RGOS E AGENTES PBLICOS ....................................................................................................................... 3 SERVIOS PBLICOS ............................................................................................................................................ 7 RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO ........................................................................................................ 32 ATOS ADMINISTRATIVOS....................................................................................................................................

38 REFORMA ADMINISTRATIVA E TERCEIRO SETOR ..................................................................................... 58 PRINCPIOS FUNDAMENTAIS DA ADMINISTRAO PBLICA ................................................................. 72 DEVERES E PODERES ADMINISTRATIVOS ................................................................................................... 76 ADMINISTRAO PBLICA................................................................................................................................. 84 CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA ................................................................................................. 103 AGENTES PBLICOS .......................................................................................................................................... 121

RGOS E AGENTES PBLICOS

1. rgos Pblicos
1.1. Teorias sobre a natureza jurdica da relao entre Estado e os agentes pblicos por meio dos quais atua Uma vez que as pessoas jurdicas no possuem vontade prpria as teorias tm o intuito de explicar ou justificar a atribuio ao Estado, dos atos das pessoas naturais que agem em nome deles. 1.1.1. Teoria do mandato Essa teoria tem por base o contrato do mandato. Mandato, pelo direito privado o contrato mediante o qual uma pessoa, o mandante, outorga poderes a outra, o mandatrio, para que este exercite determinadas atividades em nome do mandante sob responsabilidade deste (por meio de procurao). A principal crtica a esta teoria decorre da impossibilidade lgica do Estado, que no possui vontade prpria, outorgar mandato. 1.1.2. Teoria da representao Por esta teoria, o agente pblico seria equiparado ao representante das pessoas incapazes. Entretanto, inconcebvel que o incapaz outorgue validamente a sua prpria representao. Principais crticas: Equiparar a pessoa jurdica ao incapaz; Implicar a idia de que o Estado confere representantes a si mesmo; Quanto o representante ultrapassar os poderes da representao o Estado no responder por estes atos perante terceiros. 1.1.3. Teoria do rgo Teoria amplamente adotada pela doutrina/jurisprudncia. Presume-se que a pessoa jurdica manifesta sua vontade por meio de rgos, que so partes integrantes da prpria estrutura da pessoa jurdica, de tal modo que, quando os agentes que atuam nestes rgos manifestam sua vontade, considera-se que esta foi manifestada pelo prprio Estado. Fala-se em imputao (e no representao) da atuao do agente. Esta teoria justifica a validade dos atos praticados por funcionrio de fato, pois considera que o ato por ele praticado ato do rgo, imputvel, portanto, administrao. necessrio que o ato revista-se, ao menos, de aparncia de ato jurdico legtimo e seja praticado por algum que se deva presumir ser um agente pblico (teoria da representao) o cidado comum deve presumir se tratar de um ato irregular.

1.2.

Conceito de rgo pblico

Unidades integrantes da estrutura de uma mesma pessoa jurdica nas quais so agrupadas competncias a serem exercidas por meio de agentes pblicos (desconcentrao). rgos pblicos so centros de competncia institudos para o desempenho de funes estatais atravs de seus agentes, cuja atuao imputada pessoa jurdica a que pertencem. Os rgos no possuem capacidade jurdica; os rgos existem tanto na administrao direta quanto na indireta. 1.3. Caractersticas dos rgos pblicos

Integram a estrutura de uma pessoa poltica (U, E, DF e M) no caso dos rgos da administrao direta, ou de uma pessoa jurdica administrativa, no caso de rgo da administrao indireta; No possuem personalidade jurdica; So resultados da desconcentrao; Alguns possuem autonomia gerencial, oramentria e financeira; Podem formar contrato de gesto com outros rgos ou com pessoas jurdicas; No tem capacidade para representar a pessoa jurdica que integram; Alguns tm capacidade processual para defesa em juzo de suas prerrogativas funcionais; No possuem patrimnio prprio. A criao formal de rgos, bem como sua extino depende de lei, nos termos do ordenamento jurdico. 1.4. Capacidade processual

Como regra geral, o rgo no pode ter capacidade processual, isto , no possui idoneidade para figurar em qualquer dos plos de uma relao processual. Entretanto, a capacidade processual de certos rgos pblicos para defesa de suas prerrogativas est hoje pacificamente sustentada pela doutrina e aceita pela jurisprudncia. Pode o rgo impetrar mandado de segurana na defesa de sua competncia quando violada por outro rgo. Porm, essa excepcional capacidade processual s aceita em relao aos rgos mais elevados do Pode Pblico (rgos independentes e autnomos). 1.5. Classificao

1.5.1. rgos simples e compostos rgos simples (ou unitrios) so constitudos por um s centro de competncia; no so divididos em sua estrutura interna. rgos compostos renem uma estrutura de diversos rgos, como resultado da desconcentrao administrativa ex: Ministrio da Fazenda integrado por vrios rgos.

1.5.2. rgos singulares e colegiados rgos singulares (ou unipessoais) so rgos em que a atuao ou as decises so atribuio de um nico agente, seu chefe e representante ex: Presidncia da Repblica. rgos colegiados so caracterizados por atuarem e dividirem mediante obrigatria manifestao conjunta de seus membros. Os atos e decises so tomados aps deliberao e aprovao pelos membros integrantes do rgo ex: Congresso Nacional; Tribunais; Conselho de Contribuintes. 1.5.3. rgos independentes, autnomos, superiores e subalternos rgos independentes so aqueles diretamente previstos no texto da Constituio, representando os trs poderes. So rgos sem qualquer subordinao hierrquica ou funcional; as atribuies so exercidas por agentes polticos. rgos autnomos situam-se na cpula da administrao, hierarquicamente logo abaixo dos rgos independentes. Possuem ampla autonomia financeira, administrativa e tcnica, caracterizando-se como rgos diretivos ex: Ministrios (secretarias estaduais ou municipais); AGU. rgos superiores possuem atribuies de direo, controle e deciso, mas sempre sujeitos ao controle hierrquico de uma chefia mais alta. No tem autonomia administrativa nem financeira ex: procuradorias, coordenadorias, gabinetes, etc. rgos subalternos so rgos que exercem atribuies de mera execuo, sempre subordinados a vrios nveis hierrquicos superiores.

2.

Agentes pblicos

Considera-se agente pblico toda pessoa fsica que exera, ainda que transitoriamente ou sem remunerao, por eleio, nomeao, designao, contratado ou qualquer forma de investidura ou vnculo, mandato, cargo, emprego ou funo pblica. Agentes pblicos so, portanto, todas as pessoas fsicas que manifestam, por algum tipo de vnculo, a vontade do Estado, nas trs esferas de governo (U, E, DF e M) e nos trs poderes do Estado (executivo, legislativo e judicirio). Agente pblico gnero que se divide em espcies, como servidor pblico, empregado pblico (ou funcionrio pblico para o direito penal). Servidor pblico, em seu sentido estrito, a expresso utilizada para identificar aqueles agentes que mantm relao funcional com o Estado em regime estatutrio. A expresso empregado pblico designa os agentes pblicos que, sob regime contratual trabalhista (celetista), mantm vnculo profissional permanente com a administrao pblica; esto sujeitos, predominantemente, ao regime de direito privado.

2.1.

Classificao dos agentes pblicos

So classificados em cinco grandes grupos (Helly Lopes Meirelles): Agentes polticos; Agentes administrativos; Agentes honorficos; Agentes delegados; Agentes credenciados. 2.1.1. Agentes polticos So os integrantes dos mais altos escales do Poder Pblico, nos quais incube a elaborao das diretrizes de atuao governamental e as funes de direo, orientao e superviso geral da administrao pblica. As principais caractersticas so: Sua competncia haurida da prpria Constituio; No se sujeitam as regras comuns aplicveis aos servidores em geral; Normalmente so investidos em seus cargos por meio de eleio, nomeao ou designao; No so hierarquizados (com exceo dos auxiliares imediatos do Chefe do Executivo), sujeitandose somente s regras constitucionais. So agentes polticos os chefes do executivo e seus auxiliares imediatos e os membros do pode legislativos (alguns autores enquadram tambm os membros da magistratura e do Ministrio Pblico). 2.1.2. Agentes administrativos So todos aqueles que exercem uma atividade pblica de natureza profissional e remunerada, sujeitos hierarquia funcional e ao regime jurdico estabelecido pelo ente federal ao qual pertencem. Podem ser assim classificados. Servidores pblicos so os agentes administrativos sujeitos ao regime jurdico de carter estatutrio; so os titulares de cargos pblicos de provimento efetivo e provimento em comisso. Empregados pblicos so os ocupantes de empregos pblicos, sujeitos ao regime jurdico contratual trabalhista; tm contrato de trabalho em sentido prprio e so regidos basicamente pela CLT; Temporrios so os contratados por tempo determinado para atender necessidade temporria de excepcional interesse pblico, nos termos do art. 37, IX, da CF. Seu vinculo com a administrao pblica contratual, mas se trata de um contrato de direito pblico, por isso so considerados estatutrios, embora tenham seu prprio estatuto de regncia. 2.1.3. Agentes honorficos So cidados requisitados ou designados para, transitoriamente, colaborarem como estado mediante prestao de servios especficos em razo de sua condio cvica, de sua honorabilidade ou de sua

notria capacidade profissional. No possuem qualquer vnculo com a administrao (so considerados funcionrios pblicos apenas para fins penais) ex: jurados, mesrios eleitorais, etc. 2.1.4. Agentes delegados So particulares que recebem a incumbncia de exercer determinada atividade, obra ou servio pblico e o fazem em nome prprio, por sua conta e risco, sob permanente fiscalizao do poder concedente. No so servidores pblicos nem atuam em nome do Estado, apenas colaboram. Sujeitam-se, porm, no exerccio da atividade delegada responsabilidade civil objetiva e ao mandado de segurana; enquadram-se como funcionrios pblicos para fins penais ex: concessionrios e permissionrias de servios pblicos; leiloeiros, etc. 2.1.5. Agentes credenciados So os que recebem a incumbncia da administrao para represent-la em determinado ato ou praticar certa atividade especifica, mediante remunerao do poder pblico credenciante (so considerados funcionrios pblicos para fins penais) ex: algum com a tarefa de representar o Brasil em um Congresso Internacional.

SERVIOS PBLICOS
1. Noes introdutrias
O preceito mais genrico relativo ao assunto servios pblicos existente na Constituio de 88 seu art. 1751, que est inserido no Titulo VII (Da Ordem Econmica e Financeira). Este dispositivo atribui ai poder pblico a titularidade do servio pblico de modo geral. O pode pblico pode prestar esse servio diretamente ou indiretamente, nesse ltimo caso, mediante concesso ou permisso (h delegao de servios pblicos mediante autorizao em alguns casos, mas deve, em tese, ser medida excepcional). A delegao da prestao de um servio pblico nunca transfere a titularidade, ou seja, o particular no presta o servio pblico por direito prprio, como titular do servio, mas sim na qualidade de mero delegatrio. Em qualquer caso, essas atividades tm que ser exercidas como servio pblico, submetidos a um regime jurdico de direito pblico. H atividades que devem ser prestadas pelo Estado como servios pblicos, porm, ao mesmo tempo, so abertas livre iniciativa, isto , podem ser exercidas completamente pelo setor privado por direito
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CF, Art. 175. Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, sempre atravs de licitao,

a prestao de servios pblicos. Pargrafo nico. A lei dispor sobre: I - o regime das empresas concessionrias e permissionrias de servios pblicos, o carter especial de seu contrato e de sua prorrogao, bem como as condies de caducidade, fiscalizao e resciso da concesso ou permisso; II - os direitos dos usurios; III - poltica tarifria; IV - a obrigao de manter servio adequado. 7

prprio, sem estar sob o regime de delegao, mas, to-somente, aos controles inerentes ao poder de polcia administrativa. Tais atividades, quando exercidas pelos particulares, so servios privados; essas mesmas atividades, quando desempenhadas concretamente pelo Estado, o so como servio pblico, sujeitas, portanto, a regime jurdico de direito pblico. Os exemplos mais importantes de atividades enquadradas nesta situao so a educao e a sade.

2. Conceito de servio pblico

No existe um conceito constitucional ou legal de servio pblico. O que h so escolas ou correntes tericas que, segundo critrios variados, procuram indicar elementos relevantes para identificao de um servio pblico. Os princpios administrativos aludem aos assim designados critrios subjetivo, material e formal como elementos teis e necessrios identificao ou definio dos servios pblicos. 2.1. Servio pblico em sentido subjetivo e em sentido objetivo Servio pblico em sentido subjetivo no se refere a qualquer atividade especfica, e sim ao conjunto de rgos e entidades que desenvolvem atividades administrativas as mais variadas, ou seja, todo aparelhamento administrativo do Estado. Em sentido objetivo (ou material) a expresso servio pblico reporta a uma determinada atividade, ou a um conjunto de atividades; as atividades abrangidas variaro conforme o critrio adotado por cada escola doutrinria. De todo modo, o certo que a expresso servio pblico em sentido objetivo sempre se refere a atividades, sejam quais forem e no aos rgos, entidades ou pessoas que a realizam. 2.2. Conceitos amplos e conceitos restritos de servio pblico Na mais ampla das concepes atuais, a expresso servio pblico empregada como sinnimo de funo pblica ou atividade pblica. Abrange, assim, o conjunto de todas as atividades que so exercidas sob regime de direito pblico (atividade jurisdicional, legislativa, de governo, inclusive a prestao de servios pblicos em sentido estrito realizada por intermdio delegatrios). Uma acepo ampla mais frequente a que identifica servio pblico como atividade de administrao pblica em sentido material. Alberga, portanto, a prestao de servios pblicos em sentido estrito efetivada diretamente ou por meio de delegatrios o exerccio de poder de policia, as atividades de fomento e a interveno (no excluda a atuao do Estado como agente econmico em sentido estrito) Nessa acepo ficam excludas a atividade legislativa, jurisdicional e a atividade de governo. Os conceitos amplos tm sido cada vez menos utilizados pelos administrativistas em geral, quando propem as suas definies de servio pblico. A mais restrita das definies, proposta por Celso Antnio Bandeira de Mello, considera servio pblico a prestao direta populao, pela administrao pblica ou pelos delegatrios de servios pblicos,

de utilidades ou comodidades materiais voltados satisfao de usas necessidades ou meros interesses. 2.3. Critrios propostos para identificao de uma atividade como servio pblico A partir da noo francesa de servio pblico propugnada pela escola do servio pblico, apontava a necessidade de serem atendidos, cumulativamente, trs requisitos para que atividade fosse considerada servio pblico, a saber: Critrio subjetivo ou orgnico d relevncia ao prestador do servio pblico; s considera servio pblico aquele prestado diretamente pelos rgos e entidades estatais, integrantes da administrao pblica; Critrio material confere relevncia atividade em si mesma considerada. Segundo esse critrio, as atividades de importncia crucial para o grupo social, das quais depende a prpria existncia deste, devem ser tidas como servio pblico; Critrio formal da relevncia ao regime jurdico sob o qual desenvolvida a atividade. Exige que os servios pblicos sejam prestados sob regime jurdico de direito pblico (orientados pelo princpio da supremacia do interesse pblico e pelo princpio da indisponibilidade do interesse pblico). Atualmente, nenhum administrativista defende a necessidade de serem atendidos simultaneamente os trs critrios para que uma atividade seja considerada servio pblico. Costuma-se utilizar para definir servio pblico um dos critrios acima expostos (ou no mximo, a combinao de dois deles). 2.3.1. Essencialistas versus legalistas Os adeptos da escola essencialista defendem a utilizao, unicamente, do critrio material para definir uma atividade como servio pblico. Para eles, sempre que uma atividade possa ser considerada imprescindvel satisfao das necessidades bsicas do grupo social, das demandas inafastveis da coletividade, deve obrigatoriamente ser considerada um servio pblico. A corrente legalista (ou formalista) entende que no possvel identificar um ncleo essencial irredutvel, concernente relevncia social da atividade, que forosamente acarrete a sua classificao como servio pblico. Os formalistas apontam uma peculiaridade: s propuseram a observncia, exclusivamente, do critrio formal, ou seja, todas as atividades estatais exercidas sob o regime de direito pblico so enquadradas como servio pblico (resultando em um conceito bastante amplo). Por ter um conceito muito amplo, os administrativistas filiados corrente formalista (majoritria na doutrina brasileira), atualmente, conjugam o critrio formal de definio de servio pblico com um critrio material. Esse critrio material pressuposto, adotado atualmente pelos formalistas, no leva em conta a importncia da atividade para a satisfao das necessidades fundamentais do grupo social, mas d relevo a natureza da atividade: somente pode ser servio um fazer algo, de sorte que essa prestao configure em si mesma uma utilizao ou comodidade material para a populao em geral.

2.4. Definies propostas pela doutrina ptria. Conceito adotado. Di Pietro define servio pblico como toda atividade material que a lei atribui ao Estado, para que a exera diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer concretamente as necessidades coletivas, sob regime total ou parcialmente pblico. Celso Bandeira de Mello define servio pblico como toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material fruvel diretamente pelos administrados, prestado pelo Estado ou por quem lhe fala s vezes, sob um regime de direito pblico, institudo pelo Estado em favor dos interesses que houver como prprios no sistema normativo. Adota-se o seguinte conceito servio pblico a atividade administrativa concreta traduzida em prestao que diretamente representem em si mesmas, utilidades ou comodidades materiais para a populao em geral, executada sob o regime de direito pblico pela administrao publica, ou, se for o caso, por particulares delegatrios. Com essa definio pretende-se limitar o conceito de servio pblico a atividades administrativas e excluir dele o poder de polcia, as atividades de fomento, as intervenes estatais restritivas, as obras pblicas, bem como as atividades internas e atividades meio da administrao ou quaisquer outras atividades que apenas indiretamente atendem a interesses da populao.

3. Classificao
SERVIOS GERAIS E SERVIOS INDIVIDUAIS Essa classificao tem sido reiteradamente utilizada pelo STF para efeito de identificar servios pblicos que podem ser remunerados mediante a espcie tributria taxa. Conforme orientao do STF, servio pblicos gerais (uti universi) ou indivisveis so aqueles prestados a toda coletividade, indistintamente, ou seja, seus usurios so indeterminados ou indeterminveis ex: iluminao pblica, varrio de ruas, servio de conservao de ruas, etc. Os servios individuais ou singulares (uti singuli), ou ainda, divisveis, so prestados a beneficirios determinados. A administrao pblica sabe a quem presta o servio e capaz de mensurar a utilizao por parte de cada um dos usurios ex: coleta domiciliar de lixo, fornecimento de gua, luz, gs, energia, servio postal, servios telefnicos, etc. SERVIOS DELEGVEIS E INDELEGVEIS Servios pblicos delegveis so aqueles que podem prestados pelo Estado centralizadamente ou por meio das entidades integrantes da administrao indireta ou ter sua prestao delegada a particulares (concesso, permisso ou autorizao) ex.: telefonia, transporte coletivo, etc. Servios pblicos indelegveis so aqueles que somente podem ser prestados pelo Estado, centralizadamente, ou pelas pessoas jurdicas de direito pblico integrantes da administrao indireta (a prestao exige exerccio do poder de imprio) ex.: garantia da segurana nacional, segurana interna, fiscalizao de atividades.
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SERVIOS ADMINISTRATIVOS, SERVIOS SOCIAIS E SERVIOS ECONMICOS Servios pblicos administrativos so as atividades internas da administrao pblica (atividades-meio). So aquelas atividades que, embora no representem uma prestao diretamente fruvel pela populao, beneficiam indiretamente a coletividade. So servios pblicos sociais todos os que correspondem a atividades pertinentes ao art. 6 e ao Ttulo VIII da Constituio. Esses servios so de prestao obrigatria pelo Estado, que os presta como servio pblico, ou seja, sob regime jurdico de direito pblico ex: servios de educao, sade, assistncia social prestados por rgos e entidades da administrao publica. Essas atividades de ndole social no so de titularidade exclusiva do Estado, pois particulares podem prestar esses mesmos servios, como servios privados sem regime de delegao. So servios pblicos econmicos as atividades a que se refere o art. 175 da Constituio Federal, ou seja, servios que se enquadram como atividades econmicas em sentido amplo, que tem possibilidade ao menos terica, de ser explorada com o intuito de lucro. Por opo do legislador constituinte essas atividades so de titularidade exclusiva do Estado, que pode exerc-las diretamente ou mediante delegao a particulares ex: telefonia, fornecimento de energia, etc. No se enquadram nesta categoria as atividades econmicas em sentido estrito (CF, art. 173). Isso porque, mesmo se forem excepcionalmente desempenhadas pelo Estado, essas atividades o sero sob regime jurdico (predominante) de direito privado e no como servio pblico. SERVIOS PRPRIOS E SERVIOS IMPRPRIOS Servios pblicos prprios so as atividades traduzidas em prestaes que representam comodidades materiais para populao, desempenhadas sob o regime jurdico de direito pblico, diretamente pela administrao ou indiretamente mediante delegao aos particulares. Servios pblicos imprprios seriam atividades de natureza social executadas por particulares sem delegao, ou seja, servios privados (prestados sob o regime de direito privado) sujeitos somente fiscalizao e controle estatais prprios do poder de polcia.

4. Distribuio constitucional das competncias para prestao de servios pblicos

Na Constituio de 1988 o legislador adotou como critrio ou fundamento para repartio de competncias entre os diferentes entes federativos o denominado princpio da predominncia do interesse. Este princpio parte da premissa de que h assuntos que, por sua natureza, devem, essencialmente, serem tratados de maneira uniforme em todo pas e outros em que, no mais das vezes, possvel ou mesmo desejvel a diversidade de regulao e atuao do poder pblico, ora em mbito regional, ora em mbito local. Norteado por este princpio, o legislador repartiu as competncias legislativas, tributrias e administrativas entre os entes federados da seguinte forma:

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 Enumerou taxativamente e expressamente a competncia da Unio a denominada competncia enumerada expressa (arts. 21 e 22 principalmente); Enumerou taxativamente a competncia dos municpios (art. 30) mediante arrolamento de competncias expressas e indicao de um critrio de determinao das demais, qual seja o interesse local; Outorgou ao DF, em regra, as competncias dos estados e dos municpios; No enumerou expressamente as competncias dos estados-membros, reservando a estes as competncias que no lhe forem vedadas na CF a denominada competncia residual (ou remanescente); Fixou uma competncia administrativa comum, em que todos os entes federados podero atuar paralelamente, em situao de igualdade; Ficou uma competncia legislativa concorrente, estabelecendo uma concorrncia vertical entre a Unio, os estados e o DF. Tendo em vista as competncias administrativas dos diversos entes da federao, constitucionalmente estabelecidos, concernente prestao de servios pblicos, o artigo 21 da Constituio estabeleceu a denominada competncia exclusiva da Unio. So caracterizadas, portanto, pela indelegabilidade a outros entes federados so alguns exemplos: (1) manter o servio postal e o correio areo nacional; (2) explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso, os servios de telecomunicaes; (3) organizar e manter os servios de estatstica, geografia, geologia e cartografia de mbito nacional. O artigo 23 da Constituio enumera as matrias integrantes da denominada competncia comum. Todos os entes federativos exercem-na em condio de igualdade, sem qualquer relao de subordinao. A fim de evitar conflitos e superposio de esforos no mbito da competncia comum, a Constituio determina que leis complementares fixaro as normas cooperao entre Unio, Estados, DF e Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem estar em mbito nacional. Dentre os servios pblicos de competncia comum destacam-se: Cuidar da sade e assistncia pblica, da proteo e garantia das pessoas portadoras de deficincia; Proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histrico, artstico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais e os stios arqueolgicos; Proporcionar os meios de acesso cultura, educao e cincia; Proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas; Promover os programas de construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico. A Constituio Federal em seu artigo 25, 1, atribui aos estados membros, genericamente, a chamada competncia residual (ou remanescente). Competem aos estados as matrias que no tenham sido atribudas discriminadamente Unio, nem se enquadrem como de interesse local dos municpios.

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Excepcionalmente, h umas poucas competncias conferidas ao estados expressamente no texto constitucional: (1) competncia para criao, incorporao, fuso ou desmembramentos de municpios; (2) para explorao direta ou mediante concesso de servios locais de gs canalizado; (3) para instituio de regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies; (4) para organizao de sua prpria justia. O STF j decidiu que da competncia dos estados-membros a explorao e, conseqentemente, a regulao do transporte rodovirio intermunicipal de passageiros. As competncias municipais esto enumeradas, sobretudo, no artigo 30 da Constituio. Os municpios tm competncia legislativa e administrativa acerca dos assuntos de interesse local, identificados a partir do princpio da predominncia dos interesses. No h uma enumerao constitucional expressa e taxativa dos chamados assuntos de interesse local; devem os servios de competncia municipal ser identificados caso a caso. Dentre as competncias administrativas municipais arroladas no artigo 30 da CRFB, destacam-se: Organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, os servios pblicos de interesse local, includo o transporte coletivo, que tem carter essencial; Manter, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do estado, programas de educao infantil e de ensino fundamental; Prestar, com cooperao tcnica e financeira da Unio e do estado, servios de atendimento sade da populao. O STF j decidiu que os servios funerrios constituem servios municipais. Ao DF competem os servios pblicos de competncia dos estados, bem como, cumulativamente, os servios de competncia dos municpios.

5. Formas de prestao de servios pblicos

Podem ser prestados centralizadamente, pela prpria administrao direta, ou descentralizadamente, pelas entidades da administrao indireta. Classificam-se, tambm, as formas de prestao de servios pblicos em prestao direta aquela realizada pela administrao pblica, tanto pela administrao quanto pela indireta, e; prestao indireta a realizada pelos particulares, mediante delegao, nas modalidades de concesso ou permisso de servios pblicos, ou ainda, por ato administrativo de autorizao. A prestao de um servio pblico pode ocorrer de forma descentralizada, quando a pessoa incumbida de sua prestao uma pessoa diferente do ente federado a que a Constituio atribui a titularidade do servio. Quando se tem a chamada descentralizao por servios uma lei especifica cria diretamente uma entidade com personalidade jurdica prpria, ou autoriza a criao da entidade, e atribui a ela a titularidade de um servio. Na hiptese da denominada descentralizao por colaborao, a prestao de um servio pblico atribuda a um particular (concesso, permisso ou autorizao). A titularidade

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do servio em qualquer hiptese permanece sendo do poder pblico, que possui o poder-dever de fiscalizao.

6. Regulamentao e controle
A competncia para regular a prestao de um determinado servio pblico do ente federado que a Constituio Federal atribui a titularidade do servio. A doutrina moderna defende a possibilidade de a atividade de regulao ser desempenhada no s pelo prprio ente federado, centralizadamente, mas tambm pelas pessoas jurdicas de direito publico integrantes de sua administrao indireta (autarquias da surgiram as denominadas agncias reguladoras). No caso de servios de competncia comum, cada um dos entes promover a regulamentao das atividades especficas que realizar, sem que isso exclua a competncia dos demais, quanto regulamentao de suas prprias atividades. Essas regras no impedem, entretanto, que a Constituio determine a edio pela Unio, de lei de normas gerais, de carter nacional, que repercutam nos servios pblicos de competncias de outros entes, como ocorre com lei geral de concesses e permisses de servios pblicos.

7. Concesso e Permisso de Servio Pblico

7.1. Definies legais e aspectos gerais Respaldada no artigo 175, pargrafo nico, da Constituio, a Unio editou a Lei 8987/95 (Lei de Normas Gerais sobre o Regime de Concesso e Permisso de Servios Pblicos). Trata-se de uma lei de carter nacional, ou seja, aplicvel Unio, Estados, DF e Municpios. Os diversos entes federados podem editar leis prprias acerca da concesso e permisso de servios pblicos pertinentes sua esfera de competncia, bem como sobre parcerias pblico-privadas, desde que as leis especficas no contrariem as normas gerais. Os incisos II e IV do art. 2 da Lei 8987/95 assim definem as modalidades de delegao: Concesso de servio pblico: a delegao de sua prestao, feita pelo poder concedente, mediante licitao, na modalidade de concorrncia, pessoa jurdica ou consrcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado; Permisso de servio pblico: a delegao, a ttulo precrio, mediante licitao, da prestao de servios pblicos, feita pelo poder concedente pessoa fsica ou jurdica que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco. Constatam-se as seguintes diferenas: S h concesso para pessoas jurdicas ou consrcios de empresas, ao passo que as permisses podem ser celebradas com pessoas fsicas ou jurdicas;

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 As concesses obrigatoriamente devem ser precedidas de licitao na modalidade concorrncia, enquanto as permisses devem ser obrigatoriamente ser precedidas de licitao, mas lei no especfica a modalidade; A lei afirma que as permisses devem ser formalizadas em um contrato de adeso, aludindo a precariedade e a revogabilidade unilateral do contrato; diferentemente, no se refere a contrato de adeso para qualificar o contrato de concesso, tampouco a precariedade ou a revogabilidade unilateral desse contrato. Mais duas observaes: (1) todo contrato com a administrao pblica um contrato de adeso, pois as clusulas do contrato so redigidas pela administrao pblica, sem a possibilidade de negociao (a administrao impe as clusulas e o particular ao se inscrever como participante da licitao as aceita); (2) o legislador fez questo de explicitar que as concesses so celebradas por prazo determinado, no obstante a omisso do legislador, certo que os contratos de permisses devem, tambm, ser celebrados por prazo certo. A Lei 9074/95 tornou obrigatria a exigncia de lei autorizativa para execuo indireta de servios pblicos mediante concesso ou permisso (essa exigncia aplicvel Unio, Estados, DF e Municpios). Ficam dispensados da exigncia de lei autorizativa: (1) os servios de saneamento bsico e limpeza urbana; (2) os servios pblicos que a Constituio Federal, as Constituies Estaduais e as Leis Orgnicas do DF e dos Municpios, desde logo, indiquem como passiveis de serem prestados mediante delegao. O transporte de cargas pelos meios rodovirios e aquavirios independe de concesso, permisso ou autorizao. Ademais, independe de concesso ou permisso ou transporte: Aquavirio de passageiros que no seja realizado entre portos organizados; Rodovirio e aquavirio de pessoas realizadas por operadoras de turismo no exerccio dessa atividade; De pessoas em carter privativo de organizaes pblicas ou provadas, ainda que em forma regular. Ainda a Lei 9074/95 autorizou a Unio a prestar ou realizar de forma indireta, mediante concesso ou, se cabvel, permisso, nos termos da Lei 8987/95, os seguintes servios e obras pblicas: Vias fluviais, precedidas ou no de execuo de obra pblica; Explorao de obras ou servios federais de barragens, contenes, eclusas, diques e irrigaes, precedidas ou no de obra pblica; Estaes aduaneiras e outros terminais alfandegados de uso pblico, no instalados em rea de porto ou aeroporto, precedidos ou no de obra pblica; Os servios postais.
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7.2. Licitao prvia celebrao de contratos A Lei 8987/95 contm os preceitos especficos pertencentes s licitaes prvias s concesses e permisses de servios pblicos (supletivamente esto sujeitas essas licitaes Lei 8666/93). A Lei 9074/95 estabeleceu como regra geral a necessidade de autorizao legislativa prvias s outorgas de concesses e permisses de servios pblicos (com as excees j mencionadas). Haja ou no lei autorizativa, exige o art. 5 da Lei 8987/95 que em todos os casos, o poder concedente, previamente ao edital de licitao, publique um ato administrativo especfico justificando a convenincia da outorga de concesso ou permisso, caracterizando seu objeto, rea e prazo. Ser desclassificada a proposta que, para sua viabilizao necessite de vantagens ou subsdios que no estejam previamente autorizados em lei e disposio de todos os concorrentes. Ser tambm desclassificada a proposta de entidade estatal alheia esfera poltico-administrativa do poder concedente que, para sua viabilizao, necessite de vantagens ou subsdios do poder pblico controlador da referida entidade. A Lei 8987/95 estabelece como regra geral a ausncia de exclusividade na outorga de concesso ou permisso. Somente se for tcnica ou economicamente invivel a coexistncia de duas ou mais concesses/permisses para o mesmo servio pblico que a delegao poder ter carter exclusivo (a inviabilidade deve ser fundamentadamente demonstrada no ato que preceder o edital de licitao). A Lei 11196/05 acrescentou o art. 18-A Lei 8987/95, autorizando que o edital estabelea a inverso da ordem das fases de habilitao e julgamento (nesta hiptese, os procedimentos previstos so bastante similares aos existentes na modalidade prego de licitao). Na hiptese de o licitante vencedor ser um consrcio, facultado ao poder concedente, desde que previsto no edital, determinar que ele constitua uma empresa antes da celebrao do contrato (no existe regra anloga para as licitaes regidas pela Lei 8666/93). Os autores ou responsveis pelo projeto bsico ou pelo projeto executivo podem participar, direta ou indiretamente, da licitao prvia s concesses e permisses de servios pblicos, ou da execuo de obras ou servios a elas relacionados (tambm se aplica s parcerias pblico-privadas). Nas licitaes reguladas somente pela Lei 8666/93 a referida participao vedada. 7.3. Clusulas essenciais dos contratos O art. 23 da Lei 8987/95 enumera aquelas que, literalmente, denominam-se clusulas essncias dos contratos de servios pblicos. A prpria Lei no art. 18, XIV, estatui que o edital de licitao, dentre outros elementos, dever conter, nos casos de concesso, a minuta do respectivo contrato, que conter clusulas essenciais referidas no art. 23 desta lei quando aplicveis. J se sane, desde logo, que possvel faltar alguma clusula enumerada no art. 23, sem implicar a nulidade deste, contanto que se demonstre que ela no seria aplicvel quele caso especfico. A Lei 11196/05 acrescentou o art. 23-A a Lei 8987/95 possibilitando que o contrato preveja o uso da arbitragem para a soluo de conflitos a ele relacionados; disposio aplicvel tambm s permisses.
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Preceito praticamente idntico consta no art. 11, III, da Lei 11079/04, quanto s parceiras pblicoprivadas. 7.4. Prazo A Lei 8987/95 no estabeleceu prazos nem mximos, nem mnimos para a durao dos contratos de permisso/concesso. Portanto, cabe s leis reguladoras prprias dos diversos servios pblicos, editadas pelos entes federados constitucionalmente competentes, estabelecer os prazos de durao das correspondentes concesses/permisses. Quanto s parcerias pblico-privadas, preceitua a Lei 11079/04 que a durao do correspondente contrato no pode ser inferior a cinco anos, nem superior a trinta e cinco anos, includa eventual prorrogao. J consenso na doutrina quanto a serem inaplicveis aos contratos de concesso/permisso de servios pblicos as regras sobre prazos mximos do art. 57 da Lei 8666/93. O entendimento atual da doutrina que os contratos de concesso e permisso de servios pblicos no podem ser celebrados sem prazo (no que tange s concesses, a prpria Lei 8987 explicita a exigncia de prazo determinado). Muito embora a Lei 8987/95 afirme que as permisses de servio pblico so contratos precrios sugerindo a ausncia de prazo determinado -, a verdade que a prpria Lei, os princpios jurdicos pertencentes atuao da administrao pblica e mesmo a literalidade do texto da Constituio ensejam a concluso de que os contratos administrativos de permisso de servio pblico devem ser celebrizados por prazo determinado. 7.5. Contratao com terceiros, subconcesso, transferncia da concesso e transferncia do controle societrio As concesses/permisses de servios pblicos assim como ocorre com os demais contratos administrativos so celebrados intuitu personae, ou seja, o contrato pessoal, levando em considerao no apenas a melhor proposta oferecida administrao pblica, mas tambm caractersticas pessoa contratada. Em decorrncia da pessoalidade dos contratos de concesso (e de permisso) de servio pblico, preceitua o art. 25, da Lei 8987/95, que incumbe concessionria a execuo do servio concedido, cabendo-lhe responder por todos os prejuzo causados ao poder concedente, aos usurios ou a terceiros, sem que a fiscalizao exercida pelo rgo competente exclua ou atenue essa responsabilidade. No obstante a regra geral, o 1 do mesmo art. 25, permite que a concessionria ou permissionria, sem isso afaste a sua responsabilidade, contrate com o terceiros o desenvolvimento de atividades inerentes, acessrias ou complementares ao servio concedido, bem como a implementao de projetos associados. Essa faculdade diz respeito a contratos privados, firmados entra a concessionria
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e uma pessoa privada, sem necessidade do consentimento do poder pblico e sem qualquer participao deste na celebrao do contrato. Tais contratos tm como objetivo atividades relacionadas ao servio pblico, mas no a prpria prestao do servio pblico (no representam transferncia a terceiros, nem mesmo parcial, do objeto principal da concesso). A lei preocupou-se em explicitar que esses contratos celebrados entre a concessionria ou permissionria e os terceiros sero, inteiramente, regidos pelo direito privado, no se estabelecendo qualquer relao jurdica entre os terceiros e o poder concedente. Difere dessa situao exposta, a possibilidade de subconcesso, ou seja, transferncia parcial da execuo do prprio servio pblico concedido (e no meras atividades acessrias ou complementares) a uma pessoa que no seja a concessionria, isto , a um particular terceiro, que passar a assumir condio de subconcessionria. O art. 26 da Lei 8987/95 admite a subconcesso do servio pblico concedido, nos termos previstos no contrato de concesso, desde que expressamente autorizada pelo poder concedente. A subconcesso, entretanto, ser sempre precedida de concorrncia. No caso da subconcesso, o fato de a Lei 8987/95 exigir que a subconcesso seja precedida de licitao (na modalidade concorrncia) enseja a concluso de que o prprio poder concedente quem efetivamente outorga a subconcesso, e no a concessionria. A nica atuao da concessionria solicitar ao poder concedente que promova a subconcesso de parte do objeto do contrato dela, nos termos e limites que estiverem previstos nesse mesmo contrato de concesso. A concessionria no pode, de forma alguma, escolher a pessoa que receber a concesso. o poder concedente que deve realizar uma licitao, e ento, adjudicar ao licitante vencedor o objeto da subconcesso. A subconcessionria vencedora substitui a concessionria em todos os direitos e obrigaes que eram desta, relativamente parte da concesso que foi subconcedida. Sobre a possibilidade de subconcesso importante frisar: A subconcesso tem por objeto parcela do objeto prprio da concesso, ou seja, subconcedida a prestao de servio pblico (e no meras atividades acessrias e complementares); Somente possvel a subconcesso parcial; A possibilidade de subconcesso tem que estar prevista no contrato de concesso e tem que ser expressamente autorizada pelo poder concedente; O contrato de subconcesso ser sempre precedido de concorrncia, portanto, quem realmente outorga a subconcesso o poder concedente e no a concessionria; A subconcessionria assume todos os direitos e obrigaes que eram da concessionria, relativamente parte da concesso que foi subconcedida; O contrato celebrado entre a subconcessionria e o poder concedente um contrato administrativo, regido pelo direito pblico.

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Ao lado da hiptese de subconcesso, so mencionadas no art. 27, duas outras figuras: a transferncia de concesso e a transferncia do controle societrio da concessionria. A transferncia em ambas hipteses, sem prvia anuncia do poder concedente, implicar a caducidade da concesso. A lei no exige, entretanto, realizao de licitao. consensual na doutrina a inconstitucionalidade dessa previso legal de ser autorizada pelo poder concedente a transferncia da concesso sem a realizao de uma licitao prvia. Diferente a situao da transferncia do controle societrio da concessionria, pois nesse caso, no haver modificao das partes integrantes do contrato de concesso. Sendo assim, possvel o poder concedente autorizar a transferncia do controle societrio da concessionria, sem que isso implique extino do contrato, desde que, alm da obteno de anuncia prvia, o pretendente satisfaa as seguintes condies: Atenda as exigncias de capacidade tcnica, idoneidade financeira e regularidade jurdica e fiscal necessrias assuno do servio; Comprometa-se a cumprir todas as clusulas do contrato de concesso em vigor. A Lei 11196/05 acrescentou os 2, 3 e 4 ao artigo 27 da Lei 8987/95, tratando da hiptese de a concessionria passar por dificuldades financeiras e necessitar que seu controle societrio seja assumido por seus financiadores. Neste caso, o poder concedente autorizar a assuno do controle, nas condies estabelecidas no contrato de concesso, desde que os financiadores comprometam-se a cumprir todas as clusulas do contrato em vigor e atendam as exigncias de regularidade jurdica e fiscal (mas no obrigatoriamente de capacidade tcnica e idoneidade financeira). As concessionrias, nos financiamentos que obtenham, podem oferecer em garantia os direitos emergentes da concesso, at o limite que no comprometa a operacionalizao e a continuidade da prestao do servio. 7.6. Poltica Tarifria Tarifa (espcie de gnero preo pblico) , especificamente, o nome dado ao preo pblico que representa a contraprestao pecuniria de um servio pblico, pago diretamente pelo usurio ao prestador de servio. Apesar de no previsto expressamente na Constituio de 1988 uma poltica tarifria (estava previsto nas Constituies de 1967 e 1969), consensual na doutrina e jurisprudncia a aplicabilidade das mesmas diretrizes explicitadas no ordenamento constitucional pretrito. As tarifas devem possibilitar a remunerao do capital investido pelo particular delegatrio, o melhoramento e a expanso dos servios. Impe-se, ademais, a previso de reajustes peridicos e de mecanismos de reviso destinados a assegurar a manuteno do equilbrio econmico-financeiro do contrato. A Lei 8987/95 destina um captulo Poltica Tarifria. A Lei dita regras sobre reajuste, reviso, manuteno do equilbrio financeiro e traz outras disposies. Dentre as condies exigidas para que se considere que a concessionria ou permissionria esteja prestando um servio adequado inclui-se a modicidade das tarifas. O valor da tarifa deve ser tal que
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assegure a concessionria ou permissionria retorno satisfatrio sobre o capital investido, restando afastada a obteno de lucros exorbitantes, superiores queles obtidos nas atividades econmicas privadas em geral. Visando favorecer a modicidade das tarifas, estabelece o art. 11 da Lei 8987/95 que poder o poder concedente prever, em favor da concessionria, no edital de licitao, a possibilidade de outras fontes provenientes de receitas alternativas, complementares, acessrias ou de projetos associados, com ou sem exclusividade (essas fontes de receitas outras que no as tarifas sero obrigatoriamente consideradas para a aferio do inicial equilbrio financeiro do contrato). A Lei prev a possibilidade de a concessionria ou permissionria cobrem tarifas diferenciadas em funo das caractersticas tcnicas e dos custos especficos provenientes dos atendimentos aos distintos segmentos de usurios. Os contratos devero prever mecanismo de reviso de tarifas, a fim de manter-se o equilbrio econmico-financeiro a manuteno da equao financeira estabelecida no momento da celebrao do contrato um direito subjetivo da concessionria (ou permissionria). O 3 do art. 9 estabelece que a criao, alterao ou extino de quaisquer tributos ou encargos legais, aps a apresentao de propostas, quando comprovado seu impacto, implicar a reviso da tarifa, para mais ou para menos, conforme o caso (trata-se da situao denominada fato do prncipe, no mbito da teoria da impreviso, com a diferena de que, nos termos deste dispositivo, qualquer impacto ensejar a reviso, e no apenas os que representem nus excessivo e extraordinrio so excepcionados desta regra os tributos que incidam sobre a renda). No caso de alterao unilateral do contrato que afete seu inicial equilbrio financeiro (fato da administrao), preceitua a lei, de forma imperativa, que o poder concedente dever restabelecer esse equilbrio, concomitantemente alterao. Os administrativistas, de um modo geral, prelecionam que a expresso reajuste deve ser empregada para reportar quela alterao de valor que representam mera atualizao, com periodicidade preestabelecida, segundo ndices que reflitam a variao de preos. Diferentemente, a expresso reviso, deve ser usada para descrever as alteraes de valor da tarifa cujo escopo seja restabelecer o equilbrio econmico-financeiro, quando fatores pontuais alteram de modo extraordinrio as condies inicialmente existentes. O 1 do art. 9 da Lei 8987/95 textualmente estabelece, de forma ampla, e no s para pedgios, que a cobrana de tarifas somente poder ser condicionada existncia de servio pblico alternativo e gratuito para o usurio nos casos expressamente previstos em lei. 7.7. Direitos e Obrigaes do Usurio Previso legal: art. 7 da Lei 8987/95. O vnculo jurdico formado entre o prestador e o usurio do servio pblico enquadra-se como relao de consumo, razo pela qual, o usurio pode se valer das rigorosas normas de proteo vazadas no
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CDC. A nica obrigao explcita dos usurios a de contribuir para a permanncia de boas condies dos bens pblicos atravs dos quais lhe so prestados os servios. A Lei 9791/99 acrescentou o art. 7-A Lei 8987/95 que preceitua que as concessionrias de servios pblicos, nos Estados e no DF, so obrigadas a oferecer ao consumidor e ao usurio, dentro do ms de vencimento, o mnimo de seis datas operacionais para escolherem os dias de vencimento dos seus dbitos (o legislador no estendeu esse direito aos usurios de servios pblicos prestados por concessionrias da Unio de dos municpios). 7.8. Obrigaes da concessionria (ou permissionria) Previso legal: artigo 31 da Lei 8987/95, sob o ttulo Encargos da Concessionria. O inciso V, do artigo 31, incumbe concessionria permitir aos encarregados da fiscalizao livre acesso, em qualquer poca, s obras, aos equipamentos, e s instalaes integrantes do servio, bem como seus registros contbeis. Alm de ser uma obrigao da concessionria, um poder-dever de fiscalizao que deve ser feito pelo poder concedente. O 1, do artigo 31, explicita que quaisquer contratos celebrados entre a concessionria e terceiros so contrados privados, inaptos a gerar relao jurdica alguma entre os terceiros contratados e o poder pblico. O inciso VI, do art. 31, prev a possibilidade de as concessionrias executarem desapropriaes e constiturem servides administrativas, quando isso for necessrio para a prestao do servio pblico a elas delegado, ou para a realizao de obra necessria respectiva prestao. A prvia decretao de utilidade ou de necessidade pblica do bem a ser desapropriado atribuio exclusiva do poder pblico. J a execuo da desapropriao pode ser encargo do poder pblico ou da concessionria; na hiptese de ser encargo da concessionria, a ela incumbir pagar as indenizaes cabveis. 7.8.1. Servio adequado Servio adequado o que satisfaz as condies de regularidade, continuidade, eficincia, segurana, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestao e modicidade das tarifas. (art. 6, 1, da L8987/95). O legislador teve unicamente a preocupao de explicitar o que se deve entender por atualidade e de enumerar situaes em que a interrupo da prestao do servio no caracteriza, juridicamente, ofensa exigncia de continuidade. A atualidade compreende a modernidade das tcnicas, do equipamento e das instalaes e a sua conservao, bem como a melhoria e expanso do servio. ( 2). No caracteriza como descontinuidade do servio a sua interrupo em situao de emergncia ou aps aviso prvio, quando: (1) motivada por razes de ordem tcnica ou de segurana das instalaes; (2) por inadimplemento do usurio, considerado o interesse da coletividade.

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Quanto paralisao da prestao do servio em face de inadimplemento do usurio, a exigncia legal de que seja considerado o interesse da coletividade, tem sido interpretada de um geral, como uma vedao que a concessionria ou permissionria interrompa a prestao do servio quando isso possa inviabilizar o funcionamento de estabelecimentos de interesse do grupo social, tais como escolas, hospitais, reparties pblicas. Nesses casos, a concessionria dever cobrar a dvida utilizando os meios ordinrios de cobrana, manejando a ao cabvel perante o poder judicirio. Conquanto a Lei nada afirme sobre o princpio da generalidade, costuma ele ser identificado com a exigncia de que a concessionria providencie a prestao do servio delegado, sem discriminao, a todos quantos por ele demandem, dentro da rea abrangida pela concesso. Deve ser assegurado que a concessionria ou permissionria atender de forma abrangente, sem excluso das populaes de baixa renda e das reas de baixa densidade populacional, inclusive as rurais. 7.9. Prerrogativas do Poder Concedente As concesses e permisses de servios pblicos so espcies de contratos administrativos, por essa razo, quando no houver disposio especfica na Lei 8987/95, aplicam-se as regras gerais que esto sujeitos os contratos administrativos. A Lei 8666/93 apresente uma lista de algumas das mais importantes clusulas exorbitantes, quais sejam: Alterao unilateral do contrato; Extino unilateral do contrato; Fiscalizao da execuo do contrato; Aplicao direta de sanes; Decretao da denominada ocupao temporria. No que respeita s comisses e permisses, usualmente a doutrina fala em prerrogativas do poder concedente para reportar s regras de direito pblico que conferem administrao pblica delegante a posio de supremacia ante o particular delegatrio. Tais prerrogativas, em linhas gerais, correspondem s clusulas exorbitantes aplicveis aos demais contratos administrativos, apresentando, quando a lei expressamente preveja, uma ou outra peculiaridade. A Lei 8987/95 enumera prerrogativas do poder concedente em seu art. 29. Na maioria dos pontos, a lei faz aluso s clusulas exorbitantes vazadas na Lei 8666/93. Um pouco diferente a situao da interveno na concesso (ou permisso) e das hipteses de extino, que se encontram disciplinadas com maior detalhe na Lei 8987/95, derrogando a maior parte das disposies correspondentes na Lei 8666/93.

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PODER DE ALTERAO UNILATERAL DAS CLUSULAS DE EXECUO A Lei 8987/95 apenas menciona de forma indireta a possibilidade de alterao unilateral dos contratos de concesso e permisso. Deve ser, portanto, utilizada as regras gerais da Lei 8666/93, sempre que possvel. Deve ser observada a regra geral segundo a qual a modificao unilateral do contrato administrativo nunca diz respeito suas clusulas econmicas, mas somente suas clusulas de execuo. A alterao unilateral do contrato, quando tenha repercusso no equilbrio econmico-financeiro inicialmente fixado, obriga ao concomitante restabelecimento desse equilbrio, pelo poder pblico. O poder concedente no pode proceder alterao qualitativa das condies de execuo da concesso a um ponto tal que o sei objeto resulte desnaturado. PODER DE EXTINGUIR UNILATERALMENTE A CONCESSO (OU PERMISSO) ANTES DO TRMINO DO PRAZO INICIALMENTE ESTIPULADO S configuram prerrogativas do poder concedente as seguintes hipteses de extino unilateral do contrato: encampao; decretao de caducidade e a anulao (as demais hipteses no traduzem poderes). PODER DE INSPEO E FISCALIZAO Dispositivos legais art. 3 e art. 30 da Lei 8987/95. Art. 3 - As concesses e permisses sujeitar-se-o fiscalizao pelo poder concedente responsvel pela delegao, com a cooperao dos usurios. Art. 30 No exerccio da fiscalizao, o poder concedente ter acesso aos dados relativos administrao, contabilidade, recursos tcnicos, econmicos e financeiros da concessionria. Pargrafo nico. A fiscalizao do servio ser feita por intermdio de rgo tcnico do poder concedente ou por entidade com ele conveniada, e, periodicamente, conforme previsto em norma regulamentar, por comisso composta de representantes do poder concedente, da concessionria e dos usurios. PODER DE APLICAR DIRETAMENTE PENALIDADES CONTRATUAIS E ADMINISTRATIVAS Como a Lei 8987/95 no traz qualquer regra especfica acerca das espcies de sanes a que se sujeitam as concessionrias, so plenamente aplicveis a elas as sanes gerais previstas nos artigos 86 e 87 da Lei 8666/93. Alm delas, poder haver outras penalidades especficas, estipuladas nos contratos. A Lei 8987/95 exige que as penalidades quaisquer que sejam no s constem expressamente como clusula essencial de contrato de concesso ou permisso, mas tambm tenham sido previamente estipuladas na minuta deste, que deve acompanhar o edital da obrigatria licitao.

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PODER DE INTERVENO NA CONCESSO (OU PERMISSO) A Lei 8987/95 no utiliza a expresso ocupao temporria como faz a Lei 8666/93. Configura umas das poucas prerrogativas da administrao pblica delegante a receber tratamento especfico na Lei 8987/95, derrogando as disposies gerais da Lei 8666/93. 7.9.1. Interveno na concesso (ou permisso) Na lei 8987/95, a interveno na concesso (ou permisso) est prevista nos artigos 32 a 34. Ressaltam-se os seguintes pontos: A interveno ocasionada pela prestao de servio inadequado; A interveno determinada por decreto (chefe do Poder Executivo), que deve conter: (1) designao do interventor; (2) prazo da interveno; (3) objetos e limites da interveno. No existe prazo determinado para interveno, mas a lei no estabelece prazo de durao (mas deve ser prazo determinado); Decretada a interveno, o poder concedente dever, no prazo de 30 dias, instaurar o procedimento administrativo para comprovas as causas determinantes da medida e apurar a responsabilidade, assegurado o direito de ampla defesa; O procedimento administrativo deve ser concludo no prazo de at 180 dias, sobe pena de considerar-se invlida a interveno. 7.10. Extino da concesso ou permisso Extinta a concesso (ou permisso), passam propriedade do poder concedente todos os bens reversveis, direitos e privilgios transferidos concessionria, conforme previsto no edital e estabelecido no contrato (bens reversveis so aqueles descritos no contrato, que passam automaticamente propriedade do poder concedente com a extino da concesso). So hipteses de extino: (1) advento do termo contratual (art. 35, I) Ocorre quando chega ao fim o prazo estabelecido no respectivo contrato. A concessionria tem direito a indenizao dos investimentos que houver realizado nos bens reversveis e ainda no tenham sido inteiramente depreciados ou amortizados (essa regra comum a todas as hipteses de extino). Nos casos de termino da concesso por advento contratual e por encampao, determina a Lei 8987/95 que o poder concedente, antecipando-se extino do contrato, proceda os levantamentos e avaliao necessrios a determinao do montante da indenizao que ser devida. (2) encampao (art. 37) a retomada do servio pelo poder concedente, antes do trmino do prazo de concesso, baseada em razes de interesse pblico, sem que haja qualquer vcio na concesso ou qualquer irregularidade na
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prestao do servio pela concessionria. A Lei estabelece como condies para que possa haver a encampao: (1) interesse pblico; (2) lei autorizativa especfica; (3) pagamento prvio da indenizao. A Lei no prev, nem mesmo na hiptese de encampao, a possibilidade de indenizao por lucros cessantes. (3) caducidade a expresso utilizada para designar a extino da concesso em razo da inexecuo total ou parcial do contrato por parte da concessionria. H necessidade de comunicao concessionria, antes da instaurao do processo administrativo, dos cumprimentos contratuais que lhe so imputados, com a fixao de prazo para que ela corrija as falhas e transgresses apontadas. Se no ocorrer a correo, o processo administrativo ser instaurado e, caso comprovada a inadimplncia, a caducidade ser declarada por decreto do poder concedente. Em todas as hipteses descritas no 1 di art. 28, a decretao da caducidade ato discricionrio. H uma hiptese, na Lei 8987/95, em que a decretao da caducidade est disciplinada como um ato vinculado, qual seja, a transferncia da concesso ou do controle societrio da concessionria sem prvia anuncia do poder concedente. Seja qual for o motivo da decretao da caducidade, a concessionria tem direito a indenizao. A indenizao no ser prvia, ademais, descontam-se do montante da indenizao calculada as multas contratuais e o calos dos danos causados pela concessionria. Extinta a concesso pela caducidade, no resultar para o poder concedente qualquer espcie de responsabilidade em relao aos encargos, nus ou compromissos com terceiros ou com empregados da concessionria. (4) resciso Decorre do descumprimento de normas contratuais pelo poder concedente e sempre judicial; de iniciativa da concessionria. Os servios prestados pela concessionria no podero ser interrompidos ou paralisado, at a deciso judicial transitada em julgado que reconhea o inadimplemento do poder concedente e autoriza a concessionria a considerar extinto o contrato pela resciso. (5) anulao a extino do contrato em decorrncia de vcio, isto , por motivo de ilegalidade ou ilegitimidade. Pode ser declarada unilateralmente pelo poder concedente ou, se houver provocao, pelo Poder Judicirio. Acarreta a responsabilizao de quem tiver dado causa ilegalidade.

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(6) falncia da empresa concessionria e falecimento ou incapacidade do titular, no caso de empresa individual A Lei 8987/95 no estabeleceu forma alguma a ser observada nestes casos. Segundo entendimento, a extino ocorre de pleno direito, isto , automaticamente.

8. Parceiras Pblico-Privadas (PPP)

8.1. Noes introdutrias As PPP so modalidades especficas de contratos de concesso, institudas e reguladas pela Lei 11079/04. Trata-se de uma lei de normas gerais, de carter nacional, editada com o fundamento na competncia estabelecida no inciso XVII, do art. 22, da Constituio. Aplicam-se aos rgos da Administrao direta e indireta da Unio, Estado, DF e Municpios. A Lei 11079/04 no , toda ela, uma lei de carter nacional. A Lei contm regras endereadas exclusivamente Unio (arts. 14 a 22). As matrias neles versadas devero ser reguladas pelos demais entes da federao mediante a edio de leis prprias, que logicamente, no podero conflitar com as normas revestidas de carter nacional, estipuladas na prpria Lei. As PPP tm como objetivo atrair o setor privado, nacional e estrangeiro, basicamente para investimentos em projetos de infraestrutura de grande vulto, cujos recursos envolvidos excedem a capacidade financeira do setor pblico. Para os que defendem, as PP so a nica forma de serem realizados no Brasil os investimentos em infraestrutura imprescindveis ao crescimento. Para os que condenam sua concepo, trata-se de capitalismo sem risco, em que a empresa privada sempre ganha: seja com o retorno direto do empreendimento, seja com a remunerao paga pelo poder pblico. Na tentativa de evitar o problema apontado, a Lei estabeleceu um limite global de despesas previstas com PPP pela Unio, calculado sobre a receita corrente liquida: a) A Unio ficar impedida de celebrar futuras PPP quando a soma das despesas de carter continuado derivadas do conjunto das parcerias j contratadas por ela tiver excedido, no ano anterior, a um por cento da receita corrente liquida do exerccio; b) Ficar impedida de contratar novas PPP se as despesas anuais das parcerias federais vigentes excederem, nos dez anos subsequentes, a um por cento da receita corrente liquida para os respectivos exerccios. 8.2. Modalidades de PPP a) Concesso patrocinada a concesso de servios pblicos ou de obras pblicas descritas pela Lei 8987/95, quando envolver, adicionalmente tarifa cobrada dos usurios, contraprestao pecuniria do parceiro pblico ao parceiro privado; b) Concesso administrativa o contrato de prestao de servios de que a Administrao Pblica seja a usuria direta ou indireta, ainda que envolva a execuo de obra ou fornecimento de bens.
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As concesses patrocinadas em mais de 70% da remunerao do parceiro privado deva ser paga pela Administrao Pblica depender de autorizao legislativa especfica. vedada a celebrao de PPP: a) Cujo valor do contrato seja inferior a 20 milhes de reais; b) Cujo perodo de prestao seja inferior a cinco anos (o perodo mximo de 35 anos); c) Que tenha como objeto nico o fornecimento de mo de obra, o fornecimento e instalao de equipamentos ou a execuo de obra pblica. 8.3. Clusulas contratuais, contraprestao da Administrao Pblica e garantias As clusulas dos contratos de PPP atendero, no que couber, ao disposto no art. 23 da Lei 8987/05 e devem tambm prever: a) O prazo de vigncia do contrato, compatvel com a amortizao dos investimentos realizados, no inferior a cinco anos, nem superior a trinta e cinco anos, incluindo eventual prorrogao; b) As penalidades aplicveis Administrao Pblica e ao parceiro privado em caso de inadimplemento contratual; c) A repartio de riscos entre as partes, inclusive os referentes a caso fortuito, fora maios, fato do prncipe, lea econmica extraordinria; d) As formas de remunerao e atualizao dos valores contratuais; e) Os mecanismos de preservao da atualidade da prestao dos servios; f) Os fatos que caracterizem a inadimplncia pecuniria do parceiro pblico, os modos e os prazos de regularizao e, quando houver, a forma de acionamento da garantia; g) Os critrios objetivos de avaliao de empenho do parceiro privado; h) A prestao pelo parceiro privado, de garantias de execuo suficientes e compatveis com o nus e riscos envolvidos, limitados em at 10% do valor do contrato, observando-se que, nos contratos que envolvam entregas de bens pela Administrao, dos quais o parceiro privado ser depositrio, no caso de concesso patrocinada que envolva a execuo de obra pblica as garantias exigidas para sua parte especfica do contrato so limitadas ao valor da obra; i) O compartilhamento com a Administrao de ganhos econmicos efetivos de parceiro privado decorrentes da reduo de risco do crdito dos financiamentos utilizados pelo parceiro privado. j) A realizao de vistoria dos bens reversveis, podendo o parceiro pblico reter os pagamentos ao parceiro privado, no valor necessrio, para reparar as irregularidades eventualmente detectadas. A contraprestao da Administrao Pblica nos contratos de PPP poder ser feita por: a) Ordem bancria; b) Cesso de crditos no tributrios; c) Outorga de direitos em face da Administrao Pblica; d) Outorga de direitos sobre bens pblicos dominicais; e) Outros meios admitidos em lei.
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O contrato poder prever o pagamento ao parceiro privado de remunerao varivel vinculada ao seu desempenho, conforme metas e padres de qualidade e disponibilidade definidos no contrato. Exige a Lei que a contraprestao paga pela Administrao Pblica seja obrigatoriamente precedida da disponibilizao do servio objeto do contrato. Nem sempre, entretanto, o pagamento da referida contraprestao ser condicionado integral disponibilizao do servio pelo parceiro privado; possvel haver o pagamento de contraprestao pela disponibilizao parcial do servio, desde que a parte disponibilizada puder ser fruda de forma independente. As obrigaes pecunirias contradas pela Administrao em contrato de PPP podero ser garantias mediante: a) Vinculao de receitas (observado o disposto no art. 167, IV, da Constituio2); b) Instituio ou utilizao de fundos especiais previstos em lei; c) Contratao de seguro garantia com as companhias seguradoras que no sejam controladas pelo poder pblico; d) Garantia prestada por organismos internacionais ou instituies financeiras que no sejam controladas pelo poder pblico; e) Garantias prestadas por fundo garantidor ou empresa estatal criada para esta finalidade; f) Outros mecanismos admitidos em lei. No obrigatria a previso de que sejam concedidas garantias de contraprestao do parceiro pblico ao privado. 8.4. Sociedade de propsito especfico Antes da celebrao do contrato dever ser constituda uma sociedade de propsito especfico, incumbida de implantar e gerir o objeto da parceria. A transferncia do controle da sociedade de propsito especfico condicionada a autorizao expressa da Administrao Pblica, nos termos do edital e do contrato. Alm disso, o pretendente dever: a) Atender s exigncias de capacidade tcnica, idoneidade financeira e regularidade jurdica e fiscal necessrias assuno do servio; b) Comprometer-se a cumprir todas as clusulas do contrato. A sociedade de propsito especfica poder assumir a forma de companhia aberta, com valores mobilirios admitidos a negociao no mercado, e dever obedecer a padres de governana corporativa e adotar a contabilidade e demonstraes financeiras padronizadas conforme regulamento ( vedado Administrao Pblica ser titular da maioria do capital votante das sociedades de propsito
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CF, art. 167, IV - So vedados: IV - a vinculao de receita de impostos a rgo, fundo ou despesa, ressalvadas a repartio do produto da

arrecadao dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinao de recursos para as aes e servios pblicos de sade, para manuteno e desenvolvimento do ensino e para realizao de atividades da administrao tributria, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, 2, 212 e 37, XXII, e a prestao de garantias s operaes de crdito por antecipao de receita, previstas no art. 165, 8, bem como o disposto no 4 deste artigo; 28

especfico, exceto na hiptese de aquisio da maioria capital votante da sociedade por instituio financeira controlada pelo poder pblico, quando tal aquisio decorra de inadimplemento de contratos de financiamento). 8.5. Licitao prvia contratao de PPP A contratao de PPP ser sempre precedida de licitao na modalidade concorrncia. A abertura de procedimento licitatrio condicionada autorizao da autoridade competente, fundamentada em estudo tcnico que demonstre a convenincia e a oportunidade da contratao, mediante identificaes das razes que justifiquem a opo pela forma de PPP (dever o estudo tcnico, tambm, demonstrar explicitamente que sero atendidas as pertinentes exigncias constantes da Lei de Responsabilidade Fiscal LC 101/2000). Como condio para abertura da licitao, necessrio que o objeto da PPP esteja previsto no plano plurianual em vigor no mbito onde o contrato ser celebrado. H ainda a necessidade de licena ambiental prvia, ou a expedio das diretrizes para o licenciamento ambiental do empreendimento, na forma do regulamento, sempre que o objeto do contrato a ser celebrado o exija. A minuta do edital e do contrato deve ser submetida consulta pblica, mediante publicao na imprensa oficial, em jornais de grande circulao e por meio eletrnico, fixando-se o prazo de trinta dias para o recebimento de sugestes, cujo termo dar-se- pelo menos sete dias antes da data prevista para publicao do edital. O edital de licitao conter a minuta do contrato futuro, podendo prever mecanismos privados de resoluo de dispositivos, inclusive a arbitragem, para dirimir conflitos decorrentes ou relacionados ao contrato. facultado que o edital estabelea a exigncia de garantia de proposta, a ser prestada pelos licitantes, at o limite de 1% do valor estimado. O julgamento da licitao poder adotar como critrios: a) Menor valor da tarifa do servio pblico a ser prestado; b) Melhor proposta em razo da combinao critrio de menor valor da tarifa de servio pblico a ser prestado com o de melhor tcnica; c) Menor valor da contraprestao a ser paga pela Administrao Pblica; d) Melhor proposta em razo da combinao do critrio de menor valor da contraprestao com o de melhor tcnica, de acordo com os pisos estabelecidos no edital. A Lei 11079/04 traz algumas inovaes ao procedimento licitatrio, possibilitando que o edital inclua regras similares s aplicveis ao prego (visto que a lei obriga a utilizao da modalidade concorrncia). Assim, facultado que o edital, alternativamente tradicional sistemtica, em que so oferecidas apenas propostas escritas em envelopes lacrados, preveja a apresentao de propostas escritas

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seguidas de lances em viva voz (o licitante que obteve a pior classificao ser o primeiro a apresentar lances verbais). O edital no pode limitar a quantidade de lances em viva voz; pode, entretanto, considerar capacitados para dar lances somente aqueles cuja proposta tenha sido no mximo 20% maior do que o calor da melhor proposta. autorizado, tambm, que o edital estabelea a inverso da ordem das fases de habilitao e julgamento, da mesma forma que ocorre no prego. Nas PPP e nas concesses e permisses de servio pblico ou de uso de bens pblicos os autores ou responsveis economicamente pelos projetos bsico ou executivo podem participar, direta ou indiretamente, da licitao ou da execuo de obras e servios. 8.6. Regras aplicveis somente Unio 8.6.1. rgo gestor de PPP Dentre as normas que s se aplicam Unio, h a previso de que seja criado, por decreto, um rgo gestor das PPP federais. Tal rgo ter a competncia para: (1) definir os servios prioritrios para execuo no regime de PPP; (2) disciplinar os procedimentos para celebrao dos contratos de PPP; (3) autorizar a abertura de licitao e aprovar seu edital; (4) apreciar os relatrios de execuo do contrato. O rgo gesto de PPP federais ser integrado por um representante titular, e respectivo suplente, de cada um dos seguintes rgos: a) Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, que o coordenar; b) Ministrio da Fazenda; c) Casa Civil da Presidncia da Repblica. Participar das reunies do rgo gestor um representado do rgo da Administrao Pblica direta cuja rea de competncia seja pertinente ao objeto de contrato em anlise. O rgo gestor deve remeter ao Congresso Nacional e ao TCU, com periodicidade anual, relatrios de desempenho dos contratos de PPP. O Decreto 5385/05, que regulamente o art. 14 da Lei 11079/04, denominou de Comit Gestor de PPP Federal (GCP) o rgo gestor a que se refere o dispositivo legal. O art. 15 da Lei (aplicvel somente Unio) determina que os Ministrios e agncias reguladoras, nas suas respectivas reas de atuao, submetam apreciao do CGP o edital das licitaes prvias contratao da PPP. O rgo gestor no realiza as licitaes. Tem competncia para autorizar a abertura dos procedimentos licitatrios e aprovar o edital, sem prejuzo da anlise e aprovao da minuta do edital que tambm deve ser feita pelo rgo ou entidade que regular a licitao do PPP.

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A Lei atribui competncia aos Ministrios e agncias reguladoras para acompanhar e fiscalizar a execuo dos contratos de PPP; os Ministrios e agncias reguladoras encaminharo ao rgo gestor semestralmente relatrios acerca da execuo dos contratos, na forma definido em regulamento. 8.6.2. Fundo Garantidor de PPP (FGP) A Lei autoriza (art. 16) autoriza a Unio, suas autarquias e fundaes pblicas a participar, no limite global de seis bilhes de reais, em FGP destinado a garantir o pagamento de obrigaes pecunirias assumidas pelos parceiros pblicos federais nas PPP que venham a ser celebradas nessa esfera. O FGP deve ser criado, administrado, gerido e representado judicial e extrajudicialmente por instituio financeira controlada, direta ou indiretamente, pela Unio. Segundo a Lei, o FGP tem natureza privada e patrimnio prprio separado do patrimnio dos cotistas, e ser sujeito de direitos e obrigaes prprios. O FGP responder por suas obrigaes com os bens e direitos integrantes de seu patrimnio, no respondendo os cotistas por qualquer obrigao do fundo, salvo pela integralizao das contas que subscreverem. O FGP no pagar rendimentos a seus cotistas, assegurando-se a qualquer deles o direito de requerer o resgate total ou parcial de suas cotas, correspondente ao patrimnio ainda no utilizado para concesso de garantias. No caso de direito liquido e certo, constante de ttulo exigido e no pago pelo parceiro pblico, a garantia prestado pelo FGP poder ser condicionada a partir do 45 dias de seu vencimento. J no caso de dbitos constantes de faturas emitidas e ainda no aceitas pelo parceiro pblico, a garantia prestada pelo parceiro pblico s pode ser executada depois de 90 dias do vencimento da fatura, e desde que no tenha havido rejeio expressa dessa fatura pelo parceiro pblico, por ato motivado. Em caso de inadimplemento, os bens e direitos do fundo podero ser objeto de constrio judicial e alienao para satisfazer as obrigaes (para Di Pietro, se os bens da Unio, autarquias e fundaes pblicas so pblicos e, portanto, impenhorveis, por fora do art. 100 da Constituio, no perdem essa natureza por serem vinculados a um Fundo). A quitao do dbito pelo FGP importar sub-rogao deste nos direitos do parceiro privado, ou seja, o FGP passar a ser titular do direito de cobrana contra o parceiro pblico inadimplente. A dissoluo do FGP dever ser deliberada pela assembleia dos cotistas e ficar condicionada prvia quitao da totalidade dos dbitos garantidos ou liberao das garantias pelos credores.

9. Autorizao de servio pblico

Ao administrativistas que admitem a possibilidade de delegao de servios pblicos mediante autorizao prelecionam, de um modo geral, que a utilizao desse instrumento adequada: Aos casos em o servio pblico seja prestado a um grupo restrito de usurios, sendo o seu beneficirio exclusivo ou principal o prprio particular autorizado ex.: atividade de telecomunicao exercida pelos participantes de radioamadorismo;

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s situaes de emergncia e a situaes transitrias ou especiais ex.: delegao ocasional, por prazo limitado ou viagem certa, para prestao de servios de transporte em carter emergencial ou especial. Os servios pblicos autorizados esto sujeitos, em regra, a modificao ou revogao discricionria do ato de delegao (termo de delegao) pela Administrao delegante, dada a sua precariedade caracterstica. Normalmente a autorizao outorgada sem prazo determinado; tambm regra geral a inexistncia de direito a indenizao para o particular que tenha a sua autorizao revogada (nos casos em que a autorizao tenha sido autorizada por prazo certo, pode ocorrer de a sua revogao, antes do termo final estipulado, ensejar indenizao).

RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

1. Conceito
A responsabilidade civil, tambm denominada responsabilidade extraordinria, tem sua origem no Direito Civil. Consubstancia-se na obrigao de indenizar um dano patrimonial ou moral ou decorrente de um fato humano. No direito brasileiro a responsabilidade civil orientada pelo princpio da causalidade adequada, tambm denominada princpio do dano direto e imediato, segundo o qual ningum pode ser responsabilizado por aquilo que no tiver dado causa, e somente se considera causa o evento que produziu direta e concretamente o resultado (s origina a responsabilidade civil, portanto, o nexo causal direto e imediato). No mbito do Direito Pblico, tem-se que a responsabilidade civil da administrao pblica evidencia-se na obrigao que tem o Estado de indenizar os danos patrimoniais ou morais que seus agentes, atuando em seu nome, ou seja, na qualidade de agentes pblicos, causem esfera juridicamente tutelada dos particulares. No se confunde a responsabilidade civil com as responsabilidades administrativa e penal, sendo essas trs esferas de responsabilizao, em regra, independentes entre si, podendo as sanes correspondentes serem aplicadas separada ou cumulativamente, conforme o caso.

2. Evoluo
2.1. Irresponsabilidade do Estado Baseava-se esta teoria na ideia que no era possvel ao Estado, literalmente personificado na figura do rei, lesar seus sditos, uma que o rei no cometeria erros (the king can do no wrong). Os agentes pblicos, como representantes do prprio rei no poderiam, portanto, serem responsabilizados.
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2.2. Responsabilidade com culpa civil comum do Estado (subjetiva) Esta teoria pretende equiparar o Estado aos indivduos, sendo, portanto, obrigado a indenizar os danos causados aos particulares nas mesmas hipteses em que existe a obrigao para os indivduos. Assim, somente existia a obrigao de indenizar quando os agentes tivessem agido com culpa ou dolo, cabendo eventualmente, ao particular prejudicado o nus de demonstrar a existncia desses elementos subjetivos. 2.3. Teoria da culpa administrativa O dever de o Estado indenizar o dano sofrido pelo particular somente existe caso seja comprovada a existncia de falta de servio. A tese subjacente que somente o dano decorrente da irregularidade na execuo da atividade administrativa ensejaria indenizao ao particular, ou seja, exige tambm uma espcie de culpa, mas no a culpa subjetiva do agente, e sum especial culpa da Administrao, qual se convencionou chamar de culpa administrativa ou culpa annima. A culpa administrativa pode ocorrer de uma das trs formas possveis de falta de servio: (1) inexistncia do servio; (2) mau funcionamento do servio; (3) retardamento do servio. Cabe sempre ao particular prejudicado comprovar a sua ocorrncia para fazer jus indenizao. 2.4. Teoria do risco administrativo Para esta teoria surge a obrigao econmica de reparar o dano sofrido injustamente pelo particular, independente da existncia de falta servio, e muito menos da culpa do agente pblico. Basta que exista o dano, sem que para ele tenha concorrido o particular. Cumpre Administrao comprovar, se for o caso, existncia de culpa exclusiva do particular ou, se comprovar culpa concorrente, ter atenuada sua obrigao (o nus da prova cabe sempre Administrao). 2.5. Teoria do risco integral Esta teoria representa uma exacerbao da responsabilidade civil da Administrao. Segundo ela, basta a existncia de um evento danoso e do nexo causa para que surja a obrigao de indenizar para a Administrao, mesmo que o dano decorra de culpa exclusiva do particular.

3. Fundamentos justificadores da responsabilidade objetiva do Estado

A fundamentao da responsabilidade estatal reside na busca de uma repartio isonmica do nus proveniente de atos ou dos defeitos oriundos das atividades da Administrao Pblica. Evita-se que somente alguns suportem os prejuzos ocorridos por causa de uma atividade desempenhada pelo Estado no interesse de todos. A responsabilidade objetiva reconhece a desigualdade jurdica existente o particular e o Estado, decorrente das prerrogativas de direito pblico a este inerente, prerrogativas estas que, por visarem a
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tutela do interesse da coletividade, sempre asseguraro a prevalncia jurdica destes interesses ante os do particular. Seria, portanto, injusto que aqueles que sofrem danos patrimoniais ou morais decorrentes da atividade da Administrao precisassem comprovar a existncia de culpa da Administrao ou de seus agentes para que vissem assegurado seu direito reparao.

4. O art. 37, 6 da Constituio Responsabilidade Objetiva

Esse dispositivo regula a responsabilidade objetiva da Administrao, na modalidade risco administrativo, pelos danos causados por atuao de seus agentes. A responsabilidade objetiva somente se aplica hiptese de danos causados pelo poder pblico por meio de ao de seus agentes.

5. A responsabilidade subjetiva da Administrao

A Constituio de 1988 no traz qualquer regra expressa relativa responsabilidade civil por eventuais danos ocasionados por omisses do Poder Pblico. Nestas hipteses, segundo a doutrina e jurisprudncia, responde o Estado com base na teoria da culpa administrativa. Trata-se, portanto, de responsabilidade civil subjetiva, mas pessoa que sofreu o dano basta provar (nus da prova dela) que houve falha na prestao de um servio que deveria ter sido prestado pelo Estado, portanto, tambm, que existe nexo causal entre o dano e essa omisso estatal. Essa modalidade de responsabilidade extracontratual do Estado eventualmente se relaciona a situaes em que h dano a um particular em decorrncia de atos de terceiro. (ex.: delegantes, multides) ou de fenmenos da natureza (ex.: enchentes ou vendaval). Caber ao particular que sofreu o dando decorrente de ato de terceiro, ou de eventos da natureza, provar que a atuao normal e regular da Administrao Pblica teria sido suficiente para evitar o dano sofrido. Dano nuclear CF, art. 21, XXIII, d afirma, categoricamente, que a responsabilidade da Unio, no caso de danos nucleares independe de existncia de culpa a responsabilidade civil do Estado por atuao de seus agentes de tipo objetiva, especificamente em relao ao dano nuclear, o constituinte pretendeu deixar claro que a responsabilidade ser do tipo objetiva tambm no caso de omisso de do Poder Pblico (h quem entenda que a Constituio teria adotado, no caso de dano nuclear, a teoria do risco integral).

6. Fora maior e caso fortuito

Para Di Pietro e Celso Antnio Bandeira de Mello tem-se uma situao de fora maior quando estamos diante de um evento externo, estranho a qualquer atuao da Administrao que, alm disso, deve ser imprevisvel e irresistvel ou inevitvel; portanto, teria sido evento de fora maior um furaco, um terremoto, como tambm uma guerra, uma revolta popular incontrolvel.

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Diversamente, o caso fortuito seria sempre um evento interno, ou seja, decorrente de uma atuao da Administrao Pblica. O resultado dessa atuao que seria inteiramente anmalo, tecnicamente inexplicvel e imprevisvel. Todas as normas tcnicas exigidas foram adotadas, mas, no obstante, o resultado corre de forma diversa do que a prevista (ou previsvel). fcil concluir que, nas situaes em que a responsabilidade do Estado regulada pela teoria da culpa administrativa, ou seja, nas hipteses de responsabilidade subjetiva por omisso da Administrao Pblica caracterizadora de falta de servio, tanto a fora maior quanto o caso fortuito podem ser excludentes da obrigao de indenizar, desde que o dano decorra exclusivamente destes fatos. Assim porque a responsabilidade por falta do servio s existe quando o dano era evitvel, quando o dano poderia ter sido evitado pela adequada prestao de servio. Adotadas as diferenas de fora maior e de caso fortuito aqui propugnadas, razovel defender que somente a situao caracterizadora de fora maior excluem a responsabilidade civil objetiva da Administrao Pblica e suas delegatrias, nas hipteses de fora maior, o dano no decorre de atuao do Estado, mas do prprio evento caracterizado como fora maior. Neste caso, fica afastada a responsabilidade objetiva, no por ter existido culpa do particular, mas porque o evento de fora maior rompeu o nexo causal entre o dano e alguma atuao da Administrao (o rompimento do nexo causal funciona como excludente da responsabilidade objetiva do Estado). J no caso fortuito, o dano decorre diretamente de atuao da Administrao. Embora o evento danoso resulte de situao em que inexiste qualquer culpa da Administrao, o certo que o dano ocorreu de uma atuao dela. Como existe dano e nexo causal, e como se trata de responsabilidade por atuao da Administrao, portanto objetiva, sem que se cogite qualquer culpa do particular que sofreu o dano, no h possibilidade de considerar excludente o caso fortuito. Nestes casos, a responsabilidade ser objetiva. Lembrando que os danos ocasionados por atos de terceiros e por fenmenos da natureza (inclusive os que sejam classificados com caso fortuito ou fora maior a doutrina e jurisprudncia muitas vezes no diferenciam estes institutos) poder ensejar a responsabilidade subjetiva da Administrao Pblica, na modalidade culpa administrativa, desde que se comprove que ela concorreu omissivamente para o surgimento do dano.

7. Danos de obra pblica

A responsabilidade civil por danos decorrentes de obras pblicas exige a anlise de dois aspectos, a saber: a) Se o dano foi causado pelo s fato da obra, ou se foi causado por m execuo da obra;

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b) Se obra est sendo executada diretamente pela Administrao Pblica ou se a execuo est a cargo de uma particular que tenha celebrado com o Poder Pblico um contrato administrativo com esse objeto (execuo de obra). Na hiptese de ser o dano causado pelo s fato da obra, a responsabilidade extracontratual da Administrao Pblica do tipo objetiva, na modalidade risco administrativo, independente de quem estiver executando a obra. Diz-se que o dano foi causado pelo s fato da obra quando ele decorre da prpria natureza da obra, ou foi causado por um fato imprevisvel ou inevitvel ocorrido na execuo da obra, que tenha havido culpa de algum. So os danos causados pela obra em si mesma, pela sua localizao, extenso ou durao, sem qualquer irregularidade na sua execuo. Pode, entretanto, ocorrer que uma obra pblica ocasione dano aos particulares em decorrncia de sua m execuo, de irregularidades imputveis a que esteja realizando a obra; trata-se de causado por culpa do executor. Depende de quem est executando a obra, se for: a) A prpria administrao pblica, tem-se uma situao ordinria de responsabilidade civil objetiva (art. 37, 6); b) Um particular contratado pela Administrao, ele quem responde civilmente pelo dano, perante a pessoa prejudicada; a responsabilidade do tipo subjetiva, ou seja, o executor responder pelo dano se houver atuado com dolo ou culpa.

8. Atos legislativos
Os atos legislativos, em regra, no acarretam responsabilidade extracontratual para o Estado. Porm, a doutrina e a jurisprudncia reconhecem a possibilidade de atos legislativos ensejarem responsabilidade civil do Estado em duas situaes: a) Edio de leis inconstitucionais; b) Edio de leis de efeitos concretos. A edio de uma lei inconstitucional poder ensejar a responsabilidade do Estado caso tenha ela efetivamente causado dano ao particular. A responsabilizao do Estado, nesta hiptese, depende de declarao de inconstitucionalidade da lei pelo STF. A obrigao de indenizar no automtica; a pessoa que tenha sofrido dano dever ajuizar ao especfica pleiteando a indenizao. As leis de efeitos concretos so aquelas que no possuem carter normativo; possuem destinatrios certos (ou determinados). Materialmente, elas so anlogas aos atos administrativos individuais. Uma lei de efeitos concretos, desde que sua aplicao acarrete danos ao particular, pode gerar responsabilidade extracontratual do Estado.

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9. Atos jurisdicionais
A jurisprudncia brasileira no admite a responsabilidade civil do Estado em face dos atos jurisdicionais praticados pelos magistrados. A regra geral a irresponsabilidade do Estado pelos atos jurisdicionais. Em relao aos atos no jurisdicionais praticados pelo juiz e pelos demais rgos de apoio do Poder Judicirio, incide normalmente a responsabilidade do Estado, na modalidade risco administrativo. Na rea criminal, a prpria Constituio estabeleceu como garantia individual, a regra que o Estado indenizar o condenado por erro judicirio, assim como o que ficar preso alm do tempo fixado na sentena (art. 5, LXXV) responsabilidade objetiva do Estado (independe de dolo ou culpa do magistrado).

10. A ao de reparao do dano: particular X Administrao

A reparao do dano poder dar-se amigavelmente ou por meio de ao de indenizao movida pelo particular perante a Administrao Pblica. A ao dever ser imposta em face da Administrao, e no contra o agente causador do dano. Na ao de indenizao, bastar ao particular demonstrar a relao direta de causa e consequncia entre o dato lesivo e o dano, bem como o valor patrimonial desse dano (responsabilidade objetiva da Administrao). A partir da, cabe Administrao, para eximir-se da obrigao de indenizar, comprovar, se for o caso, que a vtima concorreu com dolo ou culpa para o evento danos, podendo resultar trs situaes: a) Se no conseguir provar, responder integralmente pelo dano, devendo indenizar o particular; b) Se comprovar que a culpa total foi do particular, ficar eximida da obrigao de reparar; c) Se comprovar que houve culpa recproca (parcial de ambas as partes), a obrigao ser atenuada parcialmente. Se houver morte da vtima, a indenizao abranger o sepultamento e a prestao alimentcia devida pela vtima s pessoas a quem o falecido devia, pelo perodo que for apurado como expectativa de vida da vtima. O prazo de prescrio da ao de reparao de cinco anos (inclusive contra as delegatrias de servios pblicos).

11. Ao regressiva: Administrao X agente pblico

O 6, do art. 37, da Constituio, autoriza a ao regressiva da Administrao Pblica (ou da delegatria de servios pblicos) contra o agente cuja atuao acarretou o dano, desde que seja comprovado dolo ou culpa na atuao do agente. H dois aspectos que devem ser destacados: a) A entidade pblica, para voltar-se conta o agente, dever comprovar j ter sido condenada a indenizar, pois o seu direito de regresso nasce com o trnsito em julgado da deciso judicial condenatria.

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b) A responsabilidade da Administrao perante o particular objetiva, na modalidade risco administrativo; j a do agente perante a Administrao s ocorre no caso de dolo ou culpa (subjetiva). A obrigao de ressarcir a Administrao Pblica transmite-se aos sucessores do agente que tenha atuado com dolo ou culpa (respeitado o limite do valor do patrimnio transferido). Pode a ao regressiva ser ajuizada mesmo depois de ter sido alterado ou extinto o vnculo entre o servidor e a Administrao ex.: pedido de exonerao, aposentadoria, etc.. As aes de ressarcimento ao errio movidas pelo Estado contra agentes, servidores ou no, que tenham praticados ilcitos dos quais decorram prejuzos aos cofres pblicos so imprescritveis (imprescritvel ao de ressarcimento, no o ilcito em si). inaplicvel a denunciao da lide pela Administrao a seus agentes. 12. As responsabilidades administrativa, civil e pena do agente pblico O ato danoso do agente pode resultar em sua responsabilizao nas esferas administrativa, cvel e penal. Em princpio, as responsabilidades so independentes. Porm, quando houver julgamento na esfera penal, pode haver reflexos nas outras esferas. A absolvio pela negativa de autoria ou inexistncia do fato na esfera penal faz com que o agente seja tambm absolvido nas esferas cvel e administrativa. J a absolvio por mera insuficincia de provas ou por ausncia de culpabilidade penal, ou, ainda, por qualquer outro motivo, no interfere em nada nas demais esferas. Isso ocorre porque o ordenamento jurdico admite culpas cvel e administrativa baseada em menos elementos do que os necessrios para afirmar-se a responsabilidade penal.

ATOS ADMINISTRATIVOS
1. Introduo
Atos administrativos so espcies do gnero ato jurdico. Na seara do direito privado, tudo que interessa ao direito (eventos naturais e humanos), integra os denominados fatos jurdicos em sentido amplo, que se subdividem em: a) Fatos jurdicos em sentido estrito so eventos da natureza, ou seja, acontecimentos que no decorrem diretamente de manifestao de vontade humana, dos quais resultam consequncias jurdicas; b) Atos jurdicos qualquer manifestao unilateral humana voluntria que tenha a finalidade imediata de produzir determinada alterao no mundo jurdico.

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Prefere-se reservar a expresso ato jurdico especificamente para declaraes ou manifestaes unilaterais, utilizando o vocbulo contrato para vnculo jurdicos que s se aperfeioam com mais de uma declarao ou manifestao de vontade.

2. Conceito
Os atos administrativos enquadram-se na categoria dos atos jurdicos. So manifestaes humanas e no meros fenmenos da natureza, portanto, so sempre manifestaes de vontade. O que peculiariza os atos administrativos no mbito do gnero atos jurdicos, entretanto, o fato de serem manifestaes ou declaraes da Administrao Pblica, ou de particulares que estejam exercendo prerrogativas pblicas. Pode ser definido da seguinte maneira: manifestao ou declarao da Administrao Pblica, nesta qualidade, ou de particulares no exerccio de prerrogativas pblicas, que tenha por fim imediato a produo de efeitos jurdicos determinados, em conformidade com o interesse pblico e sob regime predominantemente de direito pblico. Os atos administrativos no se confundem com os chamados atos polticos ou de governo, praticados em obedincia direta Constituio ex.: iniciativa de leis, sano ou veto, etc.. H trs categorias de atos que podem ser reconhecidos no exerccio geral da atividade pblica: (1) atos legislativos, (2) atos judiciais; (3) atos administrativos.

3. Atos praticados pela Administrao Pblica

Em diversas situaes a Administrao Pblica age sem revestir a qualidade de poder pblico, ou seja, despida de suas prerrogativas de poder pblico. Nesses casos, submete-se a Administrao s mesmas regras do direito privado que regulam tais atos jurdicos. A doutrina, por vezes, utiliza a expresso atos da administrao para se referir especificamente a esses atos que a Administrao Pblica pratica quando desprovida de prerrogativas pbicas. Entretanto, mais usual a expresso atos da administrao ser empregada genericamente, ou de forma ampla, para aludir a qualquer ato praticado pela Administrao Pblica. H de se observar que expresso atos da administrao no abrange por bvio, os atos administrativos praticados por particulares no exerccio de prerrogativa pblica.

4. Fatos administrativos
H diversas conceituaes totalmente opostas sobre o que fato administrativo. Seja qual for a definio adotada, certo que os fatos administrativos no esto sujeitos teoria geral dos atos administrativos.

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5. Classificao
5.1. Atos vinculados e atos discricionrios Atos vinculados so os que a Administrao Pblica pratica sem margem alguma de liberdade de deciso, pois a lei previamente determinou o nico comportamento possvel a ser obrigatoriamente adotado sempre que se configure a situao objetiva descrita na lei. No cabe ao agente pblico apreciar a oportunidade ou convenincia administrativa quanto edio do ato; uma vez atendidas as condies legais, o ato tem de ser praticado. Temos um ato vinculado quando a lei faz corresponder a um motivo objetivamente determinado uma nica e obrigatria atuao administrativa. Atos discricionrios so aqueles que a Administrao Pblica pode praticar com certa liberdade de escolha, nos termos e limites da lei, quanto ao seu contedo, seu modo de realizao, sua oportunidade e sua convenincia administrativa. A doutrina moderna identifica a existncia de discricionariedade quando lei confere expressamente tal faculdade Administrao Pblica, e tambm, quando a lei usa conceitos jurdicos indeterminados na descrio do motivo que enseja a prtica do ato administrativo (exemplos de termos indeterminados: boa-f; conduta escandalosa; moralidade pblica). 5.2. Atos gerais e atos individuais Os atos administrativos gerais caracterizam-se por no possuir destinatrios determinados. Apresentam apenas hipteses normativas aplicveis a todas as pessoas e situaes fticas que se enquadrem nessas hipteses abstratamente nele descritas. Tais atos possuem generalidade e abstrao, ou ainda, normatividade, razo pela qual tambm so chamados de atos normativos. Os atos gerais so sempre discricionrios, pelo menos quanto ao seu contedo. O contedo limitado ao das leis s quais o ato se subordina, mas, como o ato no mera reproduo de lei, sempre h alguma margem de escolha para Administrao Pblica. Os atos gerais prevalecem sobre os atos individuais. Os gerais podem ser revogados a qualquer tempo; caso a aplicao de um ato geral em um caso concreto tenha gerado direito adquirido para algum, esse direito ser mantido para que pessoa que j o adquiriu, mas isso no impede sua revogao. Os atos gerais necessitam ser publicados em meio oficial, porque se destinam a produzir efeitos externos (a publicao condio para sua eficcia). O ato administrativo geral no pode ser objeto de impugnao direta por meio de recursos administrativos ou aes judiciais. O autor pode pedir a anulao de um ato individual, praticado em cumprimento de um ato geral, alegando em sua petio, a ilegalidade ou inconstitucionalidade do ato geral, e pedindo, incidentalmente, o afastamento da aplicao do ato geral em seu caso concreto. Um ato geral pode ser objeto de ADIN, pelos rgos e autoridades legitimados.

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Os atos administrativos individuais so aqueles que possuem destinatrios determinados, produzindo diretamente efeitos concretos, constituindo ou declarando situaes jurdicas objetivas. O ato individual pode possuir um destinatrio (ato singular) ou vrios (ato plrimo), desde que determinados. Os atos individuais podem ser vinculados ou discricionrios. A revogao s possvel se ele no tiver gerado direito adquirido para seu destinatrio. Admitem impugnao direta por meio de recursos, bem como por aes judiciais. 5.3. Atos internos e externos Atos administrativos internos so aqueles destinados a produzir efeitos comente no mbito da Administrao Pblica, atingindo diretamente apenas seus rgos e agentes. Em princpio, os atos internos no necessitam ser publicados em meio oficial para vigerem e produzirem efeitos, bastando a comunicao direta aos destinatrios ou a utilizao de outros meios de comunicao. Todavia, qualquer espcie de ato, quando onere o patrimnio pblico, exige publicao, como condio para a regular produo de seus efeitos. Os atos administrativos externos so aqueles que atingem os administrados em geral, criando direitos ou obrigaes gerais ou individuais, declarando situaes jurdicas, etc.. So tambm considerados atos externos, embora no destinados aos administrados, devam produzir efeitos fora da repartio que os editou, ou onerem o patrimnio pblico, casos em que imprescindvel a observncia do Princpio da Publicidade. Se no for necessrio que o ato externo seja conhecido do pblico em geral, pode a Administrao Pblica limitar-se a providenciar a cincia do ato diretamente ao destinatrio (ex.: intimao do FISCO para que o contribuinte comparea repartio). 5.4. Atos simples, complexo e composto Ato administrativo simples o que decorre de uma nica manifestao de vontade de um nico rgo, unipessoal (ato simples singular) ou colegiado (ato simples colegiado). O ato est completo com essa nica manifestao de vontade, no dependendo de outras, para que seja considerado perfeito. Ato administrativo complexo o que necessita, para sua formao, da manifestao de vontade de dois ou mais diferentes rgos ou autoridades. O ato s poder ser objeto de questionamento administrativo ou judicial depois de j terem sido expressas todas as manifestaes necessrias para sua formao. Deve-se diferenciar atos complexo do procedimento administrativo. Este constitui uma srie encadeada de atos administrativos (diversos atos perfeitos, concludos) visando o atingimento de um objetivo final ou a prtica de um ato final, que finaliza o procedimento. A principal diferena reside no fato de poderem os atos intermedirios do procedimento ser objeto de impugnao administrativa ou judicial. Exemplo de ato complexo reduo tributria aplicvel a alguns bens de informtica, que dependem de aprovao, cumulativa, do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, do Ministrio da Cincia e Tecnologia e do Ministrio da Fazenda.
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Ato administrativo composto aquele cujo contedo resulta da manifestao de um s rgo, mas sua edio ou a produo de seus efeitos depende de um outro que o aprove. A funo deste outro ato meramente instrumental: autorizar a prtica do ato principal, conferir eficcia a este. Seu contedo formado pela manifestao de uma s vontade. Ocorre que se faz necessria uma outra manifestao para que o ato possa ser praticado ou para que possa produzir os efeitos que lhe so prprios (este outro pode ser prvio ou posterior ao principal). Conforme o caso, recebe a denominao de aprovao, autorizao, ratificao, visto, homologao, etc.. Enquanto no ato complexo temos um nico ato, integrado por manifestaes homogneas de vontades de rgos diversos, no ato composto existem dois atos, um principal e outro acessrio ou instrumental. 5.5. Atos de imprio, de gesto e de expediente Atos de imprio, tambm chamados de atos de autoridade, so aqueles que a administrao impe coercitivamente aos administrados, criando para eles obrigaes ou restries, de forma unilateral e independentemente de sua anuncia (princpio da supremacia do interesse pblico). Tais atos so praticados de ofcio pela Administrao Pblica. A observncia dos atos de imprio obrigatria para os seus destinatrios, sem prejuzo, evidentemente, da possibilidade de serem questionados judicialmente. Os atos de gesto so praticados pela Administrao Pblica na qualidade de gestora de seus bens e servios, sem exerccio da supremacia sobre os particulares ex.: alienao ou a aquisio de bem pela Administrao Pblica; aluguel a um particular de um imvel pblico; atos negociais em geral. Os atos de expediente so atos internos da Administrao Pblica, relacionados as rotinas de andamento dos variados servios executados por seus rgos e entidades administrativos. So caracterizados pela ausncia de contedo decisrio. 5.6. Ato-regra, ato-condio e ato subjetivo Esta uma classificao elaborada pelo autor francs Leon Duguet, mesmo no aceita ou adotada pela maioria dos juristas brasileiros, para Duguet, os atos jurdicos (no s aos atos administrativos) tripartem-se nas seguintes categorias: a) Atos-regra so emanados dos rgos competentes para proferirem comandos gerais e abstratos, no destinados a qualquer indivduo determinado (ex.: atos normativos em geral); b) Ato-condio o ato praticado por um indivduo, que o insere, voluntariamente ou no, em um determinado regime jurdico preestabelecido, sem que o indivduo possa proferir qualquer manifestao de vontade sobre as caractersticas desse regime jurdico (ex.: ato em que o servidor pblico toma posse e o casamento); c) Ato subjetivo o ato praticado por um indivduo, em que este possui razovel liberdade para estabelecer as caractersticas do vnculo jurdico a que se submente; nesses atos, a vontade do indivduo pode, nos limites da lei, configurar os efeitos jurdicos da relao em que ele pretende inserir-se (ex.: contrato entre particulares).
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5.7. Ato constitutivo, extintivo, modificativo e declaratrio a) Ato constitutivo aquele que cria uma nova situao jurdica individual para os seus destinatrios, em relao Administrao Pblica; b) Ato extintivo ou desconstitutivo aquele que pe fim a situaes jurdicas individuais existentes ex.: cassao de uma autorizao de uso de bem pblico; c) Ato modificativo o que tem por fim alterar situaes preexistentes, sem provocar sua extino. O ato modifica uma determinada situao jurdica anterior, mas no suprime direitos ou obrigaes; d) Ato declaratrio aquele que apenas afirma a existncia de um fato ou de uma situao jurdica anterior a ele. O ato declaratrio atesta um fato, ou reconhece um direito ou uma obrigao preexistente ex.: expedio de certido de regularidade fiscal. 5.8. Ato vlido, nulo, anulvel e inexistente Ato vlido o que est em total conformidade com o ordenamento jurdico. o ato que observou integralmente as exigncias legais e infralegais impostas para que seja regularmente editado, bem como os princpios orientadores da atividade administrativa. Ato nulo aquele que nasce com vcio insanvel, normalmente resultante da ausncia de um dos seus elementos constitutivos, ou de defeito substancial em algum deles. O ato nulo est em desconformidade com a lei ou com os princpios jurdicos e seu defeito no pode ser convalidado. Em decorrncia da presuno da legitimidade e da imperatividade, mesmo eivado de vcios, tem fora obrigatria desde sua expedio, produzindo efeitos at que venha a ser anulado pela prpria Administrao Pblica, de ofcio ou pelo Poder Judicirio, se provocado. A anulao retira o ato do mundo jurdico com efeitos ex tunc, entretanto, esses efeitos da anulao, aplicam-se s partes diretamente envolvidas no ato. Os efeitos que o ato eventualmente j tenham produzidos para terceiros de boa-f so mantidos. Ato inexistente aquele que possui apenas aparncia de manifestao de vontade da Administrao Pblica, mas em verdade, no se origina de um agente pblico, mas de algum que se passa por tal condio, como o usurpador de funo; A principal diferena de ato nulo e ato inexistente que nenhum efeito que este tenha praticado pode ser validamente mantido, nem mesmo perante terceiros de boa-f; outra distino que os atos inexistentes no tm prazo para que a Administrao Pblica ou o judicirio declare sua inexistncia e desconstitua os efeitos que j produziu (atos nulos, na esfera federal, tm o prazo de cinco anos para serem anulados, salvo comprovada m f). Ato anulvel o que apresenta defeito sanvel, ou seja, passvel de convalidao pela prpria Administrao Pblica que o praticou, desde que no seja lesivo ao interesse pblico, nem cause prejuzo a terceiros.

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5.9. Ato perfeito, eficaz, pendente e consumado Ato perfeito aquele que j conclui o seu ciclo, suas etapas de formao. A perfeio diz respeito ao processo de elaborao do ato est perfeito o ato em que todas as etapas de seu processo de produo foram concludas. importante distinguir ato perfeito de ato vlido. A perfeio est relacionada com a finalizao das etapas de formao do ato, com o trmino das fases de sua produo, previstas em lei como necessrias para que o ato se considere pronto, concludo, formado. A validade diz respeito conformidade do ato com a lei, vale dizer para o ato ser vlido, os seus elementos devem estar de acordo com as exigncias de legalidade e legitimidade. O ato administrativo pode ser perfeito, por ter completado o seu ciclo de formao, mas ser invlido, por estar em desacordo com e lei ou princpios jurdicos. Ato imperfeito aquele que no completou o seu ciclo de formao ex.: a minuta de uma parecer ainda no assinado. Ato eficaz aquele que j est disponvel para produo de seus efeitos prprios; a produo de efeitos no depende de evento posterior. Um ato invlido pode ser eficaz. Se o ato j completou toda sua formao, ele um ato perfeito, caso no esteja sujeito a qualquer condio ou termo, estaria disponvel para produzir efeitos, ou seja, ser um ato eficaz. Em razo dos atributos de presuno de legitimidade e da imperatividade, o ato administrativo tem possibilidade de produzir seus efeitos mesmo que contenha vcios, cabendo ao interessado em afastar sua aplicao impugn-lo. Ato pendente aquele que, embora perfeito, est sujeito a uma condio (futuro e incerto) ou um termo (futuro e certo) para que comece produzir efeitos ( um ato perfeito que ainda no est apto a produzir efeitos). O ato pendente no pode ser confundido com ato imperfeito. Este no completou seu ciclo de formao, falta alguma fase em sua elaborao; j o ato pendente, sempre um ato perfeito, mas que s poder iniciar a produo de seus efeitos quando ocorrer o evento futuro que subordina sua eficcia. Ato consumado o que j produziu todos os efeitos que estava apto a produzir, que j esgotou sua possibilidade de produzir efeitos ex.: autorizao para realizao de uma passeata torna-se um ato consumado depois que a passeata j foi realizada. Ato ineficaz a expresso genrica aplicvel a qualquer ato que no tenha possiblidade efetiva de produzir efeitos atuais; pode ser ineficaz porque ainda no est formado (todo ato imperfeito ineficaz; pode ser ineficaz porque j foi extinto; so ineficazes os atos exauridos, etc.). Um ato pode ser: a) Perfeito, vlido e eficaz quando, concludo o seu ciclo de formao, encontra-se plenamente ajustado s exigncias legais e est disponvel para deflagrao dos efeitos que lhe so tpicos; b) Perfeito, invlido e eficaz quando, concludo o seu ciclo de formao e apesar de no se achar plenamente ajustado s exigncias legais, est disponvel para deflagrao dos efeitos que lhe so tpicos;
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c) Perfeito, vlido e ineficaz o ato pendente; d) Perfeito, invlido e ineficaz quando, esgotado seu ciclo de formao, alm, de encontrar-se em desconformidade com a ordem jurdica, seus efeitos ainda no pode fluir (termo ou condio). 5.9.1. Ato eficaz versus ato exequvel Alguns autores apresentam uma acepo diversa para ato eficaz. Para eles ato eficaz o ato que tem aptido para produzir efeitos, mesmo que se trate de uma aptido potencial, isto , mesmo que estejam sujeitos a um termo ou uma condio. Os administrativistas que perfilham essa definio de ato eficaz reservam a expresso ato exequvel para o ato que pode, desde j, produzir os seus efeitos, que no est sujeito a termo ou condio para poder iniciar a produo de seus efeitos. Na acepo adotada por Celso Antnio Bandeira de Mello ato eficaz sinnimo de ato exequvel. 6. Requisitos de validade ou elementos dos atos administrativos So cinco requisitos: competncia, finalidade, forma, motivo e objeto CONFIFOMOB trata-se de requisitos de validade, pois o ato que desatenda um deles ser, em regra, nulo. 6.1. Competncia Competncia o poder legal conferido ao agente pblico para o desempenho especfico das atribuies de seus cargos. Somente a lei pode estabelecer competncias administrativas; por essa razo, seja qual for a natureza do ato administrativo vinculado ou discricionrio o elemento competncia sempre ser vinculada. Celso Antnio Bandeira de Mello enumera as seguintes caractersticas da competncia: de exerccio obrigatrio para os rgos e agentes pblicos; irrenuncivel o exerccio da competncia pode ser parcial e temporariamente delegado, desde que atendidos os requisitos legais; intransfervel a delegao no transfere a competncia; imodificvel pela vontade do agente. Somente a lei pode alter-la, sendo inadmissvel que o agente pblico pretenda ampli-las ou restringi-las por vontade prpria; imprescritvel. Parte da doutrina menciona a improrrogabilidade como atributo da competncia, significando que o fato de um rgo ou agente incompetente praticar um ato, no faz com que ele passe a ser considerado competente, salvo disposio legal expressa que assim estabelea. Os artigos 11 a 14 da Lei 9784/99 tratam de pontos relevantes sobre a delegao de competncias, podendo enumerar os seguintes: A regra geral a possibilidade de delegao de competncia, a qual somente no admitida se houver um impedimento legal;
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 A delegao pode ser feita para rgos ou agentes subordinados, mas ela tambm possvel mesmo que no exista subordinao hierrquica; A delegao deve ser de apenas parte da competncia do rgo ou agente, no de todas as suas atribuies; A delegao deve ser feita por prazo determinado; O ato de delegao pode, ou no, conter ressalva de exerccio da atribuio delegada; caso contenha, a atribuio delegada permanecer podendo ser, tambm, praticada pelo delegante; O ato de delegao um ato discricionrio e revogvel a qualquer tempo pela autoridade delegante; O ato de delegao e sua revogao devero ser publicados no meio oficial; O ato praticado por delegao deve mencionar expressamente esse fato e considerado adotado pelo delegante, ou seja, a responsabilidade recai sobre ele. A prpria Lei 9784/99, em seu art. 13, probe a delegao de competncias para prtica de determinados atos administrativos; so as seguintes proibies: A edio de atos de carter normativo; A deciso de recursos administrativos; As matrias de competncia exclusiva do rgo ou autoridade. Relativamente avocao a Lei 9784/99 muito menos detalhista. Avocao o ato mediante o qual o superior hierrquico traz para si o exerccio temporrio de determinada competncia atribuda por lei a um subordinado. Deve ser medida excepcional e fundamentada (a doutrina preleciona que a avocao no possvel quando se tratar de competncia exclusiva do subordinado). Tambm avocao a situao na qual houve determinada delegao de competncia e, num momento posterior, o delegante, temporariamente, chama de volta para si o exerccio da competncia que ele delegara, sem isso implique a extino da delegao. Ao tratar dos vcios do ato administrativo, a Lei 411765 refere-se ao vcio de competncia nestes termos: a incompetncia fica caracterizada quando o ato no se incluir nas atribuies legais do agente que o praticou. Isso reporta definio de excesso de poder quando o agente pblico atua fora ou alm de sua esfera de competncias estabelecidas em lei (excesso de poder uma das modalidades de abuso de poder a outra modalidade o desvio de poder, que corresponde o vcio no elemento finalidade dos atos administrativos). O vcio de competncia (excesso de poder), entretanto, nem sempre obriga anulao do ato. O vcio de competncia admite a convalidao, salvo se tratar de competncia em razo da matria ou competncia exclusiva.
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Di Pietro aponta ainda, ao lado do excesso de poder, duas outras situaes que envolvem irregularidades relacionadas ao elemento competncia: a usurpao de funo e a funo de fato. A usurpao de funo crime, e o usurpador algum que no foi por nenhuma forma investido no cargo, funo ou emprego pblico; no tem nenhuma espcie de relao jurdica funcional com a administrao. Ocorre a denominada funo de fato quando a pessoa foi investida no cargo, emprego ou funo pblica, mas h alguma ilegalidade em sua investidura ou algum impedimento legal para a prtica do ato. Na hiptese de funo de fato, em virtude da teoria da aparncia, o ato considerado vlido, ou, pelo menos, so considerados vlidos os efeitos por ele produzidos ou dele decorrentes. Na hiptese de usurpao de funo, diferentemente, a maioria da doutrina considera o ato inexistente. 6.2. Finalidade uma das facetas do Princpio da Impessoalidade. A finalidade um elemento sempre vinculado; sempre a lei que determina a finalidade a ser perseguida. Pode-se identificar nos atos administrativos: a) Uma finalidade geral ou mediata, que sempre a mesa, expressa ou implicitamente estabelecida na lei satisfao do interesse pblico; b) Uma finalidade especfica, imediata, que o objetivo direto, o resultado especfico a ser alcanado, previsto na lei, e que deve determinar a pratica do ato. O desatendimento a qualquer dessas finalidades acarreta vcio insanvel do ato, com sua obrigatria anulao. O vcio de finalidade denominado desvio de poder pela doutrina, e uma das modalidades do denominado abuso de poder. O desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, explicita ou implicitamente. Conforme seja desatendida a finalidade geral ou especfica, teremos duas espcies de desvio de poder: (1) o agente busca uma finalidade alheia ou contrria ao interesse pblico; (2) o agente pratica um ato condizente com o interesse pblico, mas a lei no prev aquela finalidade especfica para o tipo de ato praticado. Seja qual for o caso, o vcio de finalidade no pode ser convalidado e o ato que o contenha sempre nulo. 6.3. Forma A forma o modo de exteriorizao do ato administrativo. A forma requisito vinculado e imprescindvel validade do ato (todo ato administrativo , em princpio, formal, e a forma exigida pela lei quase sempre a escrita). Existe controvrsia doutrinria sobre a forma ser, ou no, um elemento sempre vinculado. O assunto deve ser assim tratado: Quando a lei no exigir forma determinada para os atos administrativos, cabe administrao adotar aquele que considere mais adequado, conforme seus critrios de convenincia e oportunidade
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administrativas; a liberdade da Administrao , entretanto, estrita, porque a forma adotada deve proporcionar segurana jurdica e, deve possibilitar que os administrados exeram plenamente o contraditrio e a ampla defesa; Diferentemente, sempre que a lei expressamente exigir determinada forma para validade do ato, a inobservncia acarretar sua nulidade. Portanto, s possvel a convalidao no primeiro caso, pois quando a lei estabelece determinada forma como essencial validade do ato, e esta descumprida, origina-se um ato nulo. A motivao declarao escritas dos motivos que ensejaram o ato integra a forma do ato administrativo. A ausncia de motivao, quando a motivao for obrigatria, acarreta a nulidade do ato, por vcio na forma. 6.4. Motivo a causa imediata do ato administrativo. a situao de fato e de direito que determina ou autoriza a prtica do ato, ou seja, o pressuposto ftico e jurdico (normativo) que enseja a prtica do ato. Os atos administrativos so praticados quando ocorre a coincidncia, ou subsuno, entre uma situao de fato (ocorrida no mundo natural) e uma hipteses descrita em uma norma legal ex.: concesso de licena paternidade, o motivo ser o nascimento do filho. O ato pode ser vinculado, ou seja, a lei determina que vista daquele fato, seja obrigatoriamente praticado aquele ato, com aquele contedo. Quando se trata de um ato discricionrio, a lei autoriza a prtica do ato, vista daquele fato. A inexistncia dos motivos se verifica quando a matria de fato ou de direito, em que se fundamenta o ato materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido. A doutrina consagra duas variantes de vcio de motivo: a) Motivo inexistente nesses casos, a norma prev: presente o fato X, deve-se praticar ato Y. Se o ato Y praticado sem que tenha ocorrido o fato X, o ato viciado por inexistncia material do motivo o ato nulo, por inexistncia de motivo; b) Motivo ilegtimo (ou inadequado) presente o fato X deve-se praticar o ato Y. A Administrao, diante do fato Z, enquadra-o erroneamente na hiptese legal, e pratica o ato Y. A diferena dessa situao (b) para a anterior que, na anterior, no havia fato algum, ao passo que falamos em motivo ilegtimo, incongruente, impertinente ou juridicamente inadequado quando existe um fato, mas tal fato no se enquadra corretamente na norma que autoriza ou determina tal fato (a Administrao Pblica pratica o ato, ou porque analisou erroneamente o fato, ou porque interpretou erroneamente a discrio a discrio hipottica do motivo constante na norma) o ato nulo, na variante incongruncia entre o fato e a norma.

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6.5. Objeto Objeto o prprio contedo material do ato. O objeto identifica-se com o seu contedo, por meio do qual a administrao manifesta sua vontade, ou atesta simplesmente situaes preexistentes. Pode-se dizer que o objeto do ato administrativo a prpria alterao no mundo jurdico que o ato provoca, o efeito jurdico que o ato produz ex.: o objeto de uma licena paternidade a prpria concesso da licena. Nos atos vinculados, a um motivo corresponde um nico objeto (verificado o motivo, a pratica do ato, com aquele contedo estabelecido em lei obrigatria). Nos atos discricionrios, h liberdade de valorao do motivo e, como resultado, escolha do objeto dentre os possveis, autorizados na lei; o ato s ser praticado se e quando a Administrao considera-lo oportuno e conveniente, e com o contedo escolhido pela Administrao, nos limites da lei. So os elementos motivo e objeto que permitem verificar se o ato vinculado ou discricionrio. Nos atos discricionrios, o binmio motivo-objeto determina o denominado mrito administrativo. O vcio de objeto insanvel, acarretando a nulidade a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violao de lei, regulamento ou outro ato normativo. (Lei 4717/65, art. 2, pargrafo nico, c).

7. Mrito do Ato Administrativo

Nos atos discricionrios, somente sero estritamente vinculados os elementos competncia, finalidade e forma; diferentemente, os elementos motivo e objeto so discricionrios. O mrito administrativo o poder conferido pela lei ai agente pblico para que ele decida sobre a oportunidade e convenincia de praticar determinado ato discricionrio, e escolha o contedo deste ato, dentro dos limites da lei (s existe mrito administrativo nos atos discricionrios). Nos casos em que o legislador considera que o administrador quem melhor tem condies de avaliar os aspectos envolvidos em cada situao concreta e decidir qual atuao atende de forma mais satisfatria o interesse pblico, ele, legislador, confere ao administrador discricionariedade para proceder a essa avaliao e tomar essa deciso, dentro dos limites legais. Esse o motivo pelo qual no se admite a aferio do mrito administrativo pelo Poder Judicirio. Se isso ocorresse, o Poder Judicirio estaria afrontado a prpria deciso explicitada pelo legislador, de conferir ao administrador pblico, quanto a determinado ato, discricionariedade para decidir a atuao mais adequada ao interesse pblico, nos limites da lei. No se deve, todavia, confundir a vedao que o judicirio aprecie o mrito administrativo com a possibilidade de aferio judicial da legalidade ou legitimidade dos atos discricionrios. Controle de mrito sempre controle de oportunidade e convenincia, portanto, controle de mrito resulta na revogao ou no do ato, nunca em sua anulao. O Poder Judicirio, no exerccio de funo jurisdicional, no revoga atos administrativos, somente os anula, se houver ilegalidade ou ilegitimidade.
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Em um ato discricionrio o Poder Judicirio pode apreciar, quanto legalidade e legitimidade, sua competncia, a sua finalidade, a sua forma e, tambm, o seu motivo e seu objeto, ressalvada a existncia, nesses elementos (motivo e objeto), de uma esfera privativa de apreciao pela Administrao Pblica (mrito administrativo), estabelecida pela lei; a extrapolao ou no, pela Administrao, dos limites dessa esfera de mrito administrativo passvel de controle pelo Judicirio, o que configura controle de legalidade ou legitimidade, e no controle de mrito.

8. Motivao
No se deve confundir motivao com motivo do ato administrativo. A motivao faz parte da forma do ato, e no do elemento motivo. Motivao a declarao escrita do motivo que determinou a prtica do ato. a demonstrao, por escrito, de que os pressupostos autorizadores da prtica do ato realmente esto presentes, isto , de que determinado fato aconteceu e de que esse fato se enquadra em uma norma jurdica que impe ou autoriza a edio do ato administrativo que foi praticado. Podem existir atos administrativos em que os motivos no sejam declarados (atos que no esto sujeitos regra geral da obrigatoriedade da motivao). O Princpio da Motivao dos atos administrativos no um princpio que esteja expresso na Constituio para toda Administrao Pblica; entretanto, especificamente para atuao administrativa dos tribunais do Poder Judicirio, a motivao est expressamente exigida no texto constitucional (art. 93, X). Doutrinariamente, afirma-se que a motivao deve ser prvia ou contempornea expedio do ato. Os atos mais frequentes apontados como exemplo de atos que no precisam ser motivados so a nomeaes para cargos em comisso e a exonerao desses cargos. A Lei 9784/99 enumerou expressamente os atos administrativos que exigem motivao (art. 50) so eles: I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses; II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanes; III - decidam processos administrativos de concurso ou seleo pblica; IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatrio; V - decidam recursos administrativos; VI - decorram de reexame de ofcio; VII - deixem de aplicar jurisprudncia firmada sobre a questo ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatrios oficiais; VIII - importem anulao, revogao, suspenso ou convalidao de ato administrativo. Caso a lei imponha como condio de validade do ato a motivao, esta condio passa a integrar o modo obrigatrio de exteriorizao do ato, e a sua falta ser um vcio insanvel de forma, no passvel de convalidao, ou seja, um ato nulo. 8.1. Teoria dos Motivos Determinantes A teoria explicita que a Administrao Pblica est sujeita ao controle administrativo e judicial relativo existncia e pertinncia ou adequao dos motivos ftico e legal que ela declarou como causa determinante da prtica de um ato.
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Caso seja comprovada a no ocorrncia da situao declarada, ou a inadequao entre a situao ocorrida e o motivo descrito na lei, o ato ser nulo. A Teoria dos Motivos Determinantes tem aplicao mesmo que a motivao do ato no for obrigatria, mas tenha sido efetivamente realizada pela Administrao.

9. Atributos do Ato Administrativo

Os atributos dos atos administrativos descritos pelos principais autores so: Presuno de legitimidade; Imperatividade (somente em alguns atos); Autoexecutoriedade (somente em alguns atos); Tipicidade. 9.1. Presuno de legitimidade Ou presuno de legitimidade um atributo presente em todos os atos administrativos, quer imponham obrigaes, quer reconheam ou confiram direitos aos administrados. O fundamento da presuno a necessidade de que o poder pblico possa exercer com agilidade suas atribuies, tendo em contra a defesa do interesse pblico. Em regra, o ato administrado obriga os administrados por ele atingidos, ou produz os efeitos que lhe so prprios, desde o momento de sua edio, ainda que algum aponte a existncia de vcios em sua formao que possam acarretar a futura invalidao do ato; esse requisito autoriza, assim, a imediata execuo de um ato administrativo, mesmo se ele estiver eivado de vcios ou defeitos aparentes. Como decorrncia da presuno de legitimidade, o nus da prova da existncia de vcio no ato administrativo de quem alega, ou seja, o administrado. Essa presuno relativa (iuris tantum), ou seja, admite prova em contrrio. Para Di Pietro, o judicirio no pode decretar a nulidade do ato de ofcio, somente podendo decret-la a pedido de pessoa interessada. 9.2. Imperatividade Traduz a possibilidade da Administrao Pblica, unilateralmente, criar obrigaes para os administrados, ou impor-lhes restries. A imperatividade decorre de o denominado poder extroverso do Estado; essa expresso utilizada para representar a prerrogativa que o poder pblico tem de praticar atos que extravasam sua prpria esfera jurdica e adentram na esfera jurdica alheia, alterando-a, independentemente da anuncia prvia de qualquer pessoa. No um atributo presente em qualquer ato, mas apenas naqueles atos que implicam obrigao para o administrado, ou que so a ele impostos, e devem ser por ele obedecidos, sem necessidade de seu consentimento.

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A imperatividade do ato administrativo nasce com a simples existncia do ato, ainda que ele esteja eivado de ilicitude, deve ser ele fielmente cumprido ou obedecido, at que seja retirado do mundo jurdico. 9.3. Autoexecutoriedade So os atos que podem ser materialmente implementados pela Administrao, diretamente, inclusive mediante o uso de fora necessria, sem que a Administrao precise de autorizao prvia (no afasta a apreciao judicial do ato, apenas dispensa a Administrao de obter ordem judicial prvia para poder pratic-lo). A autoexecutoriedade no um atributo presente em todos os atos administrativos. Genericamente, afirma-se que a autoexecutoriedade qualidade dos atos inerentes ao exerccio de atividades tpicas da Administrao, quando ela est atuando na condio de Poder Pblico (especialmente no exerccio de Poder de Polcia). Importantes autores prelecionam que a autoexecutoriedade existe em duas situaes: (1) quando a lei expressamente a prev; (2) em situaes de urgncia. Exemplos de atos autoexecutrios demolio de um prdio prestes a desabar; destruio de alimentos imprprios para consumo; dissoluo de uma passeata, etc.. 9.4. Tipicidade o atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder a figuras definidas previamente pela Lei como aptos a produzir determinados resultados. Teoricamente, para cada finalidade que a Administrao pretenda alcanar deve existir um ato tpico definido em lei. Duas outras consequncias podem ser apontadas: (1) representa uma garantia para o administrado, pois impede que a Administrao pratique um ato, unilateral e coercitivo, sem prvia previso legal; (2) afasta a possibilidade de ser praticado ato totalmente discricionrio, pois a lei, ao prever o ato, j define os limites em que discricionariedade poder ser exercida.

10. Espcies de atos administrativos

10.1. Atos normativos Os atos normativos contm determinaes gerais e abstratas. Tais atos no tm destinatrios determinados, incidem sobre todos os fatos ou situaes que se enquadrem nas hipteses que abstratamente preveem. Os atos normativos possuem contedo anlogo ao das leis so leis em sentido material. A principal diferena, alm do aspecto formal, que atos normativos no podem inovar o ordenamento jurdico. Esses atos so destinados a possibilitar a fiel execuo das leis pela Administrao Pblica; os atos normativos devem detalhar, explicitar o contedo das leis que regulamentam e, sobretudo, uniformizar a

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atuao e os procedimentos a serem adotados pelos agentes administrativos, sempre que se depararem com situaes concretas semelhantes. Os atos normativos no podem ser atacados pelos administrados diretamente, em tese, mediante recursos administrativos ou mesmo na esfera judicial. Quando o ato normativo vem a produzir efeitos concretos para determinado administrado, passa a ser possvel a impugnao direta desses efeitos pelo administrado, na esfera administrativa ou judicial. Nessas situaes, o pedido principal ser a desconstituio dos efeitos concretos produzidos, mas poder, indiretamente, ser alegada a ilegalidade ou inconstitucionalidade do ato normativo que deu origem queles efeitos. O ato normativo pode ser impugnado mediante ADIN pelos rgos e autoridades legitimados, desde que atendidos os pressupostos da ao. 10.2. Atos ordinatrios So atos administrativos internos, endereados aos servidores pblicos, que veiculam determinaes concernentes ao adequado desempenho de suas funes. Tem fundamento no poder hierrquico e somente vinculam os servidores que se encontrarem subordinados autoridade que os expediu (no atingem os administrados, no criam para eles direitos ou obrigaes). Exemplos instrues, circulares internas, portarias, ordens de servio, etc.. 10.3. Atos negociais Os atos negociais so editados em situaes nas quais o ordenamento jurdico exige que o particular obtenha anuncia prvia da Administrao para realizar determinada atividade de interesse dele, ou exercer determinado direito. Quando h direito do particular, a administrao deve praticar o ato sempre que o administrado demonstre que cumpre todos os requisitos estabelecidos na lei como condio para o exerccio daquele direito. Na hiptese de existir mero interesse do administrado (e no um direito subjetivo), a Administrao praticar, ou no, o ato negocial solicitado, conforme seus critrios de convenincia e oportunidade. Os atos negociais, dependendo de sua espcie, podem ser vinculados ou discricionrios e definitivos ou precrios. Os atos negociais vinculados so aqueles que reconhecem um direito subjetivo do particular (uma vez demonstrado pelo particular, em seu requerimento, que esto atendidos os requisitos previstos em lei para obteno do ato, no h escolha para Administrao, o ato ter que ser praticado conforme determina a lei). Os atos negociais discricionrios so aquele que podem, ou no serem editados, conforme o juzo de oportunidade e convenincia administrativa. No existe um direito subjetivo do administrado obteno do ato, mas, sim, mero interesse. Os atos ditos precrios podem ser revogados a qualquer tempo, no geram direito adquirido para seus destinatrios (em regra, a revogao no implica direito indenizao para o particular). Os atos
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definitivos so praticados em face de um direito individual do requerente; so atos vinculados, por isso, no comportam revogao; pode, entretanto, ocorrer a cassao do ato pela Administrao, nas hipteses de serem exigidas do particular condies para manuteno do ato e essas condies deixarem de ser cumpridas. 10.3.1. Licena ato administrativo vinculado e definitivo, editado com fundamento no poder de polcia administrativa, nas situaes em que o ordenamento jurdico exige a obteno de anuncia prvia da Administrao Pblica como condio para o exerccio, pelo particular, de um direito subjetivo de que ele seja titular. No pode um licena ser revogada, embora seja possvel sua cassao, na hiptese de deixarem de serem atendidas as condies legais impostas para que ela permanea em vigor, ou sua anulao, caso tenha ocorrido ilegalidade na sua edio ex.: alvar para realizao de obra; alvar para funcionamento de um estabelecimento comercial; licena para exerccio de uma profisso, etc.. 10.3.2. Autorizao um ato administrativo por meio do qual a Administrao Pblica possibilita ao particular a realizao de alguma atividade de predominante interesse deste, ou a utilizao de um bem pblico. A autorizao, seja qual for seu objeto (exigncia imposta como condio para prtica de uma atividade privada ou para uso de um bem pblico), um ato discricionrio. Assim, cabe exclusivamente Administrao decidir sobre a oportunidade ou convenincia do deferimento, ou no, da autorizao (no existe direito subjetivo). Pode a Administrao revoga-la a qualquer tempo, trata-se de um ato administrativo precrio. Geralmente, a autorizao outorgada sem prazo determinado. Tambm regra geral a inexistncia de direito indenizao para o particular que tenha a autorizao revogada. Todavia, se for outorgada por prazo determinado, pode ocorrer que sua revogao antes do termo final estipulado, ensejar direito indenizao. 10.3.3. Permisso ato administrativo discricionrio e precrio mediante o qual consentida ao particular alguma conduta em que exista predominante interesse da coletividade. O ato administrativo de permisso, embora discricionrio e precrio, pode ter prazo determinado. Pode ainda, a permisso ser remunerada, ou podem ser impostas condies a serem cumpridas pelo particular. O deferimento por prazo certo, ou sob condies, de ato administrativo de permisso, embora no desnature o carter precrio, restringe a liberdade da administrao no tocante a sua revogao. Assim, a regra a revogao de permisso onerosa para o particular, ou de permisso por prazo determinado, acarretar direito indenizao dos gastos que ele tenha realizado, ou de prejuzos comprovados que a revogao tenha ocasionado.
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Ademais, o ato de revogao exige motivao escrita e deve ter por fundamento relevante interesse pblico, assegurando-se o contraditrio e a ampla defesa do permissionrio. Aps a Constituio de 1988, a delegao de prestao de servios pblicos mediante permisso passou a exigir celebrao de um contrato administrativo, e no mais um simples ato administrativo. Portanto, atualmente, o conceito de permisso como ato administrativo negocial somente pode ser aplicado s permisses que no constituam delegao de servios pblicos. 10.4. Atos enunciativos Em uma acepo estrita, atos enunciativos so atos definidos como aqueles que contm apenas um juzo de valor, uma opinio, uma sugesto ou uma recomendao. Em uma acepo mais abrangente de emprego mais tradicional na doutrina so tambm atos enunciativos os atos de contedo declaratrio, tais como certides e atestados. O ponto comum entre as duas acepes que o ato enunciativo no contm manifestao de vontade da Administrao Pblica. So, portanto, considerados atos administrativos apenas em sentido formal. 10.4.1. Certido e atestado Certido uma cpia de informaes registradas em algum livro em poder da Administrao. Geralmente requerida pelo administrado que algum interesse tenha nessas informaes (no em um livro em sentido literal, mas, atualmente, em um banco eletrnico de dados). Atestado uma declarao da Administrao referente a uma situao de que ela toma conhecimento em decorrncia de uma atuao de seus agentes ex.: atestado emitido por uma junta mdica oficial de que o servidor apresenta determinada patologia. Atestado difere de certido simplesmente porque o fato nele declarado no corresponde a um registro previamente constante de um livro ou arquivo da Administrao. 10.4.2. Parecer Parecer um documento tcnico, de carter opinativo, emitido por um rgo especializado na matria que trata o ato. O parecer, por si s, no produz efeitos jurdicos, necessrio outro ato administrativo, com contedo decisrio, que aprove ou adote o parecer, para s ento, decorrer algum efeito jurdico. 10.4.3. Apostila Apostilar anotar a margem, corrigir, complementar um documento. Apostila um aditamento a um ato administrativo, ou a um contrato administrativo, para o fim de certifica-lo, atualiz-lo ou complement-lo. 10.5. Atos punitivos Os atos punitivos so os meios pelos quais a administrao pode impor diretamente sanes a seus servidores ou aos administrados em geral. O ato punitivo pode ter fundamento.
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a) No poder disciplinar, no que tange aos servidores pblicos e aos particulares que tenham algum vnculo jurdico especfico com a Administrao Pblica; b) No poder de polcia, quanto aos particulares em geral, no ligados Administrao por vnculo jurdico especfico.

11. Extino dos atos administrativos

O desfazimento do ato administrativo poder ser resultante do reconhecimento de sua ilegitimidade, de vcios na sua formao, ou poder simplesmente advir da discricionariedade de sua existncia. 11.1. Anulao A anulao pode ocorrer quando vcio no ato, relativo legalidade ou legitimidade. sempre um controle de legalidade, nunca um controle de mrito. Um vcio de legalidade ou legitimidade pode ser sanvel ou no. A anulao do ato que contenha vcio insanvel obrigatria, j o ato que contenha um vcio sanvel e no acarrete leso ao interesse pblico nem prejuzo a terceiros pode ser anulado ou convalidado. Como a anulao retira do mundo jurdico atos com defeito de validade (atos invlidos), ela retroage ao momento da prtica do ato (ex tunc). Devem, entretanto, serem resguardados os efeitos j produzidos em relao a terceiros de boa-f. A anulao pode ser feita pela Administrao (autotutela) de ofcio ou mediante provocao, ou pelo Poder Judicirio, mediante provocao. Na esfera federal, h o prazo de cinco anos para anulao de atos administrativos ilegais, seja qual for o vcio, quando os efeitos do ato forem favorveis ao administrado. 11.2. Revogao a retirada do mundo jurdico de um ato vlido, mas que, segundo critrio discricionrio da Administrao, tornou-se inoportuno ou inconveniente. A revogao tem fundamento no poder discricionrio. Ela somente se aplica aos atos discricionrios; a revogao em si, um ato discricionrio, uma vez que decorre exclusivamente do critrio de oportunidade e convenincia (controle de mrito). A revogao somente produz efeitos prospectivos, para frente (ex nunc), porque o ato revogado era vlido, no tinha vcio algum, alm disso, devem ser respeitados os direitos adquiridos. A revogao um ato privativo da administrao que praticou o ato que est sendo revogado. 11.2.1. Atos que no podem ser revogados So insuscetveis de revogao: Os atos j consumados, que j exauriram seus efeitos;

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 Os atos vinculados, porque no comportam juzo de oportunidade e convenincia ( possvel a cassao); Os atos que j geraram direitos adquiridos, gravados por garantia constitucional; Os atos que integram um procedimento, porque sendo o procedimento administrativo uma sucesso ordenada de atos, a cada ato praticado passa-se a uma nova etapa do procedimento, ocorrendo a precluso administrativa relativamente etapa anterior. 11.3. Cassao a extino do ato administrativo quando o beneficirio deixa de cumprir os requisitos que deveria permanecer atendendo, como exigncia para manuteno do ato e de seus efeitos. 11.4. Outras formas de extino A extino natural desfaz um ato administrativo pelo mero cumprimento de seus efeitos ex.: uma permisso concedida por dois meses ser extinta no termo final do prazo. A extino subjetiva ocorre quando h o desaparecimento do sujeito que se beneficiou do ato ex.: autorizao de porte de arma para o particular extingue-se com a sua morte. A extino objetiva ocorre quando desaparece o prprio objeto do ato praticado. A ainda, a caducidade ocorre quando uma nova legislao impede a permanncia da situao anteriormente consentida pelo Poder Pblico.

12. Convalidao
Os atos administrativos anulveis so os que podem ser objeto de convalidao, dependendo das circunstancias e do juzo de oportunidade e convenincia privativo da Administrao Pblica. Convalidar um ato corrigi-lo, desde origem, de tal sorte que: (1) os efeitos j produzidos passem a ser considerados efeitos vlidos, no passiveis de desconstituio; (2) esse ato permanea no mundo jurdico como um ato vlido, apto a produzir efeitos regulares. Na esfera federal, so condies cumulativas para que um ato possa ser convalidado: Defeito sanvel; O ato no acarrete leso ao interesse pblico; O ato no acarrete prejuzo a terceiros; Deciso discricionria da Administrao acerca da convenincia e oportunidade de convalidar o ato (em vez de anul-lo). Podem ser enquadrados como defeitos sanveis: Vcio relativo competncia quanto pessoa (no quanto matria), desde que no se trate de competncia exclusiva; Vcio de forma, desde que lei no considere a forma elemento essencial validade daquele ato.

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O ato administrativo de convalidao tem efeitos ex tunc, retroagindo seus efeitos ao momento em que foi originariamente praticado o ato convalidado. A convalidao pode recair sobre os atos vinculados ou discricionrios, uma vez que no se trata de controle de mrito, e sim controle de legalidade, relativo vcios sanveis verificados nos elementos competncia ou forma. H ainda a hiptese de convalidao por decurso de tempo, quando a administrao deixa de anular um ato com alguma irregularidade (qualquer que seja o vcio) por cinco anos e desde que, os efeitos do ato sejam favorveis ao administrado transcorrido esse prazo sem manifestao da Administrao, a decadncia do direito de anular o ato importar na sua convalidao.

13. Converso
Consistem em um ato privativo da Administrao Pblica, mediante o qual ela aproveita um ato de uma determinada espcie transformando-o, retroativamente, em um ato vlido de outra categoria, pela modificao de seu enquadramento legal. Com a converso, um ato nulo desfeito, mas substitudo, retroativamente, por um ato de outra espcie, cuja prtica, se tivesse ocorrido na poca, estaria em plena conformidade com o ordenamento jurdico; os efeitos j produzidos pelo ato originrio so mantidos, como se tivessem sido produzidos pelo novo ato.

REFORMA ADMINISTRATIVA E TERCEIRO SETOR

1. Reforma do Estado e administrao gerencial
Desde a dcada de 90 a Administrao Pblica vem sofrendo uma srie de alteraes com o objetivo de implantar no Poder Pblico um mtodo conhecido como administrao gerencial, fundando em tese, no princpio da eficincia, visando substituir a burocracia da Administrao, cuja nfase recai sobre o princpio da legalidade. Os defensores desse novo modelo pregam a denominada Doutrina do Estado Mnimo, cujo objetivo retirar do setor pblico as reas em que sua atuao no seja imprescindvel. Este conjunto de ideias, quando posto em prtica, leva a duas linhas de movimentos bastante ntidas: A partir da noo de administrao gerencial (princpio da eficincia), o foco desloca-se para obteno de resultados pela mquina estatal; busca-se ampliar a autonomia dos rgos e entidade da Administrao Pblica; ademais, utilizam-se instrumentos tendentes a assegurar que produtividade dos agentes pblicos seja prxima daquela que se observa quanto aos trabalhadores das empresas privadas;

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 Como decorrncia, ocorrem privatizaes; ao mesmo tempo so extintas entidades da Administrao Pblica, e pessoas jurdicas privadas sem fins lucrativos so estimuladas nas reas em que antes atuavam essas entidades pblicas. Essa nova forma de gerenciamento estatal est mais voltada para o controle de resultados do que para o controle de procedimentos. A retirada do Estado do papel de agente econmico (Estado-empresrio) e da prestao direita de servios pblicos levou a necessidade de alargamento de usa funo regulatria. Destarte, foram criadas as agncias reguladoras, segundo um modelo cujo objetivo assegurar que sua atuao seja iminentemente tcnica, imune a ingerncias polticas; por esse motivo, elas foram e tm sido, institudas sob a forma de autarquias em regime especial.

2. Contrato de Gesto
O contrato de gesto seria um ajuste firmado entra a Administrao Direta centralizada e entidades da Administrao Indireta, ou entre rgos da prpria Administrao Direta, em decorrncia do qual estes rgos ou entidades assumem o compromisso de cumprir determinadas metas e, em contrapartida, ganham maior liberdade em sua atuao administrativa, se sujeitando, basicamente, ao controle relativo o atingimento dos resultados pactuados. A Lei 11107/05, sem maior detalhamento, menciona a possibilidade de celebrao de contratos de gesto pelos consrcios pblicos, cabendo ao protocolo de intenes estabelecer condies para sua celebrao. Em outra hiptese, pode o contrato de gesto ser firmado entre a Administrao Direta centralizada e as organizaes sociais, no integrantes da Administrao Pblica, mas que, entretanto, administrem recursos ou bens pblicos - Administrao Pblica Direta entrega organizao social recursos pblicos e passa a controlar o atingimento pela entidade, das metas acordadas. Na lio de Di Pietro, h uma diametral diferena entre os objetivos do contrato de gesto celebrado com rgos ou entidades da Administrao Indireta e do celebrado com as pessoas provadas qualificadas como organizaes sociais: Com rgos ou entidades da Administrao Indireta o contrato visa ampliar a autonomia do rgo ou entidade, conforme os objetivos da administrao gerencial; Com as organizaes civis, o contrato restringe a autonomia da pessoa privada, uma vez que ela passa a se sujeitar s exigncias contidas no contrato e ao controle relativo gesto dos bens e recursos pblicos a ele cedidos, bem como ao atingimento dos resultados acordados.

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2.1. Contrato de gesto celebrado com autarquias e fundaes pblicas: agncias executivas A Lei 9649/98 (promulgada antes da EC 19), autorizou o Poder Pblico a qualificar como agncia executiva a autarquia ou fundao pblica que houvesse celebrado contrato de gesto com o respectivo Ministrio superior, para o fim de cumprir objetivos e metas com este acertado. Com a celebrao do contrato e qualificada o agncia executiva, a autarquia e a fundao pblica, tero assegurada maior autonomia de gesto, bem como a disponibilidade de recursos oramentrios e financeiros para o cumprimento dos objetivos e metas definidos no contrato de gesto. Em contrapartida, o contrato estabelecer metas, objetivos e os respectivos indicadores de desempenho da entidade, e os critrios e instrumentos para avaliao de seu cumprimento. Os contratos sero celebrados com periodicidade mnima de um ano. Existem duas normas jurdicas diretamente relacionadas celebrao dessa espcie de contrato de gesto: Licitao dispensvel para a Administrao em geral, dispensvel a licitao quando o valor do contrato de at 10% do valor mnimo admitido para a modalidade convite; para as agncias executivas esse limite de 20% (esse valor tambm aplicvel ais consrcios pblicos, e todas as sociedades de economia mista e empresas pblicas); A Lei 9962/00 que rege os empregados pblicos (CLT), em seu art. 3, enumera as hipteses de resciso unilateral do contrato do trabalho, entre elas, encontra-se a insuficincia de desempenho, apurada em procedimento no qual se assegure um recurso hierrquico com efeito suspensivo, que ser apreciado em trinta dias se celebrado contrato de gesto, tal procedimento no ser obrigatrio. 2.2. Contrato de gesto e terceiro setor: organizaes sociais Em decorrncia do vnculo jurdico contratual, a organizao fica obrigada ao atingimento de metas na prestao de determinados servios de interesses sociais e a Administrao, em contrapartida, auxilia a entidade em diversas formas, dentre as quais, a transferncia de recursos oramentrios, a cesso de bens pblicos para utilizao vinculada aos fins sociais da entidade e a cesso de servidores pblicos. A organizao apresentar ao Poder Pblico, ao trmino de cada exerccio ou a qualquer momento, conforme recomende o interesse pblico, relatrio pertinente execuo do contrato de gesto, acompanhada da prestao de contas correspondente ao exerccio financeiro. 2.3. Natureza jurdica do contrato Dificilmente estaro presentes os requisitos tpicos em um contrato de gesto. Os rgos pblicos so apenas centro de competncia, sem personalidade jurdica; no h contraposio de interesses, portanto, o contrato de gesto assumiria a natureza jurdica de termo de compromisso.

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Mesmo quando celebrado entre a Administrao Pblica Direta com a Indireta, no h que se falar em contrato, pois no existem interesses opostos, tais contratos se assemelham muito mais com convnios.

3. Terceiro setor: as entidades paraestatais

Entidades paraestatais so pessoas privadas, sem fins lucrativos, que exercem atividades de interesse pblico, e que no integram a Administrao Pblica em sentido formal. As sociedades paraestatais integram o terceiro setor, que pode ser definido como aquele composto por entidades privadas da sociedade civil, que prestam atividades de interesse social, por iniciativa provada, sem fins lucrativos (o terceiro setor coexiste com o primeiro setor Estado; e com o segundo setor mercado). Neste conceito de paraestatais esto enquadradas: Os servios sociais autnomos; As organizaes sociais; As organizaes da sociedade civil de interesse coletivo (OSCIP); As entidades de apoio. 3.1. Servios sociais autnomos So pessoas jurdicas privadas que, embora no integram a Administrao Pblica, nem sejam criadas por ela, sua criao prevista em lei. Adquire personalidade jurdica quando a entidade privada instituidora inscreve os respectivos atos constitutivos no Registro Civil das Pessoas Jurdicas. So institudas sob formas jurdicas comuns, tais como associaes civis ou fundaes. Tem por objeto uma atividade social, no lucrativa, usualmente direcionada ao aprendizado profissionalizante, prestao de servios de assistncia, tendo como beneficirios determinados grupos sociais o profissionais. So mantidas por recursos oriundos de contribuies sociais de natureza tributria, recolhidas compulsoriamente pelos contribuintes definidos em lei, bem como dotaes oramentrias do Poder Pblico (e, por isso, esto sujeitos ao controle do TCU). ex.: SESI, SESC, SENAI, SENAC, SEBRAE, etc.. O TCU decidiu que os servios sociais autnomos no se submetem Lei de licitaes, mas no so livres para contratar, devem elaborar e publicar regulamentos prprios, observando os princpios da licitao. 3.2. Organizaes Sociais 3.2.1. Conceito Para Maria Silvia Di Pietro organizao social a qualificao dada pessoa jurdica de direito privado, sem fins lucrativos, instituda por iniciativa de particulares, e que recebe delegao do Poder Pblico, para desempenhar servio pblico de natureza social. Nenhuma entidade nasce com o nome
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de organizao social, a entidade criada como associao ou fundao e, habilitando-se perante o Poder Pblico, recebe a qualificao de Organizao Social. Trata-se de ttulo jurdico outorgado e cancelado pelo Poder Pblico.. Duas observaes quanto ao conceito: (1) no se trata de uma delegao em sentido estrito; (2) a prestao no um servio pblico em sentido estrito. A Lei 9637/98 afirma que o Poder Pblico poder qualificar como Organizao Social pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas entidades sejam dirigidas ao ensino, pesquisa cientfica, ao desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente. So, basicamente, trs pressupostos a serem cumpridos para que seja qualificada como uma organizao social: Devem ter personalidade jurdica de direito privado; No podem ter finalidade lucrativa; Deve atuar nas reas de ensino, pesquisa cientfica, cultura, desenvolvimento tecnolgico e meio ambiente. As entidades qualificadas como organizao social so declaradas como entidades de interesse social e utilidade pblica, para todos os efeitos legais. s organizaes sociais podero ser destinados recursos oramentrios e bens pblicos necessrios ao cumprimento do contrato de gesto. Tais bens sero destinados s organizaes, dispensada a licitao, mediante permisso de uso, consoante clusula expressa no contrato. facultado ao Poder Pblico, a cesso especial de servidores para as organizaes sociais, com nus para o rgo de origem do servidor cedido. possibilitado ao Poder Pblico a dispensa de licitao na celebrao de contratos de prestao de servio com as organizaes sociais, qualificadas no mbito das respectivas esferas de governo, para atividade contempladas no contrato de gesto. Quando a organizao social a entidade contratante, e o contrato envolver recursos repassados pela Unio, previstos no contrato de festo, dever ser realizada, pela organizao social, licitao. Caso se trate aquisio de bens e servios, ser obrigatrio o emprego da modalidade prego. 3.2.2. O contrato de gesto firmado pelas Organizaes Sociais O contrato de gesto elaborado de comum acordo entre o rgo ou entidade supervisora e a organizao social discriminar as obrigaes do Poder Pblico e da organizao. O contrato dever ser submetido, aps aprovao pelo Conselho de Administrao da entidade, ao Ministro de Estado ou autoridade supervisora de rea correspondente atividade fomentada. Na elaborao do contrato devem ser observados os princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, economicidade, e ainda: Obrigaes da organizao social; especificao do programa de trabalho proposto pela organizao, a estipulao de metas a serem atingidas e os respectivos prazos de execuo;
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 Previso expressa dos critrios objetivos de avaliao de desempenho a serem utilizados, mediante indicadores de qualidade e produtividade; Limites e critrios para a despesa com remunerao e vantagens de qualquer natureza a serem percebidas pelos dirigentes e empregados da organizao social; Os Ministros de estado ou autoridades supervisora da rea de atuao da entidade devem definir as demais clusulas. 3.2.3. Fiscalizao da execuo do contrato de gesto Ser fiscalizado pelo rgo ou entidade supervisora da rea de atuao correspondente atividade fomentada. A organizao social apresentar ao trmino de cada exerccio ou a qualquer momento, conforme o interesse pblico, relatrio pertinente execuo do contrato. Os resultados atingidos devem ser analisados, periodicamente, por comisso de avaliao, indicada pela autoridade supervisora da rea correspondente, composta por especialistas de notria capacidade e adequada qualificao. Os responsveis pela fiscalizao, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade na utilizao de recursos ou bens de origem pblica, daro cincia ao TCU, sob pena de responsabilizao subsidiria. 3.2.4. Desqualificao da entidade como organizao social Ser desqualificada a Organizao Social constatado o descumprimento das disposies do contrato. Ser precedida de processo administrativo, assegurado o contraditrio e a ampla defesa, respondendo os dirigentes da organizao social, individual e solidariamente, pelos danos ou prejuzos causados pela sua omisso. A desqualificao implicar a reverso dos bens e dos valores entregues organizao social, sem prejuzo de outras sanes cabveis. 3.3. Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP) Trata-se de modalidade de qualificao jurdica a ser atribuda algumas pessoas de direito privado em razo de atividades que estas venham a desenvolver em regime de parceria com o Poder Pblico. 3.3.1. Conceituao de entidade sem fins lucrativos para os fins de qualificao como OSCIP Assim considerada aquela que no distribuiu, entre seus scios ou associados, conselheiros, diretores, empregados ou doadores, eventuais excedentes operacionais, brutos ou lquidos, dividendos, bonificaes, participaes ou parcelas de seu patrimnio, auferidos mediante o exerccio de suas atividades e que os aplica integralmente na consecuo do respectivo objeto legal..

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3.3.2. Pessoas que no podem ser qualificadas como OSCIP Entre outras: Sociedades comerciais, sindicatos, associaes de classe ou de representao de categoria profissional; Instituies religiosas ou voltadas para disseminao de credos, cultos, prticas e vises devocionais e confessionais; Organizaes sociais; Fundaes pblicas; Cooperativas. Fundaes, sociedades civis ou associaes de direito privado criadas por rgo pblico ou por fundaes pblicas. 3.3.3. reas de atuao das OSCIP Entre outras: (1) assistncia social; (2) promoo da cultura, defesa e conservao do patrimnio histrico e artstico; (3) promoo gratuita de educao e sade; (4) defesa, preservao e conservao do meio ambiente e promoo do desenvolvimento sustentvel, etc.. 3.3.4. Requerimento de qualificao O requerimento dever ser formalizado perante o Ministrio da Justia que, verificando o atendimento dos requisitos previstos na lei e o fato de no se enquadrar a pessoa privada entre aquelas vedadas por lei, deferir o pedido e expedir o certificado de qualificao. O Ministro da Justia, se deferir o pedido (no prazo de trinta de dias) ter que public-lo no Dirio Oficial em quinze dias; se indeferi-lo, poder ser reapresentado a qualquer tempo. O ato de qualificao um ato vinculado, s pode ser indeferido na hiptese de desatendimento de algum requisito legal. Essa uma diferena marcante entre organizao social e OSCIP; no primeiro caso um ato discricionrio, cabendo ao Ministro de Estado (ou outro rgo superior) da rea de atividade decidir quanto convenincia e oportunidade de sua qualificao. 3.3.5. Formalizao da parceira O vnculo estabelecido mediante a celebrao de termo de parceria, no qual dever estar previsto, de modo detalhado, os direitos e obrigaes dos pactuantes, tais como o objeto do ajuste, as metas a serem alcanadas, os prazos de execuo, os critrios de avaliao de desempenho, a obrigatoriedade de relatrio anual, acompanhado de prestao de contas, etc.. A escolha da OSCIP, para celebrao do termo de parceira, poder ser feita por meio de publicao de edital de concursos. Instaurado o processo de seleo do concurso, vedado ao Poder Pblico celebrar termo de parceria para o mesmo objeto, fora do concurso iniciado.

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Nos contratos em que a OSCIP seja contratante e haja repasse de recursos da Unio, ser obrigatria a licitao. Caso se trate de aquisio de bens e servios comuns, ser obrigatrio o emprego da modalidade prego, preferencialmente o prego eletrnico. 3.3.6. Controle Ser supervisionada pelo rgo do Poder Pblico da rea de atuao da atividade fomentada e pelos Conselhos de Polticas Pblicas das reas correspondentes de atuao existentes, em cada nvel de governo. 3.3.7. Desqualificao da entidade como OSCIP A entidade que deixar de preencher, posteriormente, os requisitos da lei sofrer a perda da qualificao como OSCIP, exigindo a lei, para tanto, processo administrativo instaurado a pedido do Ministrio Pblico ou de qualquer cidado, em que se assegure o contraditrio e a ampla defesa. 3.3.8. Distino entre organizao social (OS) e OSCIP Participao de agentes do Poder Pblico na estrutura da entidade obrigatria no Conselho da Administrao da OS a participao de agentes pblicos, enquanto na OSCIP no existe esta obrigatoriedade; Instrumento de formalizao da parceira nas OS o vnculo formalizado mediante contrato de gesto, j nas OSCIP mediante termo de parceria; A OS recebe ou pode receber delegao para a gesto de um servio pblico, enquanto a OSCIP exerce atividade de natureza privada, com ajuda do Estado. 3.4. Entidades de apoio Por entidades de apoio pode se entender as pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, institudas por servidores pblicos, porm em nome prprio, sob forma de fundao, associao ou cooperativa para a prestao, em carter privado, de servios sociais no exclusivos do Estado, mantendo vnculos jurdicos com entidades da Administrao Direta ou Indireta, em regra, por meio de convnio. No h uma lei que regule essas entidades de apoio; as nicas que tem regramento geral so as denominadas fundao de apoio s instituies federais de ensino superior e de pesquisa cientfica e tecnolgica. causa de licitao dispensvel a contratao, por prazo determinado, pelas instituies de ensino superior e de pesquisa cientfica e tecnolgica, dessas fundaes criadas com a finalidade de das apoio a projetos de pesquisa, ensino e desenvolvimento institucional, cientfico e tecnolgico de interesse das instituies federais contratantes.

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A Lei 8958/94 possibilita que as fundaes de apoio, por meio de instrumento legal prprio, utilizem bens e servios da instituio federal contratante, mediante ressarcimento e pelo prazo necessrio elaborao e execuo do servio de efetivo interesse das instituies federais. Admite tambm a lei, que as instituies federais contratantes autorizem a participao de seus servidores nas atividades realizadas pelas fundaes de apoio, sem prejuzo de suas atribuies funcionais. As fundaes de apoio submetem-se a normas de direito pblico exigncia de licitao e sujeio e fiscalizao do TCU sempre que estejam executando atividades que envolvam a aplicao de recursos pblicos.

4. Agncias Executivas
uma qualificao que poder ser conferida pelo Poder Pblico s autarquias e s fundaes pblicas que com ele celebrem o contrato de gesto a que se refere o 8, da Constituio, e atendam os demais requisitos fixados pela Lei 9649/98. Referidos contratos de gesto so firmados entre o Poder Pblico e entidades da Administrao Indireta (ou rgos da Administrao Direta), possibilitando a ampliao de sua autonomia gerencial, oramentria e financeira, sem prejuzo do controle finalstico, previsto em lei, a que se sujeitam todas as entidades da Administrao Indireta. O art. 51 da Lei 9649/98 autorizou o Poder Executivo a qualificar uma autarquia ou fundao pblica como agncia executiva, desde que tenham cumprido os seguintes requisitos: (1) ter um plano estratgico de reestruturao e desenvolvimento institucional em andamento; (2) ter celebrado o Contrato de Gesto com o respectivo Ministrio Superior. O Contrato de Gesto deve conter clusulas que disponham sobre: Definio das metas a serem atingidas, os prazos de consecuo, os indicadores de desempenho e critrios de avaliao do cumprimento de metas; A compatibilidade dos planos anuais com o oramento da entidade; As medidas legais e administrativas a serem adotadas para assegurar maior autonomia de gesto oramentria, financeira, operacional e administrativa e para assegurar a disponibilidade de recursos oramentrios e financeiros imprescindveis ao cumprimento dos objetivos e metas; As penalidades aplicveis em caso do descumprimento das metas; As condies para reviso, renovao e resciso; A vigncia do contrato. Aps a celebrao do contrato, o reconhecimento como agencia executiva feito por decreto. Caso a entidade descumpra os requisitos ou exigncias previstos em lei e no contrato, poder ocorrer sua desqualificao, tambm mediante decreto, caso em que ela, simplesmente, deixa de ser uma agncia executiva, sem sofrer qualquer alterao na sua condio de autarquia ou fundao pblica. O contrato de durao mnima de um ano, admitida, em carter excepcional, a reviso, devidamente justificada, de suas disposies, bem como sua renovao. Quando vencer o contrato, ser realizada,
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pelo Poder Pblico, avaliao conclusiva sobre os resultados alcanados, sendo necessria a aprovao nessa avaliao para que possa haver a renovao do contrato e, portanto, a permanncia da qualificao como agncia executiva.

5. Agncias Reguladoras
5.1. Introduo A figura das agncias reguladoras como se apresentam atualmente em nosso ordenamento jurdico surgiu na dcada de 90, com a implantao da doutrina do Estado Mnimo. O aumento da necessidade de regulao a consequncia da opo poltica e econmica do Estado de, em vez de assumir diretamente o exerccio da atividade empresarial, intervir nessas atividades, utilizando instrumentos de autoridade. A regulao no exercida somente sobre os servios descentralizados. O Estado regula atividades econmicas nas mais diversas reas, em setores como o sistema financeiro, o sistema porturio, os servios complementares de sade, etc.. A atividade regulatria no exclusiva das denominadas agncias reguladoras, institudas nos moldes atuais, exercida tambm pela Administrao centralizada e, tambm, pelo Poder Legislativo. Portanto, a criao de agncias reguladoras no sinnimo do processo de privatizao das empresas estatais, prestadoras de servios pblicos ou exploradoras de atividades puramente econmicas. No h uma lei geral das agncias reguladoras. Elas tm sido concebidas como autarquias de regime especial; no h um conceito legalmente definido, mas pode ser dizer que se trata de entidades administrativas com alto grau de especializao tcnica, integrantes da estrutura formal da Administrao Pblica, institudas como autarquia sob regime especial, com a funo de regular um setor especfico de atividade econmica ou um determinado servio pblico, ou de intervir em certas relaes jurdicas decorrentes dessas atividades, que devem atuar com maior autonomia possvel relativamente ao Poder Executivo e com imparcialidade perante as partes interessadas. 5.2. Forma jurdica A Constituio utiliza a expresso rgo regulador (rgo est em sentido amplo). No Brasil, somente dois entes reguladores possuem base constitucional expressa, as demais agncias reguladoras so criadas exclusivamente pela lei. No h obrigatoriedade que as agncias reguladoras sejam autarquias, porm entende o STF de que elas devem ser constitudas sob o regime de direito pblico, visto que as atividades por elas desempenhadas so tpicas de Estado ex.: poder de polcia, aplicao de multas. O problema de serem autarquias, mesmo sob regime especial que, sendo integrantes da Administrao Indireta, esto sujeitas ao controle finalstico do Estado e, uma das caractersticas mais importantes das agncias reguladoras a independncia com o Estado.

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5.3. Caractersticas As caractersticas das agncias reguladoras no so homogneas, cada lei estabelece as caractersticas da Agncia que institui, conforme as especificidades do setor em que ela atuar, e conforme a orientao poltica, a forma e o nvel de interveno que se pretende concretizar. Mesmo assim, pode-se apontar um conjunto de caractersticas comuns a todas as agncias reguladoras: Exercem funo regulatria sobre determinado setor da atividade econmica, ou concernente a determinadas relaes jurdicas decorrentes das atividades econmicas em geral; Contam com instrumentos, previstos em lei, que asseguram razovel autonomia perante o Poder Executivo; Possuem amplo poder normativo no que concerne s reas de sua competncia; Submetem-se aos controles judicial e parlamentar plenos. 5.3.1. Exerccio de atividade regulatria possvel identificar as seguintes funes exercidas pelas agncias reguladoras: Aplicar o direito nos casos concretos no litigiosos que se lhes apresentem; Editar normas que possibilitem a implementao das polticas para o setor sob sua competncia regulatria; Solucionar os conflitos verificados entre os interessados na atividade objeto de regulao (Estado, setor econmico regulado, usurios do servio e a sociedade em geral), ressalvado, sempre, posterior controle judicial. Alm dessas funes, as agncias reguladoras tm atribuio de fiscalizar as atividade e aplicar as sanes administrativas. Observa-se que as agncias reguladoras, apesar de ter atribuies administrativas, exercem funes tpicas do Legislativo e do Judicirio. 5.3.2. Independncia O modelo de agncia executiva adotado no Brasil parte da tese de que o agente encarregado da prestao do servio ou da produo do bem (agente econmico) deve, obrigatoriamente, ser distinto do agente a quem incube a regulao da atividade econmica. Por esse motivo, a independncia de atuao das agncias reguladoras apontada com sua mais importante caracterstica. A independncia das agncias reguladoras perante o poder pblico se concretiza, idealmente, por meio dos seguintes elementos: A estabilidade dos dirigentes s devem ser afastados no cometimento de ilcitos, ou de outros desvios de finalidade; A autonomia da gesto; O estabelecimento de fontes prprias de recursos, se possvel geradas pelo prprio exerccio da atividade regulatria;
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 A no subordinao hierrquica a qualquer instncia do governo; A inexistncia de instncia revisora hierrquica de seus atos, ressalvada a reviso judicial; A indicao de dirigentes pautadas por critrios tcnicos, sendo prefervel que sua nomeao no seja ato exclusivo do Poder Executivo, devendo envolver o Legislativo. No Brasil, atualmente, os dirigentes de todas as agncias reguladoras federais exercem mandado de durao fixo. A Lei 9986/00 introduziu em nosso ordenamento uma previso geral de estabilidade dos dirigentes das agncias reguladoras federais e, ainda, a nomeao na esfera federal um ato composto, sendo o nome indicado pelo Presidente da Repblica e submetido arguio pblica pelo Senado. A nomeao deve ser pactuada em critrios de conhecimento e tcnico no campo em que ir atual e no em critrios polticos. A independncia relativa inexistncia de instncia revisora hierrquica de seus atos uma importante ferramenta de independncia. As autarquias do regime comum podem ter suas decises revistas pela Administrao central com o uso do recurso hierrquico imprprio ( dito imprprio, pois no h relao de hierarquia entre a autarquia e a Administrao Direta e, sim uma relao de superviso). As decises das agncias reguladoras, quando previstas em sua lei instituidora so definitivas na esfera administrativa, porm, nos casos em que as leis instituidoras silenciam acerca da definitividade de suas decises, resta fragilizada sua independncia. A independncia deve ser absoluta, no s em relao ao Poder Pblico, mas tambm em relao aos consumidores e usurios e em relao aos agentes econmicos do setor regulado. Por isso surgiu a expresso risco de captura. Em que o ente regulador, no sendo capaz de resistir ao imenso poder econmico dos agentes do setor regulado, passa a atuar tendenciosamente em favor dos interesses desses agentes; por isso foram criados mecanismo de impedimento de recrutamento, pelos regulados, de quadros de dirigentes do rgo regulados a chamada quarentena. A Lei 9986/00 tornou obrigatria a quarentena, na esfera federal o ex-dirigente fica impedido para o exerccio de atividades ou de prestar qualquer servio no setor regulado pela respectiva agencia, por um perodo de quatro meses, contados da exonerao ou do trmino do mandato; incorre em prtica de advocacia administrativa, sujeitando-se s penas da lei, o ex-dirigente que violar esse impedimento. Alm desse risco de captura h mais quatro riscos: Risco de concesso diz respeito corrupo, exigindo uma seleo criteriosa dos agentes do ente regulador; Captura por contaminao de interesses trata-se da assuno pelo rgo regulador dos valores e interesses do regulado, como se fossem os interesses gerais da coletividade; Captura por insuficincia de meios quando a atuao do agente regulador inviabilizado pela ausncia ou m qualidade de recursos materiais, logsticos, financeiros e humanos;

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 Captura pelo poder poltico ocorre quando no existem os instrumentos legais capazes polticos dos governantes. 5.3.3. Poder normativo Primeiramente:

de

assegurar a efetiva autonomia da agncia reguladora e ela passa a ser meto agente dos interesses

pacfico que as agncias reguladoras no podem editar atos primrios (regulamentos autnomos); A atuao normativa de uma agncia reguladora, complementado as disposies de uma lei, depende de expressa previso na prpria lei que deva ser regulamentada; A lei deve estabelecer claramente os assuntos de competncia da agncia e as diretrizes e os limites de atuao normativa da agncia reguladora (no se admite a denominada delegao ou autorizao em branco); Toda atuao normativa da agncia est sujeita permanentemente ao controle legislativo e, sempre que provocado, ao controle judicial. A lei deve estabelecer as diretrizes bsicas relativas ao setor a ser regulado e essas diretrizes orientaro a edio, pela agncia reguladora, das normas especficas que as concretizem e tornem efetivas (no se aceita a delegao pura e simples de funo legislativa pela lei; necessrio que esta possua um contedo normativo mnimo, a ser contemplado pelas normas promandas da agncia reguladora). Pode-se concluir: As leis que instituram as atuais agncias reguladoras conferiram-lhes o exerccio de um abrangente poder normativo no que respeita s reas de sua atuao; Os autores entendem possvel essa atribuio de poder normativo s agncias reguladoras, mas ressaltem que no poder ser exercido quanto s matrias reservadas lei, pela Constituio; As agncias reguladoras somente podem editar atos secundrios, tais atos sero atos normativos delegados ou autorizados pela lei, restrito s reas tcnicas de competncia da agncia; inconstitucional a delegao legislativa em branco; Os atos normativos das agncias reguladoras esto sujeitos ao permanente controle legislativo e, sempre que provocado, ao controle judicial. 5.3.4. Controle Todas as modalidades de controle previstos na Constituio aplicveis aos atos da Administrao Pblica em geral, aplicam-se, integralmente, aos atos das agncias reguladoras, as quais, em ltima anlise, nada mais so do que entidades da Administrao Indireta dotadas de certas peculiaridades inerentes funo que devem exercer e ao modelo que, por opo poltica foi adotado.

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Destacam-se as seguintes modalidades de controle: (1) controle de gesto: fiscalizao da aplicao de recursos (TCU, MP, etc.); (2) controle da atividade fim, feito pelo Poder Executivo, Legislativo e por instncias da sociedade especificamente criadas para isso; (3) controle judicial exercidos sobre todos os atos das agncias reguladoras, mediante provocao. Alm dos mecanismos tradicionais de controle popular, as leis instituidoras das mais importantes agncias reguladoras consagraram como instrumento de participao popular ativa a consulta pblica e a audincia pblica. CONTROLE PELO PODER LEGISLATIVO O controle exercido pelo Poder Legislativo sobre os atos das agncias reguladoras no apresenta maiores peculiaridades. Como se trata de controle interno, todas as suas modalidades esto previstas na Constituio. As agncias reguladoras integram a Administrao Indireta e o art. 49, X, da Constituio, estabeleceu que compete exclusivamente ao Congresso Nacional fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, includos os da administrao indireta;. Sempre que o Congresso Nacional verificar que houve excesso no Poder Normativo por parte da agncia reguladora, compete a ele suspender o ato. Qualquer fato relacionado com a atuao de qualquer agncia reguladora poder, se o Congresso entender devido, ser objeto de CPI, e ainda, sendo a agncia reguladora uma autarquia, esto sujeitas fiscalizao contbil, financeira, operacional e patrimonial exercida pelo Congresso com auxlio do TCU. CONTROLE DO PODER JUDICIRIO O Poder Judicirio, sempre que provocado, exerce amplo controle sobre os atos provenientes das agncias reguladoras, devendo anul-los sempre que estejam ilegais ou ilegtimos. CONTROLE PELO PODER EXECUTIVO No h dvidas que o Poder Executivo exerce um controle sobre a agncia reguladora, que nada mais do que uma autarquia. A dificuldade delimitar esse dever de superviso da Administrao. As agncias reguladoras tm uma autonomia maior do que as autarquias em geral, mas isso no significa que no h um controle da Administrao Direta. O controle exercido nas agncias reguladoras aquele previsto para qualquer autarquia em consonncia com as leis que s instituram e com as normas e princpios constitucionais.

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PRINCPIOS FUNDAMENTAIS DA ADMINISTRAO PBLICA

1. Introduo
Os princpios fundamentais de toda atividade da Administrao Pblica encontram-se, explicita ou implicitamente, no texto da Constituio de 1988. Muitas leis citam ou enumeram princpios administrativos, todos, evidentemente, encontram-se expressos ou so decorrncias das disposies constitucionais. Aps a EC 19/98, o caput do art. 37, passou a contar com cinco princpios explcitos: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia (LIMPE). A Lei 9784/99, que trata dos princpios administrativos federais, dispe em seu art. 2 os seguintes princpios: legalidade, finalidade, motivao, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditrio, segurana jurdica e interesse pblico.

2. Princpio da Supremacia do Interesse Pblico

um princpio implcito, embora no se encontre enunciado no texto constitucional, ele decorrncia das instituies adotadas no Brasil. Decorre dele que, existindo conflito entre o interesse pblico e o interesse particular, dever prevalecer o primeiro, tutelado pelo Estado, respeitados, entretanto, os direitos e garantias individuais expressos na Constituio. O presente princpio no est diretamente em toda e qualquer atuao da Administrao Pblica. Tem incidncia direta nos atos em que a Administrao manifesta o poder de imprio (poder extroversso); so atos de imprio todos os que a Administrao impe coercitivamente ao administrado, criando unilateralmente para ele obrigaes ou restringindo o exerccio de direitos ao de atividades privadas. So atos caracterizados pela verticalidade, pela desigualdade jurdica. So exemplos de prerrogativas do direito pblico, derivadas diretamente do princpio da supremacia do interesse pblico: (1) as diversas formas de interveno na propriedade privada; (2) existncia das clusulas exorbitantes nos contratos administrativos; (3) as diversas formas de exerccio do poder de polcia; (4) presuno de legitimidade dos atos administrativos.

3. Princpio da Indisponibilidade do Interesse Pblico

Dele derivam as restries impostas atividade administrativa. Tais restries decorrem, exatamente, do fato de no se a Administrao Pblica dona da coisa pblica, e sim gestora de bens e interesses alheios. Em razo deste princpio vedado ao administrador quaisquer atos que impliquem em renncia a direito do Poder Pblico ou que injustificadamente onerem a sociedade. Este princpio est diretamente presente em todos os atos administrativos, tanto os de imprio quanto os de mero expediente, pois na edio de atos, o vim final visado o interesse pblico.
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3.1. Interesse pblico primrio e interesse pblico secundrio Os interesses pblicos primrios so os interesses diretos do povo, os interesses gerais imediatos. J os interesses pblicos secundrios so os interesses imediatos do Estado na qualidade de pessoa jurdica, titular de direitos e obrigaes. O interesse pblico secundrio s legtimo quando no contrrio ao interesse primrio.

4. Princpio da Legalidade
A Administrao Pblica no tem vontade autnoma, estando adstrita lei, a qual expressa a vontade feral, manifestada pelos representantes do povo, nico titular originrio da coisa pblica. No suficiente a ausncia de proibio em lei para a Administrao Pblica possa agir; necessrio a existncia de uma lei que imponha ou autoriza determinada atuao administrativa. Para o administrado o princpio da legalidade representa uma garantia constitucional, exatamente porque lhe assegura que a atuao da Administrao Pblica estar limitada ao que dispuser a lei.

5. Princpio da Moralidade
O princpio da moralidade torna jurdica a exigncia de atuao tica dos agentes da Administrao Pblica. A denominada moral administrativa difere da moral comum, justamente por ser jurdica pela possibilidade de invalidao dos atos administrativos que sejam praticados com inobservncia deste princpio. Um ato contrrio a moral administrativa no est sujeito a uma anlise de oportunidade e convenincia, mas a uma anlise de legitimidade, isto , um ato contrrio moral administrativa nulo, e no meramente inoportuno ou inconveniente. O conceito objetivo de moral (no se deve considerar o conceito pessoal de moral do agente que prtica determinado ato) pode ser extrado do ordenamento jurdico, a partir do conjunto de normas, de todos os nveis, que versam sobre a conduta dos agentes em geral.

6. Princpio da Impessoalidade
Os autores tratam deste princpio sob dois prismas: a) Como determinante da finalidade de toda atuao administrativa (tambm chamado de princpio da finalidade). Traduz a ideia de que toda atuao administrativa deve visar o interesse pblico, deve ter como finalidade a satisfao do interesse pblico. Impede, portanto, que o ato administrativo seja praticado visando o interesse do agente ou de terceiros, devendo-se ater-se vontade da lei, comando geral e abstrato em essncia; b) Como vedao a que o agente pblico valha-se das atividades desenvolvidas pela Administrao Pblica para obter promoo social (art. 37, 1). Tem por escopo impedir a vinculao de imagens de atividades da Administrao pessoa dos administradores, evitando que estes utilizem a propaganda oficial para sua promoo social.
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7. Princpio da Publicidade
Tambm apresenta uma dupla acepo em face da Constituio Federal: a) Exigncia de publicao em rgo oficial como requisito de eficcia dos atos administrativos gerais que devam produzir efeitos externos ou onerem o patrimnio pblico. A publicidade no est ligada validade do ato, mas sua eficcia, isto , enquanto no publicado, o ato no est apto a produzir efeitos; b) Exigncia de transparncia da atuao administrativa diz respeito exigncia de que seja possibilitado, da forma mais ampla possvel, o controle da Administrao Pblica pelos administrados (CF, art. 5, XXXIII). Decorrncia lgica da transparncia a regra geral segundo a qual os atos administrativos devem ser motivados. Com efeito, a motivao possibilita o efetivo controle da legitimidade do ato pelos prprios rgos que o emitiram e pelo povo em geral.

8. Princpio da Eficincia
Includo pela EC 19/98 ao lado dos outros princpios. Para Di Pietro o princpio apresenta dois aspectos: (1) relativamente forma de atuao do agente pblico, espera-se o melhor desempenho possvel de suas atribuies a fim de se obter melhores resultados; (2) quanto ao modo de organizar, estruturar e disciplinar a Administrao Pblica exige-se que este seja o mais racional possvel, no intuito de alcanar melhores resultados na prestao de servios pblicos. A ideia de eficincia aproxima-se da economicidade, princpio expresso no art. 70, da Constituio, referente ao controle financeiro da Administrao Pblica. Busca-se melhorar o custo benefcio da atividade administrativa. Eficincia tem como corolrio a boa qualidade. A partir da positivao desse princpio possvel exigir que os servios prestados pela Administrao, direta ou indireta, e seus delegatrios tenham ao menos qualidade satisfatria.

9. Princpios da Razoabilidade e Proporcionalidade

Na se encontram expressos na Constituio. So eles princpios gerais do Direito, aplicveis a praticamente todos os ramos da cincia jurdica. Encontram aplicao especialmente no controle dos atos discricionrios que impliquem restrio ou condicionamento de direitos dos administrados ou imposio de sanes administrativas. Se trata de controle de legalidade e legitimidade, portanto atos ofensivos aos princpios da razoabilidade ou proporcionalidade sero nulos. Os administrativistas associam o princpio da razoabilidade s anlises de adequao e de necessidade do ato ou da atuao da Administrao. Assim, no basta que o ato tenha uma finalidade especfica, necessrio que os meios empregados pela Administrao sejam adequados consecuo do fim almejado, e que sua utilizao, especialmente quando se trata de medidas restritivas ou punitivas, sejam realmente necessrias.
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O princpio da proporcionalidade representa uma das vertentes do princpio da razoabilidade. A razoabilidade exige que haja proporcionalidade entre os meios utilizados pelo administrador pblico e os fins que ele pretende alcanar. Embora razoabilidade e proporcionalidade sejam princpios utilizados para controlar a discricionariedade administrativa, o ato que fira a razoabilidade ou proporcionalidade um ato ilegtimo, e deve ser anulado, ainda que a administrao alegue que, agiu dentro do mrito administrativo. Pode o controle da razoabilidade e proporcionalidade demonstrar que a Administrao extrapolou os limites legais do mrito administrativo, praticando por isso, um ato passvel de anulao.

10. Princpio da Autotutela

A autotutela possibilita Administrao Pblica controlar seus prprios atos, apreciando-os quanto ao mrito e quanto legalidade (o controle efetuado pela Administrao sobre a legalidade no exclui a possibilidade de apreciao judiciria). Autoriza o controle pela Administrao em dois aspectos: a) De legalidade, em que a Administrao pode, de ofcio ou provocada, anular seus atos ilegais; b) De mrito, em que examina a convenincia e oportunidade de manter ou desfazer o ato legtimo, mediante revogao. Smula 473 do STF A administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornam ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los, por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial..

11. Princpio da Continuidade dos Servios Pblicos

Os servios pblicos so prestados no interesse da coletividade, sob o regime de direito pblico. Sua prestao deve ser adequada, no podendo sofrer interrupes. A aplicao deste princpio implica restrio a determinados direitos dos prestadores de servios pblicos e agentes envolvidos em sua prestao (sua observncia tambm obrigatria para os particulares incumbidos da prestao de servios pblicos sob o regime de delegao ex.: permissionrias, concessionrias, etc.). Relevante decorrncia deste princpio o fato da Constituio tratar da greve dos servidores pblicos no com um direito autoexecutvel, mas sim como um direito a ser exercido nos termos e limites da lei.

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DEVERES E PODERES ADMINISTRATIVOS

1. Noes introdutrias
Da supremacia do interesse pblico derivam todas as prerrogativas especiais de que dispe a Administrao Pblica. Tais prerrogativas consubstanciam os chamados poderes administrativos. De outro lado, como decorrncia da indisponibilidade do interesse pblico, a Constituio e as leis impem ao administrador alguns deveres especficos so os chamados deveres administrativos.

2. Deveres administrativos
Poder-dever de agir; Dever de eficincia; Dever de probidade; Dever de prestar contas. 2.1. Poder-dever de agir Significa dizer que as competncias administrativas, por sem conferidas visando ao atingimento de fins pblicos, implicam ao mesmo tempo em poder para desempenhar as correspondentes funes e um dever de exerccio dessas funes. Como decorrncia desse poder-dever, temos que: Os poderes administrativos so irrenunciveis, devendo ser obrigatoriamente exercidos pelos seus titulares; A omisso do agente diante de situao que exijam sua atuao caracteriza abuso de poder, que poder ensejar responsabilidade civil da Administrao Pblica, pelos danos ocorridos. 2.2. Dever de eficincia Traduz-se na exigncia de elevado padro de qualidade na atividade administrativa, na imposio que o administrador o os agentes pblicos em geral tenham sua atuao pautada por celeridade, perfeio tcnica, economicidade, coordenao, etc. A EC 19/98 erigiu este dever categoria de princpio constitucional administrativo. 2.3. Dever de probidade Exige que o administrador pblico atue sempre com tica, honestidade e boa-f, em consonncia com o princpio da moralidade administrativa. O dever de probidade imposto a todo e qualquer agente pblico; o 4 do art. 37 da Constituio estabeleceu que, sem prejuzo da ao penal cabvel, os atos de improbidade administrativa caracterizao, na forma e graduao previstas em lei: Suspenso dos direitos polticos; Perda da funo pblica; Indisponibilidade de bens;
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 Ressarcimento ao errio. A Lei 8429/92 que regulamentou os atos de improbidade no se aplica, segundo ao STF, aos agentes polticos que estejam sujeitos ao ao regime de crime de responsabilidade. 2.4. Dever de prestar contas Decorre diretamente do princpio da indisponibilidade do interesse pblico, sendo o administrador mero gerente de bens e interesses alheios, interesse este do povo. O dever de prestar contas to abrangente e inafastvel que a ele esto sujeitos, inclusive, particulares aos quais de algum modo sejam entregues recursos pblicos de qualquer espcie.

3. Poderes da Administrao Pblica

So o conjunto de prerrogativas de direito pblico que a ordem jurdica confere aos agentes administrativos para o fim de permitir que o Estado alcance seus fins. 3.1. Poder vinculado aquele que dispe a Administrao para a prtica de atos administrativos em que mnima ou inexistente sua liberdade de atuao. o poder de que ela se utiliza quando pratica atos vinculados, onde no cabe Administrao tecer consideraes quanto a oportunidade e convenincia, nem escolher seu contedo. 3.2. Poder discricionrio o poder conferido para pratica de atos discricionrios. aquele que o agente administrativo dispe de razovel liberdade de atuao, podendo valorar a oportunidade e convenincia da prtica do ato, quanto ao seu motivo e, sendo o caso, escolher, dentro dos limites legais, o seu contedo. O ncleo essencial do poder discricionrio traduz-se no denominado mrito administrativo. Tambm tem fundamento no poder discricionrio a revogao dos atos discricionrios que a Administrao tenha praticado e, em um momento posterior, passe a considera-lo inoportuno ou inconveniente. A doutrina moderna identifica a existncia de discricionariedade no s quando a lei expressamente confere Administrao Pblica o poder de decidir acerca da oportunidade e convenincia de praticar um determinado ato (ex.: uma norma legal dizendo que a Administrao poder ou que facultado, etc.), mas tambm quando usa conceitos indeterminados (ex.: mal vestido o que estar mal vestido?). 3.2.1. Limites ao poder discricionrio Tm como limites, alm do prprio contedo da lei, os princpios administrativos, sobretudo os da razoabilidade e da proporcionalidade. A extrapolao dos limites legais, assim como a atuao contrria
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aos princpios administrativos, configura a denominada arbitrariedade. O poder discricionrio implica a liberdade de atuao administrativa, sempre dentro dos limites expressamente estabelecidos na lei, ou dela decorrentes. O ato discricionrio ilegal ou ilegtimo poder ser anulado tanto pela Administrao Pblica que praticou o ato, quanto pelo Poder Judicirio. O que no pode ser apreciado pelo judicirio o mrito administrativo, que consiste justamente na atividade valorativa de oportunidade e convenincia que levou o administrador a praticar o ato e, se for o caso, escolher o seu objeto. 3.3. Poder hierrquico A hierarquia caracteriza-se pela existncia de nveis de subordinao entre rgos e agentes pblicos, sempre no mbito da mesma pessoa jurdica. Relaes de natureza hierrquica so tpicas da organizao administrativa, entretanto, no h hierarquia entre as diferentes pessoas jurdicas, nem entres os Poderes da Repblica. No h hierarquia entre a Administrao Direta e a Indireta, mas sum vinculao (chamado de controle finalstico, tutela administrativa ou superviso). A doutrina em geral aponta como decorrncia do poder hierrquico as prerrogativas exercidas pelo superior sobre o seus subordinados, de dar ordens, fiscalizar, controlar, aplicar sanes, delegar competncias e avocar competncias. A prerrogativa de dar ordens (poder de comando) permite que o superior hierrquico assegure o adequado funcionamento dos servios sob sua responsabilidade. Os servidores pblicos tm o dever de acatar e cumprir as ordens de seus superiores hierrquicos (dever de obedincia), exceto quando manifestamente ilegais, hiptese em que surge para o destinatrio da ordem o dever de representao contra a ilegalidade. O poder de fiscalizao diz respeito ao acompanhamento permanente, pelo superior, da atuao de seus subordinados. Corolrio da fiscalizao o poder de controle, este inclui a manuteno dos atos vlidos, a convalidao dos atos com defeitos sanveis, a anulao de atos ilegais e a revogao de atos inoportunos. A aplicao de sanes administrativas nem sempre est relacionada com o poder hierrquico, somente derivam do poder hierrquico as sanes administrativas praticadas aos servidores pblicos. A doutrina conceitua a delegao de competncia como ato discricionrio, revogvel a qualquer tempo, mediante o qual o superior hierrquico confere o exerccio temporrio de algumas atribuies, originalmente pertencentes ao seu cargo, a um subordinado. A delegao confere ao delegado o mero exerccio de uma competncia; nunca o agente delegante pode renuncias as suas competncias, ou transferir a titularidade delas. A avocao o ato discricionrio mediante o qual o superior hierrquico traz para si o exerccio temporrio de determinada competncia atribuda por lei a um subordinado. A doutrina enfatiza que a avocao de competncia deve ser medida excepcional e devidamente fundamentada (a avocao no
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 possvel quando se tratar de competncia exclusiva do subordinado). Tambm chamado de avocao quando houve determinada delegao de competncia e, em um momento posterior, o delegante, chama de volta para si o exerccio de competncia, sem que isso implique a extino da delegao. 3.4. Poder disciplinar Possibilita Administrao Pblica: (1) punir internamente as infraes de seus servidores; (2) punir infraes administrativas cometidas por particulares a ela ligados mediante algum vinculo jurdico especfico. Quando a Administrao aplica uma sano disciplinar a um agente pblico, essa situao decorre imediatamente do poder disciplinar e mediatamente do poder hierrquico, entretanto, quando a Administrao aplica uma sano administrativa algum que descumpre um contrato administrativo, h exerccio de poder disciplinar, mas no existe liame hierrquico (nesses casos, o poder disciplinar no est relacionado ao poder hierrquico). A doutrina aponta o poder disciplinar como de exerccio caracteristicamente discricionrio, porm, a discricionariedade no est em punir ou no (que e vinculado, a Administrao tem a obrigao de punir vinculada lei), mas sim na graduao da penalidade, ou mesmo no enquadramento da conduta como infrao sujeita a uma ou outra penalidade dentre as previstas em lei. O ato de aplicao da penalidade dever ser sempre motivado. 3.5. Poder regulamentar 3.5.1. Aspectos gerais A o exerccio do poder regulamentar, em regra, se materializa na edio de decretos e regulamentos a dar fiel execuo s leis. So os chamados decretos de execuo ou decretos regulamentares (CF, art. 84, IV). A EC 32/01 introduziu em nosso ordenamento a previso da edio de decretos autnomos decretos que no se destinam a regulamentar determinada lei. Em nosso ordenamento, diversos rgos e autoridades administrativas, e mesmo entidades da Administrao Indireta, tm competncia para editar atos normativos. As competncias para edio desse outros de carter normativo no se fundam no poder regulamentar, que exclusivo do Chefe do Poder Executivo, mas tem fundamento no poder normativo da Administrao Pblica. 3.5.2. Decretos de execuo ou regulamentos So regras jurdicas gerais, abstratas e impessoais, editadas em funo de uma lei cuja aplicao de algum modo envolva atuao da Administrao Pblica, visando a possibilitar a fiel execuo dessa lei, previsto no art. 84, IV, da Constituio, compete ao Presidente da Repblica expedir decretos e regulamentos para fiel execuo das leis (essa competncia no passvel de delegao).
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O decreto de execuo deve restringir-se aos limites e ao contedo da lei, explicitando-a, detalhando seus dispositivos, o qual no pode restringir, nem ampliar, muito menos contrariar as hipteses nela previstas. Pode acontecer que a lei expressamente estabelea o que deva ser regulamentado para poder ser aplicada. o caso das denominadas leis no autoexecutveis. O decreto funciona como uma conditio

juris da atuao normativa da lei, o regulamento opera como condio suspensiva da norma legal.
Os decretos de execuo, uma vez que necessitam sempre de uma lei prvia a ser regulamentada, so atos normativos ditos secundrios (esto hierarquicamente abaixo das leis). A Constituio, em seu art. 49, V, atribui ao Congresso a competncia para sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem o poder regulamentar. 3.5.3. Decretos autnomos A EC 32/01 introduziu a figura do decreto autnomo editado pelo Presidente da Repblica, que pode dispor especifica e unicamente sobre: Organizao e funcionamento da Administrao federal, quando no implicar aumento de despesa, nem criao ou extino de rgos pblicos; Extino de funes ou rgos pblicos, desde que estejam vagos. As disciplinas dessas matrias podem ser objeto de delegao a outras autoridades administrativas, nos termos do pargrafo nico do art. 84, da Constituio. A Constituio, aps a EC 32/01, prev a possibilidade de serem editados decretos como atos primrios, ou seja, decorrem diretamente do texto constitucional. 3.5.4. Regulamentos autorizados Fala-se em regulamento autorizado (ou delegado) quando o Poder Legislativo, na prpria lei, autoriza o Poder Executivo a disciplinar determinadas situaes nela no enquadradas: Os regulamentos autorizados no tm previso expressa no texto constitucional, diferentemente dos regulamentos de execuo, previstos no art. 84, IV; Eles efetivamente completam a lei, inovam o direito (segundo as diretrizes estabelecidas na lei); os regulamentos de execuo no podem inovar a lei; Geralmente incumbe a rgos e entidades administrativas de perfil tcnico a edio de regulamentos autorizados. Os regulamentos de execuo so de competncia privativa do Chefe do Executivo, e no se restringem a assuntos de ordem tcnica. O regulamento autorizado no se confunde com lei delegada; esta um ato normativo primrio (uma lei), j o regulamente ato administrativo secundrio (deriva da lei infralegal).

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3.5.5. Controle judicial Quando se trata de ato normativo que esteja em conflito com a lei que ele regulamenta, ser vivel apenas o controle de legalidade, em que ser confrontado o ato regulamentar com a lei que ele regulamenta. Entretanto, caso o ato ofenda diretamente a Constituio, sem que haja uma lei regulamentada nessa relao, considera-se que ele tem carter autnomo, podendo ser atacado por ADIN. So duas condies cumulativas para que o ato possa ser objeto de ADIN: (1) indispensvel que ele tenha carter normativo, isto , seja dotada de normatividade, de generalidade e abstrao; (2) necessrio que ele tenha carter autnomo, vale dizer, o ato deve conflitar diretamente com a Constituio. 3.6. Poder de Polcia 3.6.1. Introduo e competncia para o exerccio O poder de polcia conceituado no art. 78 do Cdigo Tributrio Nacional3. Em definio restrita, o poder que dispe a administrao pblica para condicionar ou restringir o uso de bens e o exerccio de direitos ou atividades pelo particular em prol do bem-estar da coletividade. A Administrao Pblica exerce poder de polcia sobre todas as condutas ou situaes particulares que possam, direta ou indiretamente, afetar os interesses da coletividade. competente para exercer o poder de poltica administrativa sobre uma dada atividade o ente federado ao qual a Constituio atribui competncia para legislar sobre essa mesma atividade, para regular a prtica dessa atividade. 3.6.2. Distino entre atividade de polcia administrativa e outras atividades estatais Conforme a classificao dicotmica das atividades estatais, o poder de polcia integra o rol das atividades jurdicas do Estado aquelas cujo desempenho se funda no poder de imprio, como decorrncia da prpria noo de soberania -, enquanto a prestao de servios pblicos configura atividade material, enquadrada na categoria das atividades sociais do estado, destinadas a incrementar a o bem estar social, que no impliquem exerccio do poder de imprio. De um modo geral, o poder de polcia representa uma atividade negativa e o servio pblico uma atividade positiva. Polcia administrativa vs. Polcia judiciria ser atividade de polcia administrativa a que incida na seara das infraes administrativas e de polcia judiciria a concernente do ilcito penal. ainda, a polcia administrativa exercida sobre atividades privadas, bens ou direitos, enquanto a polcia judiciria incide diretamente sobre as pessoas.

CTN, art. 78 Considera-se poder de polcia atividade da administrao pblica que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou

liberdade, regula a prtica de ato ou a absteno de fato, em razo de interesse pblico concernente segurana, higiene, ordem, aos costumes, disciplina da produo e do mercado, ao exerccio de atividades econmicas dependentes de concesso ou autorizao do Poder Pblico, tranquilidade pblica ou ao respeito propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.. 81

Por fim, a polcia administrativa desempenhada por rgos administrativos de carter fiscalizador, integrantes dos mais diversos setores, ao passo que a polcia judiciria executada por corporaes especficas (Civil e Militar). 3.6.3. Classificao e meios de atuao Poder de polcia originrio aquele exercido pela Administrao Direta, ou seja, pelos rgos integrantes da estrutura das diversas pessoas polticas da federao (Unio, Estados, DF e Municpios); Poder de polcia delegado aquele executado pelas pessoas administrativas do estado, isto , pelas entidades da Administrao Indireta. Baseada no entendimento de o poder de imprio prprio do poder pblico, a maioria da doutrina no admite a delegao do poder de polcia a pessoas da iniciativa privada, ainda que se trate de uma delegatria de servio pblico de titularidade do Estado (entendimento tambm do STF). O poder de polcia no pode ser delgado s entidades da Administrao Indireta que possuam natureza de direito privado (Sociedades de Economia Mista, Empresas Pblicas, entre outras). O poder de polcia pode ser exercido preventivamente, onde o poder pblico estabelece normas que limitam ou condicionam a utilizao de bens ou o exerccio de atividades privadas que possam afetar a coletividade, exigindo que o particular obtenha anuncia da Administrao Pblica previamente utilizao desses bens ou ao exerccio dessas atividades. Essa anuncia formalizada atravs do alvar, que pode ser: Licena ato administrativo vinculado e definitivo pelo qual a Administrao Pblica reconhece que o particular detentor de um direito subjetivo preenche as condies para o seu gozo; Autorizao ato administrativo por meio do qual a Administrao Pblica possibilita ao particular a realizao de atividade privada de predominantemente interesse deste, ou a utilizao de um bem pblico. O particular tem um interesse, e no um direito subjetivo a sua obteno; a autorizao um ato discricionrio e precrio (passvel de revogao a qualquer tempo). 3.6.4. Sanes aplicveis e limites de atuao da Administrao Pblica No existem sanes de polcia administrativa que impliquem deteno ou recluso de pessoas. Dentre outras sanes, menciona-se: (1) imposio de multas administrativas; (2) interdio de estabelecimentos comerciais; (3) suspenso do exerccio de direitos; (4) demolio de obras irregulares; (5) embrago administrativo de obra; (6) apreenso de mercadorias, etc. Qualquer medida imposta no exerccio da atividade de polcia administrativa deve ser adotada com observncia do devido processo legal, para que seja assegurado ao administrado o direito ampla defesa. No exerccio de poder de polcia deve estar presente o princpio da proporcionalidade, ou seja, que haja correspondncia entre a intensidade de uma sano e a gravidade ou leviandade de uma conduta.
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3.6.5. Atributos do Poder de Polcia So atributos de poder de polcia: Discricionariedade dispe a Administrao de uma razovel liberdade de atuao, podendo valorar a oportunidade e convenincia de sua prtica, estabelecer o motivo e escolher, dentro dos limites legais, seu contedo. A Administrao, dentro dos critrios de oportunidade e convenincia, pode determinar quais atividades ir fiscalizar em um determinado momento, quais sanes sero aplicadas e as graduaes dessas sanes. H casos em que a lei estabelece total vinculao para o poder de polcia ex.: licena para construo; Autoexecutoriedade consiste na possibilidade de certos administrativos ensejarem de imediata e direta execuo pela prpria Administrao, independentemente de ordem judicial. Nem todo ato de polcia, contudo, goza de autoexecutoriedade, exemplo consagrado a cobrana de multas, quando resistidas pelo particular (a Administrao deve entrar na justia para cobrana); Coercibilidade traduz-se na possibilidade de as medidas adotadas pela Administrao Pblica serem impostas coativamente ao administrado, inclusive mediante emprego de fora. 3.6.6. Prescrio A Lei 9873/99, da esfera federal, estabelece que prescrevem em cinco anos o prazo para as aes punitivas decorrentes do exerccio do poder de polcia (art. 1); se o fato objeto da ao punitiva da Administrao tambm constituir crime sero aplicveis os prazos prescricionais previstos na lei penal. Existe tambm a prescrio intercorrente (quando j houver processo instaurado ou iniciado) incide a prescrio no processo administrativo paralisado por mais de trs anos, pendente de julgamento ou despacho. Esta lei no se aplica s infraes de natureza funcional e procedimentos de natureza tributria.

4. Abuso de poder
O uso dos poderes atribudos Administrao Pblica s legtimo quando observados os termos e limites estabelecidos na lei, respeitados os princpios jurdicos e os direitos e garantias fundamentais. O abuso de poder pode ser comissivo ou omissivo, pois a inrcia da autoridade administrativa, deixando de executar determinada prestao de servio a que dor por lei obrigada, lesa o patrimnio jurdico individual ( a forma omissiva de abuso de poder, quer o ato seja doloso ou culposo). O abuso de poder se desdobra em duas categorias: Excesso de poder quando o agente atua fora dos limites de sua esfera de competncia; Desvio de poder quando a atuao do agente, embora dentro de sua rbita de competncias, contraria a finalidade explcita ou implcita na lei que determinou ou autorizou a sua atuao; tanto a atuao do agente que for contraria finalidade geral (interesse pblico) quanto a que descumpre sua finalidade especfica (imediata) estaro viciadas pelo desvio de poder.

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ADMINISTRAO PBLICA
1. Noes de estado
O Estado a pessoa jurdica territorial, soberana, formada pelos elementos povo, territrio e governo soberano (trs elementos indissociveis e indisponveis). A organizao do Estado e matria de cunho Constitucional, especificadamente diviso poltica de seu territrio, organizao de seus Poderes, forma de governo adotada e o modo de aquisio do poder pelos governantes. 1.1. Forma de Estado Caso no territrio haja um s poder poltico central, teremos o chamado Estado Unitrio; caso no territrio coexistam poderes polticos distintos, estaremos diante do chamado Estado federado (complexo ou composto). O Estado unitrio marcado pela centralizao poltica, em que um s poder poltico central irradia sua competncia, de modo exclusivo, por todo territrio e controla todas as coletividades regionais e locais. O Estado federado tem como caracterstica a descentralizao poltica, marcada pela convivncia, em um mesmo territrio, de diferentes entidades polticas e autnomas, distribudas regionalmente. No Brasil, a forma federativa de Estado constitui clusula ptrea. No h hierarquia entre os diversos entes federados; a relao entre eles caracterizada pela coordenao, tendo cada um, autonomia poltica, financeira e administrativa. Todas essas administraes pblicas, em sua atuao, esto adstritas s regras e princpios orientadores do direito administrativo como um todo. 1.2. Poderes do Estado Integram a organizao poltica do Estado os denominados Poderes, que representam uma diviso estrutural interna, visando ao mesmo tempo especializao no exerccio das funes estatais e impedir a concentrao de todo Poder do Estado nas mos de uma nica pessoa ou rgo. Na clssica diviso de Montesquieu, os Poderes do Estado so o Legislativo, o Executivo e o Judicirio. A Constituio de 1988 consagra que so poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio (veda ainda propostas tendentes a abolir a separao dos poderes clusula ptrea princpio da separao dos poderes). A separao rgida, aos poucos, de lugar a uma diviso flexvel das funes estatais, na qual cada Poder termina por exercer, em certa medida, as trs funes do Estado, e outras de natureza acessria (atpicas) esse modelo de separao flexvel foi adotado pela Constituio de 1988. Portanto, o poder legislativo, alm de legislar (funo tpica) exerce funes administrativas (funo atpica), bem como o executivo e o judicirio.

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2. Noes de governo
A expresso governo usualmente empregada para designar o conjunto de rgos constitucionais responsveis pela funo poltica do Estado. O governo tem a incumbncia de exercer a direo suprema e geral do Estado, determinar a forma de realizao de seus objetivos, estabelecer as diretrizes que pautaro sua atuao, etc. A noo de governo est relacionada com a funo poltica de comando, de coordenao, de direo e de fixao de planos e diretrizes de atuao do Estado (polticas pblicas). 2.1. Sistemas de governo O modo como se d a relao entre o legislativo e o executivo no exerccio das funes governamentais representa um importante aspecto da organizao estatal. No presidencialismo, predomina o princpio da diviso dos poderes, que devem ser independentes e harmnicos entre si. O Presidente exerce a chefia do Executivo em toda sua magnitude, acumulando as funes de Chefe de Estado e Chefe de Governo, e cumpre mandato fixo, no dependendo da confiana do legislativo para sua investidura ou exerccio no cargo. Por sua vez, o legislativo no est sujeito dissoluo pelo Executivo, uma vez que seus membros so eleitos para um perodo certo de tempo. No parlamentarismo h uma maior colaborao entre o Executivo e o Legislativo. O Executivo dividido: (1) Chefe de Estado Presidente ou Monarca; (2) Chefe de Governo Primeiro Ministro ou Conselho de Ministros. O Primeiro Ministro normalmente indicado pelo Presidente da Repblica, mas sua permanncia depende da confiana do Parlamento; se retirada a confiana, o Primeiro Ministro exonera-se, dando lugar a um novo governo. Por sua vez, se o governo entender que o Parlamento perdeu a confiana do povo, poder optar por sua dissoluo, convocando novas eleies extraordinrias. No Brasil adotou-se o Sistema Presidencialista. 2.2. Forma de governo O conceito est relacionado com a maneira de como se d a instituio e a transformao do poder na sociedade e como se d a relao entre governante e governados. A repblica a forma de governo caracterizada pela eletividade e pela temporalidade dos mandatos do Chefe do Poder do Executivo, com o dever de prestao de contas (responsabilidade do governante). A monarquia caracterizada pela hereditariedade e vitaliciedade, com a ausncia de prestao de contras (irresponsabilidade do Monarca). No Brasil, a forma de governo adotada a republicana.

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3. Administrao Pblica
3.1. Administrao Pblica em sentido amplo e em sentido estrito Administrao Pblica em sentido amplo abrange os rgos do governo que exercem funo poltica, e tambm os rgos e pessoas jurdicas que exercem funo meramente administrativa (nesse caso: (1) funo poltica estabelecimento de diretrizes e programas de ao; (2) funo meramente administrativa execuo das polticas pblicas). Administrao Pblica em sentido estrito s inclui os rgos e pessoas que exercem funo meramente administrativa, de execuo de programas de governo. 3.2. Administrao Pblica em sentido formal, subjetivo ou orgnico Administrao Pblica em sentido formal o conjunto de rgos, pessoas jurdicas e agentes que o nosso ordenamento jurdico identifica como Administrao Pblica, no importa a atividade que exeram. O Brasil adota o critrio formal; a Administrao Pblica, segundo nosso ordenamento jurdico, integrada exclusivamente pela: (1) Administrao Direta; (2) Administrao Indireta autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas e sociedade de economia mista. 3.3. Administrao Pblica em sentido material, objetivo ou funcional Representa o grupo de atividades que costuma ser consideradas prprias da funo administrativa. O conceito adota como referencia a atividade (o que realizado), no obrigatoriamente quem realiza. So usualmente apontadas como atividades prprias da Administrao Pblica: Servios pblicos prestaes completas que representam, diretamente, utilidades ou comodidades materiais para a populao em geral; Polcia administrativa restries ou condicionamentos impostos ao exerccio de atividades privadas em prol do interesse pblico; Fomento incentivo iniciativa privada de utilidade pblica; Interveno abrangendo toda a interveno do Estado no setor privado, exceto sua atuao direta como agente econmico. Portanto, em sentido material, o Banco do Brasil ou a Petrobrs no so considerados Administrao Pblica, mas pessoas privadas que prestam servios por delegao so considerados Administrao Pblica em sentido material.

4. Organizao da Administrao
4.1. Entidades polticas e entidades administrativas Entidades polticas, pessoas polticas ou entes federados so os integrantes da Federao brasileira, caracterizadas por possurem autonomia poltica. No Brasil, so pessoas polticas a Unio, o Estadosfederados, o Distrito Federal e os Municpios.

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Entidades administrativas so as pessoas jurdicas que integram a Administrao Pblica formal, sem dispor de autonomia poltica (mais precisamente compem a Administrao Indireta), essas pessoas jurdicas no detm competncias legislativas. Portanto, as entidades polticas tm competncias legislativas e administrativas, recebidas diretamente da Constituio Federal, enquanto as entidades administrativas s possuem competncia administrativa, sito , mera execuo de leis. As entidades administrativas so criadas pelas pessoas polticas quando estas entendem ser conveniente que determinada competncia originalmente sua passe a ser exercida descentralizadamente. Embora as entidades administrativas no tenham autonomia poltica, possuem autonomia administrativa, capacidade de autoadministrao e no hierarquicamente subordinadas pessoa poltica instituidora e tem capacidade para editar regimentos internos acerca de sua organizao e funcionamento. Essas entidades so vinculadas (sem hierarquia) pessoa poltica instituidora, que exerce sobre elas um controle administrativo denominado tutela ou superviso, exercidos nos termos da lei. 4.2. Noes de centralizao, descentralizao e desconcentrao Para o desempenho de suas atribuies, o Estado adota duas formas bsicas de organizao e atuao administrativa: centralizao e descentralizao. Ocorre a centralizao quando o Estado executa suas tarefas diretamente, por meio de rgos e agentes integrantes da Administrao Direta. J a descentralizao ocorre quando o Estado desempenha alguma de suas atribuies por meio de outras pessoas, e no pela sua Administrao Direta; pressupe duas pessoas distintas: o Estado e a pessoa que executar o servio, por ter recebido do Estado essa atribuio. A descentralizao pode ocorrer por outorga (descentralizao por servios) ou pode delegao (delegao por colaborao). A descentralizao ser efetivada mediante outorga quando o Estado cria uma entidade e a ela transfere determinado servio pblico; pressupe obrigatoriamente a edio de uma lei que institua a entidade, ou autoriza sua criao, e normalmente, seu prazo indeterminado. A descentralizao mediante delegao efetivada quando o Estado transfere, por contrato (concesso ou permisso), ou ato unilateral (autorizao), unicamente a execuo do servio, para que a pessoa delegada o preste populao, em seu prprio nome e por sua conta e risco, sob fiscalizao do Estado; sempre efetivada por prazo determinado. A concesso s possvel para pessoas jurdicas, enquanto a autorizao e a permisso so possveis tanto para pessoas jurdicas quanto para fsicas. Em nenhuma forma de descentralizao h hierarquia. Na relao entre a Administrao Direta e Indireta h vinculao. A Administrao Direta exerce o denominado controle finalstico ou tutela administrativa ou superviso (para o controle finalstico exigida expressa previso legal).
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A desconcentrao ocorre exclusivamente dentro de uma mesma pessoa jurdica. Trata-se de mera tcnica administrativa de distribuio interna de competncias de uma pessoa jurdica. Ocorre a desconcentrao quando uma pessoa poltica ou uma entidade da Administrao Indireta distribui competncias no mbito de sua prpria estrutura a fim de tornar mais gil e eficiente a prestao de servios (ocorre tanto na Administrao Direta quando na Indireta). Como resultado da desconcentrao temos o surgimento dos denominados rgos pblicos ( o nome que se d um determinado conjunto de competncias, localizado na estrutura externa de uma pessoa jurdica). Na desconcentrao surge relao de hierarquia, de subordinao. Tem-se o controle hierrquico, o qual compreende os poderes de comando, fiscalizao, reviso, punio, etc. 4.3. Conceito de Administrao Direta, Indireta e entidades paraestatais Administrao Direta o conjunto de rgos que integram as pessoas polticas do Estado (Unio, Estados, DF e Municpios), aos quais foi atribuda a competncia para o exerccio de forma centralizada, de atividades administrativas. Administrao Indireta o conjunto de pessoas jurdicas (desprovidas de autonomia poltica) que, vinculadas Administrao Direta, tm competncia para o exerccio, de forma descentralizada, de atividades administrativas. Na Administrao Indireta existem as sociedades de economia mista e empresas pblicas que no so cridas para prestar servios pblicos, ou exercer quaisquer outras atividades prprias da Administrao Pblica em sentido material, mas sim para explorar atividades econmicas em sentido estrito. Existem determinados entes privados que, sem integrarem a Administrao Direta ou a Indireta, colaboram com Estrado no desempenho de atividades de interesse pblico, de natureza no lucrativa. So as chamadas entidades paraestatais, que compreendem: (1) os servios sociais autnomos (SESI, SESC, SENAI, etc.); (2) as organizaes sociais; (3) as organizaes de sociedade civil de interesse pblico (OSCIP); (4) as denominadas entidades de apoio. 4.4. Criao de entidades da Administrao Indireta A EC 19/1998 alterou o inciso XIX, do art. 37, da Constituio, que estabelece a regra para a criao de uma pessoa jurdica da Administrao Indireta: No caso de autarquias, criao pela lei especfica diretamente; Para as demais entidades, mera autorizao para sua criao, dada em lei especfica. A primeira forma de criao a sistemtica adotada para conferir a uma entidade personalidade jurdica de direito pblico, prevista somente para as autarquias. O ente federado edita uma lei ordinria cujo

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contedo especfico seja a criao da autarquia. Com incio da vigncia da lei a autarquia adquire personalidade jurdica (no cabe cogitar inscrio de atos constitutivos em registro pblico). Na segunda hiptese, a aquisio de personalidade jurdica efetivamente ocorre quando o Poder Executivo elabora os atos constitutivos e providencia sua inscrio no registro pblico competente normalmente usada para criao de sociedades de economia mista, empresas pblicas e fundaes. Embora o inciso XIX, do art. 37, da Constituio deixe a entender que as fundaes devam ter sempre personalidade jurdica de direito privado, o STF entende ser admissvel que as fundaes pblicas sejam criadas com personalidade jurdica de direito pblico, diretamente por lei especfica ser uma espcie do gnero autarquia. A extino das entidades, em ateno ao princpio da simetria das formas jurdicas, deve ser efetuada segundo a mesma sistemtica observada para sua criao; se criada por lei especfica, deve ser extinta por uma lei especfica; se autorizada por uma lei especfica, sua extino deve ser simplesmente autorizada por lei especfica. Em qualquer hiptese criao ou extino de entidade indireta vinculada ao Poder Executivo de inciativa privativa do Chefe do Poder Executivo. Logicamente que se entidade for vinculada ao Legislativo ou ao Judicirio, a inciativa de lei ser de responsabilidade do respectivo poder. A parte final do dispositivo (CF, art. 37, XIX) prev a edio de lei complementar para o estabelecimento das reas em que podero atuar as fundaes (seja de direito pblico ou de direito privado) tal lei ainda no foi editada. 4.5. Criao de subsidirias e participao no capital de empresas privadas Art. 37, XX, da Constituio depende de autorizao legislativa, em cada caso, a criao de subsidirias das entidades mencionadas no inciso anterior, assim como a participao de qualquer delas em empresa privada;. A palavra subsidiria deve ser tratada como sinnimo de controladas. Entendimentos doutrinrios e jurisprudenciais majoritrios entendem que as subsidirias no fazem parte da Administrao Indireta. O regime jurdico a que se sujeitam , predominantemente, de direito privado, mas a Constituio e algumas leis estendem a elas regras de direito pblico. Quando expresso autorizao legislativa e em cada caso entendeu o STF que a autorizao legislativa significa autorizao em lei e que em cada caso no significa a necessidade de uma lei para cada subsidiria a ser criada, suficiente a existncia de um dispositivo conferindo genericamente a autorizao para a criao de subsidirias na prpria lei que criou (ou autorizou a criao) de determinada entidade da Administrao Indireta.

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4.6. Entidades em espcie 4.6.1. Autarquias (1) Conceito As autarquias so entidades administrativas autnomas, criadas por lei especfica, com personalidade jurdica de direito pblico, patrimnio prprio e atribuies estatais determinadas. As autarquias integram a Administrao Indireta, representando uma forma de descentralizao administrativa mediante a personificao de um servio retirado da Administrao centralizada. Em regra, somente devem ser outorgados s autarquias os servios pblicos tpicos e no atividades econmicas em sentido amplo, que devem ser desempenhadas por sociedades de economia mista e empresas pblicas. Pelo fato de desempenharem atividades tpicas da Administrao Pblica e, como decorrncia de sua personalidade de direito pblico, os poderem bem como os privilgios e restries que o Estado dispe, so tambm outorgados s autarquias ex.: imunidade tributria recproca. As autarquias esto sujeitas ao controle da pessoa jurdica que as criou, a qual so vinculadas; trata-se do denominado controle finalstico, de tutela, ou de superviso, exercidos nos termos da lei (no h hierarquia). Embora sem previso constitucional, a jurisprudncia e o ordenamento infraconstitucional tem adotado a autarquia como gnero, com as seguintes espcies: Autarquia comum ou ordinria aquela que no apresenta nenhuma peculiaridade, enquadrandose no regime jurdico previsto no Decreto Lei 200/1967; Autarquia sob regime especial apresenta regime jurdico com alguma peculiaridade em relao autarquia comum; no existe um regime especial definido, ele varia dependendo do que dispuser a lei instituidora; Autarquia fundacional simplesmente uma fundao pblica instituda diretamente por lei especfica, com personalidade jurdica de direito pblico; Associaes pblicas o consrcio pblico se institudo sob a forma de associao pblica ser uma autarquia integrante, simultaneamente, da Administrao Indireta de mais de um ente federado. H ainda a expresso agncias reguladoras as agncias reguladoras tem sido criadas sob a forma de autarquias sob regime especial cujo objeto a regulao de determinado setor econmico, includos os servios pblicos em sentido estrito. Por essa razo (regulao de setores econmicos) as leis que instituem tais agncias tm dado ainda mais independncia a elas, para que no sofram a ingerncia poltica, no sentido de transmitir aos investidores privados a mensagem de que podero conta com uma estabilidade dos marcos regulatrios. Agncias Executivas uma qualificao que poder ser conferida pelo Poder Pblico s autarquias em geral que com ele celebrem o contrato de gesto a que se refere o 8, do art. 37, da Constituio.

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(2) Criao e extino Somente podem ser criadas por meio de lei especfica, de iniciativa do Chefe do Poder Executivo (se vinculada ao Poder Legislativo ou Judicirio a inciativa caber a quem o represente). A extino, da mesma forma, deve ser feita mediante lei especfica, de iniciativa de que a criou (princpio da simetria das formas jurdicas). (3) Natureza jurdica A autarquia uma entidade administrativa, ou seja, uma pessoa jurdica distinta do ente federado que a criou; por ser uma pessoa jurdica de direito pblico ostenta caractersticas inerentes s pessoas pblicas. A personalidade jurdica de inicia com a vigncia da lei especfica que a criou. (4) Patrimnio O patrimnio inicial da autarquia formado a partir da transferncia de bens, moveis e imveis, do ente federado que a criou. Extinguindo-se a autarquia, todo o seu patrimnio reincorporado ao ativo da pessoa poltica a que pertencia. Os bens das autarquias so considerados bens pblicos, gozando dos mesmos privilgios, como a imprescritibilidade e a impenhorabilidade. (5) Atividades desenvolvidas So entidades destinadas a executar atividades tpicas da Administrao Pblica. Devem ser criadas, portanto, para atuar em servios tpicos do Estado, que exijam especializao, com organizao prpria, administrao mais gil e pessoal especializado ex.: Bacen, INSS, INCRA, CVM, IBAMA, etc. (6) Atos e contratos Os atos praticados so, em regra, atos administrativos, ostentando as mesmas peculiaridades que revestem aqueles promanados da Administrao Direta. Sua validade est condicionada ao atendimento dos requisitos de validade (CONFIFOMOB) e gozam dos mesmos atributos. A celebrao de contratos administrativos pelas autarquias deve ser precedida de licitao, salvo exceo estabelecida em lei, nos termos do art. 37, XXI, da Constituio. (7) Oramento O oramento das autarquias, em sua forma, idntico ao dos rgos da Administrao Direta. Suas receitas e despesas integram o chamado oramento fiscal, parte da lei oramentaria anual. (8) Regime de pessoal O art. 39, caput, da Constituio exigia um regime jurdico nico para os servidores da Administrao Direta, das autarquias e fundaes pblicas. A EC 19.1998 alterou a redao do caput do art. 37,
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excluindo do ordenamento a necessidade de adoo do regime nico; enquanto perdurou tal redao, a Administrao Direta, as autarquias e as fundaes podiam, em tese, contratar os servidores sob regime estatutrio ou celetista, no havia nem mesmo obrigatoriedade de uniformidade ente o regime adotado pela Administrao Direta e Indireta. Porm, em 02 de agosto de 2007, o STF declarou a inconstitucionalidade formal de tal dispositivo, declarando que a deciso teria efeitos prospectivos (ex nunc), ou seja, toda legislao editada durante a vigncia do art. 39, com redao dada pela EC 19/1998, continua vlida, assim como as respectivas contrataes de pessoal. Portanto, h hoje trs situaes: Contratados at a EC 19/1998 regime nico; Entre a EC 19/1998 e 02/08/2007 qualquer regime; Depois de 02/08/2007 regime nico. Em qualquer caso, deve ser realizado concurso pblico, e ainda vedada a acumulao remunerada de cardos, empregos e funes pblicas. (9) Nomeao e exonerao de dirigentes A forma de investidura dos dirigentes ser aquela prevista na lei instituidora. Em alguns casos, poder ser exigida prvia aprovao do Senado, seja na Constituio (ex.: Bacen) ou pela lei (CF, art. 52, II ex.: ANATEL e ANEEL). Pelo princpio da simetria, o STF entende serem vlidas normas locais que subordinam a nomeao dos dirigentes de autarquias ou fundaes prvia aprovao da Assembleia Legislativa; porm, no pode a lei estabelecer hipteses de exigncia de aprovao legislativa para exonerao dos dirigentes. (10) Capacidade exclusivamente administrativa A autarquia uma entidade meramente administrativa, no possui natureza poltica. No tem autonomia poltica nem capacidade de legislar; possuem apenas capacidade de autoadministrao. (11) Relao com o ente estatal instituidor A relao entre uma autarquia e a Administrao Direta da pessoa poltica instituidora de vinculao administrativa (e no de subordinao). Tendo em conta a inexistncia de hierarquia, o exerccio do controle finalstico pressupe expressa previso legal, que determinar os limites e instrumentos de tutela (atos de tutela). (12) Controle de desempenho O fato das autarquias no serem hierarquicamente subordinadas ao ente federado que as criou, mas apenas vinculada administrativamente, tem como corolrio estarem elas sujeitas apenas ao controle

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finalstico, o qual visa assegurar que elas se mantenham no estrito cumprimento dos fins para os quais foram institudas. Sem prejuzo do controle finalstico, as autarquias podem ampliar sua autonomia gerencial, oramentria e financeira, mediante a celebrao de contrato de gesto com o Poder Pblico, nos termos do 8, do art. 37, da Constituio. Esses contratos de gesto tm por objeto a fixao de metas de desempenho, a qual a autarquia se compromete a cumpri-las, nos prazos estipulados (o atingimento das metas ser aferido segundo critrios objetivos de avaliao de desempenho descritos no prprio contrato de gesto). As autarquias que celebrarem o contrato de gesto podero ser qualificadas como agncias executivas. (13) Autarquias sob regime especial Qualquer peculiaridade pode ser considerada pela lei instituidora, motivo suficiente para afirmar que a entidade que est sendo criada uma autarquia sob regime especial. (14) Controle judicial A atuao das autarquias est sujeita ao irrestrito controle judicial quando a sua finalidade e legitimidade, corretivo ou preventivo, desde que haja provocao por parte de algum interessado. Os agentes das autarquias podem praticar atos de autoridade passveis de controle judicial de legalidade mediante mandado de segurana. (15) Juzo competente As autarquias federais, nos litgios comuns tm suas causas processadas na justia federal. O mandado de segurana contra atos de agentes autrquicos federais tambm sero processados na justia federal. No caso de autarquias estaduais ou municipais no h regra especfica, portanto as causas, bem como os mandados de segurana impetrados sero julgados na justia estadual. Quanto aos litgios trabalhistas: Se estatutrios federais justia federal; Se estatutrios municipais/estaduais justia comum; Se celetistas (empregados pblicos) federal/estadual/municipal justia do trabalho. (16) Privilgios processuais Prazo em quadruplo para contestar e em dobro para recorrer; Iseno de custas judiciais, no excluda, entretanto, a obrigao de reembolsar as despesas judiciais feitas pela parte vencedora; Dispensa de exibio de instrumento de mandato em juzo, pelos procuradores de seu quadro pessoal para prtica de atos processuais;
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 Dispensa de depsito prvio para interposio de recursos; No sujeio a concurso de credores ou habilitao em falncia, liquidao, recuperao judicial, inventrio ou arrolamento para cobrana de seus crditos; h somente concurso de preferncia entre pessoas jurdicas de direito pblico com prioridade para as federais, depois as estaduais/distritais, e por ltimo, as municipais. As autarquias respondem judicialmente por suas dvidas mediante o sistema de precatrios. (17) Prescrio quinquenal Dvidas e direitos contra autarquia prescrevem em cinco anos. O prazo prescricional pode ser suspenso e interrompido nas mesmas situaes previstas no CPC smula 383 do STF. (18) Imunidade tributria As autarquias gozam da imunidade tributria recproca (CF, art. 150, VI, a, e 2). Nos termos literais da Constituio, a imunidade s protege o patrimnio, a renda e os servios vinculados s finalidades essenciais da autarquia, ou decorrentes de sua finalidade. O STF, entretanto, determina que imunidade tambm alcana a explorao de atividades estranhas ao seu fim prprio, desde que a renda decorrente dessa explorao seja integralmente destinada manuteno ou ampliao das finalidades da entidade. (19) Responsabilidade civil As autarquias respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo e culpa. A regra a responsabilidade civil objetiva, na modalidade risco administrativo; a ao regressiva contra o agente s ser julgada procedente se a entidade provar que ele agiu com dolo ou culpa (responsabilidade civil subjetiva). 4.6.2. Fundaes pblicas (1) Conceito As fundaes, no mbito do direito privado, no qual tiveram sua origem, so definidas como a personificao de um patrimnio ao qual atribuda uma finalidade especfica, no lucrativa, de cunho social. Identifica-se trs elementos essenciais no conceito de fundao: A figura do investidor, que faz a dotao patrimonial, ou seja, separa um determinado patrimnio para destin-lo a uma finalidade especfica; O objeto consistente em atividades de interesse social; A ausncia de fins lucrativos. Trazidas posteriormente para a esfera do direito pblico, as fundaes mantiveram esses elementos. As fundaes pblicas so um patrimnio pblico personificado em que a figura do institudos uma
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pessoa poltica. So, portanto, entidades assemelhadas s fundaes privadas, tanto no que se refere sua finalidade social, quanto no que diz respeito ao objeto no lucrativo; diferem na figura do institudos (criadas por iniciativa do poder pblico) e no patrimnio afetado (patrimnio pblico) e pressupe uma lei especfica ex.: fundao IBGE, FEAP, etc. (2) Natureza jurdica A natureza jurdica das fundaes pblicas uma discusso doutrinria e jurisprudencial antiga. Prevalece o entendimento de que as fundaes pblicas podem ter natureza de direito privado (autorizadas por lei, adquirindo personalidade jurdica com o registro no rgo competente) ou natureza de direito pblico (criadas diretamente da lei, sendo uma espcie do gnero autarquia). (3) Regime jurdico Tendo em vista o entendimento doutrinrio/jurisprudencial segundo o qual as fundaes pblicas com personalidade de direito pblico so uma espcie de autarquia, a essas entidades so estendidos os mesmo direitos e deveres que o ordenamento confere s autarquias. A situao das fundaes pblicas com personalidade de direito privado, diferentemente no bem definida. No plano terico, estas entidades sujeitam-se a um regime hibrido, isto , so em parte reguladas por normas de direito privado e em parte reguladas por normas de direito pblico. Mesmo com dificuldade de se diferenciar as fundaes pblicas de direito pblico e as de direito privado, possvel verificar algumas caractersticas que esto s esto presentes na de direito privado. S adquirem personalidade jurdica com inscrio de seus atos constitutivos no registro pblico competente; No podem desempenhar atividades que exijam o poder de imprio; No tem poder normativo; Seus bens no se enquadram como bens pblicos ( possvel que alguns se sujeitem s regras de direito pblico, em razo do princpio da continuidade dos servios pblicos); No esto sujeitas ao regime de precatrios judiciais; No podem ser sujeitos ativos tributrios; No tem prerrogativa de cobrar suas dvidas mediante o processo especial de execuo judicial estabelecido na Lei 6830/80. Quanto ao foro para julgamento de aes que faam parte as fundaes pblicas, sejam de direito privado ou de direito pblico, entende-se ser competente a justia federal. 4.6.3. Empresas pblicas e sociedades de economia mista (1) Introduo Primeiramente, se faz necessrio diferenciar qual a espcie de atividade exercida pelas empresas pblicas e pelas sociedades de economia mista:
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a) Atividades no econmicas (sem finalidade lucrativa): Atividades exclusivas do Estado so que aquelas que envolvam exerccio do poder de imprio; somente podem ser desenvolvidas por pessoas jurdicas de direito pblico, sem possibilidade de delegao ex.: servios diplomticos; defesa da fronteira nacional; Atividades de interesse nacional, sem intuito de lucro so atividades pertinentes aos direitos constitucionais sociais. Pode ser exercidas: (1) pela Administrao Pblica Direta e Indireta (nesta hiptese, so servios pblicos em sentido estrito, com duas peculiaridades no podem ser exploradas com intuito de lucro e no existe delegao de sua prestao a particulares); (2) pelo setor privado nesta hiptese, sempre se trata de prestao de servio pblico (no se trata de regime pblico mediante delegao do Poder Pblico), a maioria das vezes desempenhada pelo terceiro setor. b) Atividades econmicas em sentido amplo atividades empresariais exploradas com finalidade de lucro e os servios pblicos passveis de explorao com o intuito de lucro: Atividades econmicas em sentido estrito so atividades comerciais e industriais, bem como a prestao de servios privados, abertos livre iniciativa, exercidas com finalidade de lucro. Em regra, devem ser exercidas pelos particulares, excepcionalmente pelo Estado; Servios pblicos passveis de serem explorados com o intuito de lucro em tese, poderiam ser delgados aos particulares. Por serem servios, esto sujeitos ao regime jurdico de direito privado. As empresas pblicas e as sociedades de economia mista foram idealizadas para se dedicarem explorao de atividades econmicas em sentido estrito. Existem, todavia, as que atuam como prestadoras de servio pblico em sentido estrito. (2) Conceito So pessoas jurdicas de direito privado, criadas pelo Estado para atuao no domnio econmico, ou seja, foram criadas para funcionar como braos do denominado Estado-empresrio. Fazendo as adaptaes necessrias entre o Decreto-Lei 200/67 e a Constituio de 1988, aplicam os seguintes conceitos: a) Empresas pblicas pessoas jurdicas de direito privado, integrantes da Administrao Indireta, institudas pelo Poder Pblico, mediante autorizao de lei especfica, sob qualquer forma jurdica e com o capital exclusivamente pblico, para a prestao de atividades econmicas ou prestao de servios pblicos; b) Sociedades de economia mista pessoas jurdicas de direito privado, integrantes da Administrao Indireta, institudas pelo Poder Pblico, mediante autorizao de lei especfica, sob a forma de S/A, com participao obrigatria de capital pblico e privado, sendo da pessoa poltica instituidora o controle acionrio, para explorao de atividades econmicas ou para prestao de servios pblicos.

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Tanto o Decreto-Lei 200/67 quanto a Constituio somente mencionam a expresso para explorao de atividade econmica. Porm, a doutrina e a jurisprudncia entendem que a expresso se refere atividade econmica em sentido amplo, que contm as atividades econmicas em sentido estrito (onde se aplica o art. 173 da CF) e a prestao de servios pblicos (onde se aplica o art. 175 da CF). Exemplos empresa pblica: Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos (ECT), Caixa Econmica Federal (CEF); sociedade de economia mista: Petrobrs, Banco do Brasil. (3) Criao A criao de empresas pblicas e sociedades de economia mista dependem de autorizao em lei especfica, nos termos do art. 37, XIX, da Constituio. Uma vez autorizada a criao (lei ordinria), o Poder Executivo elabora os atos constitutivos e providencia sua inscrio no registro pblico competente. A criao da entidade (aquisio da personalidade) somente ocorre com o registro (normalmente os atos constitutivos so veiculados em um decreto). A criao de empresas pblicas e sociedades de economia mista no so livres. A atuao do Poder Pblico como Estado-empresrio excepcional, s admissvel quando necessria aos imperativos da segurana nacional ou relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei (CF, art. 173) e no caso de atividades econmicas sujeitas a regime constitucional de monoplio. Na esfera federal, a lei que autoriza a criao de iniciativa do Presidente da Repblica, aplicando-se o princpio da simetria para os demais entes polticos. A extino dever ocorrer da mesma forma, por lei especfica, em respeito ao princpio da simetria das formas jurdicas, de iniciativa do Chefe do Executivo ( possvel a criao de empresas pblicas e sociedades de economia mista vinculadas ao legislativo e judicirio e, nesse caso, a iniciativa do Chefe do respectivo poder). possvel a criao de subsidirias mediante a autorizao legislativa e se, na lei que institui a entidade houver previso de subsidirias se faz desnecessrio nova lei. (4) Objeto So criadas principalmente com o objetivo de permitir ao Estado a explorao de atividade econmica, entre aquelas autorizadas na Constituio. Admite-se a criao de empresas pblicas e sociedades de economia mista cujo objeto seja a prestao de servios pblicos. Aquelas atividades exclusivas do Estado, que envolvem o exerccio do Poder de Imprio no podem ser objeto dessas entidades. Qualquer que seja o objeto tem personalidade jurdica de direito privado. (5) Regime jurdico Sujeio ao direito privado e ao direito pblico as empresas pblicas e as sociedades de economia mista so entidades de natureza hibrida. Formalmente so de direito privado, entretanto nenhuma delas atua integralmente sob o regime de direito privado; elas tm seu regime jurdico determinado, na maioria dos casos, pela natureza de seu objeto:
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 Aquelas que se dedicam explorao de atividades econmicas sujeitam-se, predominantemente, ao regime jurdico de direito privado, conforme o art. 173 da Constituio; Aquelas que se dedicam prestao de servios pblicos sujeitam-se, predominantemente, ao regime jurdico de direito pblico, nos termos do art. 175 da Constituio. (6) Controle Esto sujeitas, em linhas gerais, aos mesmos instrumentos de controles administrativos aplicveis aos integrantes da Administrao Indireta. No h hierarquia entre a pessoa poltica que a criou e a entidade, h vinculao (controle finalstico, tutela administrativa ou superviso); o exerccio deste controle pressupe expressa previso legal. Tambm podem ampliar sua autonomia administrativa celebrando o contrato de gesto com o Poder Pblico, nos termos do 8, do art. 37, da Constituio. Porm, a elas no se aplicam a qualificao de agncias executivas (que exclusiva de autarquias e fundaes que celebrem o contrato de gesto). Quanto ao controle legislativo e judicirio, no h peculiaridades, aplicando as mesmas regras aplicveis ao restante da Administrao Indireta. (7) Estatuto das empresas pblicas e sociedades de economia mista exploradoras de atividades econmicas O 1 do art. 173, da Constituio4 aponta as matrias que devero ser tratadas e estabelece um mnimo de diretrizes a serem observadas pelo legislador em um estatuto disciplinar. O dispositivo e suas disposies aplicam-se s empresas pblicas e sociedades de economia mista que: (1) que explorem atividade econmica de produo ou comercializao de bens; (2) que explorem atividade econmica de prestao de servios. (8) Prestao de servio pblico mediante outorga legal (descentralizao por servios) Denomina-se outorga ou outorga legal ou descentralizao por servios essa forma de atribuio de competncia que decorre de lei e que, por isso, transfere sua titularidade, como no caso das empresas pblicas e sociedade de economia mista, onde a prpria lei, desde logo atribui a ela competncia para prestao de um servio pblico (deve ser prestao de um servio pblico e no explorao econmica).

CF, art. 173, 1 - A lei estabelecer o estatuto jurdico da empresa pblica, da sociedade de economia mista e de suas subsidirias que

explorem atividade econmica de produo ou comercializao de bens ou de prestao de servios, dispondo sobre: I - sua funo social e formas de fiscalizao pelo Estado e pela sociedade; II - a sujeio ao regime jurdico prprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e tributrios; III - licitao e contratao de obras, servios, compras e alienaes, observados os princpios da administrao pblica; IV - a constituio e o funcionamento dos conselhos de administrao e fiscal, com a participao de acionistas minoritrios; V - os mandatos, a avaliao de desempenho e a responsabilidade dos administradores. 98

Em sntese, as empresas pblicas e sociedades de economia mista cuja criao tenha sido autorizada em lei para prestao de servios pblicos prestam-no como titulares; receberam da lei o servio, por outorga, no so, nem podem ser concessionrias ou permissionrias desse mesmo servio. Na hiptese de uma empresa pblica ou sociedade de economia mista prestar servio pblico da competncia de uma pessoa poltica distinta do ente federado que a criou, evidentemente no cabe falar em outorga legal. Nessa situao, a entidade ter que vencer uma licitao, e, ento, celebrar o contrato de concesso ou permisso de servio pblico. (9) Benefcios fiscais CF, art. 173, 2 - As empresas pblicas e as sociedades de economia mista no podero gozar de privilgios fiscais no extensivos s do setor privado.. O entendimento majoritrio que este dispositivo s alcana as empresas pblicas e sociedades de economia mista que explorem atividades econmicas, e no as prestadoras de servio pblico. Alguns autores defendem que seria legtimo um benefcio fiscal concedido quando a entidade explorar atividade econmica em regime de monoplio. (10) Imunidade tributria O STF entende que as empresas pblicas e sociedades de economia mista que prestem servios pblicos de prestao obrigatria pelo Estado fazem jus imunidade tributria recproca. (11) Licitao As empresas pblicas e sociedades de economia mista, como regra, permanecem obrigadas licitao. A jurisprudncia firmada defende a inaplicabilidade do instituto da licitao aos contratos celebrados pelas empresas pblicas e sociedades de economia mista exploradoras de atividade econmica, quando o objeto desses contratos estiver diretamente relacionado sua atividade-fim ex.: venda de combustvel pela Petrobrs; abertura de conta pelo Banco do Brasil. A EC 19/1998 trouxe a possibilidade de o legislador estabelecer um regime especfico de licitao para as empresas pblicas e sociedades de economia mista que explorem atividades econmicas (lei ainda no editada). Esta espcie de licitao ser menos burocrtica e mais gil, visto que tais entidades competem com a iniciativa privada, necessitando de procedimentos mais simplificados que lhes permitam competir no mercado. (12) Responsabilidade Civil As empresas pblicas e sociedades de economia mista esto excludas da regra da responsabilidade civil extracontratual objetiva (exploradoras de atividade econmica); estas respondem pelos danos que seus agentes casarem a terceiros da mesma forma que respondem as demais pessoas privadas, regidas pelo direito civil ou pelo direito comercial.
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(13) Falncia Atualmente, por fora da Lei de Falncias (Lei 11101/05), as empresas pblicas e sociedades de economia mista, quaisquer que sejam seus objetos, no esto sujeitas falncia (no podem falir). (14) Pessoal O regime jurdico dos empregados pblicos (sujeitos CLT) das empresas pblicas e sociedades de economia mista exploradoras de atividade econmica so idnticos quele aplicado nas prestadoras de servios. Os empregos pblicos devem ser preenchidos mediante concurso, mas no adquirem estabilidade no servio pblico, podendo, em tesem serem dispensados nos termos previstos na CLT. Tambm vedada a acumulao remunerada de cargo, emprego e funes pblicas, ressalvada as hipteses admitidas pela Constituio. As empresas pblicas e sociedades de economia mista que recebem recursos da Unio, estados, DF ou municpios para pagamento de despesas de pessoal ou custeio em geral devem se submeter ao teto remuneratrio previsto na Constituio; se no recebem recursos do ente poltico, no se submetem ao teto. Os conflitos trabalhistas sero resolvidos na justia do trabalho (esto sujeitos ao RGPS). Os empregados pblicos so equiparados funcionrios pblicos para fins penais e, seus atos podem ser enquadrados como atos de improbidade administrativa. (15) Dirigentes Os dirigentes so investidos nos cargos na forma que lei ou seus estatutos estabelecerem. A nomeao compete ao Chefe do Poder a que est vinculada a entidade. Os dirigentes esto sujeitos ao mandado de segurana, ao popular, ao de improbidade administrativa e ao penal por crimes praticados contra a Administrao Pblica. O STF declarou inconstitucional a exigncia de prvia aprovao do Poder Legislativo para nomeao de dirigente de empresa pblica e sociedade de economia mista. (16) Bens Os bens das empresas pblicas e sociedades de economia mista no so bens pblicos. Especificadamente no caso das empresas pblicas e sociedades de economia mista prestadoras de servios pblicos, os bens que estejam sendo diretamente empregados na prestao do servio pblico sujeitam-se a restries similares s que decorrem do regime jurdico de direito pblico (tais restries tm fundamento no princpio da continuidade dos servios pblicos, e no na natureza do bem em si mesmo considerado).

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(17) Distines entre empresa pblica (EP) e sociedade de economia mista (SEM)
SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA FORMA JURDICA A EP pode revestir-se de qualquer das formas admitidas A SEM deve ter a forma de sociedade annima; tem sempre natureza comercial, seja qual for seu objeto; so inscritas no registro de empresas mercantes. no ordenamento jurdico; as federais (somente elas, pois cabe Unio legislar sobre direito comercial/civil) podem, at mesmo, ser instituda sob forma jurdica sui generis (no prevista no direito privado); a EP tem seu ato constitutivo inscrito no registro pblico de empresas mercantes ou no registro civil de pessoas jurdicas, conforme o caso. COMPOSIO DO CAPITAL O capital da EP integralmente pblico; no h O capital da SEM obrigatoriamente formado de capital pblico e privado; necessrio, porm, que a maioria das aes com direito a voto pertena pessoa poltica instituidora, ou entidade de sua Administrao Indireta. possibilidade de participao direta de recurso de particulares na formao do capital das EP; possvel, desde que a maioria do capital votante de uma EP permanea sendo de propriedade da pessoa poltica instituidora, que haja participao de outras pessoas polticas ou de entidades das diversas Administraes Indiretas5. EMPRESA PBLICA

(18) O foro processual para entidades federais Causas em que empresa pblica federal dor interessada (exceto as de falncia, as de acidente de trabalho e as sujeitas justia eleitoral e justia do trabalho) justia federal; Sociedade de economia mista justia estadual (smula 517 do STF); Empresas pblicas e sociedades de economia mista estaduais justia estadual; Empresas pblicas e sociedades de economia mista distritais justia do DF. 4.6.4. Consrcios pblicos Consrcio pblico definido como uma pessoa jurdica formada exclusivamente por entes da federao, na forma da Lei 11.107/05, para estabelecer relao de cooperao federativa, inclusive a realizao de objetivos de interesse comum, constituda como associao pblica, com personalidade jurdica de direito pblico e natureza de autarquia ou como pessoa jurdica de direito, sem fins econmicos (Decreto 6017/07). Os consrcios pblicos so celebrados entre entes da federao da mesma espcie ou no, porm, no haver consrcio constitudo unicamente pela Unio e Municpios, isso porque, o art. 1, 2 da Lei

Dessa forma, uma empresa pblica pode ser unipessoal (100% do capital pertence pessoa poltica instituidora) ou pluripessoal. 101

estatui que a Unio s poder participar de consrcios em que tambm faam parte todos os Estados em cujo territrios estejam situados os Municpios consorciados. No pode haver consrcio pblico celebrado entre um Estado e um Municpio de outro Estado (pode ser celebrado entre o Estado e o DF). O Consrcio pblico ser constitudo por contrato, cuja celebrao depender da prvia subscrio de protocolo de interesses. A lei determina que o consrcio pblico ser celebrado com a ratificao, mediante lei, do protocolo de interesses. A ratificao pode ser feita com reserva, desde que os demais entes aceitem. Nessa hiptese, ter-se- consorciamento parcial ou condicional do ente federado. A ratificao s dispensada, se o ente da Federao, antes de subscrever o protocolo de inteno, disciplinar por lei a sua participao no consrcio pblico, e essa lei possibilitar que ele assuma todas as obrigaes previstas no protocolo de intenes. Conceitos do Decreto 6017/07: Protocolo de intenes contrato preliminar que, ratificado pelos entes da federao interessados, converte-se em contrato de consrcio pblico; Ratificao aprovao pelo ente da federao, mediante lei, do protocolo de intenes ou do ato de retirada do consrcio pblico; Reserva ato pelo qual o ente federativo no ratifica, ou condiciona a ratificao de determinado dispositivo do protocolo de intenes. O decreto ainda esclarece que os consrcios pblicos podero ter um ou mais objetivos, e os entes consorciados podero se consorciar em relao a todos ou apenas algum deles. A alterao ou extino de consrcio pblico depender de instrumento aprovado pela assembleia geral, que a instncia mxima dos consrcios pblicos, devendo esse instrumento ser ratificado, mediante lei, por todos os entes consorciados. O consrcio ser extinto com a retirada (sada de ente da federao do consrcio, por ato formal de sua vontade) de um dos membros, no caso de ser constitudo por dois entes. O representante legal do consrcio pblico dever ser eleito entre os Chefes do Poder Executivo dos entes da federao consorciados. A forma de sua eleio e a durao do mandato deve estar previstos no protocolo de intenes. O Tribunal de Contas competente para apreciar as contas do Chefe do Executivo, representante legal do consrcio, ser tambm o competente para fiscalizao. O consrcio pblico pode ser contratado pela Administrao Direta e Indireta dos entes da federao consorciada, dispensada a licitao. Os consrcios podero outorgar concesso, permisso ou autorizao prevista no contrato de consrcio pblico. A lei prev a possibilidade de o consrcio pblico celebrar contrato de gesto ou termo de parceria, cabendo ao protocolo de intees determinar as condies para que ele o faa. O Decreto 6017 trata do contrato de gesto, a ser celebrado nos termos do art. 51 da Lei 9649/98 (aquele celebrado entre a Administrao Pblica e autarquia/fundao qualificada como agncia executiva).

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O termo de parceira pode ser firmado entre consrcio pblico e OSCIP, onde o consrcio age com Poder Pblico, concedendo o fomento.

CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA

1. Introduo
A sujeio das atividades administrativas do Poder Pblico ao mais amplo controle possvel um corolrio dos Estados Democrticos de Direito, nos quais somente a lei, manifestao da vontade do povo, nico titular da coisa pblica, deve pautar toda a atividade da Administrao Pblica. Na qualidade de mero gestor de coisa alheia, sem que dela possa dispor, deve a Administrao Pblica pautar a integralidade de suas condutas pela mais ampla transparncia, a fim de que o efetivo titular da coisa pblica possa, a todo tempo, ter condies de verificar se esta a coisa pblica est realmente sendo gerida da forma mais adequada ao interesse pblico.

2. Conceito
O controle administrativo o conjunto de instrumentos que o ordenamento jurdico estabelece a fim de que a prpria Administrao Pblica, os Poderes Judicirio e Legislativo, e ainda, o povo, diretamente ou por meio de rgos especializados, possam exercer a fiscalizao, orientao e reviso da atuao administrativa de todos os rgos, entidades e agentes pblicos, em todas as esferas de Poder.

3. Classificao das formas de controle

3.1. Conforme a origem 3.1.1. Controle interno aquele exercido dentro de um mesmo poder, seja o exercido no mbito hierrquico, seja o exercido por meio de rgos especializados, sem relao de hierarquia com o rgo controlado, ou ainda o controle que Administrao Direta exerce sobre a Administrao Indireta de um mesmo Poder. 3.1.2. Controle externo aquele exercido por um Poder sobre os atos administrativos praticados por outro Poder ex.: A sustao, pelo Congresso Nacional, de atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar; A anulao de um ato do Poder Executivo por deciso judicial; A auditoria realizada pelo TCU sobre as despesas do Executivo da Unio.

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3.1.3. Controle popular Como decorrncia do princpio da indisponibilidade do interesse pblico a Constituio contm diversos dispositivos que do aos administrados a possibilidade de (direta ou por intermdio de rgos com essa funo institucional) verificarem a regularidade de atuao da Administrao Pblica e impedirem a prtica de atos ilegtimos, lesivos ao indivduo ou coletividade, ou provocarem a reparao de danos deles decorrentes. 3.2. Conforme o momento do exerccio 3.2.1. Controle prvio ou preventivo (a priori) aquele exercido antes do incio da prtica ou antes da concluso do ato administrativo, constituindose em requisito para validade ou para efeitos do ato controlado ex.: autorizao do Senado para que a Unio, Estados, DF e Municpios possam contrair emprstimos externos; aprovao, pelo Senado, da escolha dos Ministros dos Tribunais Superiores ou do Procurador Geral da Repblica. 3.2.2. Controle concomitante exercido durante a realizao do ato e permite a verificao da regularidade de sua formao ex.: fiscalizao de um contrato administrativo; acompanhamento de um concurso pela corregedoria competente, etc.. 3.2.3. Controle subsequente ou corretivo aquele exercido aps a concluso do ato. Mediante o controle subsequente possvel a correo dos efeitos do ato, a declarao de sua nulidade, a sua revogao, a sua cassao, ou mesmo conferir eficcia ao ato ex.: homologao de um procedimento licitatrio; homologao de um concurso pblico; o controle judicial dos atos administrativos , em regra, subsequente. 3.3. Quanto ao aspecto controlado 3.3.1. Controle de legalidade ou legitimidade Verifica-se se o ato foi praticado em conformidade com o ordenamento jurdico. Este controle no verifica apenas a compatibilidade entre o ato e a literalidade da norma legal positivada, verifica tambm aspectos relativos obrigatria observncia do ordenamento jurdico como um todo, mormente aos princpios administrativos. O controle de legalidade pode ser exercido pela prpria Administrao que praticou o ato (controle interno/poder de autotutela); pode tambm ser exercido pelo Poder Judicirio, no exerccio de sua funo precpua jurisdicional, ou pelo Legislativo, nos casos previstos pela Constituio.

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O exerccio do controle de legalidade pode ter como resultado a confirmao da validade, a anulao ou a convalidao do ato controlado. 3.3.2. Controle de mrito O controle de mrito visa verificar a oportunidade e a convenincia administrativa do ato controlado. Trata-se, portanto, de atuao discricionria, exercida, igualmente, sobre atos discricionrios. um controle administrativo que, como regra, compete exclusivamente ao prprio Poder que, atuando na funo administrativa, editou o ato. Excepcionalmente, e apenas nos casos previstos na Constituio, o Legislativo tem competncia para exercer o controle de mrito sobre atos praticados pelo Executivo (trata-se de um controle sobretudo poltico). Tradicionalmente afirma-se no caber ao Poder Judicirio exercer o controle de mrito sobre atos praticados pelo Poder Executivo. Com efeito, o controle exercido pelo Judicirio sobre os atos do executivo , sempre, um controle de legalidade e legitimidade. Se o judicirio entender que o ato ilegal ou ilegtimo, promover a sua anulao, e nunca a sua revogao, por esta se refere ao juzo de oportunidade e convenincia administrativas. O resultado do exerccio do controle de mrito , portanto, a revogao, pela administrao, de atos discricionrios por ela prpria regularmente editados (atos plenamente vlidos que passaram a ser considerados inconvenientes). O Poder Judicirio nunca realiza controle de mrito de ato praticado por outro Poder, exerce sim um controle de legalidade ou legitimidade sobre os limites da vlida atuao discricionria da Administrao Pblica. A doutrina usualmente afirma que os princpios administrativos fundamentais so eficazes controles da discricionariedade administrativa, isso significa que, com base em princpios jurdicos, o Judicirio pode decidir, em determinado caso, que um ato administrativo que a Administrao alegava haver editado no uso legtimo de seu poder discricionrio foi, na verdade, praticado com abuso de poder (uma atuao fora da esfera legal da discricionariedade). Portanto, pode ocorrer do o Judicirio anular um ato administrativo por entender que o Poder que o editou atuou fora da validade da discricionariedade. 3.4. Quanto amplitude 3.4.1. Controle hierrquico Decorre do escalonamento vertical de rgos da Administrao Direta ou de escalonamento vertical de rgos integrantes de cada entidade da Administrao Indireta ( sempre um controle interno). Sempre que, dentro da estrutura de uma mesma pessoa jurdica, houver escalonamento vertical entre rgos ou entre agentes pblicos haver controle hierrquico do superior sobre os atos praticados pelos subordinados. Em razo de sua natureza, o controle hierrquico pleno, permanente e automtico (no depende de norma especfica que o estabelea ou autorize).

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3.4.2. Controle finalstico Controle finalstico aquele exercido pela Administrao Direta sobre as pessoas jurdicas integrantes da Administrao Indireta. O controle finalstico depende de norma legal que o estabelea, determine os meios de controle, os aspectos a serem controlados e as ocasies de realizao do controle. Deve ainda, ser indicada a autoridade controladora e as finalidades objetivadas. um controle limitado e teleolgico, ou seja, restringe-se verificao do enquadramento da entidade controlada no programa geral do governo e avaliao objetiva do atingimento, pela entidade, de suas finalidades estatutrias. O controle finalstico tambm denominado pela doutrina de tutela administrativa ou superviso ministerial.

4. Controle exercido pela Administrao sobre seus prprios atos (Controle Administrativo)
4.1. Introduo Controle administrativo o controle interno, fundado no poder de autotutela, exercido pelo Poder Executivo e pelos rgos administrativos do Legislativo e do Judicirio sobre suas prprias condutas, tendo em vista aspectos de legalidade e de mrito administrativo. Deriva da autotutela o poder que a Administrao Pblica tem sobre seus prprios atos e agentes, cuja expresso est sintetizada na smula 473 do STF A administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornam ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los, por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial.. O exerccio do controle administrativo pode ocorrer de ofcio ou ser deflagrado pela provocao dos administrados, mediante reclamaes, representaes, impugnaes, recursos e peties administrativas de um modo geral. O controle administrativo pode ser hierrquico ou no hierrquico. Existe controle hierrquico entre os rgos da Administrao Direta que sejam escalonados verticalmente, em cada Poder, e existe controle hierrquico entre os rgos de cada entidade da Administrao Indireta que tambm sejam escalonados verticalmente, no mbito interno da prpria entidade. De outra parte, existe controle administrativo no hierrquico: Entre rgos que, embora integrem uma s pessoa jurdica, no esto na mesma linha de escalonamento vertical; Entre a Administrao Direta e a Administrao Indireta (tutela ou controle finalstico). 4.2. Processos administrativos 4.2.1. Noes gerais Processo administrativo uma srie de atos ordenados em uma sucesso lgica, o que tem por finalidade possibilitar Administrao Pblica a prtica de um ato administrativo final ou a prolao de uma deciso administrativa final.
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A instaurao de processos administrativos o meio colocado disposio dos administrados que pretendam provocar a Administrao Pblica a alterar, corrigir ou anular decises ou atos administrativos que digam respeito a relaes jurdicas em que eles, administrados, estejam envolvidos, ou que de algum modo sejam de seu interesse, ou mesmo de interesse coletivo geral. O direito de iniciativa dos administrados no exclui a prerrogativa que a prpria Administrao detm para, de ofcio, iniciar processos administrativos de um modo geral, quando tal medida for necessria ao exerccio do poder de autotutela. Os processos administrativos iniciados pelos administrados desempenham uma dupla funo em nosso ordenamento jurdico: (1) atendem interesses do prprio administrado, representando um meio clere e gratuito posto sua disposio para a preveno ou correo de leses aos seus direitos; (2) atendem ao interesse pblico, possibilitando Administrao a reavaliao da legalidade e da convenincia dos atos que ela mesma praticou, para, se for o caso, anul-los, modifica-los ou revoga-los. Embora a instaurao de processos administrativos seja uma faculdade do administrado, a opo deste pela utilizao da via judicial implica a renncia esfera administrativa, ou desistncia do processo administrativo acaso em tramitao (entendimento pacfico do STF). 4.2.2. Recursos administrativos A expresso recurso administrativo, em um sentido estrito, usualmente empregada para designar a petio apresentada pelo administrado que j obteve uma deciso em um processo administrativo em que figura como parte, mas no concorda com ela e deseja submeter a matria reapreciao de uma outra autoridade ou rgo competente para emitir uma nova deciso. Quando no h um rito processual especfico, essa autoridade que analisar o recurso a primeira hierarquicamente superior quela que proferiu a deciso recorrida (recurso hierrquico). Em processo com rito especfico, pode ocorrer de o recurso previsto ser endereado a um rgo especializado, fora da linha hierrquica ou rgo recorrido, nesses casos, denominado recurso hierrquico imprprio. Ao lado dos recursos interpostos pelos administrados, existem, ainda, recursos administrativos que so apresentados pela prpria Administrao Pblica que editou a deciso recorrida so denominados recursos de ofcio. O STF j decidiu que inconstitucional a exigncia, mesmo quando estabelecida em lei, de depsito prvio, arrolamento de bens e qualquer outra imposio onerosa, ou que implique a constrio patrimonial, como condio de admissibilidade de recursos em processos administrativos concernentes a tributos. Os recursos administrativos, em regra, possuem efeito devolutivo; destarte, para que o recurso tenha efeito suspensivo necessria expressa previso legal.

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RECURSO HIERRQUICO E RECURSO HIERRQUICO IMPRPRIO a) Recurso hierrquico prprio aquele dirigido autoridade ou instncia imediatamente superior, dentro do mesmo rgo em que o ato foi praticado; b) Recurso hierrquico imprprio so recursos dirigidos a rgos estranhos quele de onde se originou o ato impugnado; somente so cabveis quando existe lei que expressamente o preveja, designando a autoridade ou rgo com competncia para apreciar ou decidir o recurso e as hipteses em que ele pode ser interposto. 4.2.3. Princpios (1) Oficialidade Por fora do princpio da oficialidade, incumbe Administrao Pblica a movimentao do processo administrativo, ainda que inicialmente provocado pelo particular (o Poder Pblico deve providenciar o seu prosseguimento at a deciso final). Este princpio permite que os agentes administrativos encarregados do processo atuem de ofcio, na tomada de depoimentos, na inspeo de lugares e bens, na solicitao de pareceres, etc.. Portanto, a oficialidade est presente: (1) no poder de inciativa para instaurar o processo; (2) na instruo do processo; (3) na reviso de suas decises. (2) Informalismo Em regra, no so exigidas formas ou formalidades especiais para os atos serem praticados, sobretudo para os atos a cargo do particular. O princpio do informalismo no significa dizer que o processo no tenha nenhuma forma; so formais, porm, este princpio permite que se adotem formas mais simples, suficientes para proporcionar segurana jurdica. Assim, os atos processuais devem ser escritos ou, se admitidos que sejam produzidos verbalmente, seu contedo deve ser reduzido a termo, isto , passado a escrito, mas no so exigidas formas rgidas ou formalidades especficas para que o ato seja vlido, a menos que a lei expressamente o faa. O informalismo uma regra geral, pois, na hiptese de existir norma legal estabelecendo expressamente, como condio essencial validade de determinado ato processual, forma determinada ou formalidade especfica, dever ela ser observada, sob pena de nulidade do ato. (3) Instrumentalidade das formas Segundo o denominado princpio da instrumentalidade das formas, quando e lei estabelece uma determinada forma ou formalidade a ser observada na prtica de um ato processual, a forma ou formalidade estipulada tem como objetivo, essencialmente, assegurar que o ato cumprir a finalidade que lhe cabe no processo.

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No processo, a forma mero instrumento, cujo escopo possibilitar que o ato atinja a sua finalidade. Assim, por este princpio, se a finalidade do ato foi alcanada, mesmo que no tenha sido observada a forma prescrita em lei, considera-se suprida a sua falta, sana sua irregularidade. (4) Verdade material O princpio da verdade material estabelece que deve a Administrao Pblica procurar conhecer o fato efetivamente ocorrido (importa saber como se deu o fato no mundo real). A Administrao pode se valer de qualquer prova lcita de que venha a ter conhecimento, em qualquer fase do processo (regra geral), visando a descobrir os fatos que realmente ocorreram. Por fora deste princpio, a Administrao, em regra, pode tomar conhecimento de qualquer elemento que lhe seja trado aos autos, em qualquer fase, pode produzir provas de ofcio, ou determinar de ofcio a sua produo. Enfim, admitir ou adotar quaisquer providncias lcitas que possam auxiliar na apurao dos fatos efetivamente ocorridos. Decorre tambm deste princpio, a possibilidade de, nos processos administrativos, ser a deciso de um recurso provocado pelo particular mais desfavorvel ainda a ele (reformatio in pejus). (5) Gratuidade Nos processos administrativos no so cobrados valores ordinariamente exigidos das partes nos processos judiciais, tais como custas judiciais, nus de sucumbncia, honorrios de advogados ou de peritos, entre outros. Se em alguns processos administrativos houver expressa previso legal de cobrana de determinadas despesas processuais, estas sero devidas. (6) Contraditrio e ampla defesa Os princpios do contraditrio e ampla defesa so comuns a todos os processos, judiciais e administrativos, nos quais possa existir alguma espcie de litgio ou controvrsia, ou alguma acusao seja imputada a algum, conforme assegura a Constituio. Decorrem eles de outro princpio processual mais amplo, o princpio do devido processo legal (due process of law), tambm expresso na Constituio. O cerceamento do direito de defesa, em qualquer fase do processo, acarreta sua nulidade relativamente a todos os atos subsequentes (quando isso for possvel; caso contrrio acarreta a nulidade de todo o processo). 4.3. Prescrio administrativa A expresso prescrio administrativa costuma ser empregada de forma ampla para designar diferentes situaes em que o ordenamento jurdico impe prazos para que o administrado ou a Administrao Pblica instaurem ou provoquem a instaurao de processos ou procedimentos na

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esfera administrativa. A fixao desses prazos extintivos visa assegurar a estabilidade das relaes jurdicas, em ateno ao princpio da segurana jurdica. O assunto pode ser assim sistematizado: (1) precluso significa a perda do prazo estipulado para que ocorresse determinada manifestao no mbito de um processo ou procedimento j instaurado; (2) prescrio traduz a perda do prazo para o ajuizamento de uma ao (ou apresentao de uma petio administrativa) mediante a qual se pretendesse defender um direito contra uma leso ou ameaa de leso (o prazo tem curso antes de iniciado o processo); (3) decadncia a perda do prazo para o exerccio de um direito substantivo exemplos: Prazos para Administrao instaurar processos administrativos, ou interpor recursos no mbito desses processos; Prazos para a Administrao Pblica rever seus prprios atos; Prazos para a Administrao aplicar sanes administrativas. Na hiptese de inexistir uma lei que especificamente estabelea prazo para a apresentao de peties e recursos no mbito de determinado processo administrativo, frequente haver uma lei de aplicao subsidiria, editada pelo respectivo ente federado, prevendo um prazo genrico (na esfera federal, por exemplo, de 10 dias o prazo para interposio de recursos contados da cincia do fato). A doutrina majoritria defende a possibilidade de a Administrao Pblica apreciar os recursos administrativos mesmo quando apresentados fora do prazo legal, invocam os autores como fundamento dessa orientao a exigncia de estrita observncia do princpio da legalidade por parte da Administrao Pblica e o poder-dever de autotutela que o ordenamento jurdico lhe confere. Os administrativistas, entretanto, afirmam que essa possibilidade de rever de ofcio o ato impugnado fora do prazo no existe se, na data da apresentao do recurso administrativo extemporneo, j tiver ocorrido a prescrio judicial (cinco anos da data do ato ou fato da qual se originarem). Quanto ao prazo para a Administrao Pblica rever seus prprios atos, independentemente de provocao do administrado, na ausncia de previso legal, e desde que haja incompatibilidade com alguma norma legal especfica, defende-se a aplicao do mesmo prazo quinquenal estabelecido no Decreto 20910/32. Na esfera federal, o art. 54 da Lei 9784/99 estatui que de cinco anos o prazo de decadncia para a Administrao Pblica anular os atos administrativos de que decorram efeitos favorveis para os destinatrios, salvo comprovada m-f. Quanto anulao dos atos administrativos ilegais pela prpria Administrao Pblica, devem ser observadas estas regras: Em cada unidade da federao (U, E, DF e M), se existir prazo expressamente previsto em lei, ser esse o prazo aplicvel;

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 Inexistente prazo previsto em lei do ente federado ser aplicvel o prazo de cinco anos, desde que no haja incompatibilidade com alguma norma legal especfica do ente federado; Na esfera federal extingue-se em cinco anos o direito de anular os atos ilegais favorveis aos administrados, salvo comprovada m-f; Na esfera federal, extingue-se em dez anos o direito de anular os atos ilegais favorveis ao administrado, quando comprovada a m-f, bem como o direito de anular os atos ilegais desfavorveis ao administrado. Estes prazos no se aplicam se houver regra legal especfica com ele incompatvel. o que ocorre no caso de processos administrativos federais que tenham resultado na aplicao de sanes, os quais podem ser objeto de reviso a qualquer tempo, se for para reduzir ou afastar a penalidade. No h prazo para a Administrao Pblica proceder a revogao de seus atos administrativos, desde que se trate de um ato passvel de ser revogado e que no tenha gerado direito adquirido para sues destinatrios, nem esteja exaurido. Quanto aos prazos para a Administrao Pblica aplicar sanes administrativas aos seus prprios agentes ou aos administrados em geral, temos que: se houver lei especfica estabelecendo prazo para a imposio de determinada sano, esse prazo dever ser observado pela Administrao Pblica. Nas situaes em que no exista lei especfica estabelecendo um prazo, utiliza-se o prazo de cinco anos previsto no art. 1 do Decreto 20910/32, seja qual for a infrao, a menos que o fato esteja tambm tipificado como crime, caso em que se aplicam os prazos de prescrio tipificados na lei penal. Quando se trata de aplicao de penalidades, os prazos para a prescrio administrativa so sempre fatais e intransponveis, porque operam como garantia do agente pblico, ou do particular administrado, conforme o caso. Como exemplo, para aplicao de sanes disciplinares aos servidores pblicos temos que prescrevem: Se for tambm considerado crime, o prazo aplicvel a este; Em cinco anos as infraes punidas com demisso; Em dois anos as infraes punidas com suspenso; Em cento e oitenta dias as infraes punidas com advertncia. Nos termos do 5 do art. 37, da Constituio, so imprescritveis as aes de ressarcimento ao errio, pouco importando de haver sida extinta a hiptese de punio pela prescrio, ou seja, no poder punir, mas poder recuperar o prejuzo.

5. Controle legislativo
5.1. Introduo O controle legislativo por vezes chamado de controle parlamentar pelo fato de ser um controle externo, s pode ocorrer nas situaes e nos limites diretamente previstos na Constituio. As leis de
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qualquer ente federal, as Constituies Estaduais e as Leis Orgnicas dos Municpios e do DF no podem criar hipteses ou estabelecer instrumentos de controle legislativo que no guardem simetria com a Constituio Federal. 5.2. Hipteses constitucionais de controle parlamentar direito a) competncia exclusiva do Congresso Nacional fiscalizar e controlar, diretamente ou por qualquer de suas Casas, os atos de Poder Executivo, includos os da Administrao Indireta h de ser respeitada, sempre, a independncia e a harmonia entre os Poderes, razo pela qual se pode afirmar que o dispositivo tem a finalidade principal de explicitar que funo tpica do Poder Legislativo, alm de editar leis e outros atos normativos primrios, o controle da Administrao Pblica, nos termos e limites da Constituio; b) competncia exclusiva do Congresso Nacional sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites da delegao legislativa um controle de legalidade ou legitimidade, e no um controle de mrito administrativo, haja vista que o dispositivo no autoriza o Poder Legislativo a apreciar a oportunidade ou a convenincia dos atos controlados, e sim sustar aqueles que extrapolam ou contrariem os exerccio legtimo das competncias conferidas ao Executivo pela prpria Constituio, ou pelo Congresso; c) competncia do Congresso Nacional sustar contratos que apresentem ilegalidade, mediante solicitao do TCU no caso de contratos administrativos o ato de sustao ser adotado diretamente pelo Congresso, que solicitar de imediato ao Executivo as medidas cabveis. Apenas se o Congresso ou o Executivo no efetuarem as medidas cabveis para a sustao do contrato que o TCU adquirir a competncia para decidir respeito; d) competncia da Cmara do Deputados e do Senado Federal ou de qualquer de suas comisses, convocar Ministros de Estado ou quaisquer titulares de rgos diretamente subordinados Presidncia da Repblica para prestarem, pessoalmente, informaes sobre assunto previamente determinado, importando crime de responsabilidade a ausncia se justificao adequado; e) competncia das Mesas da Cmara ou do Senado encaminhar pedidos escritos de informaes a Ministros de Estado ou quaisquer titulares de rgos diretamente subordinados Presidncia da Repblica para prestarem, pessoalmente, informaes sobre assunto previamente determinado, importando crime de responsabilidade a recusa, ou o no atendimento, no prazo de trinta dias, bem como a prestao de informaes falsas; f) competncia exclusiva do Congresso Nacional julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da Repblica e apreciar os relatrios sobre a execuo dos planos de governo o STF no admite que a Constituio de um Estado-membro estabelea competncia para que a Assembleia Legislativa (ou Cmara Municipal) julgue suas prprias contas, tampouco contas do Tribunal de Justia; somente cabe ao legislativo o julgamento das contas do governador;

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g) competncia exclusiva do Congresso Nacional autorizar ou aprovar determinados atos concretos do Executivo (art. 49, XII, XVI, XVIII6); h) competncia do Congresso Nacional, auxiliado pelo TCU, exercer a fiscalizao contbil, financeira e oramentria federal. 5.2.2. Controles especficos exercidos pelo Senado Federal No art. 53, a Constituio estabelece as competncias privativas do Senado, muitas delas referem-se atribuies de controle, a serem exercidas especificamente pelo Senado sobre atos ou atividades do Poder Executivo (devem ser estendidas aos Estados/DF e Municpios, se possvel). Entre outras hipteses previstas esto: Processar e julgar o Presidente da Repblica e o Vice nos crimes de responsabilidade, bem como os Ministros e os Comandantes da Marinha, Exrcito e da Aeronutica nos crimes da mesma natureza conexos com aquele; Aprovar previamente, por voto secreto, aps arguio em sesso secreta, a escolha de chefes de misso diplomtica de carter permanente; Autorizar operaes externas de natureza financeira, de interesse da Unio, Estados, DF e Municpios. 5.2.3. Controle exercido por meio de Comisses A Constituio de 1988 trata das Comisses do Congresso Nacional e de suas Casas no art. 58. Nos temos deste dispositivo, entre outras atribuies, compete s Comisses, em razo da matria de sua competncia: (1) convocar Ministros de Estado para prestar informaes sobre assuntos inerentes suas atribuies; (2) receber peties, reclamaes, representaes ou queixas de qualquer pessoa contra atos ou omisses das autoridades ou entidades pblicas; (3) solicitar o depoimento de qualquer autoridade ou cidado; (4) apreciar programas de obras, planos nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento e sobre eles emitir parecer. Merece especial referncia as denominadas Comisses Parlamentares de Inqurito CPI, s quais se refere o 3 do art. 58 da Constituio. farta a jurisprudncia do STF acerca dos poderes da CPI, todos eles diretamente derivados da Constituio, ainda que implcitos.

CF, art. 49 - da competncia exclusiva do Congresso Nacional: XII - apreciar os atos de concesso e renovao de concesso de

emissoras de rdio e televiso; XVI - autorizar, em terras indgenas, a explorao e o aproveitamento de recursos hdricos e a pesquisa e lavra de riquezas minerais; XVII - aprovar, previamente, a alienao ou concesso de terras pblicas com rea superior a dois mil e quinhentos hectares. 113

CPI PODE POR ATO PRPRIO Convocar investigados e testemunhas para depor, incluindo autoridades pblicas federais, estaduais ou municipais; Determinar as diligncias necessrias ex.: solicitao de diligncia ao TCU; Requisitar de reparties pblicas informaes e documentos de seu interesse; Determinar a quebra de sigilo fiscal, bancrio e telefnico das pessoas investigadas; Convocar juzes para depor, desde que a respeito de sua atuao como administrador judicial (funo no-jurisdicional).

CPI NO PODE POR ATO PRPRIO Decretar a busca a e apreenso domiciliar de bens de do

documentos; Determinar investigado; Decretar a priso de qualquer pessoa, ressalvada a hiptese de priso em flagrante; Determinar a interceptao telefnica; Convocar magistrados para depor a respeito de sua atuao tpica (jurisdicional); Restringir a assistncia por advogado. indisponibilidade

5.3. A fiscalizao contbil, financeira e oramentria na Constituio de 1988 A fiscalizao contbil, financeira e oramentria (controle financeiro em sentido amplo) exercido sobre os atos de todas as pessoas que administrem bens ou recursos pblicos. O art. 70 da Constituio preceitua tal controle. H um controle interno, exercido pelo prprio poder incumbido da gesto de determinado recurso pblico, e um controle externo, exercido pelo Poder Legislativo, com o auxlio do Tribunal de Contas competente sobre a atividade financeira. O controle financeiro externo visa aferir a probidade da atuao da Administrao Pblica e a regularidade na utilizao de recursos pblicos, sendo um controle contbil e financeiro de legalidade e legitimidade, revestido, todavia, de marcada ndole poltica. As reas alcanadas pelo controle financeiro so: contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial. Na rea contbil, h preocupao com a correta formalizao dos registros das receitas e despesas; na rea financeira, o controle se efetiva por meio de depsitos bancrios, dos empenhos das despesas, dos pagamentos efetivados, dos ingressos de valores, etc.; o controle oramentrio diz respeito ao acompanhamento, fiscalizao de registros nas rubricas oramentarias adequadas; na rea operacional controla-se a execuo das atividades administrativas em geral, verificando-se a observncia dos procedimentos legais e sua adequao s exigncias de eficincia e economicidade; o controle patrimonial incide sobre os bens do patrimnio pblico, mveis e imveis, constantes de almoxarifados, de estoques ou que estejam em uso pela Administrao. Essas reas enumeradas sero controladas, com vistas verificao da regularidade da gesto da coisa pblica, sob cinco diferentes aspectos: legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas.
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O controle exercido sobre toda e qualquer pessoa, fsica ou jurdica, inclusive pessoas inteiramente privadas, desde que, de algum modo, receba, administre ou esteja incumbida da aplicao de recursos pblicos de qualquer espcie, mediante atos, contratos e convnios de qualquer natureza, ou execute qualquer outra operao que onere o errio (princpio da universalidade). 5.3.1. Atribuies dos Tribunais de Contas Os Tribunais de Contas (TC) so rgos auxiliares e de orientao do Poder Legislativo, embora a este no subordinado. O TC no pratica atos de natureza legislativa, mas to somente atos de fiscalizao e controle, de natureza administrativa. O art. 71 da Constituio estabelece as competncias do TCU. O controle que os TC exercem sobre os atos ou contratos da Administrao um controle posterior ou subsequente, salvo as inspees e auditorias (concomitante), que podem ser realizadas a qualquer tempo. Alguns pontos sobre o TCU merecem destaque: a) No tocante s contas do Presidente da Repblica, o TCU tem competncia to somente para apreci-las, mediante parecer prvio que dever ser elaborado no prazo de sessenta dias a partir de seu recebimento (o TCU no julga, apenas aprecia as contas do Presidente; quem julga o Congresso Nacional); b) Quanto competncia para o julgamento das prprias contas do Tribunal de Contas, a doutrina, haja vista que a Constituio no disps expressamente nada a respeito dessa incumbncia, sustenta que cabe ao prprio Tribunal julgar suas contas. O STF declarou constitucional preciso na Lei Orgnica do DF e na Constituio do Par, que atribua s respectivas Casas Legislativas a competncia para julgar as contas do TC; portanto, possvel que o Poder Legislativo julgue as contas do Tribunal; c) A diferena para atuao do TCU diante de irregularidades apuradas em ato administrativo e irregularidades em contrato administrativo:
ATO ADMINISTRATIVO CONTRATO ADMINISTRATIVO O ato de sustao ser adotado diretamente pelo Cabe ao prprio TCU sustar sua execuo, dando cincia dessas providencia Cmara e ao Senado. Congresso, que solicitar de imediato ao Poder Executo as medias cabveis; apenas se o Congresso ou o Executivo no efetuarem as medidas cabveis que o TCU adquirir competncia para a sustao.

d) As decises do TCU das quais resulte imposio de dbito ou multa tero eficcia de ttulo executivo, ou seja, podem ser levadas diretamente ao judicirio para cobrana;

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e) Quanto competncia do inciso II, do art. 717, inclusive a tomada de contas especial, o TCU tem competncia para julgar toda e qualquer entidade da Administrao Indireta, no importa seu objeto, nem sua forma jurdica (o simples fato de haver recursos pblicos envolvidos enseja a incidncia do dispositivo); f) Segundo o STF, os Tribunais de Conta, no desempenho de suas atribuies, podem realizar o controle de constitucionalidade das leis, ou seja, no exame de um processo submetido sua apreciao, podem afastar a aplicao de uma lei ou ato normativo do Poder Pblico por entend-lo inconstitucional. Essa declarao dever ser proferida pela maioria absoluta de seus membros (clusula de reserva de plenrio); g) Ainda segundo a jurisprudncia do STF, o TCU dispe de legitimidade para expedio de medidas cautelares, a fim de prevenir a ocorrncia de leso ao errio ou a direito alheio, bem como para garantir a efetividade de suas decises; h) O TCU no dispe de competncia para determinar a quebra do sigilo bancrio das pessoas submetidas ao seu controle.

6. Controle judicial
6.1. Introduo o controle realizado pelos rgos do Poder Judicirio, no desempenho de atividade jurisdicional, sobre atos administrativos praticados pelo Executivo, bem como atos administrativos editados pelo Judicirio e Legislativo, quando estes esto no exerccio da funo administrativa. O controle judicial verifica exclusivamente a legalidade ou a legitimidade dos atos, nunca o mrito administrativo. Mediante o exerccio do controle judicial dos atos administrativos pode ser decretada sua anulao. No se deve confundir a vedao de que o judicirio aprecie o mrito administrativo, com a possibilidade de aferio da legalidade dos atos discricionrios. 6.2. Controle judicial em espcie 6.2.1. Mandado de segurana Atualizar com a nova Lei. 6.2.2. Ao Popular (1) Introduo Previso legal art. 5, LXXIII, da Constituio qualquer cidado parte legtima para propor ao popular que vise a anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de que o Estado participe,

CF, art. 71, II - O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ao qual

compete: II - julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos da administrao direta e indireta, includas as fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo Poder Pblico federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio pblico; 116

moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada m-f, isento de custas judiciais e do nus da sucumbncia;. A ao popular uma ao cvel, regulada pela Lei 4717/65; uma ao destinada no defesa de algum interesse subjetivo individual, mas sim uma ao de natureza coletiva, que visa anular atos lesivos ao patrimnio pblico, moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico cultural. (2) Bens jurdicos tutelados Patrimnio pblico, tanto o patrimnio material (econmico), quanto o patrimnio moral (moralidade administrativa); O patrimnio de entidade de que o Estado participe; O patrimnio histrico cultural. No exigida a comprovao de um prejuzo financeiro aos cofres pblicos; a ilegalidade do ato, por si s, configura leso ao patrimnio pblico. (3) Objeto A anulao de um ato lesivo deve, efetivamente, ser o objeto do pedido principal na ao popular. Portanto, a natureza da tutela requerida precipuamente deve ser desconstitutiva (constitutiva negativa). A Lei 4717/65 estatui que, alm de anular o ato, a sentena que julgue procedente a ao condenar ao pagamento de perdas e danos os responsveis pelo ato e os beneficirios dele. A sentena determinar, ainda, se for o caso a restituio de bens e valores indevidamente percebidos, estando a parte condenada sujeita ao sequestro e penhora, desde a prolao da sentena condenatria. Resulta, portanto, que, em regra, a sentena na ao popular ter natureza desconstitutiva (principal) e condenatria (subsidiria). A Lei 4717/65 admite expressamente a concesso de medida liminar que determine a suspenso do ato lesivo impugnado. A liminar pode ser concedida at mesmo antes de o ato ser efetivamente realizado, basta que o autor demonstre que desse ato resultar leso de difcil reparao a alguns dos bens tutelados pela ao popular. (4) Sujeitos O legitimado ativo somente o cidado (pessoa humana no gozo dos seus direitos cvicos e polticos, isto , que seja eleitor). Estatui o art. 6 da Lei que no polo passivo da ao popular devem figurar: Todas as pessoas jurdicas, pblicas ou privadas, em nome das quais foi praticado o ato ou contrato a ser anulado; Todas as autoridades, os funcionrios e administradores que houverem autorizado, ratificado ou praticado pessoalmente o ato ou firmado o contrato a ser anulado, ou que, por omissos, permitiram a leso;
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 Todos os beneficirios direitos do ato ou contrato legal. A situao da pessoa jurdica cujo ato est sendo impugnado peculiar. Orginalmente ela integra o polo passivo da ao (litisconsrcio necessrio), ou seja, figura como ru na petio inicial, ser citada para contestar. Entretanto, mesmo sendo citada, pode ela adotar uma dessas trs condutas: Contestar a ao; Abster-se de contestar; Passar para o polo ativo da ao, atuando ao lado do autor, visando a reforar as alegaes que sirvam de fundamentao ao pedido de anulao do ato lesivo, bem como a responsabilizao aqueles que ao ato deram causa ou que dele se beneficiaram. facultado a qualquer cidado habilitar-se como litisconsorte ou assistente da ao popular. O Ministrio Pblico no pode ser autor na ao popular, entretanto pode ter uma atuao relevante, como, por exemplo: (1) cabe ao Ministrio Pblico acompanhar a ao, como fiscal da lei, e apressar a produo de provas, podendo opuiar pela procedncia ou improcedncia da ao; (2) pode atuar como substituto ou sucessor do autor, na hiptese deste se omitir ou abandonar a ao; (3) pode recorrer das sentenas e decises proferidas contra o autor da ao. (5) Aspectos processuais, deciso judicial e execuo da sentena A Constituio isenta o autor da ao popular de custas e de nus de sucumbncia, salvo comprovada a m-f. A competncia para conhecer da ao, process-la e julg-la determinada pela origem do ato impugnado. A ao popular dever ser proposta e julgada originariamente nos juzos de primeira instncia ordinrios, federal ou estadual, sendo o foro determinado conforme a pessoa jurdica em que ato lesivo teve origem. A sentena que concluir pela carncia ou pela improcedncia da ao popular est sujeita ao duplo grau de jurisdio, no produzindo efeito se no depois confirmada pelo Tribunal. Da sentena que julgar a ao procedente caber apelao, com efeito suspensivo. A sentena ter eficcia de coisa oponvel erga omnes, exceto no caso de haver sido julgada improcedente por deficincia de prova, caso em que qualquer cidado poder intentar outra ao com idntico fundamento, valendo-se de nova prova. Passados sessenta dias da publicao da sentena condenatria de segunda instncia sem que o autor ou terceiro promova a respectiva execuo, resulta para o Ministrio Pblico a obrigao de promov-la, nos trinta dias subsequentes. A art. 21 da Lei 4717/65 fixa em cinco anos o prazo de prescrio da ao popular.

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6.2.3. Ao civil pblica (1) Introduo Previso constitucional art. 129, III So funes institucionais do Ministrio Pblico: III - promover o inqurito civil e a ao civil pblica, para a proteo do patrimnio pblico e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos;. Logo, sempre que o responsvel pelo dano ou ameaa de dano a um dos bens jurdicos tutelados for a Administrao Pblica, poder a ao civil pblica representar um controle de sua atuao (ou omisso). (2) Bens jurdicos tutelados Meio ambiente; Direito do consumidor; Danos a bens e direito de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico; Qualquer outro interesse difuso e coletivo; Infrao da ordem econmica e da economia popular; Ordem urbanstica. Esta lista meramente exemplificativa, pois qualquer interesse difuso ou coletivo pode ser tutelado pela ao civil pblica (ACP). A doutrina e a jurisprudncia atuais tm aceitado, tambm, o uso da ACP para a tutela de interesses individuais homogneos, que so interesses divisveis, individualizveis, mas com uma origem comum e uma dimenso coletiva, decorrente do fato de alcanarem uniformidade aos integrantes de um grupo social (ex.: mensalidade escolar). Esto expressamente excludos da proteo da lei de ao civil pblica, entretanto, determinados interesses individuais homogneos, como os relacionados exigncia de tributos. (3) Objeto A ACP visa apurar a responsabilidade por danos morais ou patrimoniais causados aos bens jurdicos por ela tutelados. A ao pode ter finalidade preventiva ou repressiva, isto , pode ter como escopo evitar uma leso, ou, se j ocorrida, repar-la (se possvel) e responsabilizar os que a ocasionaram por ao ou omisso. A Lei 7347/85 refere-se a uma ao cautelar e uma ao principal. A cautelar, evidentemente, s pode ter finalidade preventiva; seja cautelar ou principal, admite-se a concesso de liminar. O objeto do pedido pode ser a condenao em dinheiro ou o cumprimento de obrigao de fazer ou de no fazer. O ajuizamento da ACP no impede a propositura de aes individuais sobre o mesmo objeto, nem geral litispendncia.

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(4) Sujeitos Os legitimados ativos so: O Ministrio Pblico; a Defensoria Pblica; a Unio, Estados/DF e Municpios; as autarquias; empresa pblica; fundao ou sociedade de economia mista; A associao que, concomitantemente: (1) esteja constituda h pelo menos um ano nos termos da lei civil; (2) inclua entre as suas finalidade institucionais a proteo ao meio ambiente, ao consumidor, ordem econmica, livre concorrncia ou proteo do patrimnio artstico, histrico, esttico, turstico e paisagstico. O Ministrio Pblico, se no intervir no processo como parte, atuar obrigatoriamente como fiscal da lei. Os legitimados podem habilitar-se como litisconsortes. Em caso de desistncia infundada ou abandono de associao legitimada, o Ministrio Pblico ou outro legitimado assumir a titularidade ativa. Como sujeito passivo na ACP pode figurar qualquer pessoa que tenha ocasionado leso ou ameaa de leso aos bens jurdicos passiveis de serem tutelados pela referida ao; isso inclui pessoas fsicas ou jurdicas, inclusive os entes federados e as entidades da Administrao Indireta. (5) Aspectos processuais, deciso judicial e execuo da sentena Na ACP no h adiantamento de custas, emolumentos, honorrios periciais ou quaisquer outras despesas, nem condenao da associao autora, salvo comprovada m-f. Se comprovada a m-f, a associao autora e os diretores responsveis pela propositura da ao sero solidariamente condenados em honorrios e ao dcuplo das custas, sem prejuzo da responsabilidade por perdas e danos. A competncia para processar e julgar a ao determinada pelo local onde ocorreu o dano, a sentena proferida na ACP faz coisa julgada com eficcia geral (erga omnes), em todo o territrio de jurisdio do juiz prolator da sentena. O juiz poder conferir efeito suspensivo aos recursos para evitar dano irreparvel parte; decorridos sessenta dias do trnsito em julgado as sentena condenatria sem que a associao autora lhe promova a execuo, dever faz-lo o Ministrio Pblico (ou qualquer outro legitimado, facultativamente). (6) Diferenas entre ao civil pblica e ao popular
AO POPULAR
LEGITIMIDADE PEDIDO PRINCIPAL NATUREZA DA SENTENA Privativa do cidado Anulao de um ato que ocasione leso ou ameaa de leso preponderantemente desconstitutiva e subsidiariamente

AO CIVIL PBLICA
MP, defensoria, entes federados, entidade da administrao direta e associaes Cumprimento de obrigao de fazer ou no fazer; ou condenao em dinheiro do responsvel preponderantemente condenatria e mandamental; em regra, a sentena no tem natureza desconstitutiva Podem existir ao mesmo tempo 120

condenatria

AGENTES PBLICOS
1. Agentes pblicos
Pode-se conceituar agentes pblicos como todos aqueles que tm uma vinculao profissional com o Estado, mesmo que em carter temporrio ou sem remunerao. O gnero agentes pblicos comporta diversas espcies: (1) agentes polticos; (2) ocupantes de cargo em comisso; (3) contratados temporrios; (4) agentes militares; (5) servidores pblicos estatutrios; (6) empregados pblicos; (7) particulares em colaborao com a Administrao.

2. Agentes polticos
Os agentes polticos exercem uma funo pblica de alta direo do Estado. Ingressam, em regra, por meio de eleies, desempenhando mandatos fixos ao trmino dos quais sua relao com o Estado desaparece automaticamente. A vinculao dos agentes polticos com o aparelho governamental no profissional, mas institucional e estatutria ex.: parlamentares; Presidente; governadores; prefeitos e seus respectivos vices, ministros e secretrios.

3. Ocupantes em cargo de comisso

Conhecido tambm como cargos de confiana, os cargos em comisso ou comissionados esto reservados a atribuies de direo, chefia e assessoramento. Tais cargos so acessveis sem concurso pblico, providos por nomeao poltica. De igual modo, a exonerao ad nutum, podendo os comissionados ser desligados do cargo imotivadamente, sem necessidade de garantir o contraditrio e a ampla defesa, e direito ao devido processo legal. Porm, se a autoridade competente apresentar um motivo para a exonerao e o motivo for comprovadamente falso ou inexistente, o desligamento ser nulo, em razo da teoria dos motivos determinantes.

4. Contratados temporrios
Constituio, art. 37, IX IX - a lei estabelecer os casos de contratao por tempo determinado para atender a necessidade temporria de excepcional interesse pblico;. A Lei 8745/93 disciplina a contratao temporria no mbito dos rgos da Administrao federal direta e indireta. Portanto, este sistema estabelecido nesta lei se aplica somente no mbito federal. A contratao temporria no se rege pela Lei 8112/90 Estatuto do Servidor Pblico Federal. O art. 2 da Lei 8745/93 traz as hipteses de necessidade temporria de interesse pblico, entre elas: (1) assistncia a situaes de calamidade pblica; (2) assistncia a emergncias em sade pblica; (3) realizao de recenseamentos e outras pesquisas de natureza estatstica efetuadas pela Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE; (4) combate a emergncias ambientais, na
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hiptese de declarao, pelo Ministro do Meio Ambiente, da existncia de emergncia ambiental na regio especfica. O recrutamento para a contratao temporria prescinde de concurso pblico, mas necessrio um processo seletivo simplificado. Entretanto, nos casos de calamidade pblica ou emergncia ambiental o processo seletivo simplificado dispensado.

5. Agentes militares
As instituies militares so organizadas na hierarquia e disciplina. Aqueles que compem os quadros permanentes das foras militares possuem vinculao estatutria, e no contratual, mas o regime jurdico disciplinado por legislao especfica diversa da aplicvel aos servidores civis. Os membros das Polcias Militares e Corpo de Bombeiros Militares so servidores pblicos dos Estados, DF e Territrios, sendo as patentes dos oficiais conferidas pelos respectivos governadores. So tambm estatutrios os militares ligados s Foras Armadas (Marinha, Exrcito e Aeronutica), instituies permanentes e regulares. As Foras Armadas esto igualmente fundamentadas nos princpios da disciplina e hierarquia, organizadas sob a autoridade suprema do Presidente da Repblica. Os militares esto constitucionalmente proibidos a sindicalizao, a greve e a filiao partidria (tanto os federais como os estaduais).

6. Servidores pblicos estatutrios

O regime estatutrio o regime comum de contratao de agentes pblicos pela Administrao Direta e Indireta. No mbito federal, o regime de cargo pblico vem disciplinado na Lei 8112/90 Estatuto do Servidor Pblico Federal. Os servidores estatutrios so relacionados por concurso pblico para ocupar cargos pblicos, tendo vinculao de natureza no contratual, e adquirem estabilidade aps se rejeitarem a um estgio probatrio. Como no se trata de vinculao contratual, pode haver alterao unilateral no regime aplicvel aos servidores estatutrios, respeitados os direitos adquiridos. O servidor estatutrio, aps o estgio probatrio, ter garantida a sua estabilidade, perdendo o cargo somente nas hipteses previstas em lei, quais sejam: (1) sentena judicial transitada em julgado; (2) processo administrativo disciplinar; (3) avaliao peridica de desempenho. Alm dessas trs formas, possvel ser decretada a perda do cargo tambm para a reduo de despesa com pessoal. Entretanto, no caso dos trs cargos pblicos vitalcios, (magistrados, membros do Ministrio Pblico e membros dos Tribunais de Conta) adquirida a vitaliciedade, a perda de cargo somente poder ocorrer por sentena judicial transitada em julgado. possvel, portanto, identificar dois regimes diferentes aplicveis aos servidores pblicos estatutrios:

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a) Cargos vitalcios (magistrados, MP e TC) o estgio probatrio reduzido, tendo durao de dois anos, aps o qual o agente adquire vitaliciedade, podendo perder o cargo somente por meio de sentena judicial transitada em julgado; b) Cargos efetivos tem estgio probatrio de trs anos, e aps adquirir a estabilidade pode perder o cargo nas quatro hipteses previstas acima.

7. Empregados pblicos
Ao regime tipicamente dos servidores pblicos ope-se o regime essencialmente privado dos empregados pblicos. Os empregados pblicos ingressam por meio de concurso pblico para ocupar empregos pblicos, tendo uma vinculao contratual com o Estado regida pela CLT (celetistas). Este regime est constitucionalmente definido como o sistema de contratao a ser utilizado pelas pessoas jurdicas de direito privado da Administrao Indireta, isto , empresas pblicas, sociedades de economia mista, fundaes governamentais e consrcios privados. Aps a posse, os empregados pblicos no tm estgio probatrio, mas sujeitam-se ao perodo de experincia com a durao de noventa dias (CLT, art. 455). Os empregados pblicos no tm a estabilidade tpica do regime estatutrio; porm, no significa que possa ser livremente demitido; a totalidade da doutrina entende que somente podem sofres demisses motivadas, e aps regular processo administrativo, observadas as garantias do contraditrio e da ampla defesa. Entretanto, o TST tem se posicionado pela possibilidade de dispensa imotivada dos empregados pblicos (smula 390 e OJ 2478). Porm, em 2007, entendeu que no caso dos empregados dos correios, por ser empresa pblica prestadora de servio pblico, a dispensa seria acompanhada de motivao obrigatria.

8. Particulares em colaborao com a Administrao (agentes honorficos)

Os particulares em colaborao com a Administrao constituem uma classe de agentes pblicos, em regra, sem vinculao permanente e remunerada com o Estado (exercem funo pblica sem serem servidores pblicos). Essa categoria composta, segundo Celso Antnio Bandeira de Mello: Requisitados de servio como mesrio e convocados para o servio militar (conscritos); Gestores de negcios pblicos so particulares que assumem espontaneamente uma tarefa pblica, em situaes de emergncia, quando o Estado no est presente para proteger o interesse pblico ex.: socorrista de parturiente;
Smula 390 do TST Ao empregado de empresa pblica ou de sociedade de economia mista, ainda que admitido mediante aprovao em

concurso pblico, no garantida a estabilidade prevista no art. 41 da CF/1988.. OJ 247 do TST - I - A despedida de empregados de empresa pblica e de sociedade de economia mista, mesmo admitidos por concurso pblico, independe de ato motivado para sua validade; II - A validade do ato de despedida do empregado da Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos (ECT) est condicionada motivao, por gozar a empresa do mesmo tratamento destinado Fazenda Pblica em relao imunidade tributria e execuo por precatrio, alm das prerrogativas de foro, prazos e custas processuais. 123

 Contratados por locao civil de servios ex.: jurista famoso contratado para emitir um parecer; Concessionrios e permissionrios exercem funo pblica por delegao estatal; Delegados de funo ou ofcio pblico o caso dos titulares de cartrio.

9. Acumulao de cargo pblico

Em regra, a acumulao proibida. Porm, a Constituio prev um rol taxativo de casos excepcionais em que a acumulao permitida; em qualquer hiptese, a cumulao ser permitida se houver compatibilidade de horrios e observado o limite mximo de dois cargos: Dois cargos de professor; Um cargo de professor com outro tcnico cientfico; Dois cargos ou empregos privativos de profissionais de sade, com profisses regulamentadas; Um cargo de vereados com outro cargo, emprego ou funo pblica; Um cargo de magistrado com outro no magistrio; Um cargo de membro do Ministrio Pblico com outro no magistrio. A vedao de acmulo de cargos tambm atinge a Administrao Indireta e estendida ais Estados/DF e Municpios.

10. Concurso pblico

o procedimento administrativo instaurado pelo poder pblico para selecionar os candidatos mais aptos ao exerccio de cargos e empregos pblicos. A realizao do concurso atende aos princpios da isonomia, impessoalidade, moralidade e legalidade (entre outros). Constituio, art. 37, II II - a investidura em cargo ou emprego pblico depende de aprovao prvia em concurso pblico de provas ou de provas e ttulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeaes para cargo em comisso declarado em lei de livre nomeao e exonerao;. A exigncia de concurso pblico excepcionada em duas situaes: Cargos em comisso declarados em lei de livre nomeao e exonerao; Contratao de agentes comunitrios de sade e agentes de combate a epidemias nessas hipteses, a contratao se dar aps a realizao de processo seletivo simplificado. H dois tipos de concurso pblico: (1) concurso de provas; (2) concurso de provas e ttulos. A Constituio no admite o concurso exclusivamente de ttulos. Posicionamentos do STF quanto aos concursos: Somente com previso em lei pode-se sujeitar exame psicotcnico o candidato a cargo pblico, usando critrios objetivos, garantida a possibilidade de reexame quanto ao resultado da avaliao; O limite de idade para inscrio em concurso pblico s se justifica pela natureza das atribuies do cargo a ser preenchido;
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 inconstitucional o veto no motivado participao de candidato em concurso pblico. Segundo o STJ, o diploma ou habilitao profissional legal para o exerccio do cargo deve ser exigido na posse e no inscrio do concurso. Quanto validade do concurso, de acordo com a Constituio, ser de at dois anos, prorrogvel uma nica vez por igual perodo. O prazo de validade deve ser contado a partira da data de homologao do concurso (nada impede que o edital estabelea um prazo de validade inferior; o prazo fixado vincula o perodo de prorrogao ex.: prazo de seis meses s pode ser prorrogado por seis meses). No ser aberto novo concurso enquanto houver candidato aprovado em concurso anterior com prazo de validade no expirado. O STJ firmou entendimento de que o candidato aprovado em concurso pblico dentro do nmero de vagas anunciadas no edital possui direito subjetivo, liquido e certo nomeao.

11. Reserva de vagas para portadores de deficincia

A Constituio prescreveu que lei reservar percentual de cargos e empregos pblicos para os portadores de deficincia e definir os critrios para sua admisso. A Lei 8112/90 reserva at 20% de vagas aos portadores de deficincia, como a Lei fala em at 20%, se o edital anunciar menos de cinco vagas, fica vedado a reserva de vagas para deficientes.

12. Anlise do Regime Estatutrio Federal (Lei 8112/90)

Trata-se de lei aplicvel somente no mbito federal, sujeitando especialmente os ocupantes de cargos pblicos e cargos em comisso da Unio e suas pessoas jurdicas de direito pblico (Administrao Indireta Federal). 12.1. Linha do tempo concurso aprovao provimento posse exerccio estgio probatrio confirmao estabilidade sada do cargo 12.2. Conceito de cargo pblico e provimento Cargo pblico conjunto de atribuio e responsabilidades previstas na estrutura organizacional que devem ser cometidas a um servidor, sendo criados por lei, com denominao prpria e vencimento pago pelos cofres pblicos para provimento em carter efetivo ou em comisso (estando vago o cargo poder ser extinto por decreto). Servidor pblico a pessoa legalmente investida em cargo pblico. Para ocupar um cargo pblico, o ordenamento jurdico exige que ocorra o provimento, isto , que seja praticado um ato administrativo constitutivo hbil a promover o ingresso no cargo.
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Existem diversos tipos de provimento: a) Quanto durabilidade o provimento pode ser: (1) de carter efetivo, quando relacionado a cargo pblico permanente, que garanta estabilidade ou vitaliciedade; (2) em comisso, quando promova o ingresso em cargo pblico destitudo de estabilidade (exonerao ad nutum); b) Quanto preexistncia de vnculo pode ser: (1) originrio, quando no depende de vinculao jurdica anterior com o Estado; (2) derivado, quando pressupe relao jurdica anterior. A investidura em cargo pblico ocorre com a posse. A Lei 8112/90 faz referencias sete formas de provimento: Nomeao. Promoo; Readaptao; Reverso; Aproveitamento; Reintegrao; Reconduo. 12.2.1. Nomeao a nica forma de provimento originrio, na medida em que no depende de relao prvia com o Estado, dependendo sempre de prvia habilitao em concurso. A nomeao poder ser promovida: De carter efetivo, quando se tratar de cargo isolado de provimento efetivo ou de carreira; Em comisso, inclusive na condio de interino, para cargos de confiana; O Estatuto admite que o servidor comissionado seja nomeado para ter exerccio, internamente, em outro cargo de confiana, sem prejuzo das atribuies do cargo que j ocupava caso que dever optar pela remunerao de um dele durante esse perodo. 12.2.2. Promoo uma forma de provimento derivado. Os critrios para promoo sero estabelecidos pela lei que fixar as diretrizes do sistema de carreira na Administrao Pblica Federal e seus regulamentos. 12.2.3. Readaptao espcie de provimento derivado consistente na investidura do servidor em cargo de atribuies e responsabilidades compatveis com a limitao que tenha sofrido em sua capacidade fsica ou mental, verificada em inspeo mdica. Na hiptese de inexistncia de cargo vago, o servidor exercer suas atribuies como excedente, at ocorrncia de vaga. Na hiptese de o readaptando, diante da gravidade de sua limitao, ser julgado incapaz para o servio pblico, ele ser aposentado. DERIVADA ORIGINRIA

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12.2.4. Reverso espcie de provimento derivado decorrente do retorno atividade de servidor aposentado por invalidez, quando junta mdica declarar insubsistentes os motivos da aposentadoria; ou no interesse da Administrao, desde que: (1) tenha solicitado a reverso; (2) a aposentadoria tenha sido voluntria; (3) estvel quando na atividade; (4) a aposentadoria tenha ocorrido nos cinco anos antecedentes solicitao; (5) haja cargo vlido. A reverso far-se- no mesmo cargo ou no cargo resultante de sua transformao; Declarados insubsistentes os motivos da aposentadoria por invalidez, encontrando-se provido o cargo, o servidor servir como excedente, at ocorrncia de vaga; O servidor que retornar atividade por interesse da administrao perceber no lugar da aposentadoria, a remunerao do cargo que voltar a exercer, inclusive com as vantagens de natureza pessoal que percebia anteriormente; No poder reverter o aposentado que j tiver completado setenta anos; O tempo em que o servidor estiver em exerccio ser considerado para concesso de aposentadoria. 12.2.5. Aproveitamento um tipo de provimento derivado que consiste no retorno de servidor em disponibilidade, sendo obrigatrio seu ingresso em cargo de atribuies e vencimentos compatveis com o anteriormente ocupado. At que ele seja adequadamente aproveitado em outro cargo, o servidor estvel ficar em disponibilidade, com remunerao proporcional ao tempo de servio, quando o cargo que ocupar for declarado desnecessrio ou extinto. 12.2.6. Reintegrao uma modalidade de provimento derivado que ocorre pela reinvestidura do servidor estvel no cargo anteriormente ocupado (ou no cargo que se transformou), quando invalidada a sua demisso por deciso administrativo ou judicial, com ressarcimento de todas as vantagens. Na hiptese de ter sido extinto o cargo, o servidor ficar em disponibilidade, podendo haver seu aproveitamento em outro cardo. Encontrando-se provido o cargo, o seu eventual ocupante ser reconduzido ao cargo de origem, sem direito indenizao ou aproveitado em outro cargo, ou ainda, posto em disponibilidade. 12.2.7. Reconduo forma de provimento derivado consistente no retorno do servidor estvel ao cargo anteriormente ocupado, e decorrer da inabilitao em estgio probatrio relativo a outro cargo ou reintegrao do ocupante anterior. Encontrando-se provido o cargo, o servidor ser aproveitado em outro.

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12.3. Posse A posse ocorre pela assinatura do termo de posse no qual devero constar as atribuies, deveres, responsabilidades e direitos inerentes ao cargo que no podero ser unilateralmente alterados. O prazo para posse de trinta dias contados da publicao do ato de provimento, podendo dar-se por procurao especfica. 12.4. Exerccio o incio efetivo do desempenho de atribuies do cargo ou da funo de confiana. Na hiptese de servidor que deva ter exerccio em outro municpio em razo de ter sido removido, redistribudo, requisitado, cedido ou posto em exerccio provisrio, ter, no mnimo dez dias e no mximo trinta dias, contados da publicao do ato para retomada do efetivo exerccio das atribuies do cargo, includo nesse prazo o tempo para o deslocamento para a nova sede. 12.5. Estgio probatrio No momento em que entra em exerccio, o servidor efetivo ou vitalcio inicia o estgio probatrio, um perodo de avaliao durante o qual dever demonstrar aptido e capacidade para o exerccio do cargo, observando-se os seguintes fatores: Assiduidade; Disciplina; Capacidade de iniciativa; Produtividade; Responsabilidade. Durante o perodo de estgio, o servidor poder exercer quaisquer cargos de provimento em comisso ou funo de direo, chefia ou assessoramento, desde que no mesmo rgo ou entidade. No caso dos trs nicos cargos vitalcios existentes no Brasil (magistrados, MP, TC), o estgio probatrio tem durao de dois anos. Aps a EC 19/98, a durao do estgio probatrio para os cargos efetivos de trs anos. Durante o estgio probatrio, o servidor somente ter direito a licenas e afastamentos nas seguintes hipteses: (1) licena por motivo de doena em pessoa da famlia; (2) licena por motivo de afastamento do cnjuge ou companheiro; (3) licena para o servio militar; (4) licena para atividade poltica; (5) afastamento para o exerccio de mandato eletivo ou misso no exterior; (6) afastamento para servir em organismo internacional de que o Brasil participe ou com o qual coopere; (7) afastamento para participar de curso de formao decorrente de aprovao para outro cargo na Administrao Pblica Federal. nula a dispensa de servidor em estgio probatrio sem o devido processo administrativo com garantia de contraditrio e da ampla defesa.

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12.6. Confirmao Cada rgo ou entidade pblica dever fazer uma comisso instituda especificamente com a finalidade de realizar a avaliao especial de desempenho dos servidores em estgio probatrio, nos termos do que dispuser a lei ou o regulamento da respectiva carreira ou cargo. Quatro messes antes de encerrado o perodo de estgio, a avaliao ser remetida autoridade competente para homologao: sendo a deciso favorvel, estar confirmado; o servidor no aprovado ser exonerado (se o servidor j tiver estabilidade em outro cargo, este ser reconduzido ao cargo anteriormente ocupado). 12.7. Estabilidade Com a confirmao do servidor, este adquire o direito permanncia no cargo, ficando protegido contra a exonerao ad nutum (a esse direito d-se o nome de estabilidade). O servidor estvel s perder o cargo em virtude de: Sentena judicial transitada em julgado; Processo administrativo disciplinar com garantia de ampla defesa; Procedimento de avaliao peridica de desempenho (ampla defesa); Reduo de despesas. A EC 19/98, que acrescentou a hiptese de perda do cargo por motivo de reduo de despesas com o objetivo de estabelecer mecanismos para diminuir as despesas com o funcionalismo, trouxe uma regra segundo a qual, a despesa com o pessoal ativo e inativo dos entes federados no poder exceder os limites estabelecidos pela Lei Complementar 101/2000: Unio 50%; Estados 60%; Municpios 60%. Ultrapassados esses limites, torna-se obrigatria a adoo de uma srie de providencias, sendo que a ltima delas a exonerao dos servidores estveis. Entre as medidas cabveis esto: Suspenso de todos os repasses federais ou estaduais aos Estados/DF e Municpios; Reduo de pelo menos 20% das despesas com cargos em comisso e funes de confiana; Exonerao dos servidores no estveis. Se as medidas no forem suficientes, o servidor estvel poder perder o cargo, desde que o ato normativo motivado de cada um dos Poderes especifique a atividade funcional, o rgo ou unidade administrativa objeto de reduo de pessoal (o cargo objeto de reduo de pessoa ser considerado extinto). O servidor exonerado por reduo de despesas far jus indenizao correspondente a um ms de remunerao por ano de servio.

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12.7.1. Tipos de estabilidade Alm da estabilidade j vista, o art. 19 do ADCT faz referencia estabilidade especial. Os servidores civis da Unio, Estados, DF e Municpios da Administrao Direta, Autarquias e das fundaes pblicas, em exerccio na data da promulgao da Constituio de 1988, h pelo menos cinco anos contnuos, admitidos sem concurso pblico, so considerados estveis no servio pblico. A regra no se aplica aos ocupantes de cargos, funes e empregos de confiana ou em comisso, nem aos casos em que lei declare o cargo de livre exonerao. 12.8. Sada do cargo Pode-se falar em trs hipteses pelas quais o servidor pode sair do cargo: exonerao, demisso e aposentadoria. Exonerao a sada no punitiva do servidor, que deixa o cargo pblico. Pode ser voluntria, na hiptese de pedido formulado pelo prprio servidor, ou involuntria, quando o servidor no confirmado ao final do estgio probatrio. A exonerao de cargo efetivo poder se dar, portanto, a pedido do servidor ou de ofcio; de ofcio ocorre: (1) quando no satisfeitas as condies do estgio probatrio; (2) quando, tendo tomado posse, o servidor no entrar em exerccio no prazo estabelecido. O termo demisso e utilizado para designar a sada punitiva compulsria decorrente de uma deciso administrativa ou judicial, fundado em alguma infrao funcional do servidor. Existe ainda a aposentadoria do servidor (aposentadoria compulsria aos setenta anos; para o STF a aposentadoria compulsria no se aplica aos cartorrios e notrios).

13. Vacncia
Hipteses (art. 33, da Lei 8112/90): (1) exonerao; (2) demisso; (3) promoo; (4) readaptao; (5) aposentadoria; (6) posse em outro cargo inacumulvel; (7) falecimento.

14. Remoo
o deslocamento do servidor, a pedido ou de ofcio, com ou sem mudana de sede. A remoo pode ser: (1) de ofcio, no interesse da Administrao; (2) a pedido, a critrio da Administrao para outra localidade, independentemente do interesse da Administrao. A remoo a pedido, para outra localidade, pode ocorrer: Para acompanhar o cnjuge ou companheira (o), tambm servidor pblico civil, de qualquer dos Poderes da Unio, Estados, DF e Municpios, que foi deslocado no interesse da Administrao; Por motivos de sade do servidor, cnjuge, companheiro ou dependente que viva s suas expensas e conste de seu assentamento funcional, condicionada comprovao por junta mdica oficial; Em virtude de processo seletivo promovido, na hiptese em que numero de vagas for menor que o de interessados.
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15. Redistribuio
o deslocamento de cargo de provimento efetivo para outro rgo ou entidade do mesmo Poder, observados os preceitos de: (1) interesse da Administrao; (2) equivalncia de vencimentos; (3) manuteno da essncia das atribuies do cargo; (4) vinculao entre graus de responsabilidade e complexidade das atividades; (5) mesmo nvel de escolaridade, especialidade ou habilitao profissional; (6) compatibilidade entre as atribuies de cargo e as finalidades institucionais do rgo ou entidade.

16. Direitos e vantagens do servidor

A Lei 8112/90 elenca os direitos e vantagens dos servidores, incluindo: (1) vencimento; (2) indenizaes; (3) gratificaes; (4) dirias; (5) adicionais; (6) frias; (7) licenas; (8) concesses; (9) direito de petio.

17. Vencimento e remunerao

Vencimento um conceito mais restrito, pois consiste na redistribuio pecuniria pelo exerccio do cargo pblico, com valor fixado em lei. J a remunerao tem um alcance mais abrangente, o vencimento do cargo, somado s vantagens pecunirias permanentes estabelecidas em lei. REMUNERAO = vencimento + vantagens O menor valor pago ao agente pblico, independentemente do tipo de vinculao com o Estado o salrio mnimo, com exceo para os praas prestadores do servio militar inicial. O vencimento do cargo efetivo, acrescidos de vantagens de carter permanente irredutvel. Entretanto, o princpio da irredutibilidade de vencimentos no absoluto, podendo haver reduo de remunerao nos casos de adaptao de valores ao teto constitucional ou sistema de pagamento de subsdios. O vencimento, a remunerao e o provento no sero objeto de arresto, sequestro ou penhora, salvo no caso de prestao de alimentos resultantes de determinao judicial. Do valor do vencimento devem ser descontadas a remunerao do dia em faltar sem motivo justificado e a parcela de remunerao diria proporcional aos atrasos ou ausncias injustificadas, salvo na hiptese de compensao de horrios at o ms subsequente ao da ocorrncia. Sendo condenado a realizar reposies ou pagar indenizaes ao errio, o servidor ativo, aposentado ou pensionista, ser previamente notificado para o pagamento no prazo mximo de trinta dias, podendo o valor ser parcelado a pedido do interessado. Nesse caso, o valor de cada parcela no poder ser inferior a 10% da remunerao, provento ou penso. Se o servidor for demitido, exonerado ou tiver sua aposentadoria cassada, o prazo para quitao do dbito ser de sessenta dias.

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17.1. Regime de subsdios Criado com o objetivo de coibir os supersalrios, a EC 19/98 criou a remunerao em parcela nica, denominada subsdios. Veda-se o acrscimo de qualquer gratificao, adicional, abono, prmio, verba de representao ou outra espcie remuneratria (CF, art. 39, 4). O pagamento mediante subsdio aplicado somente aos seguintes agentes pblicos: (1) chefes de executivo; (2) parlamentares; (3) magistrados; (4) ministros de Estado; (5) secretrios estaduais, distritais e municipais; (6) membros do Ministrio Pblico; (7) integrantes da Defensoria Pblica; (8) membros da Advocacia Pblica; (9) integrantes das polcias federal, rodoviria e ferroviria federal e polcias civis. Facultativamente, a remunerao dos servidores pblicos em carreira tambm podero ser fixadas no sistema de subsdios.

18. Indenizaes
Alm do vencimento podero ser pagas ao servidor indenizaes, estas no incorporam ao vencimento ou provento, mas as gratificaes e os adicionais so incorporados nos termos da Lei. O Estatuto prev as seguintes espcies de indenizaes: Ajuda de custo por mudana seu valor no pode ser superar o montante equivalente a trs meses de remunerao; Ajuda de custo por falecimento famlia do servidor que falecer na nova sede assegurada ajuda de custo de transporte para a localidade de origem, dentro do prazo de um ano, contado do bito; Dirias por deslocamento devidas ao servidor que, a servio, afastar-se da sede em carter eventual ou transitrio para outro ponto do territrio nacional ou exterior, tendo direito a passagens e dirias destinadas a indenizar as parcelas de despesas extraordinrias com pousada, alimentao e locomoo urbana, exceto se o deslocamento da sede constituir exigncia permanente do cargo; Indenizao de transporte devida ao servidor que realizar despesas com a utilizao de meio prprio de locomoo para execuo de servios externos, por fora das atribuies prprias do cargo; Auxlio-moradia o ressarcimento das despesas comprovadamente realizadas pelo servidor com aluguel de moradia ou com meio de hospedagem administrado por empresa hoteleira, no prazo de um ms aps a comprovao da despesa pelo servidor, obedecidos os requisitos do art. 60-B da Lei 8112/909.

Lei 8112/90, art. 60-B - Conceder-se- auxlio-moradia ao servidor se atendidos os seguintes requisitos: I - no exista imvel funcional

disponvel para uso pelo servidor; II - o cnjuge ou companheiro do servidor no ocupe imvel funcional; III - o servidor ou seu cnjuge ou companheiro no seja ou tenha sido proprietrio, promitente comprador, cessionrio ou promitente cessionrio de imvel no Municpio aonde for exercer o cargo, includa a hiptese de lote edificado sem averbao de construo, nos doze meses que antecederem a sua nomeao; IV - nenhuma outra pessoa que resida com o servidor receba auxlio-moradia; V - o servidor tenha se mudado do local de residncia para ocupar cargo em comisso ou funo de confiana do Grupo-Direo e Assessoramento Superiores - DAS, nveis 4, 5 e 6, de Natureza Especial, de Ministro de Estado ou equivalentes; VI - o Municpio no qual assuma o cargo em comisso ou funo de confiana no se 132

19. Retribuies, gratificaes e adicionais

Alm do vencimento e das vantagens previstas nesta Lei, sero deferidos aos servidores as seguintes retribuies, gratificaes e adicionais: I - retribuio pelo exerccio de funo de direo, chefia e assessoramento; II - gratificao natalina; IV - adicional pelo exerccio de atividades insalubres, perigosas ou penosas; V - adicional pela prestao de servio extraordinrio; VI - adicional noturno; VII - adicional de frias; VIII - outros, relativos ao local ou natureza do trabalho; IX - gratificao por encargo de curso ou concurso.

20. Frias
Durante o ano, o servidor tem direito a trinta dias de frias, que pode ser acumuladas at o mximo de dois perodos, no caso de necessidade do servio ressalvada as hipteses em que haja legislao especfica (para direito fruio de frias, no primeiro perodo aquisitivo, sero exigidos doze meses de exerccio; o pagamento das frias, com o respectivo adicional ser efetuado em at dois dias antes do incio do respectivo perodo).

21. Licenas
O Estatuto prev a existncia de sete tipos diferentes de licenas: a) Por motivo de doena em pessoa da famlia concedida sem prejuzo dos vencimentos. O servidor, nesse caso, tem direito licena, sendo seu deferimento uma deciso vinculada da Administrao Pblica; b) Por motivo de afastamento do cnjuge ou companheiro concedida por prazo indeterminado e sem remunerao para o servidor que acompanhar cnjuge/companheiro que foi deslocado para outro ponto do territrio nacional, para o exterior ou para o exerccio de mandato eletivo; c) Para o servio militar outorgada com remunerao ao servidor pblico convocado para o servio militar. Concludo o servio, o servidor tem trinta dias sem remunerao para reassumir o exerccio da funo; d) Para capitao profissional aps cada quinqunio de efetivo exerccio, o servidor poder, no interesse da Administrao, afastar-se do exerccio do cargo efetivo, sem prejuzo da remunerao, por at trs meses, para participar de curso de capacitao profissional; e) Para tratar de interesses particulares pode ser concedido, a critrio da Administrao Pblica, para ocupante de cargo efetivo, desde que no esteja em estgio probatrio, pelo prazo de trs nos consecutivos, sem remunerao;

enquadre nas hipteses do art. 58, 3o, em relao ao local de residncia ou domiclio do servidor; VII - o servidor no tenha sido domiciliado ou tenha residido no Municpio, nos ltimos doze meses, aonde for exercer o cargo em comisso ou funo de confiana, desconsiderando-se prazo inferior a sessenta dias dentro desse perodo; e VIII - o deslocamento no tenha sido por fora de alterao de lotao ou nomeao para cargo efetivo; IX - o deslocamento tenha ocorrido aps 30 de junho de 2006 133

f) Para desempenho de mandato classista concedida sem remunerao para desempenho de mandado em confederao, federao, associao de classe, sindicato de representantes de categoria, entidade fiscalizadora de classe ou para participar de gerencia de cooperativa de servidores pblicos.

22. Afastamentos e concesses

A Lei 8112/90 prev quatro tipos diferentes de afastamentos: (1) para servir a outro rgo ou entidade; (2) para o exerccio de mandato eletivo; (3) para estudo ou misso no exterior; (4) para participao em programa de ps-graduao stricto sensu no pas. H previso ainda de concesso ao servidor do direito de ausentar-se sem prejuzo da remunerao: (1) por um dia, para doao de sangue; (2) por oito dias consecutivos em razo de: casamento; falecimento de cnjuge, companheiro, pais, madrasta ou padrasto, filhos, enteados, menos sob a sua guarda ou tutela e irmos.

23. Direito de petio

Trata-se de uma extenso do direito constitucional de petio a ser exercido por qualquer pessoa em defesa de direito ou contra a ilegalidade ou abuso de poder. Ao servidor pblico permitido formular requerimento autoridade competente a ser encaminhado por intermdio da autoridade a que estiver imediatamente subordinado o requerente, sem prejuzo do pedido de reconsiderao que pode ser endereado autoridade responsvel pela expedio do ato. Nos dois casos, o pedido dever ser despachado em cinco dias e decidido em trinta. Caber recurso das decises no prazo de trinta dias a contar da publicao do ato ou da cincia da deciso recorrida (como regra, o direito de recorrer prescreve em cinco anos da data de publicao do ato ou da data da cincia pelo interessado quando o ato no for publicado).

24. Direito de greve

A Constituio assegura aos servidores pblicos o direito de greve a ser exercido nos termos e nos limites definidos em lei especfica. Como a lei ainda no foi promulgada, aplicam-se as disposies concernentes ao direito de greve da iniciativa provada, nos termos da Lei 7783/93.

25. Tetos remuneratrios

A Constituio definiu um limite mximo para remunerao de qualquer agente pblico. Os proventos, penses ou outra espcie remuneratria, percebidos cumulativamente ou no, excludas as vantagens pessoais ou de qualquer natureza, no podero exceder o subsdio mensal dos Ministros do STF. Aplicando-se como limite, no Municpios, o subsdio do Prefeito, e nos Estados/DF o subsdio do governador para o executivo e o dos deputados estaduais e distritais para o legislativo e o subsdio dos

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desembargadores, no mbito do judicirio, aplicando este limite aos membros do Ministrio Pblico, aos procuradores e defensores pblicos (o limite de 90,25%). A doutrina e a jurisprudncia, com fundamento em diversos dispositivos legais, excetuam do teto remuneratrio certos valores pagos. Assim so excees: Verbas indenizatrias; Remunerao decorrente de cargos pblicos de magistrio constitucionalmente acumulveis; Benefcios previdencirios; Atuao como requisitado de servio pela Justia Eleitoral; Exerccio temporrio da funo cumulativa.

26. Previdncias dos servidores

Os servidores pblicos estatutrios tm direito a regime de previdncia social prprio de carter contributivo e solidrio, mediante a contribuio do respectivo ente pblico, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas. Aps a EC 41/2003, o teto do valor das aposentadorias de servidores pblicos passou a ser o montante mximo de benefcio do regime de previdncia (R$ 3218,90). A Constituio prev as seguintes modalidades de aposentadoria: Aposentadoria por invalidez com proventos proporcionais ao tempo de contribuio, exceto se decorrente de acidente de servio, molstia profissional ou doena grave, contagiosa ou incurvel, na forma da lei; Aposentadoria compulsria aos setenta nos, com proventos proporcionais ao tempo de contribuio; Aposentadoria voluntria em relao aos servidores que cumpriram todos os requisitos at data da promulgao da EC 41/03, a aposentadoria ser integral; quanto aos demais, seu valor deve se sujeitar aos patamares do regime geral de previdncia.

27. Regime disciplinar

A Lei 8112/90 define como base do regime disciplinar aplicvel aos servidores deveres e proibies cujo desatendimento enseja a instaurao de processo disciplinar para apurao de infraes funcionais.
DEVERES DO SERVIDOR
I - exercer com zelo e dedicao as atribuies do cargo; II - ser leal s instituies a que servir; III - observar as normas legais e regulamentares; IV cumprir as ordens superiores, exceto quando manifestamente ilegais; V atender com presteza: a) ao pblico em geral, prestando as informaes requeridas, ressalvadas as protegidas por sigilo; b) expedio de certides requeridas para defesa de direito ou esclarecimento de situaes de interesse pessoal; c) s requisies para a defesa da Fazenda Pblica. VI - levar ao conhecimento da autoridade superior as irregularidades de que tiver cincia em razo do cargo; VII - zelar pela economia do material e a conservao do patrimnio pblico; VIII - guardar sigilo sobre assunto da repartio; IX - manter

PROIBIES DO SERVIDOR
I - ausentar-se do servio durante o expediente, sem prvia autorizao do chefe imediato; II - retirar, sem prvia anuncia da autoridade competente, qualquer documento ou objeto da repartio; III - recusar f a documentos pblicos; IV - opor resistncia injustificada ao andamento de documento e processo ou execuo de servio; V - promover manifestao de apreo ou desapreo no recinto da repartio; VI - cometer a pessoa estranha repartio, fora dos casos previstos em lei, o desempenho de atribuio que seja de sua responsabilidade ou de seu subordinado; VII - coagir ou aliciar subordinados no sentido de filiarem-se a associao profissional ou sindical, ou a partido poltico; VIII - manter sob sua chefia imediata, em cargo ou funo de

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conduta compatvel com a moralidade administrativa; X - ser assduo e pontual ao servio; XI - tratar com urbanidade as pessoas; XII - representar contra ilegalidade, omisso ou abuso de poder.

confiana, cnjuge, companheiro ou parente at o segundo grau civil; IX valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em detrimento da dignidade da funo pblica; X - participar de gerncia ou administrao de sociedade privada, personificada ou no personificada, exercer o comrcio, exceto na qualidade de acionista, cotista ou comanditrio; XI - atuar, como procurador ou intermedirio, junto a reparties pblicas, salvo quando se tratar de benefcios previdencirios ou assistenciais de parentes at o segundo grau, e de cnjuge ou companheiro; XII - receber propina, comisso, presente ou vantagem de qualquer espcie, em razo de suas atribuies; XIII - aceitar comisso, emprego ou penso de estado estrangeiro; XIV - praticar usura sob qualquer de suas formas; XV - proceder de forma desidiosa; XVI - utilizar pessoal ou recursos materiais da repartio em servios ou atividades particulares; XVII - cometer a outro servidor atribuies estranhas ao cargo que ocupa, exceto em situaes de emergncia e transitrias; XVIII - exercer quaisquer atividades que sejam incompatveis com o exerccio do cargo ou funo e com o horrio de trabalho; XIX - recusar-se a atualizar seus dados cadastrais quando solicitado.

28. Trplice responsabilidade dos servidores pblicos

Uma nica conduta do servidor pblico pode desencadear trs processos distintos e independentes: Civil relacionado reparao do dano patrimonial; Penal para apurao de eventual crime; Administrativo voltado aplicao de punies funcionais. A responsabilidade civil decorre de ato omissivo ou comissivo, doloso ou culposo, que resulte em prejuzo ao errio ou a terceiros; a penal abrange os crimes e contravenes imputadas ao servidor, nessa qualidade; a responsabilidade civil-administrativa resulta de ato omissivo ou comissivo praticado no desempenho de cargo ou funo. As trs instncias so independentes e podem cumular-se entre si. O Estatuto contempla a nica hiptese em que a deciso de um processo repercute nas outras instncias a responsabilidade administrativa e civil do servidor ser afastada no caso de absolvio criminal que negue a existncia ou da sua autoria (tendo a absolvio outro fundamento no haver repercusso nos processos cvel e administrativo).

29. Processo disciplinar

Havendo descumprimento de algum dever ou proibio, o servidor estar sujeito instaurao de processo administrativo disciplinar (PAD) para apurao da falta cometida. Quando aos prazos para apurao das faltas, so eles: Cinco anos para faltas punidas com demisso, cassao de aposentadoria ou disponibilidade e destituio de cargo em comisso; Dois anos para condutas sujeitas suspenso; 180 dias para as infraes punveis com advertncia. O prazo comea a correr a partir do dia em que o fato se tornou conhecido.

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Smula vinculante n 5 A falta de defesa tcnica por advogado no processo administrativo disciplinar no ofende a constituio.. A Lei 8112/90 prev dois procedimentos para aplicao de sanes disciplinares: Sindicncia constitui um procedimento sumrio instaurado para apurar infraes que comportem pena mxima de suspenso por at trinta dias. Aps toda apurao, que no pode exceder o prazo de trinta dias (prorrogvel por igual perodo), a sindicncia poder resultar em: (1) arquivamento do processo; (2) aplicao de penalidade de advertncia ou suspenso de at 30 dias; (3) instaurao de PAD. Processo Administrativo Disciplinar deve ser utilizado para apurao de ilcitos mais severos do que a suspenso por trinta dias. O PAD se desenvolve em trs fases: (1) instaurao com publicao do ato que constituir a comisso; (2) inqurito administrativo que correspondente instruo, defesa e relatrio; (3) julgamento. 29.1. Penalidades O Estatuto prev a aplicao das seguintes penalidades: Advertncia aplicvel por escrito; Suspenso no caso de reincidncia das faltas punidas com advertncia e de violao de demais proibies que no tipifiquem infrao sujeita a demisso; no pode exceder 90 dias; Demisso; Cassao de aposentadoria ou disponibilidade no caso de inativo que houver praticado, na atividade, falta punida com demisso; Destituio de cargo em comisso ou destituio de funo comissionada se exercido por no ocupante de cargo efetivo ser aplicada nos casos de infrao sujeita s penalidades de suspenso e demisso. As penalidades de advertncia e suspenso tero seus registros cancelados aps o decurso de trs e cinco anos, respectivamente, se o servidor, neste perodo, no praticar nova infrao. O processo poder ser revisto a qualquer tempo, de ofcio ou a pedido, quando se aduzirem novos fatos ou circunstancias suscetveis de inocentar o punido ou justificar a inadequao da pena. No poder retornar ao servio pblico federal o servidor que for demitido ou destitudo do cargo nos casos de: Crimes contra a Administrao Pblica; Improbidade administrativa; Aplicao irregular de dinheiro pblico; Leso aos cofres pblicos e dilapidao do patrimnio nacional; Corrupo.

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