LA DESCENTRALIZACIN DEL ESTADO GUATEMALTECO: UNA OPORTUNIDAD PARA EL DESARROLLO NACIONAL

Documento elaborado para el curso de Introduccin al Derecho Facultad de Ciencias Econmicas, Universidad Francisco Marroqun

Guatemala, 2002

LA DESCENTRALIZACIN DEL ESTADO GUATEMALTECO: UNA OPORTUNIDAD PARA EL DESARROLLO NACIONAL 1. INTRODUCCIN Hace algn tiempo comenz a ponerse en marcha un proceso de descentralizacin, tanto en Latinoamrica como en el resto del mundo, cuyos verdaderos beneficios ya se ven en algunas reas. Guatemala es uno de los pases latinoamericanos caracterizado por tener un gobierno centralizante, a pesar de que la Constitucin Poltica de la Repblica, promulgada en 1985, se ordena la descentralizacin de la administracin pblica (artculos 119 y 224) 1. Desde entonces se ha seguido hablando insistentemente sobre la necesidad de impulsar decididamente la redefinicin de las funciones del Estado y la descentralizacin de la administracin pblica. La regionalizacin del pas (1986) y la creacin del Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural (1987) fueron los primeros intentos en este sentido. Sin embargo, no han producido los frutos deseados, por diversas razones, entre ellas que responden a un orden jerrquico centralizador, no gozan de autonoma y no tienen responsabilidades directas. Desde 1991, se ha recurrido a mecanismos como los fondos sociales y los programas ministeriales para ejecutar sus recursos en el rea social con mayor eficiencia. Estos mecanismos se han convertido en oportunidades para los gobiernos, sin necesidad de modificar las leyes fundamentales o macroleyes que rigen el quehacer del Estado, dado que estn exentos de cumplir normas como las de contratacin y administracin de los recursos humanos, fsicos y financieros que rigen al resto de la administracin pblica.
El artculo 119 de la Constitucin Poltica establece: Obligaciones del Estado. Son obligaciones fundamentales del Estado: (...) b) Promover en forma sistemtica la descentralizacin econmica administrativa, para lograr un adecuado desarrollo regional del pas; (...). El artculo 224 dice: Divisin administrativa. El territorio de la Repblica, se divide para su administracin en departamentos y stos en municipios. La administracin ser descentralizada y se establecern regiones de desarrollo con criterios econmicos, sociales y culturales que podrn estar constituidos por uno o ms departamentos para dar un impulso racionalizado al desarrollo integral del pas (...).
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A partir de 1994 se han repetido los esfuerzos, concretndose, por ejemplo, en el aumento al aporte constitucional a las municipalidades, modificndose el Impuesto Unico Sobre Inmuebles IUSI- y el Impuesto al Valor Agregado IVA-, trasladando a las municipalidades el cobro del primero y un porcentaje de la recaudacin del segundo. Se cre el sistema SIAF-SAG para una mayor transparencia y seguimiento del gasto pblico; se han modificado tambin alguna leyes, como la del Organismo Ejecutivo, e introducido principios de descentralizacin y subsidiariedad en la administracin pblica. En mayo de 1996 se firm el Acuerdo sobre Aspectos Socioeconmicos y Situacin Agraria, uno de los acuerdos sustantivos previos a la firma del Acuerdo de Paz Firme y Duradera. En dicho acuerdo se estim necesario llevar a cabo acciones que permitieran una mayor democratizacin y desarrollo participativo. Para ello se establece la descentralizacin como un mecanismo para incorporar a ms guatemaltecos en la toma de decisiones a nivel de la administracin del gobierno local. Para fortalecer la capacidad de participacin de la poblacin y la capacidad de gestin del Estado, se acord, entre otras actividades, reformar el Cdigo Municipal, la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, y la Ley de Gobierno de los Departamentos de la Repblica.2 A partir de esa fecha se inici lo que se llam el Programa de Modernizacin y Fortalecimiento del Organismo Ejecutivo, el cual se desarrollara sobre la base de dos grandes reformas: a) la relativa a la ejecucin de sus actividades (modernizacin vertical) y b) la relacionada con la administracin del gobierno en s mismo (macrosistemas y polticas bsicas: modernizacin horizontal). Se impulsaron reformas para fortalecer el marco institucional, mediante la poltica de desincorporacin, desconcentracin y desregulacin, dndosele prioridad a las reformas relacionadas con las empresas que prestaban los servicios pblicos o la infraestructura fsica. Sin embargo, la mayora de las reformas impulsadas no abarcaron la totalidad del Estado. Tambin se iniciaron las reformas horizontales de los macrosistemas. Las normas que los rigen obstaculizan el funcionamiento eficiente del Estado guatemalteco, pues tienen una clara orientacin centralizadora, son burocrticas y excesivamente reglamentarias. Para descentralizarlos tambin deben revisarse las leyes vigentes que regulan la contratacin de bienes y servicios (Ley de Contrataciones del Estado, Decreto 57-92); el manejo del personal que
Al junio de 2004 se han aprobado la nueva Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural y el nuevo Cdigo Municipal, as como la nueva Ley General de Descentralizacin. La Ley de Gobierno de los Departamentos de la Repblica y la nueva Ley de Regionalizacin se encuentran pendientes de ser aprobadas.
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labora en la administracin pblica (Ley de Servicio Civil, Decreto 1748); la composicin y ejecucin del presupuesto del Estado (Ley Orgnica del Presupuesto, Decreto 101-97 y la Ley Orgnica de la Superintendencia de Administracin Tributaria, Decreto 1-98); la fiscalizacin del uso de los recursos pblicos (Ley Orgnica del Tribunal y Contralora de Cuentas, Decreto 1126); y las funciones que son competencia del Gobierno Central (Ley Orgnica del Organismo Ejecutivo, Decreto 11497). Con todo, se careca de una poltica nacional de descentralizacin, en la cual se fundamente la poltica de la administracin pblica. En el ao 2000, el Frente Republicano Guatemalteco FRG-, en su calidad de partido poltico gobernante, anunci como una prioridad la promulgacin de una ley que regule el proceso de descentralizacin administrativa, y la transferencia a los gobiernos locales la toma de decisiones y la administracin de recursos. Nombr un Comisionado Presidencial para la Modernizacin y Descentralizacin del Estado3, a fin de que elaborara el marco conceptual de la poltica nacional de descentralizacin. De igual forma, la Secretara Ejecutiva de la Presidencia ha impulsado un proyecto piloto de descentralizacin en algunos municipios del pas. Por su parte, en el mes de octubre del 2000 los diputados del FRG presentaron al pleno del Congreso de la Repblica una iniciativa de ley que contiene la Ley Marco de Descentralizacin. Si bien el proyecto fue aprobado en primera y segunda lecturas, se le introdujeron algunas reformas, habindose aprobado en el mes de abril de 2002. La nueva legislacin convierte a las corporaciones municipales en los motores para impulsar el proceso e impulsa una participacin ms activa de las comunidades en torno a las decisiones del gobierno municipal y de la ejecucin de los recursos locales. De acuerdo con la Ley General de Descentralizacin, la descentralizacin del Organismo Ejecutivo tiene por objeto, entre otros, mejorar la eficiencia y eficacia de la administracin pblica; determinar las competencias y recursos que deben trasladarse a las municipalidades; universalizar la cobertura y mejorar la calidad de los servicios bsicos; facilitar la participacin y el control social; fortalecer la capacidad de gestin de la administracin pblica local; promover el desarrollo econmico local, y asegurar que las municipalidades cuenten con los recursos materiales, tcnicos y financieros para el buen desempeo de las tareas que se le asignan. La nueva legislacin establece como prioridad la descentralizacin de la educacin y la salud, entre otros. De igual forma se aprobaron los cambios al Cdigo Municipal y a la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural.
En el 2002 el Comisionado pas a ser la Comisin Presidencial para la Reforma del Estado, la Descentralizacin y la Participacin Ciudadana COPRE-.
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En el ao 2003, y en cumplimiento con un mandato legal, la Secretara de Coordinacin Ejecutiva de la Presidencia SCEP- present la Poltica de Descentralizacin para ese ao. La misma no fue de conocimiento pblico, y no se conoce de una evaluacin del impacto y el logro de las metas planteadas en la misma. La aprobacin de una nueva legislacin, ni el planteamiento de una poltica no son suficientes si no van acompaadas de acciones concretas. No se cuenta con una estrategia nacional de descentralizacin, en la que se fundamente la poltica de la administracin pblica y que posibilite una mayor participacin ciudadana en la toma de decisiones. Tampoco se cuenta con una verdadera redefinicin de las funciones del poder local que haga viable el proceso y le de continuidad en el tiempo. Dada la importancia que tiene la descentralizacin en la administracin pblica y para el fortalecimiento democrtico del pas, el proceso debe contar con una estrategia clara y coherente, de largo plazo, que permita institucionalizar un proceso dinmico. Esto requiere de varios componentes: a) contar con una poltica basada en una nueva visin del rol del Estado; b) una reforma integral de las instituciones; c) la redefinicin de las funciones de los gobiernos locales y del central, as como de los fondos sociales y de la participacin de los ciudadanos en el proceso; y d) seguir con la reforma de las macroleyes. Por lo anterior es necesario que nos pongamos de acuerdo sobre los objetivos que se pretende alcanzar con el proceso de descentralizacin y, ante todo, en cuanto a la nueva visin de pas para Guatemala. 2. CENTRALISMO: EL PUNTO DE PARTIDA El principal objetivo de todo gobierno debe ser crear las condiciones necesarias para elevar el nivel de vida de los ciudadanos. Sin embargo, este objetivo no se ha alcanzado en muchos pases por diversas razones, y Guatemala no es la excepcin. 2.1. La centralizacin y descentralizacin estatales en la historia de Guatemala Desde la conquista, los sistemas de gobierno en Guatemala han sido esencialmente centralizantes. La monarqua mercantilista espaola traslad a Amrica el sistema jerrquico centralizado, introduciendo a su vez la tradicin municipal en el pas. Los ayuntamientos llegaron a ser la administracin local del aparato estatal colonial.4 Luego de la
Esta estructura de gobierno caracteriz a la organizacin poltica instaurada en Guatemala a raz de su colonizacin por la monarqua espaola. Algunos antroplogos
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independencia, los gobiernos conservadores tendieron a la centralizacin por apego al sistema colonial, mientras que los liberales lo fueron con el fin de mantener el orden y dirigir el progreso, influidos en parte por la filosofa elitista de Augusto Comte.5 Ningn gobierno posterior a la independencia impuls un programa de descentralizacin. Hubo gobiernos preocupados por fortalecer legalmente a las municipalidades, pero la mayora fueron autoritarios y afianzaron la centralizacin. Los gobiernos dictatoriales concentraron la toma de decisiones en cuanto al manejo de recursos financieros y humanos, y de bienes y servicios del Estado. La Revolucin de Octubre de 1944 propici una mayor participacin cvica, pero se mantuvo una visin que contribuy al crecimiento e intervencin del gobierno central, adquiriendo caractersticas de estado benefactor y absorbiendo responsabilidades sociales, como la provisin de los servicios de salud y de previsin social. El movimiento guerrillero surgido en los aos sesenta contribuy a que la centralizacin se compactara ms de lo que ya estaba. En las dcadas de los sesenta y setenta varios pases de Amrica Latina optan por el dirigismo econmico, al tiempo que se crean empresas estatales que desempean funciones a cargo del sector privado o de los gobiernos locales. La tendencia contina hasta nuestros das.6 Durante las ltimas dcadas del siglo XX la ciudad de Guatemala creci a un ritmo acelerado, tanto en poblacin como en rea geogrfica, y en el disfrute de servicios y obras pblicas. En 1782 la poblacin de la ciudad capital, como porcentaje de la poblacin total del pas, era menos del 4%; en contraste, desde 1988 la poblacin capitalina equivale al 21% de la poblacin total. Las Constituciones de Guatemala han reconocido siempre la necesidad de subdividir la regin en municipios, otorgando a las municipalidades ciertas atribuciones y autorizndolas a recaudar ciertos recursos para invertirlos en obras pblicas de su comunidad. Sin embargo, casi todas siguen atadas al gobierno central, por un vnculo piramidal. La necesidad de descentralizar y desconcentrar el estado central se manifiesta desde 1984 y est patente en la actual Constitucin Poltica de la Repblica, en la que se concibe y apoya por primera vez un proyecto gubernamental para descentralizar la administracin pblica.

han encontrado evidencias de que las culturas mayas tambin adoptaron sistemas de gobierno centralizados. 5 CIEN, Centralismo: punto de partida para la descentralizacin, Guatemala, 1992. 6 Ros de Rodrguez, Carroll, Memoria del I Foro Nacional de Descentralizacin, Guatemala, 1995.

2.2. Impacto del centralismo estatal Despus de esta breve revisin histrica del Estado guatemalteco, podemos concluir que el mismo se ha caracterizado por ser centralista, corporativo, mercantilista y excluyente. En trminos generales, no ha sido representativo: el diseo de sus instituciones no ha respondido a una visin compartida del pas que se quiere tener. As, el centralismo estatal ha caracterizado al sistema en detrimento de un desarrollo econmico y social sostenible. Guatemala sigue teniendo una fuerte centralizacin estatal y productiva. Nuestro sistema de gobierno se compone de estructuras piramidales, rgidas y jerarquizadas. La elaboracin de las polticas, la ejecucin y evaluacin de las obras, y el manejo de los recursos financieros y humanos, as como de bienes y servicios, se concentra en la cspide de un gobierno con estructura jerrquica. El centralismo estatal se ha vinculado con la concepcin y expansin de un Estado intervencionista, asumiendo el gobierno paulatinamente un papel paternalista, ampliando sus funciones y responsabilidades, sustrayendo algunos procesos de toma de decisiones del mbito privado e instaurndolos en un contexto poltico: decisiones antes tomadas por los individuos, las comunidades o los gobiernos locales pasaron a ser facultad de las autoridades centrales.7 El Estado ha sido agente econmico, ejecutor y productor directo de servicios y bienes. Para cumplir sus funciones, los gobernantes crearon un complejo aparato estatal, que desemboc en una burocracia ineficiente, adems de aprobar leyes especficas que tendan a imponer engorrosos procedimientos y a duplicar funciones, y que incluso hasta se contradecan entre s. Las entidades llamadas descentralizadas suelen confundirse con el proceso de descentralizacin estatal requerido por la Constitucin. Sin embargo, son parte del gobierno central, aunque en su ley orgnica se les califique como descentralizadas y autnomas. Dependen para sus gastos del Presupuesto General de Ingresos y Egresos; por lo general se vinculan a uno o ms ministerios; sus juntas directivas son nombradas por el Presidente de la Repblica, o por los ministros, o estn integradas por ellos mismos. La dependencia de un rgano ejecutivo superior diluye la responsabilidad de sus administradores y los aleja de la opinin pblica. Estas entidades no coadyuvan al proceso de descentralizacin porque: a) tienden a incrementar el tamao y funciones del Estado; b) pueden
CIEN-CIPE, Descentralizacin: un paso hacia la paz y el desarrollo, Guatemala, 1997.
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generar prdidas y operar ineficientemente con relativa impunidad; c) su formacin y estructura incentiva a los directores y trabajadores de las mismas a fortalecer y engrosar el Ejecutivo. Por su parte, los ciudadanos tienen poca injerencia en la creacin, la administracin y la evaluacin de las actividades de las mismas.8 Los recursos financieros del gobierno central se manejan an centralizadamente. Los criterios relativos a las distintas necesidades de cada regin, de la poblacin en general y de la poblacin en extrema pobreza no se aplican en la elaboracin de los proyectos de presupuesto. La asignacin de recursos por regin tambin est centralizada. Al rea metropolitana se le asignan ms recursos (ver grfica 1), concentrndose en ella cerca del 30% de los trabajadores que laboran en la administracin pblica.9 Los recursos fsicos no son tan centralizados como los recursos humanos, especialmente en cuanto a distribucin de escuelas, centros o puestos de salud. Los gobiernos con tales caractersticas han fracasado. No han podido disminuir los ndices de pobreza, ni han mejorado la calidad y cobertura de los servicios sociales y de infraestructura. Es necesario revertir la centralizacin estatal y sus efectos, lo que implica un cambio en el rol de los distintos niveles del gobierno y de la comunidad en s. Para ello, un mecanismo eficiente es la modernizacin del Estado, que se logra como resultado de dos procesos complementarios: la desconcentracin y la descentralizacin.
Tabla 1 Distribucin Geogrfica del Gasto Total del Gobierno Central Porcentaje (1999-2003)
Regin 1999 2000 2001 28.0% 3.1% 4.0% 3.3% 3.9% 8.0% 4.5% 2.0% 27.3% 0.4% 15.5% 100% 2002. 2002* 2003* 27.4% 3.9% 5.0% 3.6% 4.6% 8.5% 4.9% 1.9% 25.4% 0.4% 14.6% 100% 25.9% 2.1% 3.4% 2.4% 2.8% 5.7% 2.9% 1.4% 37.5% 0.6% 15.2% 100% Poblacin Pobres 21.7% 6.93% 8.1% 12.8% 8.2% 7.55% 8.8% 10.70% 10.7% 9.84% 26.5% 30.13% 12.9% 18.82% 3.3% 3.95% N/A N/A N/A N/A N/A N/A N/A N/A I. Metropolitana 24.3% 26.1% II. Norte 2.0% 2.2% III. Nororiente 3.6% 3.4% IV. Suroriente 2.5% 2.7% V. Central 3.5% 3.4% VI Suroccidente 6.0% 6.8% VII Noroccidente 3.4% 3.7% VIII Petn 1.9% 2.1% Multiregional 40.6% 36.5% Servicios en el exterior 0.4% 0.4% Deuda pblica 11.9% 12.7% Total 100% 100% *Aprobado Fuente: Ministerio de Finanzas y MECOVI-INE
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CIEN, Centralismo, punto de partida para la descentralizacin, Guatemala, 1992. Instituto Nacional de Estadstica, Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos Familiares, ENIGFAM, 1999.

Nota: La clasificacin del Gasto Total del Gobierno Central responde a la clasificacin geogrfica.

3. ALGUNAS DEFINICIONES Uno de los obstculos que se ha enfrentado en el debate sobre la descentralizacin, es falta de una definicin adecuada del proceso y su diferencia con otros como desconcentracin o centralizacin. Por lo que, para impulsar un proceso de descentralizacin, es necesario definir algunos trminos. La modernizacin del Estado es el proceso mediante el cual se transforma un estado burocrtico en un estado moderno, lo que significa transformar un Estado centralizado y paternalista, que no cree en el individuo y en su capacidad para tomar decisiones, en un Estado subsidiario10, que apoya al individuo, garantiza la libertad individual, protege el derecho de propiedad y promueve el ejercicio de los derechos ciudadanos. Es, pues, pasar de un Estado legalista a un Estado de derecho.11 El objeto principal de la modernizacin es coadyuvar a mejorar el nivel de vida de los habitantes. Este proceso debe incluir la institucionalidad necesaria para que el Estado no se vuelva a desactualizar y tenga la capacidad para adaptarse continuamente a las necesidades de una sociedad que constantemente evoluciona. Recuadro No. 1
Centralizacin Estatal Se entiende por centralizacin estatal la concentracin en la cspide del gobierno de la elaboracin, ejecucin y evaluacin de las polticas y los actos del Estado en el manejo de recursos financieros y humanos, y de bienes y
El rol subsidiario del Estado est contenido en el artculo 118 de la Constitucin Poltica de la Repblica, el cual dice: (...) Cuando fuere necesario, el Estado actuar complementando la iniciativa y la actividad privada, para el logro de los fines expresados. 11 Los trminos Estado de derecho y Estado de legalidad o legalista no significan lo mismo ni son sinnimos. Se trata de un Estado de derecho cuando la actividad tanto de los gobernados como de los gobernantes se encuentra garantizada y limitada a la vez por una norma superior, que es la Constitucin. Consiste en la vigencia de un orden constitucional, con leyes estables e iguales para todos, que el Estado debe respetar; en la reduccin al mnimo posible de la coercin de los ciudadanos por parte del Estado; en el respeto a la propiedad privada; y en la libertad para producir, comerciar y consumir. Esta concepcin jurdico-social del Estado es incompatible con regmenes tirnicos o autocrticos, la democracia totalitaria o el mercantilismo. Estado de legalidad es aquel en que existen las normas, pero no importa lo que regulen; donde se regulan privilegios legales que van en contra del principio de igualdad ante la ley; y en el que se favorece tcita o expresamente a un sector especfico con menoscabo de otros. CIEN, Estado de Derecho, Carta Econmica nmero 122. Guatemala, 1992.
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servicios; implica una organizacin jerrquica y que los rganos inferiores mantengan una relacin de dependencia con lo superiores. Se origina por: a) los sistemas polticos, que restringen la participacin ciudadana y el pluralismo; b) el dirigismo econmico o mercantilismo, que somete la actividad econmica a una legislacin engorrosa, con procedimientos burocratizantes y otros requisitos impuestos por el Estado, mediante un aparato de control necesariamente centralizado; c) la centralizacin productiva y el desarrollo econmico no balanceado en algunos casos.12 Entre los efectos estn: la centralizacin productiva, el desarrollo econmico no balanceado y la migracin interna a la ciudad eje. Asimismo puede generar conflictos tnicos, si se asla polticamente a grupos con tradiciones culturales, histricas y lingsticas distintas, pues contribuye a disminuir la relevancia de los gobiernos locales.
CIEN, Centralismo: punto de partida para la descentralizacin, Guatemala, 1992.

Los procesos de desconcentracin y descentralizacin implican la redefinicin del rol del Estado. Con la desconcentracin se revierte la concentracin geogrfica, distribuyendo la autoridad en la toma de decisiones, y transfiriendo la responsabilidad en la administracin de los recursos financieros y humanos, o los bienes y servicios pblicos, a regiones distintas de la ciudad capital, sin romper la estructura de mando jerrquica, en la cual las instancias inferiores del gobierno dependen de la instancia superior, ni otorgar personalidad jurdica propia a las entidades reubicadas. Se trata de un proceso organizacional, limitado a la estructura interna de una unidad gubernamental. En cambio, con la descentralizacin se revierte la centralizacin, transfiriendo directamente, y en algunos casos en forma permanente, a la comunidad, o a una instancia de gobierno cercana a los ciudadanos, el poder de decisin, as como la ejecucin y evaluacin de acciones, proyectos, programas y obras del gobierno, que conllevan el manejo de recursos financieros y humanos, y de bienes y servicios pblicos. El gobierno central cumple las funciones y obligaciones que le competen a un estado moderno, despojndose de las que no le competen o que pueden ser desempeadas ms eficazmente por otra instancia que goce de autonoma y capacidad de decisin.

Se dice que el centralismo ha obstaculizado el desarrollo econmico balanceado, porque la mayora de recursos humanos, financieros, y de bienes y servicios se concentran en la regin metropolitana. Ello incita a la migracin del rea rural hacia el rea metropolitana, comportamiento que deriva en problemas sociales como el desempleo y el hacinamiento. CIEN-CIPE, Descentralizacin: un paso hacia el desarrollo y la paz. Guatemala, 1997.
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La descentralizacin puede realizarse mediante la descentralizacin de mercado y la traslacin.13 La descentralizacin de mercado es el proceso mediante el cual se transfieren funciones y responsabilidades al sector privado, liberando al gobierno central del rol de empresario, productor o interventor de la economa. Abarca los procesos de privatizacin, desregulacin y desmonopolizacin, contratacin de servicios y transferencia de responsabilidades a entes privados. En la traslacin se transfieren funciones propias del quehacer pblico a las personas en lo individual o libremente asociadas descentralizacin social- o a los gobiernos locales o departamentales descentralizacin poltico-administrativa. Con la traslacin se persigue ampliar los incentivos del mercado en la provisin de bienes y servicios pblicos. Los objetivos de orden administrativo se someten a los objetivos polticos, econmicos y sociales. La descentralizacin acerca el quehacer pblico a la ciudadana, dando lugar a una mayor transparencia de la labor del empleado pblico, al hacerlo ms responsable ante los ciudadanos que gozan de capacidad para fiscalizar la actividad pblica. Grfica 1 Componentes de la Modernizacin del Estado
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Fuente: CIEN

4. Dnde nos encontramos? A partir de 1996 se inici lo que se llam el Programa de Modernizacin y Fortalecimiento del Organismo Ejecutivo, el cual se desarrollara sobre la base de dos grandes reformas: a) la relativa a la ejecucin de sus actividades (modernizacin vertical) y b) la relacionada con la administracin del gobierno en s mismo -macrosistemas y polticas bsicas- (modernizacin horizontal). Se impulsaron reformas encaminadas a fortalecer el marco institucional, mediante la poltica de desincorporacin, desconcentracin y
CIEN, Por una poltica efectiva de descentralizacin, Carta Econmica nmero 206, Guatemala 2000.
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desregulacin, dndosele prioridad a las reformas relacionadas con las empresas que prestaban servicios pblicos o de infraestructura fsica (telecomunicaciones, electricidad, aeropuertos, puertos y ferrocarriles). Sin embargo, las reformas impulsadas no han abarcado la totalidad de la administracin pblica, pues no se han llevado a cabo dentro del marco de una autntica poltica nacional de descentralizacin.

Recuadro No. 2
La descentralizacin y los acuerdos de paz Los acuerdos de paz tambin le dan un especial nfasis a la descentralizacin estatal. Segn el Acuerdo sobre Aspectos Socioeconmicos y Situacin Agraria, firmado en mayo de 1996, la participacin efectiva de los ciudadanos en la identificacin, priorizacin y solucin de sus necesidades, es necesaria para establecer una democracia real, funcional y participativa. Por lo anterior, se consider necesario adoptar un conjunto de instrumentos que institucionalicen la descentralizacin de la decisin socioeconmica, con transferencia real de recursos econmicos gubernamentales y capacidad para discutir y decidir localmente la asignacin de los mismos, la forma de ejecutar los proyectos, la prioridades y las caractersticas de los programas o de las acciones gubernamentales. Sobre esta base se acord reformar el Cdigo Municipal, la Ley de Gobierno de los Departamentos de la Repblica y la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural. Por otra parte, se establece que la administracin pblica debe convertirse en un instrumento eficiente al servicio de las polticas de desarrollo. Por ello el Gobierno se comprometi a profundizar la descentralizacin y la desconcentracin de las facultades, responsabilidades y recursos concentrados en el gobierno central, con el objetivo de modernizar y hacer efectiva y gil la administracin pblica. La descentralizacin debe asegurar la transferencia de poder de decisin y recursos adecuados a los niveles apropiados (local, municipal, departamental y regional) para atender en forma eficiente las demandas del desarrollo socioeconmico y fomentar una estrecha interrelacin entre los rganos estatales y la poblacin .

Por otra parte, desde 1991 se ha recurrido a mecanismos como los fondos sociales y los programas ministeriales SIAS, PRONADE- con la finalidad de ejecutar sus recursos en el rea social con mayor agilidad. Actualmente hay ms de diez fondos sociales, con un presupuesto superior a los Q. 2,000 millones, que representan ms del 10% del

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presupuesto del Estado.14 Estos mecanismos se han convertido para los gobiernos en oportunidades de ejecutar con mayor rapidez los recursos financieros, sin necesidad de modificar las leyes fundamentales o macroleyes que rigen el quehacer del Estado, dado que estn exentos del cumplimiento de las normas de contratacin y administracin de los recursos humanos, fsicos y financieros que rigen al resto de la administracin pblica.

En octubre del 2001 el Presidente de la Repblica present una iniciativa de ley al Congreso, mediante la cual se crea el Fondo de Inversin para el Desarrollo Social y la Paz FIDEPAZ-, sustituyendo al Fondo de Inversin Social FIS-, al Fondo Nacional para la Paz FONAPAZ- y al Fondo de Solidaridad para el Desarrollo Comunitario FSDC-. El proyecto es analizado por la Comisin de Legislacin y Puntos Constitucionales del Congreso.
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Tabla No. 2 Acciones en materia de descentralizacin realizadas entre 1996 y 1999

Campo A nivel ma cro Accin realizada Resultado Reformas a la Ley del Faculta para ejecutar Organismo Ejecutivo descentralizadamente los programas y proyectos sociales. Acuerdo de Paz Firme y Duradera: Acuerdo Socio-econmico y Agrario Se establece la obligacin de brindar los servicios bsicos de manera descentralizada, focalizando la atencin en la cobertura completa de la educacin primaria y de la salud preventiva. El sistema de administracin financiera integrada ha permitido la desconcentracin de los recursos a nivel ministerial, cambiando la funcin del Ministerio de Finanzas a cada sector. Se introduce la descentralizacin como principio y se alienta la participacin de entidades privadas Se logr aumentar la cobertura en el nivel primario de salud Se introdujo capacidad administrativa gerencial y de recursos humanos, dando la base para la desconcentracin hacia los departamentos. Este programa ha permitido ampliar la cobertura en el nivel primario en reas rurales con un esquema descentralizado novedoso. Acciones pendientes Ley de Servicio Civil

Implementacin del SIAF

Reformas al Cdigo A nivel de Salud mic ro Sistema Integral de Salud Atencin en Salud, SIAS Fortalecimiento de las reas de salud

A nivel PRONADE micro Educaci n Juntas Escolares

Reformas a la Ley de Educacin

Creacin y estructuracin de las

Modificacione s del Decreto Se han introducido en una tercera No. 1485 parte de los establecimientos educativos del pas y permiten la participacin de los padres de familia en algunos aspectos de la administracin de la educacin.

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Campo

Accin realizada Direcciones Departamentales

Resultado Se han delegado funciones del nivel central a stas. Constituyen una buena base para llevar a cabo la descentralizacin real del sistema educativo con el modelo de Juntas Escolares. Contribuyen a un nombramiento de los maestros conforme a los deseos de la comunidad. Queda pendiente terminar dicho mecanismo al reformar la Ley de Servicio Civil, para que la comunidad pueda tambin despedir y no slo nombrar. Se hicieron cambios con el fin de mejorar la calidad de la educacin. En los diversos documentos resultado de sus anlisis y reuniones se establece la descentralizacin como uno de los fundamentos de la reforma educativa

Acciones pendientes

Jurados de Oposicin

Sistema de supervisin Comisin de la Reforma Educativa

Fuente: CIEN

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Tambin se iniciaron las reformas horizontales de los macrosistemas: las normas que los rigen obstaculizan el funcionamiento eficiente del Estado; son centralizadoras, burocrticas y excesivamente reglamentarias. La toma de decisiones est concentrada en los niveles ms altos de la estructura jerrquica y los procedimientos son engorrosos y burocrticos, lo que deriva en una baja ejecucin del gasto presupuestado. Como consecuencia, surgen estructuras informales, que eventualmente dan lugar al oportunismo y a la corrupcin. Para descentralizarlos es necesario continuar la revisin y modificacin de las leyes vigentes que los regulan: en la contratacin de bienes y servicios (Ley de Contrataciones del Estado, Decreto 57-92); en el manejo del personal que labora en la administracin pblica (Ley de Servicio Civil, Decreto 1748); en la composicin y ejecucin del presupuesto del Estado (Ley Orgnica del Presupuesto, Decreto 101-97); en la fiscalizacin del uso de los recursos pblicos (Ley Orgnica del Tribunal y Contralora de Cuentas, Decreto 1126); en cuanto a las funciones que son competencia del Gobierno Central (Ley Orgnica del Organismo Ejecutivo, Decreto 114-97), y otras. Tabla No. 3 Comparacin de las macroleyes que regulan la administracin pblica
Ley Ley Orgnica del Presupuesto (1997) Decreto nmero 101-97 y su reglamento Descripcin Avance Regula la En 1997 se formulacin y aprob una ejecucin del nueva Ley presupuesto de Orgnica del ingresos y Presupuesto, egresos del derogando la Ministerio. anterior aprobada en Reconoce un 1986. papel determinante Implementa el al Ministerio de sistema Finanzas integral de Pblicas, el Administracin cual toma Financiera decisiones -SIAF- para finales sobre la modernizar las elaboracin, finanzas ejecucin y pblicas y evaluacin de descentralizar los proyectos su de presupuesto administracin Reforma La nueva ley se promulg en 1997 y su reglamento en 1998.

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Ley

Descripcin de los ministerios.

Ley de Contrataciones del Estado (1992) Decreto nmero 57-92 del Congreso de la Repblica, sus modificaciones y su reglamento.

Regula los procedimientos y requisitos que deben seguir los rganos del Estado en la compra y venta de bienes, y contratacin de servicios.

Ley del Servicio Civil (1968) Decreto nmero 1748 del Congreso

Regula todo lo relativo a la contratacin, transferencia, permuta y

Avance hacia las unidades ejecutoras (ministerios) a travs de las Unidades de Administracin Financiera -UDAF-. Tambin crea el Sistema de Auditora Gubernamenta l -SAGEn 1997 fue modificada la ley con la finalidad de viabilizar la enajenacin de los bienes del Estado y de sus entidades descentralizad as y autnomas, as como facilitar las concesiones de los servicios pblicos. El proceso contina siendo lento y engorroso, e impone el cumplimiento de ciertos requisitos a las entidades privadas que participan en licitaciones y cotizaciones. Si bien existen anlisis y propuestas de reformas a la ley, el

Reforma

Reforma aprobada mediante el Decreto nmero 20-97 En septiembre de 1997 la Corte de Constitucionali dad declar inconstituciona les parcialmente algunas de las reformas. En el ao 2001 se aprobaron reformas a los artculos referentes a la enajenacin de bienes del Estado y a los contratos y concesiones sobre servicios pblicos.

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Descripcin despido de los servidores pblicos. Su propsito general es: "regular las relaciones entre la Administracin Pblica y sus servidores, con el fin de garantizar su eficiencia, asegurar a los mismos justicia y estmulo en su trabajo, y establecer las normas para la aplicacin de un sistema de administracin de personal" Ley del Tribunal Regula la y Contralora de fiscalizacin Cuentas (1956) estatal en el Decreto uso de fondos nmero 1126 pblicos. del Congreso La fiscalizacin de la Repblica de los y su ingresos, reglamento. egresos, y en La funcin general de contralora del todo inters Estado que se hacendario de encuentra los organismos regulada en la del Estado, los Constitucin municipios, Poltica de la entidades Repblica descentralizad as y autnomas, y de cualquier otra persona que reciba fondos del Estado o que haga colectas

Ley de la Repblica y su reglamento

Avance Organismo Ejecutivo no ha enviado al Congreso de la Repblica una iniciativa para modificar la ley o suplirla por una nueva. En 1998 se aprob por primera vez el reglamento de la ley, con el objeto de facilitar su aplicacin.

Reforma

No es sino hasta el 2001 que se presenta e inicia la discusin formal de una nueva norma.

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Ley

Ley del Organismo Ejecutivo (1997) Decreto nmero 114-97 del Congreso de la Repblica y sus reformas

Descripcin pblicas, es funcin de la Contralora General de Cuentas. Desarrolla los preceptos de la administracin pblica. Cada ministro del Organismo Ejecutivo es el rector de las polticas pblicas correspondient es a las funciones sustantivas de su ministerio. Los ministros ejercen un papel de coordinacin y facilitacin de la accin del sector o sectores bajo su responsabilida d, para lo cual deben coordinar esfuerzos y propiciar la comunicacin y cooperacin entre las diferentes instituciones pblicas y privadas que corresponda.

Avance

Reforma

El Organismo Ejecutivo promovi una nueva ley con el fin de modernizar y hacer ms eficiente la administracin pblica. Si bien toda la administracin pblica debe fundamentarse en los principios de subsidiariedad, descentralizaci n y desconcentraci n de acuerdo con la nueva ley, algunos ministerios no han aprobado sus reglamentos de funcionamient oy administracin a travs de los cuales se modernizan sus estructuras administrativas y desarrollan sus actividades con criterios descentralizad ores y subsidiarios.

La nueva ley derog a la anterior, que databa de 1945.

Fuente: CIEN.

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5. Avances El proceso de modernizacin del Estado no se puede limitar a reducir o diluir la funcin del mismo, sino debe acomodarse a su capacidad para dar respuesta a las necesidades bsicas de los guatemaltecos. A pesar de las reformas que se dieron en aos pasados, el Estado guatemalteco sigue teniendo una estructura desarticulada y un marco jurdico desadaptado, con altos costos administrativos y procedimientos obsoletos. En ese sentido, la descentralizacin es indispensable para que el Estado deje de ser un obstculo al crecimiento y complemente las actividades econmicas de los individuos. Para que sea efectiva, la descentralizacin debe entenderse como un proceso dinmico, cuya finalidad es cambiar el rol del Estado, permitiendo una mayor participacin de la sociedad en la fiscalizacin del uso de los recursos, limitndose el gobierno central a las tareas que le competen, y que pueda desempear eficaz y eficientemente. Se debe contar con una estrategia clara y coherente, de largo plazo, que sirva de base al proceso descentralizador, el cual no puede enfocarse nicamente hacia los gobiernos locales, ni pretenderse que con el mismo se les transfieran todas las actividades que hoy realiza el gobierno central. Para un mejor diseo de la poltica de descentralizacin, debe desarrollarse la visin del nuevo rol del Estado que necesitamos. (Ver tabla nmero 5)

Tabla No. 4 Caractersticas del Gobierno Guatemalteco

Sistema Poltico Antiguo rol del Estado Arbitrario, democracia representativa, represivo, Visin de un nuevo rol del Estado Participacin ciudadana, democracia participativa,

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excluyente. Administraci Intervencin estatal, n Pblica centralizador, procesos burocrticos obsoletos. Econmico Mercantilista privilegios-, regulador de la economa, monoplico, empresario y productor, mercados controlados, intervencin de precios, visin de corto plazo. Poltica de subsidios, benefactor o paternalista, baja cobertura y calidad de los servicios, financiamiento a la oferta, centralizado en la Regin Metropolitana, visin de corto plazo. Rgimen de legalidad, normas particularizadoras, falta de respeto a la propiedad privada.

incluyente. Descentralizacin y desconcentracin, normador y fiscalizador. Libre mercado, respeto a la propiedad privada, no privilegios ni derechos monoplicos, libre competencia, precios establecidos por la oferta y la demanda, visin de largo plazo. Subsidiario, ampliacin de la cobertura y calidad de los servicios, competencia en la provisin de los servicios, focalizacin de los recursos en los ms pobres, financiamiento a la demanda, visin de largo plazo. Estado de derecho con normas claras, estables, generales para todos, respeto a la propiedad privada.

Social

Legal

FUENTE: elaborada por CIEN.

5.1. Impulso del Organismo Ejecutivo A partir del ao 2000, el Organismo Ejecutivo ha intentado impulsar la descentralizacin administrativa del pas a travs de la Secretara Ejecutiva de la Presidencia15 y de la Comisin Presidencial para la Modernizacin y Descentralizacin del Estado COMODES-16. Ambas
De acuerdo con el artculo 11 de la Ley del Organismo Ejecutivo, son funciones de la Secretara de Coordinacin Ejecutiva de la Presidencia: a) Colaborar con el Presidente de la Repblica en la coordinacin del sistema nacional de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural y el Sistema de Consejos Regionales y Departamentales, as como en la formulacin de polticas de desarrollo urbano y rural. b) Dar seguimiento, para garantizar su ejecucin, a proyectos prioritarios que le encomiende el Presidente de la Repblica. c) Ejercer la direccin ejecutiva del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural y el Sistema de Consejos Regionales y Departamentales, a efecto de coordinar la ejecucin de proyectos y polticas aprobados por ste. d) Ejercer la coordinacin de las unidades ejecutoras a su cargo, as como velar por la formulacin, ejecucin, seguimiento y evaluacin de los proyectos de desarrollo y otros que le asigne el Presidente de la Repblica. 16 De acuerdo con el Doctor Rokael Cardona, Comisionado Presidencial para la Descentralizacin y la Reforma del Estado, el objeto de la Comisin es lograr una mayor coherencia en la concepcin y en las polticas de descentralizacin; relanzar la
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entidades han desarrollado planes y proyectos que impulsen la descentralizacin a travs de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural y las municipalidades. Sin embargo, a la fecha no se cuenta con un inventario de proyectos o una evaluacin tcnica de los mismos que permitan conocer cules han sido los aciertos y los errores que deban superarse; y se desconoce cul ha sido la participacin de las comunidades y municipalidades beneficiarias de los mismos. Independientemente de esto, una de las mayores crticas que se le ha hecho a la Secretara y a la Comisin es que, aparentemente, no han trabajado en forma coordinada que permita a ambas dirigir sus esfuerzos en forma eficiente. 5.2. Apoyo del Organismo Legislativo al proceso de descentralizacin Como parte del impulso a la descentralizacin administrativa del pas y en respuesta a los compromisos derivados de los Acuerdos de Paz, el Congreso de la Repblica se ha dado a la tarea de aprobar nuevas normas. Desde el ao 2000 se han discutido los cambios al Cdigo Municipal, a la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, a la Ley Preliminar de Regionalizacin, as como la aprobacin de una Ley Marco de Descentralizacin. Tabla No. 5 Leyes para la descentralizacin del pas
Ley Ley de Descentralizacin Contenido Su objetivo es promover la descentralizacin econmicaadministrativa para lograr el adecuado desarrollo del pas, en forma progresiva y regulada, para trasladar las competencias administrativas, econmicas, polticas y sociales del Organismo Ejecutivo al municipio y dems instituciones del Estado. (Art. 1) Concibe a la descentralizacin como un proceso gradual, previo acuerdo con el ente receptor. Traslado de recursos tcnicos y financieros. Vigencia Aprobada de urgencia nacional. Decreto nmero 142002 del Congreso de la Repblica.17

funcin de las municipalidades como unidades de gobierno local (fortalecindolas tcnica, financiera y administrativamente), y alcanzar un marco legal mnimo para la descentralizacin que facilite la racionalizacin de los esfuerzos y de los recursos escasos. 17 Pendiente de su sancin por el Presidente de la Repblica en Consejo de Ministros.

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Ley

Cdigo Municipal

Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural

Contenido Autonoma municipal: incorporacin al proceso depende de la decisin de cada municipalidad. Proceso a cargo de un rgano de gobierno por designacin presidencial (rgano distinto a los Consejos de Desarrollo. Ajuste del presupuesto municipal al programa de descentralizacin. Fomento a la participacin ciudadana. Tiene por objeto desarrollar lo relativo a la organizacin, gobierno, administracin y funcionamiento de los gobiernos locales, en el marco de la descentralizacin administrativa del pas, y el fortalecimiento de la democracia representativa y participativa. Desarrollo de la participacin ciudadana y de la auditora social, reconocimiento de las alcaldas indgenas, auxiliares y de las mancomunidades. Regula la asignacin constitucional. Los Consejos de Desarrollo son el medio de participacin social en la gestin pblica para la planificacin democrtica y tiene por objeto organizar y coordinar la administracin pblica. Consejo Nacional, Regional, Departamental, Municipal y Comunitario. Participacin en el diseo del presupuesto nacional. Consejos municipales supervisan la actividad de las corporaciones municipales en

Vigencia

Aprobado mediante el Decreto 122002 del Congreso de la Repblica.18

Aprobado mediante el Decreto 112002 del Congreso de la Repblica.19

Pendiente de su sancin por el Presidente de la Repblica en Consejo de Ministros. Sancionado el 12 de marzo de 2002 y publicado en el Diario de Centroamrica el 15 de abril del mismo ao.
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Ley

Ley Preliminar de Regionalizacin

Contenido cuanto a los programas y actividades que tengan relacin con la descentralizacin. Pretende la readecuacin de las regiones en las que se divide el pas.

Vigencia

Proyecto de reforma bajo el estudio de la Comisin de Descentralizaci n del Congreso.

Problemas: Falta de coordinacin entre las normas aprobadas. Aparentemente no existi la debidas coordinacin para la redaccin y aprobacin de las distintas normas. Esto se puede apreciar en la lectura de las mismas, en las que no se hace referencia a las dems leyes vinculadas con el proceso. Por otra parte, las leyes no comparten los mismos principios que las sustentan, ni establecen coordinacin entre unas y otras. Participacin social. No existe una consistencia entre las normas en lo relativo a la forma como debern participar las comunidades en el proceso de descentralizacin. De acuerdo con la Ley de Consejos de Desarrollo, stos son el medio de participacin social en la gestin pblica para la planificacin democrtica consejos municipales-, no as los municipios o las comunidades organizadas. De acuerdo con el Cdigo Municipal, las formas, medios y procedimientos de participacin ciudadana que establezcan los consejos de desarrollo, no podrn menoscabar las facultades de decisin de los concejos municipales. Ente responsable de la descentralizacin. El Consejo Nacional, presidido por el Presidente de la Repblica, tiene entre sus funciones promover sistemticamente tanto la descentralizacin de la administracin pblica como la coordinacin institucional. Esto puede contradecir a la Ley de Descentralizacin que establece que es el Organismo Ejecutivo es quien trasladar progresivamente los recursos, debiendo el Presidente de la Repblica designar el rgano de gobierno responsable de la programacin, direccin y supervisin de la descentralizacin. En todo caso, las municipalidades o las comunidades no son responsables del proceso. Diversos principios rectores. Cada norma cuenta con los principios que la sustentan, sin que por ello compartan los mismos. Dado que dichas

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normas tienen un objeto distinto no es posible compatibilizar todos sus principios; pero deberan contar con un mnimo comn para hacer coherente el proceso de descentralizacin impulsado desde el Organismo Ejecutivo, los Consejos de Desarrollos y los gobiernos locales. El paquete de reformas legales mediante el cual se impulsa el proceso de descentralizacin, introducen nuevas formas de participacin, de fiscalizacin y distribucin de responsabilidades. Pero no intentan redefinir las funciones de los gobiernos ni las responsabilidades de los actores. Estas reformas deben complementarse con otras que necesariamente deben hacerse a las leyes de los macrosistemas. Deber esperarse un tiempo antes de poder evaluar si el nuevo ordenamiento legal ha facilitado el proceso de descentralizacin, o ms bien lo obstaculiza. 6. Retos Algunos elementos que deben ser tomados en cuenta en una poltica de descentralizacin: a) Definicin de los principios bsicos. De un Estado benefactor, paternalista y centralizado debe pasarse a otro que complemente las acciones de las personas, aplicando los principios de subsidiariedad, solidaridad, respeto al mercado, fomento de la competencia, participacin ciudadana, excelencia administrativa. Subsidiariedad. El gobierno no debe arrogarse funciones que pueden ser ejecutadas por los ciudadanos en lo individual o libremente asociados. Cuando alguna actividad no puede ser ejecutada por ellos, podr actuar el gobierno local o, a lo sumo, el departamental. Solidaridad. Una sociedad solidaria es aquella en que se invierten los pocos recursos disponibles de la manera ms eficiente. Respeto al mercado. Este principio reconoce la primaca del mercado, entendido como el orden social que se basa en la propiedad privada de los recursos y medios de produccin, y en la libertad de producir, comerciar y servir sin coercin ni privilegios. Sobre la base de este principio, el gobierno debe garantizar y proteger los derechos individuales inalienables, por medio de un cuerpo mnimo de leyes abstractas y generales, que hagan

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posible la vida en comunidad. El respeto al mercado promueve la eficiencia y la eficacia del gobierno y de los individuos. Fomento de la competencia. Este principio se dirige a crear esquemas competitivos entre el gobierno y el sector privado, entre las propias entidades gubernamentales y dentro del mercado mismo. Excelencia administrativa. Con la modernizacin del rol del Estado se busca brindar incentivos que conduzcan a la excelencia en la administracin pblica, a travs de la desburocratizacin, la bsqueda de la eficiencia, y a no duplicar funciones, atribuciones ni responsabilidades. b) Participacin ciudadana. No se puede lograr un estado representativo y fuerte si no se cuenta con la participacin de la sociedad. Al involucrar a los ciudadanos en la toma de decisiones, y en la planificacin y ejecucin de obras y proyectos, se logra una mayor eficiencia en el manejo de los recursos, mayor agilidad en la solucin de los problemas, la posibilidad de fiscalizar a las autoridades gobernantes por parte de los vecinos del municipio, y un vnculo ms estrecho entre gobernantes y gobernados. Para ello se necesitan esquemas de participacin en el mbito poltico, econmico y social. En lo poltico, una democracia ms participativa mayor poder de decisin en los ciudadanos-. En lo social, poner en prctica la descentralizacin de servicios pblicos, como salud y educacin, por medio de la autogestin. En lo econmico, que el Estado acte como promotor de la competencia, garantizando el respeto a la propiedad privada y a los contratos. c) Redefinicin de funciones. La escasa cobertura y calidad de los servicios pblicos evidencian la necesidad de modernizar el Estado y permitir una mayor competencia en la prestacin de los servicios. De un rol regulador y operativo el gobierno pasa a normador y promotor de la competencia. Esto requiere fortalecer los mecanismos polticos para que las instituciones reguladoras realmente sean autnomas, tcnicas e independientes. Aunque los fondos sociales y los programas ministeriales han permitido avances importantes en la ampliacin y la calidad de los servicios, esto ha atrasado una reforma integral del resto del gobierno.

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d) Ms all de las leyes. Debe continuarse con la reforma de las macroleyes para no poner en peligro la institucionalidad de los organismos del Estado, ya que actualmente existe todo un "sistema informal" dentro del sector pblico. Sin embargo, para modernizar al Estado no es suficiente modificar las leyes. Debe iniciarse una reforma integral de las instituciones. La descentralizacin efectiva va ms all de un mandato legal.

Recuadro No. 3
PRONADE: un ejemplo de descentralizacin efectiva a travs de la autogestin* La cobertura del sistema educativo es escasa y el incremento anual estimado en los ltimos siete aos no ha sido significativo. La principal estrategia para ampliar la cobertura ha sido el programa nacional de Autogestin para el Desarrollo Educativo PRONADE-, del Ministerio de Educacin, cuya misin es aumentar la cobertura, mejorar la calidad de los servicios educativos y ampliarlos a nivel primario en el rea rural. Con el mismo se apoya la organizacin y funcionamiento de escuelas rurales autogestionadas, que han carecido de atencin educativa. El programa aplica una estrategia administrativa y financiera basada en la descentralizacin, utilizando a instituciones de servicios educativos para identificar, organizar, capacitar y orientar a los padres de familia y a miembros de la comunidad, en la conformacin de los Comits Educativos COEDUCA-, que tienen a su cargo la administracin de las escuelas y el servicio educativo. Los maestros son contratados directamente por los Comits, que tambin realizan una funcin de fiscalizacin del servicio educativo. El programa traslada recursos financieros a los COEDUCAS para cubrir los servicios de docencia y de apoyo (alimentacin, valija didctica y tiles escolares). Durante el perodo de 1996 a 1999 se logr atender a ms de 250,000 nios del rea rural. A finales de 1999 haba 3,485 COEDUCAS funcionando en veintin departamentos del pas; 20,811 padres de familia capacitados en la autogestin; y 6,760 maestros contratados por los Comits.**
* CIEN-PREAL, Anlisis del Impacto de la Autogestin. La experiencia del PRONADE, Guatemala 1999.

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** PRONADE, 1999.

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