CET Modelo Conceptual y de Gestión Pedagógica

Informe de la Consultora UNICEF/Secretara de Educacin del DMQ
Modelo Conceptual y de Gestin Pedaggica para el desarrollo de Circuito Educativos Territoriales en el Distrito Metropolitano de Quito
Sistematizacin de la experiencia del Circuito Educativo Turubamba
Dr. Jorge Rivera Pizarro Consultor de UNICEF Quito, marzo 2011
Secretara de Educacin del Distrito Metropolitano de Quito
Contenido
Introduccin ................................................................................................................................. 5 1. Las lecciones conceptuales ............................................................................................ 7 1.1. Los modelos de gestin ........................................................................................7 1.2. El valor agregado desde lo local.........................................................................15 a. b. c. d. Los cambios en el concepto de desarrollo............................................................... 16 Las consecuencias del proceso de globalizacin ................................................... 17 Los efectos de la modernizacin del Estado ........................................................... 18 La razn principal: el buen vivir se realiza en el territorio....................................... 18
1.3. La calidad como eje: conceptos y factores........................................................20 a. b. c. d. e. f. g. h. i. j. 2. Calidad es aprender lo que se necesita aprender .................................................. 21 El concepto de calidad depende de realidades especficas................................... 22 La educacin no es de calidad, si no es para todos. .............................................. 24 Calidad y escuelas eficaces ...................................................................................... 25 Calidad: un asunto de recursos? ............................................................................ 28 Calidad en contextos de pobreza ............................................................................. 31 Ecuador 2010: un concepto explcito de calidad ..................................................... 34 La centralidad del docente ........................................................................................ 36 Direccin y liderazgo en los centros escolares. ...................................................... 40 La actuacin en red ................................................................................................... 44
Las lecciones de experiencias internacionales similares ....................................... 48 2.1. Descentralizacin y calidad ................................................................................49 a. b. c. Modelos con delegacin subregional ....................................................................... 52 Modelo de responsabilidades compartidas con los municipios ............................. 53 Modelo de autonoma de las escuelas..................................................................... 53
2.2. Algunas lecciones aprendidas ............................................................................54 3. Las lecciones de las experiencias nacionales ........................................................... 57 3.1. Las redes educativas ...........................................................................................57
Informe de la Consultora UNICEF/Secretara de Educacin del DMQ 3.2. Algunas lecciones a aprender.............................................................................58 4. La experiencia del Circuito Educativo Turubamba: una visin sistemtica ........ 61 4.1. Descripcin bsica del Circuito Educativo Turubamba ....................................61 4.2. Etapa de configuracin del Circuito (octubre a diciembre 2009)......................63 a. b. c. d. e. f. g. h. Primera identificacin de los centros educativos .................................................... 63 Aproximacin a las escuelas..................................................................................... 64 Asesora de la Unidad de Gestin Territorial, Ministerio de Educacin ................ 64 Proceso de georeferenciacin .................................................................................. 64 El Circuito, el diseo sobre el papel ......................................................................... 65 Coordinacin con la Supervisin del Ministerio de Educacin............................... 66 Visita a las instituciones preseleccionadas.............................................................. 66 Primer Encuentro del Circuito Educativo ................................................................. 67
4.3. Etapa de planificacin e inicio de actividades (diciembre 2009 - julio 2010) ...68 a. b. c. d. Reuniones peridicas del Consejo Acadmico. ...................................................... 68 Diagnstico auto reflexivo de percepciones sobre la gestin y la pedagoga ...... 68 Definicin de las lneas de accin del Circuito ........................................................ 69 La primera lnea de accin en marcha: apoyo a la lectura..................................... 70
4.4. Etapa de fortalecimiento pedaggico (Septiembre 2010 a Marzo 2011)...........71 a. b. c. d. e. f. g. 5. Diagnstico de las condiciones iniciales de los equipos docentes....................... 71 Hacia un programa de fortalecimiento docente ....................................................... 72 La formacin del equipo tcnico ............................................................................... 73 Capacitacin a los docentes ..................................................................................... 73 Acompaamiento en el aula ...................................................................................... 74 Grupos de inter-aprendizaje ...................................................................................... 75 Intercambio de experiencias ..................................................................................... 75
Los aprendizajes para el futuro .................................................................................... 76 5.1. Las relaciones con el Ministerio de Educacin .................................................76 5.2. El rol del municipio ..............................................................................................77 5.3. Las funciones del Circuito ..................................................................................80 a. b. c. La mirada desde el Circuito Educativo Turubamba ................................................ 80 Las funciones del Circuito: orientaciones del Ministerio de Educacin ................. 82 Algunos comentarios ................................................................................................. 84
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Informe de la Consultora UNICEF/Secretara de Educacin del DMQ 5.4. La gestin pedaggica: un proceso en marcha.................................................85 a. b. c. d. e. f. Un modelo de gestin pedaggica ........................................................................... 86 Hacia la formulacin de una propuesta pedaggica ............................................... 90 Estrategia bsica 1: en busca de directores lderes ............................................... 92 Estrategia bsica 2: docentes apoyados tcnicamente.......................................... 94 Estrategias complementarias para el eje de calidad .............................................. 97 Estrategias complementarias para el eje de equidad ............................................. 99
BIBLIOGRAFA ........................................................................................................................ 100
Introduccin La educacin ecuatoriana y el sistema educativo escolar cuentan, desde hace poco ms de dos aos, con un nuevo escenario jurdico, poltico y social ante el cual tienen que reubicar su misin y su visin, para adecuarlas al contexto prevaleciente. En efecto, la Nueva Constitucin de la Repblica del Ecuador (2008), la aprobacin del Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonoma y Descentralizacin (COOTAD) y la Ley Orgnica de Educacin Intercultural, son el marco y fundamento para las profundas reformas que el pas esperaba en materia educativa. Contienen una nueva forma de entender el Estado y sus relaciones con la sociedad y sus instituciones y una renovada visin del desarrollo, que no pueden dejar de influir en la gestin de las instituciones educativas. Una de las consecuencias inmediatas de estos enfoques es el cambio en la forma de actuar de las instituciones estatales, el reconocimiento de que las decisiones y acciones generadas en el nivel local tienen mayor y mejor incidencia en la poblacin y sus condiciones de vida, que las tomadas desde los niveles centrales, lejanos a los ciudadanos. Planificacin, coordinacin, direccin de la ejecucin, control y seguimiento, cobran una nueva dimensin dentro de ese paradigma. El Ministerio de Educacin ha planteado un Modelo de Gestin del Sistema Educativo, que incluye su organizacin en distritos y circuitos, configurados sobre la base de la ordenacin del territorio y un nuevo tejido institucional, en el que instituciones locales y participacin ciudadana comparten algunas responsabilidades sobre las acciones educativas. Por su parte, en el marco de la poltica pblica local, el Alcalde de la ciudad propuso hacer de Quito una ciudad educadora, otorgando prioridad a la educacin permanente de sus ciudadanos desde la edad escolar y a lo largo de toda la vida, con oportunidades de aprendizaje vinculados con el diario vivir en sus territorios. Bajo ese mandato, la Secretara de Educacin del DMQ se ha fijado como objetivo estratgico desarrollar polticas y procesos de universalizacin, inclusin y calidad educativa en el Distrito Metropolitano de Quito, articulando la educacin con la ciudadana y sus particularidades en el territorio. Entre las medidas que la Secretara de Educacin del DMQ ha adoptado para avanzar en la articulacin de educacin y territorio, se halla la puesta en marcha de un Circuito Educativo, con carcter piloto, con la expectativa de experimentar algunas dimensiones del nuevo Modelo de Gestin del sistema y contribuir a su progresiva explicitacin. En coordinacin con unidades tcnicas del Ministerio de Educacin, la Secretara desarrolla e implementa, desde el ao 2009, el Circuito Educativo Turubamba, en Quito. Con el propsito de reflexionar sobre esa
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experiencia y fundamentarla, ha realizado la sistematizacin de los procesos de gestin pedaggica emprendidos y la elaboracin de un marco conceptual, de los que da cuenta el presente documento. Este Informe integra los siguientes elementos de la sistematizacin: y y Experiencias y lecciones aprendidas en el contexto nacional e internacional sobre procesos de delegacin de autoridad de niveles centrales a locales Conceptos que fundamentan la estrategia de trabajo pedaggico en red y la propuesta generada por la Secretara de Educacin del DMQ para el mejoramiento de la calidad de la educacin en el Circuito Educativo Turubamba Sistematizacin del proceso inicial de gestin pedaggica del Circuito.
La metodologa de la sistematizacin tuvo dos componentes. El primero, una reconstruccin de la experiencia de conformacin y funcionamiento del Circuito Educativo Turubama, realizada con sus protagonistas. El segundo, una investigacin de carcter documental sobre las experiencias internacionales que guardan alguna similitud con el proceso de territorializacin y sobre los conceptos implicados. La investigacin entendi la sistematizacin como un proceso de conocimiento, que procura lograr una conceptualizacin a partir de las prcticas (Aylln, 2004), dando como resultado la ubicacin de las experiencias en un sistema de abstraccin o teora, que es la concepcin explcita o la que subyace a toda prctica. La recoleccin de informacin se cumpli mediante actividades de intercambio con los diversos actores de la experiencia, lo que permiti la recuperacin ordenada de los procesos que se generaron en el Circuito Educativo Turubamba entre septiembre 2009 y febrero 2011. La informacin fue recogida utilizando tcnicas de taller, de observacin y de entrevistas no estructuradas, adems del anlisis documental. La dimensin expresamente priorizada en la experiencia del Circuito Educativo Turubamba y en su sistematizacin es la funcin pedaggica, en la que la Secretara de Educacin del DMQ encuentra que puede aportar colaborativamente a las polticas nacionales de equidad y calidad de la educacin, del Ministerio de Educacin, bajo su rectora. Ese ha sido el foco del barrido bibliogrfico de fuentes documentales, bibliogrficas y hemerogrficas que se encuentran al final de este Informe.
1. Las lecciones conceptuales 1.1. Los modelos de gestin La gestin del sistema educativo se ha vuelto uno de los temas centrales en las reformas educacionales, desde hace unos veinte aos atrs. Como disciplina, su evolucin data de los aos ochenta en Amrica Latina (Botero, 2009). El nuevo modelo de gestin que impulsa el Ministerio de Educacin es parte de una historia conceptual y prctica, que ha ido reflejando diferentes y sucesivas maneras de entender tanto la accin educativa, como la administracin del sistema. En los ltimos treinta aos pueden identificarse varios modelos (Cassasus, 1999), que han representado visiones diferentes relacionadas con el rol del Estado en la educacin. Por los aos 70, en todos los sistemas educativos, casi sin excepcin, los Ministerios de Educacin ejercan un fuerte control centralizado sobre currculo, textos, escuelas, docentes, el perfeccionamiento y parte de la formacin de los maestros. Fueron los tiempos de la planificacin central que normaba todos los elementos del sistema (Casassus, 1999) Desde entonces, la historia ha estado marcada por una progresiva prdida del monopolio estatal sobre la educacin, debido a varios factores: i. el cambio de la relacin tradicional de la educacin como enseanza-aprendizaje, que desplaz la concepcin del profesor como la fuente de los conocimientos; ii. la visin ampliada de la educacin a lo largo de la vida y no reducida solamente a la vida escolar; iii. el efecto casi determinante de factores externos a la escuela sobre los aprendizajes. La prdida del monopolio del Estado sobre la educacin, concepciones sobre la funcin de ste en el desarrollo y sobre su misma naturaleza, son factores que tomaron fuerza y pueden explicar las tendencias de transformacin de la administracin centralista hacia modelos de gestin descentralizada y desconcentrada, lo que significa reconocimiento a la capacidad de las instancias regionales y municipales para ejercer, como gobiernos locales, las funciones ejercidas antes por el nivel central del Estado. La delegacin de competencias y responsabilidades fue y es una respuesta a la enorme complejidad y, quizs, imposibilidad- de una gestin centralizada, en un mundo cada vez ms consciente de la diversidad como una riqueza. A la vez que ha crecido y se ha fortalecido la idea de una corresponsabilidad compartida entre el Estado y la sociedad civil, porque se han reconocido nuevos actores sociales: los sectores productivos, las comunidades locales, los gobiernos locales A lo largo de ese tiempo la poltica pblica se ha ido convirtiendo en una accin concertada.
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El modelo desconcentrador de la gestin que hoy pone en marcha el Ministerio de Educacin, se inscribe en tendencias de ese tipo, adems de recoger los elementos ms ricos que fueron incorporndose al concepto en los ltimos treinta aos. Los especialistas que han abordado el tema reconocen algunos referentes conceptuales con los que analizan las prcticas de gestin y, tomando en cuenta ciertos rasgos y enfoques, las ubican en alguno de los modelos generales que se explican a continuacin. La visin normativa de la gestin hunde sus races varias dcadas atrs, cuando la planificacin central se impuso en la poltica educativa, la que, basada en cierto tipo de tendencias encontradas al analizar los datos de perodos anteriores, proyectaba medidas hacia el futuro. Este modelo estuvo orientado, principalmente, al crecimiento cuantitativo del sistema, y no tuvo en cuenta la dinmica social ni las interacciones de sus actores. Un modelo de alto nivel de generalizacin y abstraccin, que calz muy bien con la cultura verticalista del sistema educativo tradicional. Muy cercana en el tiempo, surgi la llamada visin prospectiva, que comprendi que el futuro no puede pensarse solamente a partir de proyectar el pasado, sino que tambin puede hacerse desde las imgenes del futuro deseado, las cuales orientan la construccin de escenarios posibles. Algunas seales de la modernidad comenzaron a mostrarse, pues del modelo que proyectaba un futuro nico y casi ineludible, naci otro que reconoci que la toma de decisiones se realizaba en ms condiciones de incertidumbre y riesgos, que de certezas y seguridades. Lo cual permiti vislumbrar la posibilidad de varios futuros factibles, que se convirtieron en los escenarios de la planificacin. Las utopas sociales que, por aquella poca, irrumpieron con fuerza en el imaginario colectivo de la regin latinoamericana, presentaban futuros alternativos y pusieron a los planificadores a definir qu tipo de educacin se pretenda, en funcin del tipo de sociedad vislumbrada. Aparte de la influencia de las visiones ideolgicas sobre estos temas, tambin la ejercieron la difusin de instrumentos tcnicos, an fuertemente cuantitativos, para encontrar distintos escenarios con diversos actores. Los esfuerzos centrales del sistema comenzaron a mirar al territorio como objeto de micro-planificacin, de levantamiento de mapas escolares. La gestin se vio fuertemente influida por criterios tecnocrticos y la base decisional, asentada sobre los resultados del anlisis de costo/beneficio, principalmente. La visin estratgica irrumpi al mismo tiempo que la sociedad y sus nuevos actores se posesionaron de los escenarios y convirtieron a la gestin en la capacidad de articular los recursos humanos, tcnicos, materiales y financieros de
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la institucin educativa, para relacionarla con su entorno, mediante normas y medios o tcnicas para lograr los propsitos formulados1. El pensamiento estratgico tuvo que fortalecerse para enfrentar las crisis presupuestarias y situar la organizacin en un contexto cambiante. Luego de las profundas crisis que sufri la regin latinoamericana, la gobernabilidad2 comenz a ser un problema, all por los aos noventa, los acuerdos y consensos sociales que se trataron de buscar, fueron los criterios principales de la gestin, al impulso de la visin estratgico-situacional. Entr en juego la consideracin de la viabilidad de las polticas, desde los puntos de vista tcnico, econmico, organizativo e institucional, cuyo cometido es analizar e intentar responder a los problemas surgidos en cada situacin y que frenan o limitan el avance hacia los objetivos deseados. Segn esta visin, los actores y la accin educativa se encuentran, cada uno, ubicados en una situacin determinada, lo que plantea un escenario complejo para la accin. La gestin comenz a verse como el proceso de resolucin de los nudos problemticos. De manera participativa y concertada con diferentes actores, y a partir del anlisis de la situacin del sector, en el proceso de planeacin se establecen y priorizan las estrategias encaminadas a atender la problemtica identificada y a potenciar las fortalezas, teniendo en cuenta los recursos disponibles (Ministerio de Educacin Nacional, 2007). Tambin en los aos 90, la educacin se vio influida por el movimiento social y empresarial por la calidad de los productos y el derecho de las y los ciudadanos a elegir un producto en funcin de su calidad. A esta categora de anlisis de los procesos de gestin, Casassus le ha denominado la visin de la calidad total. La preocupacin por los resultados de la enseanza comenzaron a ocupar, con preferencia, la agenda de la gestin educativa, lo que llev, consecuentemente, al desarrollo de sistemas de medicin y evaluacin de la calidad de la educacin. Dado el bajo nivel de resultados, la mirada se dirigi a los factores que pudieran estar asociados a ellos, en busca de desarrollar procesos de mayor calidad del servicio, de la oferta educativa. Este movimiento coincidi con las preocupaciones polticas por disminuir burocracia y costos y el pensamiento dominante sobre la ineficiencia del Estado como administrador de la cosa pblica. Otro elemento conceptual que tuvo mucha influencia en la gestin de los sistemas educativos provino del mundo empresarial y su reacomodo a las exigencias de la
Algunos pases utilizan esta visin para su actividad de gestin: Ministerio de Educacin Nacional (2007). Gestin estratgica del sector. Orientaciones e instrumentos. Bogot. 2 La gestin actual de los sistemas escolares tensiona la gobernabilidad, en tanto para mejorar la eficiencia (y la calidad y la equidad) se deben producir grandes cambios del tipo que, justamente, genera conflictos cuestionando la gobernabilidad (Aguerrondo, 2004). 9
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globalizacin: la visin de la reingeniera, de origen empresarial, busc producir una ruptura con las formas tradicionales de gestin, pretendiendo una reconceptualizacin fundacional y rediseo radical de los procesos. Los sistemas educativos, fuertemente conservadores, no asumieron la radicalidad de estos procesos, aunque s, algunos de sus principios comenzaron a animar acciones de cambio. Por ejemplo, la descentralizacin y desconcentracin de decisiones, tuvo fuerte respaldo en la recomendacin de la reingeniera institucional, de facultar a tomar decisiones a niveles inferiores de la estructura de gestin. La visin predominante, heredada de la escuela tayloriana de la administracin que asignaba a los actores responsabilidad solamente de partes de los procesos, fue fuertemente golpeada por la nueva visin de buscar en cada uno de los actores, la responsabilidad sobre la totalidad del resultado. La filosofa de la lengua y la lingstica han ejercido, tambin, influencia sobre las prcticas de gestin, considerando a las organizaciones como redes comunicacionales, cuyo cambio depende de procesos de comunicacin que facilitan o dificultan la realizacin de las acciones necesarias para el logro de los objetivos. La gestin comenz a ser vista como el desarrollo de compromisos de accin obtenido de conversaciones, con lo que cobran gran importancia las destrezas comunicacionales para manejar afirmaciones, declaraciones, peticiones, ofertas y promesas. Casassus ha llamado a esta categora, la visin comunicacional. En los aos noventa, los lderes mundiales, en colaboracin con las Naciones Unidas y otras instituciones multilaterales, adoptaron una serie de medidas drsticas para garantizar que los pases en desarrollo se beneficiaran de la globalizacin, en vista de las crecientes disparidades entre los pases ricos y los pobres y que los fondos de asistencia para el desarrollo se usaran de forma equitativa y eficaz para lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio y otras metas nacionales de desarrollo. Eso dio lugar a que ya desde esa dcada, pero con ms fuerza al comenzar el nuevo milenio, la gestin por resultados, se haya convertido en un nuevo paradigma para la educacin y, en general, de toda accin de desarrollo econmico y social. Han contribuido a ello, adems otros dos factores de fuerte influencia: la lgica empresarial y la necesidad de demostrar que la educacin representa una inversin en los pases y no solamente un gasto, para aumentar los argumentos a favor de ms recursos para los presupuestos del sector.
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Uno de los cinco principios adoptados por la Declaracin de Pars3 para orientar la ayuda al desarrollo es la gestin por resultados: Todos los pases gestionarn sus recursos y mejorarn el proceso de toma de decisiones para conseguir la obtencin de resultados (Banco Mundial, 2005:1). Segn la OCDE, la efectividad en el desarrollo (definida de manera amplia) significa que los pases son ms capaces de lograr sus resultados colectivos y que tienen a su disposicin las herramientas adecuadas para medir el progreso hacia esos resultados e informar sobre ellos (OCDE, 2006). Los sistemas de planificacin, monitoreo y evaluacin de resultados son algunas de esas herramientas. La Mesa Redonda de Marrakech4 sobre gestin orientada a resultados de desarrollo efectuada en 2004 estableci los siguientes principios centrales: (1) concentrar el dilogo en los resultados, durante todas las etapas del proceso de desarrollo; (2) alinear la programacin, el monitoreo y la evaluacin con los resultados esperados; (3) simplificar los procesos de medicin e informacin; (4) orientar la gestin hacia la obtencin de resultados en lugar de adaptarla a los resultados ya obtenidos y (5) utilizar la informacin sobre resultados para propsitos de aprendizaje y de toma de decisiones, as como de informacin y rendicin de cuentas. Los pases de la regin latinoamericana fueron, progresivamente, adoptando estos conceptos en sus documentos normativos y de planificacin: La principal caracterstica de la gestin integral es que est asociada al logro de resultados: impactos de corto plazo generados por la administracin en la sociedad y que tiende a mejorar las condiciones de vida de las personas (Ministerio de Educacin Nacional de Colombia, 2007:3). Algunos de esos modelos de gestin impulsaron en Amrica Latina la realizacin de una variedad de experiencias en torno a la descentralizacin de la educacin. De acuerdo a Winkler (2004), la descentralizacin puede tomar tres formas bsicas: (1) desconcentracin, (2) devolucin, y (3) delegacin, a lo que habra que aadir una cuarta, (4) la privatizacin, como lo hace Andrada. La desconcentracin o descentralizacin administrativa, transfiere el poder de toma decisiones educativas a niveles administrativos de menor jerarqua dentro del Estado. Transfiere, generalmente, las tareas y el trabajo, pero no la autoridad
La Declaracin de Pars, fruto del Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda efectuado en dicha ciudad en 2005, consiste en un acuerdo internacional respaldado por ms de 100 ministros, jefes de organismos y otros altos funcionarios. 4 La Mesa Redonda reuni a representantes de pases en desarrollo y de agencias de desarrollo con el fin de analizar los desafos asociados a la gestin por resultados de desarrollo a nivel de pas, as como las formas en que los pases y las agencias de desarrollo abordan estas problemticas en la prctica 11
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(Andrada, 2002). Es el caso del Ecuador, donde las oficinas regionales, los distritos y circuitos asumirn, en virtud de ello, mayores responsabilidades. Por este motivo, se ha planteado la necesidad de una tipologa que favorezca la recuperacin y fortalecimiento de la rectora de la autoridad educativa nacional, una alta desconcentracin de la gestin educativa y un bajo nivel de descentralizacin (Ministerio de Educacin, 2010a), as lo viene divulgando el Ministerio en sus presentaciones de difusin y as consta en el borrador del Estatuto Orgnico de Gestin Organizacional por Procesos, Ttulo III, Art. 5, que se halla en preparacin. En cambio, la devolucin, siguiendo a Winkler, que tambin suele llamarse descentralizacin poltica, implica transferir la responsabilidad por la toma de decisiones claves a colectividades sub-nacionales del Estado o unidades de gobierno del sistema cuyas actividades estn fuera del control directo del gobierno central (Andrada, 2002), generalmente a los Estados, las provincias o municipalidades. La delegacin implica transferir el poder de la toma de decisiones a organizaciones individuales especficas, proceso que en el mbito educativo se ha conocido como autonoma escolar. Algunos autores reconocen un matiz en la delegacin, a la que llaman traspaso, cuando se transfiere la autoridad a una unidad que puede actuar en forma independiente o a una unidad que puede actuar sin pedir permiso previo. La cuarta forma de descentralizar es la privatizacin, segn autores, como Rondinelli, citado por Andrada, entendida como una forma de traspaso de responsabilidad y recursos a instituciones del sector privado. Esa conceptualizacin, divulgada por el Banco Mundial, ha establecido, de hecho, una estrecha asociacin entre la relacin de propiedad (pblica o privada) y el tipo de administracin y gestin. Esta forma de descentralizacin trat de generalizarse en la dcada de los 90, al impulso del modelo econmico neoliberal gestado por el Consenso de Washington5 y fue explcitamente condicionada por los organismos financieros internacionales en los proyectos de apoyo crediticio y tcnico a los Ministerios de Educacin de la regin. La resistencia al trmino descentralizacin, por parte de sectores como el magisterio sindicalizado en Ecuador, se ha basado en una indebida asimilacin de la descentralizacin nicamente a la privatizacin. Las instituciones especializadas requieren un esfuerzo de reconceptualizacin para evitar el simplismo de considerar que la responsabilidad del Estado en
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El llamado Consenso de Washington, naci en 1989 con el propsito de lograr en Amrica Latina, un modelo econmico ms estable, abierto, liberalizado. Formul una serie de medidas de poltica econmica para orientar a los gobiernos de pases en desarrollo y a los organismos financieros internacionales (FMI, BM y BID) en sus polticas de apoyo al desarrollo. Entre esas medidas, se alent la desconfianza en el Estado y el traspaso de muchas de sus responsabilidades, especialmente sociales, al sector privado. 12
materia educativa, solamente puede cumplirse bajo un modelo centralista de gestin. Winkler reconoce formas hbridas de descentralizacin educativa, que se desprenden de las prcticas institucionales de los pases: transferencia de la responsabilidad financiera y la entrega del servicio a niveles sub-nacionales del Estado (municipalizacin, por ejemplo, con autonoma escolar); transferencia a gobiernos sub-nacionales del derecho y/o obligacin en materia de financiamiento y/o entrega del servicio (es el caso ecuatoriano: las municipalidades asumirn la responsabilidad de la construccin y mantenimiento de escuelas). Prcticamente todos los pases han emprendido formas de descentralizacin de sus sistemas educativos, que involucran la transferencia de algn grado de autonoma en la toma de decisiones a los actores de varios niveles dentro de la estructura burocrtica de los Ministerios de Educacin o fuera de ellos (gobiernos locales o intermedios, escuelas), con el propsito principal de alcanzar mayor eficiencia en el servicio (Andrada, 2002). No es intencin de esta aproximacin a los varios modelos de gestin, revisar todo lo que han hecho los pases. Dado que no es posible, por la diversidad de opciones que se han vertido, obtener conclusiones generalizables para toda la regin, este documento revisar solamente aquellas experiencias que se refieran a las relaciones con contextos municipales, que son los que ms interesan a la fundamentacin del nuevo modelo de gestin de la educacin en Ecuador. Brasil es un caso ilustrativo. Siendo una repblica federativa, el primer proceso de descentralizacin se da en la responsabilizacin de cada Estado federado por su sistema educativo. La municipalizacin comprende tres posibilidades (De Oliveira, 1999; cit por Andrada, 2002): el municipio se responsabiliza por toda la educacin en uno o ms niveles, en el mbito de su jurisdiccin; el municipio se encarga de una parte de la matrcula escolar, conviviendo en el mismo territorio con la red estadual federal; el municipio se encarga de determinados programas (merienda escolar, transporte de los alumnos, construcciones escolares, por ejemplo) los cuales se desarrollan junto con la red estadual de escuelas. La situacin ecuatoriana podra equipararse a una combinacin de la segunda con la tercera de esas posibilidades, de acuerdo a la recientemente aprobada Ley Orgnica de Educacin Intercultural, Cap. IV Art. 36 y Cap. VII Art. 53. El gobierno estadual (central) defini su poltica educacional en tres ejes bsicos: la racionalizacin organizacional, el cambio en los patrones o modelos de gestin, con nfasis en la descentralizacin y desconcentracin del poder de decisin de los rganos locales e instituciones escolares; y la mejora de la calidad educativa.
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Entre las dificultades organizativas que se reconocen en este intento se sealan las ocasionadas para alcanzar alianzas y cooperacin con otros poderes pblicos y sectores de la sociedad civil. Las municipalidades han financiado sus escuelas a travs de ingresos generales. La Constitucin de 1988 estableci que las municipalidades seran responsables por la educacin primaria, en tanto que los estados asumiran la responsabilidad por la educacin secundaria. Este modelo ha ido evolucionando paulatinamente (WINKLER 2004). Una nueva Constitucin en Colombia (1991) dio marco a un proceso de transferencia del sistema educativo hacia los departamentos y las grandes municipalidades, de acuerdo con determinados criterios establecidos por el Ministerio de Educacin. La mayora de las municipalidades optaron por compartir las responsabilidades de financiamiento y el servicio educativo con los gobiernos departamentales. Con frecuencia, las municipalidades limitaron su responsabilidad a materias relacionadas con las edificaciones escolares y con su mantenimiento. Diez aos despus, Colombia modific su ley de descentralizacin, luego de evaluar su experiencia, fortaleci la municipalizacin y cre un nuevo instrumento de financiamiento (WINKLER 2004). Las decisiones curriculares quedaron reservadas al nivel central. Chile municipaliz su educacin primaria a comienzos de la dcada de los 80, durante el rgimen de la dictadura militar. Fue el primer caso de una municipalizacin privatizadora de la educacin, de acuerdo con el modelo econmico imperante en aquel pas. La administracin de los establecimientos educacionales se traspas a las comunas donde estaban ubicados. Los maestros pasaron a ser empleados municipales. El financiamiento de la educacin se realizaba mediante una subvencin del Gobierno central, calculada sobre un gasto mnimo por alumno, que para la educacin bsica representaba, en la prctica, casi el noventa por ciento del total del gasto. Se cre as un rgimen de competencia entre las escuelas para recibir el financiamiento estatal (COX, 1997). La reforma estableci un voucher o cupn a cada estudiante, variable de acuerdo con la localidad y el nivel de escolaridad del alumno, lo que implicaba la posibilidad de elegir la institucin educativa gratuita de su preferencia, fueran municipales o privadas o podan pagar las pensiones de la educacin privada pagada (Di Gropella, 2004). Una de las dificultades de la educacin municipal en Chile fue, y al parecer sigue siendo, la falta de una mayor articulacin entre la administracin y lo que sucede en las aulas (COX, 1997). La autonoma de la municipalidad sobre la remuneracin de sus maestros se redujo en 1990, al retorno de la democracia, al
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ponerse en vigencia una escala de salarios mnimos para maestros, hasta ese momento librados a la discrecionalidad de los municipios. Adicionalmente, el Ministerio de Educacin nacional opt por trabajar directamente con las escuelas en los temas pedaggicos, en lugar de hacerlo a travs de las secretaras municipales de educacin (Winkler, 2004). Las limitaciones de esta poltica en relacin con la produccin de equidad y otros aspectos han sido comentadas por los estudiosos del tema. Esa forma de educacin municipal comenz a discutirse a fondo en Chile despus de la marcha estudiantil del ao 2006, habindose creado una instancia de deliberacin y construccin de propuestas. En Centroamrica se llev a cabo en la dcada de los 90 un proceso de autonoma escolar, entendiendo por tal la transferencia de responsabilidades a la escuela, acompaada de los recursos necesarios para su ejecucin: dinero, equipamiento, material didctico y/o condiciones legales para las nuevas funciones que se le transfieren. Tambin se transfirieron hacia el nivel local algunas funciones de control y los padres y otros actores de la comunidad adquirieron un nuevo rol en el control de cmo se cumplen las funciones para que la escuela logre su objetivo (Espnola, s/f). Las dos estrategias ms comnmente utilizadas en Amrica Latina son la autonoma administrativa, por la que el gobierno delega el control directo sobre el uso de los recursos, y la autonoma pedaggica, que traspasa responsabilidades curriculares y su implementacin. Implica instaurar en la escuela, capacidades de planeacin, ejecucin y evaluacin colectivas que con los sistemas centralizados no son necesarias. Exige a la escuela rendicin de cuentas sobre el uso de los recursos asignados (Espnola, s/f). Esos son algunas de las modalidades de los modelos de gestin que existen en la regin latinoamericana.Con qu elementos valorarlos? 1.2. El valor agregado desde lo local Los detractores de los procesos de descentralizacin han insistido en el carcter fundamentalmente utilitario de esas medidas, que fueron tomadas para mejorar el desempeo de un estado ineficiente, como fue percibido a fines de los ochentas por los autores del Consenso de Washington. Las polticas de achicamiento de los estados se fundamentaron en la crtica a la ineficiencia estatal y al desperdicio de recursos, buscando frmulas que se acercaran al manejo empresarial privado, como prototipo de la eficiencia en el uso de los recursos. El impulso dado por las instituciones financieras internacionales a los procesos de descentralizacin en Amrica Latina en la dcada de los 90, impregnado de esas motivaciones, ha opacado la consideracin sobre otro aspectos que tienen valor por s, como la
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necesaria distribucin del poder que est asociada a la descentralizacin y el valor del territorio lo local como escenario concreto del desarrollo. Lo cierto es que, desde el propio mundo empresarial, la necesidad de transferir responsabilidades y capacidad de decisin a los niveles inferiores de una compaa es una leccin aprendida por muchos altos ejecutivos empresariales. (Brandel, 2006; Scott, 2009). Robert Houghton, Presidente de Redemtech Inc, una compaa lder en alta tecnologa, ha dicho: No puedes continuar actuando como si tuvieras todas las respuestas. Si lo hace, se encamina a cerrar toda colaboracin. Queremos trasladar las decisiones hasta el ms bajo nivel posible donde exista experiencia e informacin para tomar una buena decisin. Anime a la gente a tener una opinin y crea que ellos tienen cierto control sobre el trabajo que realizan y los resultados que el negocio est produciendo. Si todas las decisiones son tomadas al ms alto nivel, naturalmente la gente esperar hasta que la alta gerencia se pronuncie y dirn: Esperemos que se hallen en lo correcto. Si no nos va mejor en nuestras decisiones, iremos perdiendo gradualmente habilidad e inteligencia sobre la manera como vamos en el servicio a nuestros clientes. A medida que creces, tienes que aprovechar la mezcla de todos esos cerebros adicionales, de manera que cuenten con la jefatura, en la balanza del negocio (Scott, 2009:1). Existen otras razones por las que hoy ha aparecido en los escenarios econmico, poltico, social y cultural el valor de lo local, con una fuerza que para muchos puede ser sorprendente. Son varios factores combinados que han hecho emerger el mbito de lo local al escenario pblico (Rivera, 2007; Neirotti y Poggi, 2004). a. Los cambios en el concepto de desarrollo El concepto de desarrollo ha experimentado cambios importantes en los ltimos treinta aos fenmeno que ha sido observado y presentado al mundo, entre otros, por el prestigioso economista indio, Amartya Sen, laureado con el Nbel de Economa (Sen, 1998). Su concepcin del desarrollo armoniza la interdependencia entre el bienestar social de la gente, la capacidad productiva y el desarrollo potencial de una economa: un desarrollo humano y sostenible, respetuoso de los derechos de las personas. Esta corriente hunde sus races en los aos 70, cuando se produjo un vuelco importante en la concepcin del desarrollo, centrndose no en la acumulacin de capital, sino en la satisfaccin de las necesidades humanas. Aqu comenz un pensamiento alternativo que ha dado lugar al desarrollo endgeno, autnomo, al desarrollo con transformacin estructural, que no se realiza sin la participacin de
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los interesados. En los aos 80 y 90 dio lugar a las teoras y la prctica del desarrollo rural y local. Hablar de las necesidades bsicas es acercarse a las comunidades locales, es buscar un desarrollo autocentrado y de promocin de las propias capacidades. Surgi con fuerza, a la luz de esas ideas, el concepto de territorio, constituido por los aspectos fsico naturales y los humanos, sociales y culturales, como un aspecto clave: dej de ser considerado un objeto pasivo y se convirti en actor del desarrollo. Este enfoque se consolid en los aos noventa con los planteamientos y estrategias de desarrollo local, tan exitosos en los pases de la Unin Europea y adoptados por otros pases. Cambi, pues, la visin de una planificacin de arriba hacia abajo, para proponerse lo contrario, modelos ascendentes y participativos. Y con eso cambiaron las formas de ejercicio de la autoridad. Lo local, queda en el centro de las consideraciones por efecto de una nueva visin del desarrollo, cada vez ms compartida y ms reclamada, especialmente en esta regin del mundo, la Amrica Latina. b. Las consecuencias del proceso de globalizacin Segn Theotonio dos Santos, el proceso de globalizacin resulta, de hecho, "del avance de la comunicacin de forma cada vez ms instantnea y generalizada, conduciendo a una creciente internacionalizacin del sistema productivo y de servicios en general". La globalizacin es el resultado de una nueva realidad de la economa mundial, donde los intereses dejan de ser especficos para ser comunes. Como dice ese autor: "la humanidad dej de ser una abstraccin para convertirse en una realidad material y cotidiana" (Santos, 1994). Una nueva estructura social dominante, una nueva economa y una nueva cultura surgen de la interaccin de varios procesos relacionados, esas son las notas salientes de la globalizacin. Suena, aparentemente, contradictorio que un proceso como el de la globalizacin resulte un factor que ponga sobre el tapete el valor de lo local. Si bien la globalizacin se vincula, en primer lugar, a una dimensin econmica, tiene tambin efectos sobre las dimensiones sociales y culturales. En efecto, a medida que aumentaron los intercambios comerciales y los estados comenzaron a competir entre s, en todo nivel, se gener prdida de identidad nacional, los estilos de vida adquirieron visos de uniformidad, se estandarizaron pautas de consumo y se generalizaron usos, modas y prcticas. Todo ello, favorecido tanto por la produccin en escala mundial de ciertos productos, cuanto por la revolucin tecnolgica que ha aumentado la capacidad de comunicacin e informacin.
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Sin embargo, curiosamente, la contrapartida de esa tendencia homogeneizadora es la bsqueda de identidad, que privilegia lo local (lo vecinal), lo autctono y que reconoce y valora la diversidad, la heterogeneidad. Tal vez en esta poca, como en ninguna otra, se han aprendido a reconocer las diferencias y a medida que la tendencia es ms global, ms necesidad hay de referencias inmediatas. Y esto ha conducido a la revalorizacin del espacio concreto, a la localizacin y redescubrimiento de los valores tradicionales. En esta poca de globalizacin se han agudizado, por ejemplo, los conflictos entre nacionalidades y hasta la propia democracia ha comenzando a celebrar que las antiguas consideradas minoras tnicas, hoy accedan a posiciones de gobierno libremente elegidos por sus conciudadanos. La homogeneizacin pretendida por la globalizacin, que borra las fronteras por los intercambios econmicos y comunicacionales, ha encontrado sus lmites en el territorio, en lo local (Garca, 1998). c. Los efectos de la modernizacin del Estado En este conjunto entrecruzado de escenarios, conceptuales, sociales y polticos los procesos de reforma estructural llevados a cabo desde comienzos de los noventa han favorecido tambin la puesta en escena del tema de lo local, como fue anticipado. La exacerbada desconfianza en las capacidades del Estado centralista y burocrtico hoy progresivamente recuperada y puesta en justas dimensiones- fue encontrando alternativas de mejoramiento de la eficacia y eficiencia de la gestin en el nivel local de la administracin pblica (Garca, 1998; Arroyo, 1998). As emergi en los escenarios econmico, poltico y cultural, el concepto de lo local, del territorio. El corolario de todo este proceso de emergencia de lo local en los diferentes escenarios es la revalorizacin del Municipio, lo cual est incidiendo en el proceso de transformacin del que era considerado administrador local de servicios bsicos y pequeas obras pblicas, a lo que es un verdadero gobierno local. d. La razn principal: el buen vivir se realiza en el territorio El espacio local, como categora conceptual, contempla toda la dinmica relacional y las actividades que se generan en un lugar, independientemente del tamao y ubicacin geogrfica del territorio (Enrquez, 2008). Borja y Castells conciben lo local como centro de gestin de lo global (cit.por Neirotti y Poggi, 2004). Es tambin el espacio de constitucin de nuevos sujetos polticos, en tanto tomadores de decisiones pblicas locales y de ejercicio de los derechos y deberes ciudadanos. Es el lugar privilegiado para articular los procesos de desarrollo y las identidades locales.
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El valor del espacio local se entiende mejor desde la perspectiva constitucional de construir una nueva forma de convivencia ciudadana, en diversidad y armona con la naturaleza, para alcanzar el buen vivir. Para la Constitucin, el sumak kawsay implica mejorar la calidad de vida de la poblacin, desarrollar sus capacidades y potencialidades; contar con un sistema econmico que promueva la igualdad a travs de la re-distribucin social y territorial de los beneficios del desarrollo; impulsar la participacin efectiva de la ciudadana en todos los mbitos de inters pblico, establecer una convivencia armnica con la naturaleza; garantizar la soberana nacional, promover la integracin latinoamericana; y proteger y promover la diversidad cultural (Art. 276). Este planteo supone un profundo cambio en la visin del desarrollo y de su planificacin, consecuente: Es necesario recalcarque el centro de atencin del Buen Vivir es la satisfaccin de las necesidades bsicas de la poblacin en los territorios (SENPLADES, 2010). La mirada sobre el territorio, pues, constituye uno de los puntos centrales de la construccin de un nuevo modelo de Estado y parte medular de los desafos asociados a los que se enfrenta. El valor que adquiere la mirada sobre el espacio local para el nuevo Estado se relaciona con el potencial que tiene lo local para encontrar nuevas formas de toma de decisiones, basadas en la interaccin negociada entre actores e instituciones pblicas (estatales o no estatales). Significa desarrollar modelos participativos que articulen la relacin Estado - sociedad en el plano local, en el marco de un cambio en el estilo de gestin que procura una mayor y mejor articulacin entre ambos, a partir del efectivo fortalecimiento de las organizaciones sociales. As lo entiende el Cdigo de Organizacin territorial del Ecuador, que reconoce la participacin como un derecho de las y los ciudadanos. El ejercicio de este derecho ser respetado, promovido y facilitado por todos los rganos del Estado de manera obligatoria, con el fin de garantizar la elaboracin y adopcin compartida de decisiones, entre los diferentes niveles de gobierno y la ciudadana, as como la gestin compartida y el control social de planes, polticas, programas y proyectos pblicos, el diseo y ejecucin de presupuestos participativos de los gobiernos. (COOTAD, art.3 g). La participacin ciudadana es una condicin que permite a los ciudadanos, en su dimensin individual y en su dimensin colectiva, informarse, dar opiniones, formular propuestas y ser parte de las decisiones. Las experiencias ms ricas y novedosas de participacin se han implementado en escenarios locales y han dependido tanto de la voluntad y el compromiso poltico de las autoridades
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locales, como tambin de los niveles de organizacin social local. No todas las experiencias han logrado superar los niveles consultivos (SENPLADES, 2010). El Cdigo asigna al Gobierno Autnomo Descentralizado Municipal la funcin de lmplementar un sistema de participacin ciudadana para el ejercicio de los derechos y la gestin democrtica de la accin municipal (COOTAD, Art. 54 d) Por todos esos conceptos, la territorializacin como base del nuevo modelo de gestin del sistema educativo, cobra valor desde esa amplia perspectiva, en lugar de considerarla encerrada en los lmites estrechos de una herramienta utilitaria al servicio de la oferta educativa. La propuesta de territorializacin y organizacin del sistema educativo en distritos y circuitos, abre nuevos espacios de construccin y responsabilidad compartida sobre las acciones educativas y establece la configuracin de un nuevo tejido institucional (DMQ/Secretara de Educacin, 2010). 1.3. La calidad como eje: conceptos y factores Calidad es un trmino que hoy se usa de manera extendida, aplicada a las cosas ms simples (un vestido de calidad), como a las ms complejas (calidad de vida). Es uno de los trminos que en el lenguaje educativo ha comenzado a ocupar un lugar preferentemente en el panorama de la reflexin internacional desde hace, aproximadamente, algo ms de veinte aos; al menos por ese tiempo comenzaron a hacer su aparicin los primeros sistemas de medicin y evaluacin de la calidad de la educacin. El concepto de calidad de la educacin, a partir de sus descripciones diversas, muestra que tiene una estructura multidimensional, por una parte y, por otra, revela un carcter eminentemente relativo, en tanto depende de expectativas diversas: una es la de los padres de familia, otra la del Ministerio de Educacin, la sociedad tiene la suya. En alguna forma es un concepto polismico, que depende del ngulo desde el que se lo enfoque para definirla y medirla (Guzmn, 2005). Cmo hacer coincidir estas percepciones? Es un hecho incontrovertible que la calidad en la educacin se convierte en un desafo para el maestro y para la escuela, sobre quienes recae la tarea principal de lograrla. Es una exigencia reconocida que tiene toda la sociedad y un propsito reiterado de las autoridades educativas. De eso no hay duda, stas surgen cuando se trata de especificar qu es lo que se demandan de los maestros y las escuelas.
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a. Calidad es aprender lo que se necesita aprender Una aproximacin al concepto que no parece admitir discusin es considerar educacin de calidad a la que permite que todos aprendan lo que necesitan aprender, en el momento oportuno de su vida y de sus sociedades y, adems, que lo hagan con felicidad (Braslavski, 2006). Las divergencias y discrepancias surgen de especificar qu es lo que necesita aprender. Los aprendizajes escolares, sin duda, son el elemento clave de la determinacin de calidad educativa. Los sistemas de evaluacin que, desde aproximadamente comienzos de la dcada de los noventa comenzaron a instalarse en los Ministerios de Educacin de la regin, han contribuido a sesgar el concepto de buena calidad centrndolo con exclusividad en el aprendizaje de algunos determinados conocimientos. Sin embargo, hay un amplio consenso social que encarga a la educacin el pleno desarrollo del ser humano en tanto sujeto y ciudadano; con lo que se espera que fortalezca y potencie no solo las capacidades y habilidades cognitivas, sino, tambin, la dimensin socio-afectiva, ciudadana y moral de los estudiantes (Murillo y Romn, 2010). Desde que la UNESCO (1996) divulg el Informe Faure que haba encargado a una comisin internacional de ilustres, presidida por el Ministro francs que dio origen al nombre con el que es conocido el documento, es ampliamente compartido que saber ser, saber conocer, saber hacer y saber convivir conforman el conjunto de saberes necesarios en una educacin integral. Medir la calidad de la educacin, como se realiza hoy en da mediante instrumentos nacionales e internacionales consistentes en pruebas de conocimiento cientfico, es apenas un indicador de lo que se espera, en calidad, de las escuelas y de la accin de las y los docentes. Adems, esos saberes parciales estn atravesados por las peculiaridades de vida de las y los ciudadanos y, por tanto, las acciones educativas deben tenerlos en cuenta. La desconcentracin de funciones a los niveles locales, potencia la oportunidad de lograrlos con calidad, teniendo en cuenta las peculiaridades. Los sistemas de evaluacin tienen que revisar, por una parte la idoneidad de la metodologa que utilizan y, por otra, el tipo de instrumentos que se aplican. Crece la insatisfaccin sobre cmo se analiza el rendimiento de los alumnos, con slo una dimensin de los aprendizajes requeridos; los especialistas se preguntan si no hay otras maneras de hacerlo que reflejen mejor las varias dimensiones del resultado que se pretende lograr en los alumnos. Los pases de Amrica Latina, en general, identifican el grave desencuentro entre las acciones que se toman en la esfera de la evaluacin de la calidad de la educacin y el concepto que de sta
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se tiene, entre la fragmentacin y reduccin de los mbitos de calidad evaluados y la cada vez mayor integralidad exigida y demandada al concepto de calidad educativa a lograr (Murillo, 2010). Por lo dicho, resulta difcil llegar a un acuerdo sobre los indicadores definitivos para evaluar la calidad, asunto que, sin duda, deber ocupar la atencin del Ministerio de Educacin, en cumplimiento de su funcin rectora. Ms an si se requiere que las evaluaciones muestren el desarrollo y aprendizaje de mujeres y hombres con diferentes capacidades, de estudiantes de distintos niveles socioeconmicos provenientes de variados contextos y zonas geogrficas, pertenecientes a diversos grupos tnicos, o inmigrantes (Murillo y Romn, 2010). Si lo hicieran, las acciones pedaggicas podran dar mayor relevancia y pertinencia a la educacin que estos grupos de poblacin necesitan. b. El concepto de calidad depende de realidades especficas No hay una mirada intemporal o ahistrica de la calidad de la educacin y de los aprendizajes que le dan sentido. sta se lee de acuerdo con los patrones histricos y culturales que tienen que ver con una realidad especfica, dice la profesora Ins Aguerrondo (1993), de Argentina. Las miradas a la calidad se hacen desde momentos y circunstancias histricas determinadas y la percepcin que de ellas tienen los diferentes actores sociales, generan una pluralidad diversa de demandas al sistema educativo. La gran empresa tiene sus requerimientos, los movimientos populares, los suyos; la comunidad cientfica formula sus demandas, los pueblos indgenas, tambin lo hacen; el mundo del trabajo espera determinadas calificaciones, los padres de familia tienen sus propias expectativas. Cmo componer todas estas solicitudes y armonizarlas en una sola respuesta educativa? El Ministerio de Educacin tiene la responsabilidad de traducirlas en orientaciones claras para el sistema educativo y le corresponde hacerlo en el ejercicio de su funcin rectora. La escuela y el aula son el espacio para realizarlas y es su responsabilidad hallar las respuestas propias y acomodadas a las peculiaridades de su entorno: maestras y maestros son, en definitiva, los principales artfices de la calidad que todos buscan y exigen. Esta tensin entre las aspiraciones nacionales y las locales va a marcar de manera permanente la accin educativa escolar, en busca de calidad. La resultante de ella ser la calidad posible, al alcance de las escuelas y sus docentes. La posibilidad de un curriculum universal nico, con aprendizajes homogneos, es una aspiracin imposible, como lo expresaron algunos especialistas, al comentar las metas de la Educacin para los Bicentenarios, movimiento que, a impulsos de la OEI, ha comprometido a los pases latinoamericanos a lograr metas educativas
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hasta el 2021, nueva fecha emblemtica hacia la que apuntan las polticas educativas de esta regin. Refirindose a la poltica educativa de su pas, Espaa, Csar Coll (2010) seal en su intervencin en el V Foro Latinoamericano de Educacin: Porque una cosa es descentralizar y otra cosa es que en todas las instancias descentralizadas se siga con la idea de que el sistema educativo debe ser homogneo. Nosotros (en Espaa) lo hemos descentralizado, pero seguimos con la idea de que los nios y las nias tienen que aprender y los profesores tienen que ensear exactamente lo mismo en todos los casos. Porque la idea de fondo es que lo bsico siempre es lo mismo. Y es lo mismo para el nio que tiene una familia de clase media alta con un gran nivel cultural que para el nio en cuya casa no hay, ni habr probablemente por mucho tiempo si no se lo regalan, ni un ordenador ni un libro. En un mundo cada vez ms multicultural y multilinge, en donde abundan las tensiones entre lo local y lo global, y las identidades locales son ms fuertes, el sistema educativo no puede continuar jugando a la homogeneidad, como lo ha hecho hasta ahora. El discurso y las prcticas de descentralizacin, a mi juicio, apenas han erosionado lo que es el carcter homogneo de los sistemas nacionales de educacin en la mayora de los pases (pag. 7). Los estndares de calidad sealados por el Ministerio de Educacin exigirn el dominio de determinadas competencias a los estudiantes de la educacin bsica y media. Una seleccin como la que propone Ins Aguerrondo (1999) difcilmente podr dejar de estar incluida en los estndares ministeriales, an en proceso de construccin: altas competencias en lectura y escritura; en clculo matemtico y resolucin de problemas; en expresin escrita; capacidad para analizar el entorno social y comportarse ticamente; capacidad para la recepcin crtica de los medios de comunicacin social; capacidad para planear, trabajar y decidir en grupo; capacidad para ubicar, acceder y usar mejor la informacin acumulada. La escuela deber organizar el recorrido de aprendizaje de sus estudiantes para lograrlo. Cierto tipo de escuelas, como las que funcionan en contextos de pobreza, requerirn, seguramente, proponerse la superacin de las barreras que impone el contexto, para que esos logros de aprendizaje sean posibles: elevar los niveles de autoestima de las alumnas y alumnos y de sus familias, por ejemplo, ser un objetivo institucional, inseparable de lo que calidad ser para esas escuelas en especfico (Duro, 2004). Relevancia, pertinencia y equidad son principios fundamentales del concepto de calidad de la educacin, sine qua non dicen algunos (Consejo Superior de
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Educacin, 2008). No han sido siempre entendidos as en las relaciones de la autoridad central con las escuelas, hoy entendidas como eje de la educacin de calidad, dada la rigidez de la cultura normativa centralista con la que se han desarrollado las relaciones de gestin del sistema escolar. La desconcentracin tiene que cambiar esa cultura. c. La educacin no es de calidad, si no es para todos. El Informe de UNESCO (1996) referido plantea que "las opciones educativas son opciones de sociedad" y seala que hay que alejarse del riesgo de que se produzca una ruptura entre una minora capaz de moverse en este mundo y una mayora que se sienta arrastrada e impotente para influir en el destino colectivo. La calidad de la educacin es una opcin ideolgica y poltica expresada en el Plan Decenal de Educacin del Ecuador para superar las desigualdades sociales y educativas: por eso es imposible pensar en calidad, sin asociarla a la equidad (Ministerio de Educacin, 2010). Uno de los retos ms serios que tiene el Ministerio de Educacin hoy, pues, es evitar al interior del sistema educativo en su conjunto, que la aspiracin de calidad la alcancen solamente algunos y otros no. Y lo es, tambin, el de las escuelas para evitar que eso ocurra al interior de ellas. Resulta, pues, imposible hablar de calidad, si sta no es para todos. De ah que los dos ejes centrales del Plan Decenal de Educacin del Ecuador, expresados en su objetivo general sean: Garantizar la calidad de la educacin nacional con equidad y que el conjunto de sus polticas y especficamente la sexta, estn dirigidas a lograr avances definitivos en estas dos aspiraciones permanentes de la sociedad ecuatoriana. Particularmente, garantizar que los estratos econmicamente ms pobres de la poblacin tengan similares oportunidades educativas a las de sus pares de estratos ms acomodados. El sistema no ser equitativo slo porque ofrece acceso universal sino porque ofrezca a todos los estudiantes las mismas posibilidades de aprender y desarrollarse intelectualmente, capacitndolos para participar en igualdad de condiciones en los beneficios y retos derivados del desarrollo econmico, social y cultural del pas. La equidad en materia de calidad es un objetivo fundamental de la poltica educativa y un instrumento estratgico para el desarrollo del pas. Desde el punto de vista pedaggico, la calidad y equidad educativa suponen en los maestros y maestras la conviccin profunda de que todos los nios pueden aprender y tienen el derecho de recibir los recursos, la orientacin y apoyo necesario para lograrlo (Murillo y Romn, 2010).
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d. Calidad y escuelas eficaces Cmo puede una escuela lograr calidad? La preocupacin por encontrar qu hacer en las escuelas para lograrla, dio lugar a diverso tipo de estudios tanto en Europa, como en Norte y Latinoamrica. A la escuela que s consigue una educacin de calidad, es decir, que logra el desarrollo integral de todos y cada uno de sus alumnos, mayor al que mostr en su rendimiento previo y tomando en cuenta la situacin social, econmica y cultural de las familias, se le denomina una escuela eficaz (Murillo 2003). En Ecuador, como en otros pases latinoamericanos, el trmino eficacia escolar ha tenido y an tiene una importante connotacin negativa en muchas instituciones y personas, en buena medida por razones ideolgicas. Se opone comprensible resistencia a aplicar a la escuela el concepto de una fbrica, en la que la administracin de un conjunto de insumos debiera necesariamente obtener un producto, casi como un sistema cerrado. Esa legtima resistencia a tal concepto, ha sido generada por una confusin conceptual entre el enfoque de la eficacia escolar con el de otros estudios realizados en la lnea de productividad escolar, que emparenta la analoga de la educacin con el sistema productivo. En qu radica la diferencia? La lnea de investigacin sobre la eficacia busca conocer qu capacidad tienen las escuelas para incidir en el desarrollo de los alumnos y qu hace que una escuela sea de calidad. Sus objetivos son estimar la magnitud de los efectos escolares, analizar sus propiedades cientficas e identificar los factores de aula, escuela y contexto que hacen que una escuela sea eficaz (Murillo, 2003; Carrasco, 2008). El inters es conocer ms profundamente qu ocurre en las escuelas para poder mejorarlas. Los estudios de productividad escolar, por su parte, suelen tener una orientacin economicista, que traduce la preocupacin por optimizar la eficacia y la eficiencia de los centros para la toma de decisiones polticas, particularmente las de naturaleza administrativa y presupuestaria; los estudios de costo/efectividad son parte de ello (Hanushek, 1986; Schiefelben y Shiefelbein, 2000). Recordar esa diferencia, puede contribuir a mirar con mejores ojos el concepto de la eficacia escolar y a aprovechar la informacin proveniente de estudios internacionales y latinoamericanos en la toma de decisiones para mejorar la calidad de la educacin, modificando o generando los factores que estn asociados al xito escolar, entendido como el buen rendimiento acadmico. Varios pases de Latinoamrica han realizado estudios sobre dichos factores; la regin cuenta con un importante instrumento evaluativo que realiza el Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la Calidad de la Educacin (LLECE, 2001), bajo la responsabilidad de la Oficina Regional de UNESCO, OREALC.
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Qu factores asociados al buen rendimiento acadmico muestran esos estudios? Desde finales de los aos sesenta se ha reconocido la existencia de condiciones de entrada (previas a la escuela y del mbito familiar) que condicionan el rendimiento escolar. La privacin cultural familiar era la principal causa de la desigualdad educativa en las escuelas estadounidenses, como fue destacado por el conocido Informe Coleman, que dio origen a los estudios de eficacia de la escuela y los factores extraescolares que se deben atender (Beath, cit.por Carrasco, 2008), fenmeno a considerar de manera particular en sociedades con grandes desigualdades sociales, como las latinoamericanas. La leccin aprendida de esas investigaciones es que el mejoramiento de las escuelas con estudiantes que tienen desventajas por su origen familiar, requiere acciones como: apoyo multisectorial por parte de los gobiernos, articulado a nivel escuela, interaccin de las escuelas con la comunidad local, fuerte intervencin con programas de reforzamiento pedaggico y de actitudes, ampliacin de los indicadores de calidad y metodologas de progreso escolar, mayor autonoma a las escuelas para estructurar la secuencia curricular segn el progreso diferenciado de sus estudiantes, entre otras iniciativas. Estas recomendaciones han dado origen en la regin latinoamericana a diversas iniciativas que tratan de compensar los efectos de factores extraescolares mediante programas de transferencias en efectivo a las familias, condicionadas a la escolaridad de los hijos e hijas: Oportunidades, en Mxico, Bolsa Scola en Brasil, para nombrar las ms destacadas. Ecuador tambin ha realizado similares programas (Paxson y Schady, 2007). Tambin ha generado experiencias que introducen la influencia del factor socioeconmico en las evaluaciones sobre rendimiento, buscando controlar estadsticamente esa variable, para formular un juicio valorativo de manera ms acertada (Gamboa, Casas y Pieros, 2003); segn esas experiencias, establecimientos educativos que logran elevados rendimientos no son necesariamente eficaces y otros, con resultados bajos, tampoco son ineficaces. La influencia de los factores extra-escolares no es tal que, corrigindolos, se asegure xito en la escuela. Hay otros factores intra-escolares que la investigacin ha ido mostrando asociados a los logros, para explicar las diferencias en el rendimiento de las escuelas. Eso dio como resultado la instalacin paulatina y an no cumplida del todo, de una cultura de rendicin de cuentas al interior de los sistemas educativos y la promocin de modelos de buenas prcticas como base de los procesos de cambio escolar y la construccin de indicadores para medir y comparar los resultados educativos del sistema escolar (Carrasco, 2008). Aparecen de forma recurrente en todos los estudios tanto de Amrica Latina como del resto del mundo, (Murillo, 2003 y 2007; Braslavsky, 2006; ANEP, s/f; Carrasco,
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2008; Towsend, 2007; MacBeath, 2007; Reynolds, 2007; OCDE, 2009; Mourshed, Chijioke & Barber, 2010) los siguientes elementos fundamentales, asociados a los establecimientos con mejores resultados: a. el clima del centro educativo y del aula, expresado en acuerdos bsicos entre el cuerpo docente acerca del enfoque de la labor escolar con normas de funcionamiento claras y explcitas; b. el clima del aula con el aprovechamiento del tiempo de clase, como mensaje implcito a los alumnos acerca de la importancia otorgada por el docente a la labor escolar; c. un liderazgo institucional firme basado en la capacidad de conduccin de los directores y el personal intermedio, junto con procesos de toma de decisiones que toman en cuenta los puntos de vista de los docentes; d. metas compartidas; e. altas expectativas de la direccin y docentes sobre el desempeo de los alumnos, adecuadamente transmitidas a estos; la conviccin, estima y autoestima de los estratos involucrados f. metodologa o trabajo en equipo del profesorado; cooperacin entre ellos; el trabajo en equipo al interior de la escuela y del sistema educativo; adopcin de diferentes tcnicas de aprendizaje. g. existencia de espacios institucionales para que los alumnos asuman responsabilidades en la vida del centro educativo; Sobre esta base, MacBeath (cit.por Carrasco, 2008) sistematiza las lecciones aprendidas tras una dcada de estudios en materia de eficacia escolar. Este autor destaca cuatro puntos que vale la pena comentar en funcin del nuevo modelo de supervisin impulsado por el Ministerio de Educacin del Ecuador (2010). Primero, la vigencia de procesos genuinos de autoevaluacin sobre las mejoras introducidas, dado que priman los modelos de supervisin que slo auditan y prescriben. Segundo, el apoyo experto a las escuelas para que los procesos de autoevaluacin, debidamente direccionados, lleguen a buen trmino. Tercero, los estudios muestran que las escuelas no son uniformemente efectivas; algunas lo son en unas dimensiones ms que en otras y viceversa, lo cual es importante considerar, para relativizar la comparacin y la clasificacin de las escuelas en base a su rendimiento. Cuarto, un importante hallazgo constante en la investigacin internacional fue el fuerte impacto que tiene la desventaja social sobre la adquisicin del lenguaje y en menor medida en clculo y del significativo efecto de las actitudes hacia el aprendizaje de los estudiantes desventajados. Este hallazgo estimul los programas de reforzamiento del aprendizaje en escuelas ubicadas en reas de pobreza.
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El nuevo modelo de supervisin ecuatoriano, parece haber tomado debida nota de algunas de estas lecciones, pues la separacin y diferenciacin de las funciones de asesora, auditora y mediacin que ha establecido (Ministerio de Educacin, 2010), sin perjuicio de la autoevaluacin en las escuelas, recomendada por los estudios, permitir una visin pedaggica externa y crtica. Los Circuitos Educativos contarn con un asesor pedaggico y docentes mentores, surgidos de los propios centros, quienes tendrn relacin directa con las y los docentes. En cada escuela, el Director(a) se constituir en el asesor pedaggico de sus maestros. La poltica de mejoramiento de la calidad, adems de tener en cuenta los resultados de investigacin mencionados, debiera darle importancia a los hallazgos que caracterizan a la investigacin latinoamericana (Murillo, 2003, 2007) sobre el efecto en la calidad que tiene la precariedad de la situacin docente (condiciones de trabajo, calidad de la formacin inicial y continua, bajos salarios, escaso tiempo proporcionado para preparar la enseanza, extensa jornada de trabajo). Estos hallazgos demandan la formulacin de polticas ms integrales sobre la profesin docente y no solamente las que buscan mejorar las capacidades pedaggicas del magisterio. e. Calidad: un asunto de recursos? Las reformas educativas en Amrica Latina se impulsan con fuerza desde los aos 80. Las de primera generacin (Martinic, 2001) estuvieron centradas en la ampliacin de cobertura de la enseanza. En la mayor parte de los pases eso signific reasignacin presupuestaria para favorecer, principalmente, la accesibilidad y cobertura de la educacin bsica o primaria. Los pases hicieron esfuerzos importantes para invertir ms en educacin, las metas internacionales proponan alcanzar al 6% del PIB con destino al sistema educativo. El tema central fue el incremento de recursos, discurso que por mucho tiempo pareci ser el pertinente para resolver los problemas educativos. El gasto pblico promedio en educacin aument como consecuencia de ese empeo, subiendo de 2,7% del PIB en 1990, a 4,3% en 2003 (Vegas & Petrow, 2008). Ese incremento de recursos logr la inscripcin universal en primaria y mejoras importantes en los otros niveles. Sin embargo, la evidencia mostr que, por el contrario, la ampliacin de las coberturas no fue acompaada por un mejoramiento de los resultados de aprendizaje. Como si, en el empeo de lograr la primaria universal, se hubiese relegado el objetivo de que todos los nios aprendan. O que se hubiese confiado exageradamente en el valor de los recursos para producir aprendizaje.
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Como seal Murillo (2001) la investigacin en Amrica Latina ha mostrado que una buena infraestructura, la disponibilidad de textos y libros, as como de computadoras y otros implementos educativos pareceran estar asociados a una mejor calidad de los resultados educativos. Sin embargo, no podra decirse que constituyen un factor explicativo. La relacin entre las inversiones en recursos educativos y los aprendizajes de los estudiantes, aparece como bastante tenue, para quienes han estudiado este aspecto. Esa es, por ejemplo, la conclusin de la evaluacin sobre la experiencia ecuatoriana de los aos 90 y comienzos de la nueva dcada (FLACSO, 2005; Ponce, 2010). Un reciente estudio del Banco Mundial, al que se ha hecho ya referencia (Vegas & Petrow, 2008), muestra que la asignacin de recursos apropiada y pertinente al contexto de la escuela es ms importante que el volumen de esos recursos. El estudio de Hanushek (1986) sobre la economa de la escolarizacin mostr, cuando la demanda por recursos era tema central en los pases, que la elevacin constante de costos y calidad de los insumos de las escuelas, no correspondan con el mejoramiento del desempeo de los estudiantes. De los datos disponibles dice el investigador- lo que mejor aparece es una relacin ambigua y, peor, una relacin negativa entre el desempeo de los estudiantes y los insumos proporcionados por la escuela6 (Hanushek, 1986, p. 1148). Los resultados son consistentes: no existe sistemtica relacin entre los gastos de las escuelas y el desempeo de los estudiantes El Informe Coleman, Equality of Educational Opportunity, haba encontrado que las variaciones en los recursos de las escuelas explican una parte insignificante de la variacin en el logro de los estudiantes, poniendo mucho nfasis en los factores extra-escolares. Lo cual dio origen al debate sobre si las escuelas y los profesores son importantes para el desempeo educativo de los estudiantes. Hoy en da, veinte aos despus de ese debate, el asunto est suficientemente clarificado: la escuela y el docente, s cuentan y puede producir la diferencia. Ya no es necesario confirmar que las diferencias en efectividad las producen escuelas y maestros; lo deseable es identificar cada vez mejor, los aspectos especficos y caractersticas de ellos que son las ms importantes. Tambin es importante otra de las conclusiones del informe: distintos sistemas con un gasto similar en educacin consiguen unos resultados muy diferentes. Recientemente, el Informe McKinsey ratifica que el nivel de gasto educativo por s solo no es un factor determinante de progreso de los sistemas educativos. Muchos de los pases de la OCDE doblaron y hasta triplicaron su gasto en educacin entre 1970 y 1994. Pese a ese incremento, los resultados de aprendizaje de los estudiantes en muchos de los
Por la traduccin: Jorge Rivera 29
sistemas educativos de estos pases o retrocedieron o se estancaron (Mourshed, Chijioke y Barber, 2010). Alguno de los criterios ms salientes sobre cmo y en qu gastar los recursos para que produzcan mejores resultados de aprendizaje, especialmente en los grupos con mayor desventaja social, se desprenden de las lecciones aprendidas en la experiencia y que fueron recogidas por la UNESCO/CEPAL (1992), en un estudio sobre cmo invertir mejor en educacin. Las polticas de incremento de recursos, dicen estas instituciones especializadas, deben ser muy explcitas en cuanto al objetivo a alcanzar con los diferentes grupos poblacionales, creando las condiciones que permitan comparar el impacto que se alcance, con la situacin anterior; en otros trminos, deben ser polticas evaluables. El incremento de recursos, sealan, debe estar acompaado de cambios en la estructura institucional y en el tipo de incentivos que se otorguen a los profesores y las escuelas, en funcin de sus resultados. Los programas focalizados dicen CEPAL y UNESCO- son tiles cuando estn dirigidos a una poblacin relativamente homognea de alumnos que comparten el mismo tipo de problemas, pero no son efectivos cuando, adems de la pobreza, estos grupos enfrentan otro tipo de desventajas relativas, como podra ser la lengua y la discriminacin social, para el caso de los indgenas, que requieren tratamientos especiales. El sistema educativo refuerza la discriminacin por falta de equidad en la asignacin de recursos: en el Ecuador, la inversin por alumno en la educacin bilinge fue en el 2007 de $185, mientras que en la educacin hispana fue de $327, casi el doble (PREAL, Fundacin Ecuador y Grupo FARO, 2010). Las prioridades ms importantes de la inversin de recursos deben centrarse en el mejoramiento de la calidad de los profesores y en generar incentivos para que los mejores profesores permanezcan enseando en las escuelas de bajos rendimientos. Las y los docentes requieren contar con diferentes alternativas metodolgicas y asistencia tcnica continua, factor ste que ha probado estar asociado a las escuelas que logran buenos rendimientos. Las polticas de incremento de recursos as formuladas, necesitan contar con sistemas de evaluacin peridicos y sistemticos que retroalimenten las estrategias utilizadas, con miras a corregirlas y mejorarlas. Las escuelas, especialmente las que revelan mayor rezago y menor dotacin de medios, necesitan fortalecer su capacidad para desarrollar proyectos propios de mejoramiento de su calidad, a partir de propia experiencia y necesidades. Un factor decisivo para lograrlo es aumentar su capacidad de gestin, para lo cual requieren apoyo tcnico y respaldo, mientras conciben y ponen en marcha su proyecto educativo. (CEPAL/UNESCO, 2005). Diversas investigaciones educativas en la regin latinoamericana como en otras partes del mundo, corroboran la recomendacin anterior, pues concluyen que,
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para lograr calidad, adems de contar con buenos maestros, se requiere tener una gestin escolar efectiva (Alvario, Arzola, Brunner, & Vizcarra, 2005; CONARE, 2006; FUSADES, 2008). f. Calidad en contextos de pobreza Que la escuela y sus docentes cuentan y no todo est predeterminado por las condiciones socioeconmicas del contexto y que la disponibilidad de recursos no garantiza, por s, xito, lo prueban las experiencias que se han estudiado sobre xito escolar en escuelas que se desarrollan en situaciones de vulnerabilidad, por pobreza. La Administracin Nacional de Educacin Pblica-ANEP (1999), estudi en Uruguay qu factores institucionales y pedaggicos estn asociados a los resultados de las escuelas ms pobres. El estudio muestra que, pese a que los nios y nias estn fuertemente determinados por el contexto socio-familiar, existe margen para la accin escolar, al punto de que an en grupos de contextos muy desfavorables es posible, bajo ciertas condiciones, alcanzar resultados de aprendizaje similares a aquellos que se logran en sectores sociales ms favorecidos. La actualizacin docente aparece como variable explicativa de esas diferencias de aprendizaje en todos los modelos construidos. El estudio alienta a la multiplicacin de acciones de actualizacin y perfeccionamiento en servicio de los maestros que trabajan en las escuelas de contexto social desfavorable y a investigar los enfoques y prcticas de enseanza ms adecuados para lograr los aprendizajes fundamentales en cada disciplina. El estudio realizado por UNICEF en Chile (Bellei, Raczynski, Muoz, & Prez, 2004) sobre escuelas en situacin de pobreza, identific algunos elementos de la gestin de las escuelas investigadas que estn asociadas a los buenos resultados de aprendizaje y que coinciden con los que hasta aqu han revelado los estudios presentados. Entre los diez aspectos que hallaron asociados al xito escolar en escuelas de sectores pobres, el primero es que estas escuelas poseen una cultura escolar positiva, estn convencidas de lo que pueden lograr haciendo un buen trabajo con sus alumnos. La motivacin que domina es hacer las cosas bien. En estas escuelas, dice el estudio, existe un alto nivel de expectativas con respecto al trabajo que la misma escuela puede realizar y sobre todo en cuanto a los resultados que los nios pueden obtener en el futuro: Mis nios van a llegar lejos es la frase que la investigacin recogi (Rivera, 2009). Con respecto a los chicos en situacin de pobreza, planteamos al alumno y a los padres, que nuestros nios tienen las mismas capacidades que los dems nios. Y que a pesar de ser pobres, pueden tener niveles de logros iguales a los de cualquier nio del pas o del mundo (Duro, 2004:pg. 52), dice una de las directoras de
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escuelas argentinas que atienen a poblacin en situacin de pobreza, en la zona norte de su pas. El Ministerio de Educacin del Ecuador ha propuesto como uno de los estndares generales de los directivos institucionales generar altas expectativas entre los miembros de la comunidad educativa (Ministerio de Educacin, 2010). Lo llamativo en estos estudios es que destacan la prevalencia de la situacin afectiva para resolver problemas. Muestran la relevancia de factores de orden subjetivo, en contraste con el mundo positivista que prima en las mediciones de calidad, buscando objetividad en las estimaciones. En las escuelas en situacin de vulnerabilidad por pobreza, hay factores que no tienen que ver solamente con ese mundo objetivo. Importante elemento a tener en cuenta, adems de los que ya han sido sealados. Tal vez lo ms distintivo de este tipo de escuelas es que tienen un entorno cargado emocionalmente. En un estudio de casos de escuelas londinenses (Lupton, 2004) se encontr que el nmero de alumnos ansiosos, traumatizados, infelices, envidiosos, malhumorados fue mayor que en escuelas donde los padres tienen un bienestar material mayor y pueden ofrecer a sus hijos un ambiente ms confortable. Los profesores de las escuelas estudiadas declararon que los alumnos tienden a compartir sus emociones con el personal docente, generando una relacin maestro/alumno peculiar y no solamente de educador/aprendiz. Similar percepcin se puede testimoniar por evidencia anecdtica en escuelas municipales del norte de Quito, en el marco de su programa Escuelas de calidad (Graciela Rivera, tcnica del programa). El estudio referido de Lupton cuestiona las polticas britnicas que intentaron mejorar los resultados capacitando al personal docente de las reas con desventaja social en prcticas pedaggicas que mostraron buenos efectos en otras reas. Esas polticas se resistieron a reconocer las influencias del contexto, lo que impidi ajustar las polticas de mejoramiento escolar a las particularidades de las escuelas en contextos de pobreza. Las polticas de mejoramiento escolar no pueden ser genricas. Slo hacia el 2001 el gobierno britnico lanz su programa Escuelas en circunstancias desafiantes que introdujo, adems de las polticas genricas dirigidas al mejoramiento docente, medidas relativas a una organizacin diferente de esas escuelas, tales como clases con menos alumnos e integracin de las actividades escolares con programas comunitarios. Hay que reconocer que una de las caractersticas distintivas de estas escuelas son las necesidades de aprendizajes adicionales que tienen sus estudiantes, para compensar las desventajas que traen de entrada. Es importante sealar que, adems de la pobreza, un importante grupo de la poblacin sufre de una desventaja aadida: el hecho de ser indgena. En Ecuador,
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como en general en Amrica Latina, los indgenas alcanzan menos aos de escolaridad que la poblacin no indgena: segn el Informe de Progreso de la Educacin (PREAL, Fundacin Ecuador y Grupo FARO, 2010), con datos del 2008, las personas que se autodenominan indgenas un tienen un promedio de escolaridad de 5,7 aos, mientras que blancos y mestizos cuentan con 10,9 y 10,3 aos, respectivamente; mayor desproporcin que la que se da en Bolivia, donde los indgenas tienen 3,7 aos menos escolaridad que la no indgena (Hall y Patrinos, 2005). Esta poblacin sufre las consecuencias de la discriminacin social y laboral a las familias; en Ecuador, los ingresos laborales promedio entre la poblacin indgena alcanzan slo el 55% de los ingresos de trabajadores no indgenas, de acuerdo al estudio sobre los pueblos indgenas que realiz el Banco Mundial en la primera mitad de la dcada pasada. Se estima que los indgenas aprenden en escuelas de menor calidad, lo que refuerza las desventajas que traen por sus antecedentes familiares (Psacharopoulos and Patrinos, 1994 cit.por Hernandez-Zavala, Patrinos, Sakellariou y Shapiro, 2006) as como factores relacionados con el uso de la propia lengua. En el 2007, los resultados de las pruebas Aprendo en Ecuador para dcimo de EGB, mostraron que los estudiantes de las escuelas bilinges (espaol/quichua) obtuvieron calificaciones 29,0% menores en Lenguaje y 21,0% menores en Matemticas, que las de escuelas convencionales. Ello parece explicar la distorsin edad-curso que en el sptimo grado de escuela es de un 7% ms para los nios indgenas (Hall y Patrinos, 2005). En los resultados de Aprendo 2007, las recomendaciones de poltica hechas por los especialistas en la regin aaden a las que ya se aplican en Ecuador, como la efectiva enseanza bilinge y programas de educacin compensatoria para equiparar oportunidades de aprendizaje, una mayor capacidad de las escuelas para ajustar localmente el curriculum a las caractersticas y peculiaridades de la poblacin; se sugiere, incluso, mayor autonoma, como lo hacen Hall y Patrinos en su estudio sobre la calidad de la escolarizacin y de las escuelas en Guatemala, Mxico y Per (2005).
De todas maneras, el nuevo modelo de gestin de la educacin en Ecuador requiere prever sistemas de control y de evaluacin de los impactos que pudiera tener la territorializacin en el mejoramiento de la calidad de las escuelas en reas ms vulnerables y en particular en los Circuitos Educativos con escuelas del sistema intercultural bilinge.
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g. Ecuador 2010: un concepto explcito de calidad Cmo este conjunto de elementos son tenidos en cuenta en el concepto y en la prctica de la educacin ecuatoriana? El planteo sobre qu entender por calidad de la educacin en el pas ha sido explcitamente clarificado muy recientemente. El Informe de Progreso Educativo (PREAL, Fundacin Ecuador y Grupo FARO, 2010), por ejemplo, usa profusamente el trmino calidad aplicado a prcticamente todo: el sistema, el currculo, el aprendizaje, el docente, la formacin del docente, la educacin inicial Empero, no refleja an elaboraciones conceptuales sobre el tema. Sin embargo, en la lista de criterios con los que califica el progreso educativo del pas, cambia de manera importante lo que en versiones anteriores haba llamado calidad, por logros acadmicos. De todas maneras, al reflejar los avances en distintos aspectos, inevitablemente asocia el trmino calidad al resultado de las pruebas. El Informe 2010, al notar avances en los procesos de evaluacin en realidad al anterior, de cuatro aos atrs, se refiere al nuevo sistema de evaluacin, que tiene como objetivo determinar la calidad de la educacin mediante la evaluacin del desempeo de estudiantes por medio de pruebas estandarizadas, el desempeo docente, la gestin del Ministerio y sus dependencias, y el currculo. Si bien, por una parte, refleja una visin ms amplia de la calidad en todos los actores institucionales, no seala las limitaciones de considerar la calidad equivalente slo al de logros acadmicos ni plantea la necesidad de que, en el futuro, esos logros se refieran a las diversas dimensiones de la educacin que el Ecuador pretende. No lo hace, seguramente, porque el documento en el que se hace referencia a ello, no haba an sido puesto en circulacin, cuando se elabor el informe. En efecto, como el Informe de Progreso Educativo lo reconoce, el Ministerio de Educacin del Ecuador, como parte de su poltica educativa, ha iniciado un proceso de formulacin de estndares de calidad para el sistema educativo. En el documento borrador que circula (febrero 2010), asume un concepto de calidad educativa. Declara explcitamente que la educacin ecuatoriana ser de calidad, en la medida en que contribuya a lograr el tipo de sociedad que seala la Constitucin: una sociedad democrtica, soberana, justa, incluyente, intercultural, plurinacional y segura, con personas libres, autnomas, solidarias, creativas, equilibradas, honestas, trabajadoras y responsables, que antepongan el bien comn al bien individual, que vivan en armona con los dems y con la naturaleza, y que resuelvan sus conflictos de manera pacfica (Ministerio de Educacin, 2010). Adicionalmente, el Ministerio declara que un criterio clave para que exista calidad educativa es la equidad (pg.4), siguiendo a la evidencia mundial que indica que
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existe una correlacin entre calidad y equidad; esta es tal, que torna extremadamente compleja en pases estructuralmente desiguales, como el Ecuador, la tarea de establecer un concepto homogneo de calidad educativa y establecer estndares, proceso que ha iniciado el Ministerio. Por lo que declara que el sistema educativo ser de calidad en la medida en que d las mismas oportunidades a todos, y en la medida en que los servicios que ofrece, los actores que lo impulsan y los resultados que genera contribuyan a alcanzar las metas conducentes al tipo de sociedad que aspiramos para nuestro pas (pg.4). La definicin de calidad, que el Ministerio explicita, expresa la multidimensionalidad del concepto y su complejidad y acepta el desafo de realizarlo de manera universal: si no es para todos, nunca ser una educacin de calidad. La Secretara de Educacin del Municipio de Quito, por su parte, en su documento de fundamentacin del Circuito Educativo Turubamba, comparte el criterio de la complejidad, pues sostiene que la calidad de la oferta educativa debe enfocarse tanto en alcanzar determinados aprendizajes y certificarlos, como el aprender a convivir y a desarrollarse en sociedad (Secretara de Educacin, 2010). Concepto que queda ratificado en su Plan de Escuelas de Calidad (Narvez, 2010), cuyo documento descriptivo expresa: Para lograr la escuela que queremos debemos, reconocer la multidimensionalidad del concepto calidad y alcanzar la necesaria integralidad y globalidad en el anlisis. La eficacia, la eficiencia, la pertinencia y la satisfaccin constituyen dimensiones subyacentes al concepto de calidad y la comprensin de la calidad en el proceso educativo debe hacerse desde un enfoque sistmico (pg.3). La visin holstica del resultado educativo integra como fundamento del Plan las competencias requeridas por los cuatro dominios que el Informe de la Comisin Internacional sobre la Educacin para el Siglo XXI (Delors, 1996): Aprender a Ser, a Conocer, a Convivir y a Hacer. La propuesta ofrece construir indicadores que permitan valorar los avances en esos dominios, para lograr en los estudiantes un desarrollo armnico biolgico, emocional y social; de conocimientos, habilidades y valores para la vida; convirtindose en agentes de cambio con alta autoestima (Narvez, 2010: pg.4). Lograr estos aprendizajes es lograr calidad, en el pensamiento asumido por la Secretara de Educacin del DMQ. La escuela de calidad, aporta el Plan, no es un estado final al que se llega por mostrar determinadas caractersticas. La escuela es de calidad cuando se compromete en
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procesos de cambio y aprender a serlo, con la participacin de todos los actores que intervienen en la educacin. La comunidad y la sociedad son siempre el teln de fondo del sentido de la institucin educativa. El Ministerio de Educacin es claro al establecer un vnculo entre la calidad de la educacin y su contribucin a la construccin del tipo de sociedad que el pas se ha propuesto. Por ello, la oferta educativa no puede limitarse en pensar que su xito est en funcin de los resultados de logros de aprendizaje; de nada servir tener altas calificaciones si la escuela no es capaz de propiciar y fortalecer la convivencia plena como un aporte a la sociedad y lograr en nios, nias y jvenes la internalizacin de los principios y valores por los que se propone guiarse. Es importante destacar la distancia que toma la propuesta ecuatoriana de los conceptos de calidad que se manejan desde otras pticas. Parece predominar en la regin el concepto de mejoramiento de la calidad reducindola a la obtencin de resultados duros (rendimiento) que suele estar acompaada por una visin eficientista, de administracin de recursos (el hacer ms con menos). Si no est as expresado, al menos eso se deduce de los sistemas de evaluacin de la calidad imperantes. Los estudiantes deben lograr competencias y obtener rendimientos competitivos, que son el objeto de evaluacin mediante pruebas estndares. Parecen prevalecer los ndices de eficiencia para cierto tipo de resultados. El planteo ecuatoriano evidencia que el concepto de calidad es una construccin social determinada por circunstancias histricas, as como el carcter polismico de dicho concepto. Los estndares de calidad que se estn formulando, los indicadores y sistemas de evaluacin debern tener en cuenta las varias dimensiones que implica formar ciudadanos para un tipo de sociedad como la que describe la Constitucin ecuatoriana. Hay dos elementos asociados a la obtencin de una educacin de calidad en todas las investigaciones e informes, varios de los cuales se han citado ya en este documento, esos elementos son la centralidad del docente y de la direccin de los centros escolares. h. La centralidad del docente La investigacin sobre la eficacia de las reformas educativas ha mostrado que, pese a la consistencia de sus planteos tericos, no han producido los efectos esperados en Amrica Latina, porque no llegan al aula. Esa consideracin ha hecho volver los ojos al carcter central que tiene el docente en los procesos de cambio para el mejoramiento de la calidad. Hay una razn fundamental explicada por los investigadores, quienes estiman que la calidad de la docencia impartida
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representa alrededor de 2/3 partes del efecto que produce la escuela en la calidad: la accin del maestro en el aula cobra carcter central para explicarla. Existe amplio consenso, unanimidad se dira, que la calidad de un sistema educativo tiene como techo la calidad de sus docentes (Brunner-Elacqua 2003; BarberMourshed, 2008). De ah que se venga enfatizando el carcter protagnico que debieran tener en las reformas educativas: si los cambios no llegan al aula, se ha dicho, es porque, probablemente, no parten del aula. Mientras siga considerndose al maestro un simple ejecutor de decisiones que otros toman, es probable que las grandes orientaciones doctrinales de los documentos de reforma, sigan lejos de plasmarse en resultados de calidad en los estudiantes (Daz e Incln, 2001). Las reformas determinan la forma de ver el mundo escolar, producen valores sociales y relaciones de poder, regulan las prcticas cotidianas en la escuela, a travs de normas, reglas y evaluacin (Guzmn, 2005). Contienen, adems, generalmente de forma implcita, una forma de entender la profesin docente, cuyas funciones pedaggicas no siempre se estimulan de forma armnica: docencia, apoyo al sistema educativo e investigacin. Solamente un ejercicio equilibrado de estas tres funciones habilitar a los docentes para tomar decisiones pedaggicas acertadas en pos de la tan deseada calidad educativa. Lo cierto es que se ha subrayado, casi con exclusividad, la funcin estrictamente docente. La dotacin de conocimientos y competencias para el ejercicio de esa funcin ha constituido siempre parte de las medidas de cambio: la profesionalizacin docente ha sido un tema central en la literatura pedaggica actual. El reciente Informe McKinsey (Mourshed, Chijioke y Barber, 2010) lo ratifica, explorando en experiencias de una veintena de pases la situacin de la profesin docente, le lleva a concluir que el primer factor asociado a sistemas educativos de xito consiste en atraer a los mejores estudiantes a la docencia y el segundo, es formarlos adecuadamente y actualizarlos de manera permanente. Todo esto implica el reconocimiento de una afirmacin que podra parecer de Perogrullo: slo se puede prestar un servicio educativo de calidad con las personas mejor preparadas. El sistema educativo ecuatoriano ha estado siempre preocupado y hoy est tomando medidas especficas, para mejorar el sistema de formacin docente. Sin embargo, todava est a una buena distancia de abordar la construccin del primer factor: atraer a los mejores. Pasos importantes se estn dando para ello, al mejorar los salarios docentes y tornarlos un tanto ms dignos. Pero an falta mucho para lograr colocar en el imaginario social a la profesin docente como una carrera que, realmente, vale la pena seguir. La recuperacin del valor social de la profesin docente queda todava como un pendiente en las polticas educativas y, ms all, queda an en deuda una poltica pblica integral para la profesin docente, que es ms que proveer de oportunidades mejores de
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formacin y capacitacin. Saldar esa deuda es la intencin de una de las polticas del Plan Decenal de Educacin: Revalorizacin de la profesin docente y mejoramiento de la formacin inicial, capacitacin permanente, condiciones de trabajo y calidad de vida (Ministerio de Educacin, 2009). Las nuevas y crecientes demandas al profesorado podran tener como consecuencia el reforzamiento de la descualificacin del trabajo docente, si es que se mantiene la divisin social del trabajo entre quienes piensan y quienes ejecutan. Es frecuente, todava, que los sistemas formativos y de capacitacin en servicio, especialmente estos, se organicen sobre la base de la reduccin del docente al manejo de procedimientos tcnico instrumentales. A ello contribuye la adquisicin de contenidos y manejo de destrezas fragmentadas, generando un menoscabo intelectual. Desde la perspectiva de un enfoque sesgado por la visin centralista de la gestin, el resultado de algunas reformas ha sido la limitacin de las atribuciones y competencias docentes, la prdida de su peso en la toma de decisiones en la poltica educativa ms general: las consideraciones ticas e intelectuales han sido sustituidas por las destrezas de administracin (Guzmn, 2005, Daz e Incln, 2001), dejando poco espacio para la autonoma intelectual y pedaggica de los maestros en la escuela y en el aula. La evaluacin del Programa Escuelas de Calidad (PEC), de la Repblica Mexicana recomienda Articular a diversos actores del sistema educativo que puedan acompaar de manera efectiva a los procesos de cambio en las escuelas, apostando menos a la autoridad vertical y ms a las capacidades de innovacin desde la escuela (Loera, 2006). En el sistema educativo ecuatoriano, durante muchos aos estuvo casi prohibido innovar, la supervisin educativa se centr en controlar, reglamento bajo el brazo, el ajuste estricto de los docentes a las normativas y procedimientos establecidos (Rivera, 1991 y 1995). Afortunadamente, el sistema de supervisin est en proceso de cambio y lo est tambin el modelo de gestin (Ministerio de Educacin, 2010). Las figuras previstas del asesor pedaggico y los docentes mentores abren la posibilidad de romper con el esquema tradicional y fomentar un mayor protagonismo de las y los docentes en las decisiones pedaggicas en la escuela y el aula y una mejor canalizacin de su percepcin y sus aportes al proceso de cambios que es llevado centralmente y que necesita ser retroalimentado. La apertura del Ministerio a proponer al debate pblico sus planteos iniciales de reforma, por medio de la pgina web y de otras instancias de consulta que desarrolla, son un buen augurio de que los viejos enfoques estn siendo sustituidos por una nueva visin de las potencialidades de los maestros y maestras. Las autoridades y tcnicos de nivel central, en ejercicio de sus funciones de rectora debern realizar una opcin estratgica sobre cmo implementar los
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cambios. La experiencia de los pases en proceso de cambio de sus sistemas (Mourshed, Chijioke y Barber, 2010) ofrecen las alternativas para ello; los investigadores del Informe McKinsey encontraron que la dimensin ms crtica en las decisiones que fueron tomando los lderes de procesos de cambio en los pases estudiados, fue acerca de si adoptar una estrategia de imponer las reformas o de persuadir a su implementacin. Quizs la primera de ellas ha sido la ms comn y frecuente en la experiencia ecuatoriana. Esa estrategia, segn los investigadores, podra ofrecer la posibilidad de asegurar una calidad similar y consistente en todo el sistema, mientras la segunda, permitira a los ejecutores sentir apropiacin y autonoma. Los sistemas que experimentaron mejoras tuvieron que manejar la tensin constante entre las dos estrategias. Una caracterstica comn a los sistemas que lograron mejoras, reporta el Informe, fue la flexibilidad en su enfoque hacia el logro de los objetivos de las reformas. Flexibilidad que qued mejor demostrada en su habilidad para oscilar entre la imposicin intransigente y la persuasin, ms blanda, dependiendo de algunas circunstancias del contexto7. Las dos estrategias, reconoce el Informe de referencia, tienen beneficios e inconvenientes. La imposicin permite accin rpida y cierta homogeneidad en la prctica en todo el sistema pero corre el riesgo de agudizar la natural resistencia al cambio, al considerar al docente, principalmente, como un ejecutor de instrucciones sujeto pasivo y sumiso, en alguna forma. La persuasin permite a los actores del cambio acostumbrarse gradualmente y sentir una real apropiacin de l, pero corre el riesgo de la complacencia y la ralentizacin del ritmo de las reformas, pero implicara el respeto a un profesional con capacidad de tomar decisiones pedaggicas. Ojal que en Ecuador el balance se inclinara ms hacia el lado de la persuasin. Partir del aula y hacer del docente un protagonista de los cambios, implica mejorar sustancialmente los sistemas de formacin inicial y en servicio de las y los docentes. As lo hicieron los pases que han mostrado tener sistemas educativos de calidad, estimulando adems la revisin y evaluacin permanente de las prcticas docentes. Aspectos que estn tambin en proceso de revisin y cambio en el sistema educativo ecuatoriano, como lo reporta el Informe de Progreso Educativo Ecuador 2010, que recomienda enfocarse en los docentes y realizar
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Estas circunstancias, de acuerdo al Informe fueron: que el cambio deseado se considere nonegociable, que no existen perdedores con ese cambio o son pocos, la credibilidad y estabilidad del liderazgo del sistema y del gobierno nacional y el contexto poltico general y, por ltimo, la rapidez con la que se necesitan los cambios por la presin poltica ejercida sobre ellos. De su existencia o no, se adopt una u otra estrategia.
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investigaciones para determinar el efecto de los incentivos que se estn implementando ahora para determinar qu combinacin de factores incide ms en mejorar la enseanza en Ecuador. La opcin preferencial de la Secretara de Educacin del DMQ por un apoyo cercano a los docentes en las escuelas de su rea de influencia, como el que se desarrolla en el Circuito Educativo de Turubamba, se fundamenta en estos principios y lecciones aprendidas de la experiencia internacional. La participacin activa y creativa de los maestros de las escuelas y sus directores es ya una prctica que est dando seales de ser buena, sera aconsejable recoger la recomendacin general de trazar una lnea de base con la que comparar los avances que se vislumbra se estn realizando, de acuerdo a los testimonios de los protagonistas. Igual importancia tienen los docentes en el Plan de Escuelas de Calidad. Cabe sealar que los indicios que se tienen del trabajo que la Secretara de Educacin del DMQ realiza en apoyo a los docentes hace ms hincapi en el papel del profesor como facilitador del aprendizaje activo de los estudiantes, que en el papel de transmisor directo de conocimientos y soluciones correctas. La experiencia internacional que relatan varios informes muestra que los profesores que consideran a sus alumnos como participantes activos en el proceso de adquisicin de conocimientos, tienden a lograr un ambiente ms positivo en sus clases (Mourshed, Chijioke y Barber, 2010; Schiefelbein & Schiefelbein. 2000). i. Direccin y liderazgo en los centros escolares. Es claro que los problemas de la educacin en todas partes cada vez dependern menos de afirmaciones doctrinarias y ms de desarrollar la capacidad de conducir el proceso educativo: no son ideas las que faltan para tener una educacin de mejor calidad, la deuda pendiente est en la gestin de los sistemas educativos y hacia all se dirigen los esfuerzos internacionales (UNESCO, 2007). En qu instancia recae esa responsabilidad? "podemos hoy reafirmar...de que esta capacidad de gestin debe tener en la escuela su punto de partida y de llegada" (Namo De Mello, Roserley, & Da Silva, 1992). Que la calidad de la educacin depende de la calidad de los centros escolares, es una afirmacin ampliamente compartida. Como lo es tambin que la capacidad para generar aprendizajes de calidad en un centro escolar depende, de manera relevante, de equipos directivos con liderazgo que contribuyan a dinamizar, apoyar y animar la capacidad interna de desarrollarlos. La investigacin internacional ha encontrando de manera consistente que todas las escuelas consideradas exitosas en su funcionamiento y sus resultados, tienen
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como factor asociado una buena direccin. Uno de los estudios ms importantes fue el realizado en todo el mundo por la OCDE entre los aos 2006 a 2008, el cual gener un conjunto significativo de conocimientos sobre este tema, tanto en los informes de cada uno de los pases que participaron en la investigacin, como en el internacional (Pont, Nusche y Moorman 2008; Pont, Nusche y Hopkins, 2008). El estudio atribuye gran importancia al liderazgo escolar para mejorar la calidad de los resultados y la equidad de la educacin, porque influye grandemente en las motivaciones y en las capacidades de los maestros, as como en la situacin y el ambiente escolar. Se sabe, con evidencias, que existe una alta correlacin entre las funciones reales y efectivas de los directores y la gestin de instituciones educativas apropiadas para promover aprendizajes de calidad (Braslavski 2006). El tema se ha convertido en una prioridad de los programas de poltica educativa a nivel internacional. Diversos documentos sealan que los buenos directores se distinguen por valorar en gran medida la funcin formativa de sus instituciones y tener capacidad para construir sentido en su institucin y en los grupos y personas que la integran (liderazgo); por contar con capacidades para dotar de eficacia a su institucin, entendida como la relacin aceptable entre la inversin de tiempo y energa y el beneficio para el sentido buscado intencionalmente (gestin pedaggica); por promover el mejoramiento de las capacidades profesionales de su equipo (gestin de talento humano) y lograr trabajo coordinado y acciones cooperativas de los docentes (clima organizacional) (Fumagalli, 2004; Borden, 2009; Universidad Alberto Hurtado, 2005; Bolvar, 2010) . El Ministerio de Educacin del Ecuador, en su propuesta borrador (febrero 2011) de Estndares de Desempeo Profesional Directivo, recoge las cuatro reas marcadas entre parntesis, con las cuales cataloga las prcticas de los mejores directivos. No siempre se ejerce la direccin de un establecimiento, con liderazgo. Los estudiosos de estos temas (Maureira, 2004) sealan que el liderazgo est constituido por factores interdependientes, tales como carisma, consideracin individual, estimulacin intelectual, inspiracin. La convergencia de ellos dota al lder de la capacidad de ser persuasivo, influir sobre la opinin, motivar y mover a su equipo a realizaciones que incluso superan sus propias expectativas iniciales y hasta pospongan los propios intereses individuales detrs de una idea educativa claramente formulada. Si bien el reto de la transformacin de la gestin educativa implica modificar la funcin de los directores, eso no es suficiente, aunque sea necesario. El consenso creciente en la regin sugiere que el director debe convertirse en un lder para lograr que las reformas educativas lleguen a los centros educativos y a las aulas. (Borden, 2009). Eso quiere decir que corresponde a los directores encabezar los procesos de cambio y de mejoramiento de la enseanza y aprendizaje en sus
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escuelas. Algunas experiencias han favorecido esa posibilidad mediante diversas formas de creciente autonoma que los pases han propiciado en las escuelas. En modelos de gestin centralizados, cabe la posibilidad de que las reformas no modifiquen las funciones que los sistemas educativos han asignado tradicionalmente a los directores. Empero, no podrn lograr sus propsitos sin convertirlos en lderes del cambio, lo cual es particularmente valedero para las escuelas que se desenvuelven en circunstancias ms difciles. El estudio de UNICEF sobre la calidad en escuelas de reas en pobreza de Chile (Bellei, Raczynski, Muoz, & Prez, 2004) muestra con claridad que ellas pudieron mejorar gracias a la intervencin de lderes de excelencia. Citando investigaciones europeas, as lo reconoce el documento borrador de estndares de calidad para directivos, del Ministerio de Educacin del Ecuador. El liderazgo escolar se ejerce en tres campos de la vida cotidiana de los centros educativos: en la comunicacin para la accin, en los estados de nimo del personal docente, los alumnos y toda la comunidad educativa y en el diseo, organizacin y gestin de planes de diversa ndole. Es notorio que el lenguaje tenga un rol central en el ejercicio del liderazgo y en la formacin de los lderes. (Rojas, Figueroa & Gaspar, 2006; Fumagalli, 2004). Si la escuela quiere trabajar para ofrecer una educacin de calidad, tiene que propiciar el cambio de mentalidad de todo su equipo humano y en ello el liderazgo que ejerzan sus autoridades inmediatas juega un papel crucial, pues los cambios no se decretan mediante circulares e instructivos, sino que se construyen como desafos colectivos. El clima escolar apropiado, de confianza y estmulo, son bsicos a la hora de ir cambiando la mentalidad rutinaria que pudiera arrastrarse y que impedira ofrecer la educacin de calidad que es reclamada por todos. Ese clima positivo se genera cuando el director o directora establece interaccin personal y profesional con sus docentes, favorece conversaciones y acuerdos para acciones pedaggicas en pro de la calidad de la educacin (Flip, Cardemil, Latorre y Glvez, 1991). Todos esos son actos del habla, como los llama Alfredo Rojas (2006), argumentando que el clima escolar se lo construye con un lenguaje prolijo. An en los modelos de gestin centralizada, cuando el motor del cambio se ubica fuera de la escuela, en los niveles jerrquicos de la estructura administrativa del sistema, el centro escolar tiende a perder inters por acompaar iniciativas que son vividas como ajenas. La escuela siente que el cambio no le pertenece. El Circuito Educativo, dentro de la gestin desconcentrada, debe tomarlo muy en cuenta, para afiliarse ms a estrategias de persuasin, que de imposicin.
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Solamente un liderazgo centrado en el aprendizaje da lugar a la gestin pedaggica del director, que toma como ncleo de su accin la calidad de enseanza que la escuela ofrece y los resultados de aprendizaje que alcanzan los alumnos. Este tipo de liderazgo implica desarrollar prcticas de direccin en, al menos, estos cinco aspectos (Macbeath, Swaffield y Frost, 2009): centrarse en el aprendizaje como actividad, crear condiciones favorables para l, promover un dilogo sobre el liderazgo y el aprendizaje, compartir el liderazgo y una responsabilizacin comn por los resultados. El asunto prioritario es crear el contexto para un mejor trabajo de los docentes y de todo el establecimiento educativo, que impactan positivamente en la mejora de los aprendizajes de los alumnos (Weinstein et al., 2009; Maureira, 2004). Lograr un tal contexto no es un rol exclusivo del director, sino una misin compartida con los miembros del equipo docente, al cual el director lder transmite la decisin y el compromiso por el mejoramiento y la calidad de la enseanza. Una consecuencia del liderazgo es la creacin de una cultura de trabajo en equipo, en la que la cooperacin y cohesin de sus miembros, el sentido del trabajo bien hecho, y el desarrollo conjunto de la visin sobre lo que se quiere conseguir, son parte del contexto ms favorable para el aprendizaje. El liderazgo del director se ejerce tambin para imprimir a la gestin pedaggica una orientacin basada en resultados, mediante la formulacin de objetivos claros, posibles de medir y valorar es un liderazgo pedaggico que induce a su equipo a trabajar en las metas pedaggicas (Bolvar, 2010). Estos aspectos son explcitamente resaltados por el Ministerio de Educacin en su borrador de estndares de calidad para los directivos institucionales (2010). El enfoque hacia resultados est asociado a registrar regularmente datos sobre los logros, que permiten supervisar el rendimiento, sin dejar para el ltimo la apreciacin de si se lograron o no, e introducir, en caso necesario, las modificaciones curriculares que se requirieran. La direccin con enfoque de liderazgo depende mucho de las caractersticas personales, pero es posible lograrla mediante estrategias de formacin que den la oportunidad de apropiarse de los aspectos conceptuales, las capacidades de actuacin y las actitudes involucradas en la toma de decisiones, en la prctica de la gestin. Transformar un grupo de directores en lderes, requiere darles a stos la oportunidad de tomar su saber actual como objeto de reflexin y de accin, pues, como dice la profesora Fumagalli (2004) la formacin debe presentar una fuerte homologa entre el contexto de aprendizaje y el contexto real de actuacin.
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j.
La actuacin en red
La desconcentracin en el nuevo modelo de gestin del sistema educativo ecuatoriano est acompaada por el enfoque sobre conjuntos institucionales, sus conexiones y articulaciones, que sustituye a la clsica consideracin de las escuelas como unidades aisladas (Secretara de Educacin del DMQ, 2010). Con ello incorpora una prctica crecientemente impulsada por lo que Martinic (2001), al analizar las reformas educativas de la regin latinoamericana, ha llamado los inicios de una tercera generacin de reformas, una de cuyas caractersticas es estar centradas en desarrollar interaccin entre las escuelas conformando redes de diverso tipo, al interior del sistema educativo, como fuera de l. Una expresin optimizada de esa conectividad se logra mediante la incorporacin de las nuevas tecnologas de informacin y comunicacin, que tiene como efecto una ms amplia y variada incursin en el mundo de las redes digitales. Otra de las caractersticas que acompaan a las reformas de tercera generacin es la mayor autonoma de las escuelas en el campo pedaggico y su efectividad, que no parece estar considerada en la perspectiva de los cambios previstos en el nuevo modelo de gestin. La actuacin en red basada en sus efectos pedaggicos, que se pretende con la conformacin de los Circuitos Educativos, da un paso ms all de las experiencias de vinculacin de las escuelas entre s basadas en motivos ms estrictamente administrativos, como fueron en la regin las experiencias de nuclearizacin y, en el pas, de las redes CEM y las redes amigas. Se trata de impulsar hoy crculos virtuosos, en procesos donde colectivos escolares se comuniquen, formen y estimulen entre s. En el pasado, se ha incentivado muy poco la cooperacin y el intercambio mutuo entre escuelas, las instituciones operaban individualmente, aisladas, unas de otras. Los lineamientos administrativos emanaban de la autoridad central. El currculo, las prcticas de enseanza-aprendizaje y los procedimientos administrativos eran ampliamente prescritos por la superestructura burocrtica, con lo que quedaba muy poco margen a las escuelas para desarrollar sus propios perfiles de gestin. Sin embargo, desde comienzos de los aos 80, los procesos de cambio propuestos por las reformas educativas, tanto en la regin como fuera de ella, han ido mostrando mayor efectividad cuando se han visto estimulados por el liderazgo y la iniciativa locales, que cuando han sido impulsados por una autoridad distante y cuando han comenzado a actuar en red. Progresivamente se ha ido admitiendo que la estrategia de red cumple una funcin en la innovacin de la educacin y que encierran fuerzas sociales y educativas ms amplias, de gran potencialidad.
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En el Ecuador, la articulacin en red de las escuelas no es hoy una novedad. Las experiencias de los Centros Educativos Matrices se remontan a la dcada de los 90s, pero no alcanzaron a crear una cultura fuerte de interaccin entre las escuelas, en parte porque su concepcin estuvo fuertemente marcada por necesidades de orden administrativo, relacionadas con el manejo de recursos de infraestructura y equipamiento. Recursos didcticos, como libros de texto y recomendaciones pedaggicas siguieron fundamentalmente la va de arriba hacia abajo, de las autoridades educativas centrales a las escuelas. Tanto el currculo como las prcticas de enseanza aprendizaje eran mayormente prescritas por la superestructura burocrtica, con lo que qued muy poco espacio para el desarrollo de actividades y prcticas compartidas desde la base. La experiencia de Redes Amigas estableci la conformacin de redes de escuelas como el primer paso hacia la autonoma escolar, tanto administrativa como pedaggica. El proyecto puso mucha confianza en la capacidad de gestin para requerir y hasta contratar directamente asistencia tcnico-pedaggica. Pero, como la experiencia internacional lo ha probado, el incremento de recursos no garantiza mejoras por s, a menos de incidir fuertemente en el cambio de las capacidades de gestin en y desde las escuelas. La actuacin en red que supone hoy la conformacin de los Circuitos Educativos no se emparenta con las experiencias citadas, sino en tanto reactualiza la leccin ms importante de la experiencia internacional, sobre su gran potencialidad para generar, divulgar y sostener cambios en la escuela. Las redes son, en su origen, una forma de intercambio entre pares que permiti que surgieran nuevas formas de aprendizaje mutuo y desarrollo profesional. Esa fue la experiencia europea cuando, a partir de los aos ochenta, los sistemas educativos comenzaron a reconocer mayor autonoma a las escuelas. Las escuelas acudieron a apoyo externo para dotarse de ideas adicionales sobre los procesos de cambio que queran emprender, para encontrar oportunidades de intercambiar experiencias y para hallar conserjera y retroalimentacin por parte de amigos crticos. Durante los 70s y 80s en los Estados Unidos y otros pases europeos aparecieron los centros de profesores, que anticiparon el desarrollo de lo que ms tarde seran las redes educativas. Estos centros ofrecan a profesores oportunidades para encontrarse fuera de las escuelas, para intercambio profesional y capacitacin. Esta modalidad de centros, por su alto costo, no pudieron generalizarse ni sobrevivir (Sliwka, 2003), pero dejaron valiosas lecciones sobre la potencialidad del intercambio entre docentes. Si bien las redes son instituciones libres de jerarqua y no dependen de la administracin verticalista tradicional, requieren un cierto tipo de liderazgo organizativo para funcionar efectivamente. Ese liderazgo lo provee el nuevo
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modelo de gestin, al organizar los circuitos educativos con una sede administrativa, donde un director/a asume la responsabilidad de la organizacin de los Circuitos y dinamiza las funciones de intercomunicacin y trabajo conjunto de la red, que hace posible intercambiar conocimientos y buenas prcticas entre las escuelas del circuito escolar. Es capital que las escuelas de la red en un Circuito comprendan que se organizan e intercambian no motivadas por recibir algn otro tipo de beneficio que no sea contar con oportunidades para el intercambio y la colaboracin entre los profesionales de la educacin, de gran potencial para el aprendizaje y el desarrollo institucional. Corresponder a los animadores de los Circuitos Escolares transmitir esa visin. Los objetivos de las redes son multidimensionales y pueden comprender uno o ms de las siguientes cuatro funciones genricas que algunos autores les asignan (Dalin, 1999, cit. por Sliwka, 2003): Una funcin de informacin: las redes escolares permiten el intercambio de informacin importante para el desarrollo del circuito educativo como un todo y para el de las propias escuelas que lo conforman. Promueven la diseminacin de buenas prcticas. Una funcin sicolgica: muchas veces los innovadores en el campo de la gestin escolar y la docencia se sienten solos y aislados. Encontrar a otros con las mismas ideas puede fortalecerlos, hacindolos sentir parte de un movimiento de cambio ms amplio. Una funcin poltica: las redes facilitan que directores y docentes que tienen objetivos claros de calidad, de cambio e innovacin se encuentren con colegas que comparten similares propsitos. La accin cooperativa entre ellos puede conducir a dar peso poltico a su voz para influir en las decisiones de poltica educativa que se puedan tomar. Las ideas innovadoras pueden encontrar eco y fuerza a la hora de producir influencias en los niveles de decisin. Las redes escolares son espacios de concertacin sobre polticas educativas y una contribucin a resolver el debate, no siempre exento de conflictos, sobre la forma como se toman decisiones educativas, que hoy tienden a hacerse de manera ms participativa (Tedesco, 2004). El mbito local se ha convertido en un espacio de participacin. Una funcin capacitadora: los cambios requieren una serie de nuevas destrezas y capacidades, tanto individuales como institucionales, que no siempre ofrecen las formas tradicionales de capacitacin. Las redes proveen de oportunidades de apropiarse de esas habilidades por el contacto con otros colegas: el aprendizaje entre pares suele ser ms
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efectivo. El intercambio de aprendizajes horizontales, en diversas direcciones, propicia conversaciones inteligentes e informadas, porque se basan en las buenas prcticas de enseanza de los interlocutores. Otra de las importantes lecciones aprendidas en la experiencia internacional es que la gestin de redes eficientes debe dejarse en las propias escuelas o en manos de supervisores cercanos a ellas, pues los niveles burocrticos centralizados no pueden superar las contradicciones entre su lgica de operacin cotidiana, de naturaleza, principalmente, verticalista y la necesaria horizontalidad propia de la naturaleza de una red escolar (Loera, 2006). Lo que significa que se deben modelar nuevas formas de relacin entre el nivel central y el nivel local del Estado, de acuerdo al criterio que establece la Secretara de Educacin del DMQ (2010) en sus principios y criterios para poner en marcha la estrategia de circuitos educativos, a la que reconoce como una manera alternativa de funcionamiento institucional (pg. 4). En efecto, es importante asegurar, dice la Secretara, la convergencia de las competencias del rgano rector del sistema educativo, el Ministerio de Educacin, con las de los gobiernos seccionales, para una mejor planificacin y gestin de los servicios educativos. Las polticas educativas se plasman en el territorio, donde el Municipio ejerce sus funciones de garante de los derechos de la poblacin, en un escenario de mayor cercana y coordinacin con todos los actores que tienen corresponsabilidad en ese servicio. Las redes escolares en un Circuito Educativo permiten plasmar, tambin como criterio, una mirada holstica de la garanta del derecho a la educacin, pues en una estructura de red la poblacin puede obtener respuestas y alternativas para trazar sus itinerarios educativos: educacin inicial, bsica, bachillerato y oportunidades de educacin a lo largo de la vida, en forma articulada, eficiente e incluyente. Con lo que la garanta del derecho a la educacin se convierte en el verdadero ordenador de la gestin del sistema educativo, que ofrece servicios lo ms cercanos posibles a la poblacin. El Municipio representa al Estado en el territorio y es responsable de asegurar que sus ciudadanos puedan ejercer sus derechos (pg.4) La Secretara de Educacin considera, tambin, en su documento de Contribucin al desarrollo del nuevo modelo de gestin del sistema educativo, desde un enfoque territorial, que la calidad de la educacin consiste no slo en alcanzar determinados aprendizajes y certificarlos, sino tambin en aprender a convivir y a desarrollarse en sociedad. Criterio de visin integral de los resultados de la educacin, que toma distancia de la pretensin de evaluar la calidad de la
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educacin y de los centros educativos por solamente el xito en resultados de aprendizaje conceptual. De nada servir tener altas calificaciones si la escuela no es capaz de propiciar y fortalecer la convivencia plena, como un aporte a la sociedad. La educacin es una de las principales herramientas para ser un activo agente y beneficiario, a la vez, del bienestar colectivo que toma forma cuando se lo concibe desde la perspectiva local, del territorio (pg. 5), porque el derecho a la educacin no se agota en la escuela, es el antecedente para una inclusin efectiva en el desarrollo local que generar las condiciones del buen vivir individual y colectivo. Las redes escolares en los Circuitos, siempre de acuerdo a los criterios expresados por el documento de la Secretara de Educacin, dado que aseguran la oferta de servicio, permiten a las familias centrar su atencin en asegurar que los factores de la calidad de la educacin estn presentes en las instituciones educativas y en generar en el entorno del Circuito, las oportunidades para insertar a los jvenes en el desarrollo social y productivo. El enfoque territorial del nuevo modelo de gestin facilita la articulacin de todos los actores de la comunidad local y coloca la accin educativa tambin ms all de los muros escolares, reconociendo el papel educador de la ciudad. El circuito educativo como responsabilidad ciudadana crea condiciones para la ciudad educadora. Una ciudad que aprende y que ensea cmo vivir mejor (pg. 3). Esta nueva forma de relacionarse los niveles centrales con los locales contribuye a una mejor posibilidad de gobernabilidad del sistema educativo, porque (i) implica el reconocimiento, la aceptacin y la integracin de la complejidad como un elemento intrnseco al proceso poltico y decisional; (ii) implica un sistema de gobierno a travs de la participacin de actores diversos en el marco de redes plurales y (iii) conlleva una nueva posicin del Ministerio de Educacin en los procesos de gobierno del sistema, la adopcin de nuevos roles y la utilizacin de nuevos instrumentos de gestin (Subirats, 2006). 2. Las lecciones de experiencias internacionales similares En la regin y fuera de ella, se han desarrollado diversas experiencias que tienen alguna similitud con la conformacin de los Circuitos Educativos. Un denominador comn de estas experiencias es que tienden a buscar un mayor enfoque local en el logro de la equidad y calidad, mayor ingerencia de las autoridades territoriales en la gestin de la poltica pblica, una visin ms integrada de la educacin y una mayor participacin ciudadana. La mayor parte de esas experiencias han probado algn tipo de descentralizacin del sistema educativo, tanto en los aspectos administrativos como pedaggicos. Aunque el nuevo modelo de gestin del
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sistema educativo ecuatoriano es una propuesta de desconcentracin y no de descentralizacin, las lecciones de esas experiencias pueden servir de fundamentacin conceptual para las prcticas desarrolladas en el Circuito Educativo de Turubamba y para motivar al desarrollo de otras nuevas prcticas, tanto para este circuito, como, en general, se generalice la organizacin de los Circuitos Educativos. Cambios en la gestin de la escuela primaria en Mxico; la ya antigua experiencia del Programa de Educacin con Participacin de la Comunidad (EDUCO) y la Asociacin Comunitaria de Educacin (ACE), junto con las ms recientes y redes escolares efectivas, para mejorar la eficiencia y la calidad en El Salvador; la reforma administrativa de las Direcciones Regionales de Educacin del Ministerio de Educacin Pblica, en Costa Rica; el Programa Nacional de Autogestin para el Desarrollo Educativo (PRONADE) y el Comit Educativo de Guatemala; el Proyecto de Educacin Comunitaria (PROHECO), de Honduras; la Escuela o Centros Autnomos de Nicaragua; el Programa de Colegios en Concesin, de Colombia, Proyecto de Mejora Educativa (PME), de Chile son algunas entre numerosas experiencias que se han desarrollado (Ramrez, 2000; Ministerio de Educacin de El Salvador, s/f; Ministerio de Educacin Pblica de Costa Rica, 2009; De Andraca, 2005; OIT/IPEC, 2005). Ms que describir cmo funcionaron estas experiencias y procurar entender sus lgicas, interesa identificar cunto pudieron o no mejorar, esas estrategias, los procesos de calidad y equidad en los pases donde se desarrollaron e identificar algunos de los factores asociados a esos resultados. Las experiencias realizadas en varios pases latinoamericanos arrojan algunas lecciones sobre los factores ms comnmente asociados a los procesos de cambio exitoso en los centros educativos que, sin pretenderlo inicialmente, llegaron a concluir en la importancia del trabajo en red y en la relacin con los municipios y sus autoridades, en busca de mayor pertinencia de su oferta educativa (Ornelas, 2005; CEPAL/UNESCO, 2005; Cardemil, 2007; Rosales, 2005; Ponce, 2010). 2.1. Descentralizacin y calidad Uno de los argumentos esgrimidos para apoyar los procesos de delegacin de responsabilidades hacia los niveles locales fue, y sigue siendo, la mayor posibilidad que tiene el nivel local de ejercitar apoyo y control de las unidades educativas y, por tanto, de asegurar calidad. Parece claro que los pases fueron encontrando en sus programas de reforma y modernizacin que la calidad educativa est ligada a un tipo de gestin con mayor autonoma de las escuelas (Espnola, s/f). Mxico, por ejemplo en su Programa
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para la Modernizacin Educativa, ampliada y refinada en el Programa de Desarrollo Educativo 1995-2000 seala que: para elevar la calidad de la educacin es necesario que las escuelas tengan un marco de gestin que (incluya) mrgenes de autonoma, participacin de la comunidad, apoyo institucional y regulacin normativa (Poder Ejecutivo Federal, citado en SEP, 1997 p. 9). Las distintas formas de descentralizacin que se practicaron en la regin, encuentran su justificacin terica en el mejor conocimiento de las condiciones y caractersticas locales que tendran las unidades sub-nacionales en comparacin con el nivel central de la administracin: Los actores locales son quienes mejor conocen las condiciones que necesitan los alumnos para aprender (Espnola, s/f). Es claro, sin embargo, que la decisin de autonoma, por s misma, no asegura una mejor prestacin del servicio, a menos que el gestor local tenga suficientes incentivos para usar la informacin especfica de la que dispone, para mejorar la calidad del servicio educativo. Los estudiosos del tema no encuentran evidencias concluyentes sobre los efectos de la descentralizacin, ya que existen conclusiones favorables y desfavorables en todo el mundo (Faguet-Snchez, 2007). Algunas de las investigaciones realizadas concluyen que el factor ms importante para asegurar el xito o el fracaso de los procesos de descentralizacin, es la manera como quedan establecidas las relaciones de rendicin de cuentas en cada modalidad especfica de descentralizacin. sta funcionar si es que el gestor local tiene expresamente estipulado el mecanismo para rendir cuentas de sus acciones al gestor central, al intermedio y la comunidad, que es el beneficiario final de los servicios (Di Gropello, 2004). Todos los pases han buscado, de alguna forma, motivar la ventaja del mejor conocimiento local mediante incentivos de corte econmico, sea en las familias (Beca Scuola, Progresa), sea en los docentes, sea en las escuelas. Cuatro tipos de relaciones de rendicin de cuentas identifica Di Gropello, a quien seguiremos en esta reflexin: y La relacin intra-sector8 (compact), que conecta a las autoridades que definen las polticas (Ministerio de Educacin) con las instituciones proveedoras del servicio, en diferentes niveles, como parte del todo institucional del sector educativo. Se define como una relacin de rendicin de cuentas amplia y de largo plazo. La de influencia o presin poltica (voice), definida como la compleja relacin de rendicin de cuentas que conecta a los ciudadanos con los
y
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Los trminos en ingls que usa Di Gropello para denominar a los diversos tipos de relaciones de rendicin de cuentas, se registran entre parntesis al lado de las denominaciones que podran facilitar la comprensin en castellano. 50
polticos. Los ciudadanos actan sobre quienes toman las decisiones de poltica, para que estos influyan sobre los prestadores de servicios y mejoren la calidad de la enseanza. Las autoridades locales elegidas suelen hacer ofertas electorales sobre la educacin, que pueden ser, luego, demandadas por los ciudadanos. La relacin de rendicin de cuentas basada en el poder del beneficiario directo (client power), que es la que se produce entre los padres de familia, que son los beneficiarios o clientes, con los proveedores del servicio en las comunidades, es decir, las escuelas. La relacin gerencial (management) que articula a los proveedores institucionales, en sus diferentes niveles, con los docentes profesionales, en el terreno.
Las experiencias de los pases en los procesos de descentralizacin que reportan los estudios de las investigadoras Espnola y Di Gropello con datos de hasta comienzos del ao 2000, ilustra las diversas maneras como se fueron ejercitando las relaciones de rendicin de cuentas y sus efectos en el mejoramiento de la calidad de la educacin que, junto con los objetivos de equidad y universalizacin de la matrcula, fue uno de los efectos pretendidos por estos procesos. Algunas lecciones de esa experiencia podrn ser aprovechadas por el nuevo modelo de gestin del sistema educativo ecuatoriano que el Ministerio de Educacin impulsa, que aunque solamente desconcentra algunas responsabilidades, va a requerir adecuados mecanismos de rendicin de cuentas. Algunos pases, como Brasil, Chile y Argentina mantuvieron la fuerza directiva en el centro, descentralizando la responsabilidad por la prestacin de los servicios en actores polticos intermedios (provincias, estados), los que se constituyeron, a su vez, en nuevos centros, ejes en torno a los que se establecieron diversos tipos de rendicin de cuentas. Dos de estas relaciones son nucleares en este modelo de descentralizacin: las relaciones tipo intra-sector entre el centro y las estructuras intermedias regionales/locales y la relacin de influencia o presin poltica de los ciudadanos sobre los actores polticos regionales y locales. Las primeras fueron de tipo muy flexible, sin exigencias del nivel central a las unidades sub-nacionales para que logren ciertos resultados como condicin para obtener beneficios financieros (Brasil y Argentina). Eso cambi, posteriormente, convirtindose la rendicin de cuentas en un elemento central, reporta el estudio. En el otro extremo se sita el caso chileno, que deleg responsabilidades en los municipios mediante convenios especficos que explicitaron derechos y obligaciones de los prestadores de servicios. Intent, de forma clara, estimular el desempeo municipal condicionando la entrega de recursos centrales al nmero de estudiantes que elegan a los centros educativos. Esto ltimo fue prescrito para
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generar la capacidad de exigencia del ciudadano, con la asignacin del cupn o voucher que le permita elegir el tipo de establecimiento al que concurrir (relacin de rendicin de cuentas basada en el poder del beneficiario directo) (Di Gropello, 2004). La medicin de los efectos de la descentralizacin sobre la calidad de los resultados y otros aspectos como la eficiencia y eficacia, ha resultado para los investigadores una tarea compleja (Di Gropello 2004), por razones de rigor metodolgico y por la complejidad de los fenmenos de descentralizacin que no se han dado mediante modelos claramente definidos, que permitiran asociar determinados factores con exclusividad a ciertos efectos. Sin embargo, los investigadores han podido sortear las dificultades mencionadas y se pueden contar con algunas conclusiones relevantes, para cada modalidad de descentralizacin a. Modelos con delegacin subregional En Argentina, los efectos de la descentralizacin sobre la calidad de la educacin fueron diversos, mostrando gran variedad de resultados entre las provincias, en funcin del manejo gerencial que llevaron a cabo. Los resultados de calidad medidos mediante pruebas, mejoraron despus de 1992, cuando se dictaron nuevas disposiciones correctivas al proceso descentralizador. En Chile, la evidencia indica que la calidad no mejor, comparando los resultados con los del ao 1980, ms bien, las divergencias entre las escuelas, aumentaron, debido a los pobres resultados del sector municipal. Esta pobreza de resultados la explican los investigadores, principalmente, porque la responsabilidad asignada a la educacin municipal no inclua la autoridad para actuar, adems de otros factores de orden presupuestario en la educacin municipal y la falta de mecanismos de participacin en el nivel local. Luego de que se aplicaron algunas medidas que ampliaron la competividad entre escuelas, las puntuaciones promedio mejoraron. La falta de un claro mecanismo entre el centro y los estados/municipalidades parece haber conducido a una variedad de experiencias con diferentes resultados, en Brasil. Los resultados educativos alcanzados mejoraron sustancialmente despus del ao 1996, debido a la reforma del FUNDEF que mejor las relaciones de la relacin intra-sector, dentro de un marco de autoridad descentralizada a los estados y municipalidades y a un uso efectivo de la relacin gerencial con los docentes.
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b. Modelo de responsabilidades compartidas con los municipios En la experiencia colombiana, a partir de desarrollar el proceso de municipalizacin completo, desde el 2001, el xito en los resultados se debi a una buena organizacin jerrquica de los tres niveles (central, regional y local), cumpliendo roles complementarios en la prestacin del servicio educativo. El modelo supo aprovechar las destrezas y especificidades de cada nivel y su xito ha dependido de la relacin intra-sector entre el centro y las regiones y entre stas y el nivel local. El proceso de certificacin de las instituciones fue un buen instrumento para que el manejo de los recursos humanos y financieros hasta el nivel local fuera acompaado del cumplimiento de ciertos requisitos establecidos, como contar con un plan de desarrollo y un sistema de informacin activos. La experiencia boliviana ha mostrado el importante rol cumplido por las juntas distritales en la identificacin de las necesidades de las escuelas y en el monitoreo y evaluacin del proceso y los resultados educativos. c. Modelo de autonoma de las escuelas En Nicaragua, el modelo, que coloc en manos de las escuelas las decisiones sobre la gestin docente, mostr un impacto positivo de la medida en los resultados de las pruebas de conocimientos. En El Salvador, la experiencia EDUCO, desde los aos 90, prob que ese tipo de gestin explica los logros educativos que se registraron. En estos dos modelos, los resultados positivos fueron producidos por un sistema bien diseado y efectivamente implementado de rendicin de cuentas basada en el poder del beneficiario directo, acompaada por una slida relacin intra-sector. Algunos estudios sugieren que la relacin basada en el poder del beneficiario directo tiene impacto solamente cuando est combinada con la autonoma escolar. El modelo de autonoma escolar salvadoreo logr gran participacin comunitaria, particularmente en las reas rurales. El poder del beneficiario directo se expres en esas instancias de participacin ciudadana en el manejo de la escuela. En una evaluacin realizada a fines de la dcada de los 90 (King and Ozler, 1998; cit.por Espnola, s/f) se encontr que la autonoma tuvo un impacto positivo en los alumnos de primaria, que obtuvieron mejores puntajes en lenguaje y matemtica y en los alumnos de secundaria, en lenguaje. La evaluacin mostr, tambin, que los alumnos bajo el rgimen de la autonoma escolar tuvieron en ese momento ms probabilidad de pasar de curso y permanecer en la escuela
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En ambos pases, la autonoma escolar consisti en una amplia transferencia de las responsabilidades administrativas sobre los docentes y el mantenimiento de la escuela y, en mucha menor medida, responsabilidades pedaggicas. Las relaciones intra-sector entre el Ministerio de Educacin y las escuelas se explicitaron en la firma de acuerdos de autonoma, en una estructura desconcentrada de supervisin, manteniendo una auditora central.
2.2. Algunas lecciones aprendidas La centralidad del proceso de aprendizaje, la accin en red, la formacin y el apoyo a los equipos directivos para la gestin escolar y la profesionalizacin del quehacer del docente son factores asociados al xito de las escuelas, en la experiencia internacional, tanto en sistemas educativos centralizados como descentralizados (CEPAL/UNESCO, 2005). No existe evidencia emprica suficiente para asociar centralismo o descentralizacin, en sus diversas modalidades, al xito escolar. Sin embargo, la apuesta del sistema educativo ecuatoriano por la desconcentracin y mayor capacidad de gestin local de los Circuitos Educativos puede encontrar lecciones importantes en el anlisis de la discusin centralismo / descentralizacin (Eskeland, G. & Filmer, D, 2002; Rockoff, J.& Turner, L, 2008; Di Gropello, 2004). Algunos especialistas sealan que las reformas que se estn llevando a cabo en la actualidad dan un lugar importante a distintos grados de autonoma escolar y a una mayor capacidad de las escuelas para manejar los aspectos pedaggicos (Guzmn, 2005). Desde esta perspectiva, el foco estara puesto en el proceso de enseanza aprendizaje y de las formas en las que, el propio centro educativo, en estrecha colaboracin con los agentes que participan de este proceso, lo pueden optimizar. Lo anterior muestra la necesidad e importancia de acompaar la experiencia de los Circuitos Educativos con procesos de monitoreo y evaluacin, particularmente para medir su impacto en los resultados del aprendizaje. Se cuenta con bastante informacin sobre innovaciones para mejorar los resultados de aprendizaje. Con todo, las innovaciones y sus efectos virtuosos parecen todava lejos del ptimo en la mayora de los pases, lo que se explica por cuatro factores, a saber: i) atencin y apoyo inadecuado de los Ministerios de Educacin, ii) redes de escuelas no aptas o insuficientes para difundir las innovaciones exitosas; iii) incapacidad para extender las innovaciones que han
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tenido xito y iv) discontinuidad administrativa por cambios de gobierno o ministro (CEPAL/UNESCO, 2005). Por regla general, los Ministerios de Educacin de Amrica Latina no se muestran interesados en estimular las innovaciones o en difundir sus resultados. Mientras en pases de la OCDE asociaciones profesionales desempean un papel vital en el desarrollo de redes consejos escolares, directores de escuelas, funcionarios de finanzas, entre otras, en la mayora de los pases de Amrica Latina y el Caribe son demasiado dbiles o insuficientes (CEPAL/UNESCO, 2005). No es posible decir que un modelo de descentralizacin es mejor que otro, sobre la base de los resultados que en materia de calidad de los aprendizajes se han obtenido en la experiencia internacional. Lo que aparece claro es que se necesita un cierto nivel de coherencia entre el modelo seleccionado y el tipo de rendicin de cuentas en el que se pone nfasis: en el caso chileno, los logros de la reforma se obstaculizaron porque la relacin basada en el poder del beneficiario directo no se acompa con medidas para aumentar la autonoma y la responsabilidad por la rendicin de cuentas de las escuelas municipales. An en el nivel ms bajo de descentralizacin, que es la desconcentracin, es necesario que exista una real transferencia de autoridad a las unidades subnacionales: no se puede tener responsabilidad con rendicin de cuentas y carecer de la autoridad competente para actuar de manera oportuna. La cultura centralista que persisti en las prcticas de gerencia del personal docente en Mxico y Chile, representaron la limitacin ms seria que experimentaron las unidades subnacionales. La investigacin ha mostrado que existe gran heterogeneidad en el desempeo de las escuelas dentro del mismo pas, an bajo el mismo modelo de descentralizacin, dependiendo del estado, provincia o municipalidad. Lo que lleva a desarrollar mecanismos de monitoreo y evaluacin permanente que permitan conocer por qu algunos se desempean mejor que otros y retroalimentar replicar los factores de xito que se encontraren asociados. El desafo ms importante de las experiencias ha sido cmo disear e implementar relaciones efectivas de rendicin de cuentas intra-sector, mediante acuerdos y convenios entre los distintos niveles, debido a las asimetras de informacin entre el centro y las unidades sub-nacionales. Es un tema an en debate en la literatura, pero hay base para identificar algunas buenas prcticas, que favoreceran los compromisos de rendicin de cuentas: el desarrollo de sistemas de monitoreo y supervisin y de sistemas de evaluacin de resultados mediante pruebas estandarizadas.
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Es ms probable que las reformas consensuadas ofrezcan mayor oportunidad para que se generen relaciones de influencia poltica y/o basadas en el poder del beneficiario directo que aquellas que se impongan desde la autoridad central. Las evidencias aportadas por las investigaciones no permiten determinar el peso relativo ni jerarquizar las variables de autonoma escolar segn su nivel de influencia sobre los resultados. Sin embargo, los datos aportados en diferentes estudios sugieren que la tendencia es que a mayor autonoma de las escuelas, corresponde efecto ms positivo sobre los resultados educativos, con una ligera ventaja de las variables administrativas sobre las pedaggicas. La mayor autonoma de las escuelas da lugar a desarrollar el enfoque de rendicin de cuentas basado en el poder del beneficiario directo, sin perjuicio de mantener claros los roles institucionales en las otras relaciones de rendicin de cuentas. Ha mostrado, tambin, que, al posibilitar el seguimiento y evaluacin de los profesores, algn nivel de autonoma permite hacer a las escuelas ms responsables por los resultados educativos. Cuando as lo realizan, las escuelas con mayor autonoma son las ms efectivas en el mejoramiento del rendimiento de los alumnos (Espnola, s/f). En un entorno donde las asimetras de informacin entre el centro y los niveles sub-nacionales son omnipresentes, el rol de la comunidad es muy importante para generar incentivos para una prestacin efectiva del servicio educativo, sea por la ruta de la influencia, sea por la del poder del cliente. Es necesaria, para ello, la existencia de organizaciones sociales genuinamente representativas y activas, como los comits de vigilancia que se crearon en las municipalidades bolivianas o los consejos sociales locales brasileros. La experiencia ha mostrado que, aunque estos organismos pueden coordinar la opinin y llevar la voz comunitaria de reclamo y presin, frecuentemente carecen de medios para exigir cambios. No hay mucha evidencia cuantitativa sobre si la participacin ms activa de los padres contribuye a mejorar la eficiencia de las escuelas. Algunos analistas interpretan que el efecto positivo de algunas experiencias, se debi a un mayor sentido de apropiacin de los padres, cuando participan, lo que dara ms autoridad y eficiencia a su voz (Morduchowicz, 2008). Cuanto ms responsabilidades sustantivas en la prestacin del servicio educativo tengan los padres, mayor capacidad tendrn para exigir rendicin de cuentas. Prcticas como la de los consejos escolares contribuyen a ello, como fue el caso de las escuelas en Nicaragua y El Salvador. La informacin de otros pases revela que cuando se intensifica la participacin de los padres en actividades de la escuela y reduce el ausentismo tanto de estudiantes como de maestros (Uemura, 1999).
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3. Las lecciones de las experiencias nacionales 3.1. Las redes educativas La conformacin de redes no es algo nuevo en el Ecuador. Durante los 90 y en parte de la dcada que acaba de terminar, el Ministerio de Educacin desarroll los Centros Educativos Matrices, tanto en el rea urbana (EB/PRODEC), como en la rural (PROMECEB), organismos que agruparon entre 15 y 30 establecimientos de educacin y gozaron de cierta autonoma en la aplicacin de la reforma curricular, disponiendo para ello de su propio presupuesto, infraestructura y equipamiento. Las Redes Escolares Autnomas Rurales (Redes Amigas) y las Redes de Centros Educativos Comunitarios Interculturales Bilinges (R-CECIB), fueron programas que dieron continuidad al PROMECEB en el rea rural. Las evaluaciones que se realizaron tanto de forma interna como las encargadas de manera independientemente, permiten identificar algunas lecciones aprendidas. El Proyecto de Mejoramiento de la Calidad de la Educacin Bsica (PROMECEB) comenz a operar en 1990 y tuvo dos fases: de 1990 a 1999 (PROMECEB) y de 1999 a 2005 (Redes Amigas), apoyado con recursos de crdito externo. Fue un proyecto con nfasis en el rea rural, que se propuso optimizar los procesos de formacin y capacitacin de los recursos humanos, la revisin y adaptacin de los currculos, la produccin de textos escolares y otros materiales, y la adecuacin de la estructura fsica de los planteles centrales de los Centros Educativos Matrices CEM- y de los Institutos Pedaggicos -IPED. Al igual que en proyectos del rea centroamericana, se fundament en que la descentralizacin de la administracin de las escuelas y la participacin de la comunidad mejoraran los logros acadmicos de los estudiantes de las reas rurales. Para este fin, las escuelas se asignaron a unidades administrativas de mediano tamao llamadas Centros Educativos Matrices (CEM). Cada centro supervisaba entre 15 y 30 escuelas; en la segunda fase, las escuelas de un mismo CEM fueron motivadas a organizarse en redes escolares autnomas (Redes Amigas). Estas redes (12 escuelas en promedio) administraron su propio presupuesto para infraestructura, contratacin de profesores y materiales de enseanza y recibieron recursos adicionales para definir su propia estrategia de capacitacin de profesores. La gestin de los aspectos administrativos y pedaggicos la realizaba un Consejo Directivo, con miembros de la comunidad educativa. Los aspectos pedaggicos eran guiados por un Comit formado por el subdirector de la red y el director de cada escuela (FLACSO, 2005).
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Educacin Bsica: Proyecto de Desarrollo, Eficiencia y Calidad (EB-PRODEC) fue un componente de un complejo proyecto de desarrollo social, que en la parte educativa estuvo dirigido al rea urbana de bajos ingresos, que oper entre 1992 y 1999, apoyado con recursos de crdito externo. Plante el mejoramiento de la calidad y la eficiencia de la educacin bsica. Para el logro del primero objetivo cre una red de Centros Educativos Matrices urbanos en zonas de bajos ingresos, formada por 15 a 30 escuelas, mejor la infraestructura fsica, estableci un sistema de medicin de logros acadmicos que implic capacitacin de maestros, expansin de la educacin inicial y la habilitacin para identificar en la escuela nios y nias con necesidades especiales y dificultades de aprendizaje; produjo materiales educativos impresos. Para el mejoramiento de la eficiencia del sistema, llev adelante un proceso de descentralizacin administrativa, por la cual los CEM tenan presupuesto propio y autonoma administrativa. Mejor la produccin de informacin estadstica y fortaleci las capacidades ministeriales para el planeamiento integral de la educacin y el sistema de supervisin, as como para la elaboracin y seguimiento del presupuesto y su aplicacin y el mejoramiento del control entre el proceso de aplicacin presupuestal y el proceso contable (SIISE, 2004; World Bank, 2000). EB-PRODEC despleg un amplio esfuerzo de capacitacin a los profesores tanto de las Redes CEM como de escuelas que no estaban dentro de las redes, para dar a conocer las polticas, estrategias, programas e innovaciones adoptadas por el MEC. Se dio mucha importancia a los crculos de estudio como estrategia de capacitacin docente que permiti a los maestros compartir sus saberes y recibir formacin sobre aspectos de su inmediato inters y necesidad. 3.2. Algunas lecciones a aprender La leccin ms importante de las experiencias de descentralizacin/ desconcentracin en el pas, como en las que impulsaron las instituciones financieras internacionales en Amrica Latina, es que la lgica econmica y poltica no pueden imponerse a la lgica educativa, que supone flexibilidad y adecuacin a las circunstancias locales, mayor pertinencia y relevancia del currculo, propuesta pedaggica clara, equipos escolares empoderados, en lugar de buscar, primeramente, reducir el tamao y el poder del estado y disminuir el gasto en educacin. La evaluacin de las experiencias nacionales muestra claramente que una gestin desconcentrada no es condicin suficiente para crear condiciones para la educacin de calidad (FLACSO, 2005: pg. 263). El nuevo modelo de gestin ha recuperado el valor de la rectora y ha previsto mecanismos de acompaamiento, asesora y supervisin cercanos.
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Si bien las intenciones declaradas de las experiencias nacionales previas, especialmente en el Programa Redes Amigas, estuvieron enfocadas hacia procesos de descentralizacin, en los hechos, derivaron en una propuesta de desconcentracin, lo que permite revisar las lecciones aprendidas en ese proceso con mayor posibilidad de obtener recomendaciones de valor para la implementacin del nuevo modelo de gestin del sistema educativo ecuatoriano (FLACSO, 2005). Al parecer, el nuevo modelo de gestin asimila las lecciones aprendidas de las experiencias nacionales anteriores, buscando objetivos menos ambiciosos de descentralizacin y autonoma escolar. La desconcentracin va a depender de las condiciones de arranque de las escuelas de los Circuitos, pero se hace insustituible una propuesta pedaggica local consolidada, que pasar a depender, en buena parte, de la accin conjunta de la funcin de asesora pedaggica a los Circuitos y del Consejo Acadmico de los Circuitos Educativos. La funcin de asesora debe asegurarse de que los actores locales dispongan de informacin suficiente y completa para tomar sus decisiones de mejoramiento de la calidad, de su planificacin, de la capacitacin docente y ejecucin. Deben saber con mucha claridad qu insumos estn asociados a una enseanza de calidad. Las disposiciones normativas centrales, en trminos de estndares de calidad, deben encontrar un segundo nivel de definicin estratgica que considere diferencias territoriales y jurisdiccionales, las particularidades de cada red. Aqu radica el desafo ms importante en el manejo de los Circuitos Educativos, como conjuntos institucionales influidos por las mismas circunstancias medioambientales. Lejos de existir distanciamiento del nivel central, se trata de acomodar la rectora a las circunstancias especficas de cada Circuito. Pero esto implica acuerdos claros de las relaciones desconcentradas entre el ente rector, los entes intermedios, los Circuitos y las escuelas El supuesto sobre el que operaron las experiencias previas de redes escolares en los aspectos pedaggicos es que la reforma curricular consensuada de aquel entonces, se cumplira y que era suficiente mejorar la calidad de la oferta con insumos de diverso tipo, para obtener resultados de aprendizaje: material, capacitacin de maestros, infraestructura y participacin de la familia. No se propusieron herramientas concretas para poner en funcionamiento una capacidad local en materia pedaggica. Las evaluaciones indican que falt una propuesta pedaggica especfica que caracterizara la metodologa de enseanza deseada para las redes, con lo que las lneas generales y orientaciones curriculares tuvieron poca llegada a las aulas. Una propuesta pedaggica que transforme el modelo educativo requiere referirse a la actividad aula adentro: principios y valores
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para una nueva relacin docentenios, recursosconocimiento (FLACSO, 2005; Ponce, 2010). Las experiencias previas sobre la conformacin y funcionamiento de las redes escolares no contaron con sistemas de evaluacin de sus impactos. Los informes internos de los proyectos y algunas evaluaciones posteriores no permiten concluir que estos ensayos de descentralizacin tuvieran efectos positivos sobre los aprendizajes medidos en las notas de los exmenes a pruebas administradas (Ponce, 2010), corroborando las apreciaciones que se mencionaron en la experiencia internacional. Los informes ratifican que algn nivel de desconcentracin, la participacin comunitaria y la rendicin de cuentas son ejes fundamentales para avanzar en el mejoramiento de la calidad de la educacin y en el logro de aprendizajes pertinentes, funcionales y significativos. Para estimar en cunto los resultados pueden ser atribuibles a esos factores, es necesario contar con lneas de base en los indicadores de calidad que se seleccionen, para medir los avances y evaluar el logro de los estndares buscados (World Bank, 2002). Las experiencias anteriores de redes escolares en el pas no definieron previamente criterios de observacin y evaluacin, para realizar el monitoreo de la gestin. Conviene, pues, que los Circuitos cuenten con los estndares y los indicadores mnimos a alcanzar por cada plantel y por cada red y as tener elementos de referencia para evidenciar los avances en el rea pedaggica, principalmente, cuidando que estn orientados a los resultados y no se refieran solamente a las actividades y a los insumos, como ocurri en el pasado, en proyectos concentrados bsicamente en la dotacin de insumos para mejorar la calidad de la oferta. Los Circuitos Educativos pueden contribuir a romper con el tradicional aislamiento de las escuelas, que fuera intencin de los programas anteriores en el pas, siempre y cuando se prevean mecanismos expresos de informacin, intercambio y mutuo conocimiento entre los planteles miembros de la red. FLACSO (2005), en su evaluacin de Redes Amigas, cita testimonios de las autoridades de la poca, sorprendidas por la existencia de una gran riqueza de iniciativas pedaggicas en las redes. Es posible desarrollar mejor de lo que se hizo, la potencialidad del concepto de gestin del conocimiento, si se busca deliberadamente aprovechar los aprendizajes individuales y colectivos de la red, mediante la dinmica de interaccin horizontal entre sus miembros. Propiciar el intercambio de experiencias de gestin por medio de pasantas para la transferencia de conocimientos de red a red, puede resultar una metodologa apropiada para una estructura de Circuitos Educativos, pues posibilitara el flujo de
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informacin en intercambios que se producen en un plano ms horizontal que el que puede darse entre un tcnico externo y los funcionarios responsables de los Circuitos (FLACSO, 2005). Los Crculos de Estudios fueron una valiosa experiencia de las redes urbanas CEM, que se plantearon como una estrategia descentralizada de capacitacin y actualizacin permanente de los docentes, a partir de sus experiencias; grupos de maestros y maestras se organizaban para resolver algn problema de orden pedaggico y de desempeo en el aula, siguiendo una prctica consolidada en la educacin de adultos de los pases nrdicos, especialmente Suecia. El trabajo de estos Crculos tiene un componente fuertemente cooperativo y de autogestin para renovar la prctica pedaggica. Se trata de grupos sinrgicos de alto nivel de discusin y anlisis educativo sobre su prctica, cuyo objetivo ltimo es buscar colectivamente estrategias de aprendizaje y enseanza que logre los mejores resultados con sus estudiantes (World Bank, 2002). Recuperar esa experiencia puede ser de provecho para los Circuitos Educativos. La capacitacin sin asesora y seguimiento a la tarea en aula, ha mostrado ser insuficiente y poco efectiva, por lo que la necesidad de una supervisin tcnicopedaggica, anotada en las evaluaciones de las experiencias nacionales, ha sido ya llenada en el nuevo modelo de supervisin educativa, diferenciando las funciones y asignando un asesor pedaggico por cada Circuito Educativo (Ponce, 2010), junto a los docentes mentores 4. La experiencia del Circuito Educativo Turubamba: una visin sistemtica 4.1. Descripcin bsica del Circuito Educativo Turubamba El Municipio del Distrito Metropolitano de Quito cuenta con una poltica de educacin ciudadana mediante la generacin de oportunidades de enseanzaaprendizaje vinculadas con el vivir cotidiano en sus territorios. Pretende que todos los procesos formales y no formales contribuyan a construir la identidad local. Busca, adems, organizar la oferta educativa en funcin del crecimiento de la poblacin y de sus caractersticas particulares y las necesidades del desarrollo del territorio (Secretara de Educacin DMQ, s/f). En relacin con la educacin escolar, dispuso contribuir a la implementacin del nuevo modelo de gestin del sistema educativo que ha sido formulado por el Ministerio de Educacin, en tanto est articulado con el desarrollo territorial. ste, adems, se caracteriza por un fuerte componente de participacin que vincula a los actores sociales con los gobiernos seccionales (COOTAD, 2010). La territorializacin del sistema educativo, que se organiza en distritos y circuitos y las
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previsiones para la creacin de una Coordinacin Metropolitana de Distritos Educativos (Ministerio de Educacin, 2010), generan un espacio de responsabilidad compartida entre el nivel central y seccional, cuyas particularidades no estn an determinadas y que irn precisndose a medida que avance el proceso de implementacin. En ese espacio de dilogo, discusin y experimentacin local se inscribe la implementacin en Quito del Circuito Educativo Turubamba, en la parroquia del mismo nombre, al sur de ciudad, desde el mes de octubre del 2009. Es un espacio de trabajo conjunto entre el Municipio del Distrito Metropolitano de Quito y el Ministerio de Educacin. Aprovechando las lecciones aprendidas en la experiencia nacional pasada, la Secretara de Educacin ha desarrollado un modelo participativo de conformacin del Circuito Educativo Turubamba y ha tomado como eje prioritario de su actuacin con la red escolar que lo integra, el mejoramiento de la calidad de la educacin, con un slido apuntalamiento de las capacidades humanas y tcnicas del personal docente del Circuito. El Circuito est ubicado en la Administracin Zonal Quitumbe, el Sur de Quito, parroquia Turubamba. Est integrado por 15 instituciones educativas, 7 pblicas (Escuela Manuel Nieto, Colegio Dr. Ricardo Cornejo, Instituto Educativo Celiano Monge, Escuela Emma Vaca Rojas, Escuela Caminos del Inca, Escuela Valencia Herrera y la Unidad Educativa Municipal Experimental del Milenio Bicentenario) y 8 privadas (Escuela Lewis Madison, Escuela Juan Gelman, Escuela Mundo Feliz, Escuela San Marcos, Escuela Ciudad Bergen, Escuela Samuel Fritz, Colegio Jim Irwin I y Colegio Jim Irwin II). Los dos ltimos nombrados son colegios y el resto son instituciones de educacin bsica. La UEM Bicentenario es el centro referencial del Circuito y acta como la Sede Administrativa prevista por el nuevo modelo de gestin. Estos establecimientos atienden a a 7.769 estudiantes, con el concurso de 372 docentes (Secretara de Educacin del DMQ, 2010). El Circuito Educativo Turubamba se concibi como una experiencia piloto del proceso de territorializacin educativa que se realiza en el pas. Sus objetivos son: i. garantizar una educacin de calidad para las personas del territorio donde se desarrolla; ii. validar el proceso de conformacin y las caractersticas tcnicopedaggicas que debe tener un Circuito Educativo; y iii. desarrollar un modelo bsico de gestin pedaggica para los Circuitos Educativos
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La implementacin del Circuito se realiza en accin conjunta entre el Municipio de Quito, por medio de su Secretara de Educacin y el Ministerio de Educacin, por medio de la Supervisin Educativa UTE-6, de la Direccin Provincial de Educacin de Pichincha El proceso de configuracin del Circuito se realiz en varias etapas, cada una de ellas con actividades de diversa naturaleza. Las etapas se describen a continuacin. 4.2. Etapa de configuracin del Circuito (octubre a diciembre 2009) a. Primera identificacin de los centros educativos Al comenzar el ao escolar del 2009, la Secretara de Educacin inici la implementacin del Proyecto Piloto Circuito Educativo del Sur, como se lo denomin originalmente. Con la descripcin general de un Circuito Educativo en mente, el equipo tcnico de la Secretara de Educacin se dio a la tarea de obtener la informacin mnima necesaria para identificar las instituciones educativas que podran conformar un Circuito Experimental. La primera comprobacin al intentar definir los centros educativos potencialmente participantes de la red del Circuito, fue que la Secretara careca de informacin sobre el conjunto de las escuelas, tanto pblicas como privadas, en el territorio de la parroquia de Turubamba. Para suplir la falta de datos, se apel a las orientaciones de un informante calificado, conocedor de los barrios de la parroquia Turubamba. Los criterios que se establecieron para obtener la recomendacin para la seleccin de los centros educativos fueron los siguientes: su correspondencia con los lmites parroquiales, su ubicacin con relacin a la UEM Bicentenario, la disposicin potencial a participar en el proyecto, la pre-seleccin de un nmero corto de instituciones que facilitara la ejecucin experimental. Con la informacin as obtenida, la Secretara elabor una lista de centros educativos que podran llenar los criterios establecidos. La leccin ms importante de esta etapa fue que para la configuracin de los Circuitos es imprescindible que la Secretara de Educacin tenga acceso a la base de datos del Ministerio de Educacin, que fue alimentada con los resultados del Censo de Instituciones Educativas realizada en el periodo 2007-2008. Con esos datos se ha construido una geo-database que permite encontrar los datos de cada institucin mediante la posicin geogrfica, as como referenciar datos institucionales y estadsticos dentro de los lmites del cantn. Esa base, como se comprob despus, evidenci un margen importante de error, que ser corregido progresivamente por el Ministerio.
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b. Aproximacin a las escuelas El equipo tcnico de la Secretara program una primera visita a centros educativos del rea, principalmente a la Unidad Educativa del Milenio Bicentenario. La actividad se realiz sin aviso previo a las escuelas y sin una metodologa predeterminada. El balance de esta aproximacin a algunas escuelas dio como resultado una mejor identificacin del escenario y, particularmente, de las capacidades de la UME Bicentenario, a la que se le dedic ms tiempo. Su directora mostr un gran compromiso, indicador importante para alentar la puesta en marcha del proyecto. c. Asesora de la Unidad de Gestin Territorial, Ministerio de Educacin Con la informacin obtenida, el equipo tcnico de la Secretara program una reunin de trabajo con la Unidad de Gestin Territorial (UGT), responsable de la territorializacin en el Ministerio de Educacin, con el objetivo de formalizar la configuracin del circuito con su asistencia tcnica. La revisin de la base de datos de geo-referenciacin existente en el Ministerio de Educacin sirvi para verificar los altos mrgenes de error de dichas bases. El Ministerio, para ese momento (noviembre 2009) haba ya comenzado a corregir sus datos. Dadas las limitaciones de informacin detectadas, se acord que, para arrancar con la experiencia piloto, el Ministerio de Educacin asistira tcnicamente a la Secretara para realizar la tarea de georeferenciar a todas las instituciones educativas identificadas en Turubamba. Se acord, tambin, que el Municipio iniciara el desarrollo del Circuito con una mirada de gestin pedaggica, dado que por ese momento no se tena mucha claridad sobre el rol que la Secretara podra tener en los aspectos administrativos. Con esa tnica se ha podido observar que el Circuito Educativo de Turubamba ha dejado en suspenso incluso la estructura de organizacin interna, para dar paso, ms bien, a la dinmica de concretar una propuesta pedaggica de calidad para las escuelas. d. Proceso de georeferenciacin Con el propsito de obtener informacin real y segura sobre la oferta educativa de la zona, dados los errores en la base de datos oficial, se realiz el levantamiento de informacin de los centros educativos de toda la parroquia Turubamba y una parte de Guaman.
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El levantamiento se realiz con la participacin de los docentes, los padres de familia y estudiantes de 9 grado de la educacin bsica Todos ellos fueron debidamente capacitados por personal de la Unidad de Gestin Territorial del Ministerio de Educacin y de Programa Educanet, del Distrito Metropolitano de Quito. Los encuestadores, organizados en cinco equipos de trabajo, realizaron el llenado de la ficha de registro, recorriendo el territorio que se les asign para cada da del proceso. ste fue monitoreado por tcnicos de la UGT. Este importante esfuerzo dio como resultado una base de datos con la informacin de cada una de las 76 instituciones que desarrollan su actividad en Turubamba y gener mayor conocimiento sobre la zona para el equipo tcnico de la Secretara. Es de inters de la Secretara de Educacin del DMQ fortalecer la relacin con la Unidad de Gestin Territorial para asegurarse de que la informacin sobre los centros educativos dentro del territorio municipal haya sido actualizada y conste sin errores en la base de datos. e. El Circuito, el diseo sobre el papel Como resultado de las actividades mencionadas anteriormente, la Secretara contaba ya con informacin suficiente para realizar la seleccin de las instituciones educativas con las que se conformara el Circuito Educativo piloto en el rea de Turubamba. Se seleccionaron 12 instituciones, de las cuales 5 fueron fiscales, Particulares 6 y 1 fiscomisional. La seleccin se realiz tomando en cuenta los criterios que se haban establecido, principalmente, la ubicacin de los centros educativos en relacin con la UEM Bicentenario, criterio facilitado por la georeferenciacin de cada institucin y por el mapeo y la valoracin sobre algunas condiciones favorables para que la experiencia piloto tuviera xito, entre ellas la valoracin de la voluntad de cooperacin recogida en la primera visita realizada a la zona. Una reflexin posterior tanto del equipo tcnico de la Secretara como de los directivos institucionales que forman parte del Circuito, llev a reconsiderar el criterio del tamao inicialmente establecido, para propender a una ampliacin del nmero de centros educativos que lo conforman. En principio, el nuevo modelo de gestin es que todos los establecimientos de un territorio se integren dentro del Circuito. El supervisor de la UTE 6 opin, en el marco del proceso de sistematizacin de la experiencia, que podran haberse integrado entre 25 y 30 instituciones al naciente Circuito, porque tanto las instituciones de la UTE como de la zona estaban debidamente organizadas; ese ao haban concluido su Proyecto
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Educativo Institucional, con informacin que hubiese sido orientadora en este arranque del proceso. Seal, incluso, que podra conformarse ms de un Circuito en el rea territorial de Turubamba. La leccin aprendida es que habra sido ms provechoso iniciar la actividad en coordinacin con la supervisin de la zona, conocedora de la realidad educativa del rea donde se haba decidido organizar el Circuito Educativo piloto. La coordinacin con la Unidad Territorial Educativa No. 6 (UTE-6) se la realiz con posterioridad, pero cuando se la hizo, fue de gran provecho, particularmente por la calidad profesional del supervisor asignado. f. Coordinacin con la Supervisin del Ministerio de Educacin Despus de tener la lista de potenciales candidatos, los tcnicos de la Secretara se reunieron con el supervisor de la zona con el objetivo de explicarle la propuesta, aclarar dudas y definir el rol de la supervisin. El resultado alcanzado fue muy satisfactorio, pues el supervisor logr una clara comprensin de la idea de un Circuito piloto y un compromiso de cooperacin y trabajo conjunto que fue muy valorado por el equipo de la Secretara, pues el Supervisor se convirti en actor clave para el desarrollo del proceso. Ms adelante, al repasar estas conversaciones en el proceso de reconstruccin de la experiencia, el Supervisor mencion que esa actitud positiva se debi a que el Director Provincial de Educacin, por disposicin del Ministerio, le asign la funcin de coordinar el circuito modelo de Turubamba, por parte del Ministerio. Adems, indic, que cumpli esa funcin con agrado, porque fue informado sobre el nuevo modelo de gestin que se estaba gestando. g. Visita a las instituciones preseleccionadas Luego de establecer la primera lista tentativa y contar con el compromiso de la Supervisin, el equipo de la Secretara visit los 22 centros educativos preseleccionados. El propsito de este contacto formal con las instituciones de la zona fue compartir con directivos y docentes la iniciativa de formar el Circuito, motivarlos a sumarse al proceso e indagar por las actitudes, reacciones y condiciones con las que se integraran. Se los convoc para la primera reunin La Secretara percibi que las escuelas del sector pblico recibieron la invitacin con buena voluntad, aunque, segn testimonio posterior del Supervisor, con cierta desconfianza, pues haban pasado ya por la experiencia de conformacin de los Centros Educativos Matrices, con muchas ofertas incumplidas. Los centros del sector privado se mostraron entre expectantes, algunos, y con disposicin positiva, otros.
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h. Primer Encuentro del Circuito Educativo Con la convocatoria de la Supervisin y la Secretara de Educacin se realiz la primera reunin de los directivos de las instituciones preseleccionadas. El objetivo de la reunin fue, por una parte, la presentacin el Nuevo Modelo de Gestin, su organizacin territorial basada en Distritos y Circuitos y, por otra, la presentacin de la propuesta de trabajo de a Secretara de Educacin del DMQ. Participaron en la reunin funcionarios de la Unidad de Gestin Territorial del Ministerio de Educacin, de la Supervisin de la UTE 6 y los directores de las 12 instituciones pre-seleccionadas, a los que se sumaron 3 ms (1 fiscal y 2 particulares), que concurrieron por invitacin de sus colegas y, finalmente, quedaron integrados al Circuito, considerando su buena disposicin, voluntad y el deseo de obtener algn beneficio para sus establecimientos. La reunin constitutiva del Circuito sirvi para producir claridad sobre los siguientes aspectos: i. la naturaleza corporativa y participativa de la actuacin del Circuito, lo que se concret en un acuerdo para realizar reuniones mensuales, con sede rotativa en cada institucin; ii. la integracin de modalidades administrativas y niveles, superando el aislamiento de las instituciones, en pos de una meta comn; iii. La constitucin de un equipo de gestin pedaggica comn, conformado por los directivos de todas las instituciones, que en los aspectos formales es el Consejo Acadmico del circuito, nombre que se procur evitar, en el entendido de no invadir los espacios del Ministerio de Educacin en la constitucin formal de los Circuitos; iv. Los roles institucionales de la Supervisin, ya en proceso de cambio desde el Ministerio de Educacin y de la Secretara de Educacin del DMQ, comprendiendo el rol articular institucional del primero y la funcin de animacin de procesos pedaggicos orientados a la calidad de la educacin del organismo municipal; v. el objetivo inicial del Circuito: llegar a una educacin de calidad, que qued fijada en la mente de los directivos. En la reflexin y recuento posterior de estos hechos, en el marco del proceso de sistematizacin, los directores de los establecimientos expresaron que, al principio, la propuesta se acept como algo novedoso, pero con cierto pesimismo, porque se supona que iba a repetirse la experiencia anterior de las redes escolares de los proyectos EB-PRODEC y PROMECEB: actividades y promesas no cumplidas, han generado desconfianza. Los Supervisores, en ese proceso reflexivo, observaron que en esta reunin no aparecieron los potenciales conflictos que podran esperarse entre la educacin fiscal y la privada, por ejemplo. Sealaron que tambin refirindose a la experiencia pasada sobre los CEMs- cuando todo viene de arriba, planificado y no
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se hace CON la gente, se corre el riesgo de fracasar, como ocurri con las redes de las pasadas experiencias. En el caso de la conformacin del Circuito Educativo, hubo participacin y por eso los directivos y sus escuelas respondieron de la mejor manera.
4.3. Etapa de planificacin e inicio de actividades (diciembre 2009 - julio 2010) a. Reuniones peridicas del Consejo Acadmico. En cumplimiento de los compromisos contrados en la reunin constitutiva, los directores de los centros educativos se han reunido mensualmente con mucha rigurosidad. De forma rotativa, sin esperar apoyo logstico externo, cada escuela se ha esmerado en atender al grupo que le tocaba sesionar. As lo han reconocido y ponderado los directores, al reflexionar y comentar este proceso. La temtica de las reuniones ha sido la identificacin de necesidades para el mejoramiento de la calidad de la educacin, la toma de acuerdos para realizar diagnsticos y actividades de capacitacin. En la tercera de estas reuniones, se acord realizar un anlisis institucional inicial para identificar las fortalezas y debilidades de cada centro educativo, con miras a definir el proceso de accin y apoyo conjunto que el Circuito podra desarrollar para contribuir a robustecer las fortalezas y superar las debilidades. Con ese anlisis, se establecera una suerte de lnea de base para el proceso de seguimiento y evaluacin de la accin del Circuito. En otras reuniones se consideraron y aprobaron planes de trabajo para la capacitacin y la realizacin de otras actividades. b. Diagnstico auto reflexivo de percepciones sobre la gestin y la pedagoga El diagnstico se realiz mediante la aplicacin de una ficha de registro de informacin, con algunas preguntas de carcter cuantitativo bastante especficas y otras con sugerencia para respuestas abiertas sobre temas ms bien de carcter general. Los aspectos sobre los que se propuso el anlisis crtico comprenden varios componentes de la vida de los centros educativos como son: el entorno institucional, el mbito curricular y los aspectos tcnico pedaggicos, el equipo humano, el mbito financiero y de gestin y la infraestructura y el equipamiento. El diagnstico se bas en auto-percepcin de cada equipo docente, mediante un procedimiento en tres etapas: i. una discusin interna en cada institucin, basada
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en la revisin de documentacin institucional; ii. el traslado de la informacin discutida y consensuada a la ficha de diagnstico, la que sera complementada posteriormente con informacin de la Supervisin de la UTE 6; iii. visita del equipo tcnico de la Secretara a las instituciones, para apoyar el llenado de la ficha. El Supervisor de la UTE 6 se integr a la realizacin de este ejercicio, en apoyo al auto-diagnstico institucional, pero se excluy la Supervisora Municipal. Los resultados del diagnstico reconfirmaron las lneas de trabajo previamente vislumbradas y sirvieron para legitimar la propuesta y determinar las lneas de accin. c. Definicin de las lneas de accin del Circuito En el marco de las reuniones que comenzaron a tener regularmente los directivos de los centros educativos, constituidos de hecho, aunque no formalmente, en el Consejo Acadmico del Circuito, una de ellas se convoc para analizar los resultados del diagnstico realizado y definir las lneas de accin generales de trabajo del Circuito. En la reunin se realiz una presentacin resumida de los resultados del diagnstico y mediante un dilogo participativo se seleccionaron cuatro lneas de accin, de entre las opciones que fueron presentadas por la Secretara de Educacin del DMQ, luego de su anlisis de los resultados del diagnstico. Las lneas acordadas fueron las siguientes: Fortalecimiento docente, con atencin prioritaria a la animacin a la lectura Proyectos educativos. Convivencia escolar Escuela para la comunidad.
El tema de la lectura se consider el ms importante para iniciar las actividades de mejoramiento pedaggico, por el carcter central que tiene en todo el proceso de aprendizaje y en todos los niveles, para el mejoramiento de las capacidades de aprender de los estudiantes. Adems, la seleccin de este tema fue coincidente con un esfuerzo importante del Municipio de Quito en la produccin de libros, cuyo uso en las escuelas se juzg apropiado respaldar. Por otra parte, los directivos dedicaron especial reflexin a la necesidad de dedicar esfuerzos a mejorar la educacin para la convivencia en las escuelas y en las comunidades. Lo cual implica educar en el dilogo, la aceptacin de la diferencia, la resolucin pacfica de las disputas y controversias, la deteccin temprana del
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Informe de la Consultora UNICEF/Secretara de Educacin del DMQ conflicto y la creacin de espacios para la relacin armnica. Es un esfuerzo para la educacin en valores.
d. La primera lnea de accin en marcha: apoyo a la lectura El equipo humano de gestin pedaggica El nuevo modelo de gestin contempla que cada Circuito Educativo cuente con servicios de apoyo tcnico, a cargo de un asesor(a) pedaggico generalista como consta en las presentaciones pblicas del Ministerio de Educacin (2010a). El borrador del Estatuto Orgnico de Gestin Organizacional ha previsto asesores generales y asesores especialistas en cada circuito, uno al menos, dependiendo de las necesidades, apoyado por una seleccin de docentes de las escuelas que actuaran como mentores (Ministerio de Educacin, 2010d)9. Por su parte, la reforma de la supervisin ha separado las funciones de asesora, auditora y solucin de conflictos, para que sea ejercidas por personas diferentes y en diferentes niveles de la estructura desconcentrada del nuevo modelo de gestin. Esto representa una innovacin respecto a la forma de ejercicio vigente de la supervisin (Ministerio de Educacin, 2010c). El Circuito, pues, contar con capacidades de planificacin y gestin y podr ofrecer acompaamiento pedaggica a los centros educativos mediante los asesores y mentores. Los mentores trabajarn de manera directa con los docentes, sus colegas, habiendo sido formados para ello. Anticipndose a estas previsiones la Secretara, actuando en los hechos como el futuro asesor generalista del Circuito, tom a su cargo la iniciativa de poner en marcha el proceso de apoyo a los centros educativos para mejorar la capacidad de lectura de los estudiantes y de buscar la asistencia tcnica necesaria, para contar con un asesor especialista. Como resultado de sus gestiones, contrat una consultora de una profesional especializada, quien es, adems, docente de una de las escuelas del Circuito y, por tanto, conocedora de la zona, para que, en horas fuera de su compromiso de trabajo escolar, prestara asistencia tcnica a las otras escuelas y desarrollara un proceso sistemtico de capacitacin en estrecha coordinacin con el Consejo Acadmico. Con criterio similar al que la futura norma ha previsto para la seleccin de mentores, la Secretara constituy un Equipo Tcnico, formado por docentes voluntarios de las escuelas. Puede verse que la experiencia piloto est alineada con las concepciones generales del nuevo modelo de gestin, aunque la nomenclatura no ha sido usada, en espera de que se constituya oficialmente en norma y sea el Ministerio de Educacin el que
En la versin conocida por el consultor hasta el 17 de enero del 2011. 70
establezca, de manera formal, los aspectos estructurales del nuevo modelo de gestin. As qued constituido y organizado el grupo de recursos humanos para la gestin pedaggica del Circuito Educativo Turubamba.
El itinerario trazado El siguiente plan bsico de actividades fue propuesto por la Secretara al Consejo Acadmico del Circuito. La realizacin de un diagnstico especfico sobre las necesidades de capacitacin de los docentes, como punto de partida El fortalecimiento interno del grupo de docentes capacitadores que se denomin Equipo Tcnico La organizacin y realizacin de las sesiones de capacitacin en las escuelas El acompaamiento de la consultora en aula, posterior a cada sesin de capacitacin.
4.4. Etapa de fortalecimiento pedaggico (Septiembre 2010 a Marzo 2011) a. Diagnstico de las condiciones iniciales de los equipos docentes La consultora realiz el diagnstico durante todo el mes de septiembre del ao 2010, en todas las instituciones educativas del Circuito, habiendo analizado las respuestas de 90 docentes al cuestionario preparado. El propsito de la encuesta fue identificar problemas y necesidades de capacitacin en las instituciones y consultar las expectativas de la comunidad para incorporarlas en las acciones educativas. Esa informacin permitira reajustar el planteo inicial de capacitacin que haba sido previsto en el Circuito, como parte de la priorizacin dada al fortalecimiento docente, uno de los cuatro ejes de accin del Circuito para el ao lectivo 2010-2011. Los resultados permitiran, tambin, proyectar estrategias de capacitacin, asesora y seguimiento para la innovacin y mejoramiento de las prcticas docentes. El cuestionario aplicado a los directivos tuvo como objetivo establecer algn grado de relacin del proceso curricular y de gestin con los aspectos tcnicopedaggicos, los estudiantes y el nivel de profesionalizacin de los docentes. El
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cuestionario para los docentes busc informacin en relacin con el nivel de estudios, cursos de capacitacin, experiencia docente, dinmica de intervencin en el aula, metodologa, evaluacin de los aprendizajes y relacin con los padres de familia. El diagnstico verific que el Circuito cuenta con mayora de personal profesional, con ttulo superior, pero que las condiciones de espacio y recursos didcticos no son favorables para todos, lo que puede afectar al desempeo de los docentes y a los resultados de aprendizaje de los estudiantes. No todos se han capacitado en los dos ltimos aos y, a pesar de su experiencia como docentes, requieren mejorar sus conocimientos sobre metodologas. La mitad de los docentes no maneja estrategias de aprendizaje significativo y todos reconocen falencias en los procesos de comprensin lectora y produccin de textos, as como en el desarrollo de la oralidad y la destreza de escuchar. La mayora reconoce limitaciones en su comprensin y prctica de la planificacin y la evaluacin de los aprendizajes, en la realizacin de proyectos de aula y la creacin de un buen clima en el saln de clases. Se ha identificado, tambin, la necesidad de fortalecer la autoestima personal. Casi todos los docentes reconocen en sus estudiantes capacidades para aprender y seguir estudios superiores (Secretara de Educacin, 2010d y 2010f). b. Hacia un programa de fortalecimiento docente Las recomendaciones nacidas del diagnstico dieron paso a la formulacin de un programa de fortalecimiento docente que comprende los siguientes aspectos: 1. Desarrollo de capacidades y competencias tcnicas a. Aprendizajes en torno a la lectura y escritura (reas cognitiva, psicomotriz y afectiva). i. Ensear a producir textos escritos ii. Ensear a comprender lo que se lee: b. Planificacin y evaluacin de los aprendizajes de acuerdo a la Actualizacin y Fortalecimiento Curricular. 2. Trabajo con padres de familia a. Reuniones informativas b. Entrevistas personales 3. Equipo tcnico de docentes a. Conformacin del equipo tcnico con docentes voluntarios b. Talleres de formacin c. Asesoramiento en el aula d. Grupos de interaprendizaje 4. Intercambios entre las escuelas a. Feria de la lectura y la escritura del Circuito
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b. Jornadas pedaggicas para compartir propuestas exitosas Luego de la experiencia de ms de medio ao, a esos temas habra que aadir mayor profundizacin sobre la actualizacin del curriculum, especialmente en el rea de Matemtica, as como en el uso y manejo de los libros de texto oficiales: Entorno Natural, Lengua y Literatura, Matemtica, Estudios Sociales, Ciencias Naturales. De manera particular, todos los docentes debieran recibir informacin sistemtica y progresiva sobre el nuevo modelo de gestin. c. La formacin del equipo tcnico El programa dio comienzo con la identificacin y seleccin de facilitadores entre los mismos docentes del Circuito, quienes actuaran como capacitadores de sus pares, bajo los principios de la capacitacin horizontal. El grupo se conform con trece docentes voluntarios que respondieron a una invitacin general, de los cuales, tres son directivos. Comenz a llamarse equipo tcnico. En las actividades formativas para este equipo intervinieron profesionales experimentados del Programa Escuelas Lectoras, de la Universidad Andina Simn Bolvar. Los temas de la capacitacin fueron los siguientes: aprendizaje de adultos, funciones y responsabilidades de un facilitador, metodologa de la enseanza, dinmica del aprendizaje, tcnicas didcticas, medios y apoyos didcticos. El mtodo utilizado tuvo en cuenta el ciclo del aprendizaje: experiencia, reflexin, conceptualizacin y evaluacin. El proceso de formacin del equipo tcnico est an en fase inicial, aunque han realizado ya algunas intervenciones entre los perodos de su formacin. La apreciacin sobre los resultados requerir de mayor tiempo dedicado a observar la accin capacitadora del equipo con los docentes de las escuelas. El primer anlisis del proceso de seleccin del equipo tcnico muestra que, si bien es una ventaja que el grupo se haya formado por auto-postulacin, este criterio no puede ser el nico para encontrar un grupo con condiciones bsicas para ser capacitadores de sus colegas. La seleccin por invitacin debera hacerse a docentes previamente pre-calificados mediante un proceso de observacin de su desempeo, lo que permitira elegir a quienes cuenten con un perfil mnimo bsico sobre el que construir las capacidades de un facilitador. El proceso de formacin podra ser ms provechoso si se cumplieran esas condiciones bsicas de entrada. d. Capacitacin a los docentes El equipo tcnico comenz a desarrollar el programa de capacitacin elaborado para, aproximadamente, 200 docentes de las instituciones educativas, en 7 grupos organizados por grados y cursos.
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El primer taller vers sobre la produccin de textos, con nivel creciente de dificultad, segn los grados escolares. El segundo, sobre comprensin lectora y el tercero, sobre autoestima y clima de aula. La experiencia, en lo pedaggico, dejo, en general, impresiones positivas. La formacin de docentes se ha planteado como un proceso de cualificacin escalonada, que va desde la comprensin de los fundamentos tericos y metodolgicos hasta la aplicacin, cada vez con mejor calidad, de lo aprendido. De esa manera se pueden verificar los conceptos a travs de oportunidades de su aplicacin en la prctica. No es posible, an, valorar los resultados de la accin capacitadora, pues el proceso se encuentra en marcha. Lo que s ha ratificado la experiencia, es la necesidad de continua capacitacin, expresada por los propios docentes. En lo administrativo, tropez con dificultades de comunicacin con los docentes, tanto cuando se intent indirectamente por medio de los directivos de las instituciones, que no siempre transmitan la informacin de forma oportuna, ni cuando se intent directamente por medio del correo electrnico, al que no acceden los docentes ni tampoco los directores. La comunicacin impresa y la reconfirmacin telefnica fueron efectivas. La aceptacin de otros docentes como capacitadores, va a requerir un esfuerzo complementario de cambio de la cultura predominante, a la que le cuesta aceptar que algunos de sus pares desempeen esa funcin. Mejorar la percepcin que las propias autoridades tienen de los docentes que son facilitadores para que puedan trasmitir esta idea al resto de los docentes y aumentar la valoracin. El proceso de difusin de informacin sobre el nuevo modelo de gestin debiera incluir algunas actividades de comunicacin educativa para generar un clima favorable a la aceptacin de algunas innovaciones, especialmente las que, como sta, se sabe que generan reacciones de resistencia. e. Acompaamiento en el aula La consultora implement, como estrategia de capacitacin, no solamente realizar cursos por medio del equipo tcnico, sino, tambin, clases demostrativas sobre la misma temtica de los talleres: enseanza del cdigo alfabtico y produccin de textos. Participaron en ellas los profesores del ao inmediato superior e inmediato inferior con el que se trabaj. En estas clases, aplic las actividades y tcnicas recomendadas en la capacitacin; luego de ellas, se analiz con los docentes, dicha prctica. La leccin que se recupera de las clases demostrativas es que resulta la actividad de capacitacin preferida, tanto por directivos, como por docentes. Empero, pese a la alta expectativa despertada, expresada en la
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demanda de todos los maestros, esta estrategia tropieza con limitaciones de tiempo y dedicacin, que debern tomarse en cuenta, a la hora de planificar su desarrollo. Adems, la consultora, quien actu como una asesora pedaggica especializada visit las aulas mientras los docentes se desempeaban para observar su trabajo, acompaarlos y asesorarlos en la prctica misma de lo aprendido en el taller. La observacin se realiz solamente con los docenes que aceptaron ese procedimiento, todava hay que corregir la percepcin de que esas observaciones sirven para evaluarlos y calificarlos con una nota. El ejercicio comprende una reflexin y anlisis de su prctica, sobre la que se le invita a plantearse metas y nuevos retos, contando, para lograrlos, con el apoyo y asesora del capacitador, en un marco de respeto, armona y ayuda mutua. f. Grupos de inter-aprendizaje Los grupos de inter-aprendizaje permiten a los docentes aprender entre pares, partiendo de su prctica pedaggica, compartiendo dificultades, dudas, saberes y soluciones a los problemas. La meta es que, progresivamente, estos grupos sean totalmente autnomos en su funcionamiento. Al inicio, se organizaron cuatro grupos, para reunirse cada dos meses, con el propsito de monitorear el proceso de capacitacin. La evaluacin hecha por la consultora sobre las estrategias de capacitacin aplicadas en el Circuito Educativo, concluye que los talleres de capacitacin y los grupos de inter-aprendizaje son los que se complementan en forma ms eficaz y que permiten llegar a mayor nmero de docentes, en relacin con las limitaciones de tiempo y tamao que tienen las clases demostrativas y la observacin de aula. g. Intercambio de experiencias La primera parte del programa de capacitacin cerr con una Feria de la Lectura del Circuito, en la que los centros escolares expusieron los resultados de sus aprendizajes iniciales y algunos productos educativos relacionados con la temtica que haba sido trabajada en la capacitacin y durante el acompaamiento de la asesora, en aula: pre-lectura, lectura y post lectura. Participaron en la feria todas las instituciones educativas, sus docentes, estudiantes y padres de familia. Dado el xito de esta forma de intercambio de experiencias, ha quedado como prctica la realizacin de ferias similares en cada escuela, para realizar una final de todo el Circuito, con algunos trabajos preseleccionados en las escuelas, de manera que la duracin de la feria no exceda un tiempo razonable, como ocurri
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en la primera experiencia, dado el inters de todos los maestros y maestras por mostrar y compartir sus trabajos. 5. Los aprendizajes para el futuro 5.1. Las relaciones con el Ministerio de Educacin El Centro Educativo Turubamba se constituy por iniciativa de la Secretara de Educacin del DMQ, realizada en coordinacin con instancias tcnicas del Ministerio de Educacin, particularmente con la Unidad de Gestin Territorial y con la participacin activa de la Supervisin de la UTE 6. La Autoridad Educativa Nacional, en el marco de la legislacin vigente (Art. 25 de la Ley de Educacin Intercultural) ha asumido la funcin de validar los 1200 circuitos educativos proyectados en 130 distritos a nivel nacional con la participacin de padres y madres de familia, docentes y autoridades de establecimientos educativos. Ha anunciado que esta actividad estara concluida hacia fines de noviembre de 2010. En relacin con la identificacin de Distritos y Circuitos Educativos en el Distrito Metropolitano de Quito, no ha habido, an, dilogo del Ministerio con las autoridades y tcnicos municipales, ni ha habido una convocatoria general a los Municipios del pas para clarificar el rol de los gobiernos locales en la estructuracin del nuevo modelo de gestin. En sus presentaciones pblicas del modelo, el Ministerio ha anunciado que en las ciudades de Quito y Guayaquil se contar con una Coordinacin Metropolitana con los Distritos que seran identificados de conformidad con la planificacin territorial de los gobiernos municipales. El Circuito Educativo Turubamba se fue conformando y comenz a funcionar sin que el marco normativo de los Circuitos estuviera completamente promulgado. Por ello, la Secretara no formaliz su estructura administrativa y de gobierno, en los trminos previstos por la Ley (Arts. 30-32), al ser esa una competencia especfica de la Autoridad Educativa Nacional. Deliberadamente, la Secretara de Educacin eludi toda iniciativa de gestin administrativa, para propiciar, ms bien, condiciones apropiadas para la gestin pedaggica de la red de escuelas convocada en torno al concepto de Circuito Educativo. En aplicacin del principio de una alta desconcentracin de la gestin educativa y un bajo nivel de descentralizacin (Ministerio de Educacin, 2010d), la Secretara de Educacin del Municipio ha concentrado su accin contributiva en lograr que las polticas nacionales de equidad y calidad se plasmen efectivamente en las instituciones educativas del territorio bajo jurisdiccin municipal.
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En algn momento deber darse la correspondencia entre rganos y funciones, en el Circuito Educativo Turubamba, para que el modelo de gestin pedaggica halle su estructura correlativo en el modelo de gestin administrativa previsto por la Ley. El nmero de establecimientos (son 15, actualmente, y las previsiones colocan el nmero en unos 25 a 30), la designacin de una sede administrativa designada (actualmente no la tiene), el nmero de miembros del Consejo Acadmico (la Ley establece que est conformado por un mximo de siete, en Turubamba forman parte de l todos los directivos), la designacin del Administrador(a) del Consejo (no se tiene la figura). Todava queda un camino a recorrer hasta la completa formalizacin de la estructura del Circuito. Mientras no se ponga en marcha el nuevo modelo de supervisin y se haga efectiva la separacin de funciones, el Circuito Educativo de Turubamba seguir fortaleciendo sus relaciones con los niveles desconcentrados del Ministerio de Educacin, en este caso con la UTE6 y la supervisora asignada. En todo el proceso, el rol de la Supervisin ha sido determinante para que la actuacin del Circuito tenga convocatoria y acogida en los establecimientos fiscales y particulares que conforman el Circuito piloto. As lo reconoci la UTE-6, al analizar su propio rol en la construccin del Circuito. El trabajo puede ser llevado adelante por cualquier organismo, dijeron, pero con presencia de los supervisores, debido a que ellos conocen, como pocos, a todas las instituciones educativas de cada zona. Los supervisores se mostraron con mucha apertura a los procesos de cambio tanto del nuevo modelo de gestin, como los de sus propias funciones. An habiendo habido movimiento de personal durante el proceso de conformacin del Circuito Educativo Turubamba, la nueva funcionaria expres su predisposicin para dar continuidad al plan de capacitacin de los docentes, trabajando en equipo. Parece bastante claro que es recomendable que la Secretara de Educacin contine fortaleciendo la coordinacin con los niveles locales de la administracin del sistema educativo, donde las relaciones se darn en el campo operacional para la adecuacin de las polticas nacionales a los contextos locales, de los cuales el Municipio es amplio conocedor.
5.2. El rol del municipio El Municipio y sus autoridades estn claras en que su preocupacin y apoyo a la gestin pedaggica de calidad en el Circuito Educativo Turubamba, no es una disputa por un espacio dentro de la escuela ni la discusin del rol central del
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Ministerio de Educacin dentro de ella. Y as espera que sea entendido por la ciudadana y las autoridades nacionales del Poder Ejecutivo. Su funcin, como gobierno local, se halla en un mbito de accin mucho ms amplio, la ciudad educadora: un proyecto para construir ciudadana y democracia; construir ciudad para ms y mejores ciudadanos (Rodrguez, 2001). La ciudad educadora incluye a la escuela, como el espacio privilegiado para la formacin sistemtica de los ciudadanos y con reconocida sinergia con la dinmica del desarrollo. Empero comprende a la ciudad entera, transformada en espacio para acompaar educativamente a sus ciudadanos y ciudadanas, a lo largo de toda la vida. El concepto de ciudadana, como lo acepta en sus documentos el Consejo de Europa, incluye el conjunto de acciones ejercidas por una persona que inciden en la vida de la comunidad (local, nacional, regional e internacional). La condicin de ciudadano no es un simple estatus jurdico, es una construccin subjetiva que requiere ser revitalizada y reanimada da a da, por lo que es fundamental, como lo ha sealado Dewey (1958) que la educacin despierte en cada ciudadano y ciudadana la iniciativa, la disposicin y la preocupacin por los intereses de la colectividad. Superar la perspectiva individualista, del bienestar personal y del entorno ms cercano, para mirar al conjunto y procurar el bienestar colectivo, es uno de los logros ms importantes que se persigue con la educacin en ciudadana. El gobierno local tiene responsabilidades para con la escuela, adems de aquellas explcitamente encomendadas por la Ley (Art. 36) en el orden de la infraestructura. La generacin de condiciones para la inclusin social de todas y todos sus ciudadanos, es una de ellas, que implica su compromiso para que todos tengan, oportunamente, la posibilidad de cursar los estudios correspondientes a su edad. sa es una tarea que la escuela no puede cumplir sola, requiere del concurso de otras instituciones que operan en el territorio del Distrito Metropolitano de Quito. Depende del esfuerzo concertado de las instituciones sociales que cuentan con los recursos para remover los obstculos socio-econmicos y culturales que dificultan o impiden la continuidad de los estudios, factores que la escuela no puede controlar. La inclusin de todas y todos, tambin demanda de la escuela un mejoramiento sustancial de su pertinencia y calidad para que nios, nias y adolescentes no encuentren factores intra-escolares que les muevan a dejar la escuela. Ah se asienta la responsabilidad del gobierno local para que las polticas nacionales trazadas se cumplan con efectividad en el territorio, de manera particular en escuelas ubicadas en comunidades de alta vulnerabilidad, donde se genera inequidad y desigualdad. Las previsiones para asegurar escolaridad completa de calidad en estos lugares, sentarn las bases para la continuidad de estudios en el
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nivel secundario. Es imposible que el Municipio pueda plantear polticas de desarrollo sin educacin. Por eso el inters y la iniciativa de la Secretara de Educacin del DMQ para acompaar el proceso de territorializacin del sistema educativo nacional y el nuevo modelo de gestin conexo. Sin el activo involucramiento de los gobiernos locales, no ser posible cumplir las metas de equidad y calidad para todos, que constituyen la esencia de las polticas nacionales de educacin. Otra de las dimensiones de la educacin en ciudadana es la formacin del capital social (Kliksberg y Rivera, 2007) donde ocupan un lugar central la educacin en valores, la generacin o fortalecimiento de la conciencia cvica y el potenciamiento de la cultura de asociacin y participacin pre-existente o su cultivo, donde no exista. La educacin en ciudadana es un recurso importante para la generacin del capital social que optimice las posibilidades de avanzar en el desarrollo local y mejorar el alcance y calidad de los servicios sociales bsicos que son provistos por el nivel central del Gobierno. Singular importancia reviste este concepto para el cumplimiento por parte del Municipio de la responsabilidad que le asigna la Ley en materia de la construccin y mantenimiento de la infraestructura escolar, procesos en los que la participacin ciudadana debe desarrollar un papel de suma trascendencia. Al menos en este rubro, pueden servir de orientacin las experiencias exitosas de presupuesto participativo en otros pases latinoamericanos. CEPAL reconoce en su informe 2008 sobre el Panorama Social de la Regin, que la educacin para la participacin y la apertura de canales para ella, facilitan los procesos de capitalizacin de la innovacin social en las polticas pblicas. Las formas de participacin tendern a la mejora social, cuando provengan de ciudadanos y ciudadanas que tengan y sienten el inters de la convivencia con los otros, como se dijo anteriormente, cuando provengan de la conciencia ciudadana. La COOTAD (Art. 54) encomienda a los gobiernos autnomos municipales descentralizados funciones de promocin del desarrollo en el territorio cantonal, la realizacin del buen vivir y la construccin de equidad e inclusin en el territorio. Es imposible que estas funciones se cumplan sin la educacin de sus ciudadanos y ciudadanas, por lo que las acciones de los gobiernos locales deben concebirse en un marco de complementariedad con la accin del rgano rector de las polticas educativas, el Ministerio de Educacin, para lograr que stas se ejecuten debidamente en sus circunscripciones territoriales. La experiencia del DMQ en la accin educativa municipal en su conjunto y, de manera particular, en el acompaamiento del nuevo modelo de gestin en sus dimensiones pedaggicas, dentro del Circuito Educativo Turubamba, puede servir a otros municipios en lograr esta complementariedad.
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En definitiva, la Secretara entiende que su rol en la implementacin del nuevo modelo de gestin del sistema educativo, consiste en agregar valor en los siguientes aspectos: Lograr una estructura de participacin y accin ciudadana responsable en la gestin de la infraestructura escolar, encargada por Ley al Municipio, incluyendo las decisiones presupuestarias. Establecer una tipologa de la diversidad para respuestas educativas con pertinencia. La diversidad de la poblacin no puede ser percibida y resuelta sino con la participacin de los gobiernos locales. Contribuir al desarrollo de modelos pedaggicos que tengan en cuenta la diversidad y el marco ms amplio de la educacin en ciudadana, para una adecuacin curricular que parta de y llegue al aula con efectividad. Contribuir a valorar los factores que estn en torno a la escuela como aportes para los procesos de planificacin desconcentrada. Fortalecer la estrategia de prevencin del retraso, la repeticin y el abandono escolar en las escuelas con mayores desventajas sociales, mediante la consolidacin e integracin de su Plan de Escuelas de Calidad. Potenciar el colectivo de asesoramiento tcnico existente para apoyar a las escuelas ubicadas en reas de alta vulnerabilidad, generadoras de inequidad y desigualdad. Promover acciones concertadas intra y extra escuela, con intervenciones intersectoriales que mejoren las condiciones de educabilidad de nios, nias y adolescentes.
5.3. Las funciones del Circuito a. La mirada desde el Circuito Educativo Turubamba El Consejo Acadmico del Circuito Educativo Turubamba, luego de un ao y medio de funcionamiento y a partir de los conceptos interiorizados sobre el nuevo modelo de gestin, identific cinco funciones especficas a partir de su experiencia inmediata. El pensamiento de los directivos de las instituciones se elabor mediante un intercambio colectivo en una sesin especialmente convocada para este efecto, como una actividad de la sistematizacin de su experiencia. Estas funciones expresan conceptos similares a las que el Ministerio de Educacin atribuye al cuarto nivel de desconcentracin, que son los Circuitos, como se comentar ms adelante. Los directivos institucionales del Circuito Educativo Turubamba enuncian as la percepcin de sus responsabilidades: Funcin 1: Compartir saberes y experiencia, mediante la socializacin de los siguientes aspectos, con las escuelas del circuito y la comunidad:
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los temas tratados en las reuniones las decisiones del circuito a los docentes los conocimientos innovadores, experimentales y prcticos los resultados del inter-aprendizaje entre las escuelas del circuito
Funcin 2: Gestionar la calidad de la educacin, mediante acciones para mejorar la calidad de la educacin, acordadas y ejecutadas en conjunto, lo que implica: - Planificar, desarrollar y evaluar - Coordinar actividades de trabajo - Implementar guas para la aplicacin de la Reforma Curricular Funcion 3: Promover cambios en la manera de ensear y aprender, motivando e inspirando a las escuelas y al circuito en su conjunto: - Ser los promotores del cambio - Mejorar procesos acadmicos partiendo de realidades institucionales y territoriales del circuito educativo - Orientar el proceso de enseanza aprendizaje - Capacitar a los docentes Funcin 4: Cohesionar a las escuelas del Circuito, generando identidad institucional, lo que significa: - Integrar a las instituciones en torno al Plan Piloto de territorializacin de la educacin - Comprometer a cada institucin a ser parte activa del Circuito - Fomentar la confianza en el trabajo unificado - Ser amigos Funcin 5: Ser el canal de relaciones con el nivel central y los niveles intermedios y con otras instituciones del territorio y fuera de l, que contribuyan a los logros de calidad y equidad de la educcin en el Circuito. Los directores y rectores de los establecimientos del Circuito Educativo Turubamba han reconocido, a partir de su experiencia, un rol comunicacional importante entre s, con los docentes de sus establecimientos y con los otros niveles del modelo. Reconocen para ellos mismos, tambin, un rol de liderazgo para lograr la identidad del Circuito y promover los cambios y las innovaciones orientadas a lograr una educacin de calidad. La actividad con carcter piloto del Circuito comenz casi al mismo tiempo que el Ministerio de Educacin anunciara la estructura bsica del nuevo modelo de gestin (fines del 2009), cuyas especificaciones fueron elaboradas
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progresivamente en los meses siguientes. El pensamiento elaborado por los miembros del Consejo Acadmico muestra una maduracin y apropiacin del concepto que dice mucho tanto de la accin reflexionada de la Secretara de Educacin del DMQ, cuanto de la capacidad de asimilacin de este grupo de 13 directivos institucionales, que no reproducen ningn texto normativo prescrito, sino que sintetizan su propia experiencia como parte del Circuito. b. Las funciones del Circuito: orientaciones del Ministerio de Educacin El nuevo modelo de gestin educativa (2009b) adoptado por el Ministerio de Educacin determina: el nuevo esquema organizacional de la conduccin de la educacin establece trabajar con cuatro niveles de desconcentracin y brindar los servicios a travs de los establecimientos educativos. Estos niveles son: nivel central, planificacin; con las facultades de rectora, regulacin y
nivel zonal, con las facultades de regulacin, planificacin, coordinacin y control de los servicios educativos de su zona nivel distrital, con las facultades de planificacin, coordinacin, control y gestin de los proyectos y servicios educativos de su distrito, oferta informacin a los diferentes niveles y modalidades educativas del territorio nivel circuito, con facultades de planificacin y gestin, brinda acompaamiento pedaggico a las unidades educativas establecimientos educativos, con facultades de planificacin y gestin de su centro
Las principales funciones del Circuito las agrupa el Ministerio (2010a) de la siguiente manera: A. Servicios a la Ciudadana: y Oferta de educacin inicial, bsica y bachillerato con pertinencia cultural y lingstica. y Educacin inclusiva en todos los establecimientos educativos y Bibliotecas, canchas, laboratorios de TICs e ingls B. Apoyo y seguimiento a la gestin educativa: y Asesor Pedaggico generalista en cada Circuito C. Optimizacin de recursos de operacin y mantenimiento: y Sede Administrativa (Unidad Ejecutora) tiene una partida presupuestaria por cada establecimiento
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y y
Administrador Educativo apoya en la planificacin y ejecucin presupuestaria de establecimientos Mantenimiento preventivo de la infraestructura educativa mediante modelos de inclusin econmica
Los resultados que el nuevo modelo espera de este nivel son: administracin de recursos de operacin y mantenimiento de unidades educativas, planificacin y ejecucin de actividades intersectoriales, supervisin de proyectos de infraestructura y equipamiento, implementacin de crculos de reflexin pedaggica y ejecucin de programas complementarios de formacin continua. El Ministerio de Educacin no ha hecho pblico an un documento descriptivo de estos enunciados, que, de forma esquemtica, ha dado a conocer en varias presentaciones pblicas. Se aguardan mayores precisiones, siendo claro que las funciones sealadas se orientan hacia la equidad y la calidad de la educacin, en el espacio donde se entrega el servicio educativo a la poblacin. La funcin de apoyo y seguimiento a la gestin educativa, la segunda de las tres asignadas por el Ministerio, tendr su principal soporte en el ejercicio de una supervisin renovada. El documento que contiene el Modelo Nacional de Supervisin Educativa (Ministerio de Educacin del Ecuador, 2010c) asigna a una nueva figura dentro de la estructura, la responsabilidad de promover en los Circuitos Educativos el apoyo y seguimiento a la gestin educativa. Este documento, que sustenta los procesos de informacin y capacitacin a los supervisores, separa la asesora educativa de las funciones de auditora y resolucin de conflictos que ha ejercido tradicionalmente la Supervisin y las concentra en funcionarios que prestarn servicios en los Circuitos Educativos, a quienes denomina asesores educativos generales y especializados, cuyo cometido es promover planes de mejoramiento educativo y apoyar a los directivos institucionales a aplicarlos. Estos funcionarios colaborarn en la orientacin y asistencia tcnica a los proyectos educativos institucionales y apoyarn en la mejora de la gestin general de los establecimientos. Parte de esa asistencia tcnica ser facilitar las relaciones interinstitucionales del Circuito para que las instituciones que lo conforman reciban el apoyo de los organismos ms calificados del rea, los que constarn en un registro de instituciones que deber actualizarse cada cinco aos, entre ellos, universidades, instituciones de formacin docente, ongs con trayectoria, entre otras. A los asesores les corresponde llevar innovaciones a los centros educativos y difundir las que los centros propongan y desarrollen con buenos resultados, cumpliendo un rol de retroalimentacin permanente de los procesos de cambio.
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Los asesores de los Circuitos Educativos cumplirn las siguientes tareas: Entregar lineamientos a las instituciones para la implementacin curricular, la dimensin administrativo organizativa, y el trabajo con la comunidad. Proponer estrategias de vinculacin y trabajo en red entre las instituciones educativas, las instituciones de formacin docente y otras organizaciones educativas, sociales y comunitarias. Sistematizar y difundir innovaciones pedaggicas. Realizar registros de las prcticas pedaggicas de los centros educativos, brindando elementos para la reflexin pedaggica de los planteles e informacin cualitativa para los auditores.
El documento del Modelo Nacional de Supervisin Educativa crea la figura de los docentes mentores, para el trabajo directo con sus pares, en los centros escolares. Sern docentes (o directores) que hayan sido bien evaluados y que recibirn especial formacin para apoyar a sus colegas. c. Algunos comentarios Podra decirse que la razn de ser del nivel Circuito en la organizacin del sistema educativo, es asegurar, de manera cercana a los establecimientos, el apoyo tcnico para lograr una educacin de mejor calidad. Ms an, la novedad consiste en poner en manos de los centros educativos asociados en red, la tarea de trazarse el itinerario para lograr alcanzar en las escuelas y en las aulas, los estndares que el pas determine para juzgar que una educacin es de calidad. As lo entendi la Secretara de Educacin del DMQ que asumi las funciones del asesor generalista, promovi que los directivos de las instituciones agrupados en el Consejo Acadmico del Circuito, analizaran la situacin y trazaran un itinerario de trabajo. Para apoyar ese plan, contrat con sus recursos, el apoyo de una asesora especializada en los temas de lectura y elaboracin de textos, con los que inici un programa de apoyo a las escuelas para mejorar las capacidades de sus docentes. La figura de los mentores, como se ha visto en la descripcin correspondiente, fue asumida por los facilitadores, docentes voluntarios, que se constituyeron en el equipo tcnico. El Circuito Educativo Turubamba ha recorrido buena parte del camino y su experiencia ser de mucho valor para mostrar, de manera prctica, como ejercer la funcin de asesora a las escuelas, promoviendo el trabajo en red de los centros escolares entre s y con otras instancias externas especializadas en formacin docente.
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5.4. La gestin pedaggica: un proceso en marcha El nuevo modelo de gestin del sistema educativo ecuatoriano se basa en el principio de una baja descentralizacin, necesaria para asentar con fuerza, polticas educativas orientadas a construir el tipo de sociedad y de desarrollo que han sido caracterizados en la Constitucin y en el ordenamiento legal consecuente. Sin embargo, para asegurar una ejecucin ms acabada de esas polticas, se ha diseado un modelo de alta desconcentracin, con base territorial y con carcter participativo. La tendencia clara en el debate educativo actual, en la experiencia internacional y en la nacional, es centrar la atencin de la poltica educativa en la gestin de las escuelas (Alvario, Arzola, Brunner, Vizcarra, 2005). La comprobacin de que el mero aumento de recursos materiales y econmicos pareciera no impactar de la forma esperada en la calidad de los resultados escolares (Aguerrondo, 2004), ha llevado a la poltica educativa nacional a proponer este nuevo modelo de gestin, asunto clave para un cambio efectivo en la educacin ecuatoriana. El modelo asigna a los Circuitos Educativos algunas facultades de planificacin y gestin, en relacin con los recursos de operacin y mantenimiento y en materia de asesora y apoyo pedaggico. De alguna forma, aunque tmidamente, pareciera abrirse la posibilidad de superar la diferenciacin entre los procesos de planificacin y la administracin escolar: unos eran los que pensaban lo que deba hacerse y lo prescriban y otros, quienes ejecutaban las disposiciones centrales (Cassasus, 1999). Hoy en da, la distincin conceptual y prctica entre diseo y accin es cada vez menos perceptible y el concepto de gestin incluye ambos aspectos, como partes diferenciadas de un solo proceso. Cada vez ms se busca que quienes ejecuten, sean tambin quienes disean lo que hay que ejecutar o, al menos, participen efectivamente en ello. La gestin en el nivel desconcentrado tiene cuatro componentes: y y y Polticas educativas, que definen los objetivos y la naturaleza de la educacin para lograr el tipo de sociedad que el pas se ha propuesto ser. Sistema educacional que organiza las instituciones educativas y su estructura de gobierno de manera acorde con las definiciones de poltica. Modelos educativos y pedaggicos en torno a los cuales se organizan de una manera determinada los recursos con los que cuentan los centros educativos para lograr los objetivos de la poltica, en el marco del sistema educativo. Tienen que ver con diseos curriculares especficos, propuestas metodolgicas y tcnicas didcticas, organizacin de la enseanza y el
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aprendizaje conforme a las caractersticas propias de cada tipo de poblacin. Prcticas escolares que traducen las visiones educativas de maestros, padres y autoridades desde la perspectiva de la realidad en la est inmerso el centro educativo.
Los dos primeros son prescritos por el nivel central y se instrumentan mediante el curriculum nacional, los estndares educativos a lograr y la estructura y funciones de los rganos que regulan el sistema escolar. Teniendo como marco esas prescripciones centrales, los Circuitos Educativos con apoyos de diverso tipo de los otros niveles desconcentrados- desarrollan su capacidad de gestin local para la construccin de una propuesta educativa y pedaggica y su traslado a la prctica escolar cotidiana. Queda, pues, para ellos, la tarea de trasladar esas grandes orientaciones, a la prctica y a los resultados en el aula. Esa es la tarea de la gestin pedaggica. En la estructura de gestin prevista por la Ley para el Circuito Educativo, el asesor pedaggico con apoyo del Consejo Acadmico son los responsables de impulsar la calidad en los establecimientos y elaborar estrategias para mejorar el rea pedaggica. Les corresponder entregar lineamientos para la implementacin curricular, proponer estrategias de vinculacin y trabajo en red, sistematizar las buenas prcticas pedaggicas de los centros educativos, difundir innovaciones, promover proyectos interinstitucionales y ofrecer elementos para la reflexin de directivos y docentes de los planteles. En todo caso, de acuerdo a la experiencia internacional: Despus de hablar con los lderes de 20 sistemas estudiados aqu y otros muchos ms, queda claro que los cambios sostenibles requieren alterar la fbrica misma del sistema y no solamente las formas como los profesores ensean ni el contenido que ensean, sino cmo piensan sobre la enseanza (Informe McKinsey, 2010:73) a. Un modelo de gestin pedaggica Como se ha reseado, la Secretara de Educacin del DMQ ha cumplido las funciones de asesoramiento pedaggico en el Circuito Educativo Turubamba y desarrollado una prctica de gestin que est en condiciones de compartir, como orientacin para los otros Circuitos a establecerse tanto en el territorio municipal como, en general, fuera de l. La sistematizacin y reflexin sobre su prctica se expresa en un modelo de gestin pedaggica, entendiendo por tal, una gua, basada en saberes tericos y prcticos, que orienta los procesos pedaggicos
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para propiciar la mayor efectividad en los logros de aprendizaje de las y los estudiantes de las escuelas. El modelo de gestin pedaggica del Circuito Educativo Turubamba, desarrollado por la Secretara, concibe la escuela como un sistema organizado de experiencias de aprendizaje, entendiendo que la funcin principal del centro educativo es crear condiciones para que sus estudiantes adopten principios y valores, rijan su vida de manera acorde con ellos y logren los propsitos curriculares del grado que cursan. La actividad pedaggica de las escuelas, por consiguiente, est centrada en la organizacin de todos los recursos que tiene a su disposicin para el diseo de oportunidades educativas y de aprendizaje orientadas a lograr los propsitos educativos y curriculares de las polticas nacionales de educacin. El propsito de la gestin pedaggica del Circuito es que todos los centros educativos cumplan con eficacia esas funciones. Asesoramiento pedaggico y accin del Consejo Acadmico han estado dirigidos a ello, entendiendo que el asesoramiento no se refiere, principalmente, a la difusin de reformas hechas por expertos, ni slo a la resolucin de problemas concretos. La Secretara ha entendido que su rol asesor se construye permanentemente, buscando ganarse un espacio como inductor, apoyo y mediador de las experiencias curriculares de los maestros en las escuelas del Circuito y fuera de l y eludiendo ser percibido como un ente especializado que disea y difunde programas. Ha entendido, ms bien, que su rol es promover procesos en equipo, reflexivos y crticos, de planificacin y desarrollo de situaciones de enseanza-aprendizaje en el aula. Ha entendido que la funcin de asesoramiento es proporcionar a los profesores elementos para iluminar procesos de mejora, comprender los factores que intervienen en ellos, seleccionar las herramientas docentes ms pertinentes y actuar como un catalizador de los cambios (Secretara de Educacin, 2006). El proceso de asesoramiento tiene como objetivo, apoyar tanto el cambio cultural que les lleve hacia una cultura profesional e institucional de mayor colaboracin profesional en el seno de una comunidad de aprendizaje, como que se profundice en contenidos de mejora verdaderamente importantes y en compromisos ineludibles inherentes al binomio calidadequidad (Escudero, 2002; Darling-Hammond, 2001) (Secretara de Educacin, 2006:115). Definir el rol asesor obliga a plantear una toma de postura frente a los asuntos ms decisivos en los procesos de asesoramiento, en este caso los temas pedaggicos. La toma de posicin frente a una educacin de calidad se ha apoyado en los resultados de la investigacin internacional que ha encontrado determinados factores asociados al xito en el aprendizaje, de los cuales la
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Secretara ha escogido algunos con carcter prioritario para comenzar a actuar sobre ellos, con un plan de trabajo inicial y progresivo. Los factores sobre los que el modelo ha comenzado a actuar son: i. la creacin de una cultura de accin en red entre los centros educativos del Circuito, como base para el mejoramiento de la calidad de la educacin y el logro de los objetivos de equidad; ii. la formulacin de una propuesta educativa y pedaggica probadas y en proceso de sistematizacin; iii. la formacin de directivos de los centros educativos comprometidos con el logro de resultados; iv. la capacitacin de docentes, para la organizacin de las situaciones educativas y de aprendizaje, mediante talleres, clases demostrativas, grupos de inter-aprendizaje e intercambio de experiencias; v. el acompaamiento y asesora permanentes a los docentes en el aula luego de cada ejercicio de capacitacin y vi. un sistema de monitoreo, evaluacin y rendicin de cuentas. Estos son los factores que estn internacionalmente asociados a los buenos resultados de las escuelas en el aprendizaje y en la educacin de sus alumnos. Hacia una cultura de accin en red: un modelo de co-gestin Un Circuito Educativo es un centro de interacciones mltiples sociales, educativas y culturales. Es un espacio donde participan diferentes actores de contextos diversos: autoridades educativas, asesores pedaggicos, directivos institucionales, docentes, padres de familia, estudiantes La propia estructura de gestin establece la existencia de asesores pedaggicos, mentores, el Consejo Acadmico, el Director(a) administrativo(a), con funciones convergentes. En otros trminos, el nuevo modelo de gestin del sistema educativo induce a canalizar la participacin activa de diferentes actores y postula, sin nombrarla, una verdadera co-gestin educativa y pedaggica. De esa manera fue ejercida en el Circuito Educativo Turubamba. En ese contexto complejo, en alguna forma, la coordinacin se constituye en un componente fundamental, ya que sta le corresponde coadyuvar la relacin entre los diferentes actores que participan en la toma de decisiones sobre cmo trasladar las normas generales hasta el aula. Una coordinacin efectiva permite una participacin real de los actores, posibilitando por tanto una articulacin entre los procesos clsicos de la gestin: planificacin, ejecucin, monitoreo y evaluacin. La experiencia del Circuito Educativo Turubamba ha mostrado que diversas prcticas de interaccin (visitas, informacin personalizada, consultas, talleres, asambleas, ferias de intercambio) cumplieron una funcin bsica para el surgimiento de una prctica co-gestiva, al crear un clima previo de mutuo
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entendimiento y demostrar cunto importaba la opinin de todos. Esa sensacin subjetiva de ser tenidos en cuenta sirvi a los directivos y docentes de las escuelas del Circuito como un catalizador para el proceso de toma de decisiones y super las limitaciones tradicionales de la gestin tecno-burocrtica, tan arraigada en el sistema educativo ecuatoriano, concitando la motivacin y el compromiso colectivo. Este tipo de prcticas, realizadas con regularidad, puede contribuir a que los directivos y docentes de las instituciones educativas de un Circuito se constituyan subjetivamente en actores gravitantes de los procesos educativos y no solamente cumplidores de disposiciones normativas transferidas mediante instructivos y circulares administrativas. Esa auto-percepcin va construyendo sentido y va interiorizando en la vida cotidiana de las y los educadores, que la marcha de la educacin no es responsabilidad slo de uno de ellos, sino del colectivo que representa la escuela y el Circuito. Lo innovador del nuevo modelo de gestin del sistema educativo es que abre la puerta al rompimiento del estilo burocrtico, centralista, jerrquico y segmentado de la gestin, que en buena medida explica que las reformas educativas, por bien intencionadas que hayan sido, no llegaran a las escuelas y a las aulas con la efectividad debida. Pero se no ser un efecto automtico, pues los procesos de desconcentracin pudieran no hacer otra cosa sino repetir los vicios del centralismo, solamente que en territorios ms reducidos. Por lo que es necesaria una intervencin deliberada que respete los principios orientadores de horizontalidad y participacin. Lo que implica que los procesos de asesoramiento, y por consiguiente, el rol que el asesor pedaggico tenga, no es una cuestin dada a priori. Por el contrario, supone una construccin mediante las relaciones y contradicciones que se van manifestando en la prctica del da a da; en las instituciones en las que se desempea como tal. Prevenir esa posibilidad se logra instalando el debate como una prctica habitual en los Circuitos Educativos para revisar y someter a anlisis las prcticas pedaggicas existentes, identificar las que son buenas para compartirlas, intercambiarlas y abrir los espacios para la innovacin. Para llegar a este tipo de gestin hay que influir sostenidamente sobre las propias concepciones de los docentes, los padres de familia y las autoridades intermedias, especialmente el difcil campo de la Supervisin, que ya est pasando institucionalmente por un proceso de cambio profundo. Aqu radica la contribucin que puede realizar la Secretara de Educacin del DMQ, para actuar como un catalizador de todos estos procesos, aportando las lecciones de su propia experiencia en la conformacin y puesta en marcha del Circuito Educativo
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Turubamba. Es la responsabilidad amplia de propiciar oportunidades para el ejercicio de las responsabilidades de ciudadana Todo esto involucra aceptar la co-gestin como un principio en la dimensin pedaggica y en sus interrelaciones con la gestin de corte administrativo, proceso que no fue experimentado en el Circuito Educativo Turubamba. b. Hacia la formulacin de una propuesta pedaggica Como se consider en captulos anteriores, las evaluaciones de la experiencia nacional en la formacin de redes indican que las lneas generales de reforma curricular no llegaron al aula, porque falt una propuesta pedaggica especfica para ello (FLACSO, 2005; Ponce, 2010), que se refiriera a la actividad aula adentro: principios y valores para una nueva relacin docentenios, recursos conocimiento. El cumplimiento de funciones de asesora y planificacin se respalda y explica en un determinado modelo o propuesta pedaggica. En efecto, la planificacin es un ejercicio que articula una determinada teora pedaggica con la prctica docente. No va a ser indiferente para la asesora pedaggica del Circuito, preferir un tipo de planificacin por sobre otro; necesariamente adoptar una visin ideolgica frente a la labor pedaggica. De alguna manera esto ha sido ya hecho en la prctica del CE Turubamba, al plantear el proceso de capacitacin. Es recomendable hacerlo de manera ms sistemtica y comprehensiva. Los modelos pedaggicos responden a las siguientes preguntas: para qu ensear, qu ensear, cundo ensear, cmo ensear, qu, cundo y cmo evaluar (Coll y otros, 1992). Las respuestas a esas preguntas constituyen una estructura de conceptos potentes destinados a definir las condiciones del aprendizaje de las y los alumnos en un Circuito y las condiciones bajo las cuales los docentes ejercitan determinados elementos de influencia educativa. En suma, establece los trminos de la interactuacin entre el profesor y los estudiantes en torno a un contenido de aprendizaje, dicho de otra manera, un objeto de conocimiento. La naturaleza de ste determina el tipo de actividad conjunta o situacin de aprendizaje. Cules son los elementos de una propuesta pedaggica? La propuesta parte de precisar los propsitos que una institucin educativa o el conjunto de instituciones de una red escolar tienen y que pretenden alcanzar mediante el conjunto de sus prcticas pedaggicas. Los marcos referenciales para definir estos propsitos se encuentran en el curriculum oficial y se desprenden de los estndares que el Ministerio de Educacin ha comenzado a establecer para todo
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el pas. Supone contar con fines institucionales compartidos por todos (PEI), a nivel cognitivo, actitudinal y procedimental, por reas, ciclos y asignaturas. La propuesta toma posicin frente a los actores educativos y a cmo ejercern sus roles. Por una parte, frente al docente, al que puede considerar, con diversos matices, desde un mero transmisor de conocimientos hasta un generador de relaciones entre los estudiantes y el conocimiento y sus fuentes, entre l mismo y otros docentes, dependiendo del tipo de educacin que se pretende; del punto de opcin en ese continuum, se desprende el conjunto de caractersticas y competencias que se requieren de los docentes. En el marco de la co-gestin pedaggica, en los anlisis y la opcin preferente por el tipo de docente que el Circuito propone lograr, participan diversos actores, entre ellos los propios maestros, que prefiguran lo que desean ser, convirtiendo la opcin en un propsito y, a la vez, un programa de formacin y capacitacin permanente. La propuesta pedaggica explicita, tambin, el rol del estudiante, como centro del proceso de aprendizaje y establece si ve al estudiante como demandante de un ciclo preguntas-respuestas-preguntas o como un aprendiz de respuestas; define si las relaciones con los otros estudiantes ha de ser cooperativa o competitiva. La propuesta pedaggica adopta una postura frente a cmo se entiende el conocimiento dentro del proceso formativo y cmo se decide que es valioso conocer o no. Si una postura epistemolgica ha sido siempre central en los procesos educativos, lo es ms an, hoy, dada la aceleracin sin precedentes del ritmo de creacin y acumulacin del conocimiento. La intensidad del progreso cientfico y tecnolgico plantea numerosos retos para el sistema educativo. Uno de los ms importantes es decidir si el proceso educativo y de aprendizaje va a centrarse en la informacin o en el conocimiento. Quien posee conocimientos, es capaz de realizar actividades intelectuales o manuales; el conocimiento es, fundamentalmente, una capacidad cognoscitiva. La informacin, en cambio, es un conjunto de datos estructurados pero inertes e inactivos hasta que no sean utilizados por los que tienen el conocimiento suficiente para interpretarlos y manipularlos. Esta diferencia asume todo su sentido cuando nos interrogamos acerca de las condiciones de reproduccin del conocimiento y de la informacin, es decir, cuando se llega al aprendizaje. All es donde la propuesta pedaggica debe clarificar, tambin, su posicin en relacin con las estrategias metodolgicas que establecen las relaciones entre el estudiante, el conocimiento y el mediador entre ambos. Es decir, sobre la metodologa ms apropiada para propiciar la formacin, dependiendo cul es la teora del aprendizaje segn la cual se tracen las condiciones para aprender ms y
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mejor. Piaget, Vigotsky y Ausubel son los tericos del aprendizaje con ms adherentes en los procesos de cambio. Fundar en sus planteos un diseo metodolgico, requiere haberlos precisado bien y transferir a los docentes los principios en los que se basan las recomendaciones metodolgicas, para evitar que la capacitacin se transforme en un entrenamiento simple de aplicacin de frmulas pedaggicas, tentacin en la que han cado varias veces los sistemas educativos. Por ausencia de claridad en estos aspectos, el hilo conductor de los aprendizajes se ha dejado en manos de los libros de texto que, repartidos a los docentes bajo la gua del Estado o inducidos de diversas maneras a usarlos por las casas editoriales privadas para que los docentes los adopten, no han hecho sino mecanizar los procesos de aprendizaje. El punto de partida no puede ser el instrumento, lo han sealado los autores que con el nombre del curriculum inverso (Wiggins y Mc Tighe,1998), no han hecho sino recordar viejas lecciones pedaggicas sobre la prioridad de los objetivos. Muchos docentes y directivos institucionales parecen haber olvidado que los buenos libros de texto son el resultado instrumental de una propuesta pedaggica. Si sta no es explicitada, el libro se convierte casi en una receta y no un recurso de aprendizaje. El elemento de cierre de una propuesta pedaggica es la identificacin del sistema de evaluacin con el cual se podr verificar hasta qu punto los objetivos han sido cumplidos.
c. Estrategia bsica 1: en busca de directores lderes Definidos ya para el pas los estndares de calidad de los directivos (Ministerio de Educacin, 2010) al Circuito le corresponde monitorear la prctica de directores y rectores de establecimientos de la red, para que los alcancen efectivamente y propiciar las oportunidades para que adquieran aquellas competencias que ms los acerquen a ese propsito. Este es el reto que tiene por delante la gestin pedaggica del Circuito, al que tiene que comenzar a responder. El esquema de la propuesta de formacin y capacitacin de docentes que ha sido experimentada para el Circuito Educativo de Turubamba, con xito, puede extrapolarse sin dificultad para la formacin y asesoramiento de los directores y rectores de establecimientos del Circuito: i. diagnstico inicial que trace una lnea de base sobre la que se midan los avances hasta llegar al nivel de calidad propuesto al pas por la Autoridad Educativa Nacional; ii. desarrollo de un programa de apoyo cercano a los directivos, que d seguimiento y fortalezca las acciones que se hayan emprendido desde otros niveles de la organizacin del
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sistema educativo; iii. talleres internos, observacin de buenas prcticas y acompaamiento en las escuelas. La Secretara puede realizar una importante contribucin para facilitar las tareas de gestin en este campo, tomando como referencia algunas herramientas de trabajo que ya existen internacionalmente. Una de las ms destacadas y comprehensivas es la desarrollada por la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE, 2009) en su proyecto Mejorar el liderazgo escolar. Este proyecto identific cuatro reas de accin que pueden ayudar a la prctica del liderazgo escolar para mejorar los resultados escolares. Estas reas de accin destacan la necesidad de: i. (Re)definir las responsabilidades del liderazgo escolar, concentrndose en funciones que pueden mejorar los resultados escolares; ii. Distribuir el liderazgo escolar, comprometiendo y reconociendo una participacin ms amplia en los equipos de liderazgo; iii. Desarrollar habilidades para un liderazgo escolar eficaz a lo largo de diferentes etapas de la prctica y iv. Hacer del liderazgo escolar una profesin ms atractiva al asegurar salarios y perspectivas de carrera apropiados. Los especialistas de la OCDE elaboraron un instrumento de formacin profesional, como parte del proyecto Mejorar el liderazgo escolar, tomando en cuenta las cuatro reas de accin planteadas, con ejemplos de buenas prcticas, como resultado de haber analizado estudios internacionales. Este instrumento puede ser til para inspirar el diseo e implementacin de polticas y estrategias en los niveles central y desconcentrado del nuevo modelo de gestin del sistema educativo ecuatoriano. Las herramientas de trabajo que ofrece la OCDE estn divididas en cuatro mdulos de aprendizaje que pueden ser adaptados a las necesidades especficas de los directivos de los Circuitos Educativos. Otra fuente de inspiracin puede ser el Programa de Liderazgo Educativo del Ministerio de Educacin de Chile, ejecutado por medio de una oferta variada de implementacin que han realiado entidades acadmicas de ese pas (Muoz y Marfn, 2011). Una de ellas que conviene tener como referencia para los aspectos formativos de los directivos institucionales es el Proyecto Directores para Chile, Formacin, Evaluacin y Acreditacin de Competencias de Directores de Establecimientos Educativos, que desarrolla la Universidad Alberto Hurtado (2005), de Santiago de Chile. Comprende un programa de formacin inicial y continua con los siguientes mdulos, cuyo enunciado orienta hacia el tipo de competencia que se propone formar: Gestin para el aprendizaje y liderazgo educativo, Planificacin y evaluacin del mejoramiento escolar; Estrategias para la conduccin de equipos; Facilitacin del cambio e innovacin; Relacin con el
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entorno; Observacin y reflexin del contexto escolar; Comunicacin personal y organizacional; Gestin administrativa; Toma de decisiones y convivencia. El Ministerio de Educacin de Argentina (2009) ha planteado, tambin, un Trayecto Formativo para Directivos, como una invitacin a pensar en conjunto sobre las condiciones y desafos que plantea la gestin de la enseanza y el aprendizaje en las escuelas de un determinado contexto. El Trayecto plantea el desarrollo de ncleos temticos para el intercambio de ideas y la reflexin sobre la escuela y la enseanza desde una mirada tico-poltica. Ha propuesto los siguientes ncleos temticos: El trabajo del director y el derecho a la educacin de los nios (Escuela e inclusin. Escuela e igualdad); el trabajo del director y el cuidado de las trayectorias escolares de los nios; trabajo del director como impulsor y generador de condiciones institucionales para la enseanza y el aprendizaje: la gestin curricular; el trabajo del director y el abordaje de problemticas que atraviesan la educacin primaria (educacin sexual, articulacin con los otros niveles, educacin intercultural, la construccin de la ciudadana, soporte en las TICs). Metodolgicamente, propone un dispositivo de capacitacin que pone en dilogo el aporte de especialistas y de directores experimentados, con los saberes y experiencia de los participantes y que estimula una capacitacin compartida entre los equipos centrales y los respectivos equipos locales. Abarca cuatro Seminarios de dos das de duracin cada uno, que trabajarn sobre la reflexin y construccin de problemas a partir del anlisis de situaciones escolares reales y cuatro Crculo de Directores/ Crculo Pedaggico, cada uno de ellos transcurridos 15 das del seminario correspondiente en grupos pequeos de directores, como un espacio permanente de discusin y elaboracin de alternativas de intervencin en las escuelas. La preparacin de directivos dentro de estos nuevos enfoques no cuenta con experiencias dentro del Ecuador. Por lo que es recomendable que la Secretara de Educacin perfeccione a algunos de los miembros de su equipo tcnico, facilitando las oportunidades para realizar alguno de los cursos en los programas mencionados u otros, que fueren presentndose en el futuro. d. Estrategia bsica 2: docentes apoyados tcnicamente La estrategia de apoyo tcnico-pedaggico a los docentes que ha iniciado el Circuito Educativo Turubamba se inscribe en el marco de los cambios que ms impacto tienen sobre la formacin docente, en la actualidad. Por una parte, se ha salido de la dinmica de servicios de actualizacin y de acompaamiento tcnicopedaggico a los maestros basados en la oferta, para pasar a responder a la demanda generada por los propios maestros, al construir colectivamente su propio
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trayecto formativo. La experiencia de Mxico ha seguido ese camino (Secretara de Educacin Pblica, 2006). Por otra parte, se halla en lnea con la experiencia internacional que ha mostrado que las inversiones dirigidas a mejorar aspectos especficos y prioritarios del sistema, producen ms resultados que grandes inversiones generales. El Informe McKinsey cita algunos ejemplos (Mourshed, Chijioke y Barber, 2010) como los casos de Inglaterra y Brasil. Inglaterra concentr sus esfuerzos en elevar la capacidad de lectura y aritmtica en las escuelas y reasign recursos del presupuesto existente para crear programas especiales de acompaamiento (coaching), capacitacin de docentes y de directores regionales orientados a ese aspecto especfico. Los recursos se destinaron a nombrar quince asesores regionales para las escuelas primarias y se transfirieron recursos a las autoridades locales para que contratasen como consultores en enseanza de las matemticas a profesores de alto rendimiento en las escuelas. El director del programa de matemticas capacit a los asesores regionales, quienes capacitaron a los consultores locales y estos, a su vez, a los profesores en las escuelas locales. Similar estrategia utiliz el Estado de Minas Gerais en Brasil, cuyo objetivo fue elevar la tasa de rendimiento en el nivel bsico de lectura de nios de 8 aos de 49% en el 2006 a 90% en el 2010. Para lograrlo, el Estado hizo dos cosas: contrat a 46 nuevos profesionales para el equipo central, todos ellos con experiencia en programas de alfabetizacin y emple a 300 nuevas personas en sus departamentos regionales para apoyar el esfuerzo. El equipo central sirvi como capacitador de los departamentos regionales y su personal, quienes apoyaron a las escuelas y profesores en sus respectivas localidades. La leccin aprendida es que montos relativamente bajos de recursos destinados al desarrollo docente pueden tener mejor impacto sobre los resultados, cuando estn articulados con estrategias claras y especficas. El Circuito Educativo Turubamba est en el buen camino, al centrar sus esfuerzos en un objetivo muy concreto, mejorar las capacidades de lectura de los estudiantes. Requiere, en lo inmediato, fijar su lnea de base de resultados en los estudiantes y establecer un plazo para que sus estrategias puedan mostrar resultados verificables. Buscar mejorar todos los procesos curriculares puede derivar en esfuerzos muy grandes pero poco efectivos, mientras que concentrar la atencin en mejoras de aspectos especficos de gran efecto multiplicador sobre el conjunto de los aprendizajes, como son los de la lectura, pueden ser altamente rentables, con inversiones relativamente bajas. La condicin es lograr medir el efecto real en los alumnos y no solamente en la adopcin de nuevas prcticas en los docentes. Ese es el paso que debe dar la estrategia en el Circuito.
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Por ltimo, un tercer elemento de la estrategia seguida por la Secretara de Educacin en el Circuito Educativo Turubamba que se inscribe en lo que hacen los sistemas de mejor rendimiento en el mundo, se relaciona con la sustentabilidad que se busca hacia el futuro. La sostenibilidad hace referencia a cmo un sistema inicia procesos para asegurar mejora continua en el tiempo. Una de las tres condiciones que el referido Informe McKinsey ha encontrado en los sistemas que han producido mejoras exitosas es que sustentan sus mejoras pedaggicas en prcticas colaborativas. Muchas de las escuelas estudiadas en la muestra internacional del estudio referido han creado una propuesta pedaggica en la que docentes y directivos trabajan juntos para incrustar en la vida escolar cotidiana, prcticas que nutren la excelencia instructiva y de liderazgo en la comunidad docente. Una va para ello ha sido convertir las prcticas de clase en actividades pblicas y generar procesos de apoyo para que algunos maestros preparados sean tutores de sus pares. Estas prcticas estn apoyadas en medidas que permiten a los docentes hacerse responsables no solamente de su propia formacin, sino compartir sus habilidades con otros maestros del sistema. Las prcticas colaborativas han movido la ruta del cambio del centro del sistema a las escuelas, contribuyendo a hacer que el mejoramiento de la calidad sea autosustentable (Mourshed, Chijioke y Barber, 2010). La estrategia del Circuito Educativo Turubamba est en ese camino y debe lograr, ciertamente, afianzarse en l. Tiene todos los elementos para transformar la accin realizada en prctica colaborativa. Las otras dos condiciones que el estudio ha hallado estn en camino de cumplirse en el Circuito, una vez que el nuevo modelo de gestin entre en completa operacin en el sistema, en general. Se trata del rol que puede cumplir el asesor pedaggico como un elemento mediador entre las escuelas y el centro, llevando la voz y la experiencia de los docentes hacia los otros niveles del gobierno del sistema y no siendo solamente portavoz de las orientaciones centrales hacia la base. Ese ser un esfuerzo a cultivar y que la Secretara puede cumplir en tanto siga ejerciendo institucionalmente la funcin asesoral. La tercera condicin, que debe buscar, es que el liderazgo de los directivos tenga continuidad, una vez mejorado. La prctica colaborativa iniciada puede reforzarse atendiendo a las recomendaciones de que directivos y docentes analicen lo que funciona bien en el aula para continuar hacindolo con rigurosidad y con el compromiso de mejorar no solamente la prctica propia, sino la de otros. Michael Fullan explica el poder de la prctica colaborativa a la que denomina capacidad colectiva, de esta manera: Existe capacidad colectiva cuando son los grupos los que mejoran: la cultura de la escuela, del distrito y del gobierno. La gran capacidad colectiva y la nica
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que finalmente cuenta es cuando se logra tener mejor capacidad conjunta, colectiva, colaborativamente, si el trmino es aceptable. La capacidad colectiva genera el compromiso emocional y la experticia tcnica que no puede lograr ningn nivel de capacidad individual que trabaja sola El poder de la capacidad colectiva es el que habilita a la gente ordinaria a lograr cosas extraordinarias, por dos razones. Una es que el conocimiento sobre las prcticas efectivas se torna accesible de manera ms amplia y a diario. La segunda razn es todava ms poderosa, porque trabajar juntos genera compromisoLa velocidad con la que se producen cambios efectivos se incrementa, as, exponencialmente (Fullan, 2010. Cit por McKinsey, 2010: 74)10. e. Estrategias complementarias para el eje de calidad La gestin pedaggica en el Circuito tiene claramente explicitado que la calidad de la educacin no slo significa la transmisin de conocimientos bsicos, sino tambin la transferencia de una serie de valores y creencias, requeridas para la formacin del ciudadano en la sociedad nueva que el pas se ha propuesto construir (Ministerio de Educacin, 2010b). El trabajo docente va a requerir del desarrollo de herramientas curriculares para el tratamiento de valores y contenidos relacionados a intereses del territorio (Secretara de Educacin, 2010a). Valores como el dilogo se reconocen hoy como un horizonte moral de una ciudad que ha sabido superar la mera coexistencia en favor de la convivencia de culturas diversas. El modelo de gestin pedaggica va a requerir incluir en su propuesta algunos elementos para que la escuela trate dialgicamente, todos aquellos temas sociales de actualidad que plantean un conflicto de valor de difcil solucin. Y debera introducir la participacin y el dilogo en la gestin escolar y la resolucin de conflictos. Ello supone que la escuela debe ayudar a transformar la ciudad formando para la participacin ciudadana. De hecho, el Plan Escuelas de Calidad de la Secretara de Educacin del DMQ ha desarrollado algunas experiencias en ese campo que, una vez validadas, las articule con la propuesta pedaggica integral del Circuito Educativo Turubamba (Narvez, 2010). Para ser conducente a una sociedad democrtica dice el Ministerio de Educacin- el sistema educativo ser de calidad si desarrolla en los estudiantes las competencias necesarias para ejercer una ciudadana responsable (2010b). Para ello, la escuela ha de formar en ciertas competencias ciudadanas.
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Por la traduccin: Jorge Rivera 97
Tal como se destac a propsito de las prcticas pedaggicas de las escuelas de xito en el mundo, en este aspecto tambin debe buscarse trazar una lnea de base cualitativa sobre algunos de estos valores y concentrar los esfuerzos humanos y financieros en lograr avances medibles en ese aspecto concreto. De lo contrario, puede caerse en el activismo de suponer que todo lo que se haga puede ser conducente a la interiorizacin de un determinado valor y a su prctica en la conducta ciudadana cotidiana. Le corresponde, adems, a la Secretara de Educacin del DMQ reforzar los aprendizajes escolares con la promocin de estrategias de educacin ciudadana en espacios pblicos del territorio de influencia del circuito educativo. Las propuestas y experiencias de ciudad educadora han contemplado la necesidad de ir ms all de la atencin a las primeras edades y la escuela, para incluir a toda la poblacin y todos los mbitos (Figueras, 2008). Todo ello se entiende hoy como la reconstruccin del espacio pblico como dilogo constante entre individuo y comunidad y entre derechos y deberes de todos los actores cvicos; es el planteo de una educacin a lo largo de la vida que no solo renueve habilidades para el cambio laboral y tcnico, sino sobre todo para la renovacin del espritu de ciudadana (Del Pozo, 2008). El desarrollo de la intersectorialidad en el territorio y articulacin del circuito con planes y programas de salud, proteccin y recreacin, es otra de las estrategias que se plantea la Secretara de Educacin del DMQ (2010b) para su actuacin en los Circuitos. Hace referencia a uno de los temas clave en el debate internacional, que es la superacin de la sectorializacin para buscar polticas de mayor integralidad. En las ltimas dcadas se ha consolidado un sistema de polticas con una base sectorial muy fuerte en diversos campos: salud, educacin, servicios sociales, vivienda, etc. Pero en una sociedad como la actual cada vez ms heterognea, este tipo de poltica se queda corta para poder atender problemticas interrelacionadas. El fracaso educativo en los estudiantes, por ejemplo, est relacionado con otros aspectos como la desintegracin familiar, barrios marginados, desempleo e incluso con problemas de incapacidad fsica en algn miembro de la familia. Es en estos casos cuando los educadores podran pretender responder con soluciones parciales ante problemas que requieren un abordaje de carcter integral y transversal. La lgica de la desconcentracin de competencias hacia los territorios favorece ese tipo de abordajes integradores (Subirats, 2010). La Secretara de Educacin del DMQ tiene una experiencia inicial desarrollada en el Plan Escuelas de Calidad (Narvez, 2010), para lograr algn tipo de interaccin escolar con el sector salud. sta conviene que sea integrada a la propuesta integral de calidad que se pretende en el Circuito Educativo Turubamba.
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Algunas de las estrategias complementarias para el eje de equidad son muy apropiadas para un enfoque multisectorial. f. Estrategias complementarias para el eje de equidad Los Circuitos Educativos van a requerir sistemas de alerta en barrios y comunidades, para asegurar el acceso de toda la poblacin infantil y juvenil del territorio donde funcionan. Estos sistemas tienen por finalidad detectar y dar un aviso oportuno de aquellos nios y jvenes que podran abandonar la escuela. La importancia de esta alerta se basa en que el abandono escolar es el resultado de un proceso, que en la mayora de los casos, ha sido acompaado por repitencia, bajo rendimiento, expulsiones, y factores familiares y del entorno, poco protectores. Si se detecta e interviene oportunamente en las causas que pueden conducir a la desercin, existe mayor probabilidad de asegurar la permanencia de los nios, nias y adolescentes en las escuelas (Espinola, s/f). Otras estrategias complementarias tienen que ver con el desarrollo de modalidades educativas para nios y jvenes con rezago escolar y educacin de adultos, como al Ciclo Bsico Acelerado, promisoriamente en crecimiento en barrios vulnerables de la ciudad de Quito. Est, tambin, en consideracin la gestin de planes de crecimiento y racionalizacin de la oferta educativa, en relacin a la demanda y crecimiento poblacional; la activacin de mecanismos locales de proteccin del derecho a la educacin y de su restitucin y la creacin de instancias de participacin y veedura social a la oferta y calidad educativa del circuito. De hecho, en el Circuito ha comenzado a formarse y operar un Observatorio Ciudadano, como experiencia local de observancia y exigibilidad al cumplimiento del Plan Decenal de Educacin.
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Sistematizacin de la experiencia del Circuito Educativo Turubamba

Dr. Jorge Rivera Pizarro Consultor de UNICEF Quito, marzo 2011

Secretara de Educacin del Distrito Metropolitano de Quito

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Por la traduccin: Jorge Rivera 29

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