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A NOVA CEPAL E O MAL-ESTAR SOCIAL NA AMRICA LATINA

Hugo Figueira de Souza Correa* Marcelo Dias Carcanholo** Resumo: O objetivo primrio do presente trabalho lanar um olhar crtico sobre a produo cientfica da CEPAL nas dcadas ps-1980, a Nova CEPAL. A hiptese do trabalho que as mudanas processadas no interior da instituio no permitem mais que se ponha a CEPAL entre aqueles que procuram uma alternativa real estratgia neoliberal de desenvolvimento, ora hegemnica. Enfocando questes relativas Economia do bemestar e s polticas sociais que da derivariam, argumenta-se que houve uma aproximao entre os discursos neoliberal e cepalino que passam a compartilhar uma viso de mundo comum, ainda que no idntica. Busca-se com este trabalho contribuir com o debate de quais so as alternativas hoje realmente postas s naes latinoamericanas. Palavras-chave: CEPAL; neoliberalismo; desenvolvimento econmico; polticas sociais. Abstract: The main objective of this paper is to throw a critical look over the ECLACs scientific production in the post-1980 decades, the so called New ECLAC. The paper hypothesis is: after the changes suffered by ECLAC, that institution can no longer be placed side by side with the ones who seeks for real alternatives to the Neoliberalism the hegemonic development strategy of nowadays. Looking specifically to the welfare economics and social policies debate, it is argued that Neoliberalism and the ECLAC became closer perspectives and started to share the same world view. This paper seeks to clarify the debate over the real development alternatives for Latin American economies. Keywords: ECLAC; Neoliberalism; economic development; social policies. INTRODUO impensvel para um pesquisador interessado na histria econmica da Amrica Latina no ps-guerra no conhecer a Comisso Econmica Para Amrica Latina (CEPAL).1 A CEPAL uma instituio ligada s Naes Unidas fundada em 1948, com sede em Santiago do Chile e objetivo de contribuir al desarrollo econmico de Amrica Latina, coordinar las acciones encaminadas a su promocin y reforzar las

Mestrando do PPGE-UFU. Prof. Adjunto da Faculdade de Economia da UFF.

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A partir do ano de 1984 foi deliberado pelo Conselho da instituio que esse nome fosse alterado para Comisso Econmica Para Amrica Latina e Caribe a despeito do qu se manteve a sigla j consagrada, CEPAL.

relaciones econmicas de los pases entre s y con las dems naciones del mundo como exposto em seu web site. Em termos concretos, esse objetivo se traduzia, quela poca, na formulao de teorias e polticas econmicas que levassem em conta as especificidades da regio e visassem o seu desenvolvimento.2 A CEPAL, j em seu nascedouro, exerceu uma inegvel influncia sobre os rumos das economias latino-americanas, fornecendo suporte a tipos de poltica que contradiziam aquelas preconizadas pela teoria econmica tradicional. Assim, a despeito das limitaes que se possa encontrar e discordncias que se possa ter com o pensamento cepalino em seu perodo inicial, a CEPAL possua ento uma proposta poltica diferente da que era alardeada desde os pases centrais. Nesse sentido, a Comisso elaborou uma teoria sobre comrcio internacional que contradizia a ortodoxia ricardiana, ento vigente, denunciou a existncia de ordem internacional hierarquizada desfavorvel aos pases subdesenvolvidos, e ajudou a sedimentar a idia de que era necessria na periferia uma atuao ativa do Estado na economia uma atuao que contrariasse os sinais de mercado, e tambm o discurso econmico ortodoxo, e permitisse s economias perifricas se desenvolverem. Tudo isso partindo de uma orientao metodolgica de pesquisa diferente daquela sugerida pelos economistas tradicionais, o que seria chamado estruturalismo, em virtude de seu mtodo que procurava induzir da realidade latino-americana os determinantes estruturais que explicassem seu subdesenvolvimento. Pois bem, j se vo quase 60 anos da fundao da CEPAL e no h sombra de dvidas que a instituio mudou bastante de carter. Nada mais natural depois de tanto tempo, mas h muitas formas de mudar e, de certa maneira, esse trabalho versa, em seu objetivo mais estrito, sobre o carter da mudana cepalina. A mudana que se pretende estudar acredita-se a mais significativa da histria dessa instituio se deu em meados dos anos 1980, no por acaso no perodo em que mudava todo o cenrio ideolgico mundial com a ascenso do neoliberalismo. O objetivo primrio do presente trabalho lanar um olhar crtico sobre a produo cientfica da CEPAL nas dcadas ps-1980, que constitui o que se chamou

Embora a agncia seja responsvel por importantes anlises e formulaes acerca da economia latinoamericana, Ricardo Bielschowsky (2000, p. 17), autor de uma das mais importantes resenhas sobre a evoluo do pensamento cepalino, chama ateno para o fato de que a CEPAL nunca foi uma instituio acadmica, e que seu pblico-alvo so os policy-makers da Amrica Latina.

aqui de Nova CEPAL em oposio velha CEPAL (Vitagliano, 2004) ou CEPAL clssica (Carcanholo, 2006). A hiptese do trabalho que as mudanas processadas no interior da instituio no permitem mais que se ponha a CEPAL entre aqueles que procuram uma alternativa real estratgia neoliberal de desenvolvimento, ora hegemnica. Nesse sentido, argumenta-se que houve uma aproximao entre os discursos neoliberal e cepalino, que passam a compartilhar uma viso de mundo comum, ainda que no idntica. Para atingir esse objetivo foi necessrio que, antes de tudo, se qualificasse o uso que se deu ao to controverso termo neoliberalismo. Apesar das desvantagens que existem em utilizar um conceito que possui diferentes acepes, entende-se que foi importante sua manuteno, pois, em sua melhor acepo, ele sintetiza a ideologia e o projeto poltico que so, hoje, socialmente hegemnicos. Em outras palavras, os rumos do mundo so hoje dirigidos com base no discurso propalado pela tica neoliberal e exatamente isso que torna to premente sua crtica e no seu veto. Hoje, h alguma organizao social j aglutinada para combater essa tica e extremamente importante que se aproveite essa organizao existente sem que, entretanto, se deixe de qualificar o uso do termo, tentando encaminhar o debate para a direo na qual ele realmente proveitoso e isso inclui criticar a noo neoliberal de que no h alternativas.3 Lembrar que h alternativas algo sempre importante e conduz precisamente a um outro ponto que se pretende destacar neste trabalho, explicado a seguir. Com a motivao de cumprir os fins propostos, optou-se por eleger um campo mais especfico do discurso cepalino para um exame pouco mais minucioso. Assim, colocou-se nfase nas idias cepalinas relativas Economia do bem-estar e s polticas que da derivariam. Acredita-se que esse um foco particularmente fecundo em virtude da inexorvel associao que existe entre um projeto social qualquer e o que se espera dele em termos do nvel de vida da populao em geral. Ou seja, sempre h a expectativa e a promessa de que uma estratgia de desenvolvimento corretamente aplicada seja capaz de ampliar o bem-estar da sociedade. Com efeito, mesmo a estratgia neoliberal, com seus rotundos fracassos nessa rea, no poderia se isentar de faz-lo. Note-se adicionalmente: um dos traos marcantes da estratgia novo-cepalina precisamente a tentativa de uma gesto mais eficiente das polticas neoliberais com

Esse mote neoliberal foi perfeitamente sintetizado no slogan da ento primeira-ministra britnica Margaret Thatcher: TINA, There Is No Alternative.

vistas a reduzir os problemas sociais (pobreza, desigualdade etc.). Por isso a Nova CEPAL defende uma estratgia em que a transformao produtiva se faz acompanhar de equidade. Na tentativa de melhor capturar as questes levantadas nesta breve introduo, o presente trabalho se estrutura da seguinte maneira: no prximo item, debate-se em que termos se deu a emergncia do neoliberalismo a partir da dcada de 1970 e o que diz seu discurso. No item seguinte, a CEPAL trabalhada de modo mais especfico. Procura-se mostrar que houve uma mudana real nos discursos cepalinos clssico e novo, investigando o quo distantes esto a Nova CEPAL e o neoliberalismo. Por fim, dedica-se a ltima seo do trabalho construo de uma perspectiva crtica.

2. NEOLIBERALISMO: A ESTRATGIA HEGEMNICA 2.1 Um breve histrico O neoliberalismo surgiu em meados da dcada de 1970 como uma ideologia que se contrapunha ao desenvolvimentismo dos anos anteriores, responsvel pelo que ficou conhecido como a Era de Ouro do capitalismo. A expresso Era de Ouro foi cunhada no intuito de designar o perodo compreendido entre os anos 1945 e 1973, cuja peculiaridade foi a generalizao de taxas de crescimento altas e a elevao dos padres de vida.4 Com as polticas econmicas inspiradas nas idias keynesianas de sustentao da demanda agregada (o Estado de Bem-estar social), os sindicatos mais fortes do que nunca e uma determinada situao da geopoltica mundial, dominada pela guerra fria, montou-se neste perodo toda uma rede de instituies que possibilitaram a melhora das condies de vida inclusive das classes trabalhadoras. Alguns dados retratam bem o que significou a Era de Ouro para o mundo capitalista. De acordo com dados do Banco Mundial (ver abaixo tabelas 1 e 2), o PIB mundial cresceu a uma mdia de 5,48%, entre os anos de 1960 e 1973 ao passo que o

A delimitao deste perodo, como tambm o alcance dos fenmenos mencionados, so obviamente aproximados. especialmente importante ter isso em mente ao lembrar-se que se est tratando de um fenmeno que atingiu todo o mundo capitalista, mas que, como no poderia deixar de ser, o atingiu de modo desigual. Nesse sentido, pode-se lembrar que pases como o Brasil, Mxico e a ndia, por exemplo, continuaram a manter taxas de crescimento elevadas pelo menos at a dcada de 1980. Igualmente, quando se menciona uma elevao nos padres de vida que atingem a sociedade como um todo, certamente tem-se em vista muito mais os pases centrais do que os perifricos onde, a despeito de ter havido casos de melhora, na classe trabalhadora o padro manteve-se muito baixo.

PIB per capita cresceu 3,41%. No mesmo perodo, a expectativa de vida no mundo subiu quase 10 anos, passando de 52 para 60 anos, e a taxa de mortalidade infantil (porcentagem de crianas que morrem antes de atingir um ano de idade) caiu de 11,93 para 9,05%. O ndice de desemprego revela ainda uma das mais impressionantes e reverenciadas caractersticas desse perodo: segundo dados citados por Hobsbawm (2004, p.262), 1,5% foi a taxa mdia de desemprego na Europa dos anos 1960 uma cifra completamente inusitada at ento.

Tabela 1 Crescimento mdio do PIB (regies e pases selecionados, %) 1961-1973 1974-1979 1980-1989 1990-2001 Mundo 5,48 3,24 3,02 2,51 Alemanha 4,51 2,39 1,97 1,74 Frana 5,41 2,83 2,38 1,93 Reino Unido 3,18 1,48 2,40 2,18 Estados Unidos 4,11 3,04 3,00 2,90 Pases ricos da OCDE 5,42 2,90 2,92 2,32 Leste asitico e pacfico1 5,31 6,48 7,39 7,39 Amrica Latina e Caribe 5,79 5,05 1,91 2,77 Fonte: Banco Mundial (2003), World Development Indicators. Notas: 1) Inclui os seguintes pases: Samoa Americana, Camboja, China, Fidji, Indonsia, Kiribati, Rep. Dem. Coria, Lao PDR, Malsia, Ilhas Marshall, Micronsia, Monglia, Myanmar, Palau, Papua Nova Guin, Filipinas, Samoa, Ilhas Solomon, Tailndia, Timor-Leste, Tonga, Vanuatu, Vietnam. Tabela 2 Crescimento mdio do PIB per capita (regies e pases selecionados, %) 1961-1973 1974-1979 1980-1989 1990-2001 Mundo 3,41 1,40 1,28 1,06 Alemanha 4,12 2,58 1,88 1,36 Frana 4,35 2,34 1,85 1,53 Reino Unido 2,62 1,47 2,20 1,97 Estados Unidos 2,84 2,01 2,05 1,66 Pases ricos da OCDE 4,34 2,12 2,30 1,63 Leste asitico e pacfico 2,96 4,63 5,69 6,07 Amrica Latina e Caribe 3,05 2,59 -0,11 1,10 Fonte: Banco Mundial (2003), World Development Indicators.

A despeito do que se possa dizer acerca desses anos gloriosos do capitalismo, em meados dos anos 1970 comea a ganhar espao crescentemente uma nova viso de mundo, o neoliberalismo. Essa concepo nascente devia grande parte de sua teorizao ao grupo formado, ainda durante o perodo desenvolvimentista, por intelectuais de direita, grupo este conhecido como Sociedade de Mont-Plerin, que contava com economistas como Friedrich von Hayek e Milton Friedman. Entretanto, importante assinalar, no se pode entender a emergncia dessa ideologia em referncia somente a alguns pensadores responsveis por idealizar um projeto neoliberal. Ao contrrio, j 5

existiam na dcada de 1970 fraturas na sociedade que indicavam a impossibilidade de manuteno daquele arranjo responsvel por dar ao capitalismo seus anos de ouro.5 Como nota Hobsbawm (2004, p. 396), embora as Dcadas de Crise no tenham marcado um colapso da economia mundial, o arranjo que permitira domar o capitalismo durante quase 30 anos j no funcionava mais e os problemas que tinham dominado a crtica ao capitalismo antes da guerra, e que a Era de Ouro em grande parte eliminara durante uma gerao pobreza, desemprego em massa, misria, instabilidade , reapareceram depois de 1973. Por outro lado, entende-se que somente aps a queda do mundo socialista o projeto neoliberal poderia se firmar socialmente. As crticas, citadas por Hobsbawm, perdem sua efetividade no momento em que no h um projeto alternativo de sociedade: nesse sentido que se entende, com Anderson (2003, p.87), que uma particularidade da ideologia neoliberal o fato de essa se anunciar como o ponto final da histria humana e a vitria inconteste do capitalismo. A ideologia neoliberal foi capaz de arrebatar quase todas as esferas do pensamento social contemporneo, tornando-se, assim, hegemnica. Em um mundo em que j no se apresentam as disputas ideolgicas da Guerra Fria, o neoliberalismo aparece como a expresso do triunfo capitalista, do triunfo da sociedade de mercado, e se espraia pelo globo como a nica alternativa. nesse sentido que o historiador ingls Perry Anderson (2003, p.90) afirma ser essa a ideologia poltica mais bem sucedida da histria tanto em termos extensivos (do alcance geogrfico), quanto intensivos (por sua capacidade de colocar-se como pensamento nico).

2.2 Neoliberalismo e desenvolvimento A ideologia nascente nos 1970 ganha o nome de neoliberalismo por reeditar a noo oriunda do liberalismo clssico de que o mercado a instncia mais adequada alocao dos recursos de uma sociedade qualquer, motivo pelo qual no deveria haver interferncia do Estado na economia.6 No por outro motivo, os neoliberais ganharam

Concorda-se aqui com Cise (2006, p. 150): As teorias neoliberais, esta novilngua levada por uma centria de economistas como Hayek e Milton Friedman, no esto na origem da ofensiva que conhecemos h mais de 30 anos contra o valor da fora de trabalho. Eles deram cauo ideolgica ao movimento. O ponto de partida destas polticas deve-se procurar nas contradies mortais do sistema baseado na propriedade privada dos meios de produo e de decomposio que causa humanidade.

importante ter presente que embora o neoliberalismo tenha pressupostos semelhantes e assuma um projeto poltico idealizado pelo liberalismo clssico h inmeras divergncias entre essas duas doutrinas. Carcanholo (2004, p.284-288) sintetiza essas diferenas nos seguintes pontos: (i) enquanto o liberalismo

terreno defendendo que a crise dos 1970 se devia ao excesso de intervencionismo estatal, que teria conduzido as economias a um processo inflacionrio crescente, em virtude do descontrole financeiro estatal, e a reduo dos investimentos privados, deprimidos pelo excesso de investimento pblico e pelos desincentivos advindos das polticas de proteo social (que, por um lado, aumentavam o custo da mo de obra, e, por outro, aumentavam os desempregos friccional e voluntrio). Em termos tericos, a proposta poltica neoliberal, de formar tanto quanto possvel uma sociedade de mercado, se acha fundamentada na ortodoxia neoclssica da teoria econmica: em seus prprios termos, a mxima liberdade dos mercados garantiria a mxima eficincia na alocao dos recursos de uma dada sociedade, garantindo, assim, tambm o mximo bem-estar social.7

clssico possuiu um carter progressista, na medida em que se dirigia contra a nobreza e o Estado estamental, o neoliberalismo aparece como uma fora conservadora que vai contra o Estado de bem-estar; (ii) o neoliberalismo, diferentemente do liberalismo clssico, se esfora em obscurecer seu carter ideolgico e se apresentar, no como uma ideologia, mas como a nica opo; (iii) enquanto o liberalismo clssico tinha seus fundamentos na filosofia e na poltica, o neoliberalismo se fundamenta na teoria econmica e pretende subordinar as demais esferas sociais aos critrios econmicos; (iv) o liberalismo clssico enxergava os conceitos de liberdade e igualdade como conceitos prximos, ao menos em sentido jurdico, ao passo que no neoliberalismo, a igualdade deixa de ser um valor enfatiza-se, ao contrrio, o carter desigual dos seres humanos; (v) por fim, a funo ideal do Estado no vista do mesmo modo: enquanto o antigo liberalismo foi conhecido por suas proposies sobre o Estado mnimo, os neoliberais reconhecem que deve haver um Estado forte o suficiente para garantir o Estado mnimo. Esse argumento poderia ser cientificamente comprovado utilizando-se uma anlise neoclssica de equilbrio parcial ou seja, uma anlise de um mercado representativo que poderia ser entendida para qualquer outro.
Figura 1a Equilbrio de mercado P S a p* b D q* D Q
p* pmax P a e b c q q* f D D Q Figura 1b Poltica de controle de preos S
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Na figura 1a, p* o preo de equilbrio, vigente caso o mercado seja deixado em liberdade. Em termos de bem-estar, tem-se nesse momento que o excedente do produtor, que mede o benefcio obtido por produtores no intercmbio, igual rea do tringulo b; enquanto o excedente do consumidor representado pela rea a. Suponha-se que o governo intervenha nesse mercado, por exemplo, estabelecendo uma poltica de controle de preos que imponha um preo inferior quele de equilbrio como visto na figura 1b. O preo efetivo torna-se agora pmax, e o governo imagina que, com isso, melhorou a situao dos consumidores. Contudo, o novo preo desincentiva a produo e a oferta reduzida at o ponto q. O que se observa nesse novo ponto em que opera a economia, que uma parte do excedente do produtor, representada pela rea b, de fato transferida para os consumidores, mas outra parte do excedente do consumidor, e, perdida em virtude da reduo da produo. O novo excedente do

importante notar que de acordo com essa perspectiva a organizao social via mercado mais do que uma opo, um imperativo, sobretudo no perodo atual de globalizao em que a mobilidade e o poder dos capitais so ainda mais fortes do que jamais foram. Qualquer tentativa de desvio em relao a esse caminho seria, quando menos, irresponsvel ou, na terminologia da moda, populista. Ao mesmo tempo, polticas governamentais passam a ser avaliadas como boas ou ruins na medida em que distorcem ou no os preos de mercado, criando ineficincias econmicas. Logo o debate de polticas econmicas seria algo puramente tcnico, completamente vazio de contedo poltico. A despeito dessa pretenso tecnicista, deve-se observar que ainda assim no existe um receiturio nico e rgido de polticas neoliberais.8 Existem sim algumas orientaes que constituem, efetivamente, uma estratgia neoliberal de

desenvolvimento. Essas orientaes, os pr-requisitos da retomada do crescimento e do desenvolvimento social, defendem que, em primeiro lugar, preciso garantir a estabilizao monetria (controle da inflao) o que, segundo essa perspectiva, se deveria realizar pelo controle das contas pblicas;9 em segundo lugar, seria necessrio implementar uma srie de reformas institucionais e polticas, as ditas reformas estruturais. As reformas estruturais deveriam ter como alvo: aberturas e desregulamentaes comercial e financeira, privatizaes, fortalecimento de instituies que garantem a manuteno da estabilidade monetria (como leis que foram o equilbrio oramentrio dos governos ou que sugerem a independncia dos bancos centrais, por exemplo), desregulamentao das relaes capital-trabalho etc. Assim, o argumento neoliberal que seguindo essas orientaes seria possvel retomar uma trilha de desenvolvimento, ou como ps John Williamson (1990), o

produtor bem menor (rea c) e o novo excedente do consumidor tem um resultado ambguo, representado pela rea (a+ b). Porm mais do que isso, o que o grfico revela que haveria uma perda para a sociedade como um todo, a rea (e+f). Essa rea chamada de peso morto e denota exatamente a ineficincia econmica gerada pela interveno estatal. Nesse caso, fcil perceber que caso o governo no tivesse intercedido os resultados seriam mais satisfatrios.
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importante dar relevo a essa considerao, pois uma anlise histrica da implementao do neoliberalismo em diferentes pases mostra que, no s o conjunto de medidas adotadas bastante heterogneo, mas que alm disso foram usadas at mesmo medidas que poderiam ser atribudas heterodoxia econmica.

H, nesse sentido, uma retomada da velha teoria quantitativa da moeda, segundo a qual a inflao explicada primordialmente pelo aumento da quantidade de moeda em circulao, e esta seria por pressuposto de controle exclusivo dos governos. Assim, se conclui que todo aumento generalizado de preos tem por contraparte o excesso de gasto pblico.

economista responsvel pela criao da expresso Consenso de Washington, as reformas estruturais deveriam ser assumidas na medida em que favoreceriam a consecuo dos objetivos-padro de poltica econmica: growth, low inflation, a viable balance of payments, and an equitable income distribution. A consecuo desses objetivos seria reflexo direto da adoo da estratgia proposta de fortalecer os mecanismos de organizao social via mercado. Segundo a perspectiva aqui adotada, a diversidade de medidas econmicas utilizadas na implementao do neoliberalismo no depe contra a validade do conceito de neoliberalismo. Evidencia somente que essa perspectiva prioriza a consolidao de um certo projeto de sociedade, uma sociedade de mercado, em detrimento da forma como se chegaria a essa. Ao longo dessa seo, mais do que somente apontar quais os elementos centrais da ideologia neoliberal, tentou-se mostrar que, por um lado, o neoliberalismo defende um projeto de sociedade, onde se lograria, em tese, mximos benefcios sociais, uma vez que se utilizaria e distribuiria os recursos da melhor forma possvel. Por outro lado, h tambm uma estratgia neoliberal que defende os meios necessrios para a consecuo de seu projeto. O que se tenta fazer agora rebater duas das crticas feitas noo defendida de que existe uma estratgia de desenvolvimento neoliberal. Nesse sentido, uma primeira idia a ser rejeitada diz respeito afirmao de que o neoliberalismo se resume aplicao de polticas de curto-prazo. Essa afirmao tem como pano de fundo outro tipo de polticas de desenvolvimento, efetivamente outra estratgia de desenvolvimento, que em geral tomam o perodo desenvolvimentista por referncia. Assim, se, por exemplo, questiona-se o fato de no existir na maioria dos governos neoliberais uma poltica industrial ou de infra-estrutura, ficando o debate de poltica econmica restrito discusso sobre as taxas de juros ou de cmbio, isso no implica a inexistncia de uma preocupao com o longo-prazo; exatamente porque segundo os neoliberais a infra-estrutura de longo-prazo no algo a ser resolvido na instncia governamental. Nesse tocante, caberia ao Estado to somente garantir um bom ambiente macroeconmico e o funcionamento de instituies que favoream o investimento privado.10

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Mesmo assim, o neoliberalismo e a teoria econmica tradicional que lhe serve de base tambm tratam a questo da poltica industrial, ainda que o faam desde um ponto de vista mais horizontalista, isto , o desenvolvimento dos setores da economia estaria atrelado dinmica inovadora das firmas, mas esta seria estimulada pela promoo da concorrncia e da contestabilidade nos mercados. Em suma, para este tipo

Uma segunda crtica que se procura negar sugere que no existe uma estratgia de desenvolvimento neoliberal porque as aes inspiradas nessa ideologia no podem realmente conduzir ao desenvolvimento. Contra essa posio basta lembrar que o fato de a estratgia de desenvolvimento neoliberal no ser realizvel no lhe retira o carter de ser uma estratgia assim como em uma guerra, tanto os generais vencedores quanto os vencidos tomam decises estratgicas. Em sntese, ser ou no uma estratgia de desenvolvimento algo que definido no por seus resultados, mas pelo projeto que a norteia. Defender que existe uma estratgia neoliberal de desenvolvimento no implica de modo algum defender essa estratgia ou aqueles que a apiam, mas apreender corretamente o fenmeno para melhor combat-lo.

2.3 Neoliberalismo e a Economia do bem-estar Obviamente, a primeira determinao fundamental, desde a tica neoliberal, para promover a elevao do bem-estar era o fortalecimento dos mecanismos de mercado. Como se procurou destacar anteriormente, a interveno estatal criaria ineficincias reduzindo o bem-estar nacional agregado. Do ponto de vista individual, os economistas neoclssicos procuravam mostrar os benefcios dessa posio atravs dos chamados teoremas do bem-estar. Em termos sintticos, o primeiro teorema do bem-estar garantiria que todo equilbrio encontrado por meio de um mercado competitivo Pareto-eficiente.11 Ou seja, sempre que o mercado funciona livremente o bem-estar social maximizado. O segundo teorema do bem-estar define que todo equilbrio Pareto-eficiente pode ser encontrado por meio de um mercado competitivo. Isso significa que qualquer um dos mltiplos pontos capazes de maximizar o bem-estar social pode ser atingido atravs dos mecanismos de mercado. As implicaes desse teorema em termos de poltica so importantssimas, pois segundo ele, caso no se considere justa uma determinada

de pensamento, quanto maior a preponderncia dos mercados na sinalizao dos preos relativos, maior a tendncia da economia para produzir avanos tecnolgicos.
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O termo eficincia de Pareto (tambm chamado de timo de Pareto) foi cunhado em homenagem ao economista italiano Vilfredo Pareto, que viveu no incio do sculo XX. Segundo esse conceito definese como timo social aquela situao na qual nenhum indivduo pode melhorar de condio (aumentar sua utilidade) sem que um outro piore.

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distribuio de renda, no se deve suprimir ou intervir no mercado, mas sim de incentivar a transio de um ponto de equilbrio a outro.12 Desse modo, a estratgia neoliberal de mitigao das mazelas sociais encontra-se ancorada ao mesmo ponto de partida que os demais elementos de sua estratgia de desenvolvimento. O Banco Mundial, a instituio que melhor personificou e difundiu a estratgia neoliberal de combate pobreza, colocou ainda no incio da dcada de 1990 as diretrizes dessa estratgia:
The evidence in this Report suggests that rapid and politically sustainable progress has been achieved by pursuing a strategy that has two equally important elements. The first element is to promote the productive use of the poors most abundant asset labor. It calls for policies that harness market incentives, social and political institutions, infrastructure, and technology to that end. The second is to provid basic social services to the poor. (Banco Mundial, 1990, p. 3)

Segundo essa perspectiva, seria particularmente importante para atingir esse objetivo especfico dar ateno ao mercado de trabalho, j que este seria o locus de onde provm os rendimentos da maioria da populao pobre advindos de seu bem mais abundante. Nesse sentido, as propostas neoliberais procuram invariavelmente, de um lado, incentivar as reformas para desregulamentao do mercado de trabalho, o que criaria incentivos produo e, assim, ao aumento do emprego; e, de outro lado, polticas cuja nfase o capital humano dos indivduos pobres, responsvel por sua produtividade e, portanto, tambm por seus rendimentos.13 Simultaneamente, a operacionalizao dessa estratgia, em termos de poltica, deveria, tanto quanto possvel obedecer a trs princpios: descentralizao, privatizao e focalizao. Atravs da descentralizao a comunidades teriam maior acesso ao conhecimento sobre as polticas pblicas, podendo fiscaliz-las e melhor direcion-las, reduzindo assim as falhas associadas atuao do governo. Igualmente a privatizao de todos os servios que podem ser providos pelo mercado contribuiria para eficincia econmica. Por fim, e no mesmo sentido, a focalizao das polticas sociais, ou seja, o
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Com efeito, a posio que a teoria neoclssica assume com relao distribuio do bem-estar em uma determinada sociedade o que se poderia definir como pragmtica. De acordo com os neoclssicos sua responsabilidade, enquanto cincia termina no ponto em que entram os valores. A busca de se livrar de qualquer tipo de valores, a chamada metafsica, uma antiga questo metodolgica que assola vrias teorias (filosficas, sociolgicas, econmicas etc.) nos mais diversos ramos das cincias sociais. As desventuras da economia neoclssica em busca de um discurso neutro e sua devida crtica podem ser vistas, por exemplo, em Duayer, Medeiros e Paincera (2001).

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Vale lembrar, segundo a teoria neoclssica, em um mercado competitivo os salrios so exatamente iguais produtividade marginal do trabalho o que significa dizer que os trabalhadores recebem uma parcela da renda igual quela com que contriburam para o produto.

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direcionamento dessas polticas somente s camadas mais pobres da populao contribuiria para o equilbrio das contas pblicas ao mesmo tempo em que geraria menos distores nos mecanismos de incentivo dos indivduos, criando portanto menos distores na economia. importante observar que, segundo essa concepo, as polticas sociais deveriam se basear na noo de igualdade de oportunidades. A promoo da eqidade nesses termos seria algo a ser buscado tanto por razes econmicas na medida em que esses mecanismos seriam capazes de incentivar o desenvolvimento, quanto por razes ticas (humanitrias). Mais importante do que promover uma redistribuio de renda ou de riqueza, seria adotar uma poltica de redistribuio de ativos-chave sobretudo trs ativos, terra, crdito e, principalmente, educao , no sentido de capacitar para os pobres a vencer sua condio com seu esforo prprio, como puseram Birdsall e Szkely (2004) em sua contribuio ao Consenso de Washington. A dcada de 1990 ficou marcada na Amrica Latina pela aplicao dos princpios neoliberais. Ao contrrio do que prometera essa estratgia de

desenvolvimento, o que se viu foi uma degradao das condies sociais com o aumento do nmero de pobres, aumento do desemprego e do subemprego etc. Essa precarizao, reconhecida mesmo pelos defensores da estratgia neoliberal, impulsionou crticas esquerda e direita e deu visibilidade a estratgias como novo-cepalina que se pretendem alternativas ao modelo ora posto. Faz-se mister, nesse sentido, o estudo cuidadoso de alternativas hoje realmente postas para a regio.

3. A TRANSFORMAO CEPALINA E SUA PROPOSTA DE TRANSFORMAO PRODUTIVA


COM EQUIDADE

3.1 Da CEPAL Nova CEPAL Fundada em 1948, a CEPAL alcanou grande renome ainda na dcada de 1950 com a anlise pioneira desenvolvida por Ral Prebisch. Em um cenrio no qual a teoria do comrcio internacional era dominada por uma ortodoxia que se inspirava nas vantagens comparativas de Ricardo, a CEPAL entrou no debate econmico indo diretamente de encontro aos preceitos dessa teoria, com a teoria da deteriorao dos termos de troca.

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O centro da tese de Prebisch era que a produo industrial apresentava vantagens comparativas dinmicas em relao produo de bens primrios. Com base nessa percepo, defendia-se uma atuao direta dos Estados na periferia com vistas industrializao de seus pases. Assim, durante os anos 1950 e 60 a CEPAL foi responsvel por formular as anlises e mesmo polticas pblicas que, ao contrrio do que sustentava a teoria ortodoxa das vantagens comparativas, tinham como fim a industrializao na periferia capitalista, como forma de esses lograrem uma melhor insero internacional no sistema capitalista e um mercado interno mais dinmico, capaz de eliminar seus problemas sociais. Uma peculiaridade das anlises produzidas pela CEPAL em seu perodo clssico era que elas se apoiavam em um mtodo histrico-estruturalista. Esse mtodo se caracteriza por induzir dos processos histricos, passados e presentes, concluses sobre a conformao das estruturas socioeconmicas e sobre o modo como estas mesmas estruturas condicionariam a dinmica social e reproduziriam problemas das sociedades estudadas. Com efeito, essa uma das caractersticas apontadas por Ricardo Bielschowsky para sugerir que no houve na dcada de 1990 uma ruptura histrica da CEPAL com seu passado. O autor considera que a coerncia em relao a este mtodo e a manuteno do estudo dos problemas histricos da Amrica Latina permitem a caracterizao de uma unidade no pensamento da instituio. Segundo o economista, os diferentes planos e as diferentes teses esto perfeitamente amarradas pelo mtodo histrico-estruturalista e pelas idias-fora que determinaram a produo das teses [cepalinas]. (Bielschowsky, 2000, p. 18) Ora, concorde-se ou no com as teses formuladas pela CEPAL em sua fase clssica, inegvel a diferena de contedo com relao s anlises produzidas no perodo recente. Como observa Carcanholo:
Ao contrrio do que pensa Bielschowsky, no a permanncia dos temas o que d coeso terica e metodolgica a qualquer tipo de pensamento, mas a forma como so abordados. Subdesenvolvimento, pobreza, distribuio de renda, heterogeneidade, restries externas, no so temticas exclusivas do pensamento crtico. Trabalha-las a partir de uma concepo terica e metodolgica crtica e, portanto, no ortodoxa, que faz de um pensamento ser crtico, alternativo. (Carcanholo, 2006)

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verdade que Bielschowsky no nega que houve mudanas no pensamento da CEPAL.14 Contudo o autor defende que essas mudanas seriam antes uma adaptao aos novos tempos: O neo-estruturalismo15 cepalino recupera a agenda de anlises e de polticas de desenvolvimento, adaptando-a aos novos tempos de abertura e globalizao. [...] So tempos de compromisso entre a admisso da convenincia de que se ampliem as funes do mercado e a defesa da prtica de interveno governamental mais seletiva. (Bielschowsky, 2000, p. 63-64) Antes de analisar propriamente esse novo compromisso cepalino convm examinar o panorama geral de sua perspectiva. O marco inaugural da Nova CEPAL tido como o lanamento do documento Transformao produtiva com equidade. (CEPAL, 1990) Isso porque, ainda que textos anteriores j assumissem a mesma perspectiva, o documento o primeiro a reconhec-la como a perspectiva da instituio. Em Transformao produtiva com equidade defendido que a Amrica Latina deveria buscar uma maior interface com o mercado externo e uma nova forma de atuao estatal que fomentassem um estilo de competio baseado em ganhos de produtividade. O diagnstico da instituio sugeria que as economias latino-americanas chegavam dcada de 1990 carregando de seu passado uma srie de insuficincias: desequilbrio macroeconmico, obsolescncia da planta de capital e da infra-estrutura fsica, atraso tecnolgico, desgaste da capacidade de financiamento e gesto dos governos, incapacidade de incorporar um grande nmero de pessoas no mercado de trabalho e o mau aproveitamento de seus recursos naturais. A proposta neo-cepalina a adoo de um novo modelo econmico baseado em uma competitividade virtuosa, impulsionada pela concorrncia inter-capitalista, em detrimento do modelo ora vigorante, baseado na competitividade espria, dada somente via diminuio de salrios, que reduzia a eficincia e levava a uma concentrao de renda ainda maior na regio. A receita da Nova CEPAL para lograr tais resultados seria semelhante a neoliberal: estabilidade macroeconmica; abertura comercial para estimular a concorrncia e assim a eficincia econmica, ao mesmo

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Para Bielschowsky (2000, p. 60), caracteriza como a fase da transformao produtiva com eqidade o que se est chamando de Nova CEPAL. Neo-estruturalismo a forma como os prprios tericos da Nova CEPAL sugerem chamar sua perspectiva metodolgica.

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tempo em que permitiria incorporao tecnolgica; abertura e desregulamentao financeira, para financiar os investimentos necessrios etc. A diferena com relao quela estratgia seria, segundo os prprios neoestruturalistas, dada pela atuao gerencial do Estado, que deveria ser forte para supervisionar todo esse processo.16

3.2 O mal-estar social latino-americano reformando as reformas A atitude da Nova CEPAL perante a implantao das reformas neoliberais na Amrica Latina foi procurar um meio termo. No se responsabilizava, em virtude de suas prprias convices tericas, o receiturio neoliberal, embora se buscasse culpar o neoliberalismo pelo mau desempenho econmico e social da regio. No seriam as reformas em si, mas o af neoliberal com que as reformas eram aplicadas o produtor dos custos sociais pagos pela maioria da populao latino-americana. Mais uma vez, a idia que guiava a estratgia de desenvolvimento proposta pela CEPAL defendia que as reformas estruturais poderiam render benefcios, desde que administradas. Assim, a avaliao novo-cepalina sugere que as reformas estruturais foram responsveis por avanos em diversas reas da economia, mas que elas se mostraram insuficientes e mesmo inadequadas em outras reas notadamente o desempenho foi considerado ruim no que tange ao crescimento econmico, vulnerabilidade financeira, taxa de poupana e, principalmente, reduo das mazelas sociais. Em virtude dessa decepo em algumas reas, sugerir-se-ia uma nova onda de reformas estruturais para levar a cabo o que no tinha sido feito ou corrigir erros da implantao neoliberal das primeiras reformas o que os autores neoestruturalistas chamaram de reformar as reformas. exatamente com essa perspectiva que so apreendidos os maus resultados no setor social obtidos ao longo da dcada de 1990:
A magnitude do crescimento econmico e a reduo da inflao so o primeiro entre os fatores determinantes da reduo da pobreza; o segundo o esforo persistente de aumentar os gastos sociais e, mais recentemente, de distribu-los de maneira mais eficiente. (CEPAL, 1997, p. 925) A reforma das polticas sociais confere uma importncia especial gesto mais eficiente dos recursos. Por isso, parece imprescindvel que essas reformas sejam acompanhadas de modificaes na organizao institucional, centradas numa melhor ateno ao usurio, numa focalizao melhor e numa

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Veja-se, por exemplo, Ramos (1997).

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descentralizao maior, e que vinculem os recursos ao desempenho e qualidade dos servios. (Ibid, p. 934)

Segundo a viso da Nova CEPAL, as pretendidas mudanas na organizao institucional deveriam se efetivar como forma de garantir a focalizao dos gastos pblicos nos mais miserveis, a descentralizao desses gastos e a abertura maior participao privada em quase todos os mecanismos de proteo social.17, 18 Alm disso, so sugeridas polticas destinadas ao mercado de trabalho, voltadas, de modo amplo, conciliar um maior espao de flexibilidade trabalhista com pisos mnimos de proteo social ao trabalhador, (Ibid, p. 929) e, de modo mais especfico, garantia de crdito e qualificao para os trabalhadores. Com isso, a instituio pretendia garantir a eqidade de sua estratgia uma eqidade entendida em termos das oportunidades individuais, precisamente igual quela sugerida pela estratgia neoliberal. No difcil perceber que essa viso se apia em uma perspectiva rigorosamente igual quela sugerida pela ideologia neoliberal e empurrada pelos organismos multilaterais (Banco Mundial, FMI etc.). Com efeito, essas perspectivas foram, de certo modo, unificadas no perodo recente atravs do lanamento dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (MDG), pelas Naes Unidas.19 Os MDG, dos quais a CEPAL signatria, prevem em sua primeira meta reduzir pela metade a pobreza extrema e a fome no mundo at 2015. Os meios para alcanar tal fim so os j tradicionalmente alardeados pelo Banco Mundial & Cia. e endossados pela Nova CEPAL, o fortalecimento das capacidades dos pobres:
Quando apropriadamente providos de capital humano, infra-estrutura e direitos humanos bsicos numa economia baseada em mercado, mulheres e homens podem conseguir emprego produtivo e decente atravs de iniciativa pessoal. Quando a infra-estrutura, a sade e a educao so disponibilizadas amplamente, os pases pobres podem integrar a diviso de trabalho global de maneira que promovam o crescimento econmico, melhorem o padro de

Recentemente a Nova CEPAL fez um movimento de mascarar sua defesa das polticas sociais focalizadas talvez por causa da persistente associao dos crticos entre essas polticas e o neoliberalismo. Assim, em seu ltimo relatrio institucional a agncia explica que a universalizao da proteo social imprescindvel, mas quando se aprofunda no assunto, eis o que sugere: Diante de necessidades e direitos considerados universais, o Estado deve apoiar especialmente os que no esto em condies de se autofinanciarem e cuja voz mais fraca no debate pblico. Por conseguinte, a seletividade e a focalizao bem entendidas no contradizem o carter universal dos direitos sociais, mas todo o contrrio: so um instrumento de redistribuio que, levando em conta os recursos disponveis para repartio, apontam para a titularidade de um direito social por parte daqueles que se vem mais privados de seu exerccio. (CEPAL, 2006, p. 14)
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No mesmo documento (CEPAL, 1997), sugere-se o aumento da participao privada nos sistemas educacional (p. 931), de sade (p.933), habitacional (p. 934) e previdencirio (p. 934). Veja-se, por exemplo, Projeto Milnio das Naes Unidas (2005) e CEPAL (2005).

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vida e aumentem a sofisticao tecnolgica. (Projeto Milnio das Naes Unidas, 2005, p. 13)

Em suma, durante a dcada de 1990, quando o neoliberalismo atingiu seu auge na Amrica Latina, a CEPAL optou por no se contrapor s ditas reformas estruturais e, mais que isso, deu eco teorizao ortodoxa segundo a qual essas reformas desempenhavam um papel central na eliminao de ineficincias e de distores do sistema de preos. Mesmo o fato de a Nova CEPAL admitir a responsabilidade das mesmas reformas no desastre latino-americano da ltima dcada no provocou, na instituio, uma defesa da reverso dessas polticas, pretendendo ao invs reformar as reformas j realizadas pelo neoliberalismo e levar adiante, com cuidadosa gerncia, as reformas de segunda gerao. No obstante a pretenso neo-cepalina de contrapor-se ao neoliberalismo, o fato que, olhando a estratgia neoliberal, constata-se um discurso bastante semelhante: o prprio Consenso de Washington, que no incio da dcada 1990 se tornou cone da estratgia neoliberal na Amrica Latina, no fim da mesma reformulou-se para expressar a necessidade de corrigir erros de implantao de seu receiturio e defender o aprofundamento das reformas estruturais na Amrica Latina, naquilo que ficou conhecido como ps-Consenso de Washington.

4. POR ALTERNATIVAS REAIS Defende-se aqui que, para pensar estratgias de desenvolvimento realmente alternativas s hoje postas, diferentes nveis de crtica podem ser considerados. Um primeiro nvel a se considerar diz respeito alternativa cepalina e sua relao com o neoliberalismo. Como se tentou demonstrar nas sees anteriores, as vises neoliberal e cepalina pouco se distanciam. Um bom exemplo dessa proximidade pode ser visto no esboo exposto acerca do entendimento que ambas as vises tm sobre bem-estar e polticas sociais. Observa-se que as duas perspectivas se baseiam rigorosamente nas mesmas referncias tericas motivo pelo qual extraem polticas exatamente do mesmo tipo. O centro da proposta da Nova CEPAL que as reformas neoliberais no so ruins em si: acarretam consigo resultados positivos e negativos, do que concluem que a melhor atitude seria o gerenciamento dos efeitos nocivos das reformas neoliberais. Entende-se, neste trabalho, que o neoliberalismo foi responsvel por um

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aprofundamento quase sem precedentes da condio de dependncia da Amrica Latina.20 Nesse sentido, argumenta-se que para formular uma alternativa coerente ao neoliberalismo se deve partir de uma ruptura radical com os preceitos deste. necessrio pensar em alternativas no-neoliberais para Amrica Latina. Inmeros estudos econmicos crticos vm, de longa data, procurando construir alternativas baseadas em uma atuao estatal diferenciada, que no tem ouvidos somente s demandas do capital, mas s demandas de toda a sociedade. Da mesma forma, possvel implementar polticas sociais de combate pobreza que no sejam neoliberais polticas universalizantes, de garantia de direitos dos trabalhadores, de redistribuio de renda, mas que afete efetivamente a distribuio funcional da renda, de redistribuio de riqueza. Alis, isso o que o termo polticas sociais realmente significa. Porm, defende-se ainda que preciso ir alm da mera crtica ao neoliberalismo. preciso pensar em formas alternativas de organizao social que sejam no capitalistas, porque uma ruptura com o neoliberalismo que deixe intocados os princpios do modo de produo capitalista mantm sempre no plano do inatingvel as possibilidades de se eliminar as mazelas sociais mazelas que no so, do ponto de vista sistmico, males; ao contrrio, so parte constituinte do modo de produo capitalista, perfeitamente necessrias para o bom funcionamento deste. O capitalismo tem em sua prpria lgica a caracterstica de produzir concentrao de renda, riqueza, pobreza, misria, desigualdades, etc. Nesse sentido, qualquer poltica social dentro do capitalismo est fadada a ser, ad eternum, meramente compensatria, por mais necessria que ela se apresente. Como observou Istvn Mszros, os idelogos do capital consideram que no h como mudar a ordem atual, o sistema do capital, seja com mudanas estruturais ou apenas perifricas. Consideram, entretanto, que as nicas mudanas admissveis seriam aquelas em certos efeitos negativos, mas que seriam vistos como no tendo nenhuma conexo com sua base causal. Mais uma vez, a referncia bvia s ditas mazelas sociais:
Contudo, se h uma interpretao que realmente merece ser chamada de absurdo total no reino da reforma social, esta no a defesa de uma grande mudana estrutural [como sugerem os idelogos do neoliberalismo], mas
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Entende-se dependncia aqui nos termos desenvolvidos por Ruy Mauro Marini, Theotnio dos Santos e os demais tericos da vertente marxista da Teoria da Dependncia.

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precisamente aquele tipo de exagerado otimismo cheio de explicaes que separa os efeitos de suas causas. por isto que a guerra pobreza, tantas vezes anunciada com zelo reformista, especialmente no sculo XX, sempre uma guerra perdida, dada a estrutura causal do sistema do capital os imperativos estruturais de explorao que produzem a pobreza. A tentativa de separar os efeitos de suas causas anda de mos dadas com a igualmente falaciosa prtica de atribuir o status de regra a uma exceo. assim que se pode fazer de conta que no tm a menor importncia a misria e o subdesenvolvimento crnico que necessariamente surgem da dominao e da explorao neocolonial da esmagadora maioria da humanidade por um punhado de pases capitalistas desenvolvidos. (Mszros, 2002, p. 39)

No debate sobre bem-estar, a pergunta real, nunca feita por aqueles que optam por no questionar o capitalismo, no verdadeiramente como se atingir o nvel timo de bem-estar social?, mas sim quem realmente ganha? a quem serve o desenvolvimento capitalista? A quem serve a sociedade de classes? Especialmente em pases dependentes, como os latino-americanos, permanece impossvel melhorar as condies de vida da maioria pobre da populao enquanto no for questionada a pretenso tecnicista da teoria econmica convencional e da ideologia neoliberal.

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