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O PAPEL DO MINISTRIO PBLICO NO PROCESSO ELEITORAL

Delson Lyra da Fonseca Procurador da Repblica I - INTRODUO

O objetivo desta abordagem buscar parmetros jurdico-legais que permitam delimitar O Papel do Ministrio Pblico no Processo Eleitoral, advertindo que o termo processo no est aqui sendo utilizado no sentido restrito do Direito Processual - instrumento de que se serve o Estado-jurisdio para compor conflitos de interesse - e sim na sua compreenso mais abrangente e vernacular de sistema ou conjunto de atos, mtodos ou procedimentos por que se realiza alguma coisa. Fossemos buscar definio e parmetros para as funes reservadas ao Ministrio Pblico na realizao dos direitos eleitorais na legislao eleitoral e partidria, embasados em sua literalidade e limitados prtica que fez a sua histria mais remota nas eleies brasileiras, restariam no muitas questes a merecerem consideraes no tratamento do tema proposto. Talvez por fora da tradio positivista no Direito, buscamos ou enxergamos o texto infraconstitucional como fonte indispensvel efetividade da Ordem Jurdica e por isso somos levados a aspirar leis que elenquem exausto as tarefas da Instituio no processo eleitoral. Por conseqncia, menos em face da (por vezes) sustentada ausncia ou deficincia de previso legal e mais pela postura de alheamento dos prprios Agentes da Instituio, que resulta da deficincia de anlise e da prtica reducionista - campo onde as excees confirmam a regra - e sem passarmos os olhos mais atentamente nos dispositivos erigidos nessa perspectiva, afirmaremos que ao Promotor Eleitoral caberia participao menor no processo eleitoral. Iriam merecer registro, apenas, coisas como presenciar a abertura de urna com suspeita de violao e exercer a ao penal nos delitos eleitorais (perante os Juizes Eleitorais) ou exercitar o "custos legis" nos moldes clssicos e a autoria das aes penais de competncia originria (perante os Tribunais). certo que essa viso e essa postura j comeam a fazer parte do nosso passado institucional, contudo, ainda que no to distante quanto desejado. Basta recordar que ainda so muitos os Membros da Instituio, em todas as esferas, que mantm a posio de alheamento, assim como ainda so freqentes e atuais as decises judiciais proclamando a ausncia de legitimao do MP para causas eleitorais que dizem respeito a matrias onde a lei prev a legitimao de candidato ou Partido -por exemplo, em casos de fraudes e nulidades na fase de votao e apurao, como se verificou nas eleies de 1992 em Alagoas . Depois disso, no podemos continuar fingindo desconhecer que se a Funo Jurisdicional em geral carente de meios estruturais (materiais e humanos), a Funo Jurisdicional Eleitoral verdadeiramente indigente, pois no interessa aos controladores

do poder o seu fortalecimento. Desgraadamente, o maior interessado no funcionamento escorreito do Judicirio Eleitoral continua sendo a oposio e s perdura enquanto tal: os opositores de hoje que se rebelam contra esse quadro so os defensores de sua manuteno amanh, quando chegam ao poder - sempre com registro das honrosssimas excees, claro. Tambm no possvel desenvolver qualquer anlise da operacionalidade do Direito sem admitir que as leis a serem interpretadas e aplicadas, enquanto conjunto de normas disciplinadoras das relaes sociais, so fruto de nossa formao social, resultam das hegemonias das foras dominantes e, assim, expressam os conflitos, as contradies e as excluses que a caracterizam. Por decorrncia, a funo jurisdicional finda por ser instrumento de manuteno e de reproduo dessa realidade. Some-se, ainda, a origem e a formao que caracterizam os nossos operadores jurdicos. Como regra, provm de classes sociais dominantes e recebem formao tcnica num processo educativo desenvolvido para satisfazer aos interesses dessas. Considere-se, por ltimo, a importncia dos veculos de comunicao social que cada vez mais se capacitam na produo de fatos e imagens para serem veiculados como produto de consumo, quando seu papel haveria de ser o de bem transmitir dados e informaes. Assim, eles tm sido eficientes em produzir candidatos e governantes, do mesmo modo como o so em destruir candidatos e governantes. O resultado, de todos conhecido, est em que nosso processo poltico eleitoral se revela mero produto desse caldo cultural, um verdadeiro jogo de "faz de conta": as pessoas que integram o grande contingente da populao politicamente analfabeta fazem de conta que se alistam eleitores e que votam em senhores que agem como se fossem candidatos e estivessem aptos ao exerccio do poder; estes aparentemente so eleitos e fazem de conta que governam, at o prximo ciclo. Esse processo acaba sendo referendado pela Jurisdio Eleitoral, ao fazer de conta que ele transcorreu com normalidade, como em geral se ouve nas solenidades de diplomao. Contudo, no se trata de respaldar o padro reduzido da atuao anterior, quantitativa ou qualitativamente, nas normas do Direito Positivo aplicvel -ou na carncia delas, nem nas prticas que escondem propsitos e submetem a Funo Jurisdicional Eleitoral aos interesses dos que se apropriam do Estado e ditam a sorte de seu Povo. Cuida-se de demonstrar e aferir essa relao de causas e efeitos, visando dimensionar a responsabilidade e a participao do MP no quadro diagnosticado, com a finalidade de buscar: a) mudana de postura no Parquet, na Magistratura e nos demais atores sociais de algum modo inseridos no processo, nos respectivos mbitos e dimenses; 1. melhor aproveitamento dos espaos existentes, criados ou reforados para a Instituio, na qualidade de veculo realizador da expresso do Poder Social do Estado, atravs do atual conjunto de normas aplicveis - a partir da base de princpios ofertada pela Carta de 1988, que remoa, oxigena e potencializa o alcance da legislao institucional, eleitoral e partidria com ela compatvel; 2. a instrumentalizao adequada dos rgos da Funo Jurisdicional Eleitoral, para que

se ajustem aos anseios da sociedade e consolidem seu papel de instrumento garantidor do equilbrio democrtico. Quanto adoo de novas posturas, felizmente, estamos vivenciando-as com razovel celeridade no seio do Ministrio Pblico e da Magistratura, bem como entre os atores do processo. A convivncia democrtica fora esse aperfeioamento pela via do controle social que a publicidade e a transparncia impem. Os Partidos Polticos e os homens pblicos foram obrigados a descobrir que a veiculao pblica de seus atos algo eficaz e pode resultar efeito negativo a seus interesses corparativos ou pessoais. A liberdade assegurada aos veculos de comunicao social os aperfetioa rapidamente como instncia de julgamento popular, causa de grande temor dos que vivem a lgica da atividade poltico-partidria. O crescimento da organizao e da conscincia de cidadania no conjunto da sociedade tambm marcante: o voto j no uma mera promissria em branco tanto quanto antes; bastante ver as mudanas de opinio entre a eleio e os anos de exerccio do cargo. Enfim, de alguma maneira, com maior ou menor intensidade, estamos buscando o rumo traado pela nova ordem constitucional, compatvel com a funo do processo das eleitoral no Estado Democrtico de Direito. Claro que essas mudanas so desejadas sempre em maior intensidade e rapidez pelos interessados, mas no podemos deixar de reconhecer que pacincia, persistncia e equilbrio so fatores indispensveis ao caminhar seguro; no se modificam convices sem reconhec-las, respeit-las e investir na demonstrao do novo melhor pelo convencimento. S assim conquistam-se espaos e consolidam-se posies. II - FUNDAMENTOS CONSTITUCIONAIS

A Repblica Federativa do Brasil constitui-se em ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO, assentado na soberania do seu povo exercitada atravs dos instrumentos de democracia representativa e participativa. Nos limites do objetivo deste trabalho, interessa a primeira, j que nela est situado o conjunto de instituies que disciplinam a participao popular no processo poltico e qualificam a cidadania, tais como constam as eleies, o sistema eleitoral, os partidos polticos, enfim, cuida-se da matria regulada nos artigos 14 a 17 da Constituio da Repblica . Nesse contexto insere-se o voto enquanto configurao material e veculo dessa participao popular no processo democrtico, como ato poltico que concretiza o direito subjetivo pblico de sufrgio que, por sua vez, consiste no direito que tem o cidado de eleger, ser eleito e participar da organizao e da atividade do Poder Estatal . E o processo eleitoral, tomado agora num significado peculiar, nada mais significa seno que um instrumental composto de atos e procedimentos, jurisdicionais ou no, destinado a assegurar o exerccio dos Direitos Eleitorais em todos os seus quadrantes: desde a formao do corpo eleitoral pelo alistamento, passando pela disciplina do ciclo vital das agremiaes partidrias, percorrendo a eleio propriamente dita (captao e apurao dos votos e proclamao dos eleitos). A mesma Carta Poltica, que delineou essa feio do Estado Democrtico de Direito,

definiu o Ministrio Pblico como instituio permanente, essencial funo jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa do regime democrtico, da ordem jurdica e dos interesses sociais e individuais indisponveis (art. 127) e ordenou que promovesse as medidas necessrias garantia dos direitos nela assegurados (art. 129II). Registre-se que tais dispositivos ostentam eficcia plena e operam aplicabilidade imediata, caractersticas que lhes conferem capacidade para incidir por si mesmos, sujeitando o legislador s suas cogncias e dando ao aplicador sustentculo legal para buscar a realizao da ordem jurdica, tendo por meta a efetividade da Constituio e extraindo de suas normas o maior teor eficacial possvel. Outrossim, no excede invocarmos, em reforo, a eficcia da clusula constitucional que atribui Instituio a defesa da ordem jurdica e dos interesses sociais e individuais indisponveis, tendo presente a natureza dos Direitos Polticos, onde o prprio objeto das relaes jurdicas eleitorais tm assentadas suas razes; do conceito de Direito Eleitoral - ramo do direito pblico que tem por fim o estudo das normas e procedimentos que organizam e disciplinam o funcionamento do poder de sufrgio popular, de modo a que se estabelea a precisa adequao entre a vontade do povo e a atividade governamental, -que extrairemos a substncia dos Direitos Polticos, em harmonia com as noes de voto e sufrgio antes vistas. Leve-se em conta, ainda, que diante da configurao no nosso Direito Constitucional, o voto ao mesmo tempo direito subjetivo pblico e dever social da cidadania, dada a obrigatoriedade do seu exerccio, sob ameaa de sano. o necessrio e suficiente para visualizar essa matria no topo dos valores juridicamente protegidos da sociedade e reconhecer a marca do interesse pblico de destacada relevncia, afora o fato de caber na compreenso de direito individual indisponvel. Conseqentemente, abre-se espao para o manuseio das bases legislativas que expressamente legitimam o Ministrio Pblico no mbito geral das suas clssicas funes, enquanto parte ou na qualidade de fiscal da lei. Assim, resulta demonstrado o necessrio e suficiente suporte constitucional para afirmar a amplitude da legitimao do Ministrio Pblico Eleitoral em todo o complexo de atos e procedimentos que informam a realizao do processo eleitoral. A partir disso, s buscar na ordem infraconstitucional o suporte para a atuao concreta - justa homenagem e indispensvel sujeio ao princpio da legalidade - de sorte a fazer aterrizar nessa realidade emprica os valores jurdicos que residem nos Princpios Gerais de Direito (constitucionalizados ou no). III - FUNDAMENTOS NA ORDEM INFRACONSTITUCIONAL 1. Na legislao especial Aqui considero includas, fiel ao limite do tema, todas as normas que disciplinam ou dizem respeito ao processo eleitoral em sua amplitude e complexidade. Isso implica passar as vistas no Cdigo Eleitoral, na Lei Orgnica dos Partidos, nas leis que regulam pleitos especficos, na Lei das Inelegibilidades e em algum outro texto especialmente aplicvel. E no pouco para delinear o elastrio das funes do Ministrio Pblico Eleitoral, a

saber, exemplificativamente: I - perante o primeiro grau de jurisdio: - exerce a ao penal nos delitos dessa natureza; presencia a abertura de urna com suspeita de violao; promove a definio de responsabilidade por nulidade de eleio; promove a impugnao de registro de Partidos e rgos dirigentes; promove o pedido de desaforamento; promove justificaes e antecipaes de provas; representa pela instaurao de investigao judicial eleitoral para apurao de uso indevido, desvio ou abuso do poder econmico ou do poder de autoridade ou a acompanha ativamente; promove as medidas decorrentes da procedncia da investigao judicial eleitoral no mbito administrativo e judicial; promove a ao constitucional de impugnao de mandato eletivo; recorre da diplomao de eleitos; promove as medidas adequadas visando a aplicao da sano judicial de impedimento de pessoa jurdica para licitar e contratar com o poder pblico; II - perante o Tribunal Superior e os Tribunais Regionais as atribuies no primeiro grau podem se repetir, a depender do nvel federativo e, conseqentemente, da esfera de jurisdio em que as relaes jurdicas partidrias e eleitorais e o pleito se desenvolvam. Alm dessas, exerce as funes de custos legis em todos os feitos que tramitem na respectiva Corte, inclusive nos de natureza administrativa. Todavia, preciso lembrar que no raro os fatos eleitorais produzem efeitos noutras esferas jurdicas, acarretando responsabilidades nas rbitas administrativa, civil e criminal, o que reclama a atuao ministerial no exerccio de suas atribuies gerais. o caso, por exemplo da proposio de aes para declarar ou decretar a nulidade de negcios jurdicos ou atos da administrao pblica realizados em detrimento das vedaes legais destinadas a proteger a normalidade e a legitimidade das eleies. Nesse ponto, oportuniza-se destacar a redao do 9 do artigo 14 da CF, dada pela ECR N 4/94, que inclui entre os casos de inelegibilidade prticas atentatrias probidade e moralidade administrativas, e reclama seja considerada a vida pregressa do candidato. Noutra parte (artigos 15-V e 37 4o), a Carta sanciona com a pena de suspenso de direitos polticos os atos de improbidade administrativa. Independentemente do que dispe a Lei das Inelegibilidades, ou na busca da maior efetividade desta, o tratamento do tema conduz ao teor da Lei da Improbidade Administrativa (Lei n 8.429. de 02.06.92), a qual define as pessoas - agentes pblicos ou no - sob seu alcance, com adequada abrangncia; conceitua os atos considerados de improbidade administrativa, segundo o resultado danoso alcanado em detrimento dos valores jurdicos protegidos e prev as respectivas sanes. Assim, sem prejuzo das conseqncias civis, administrativas e penais, estatui a lei em comento no seu artigo 12, em sntese, que as prticas que importem enriquecimento ilcito e prejuzo ao errio ou atentem contra os princpios da Administrao Pblica tipificadas nos art. 9o, 10 e 11 daro ensejo pena de suspenso dos direitos polticos pelos prazos que especificam (desconsiderando a dosimetria prevista para cada figura tpica, a sano varia entre o mximo de dez e o mnimo trs anos). Como a suspenso dos direitos polticos conduz ao cancelamento da inscrio do eleitor enquanto durarem seus efeitos, esse diploma legal opera repercusses importantes: a)

nas relaes jurdicas de direito material eleitoral que tenham por objeto requisitos de elegibilidade ou causa de inelegibilidade decorrente de desvio de comportamento administrativo; b) no mbito processual; c) no campo das funes institucionais e dos instrumentos de atuao do Ministrio Pblico. que embora os institutos previstos na Constituio e regulamentados na Lei das Inelegibilidades tenham aplicao prpria e independente da disciplina dessa lei especial, no h como deixar de reconhecer a repercusso positiva que sua efetividade trar nesse campo. Basta inferir que a condenao dela decorrente, caso o provimento judicial aplique a pena de suspenso dos direitos polticos, constituir ttulo judicial cuja execuo impede o exerccio dos Direitos Polticos, suprimindo essa condio de elegibilidade. Afora isso, dada a conceituao ofertada, tem ela um papel de indiscutvel relevo quanto definio das condutas capazes de precipitar o efeito jurdico das inelegibilidades embasadas em desvio administrativo, podendo servir aplicabilidade das normas eleitorais sancionadoras, as quais, no raro, trazem dispositivos em branco, desprovidos de completude conceitual. Por fim, o Ministrio Pblico pode promover diretamente, de ofcio ou mediante representao de qualquer pessoa ou autoridade, a apurao da notcia de prtica de ato de improbidade administrativa, assim como, poder requisitar a instaurao de inqurito policial ou procedimento administrativo, utilizando-se dos instrumentos que a legislao institucional oferece. Em juzo, detm a legitimao ad causam, igualmente conferida ao ente jurdico interessado, para a ao civil pblica que veicular a pretenso, em cuja abrangncia est situada a afetao aos Direitos Polticos. 2. Na legislao institucional Face a ausncia de disciplina constitucional prpria, tem-se discutido se a funo ministerial no processo eleitoral integralmente federal e os membros dos Ministrios Pblicos estaduais atuariam por fora de delegao legal, ou se seria fragmentada em parte federal e parte estadual. No se constitui tarefa difcil afirmar a correo da primeira assertiva, porquanto, sendo a funo jurisdicional eleitoral federalizada tambm o a do Ministrio Pblico que perante ela atua. Contudo, vejo nessa questo um falso dilema, fruto das imperfeies ou caractersticas do nosso sistema de Jurisdio Eleitoral, pois, o Ministrio Pblico Eleitoral no existe como instituio autnoma, com corpo prprio. No referido na Constituio entre os ramos do Ministrio Pblico da Unio nem no dos Estados. Discutir a convenincia ou no de sua existncia como ramo prprio envolve o mesmo debate sobre a necessidade de uma Magistratura Eleitoral de carreira, Uma situao levar outra . Importa mais identificar o que e a quem compete fazer para que os Direitos Polticos sejam realizados. Tambm fato que a Lei Complementar n 75/93 (lei de organizao do Ministrio Pblico da Unio) disciplinou a matria no rota da federalizao. No artigo 5o, estatuiu ser funo institucional do Ministrio Pblico da Unio a defesa do regime democrtico com fundamento na soberania e na representatividade popular; disps no art. 37 que o

Ministrio Pblico Federal exercer suas funes nas causas de competncia dos Tribunais e Juzes Eleitorais; nos artigos 72 a 80 rege o que chamou de "funes eleitorais do Ministrio Pblico Federal". Parece-me induvidoso que o legislador poderia, depois de reconhecida como sendo responsabilidade da Unio a funo do Ministrio Pblico no processo eleitoral, disciplinar a estrutura orgnica peculiar e as atribuies do Ministrio Pblico Eleitoral, escapando s dificuldades atuais. E se for estabelecido um paralelo com o Judicirio Eleitoral - que justia da Unio e no federal no sentido estrito - a constatao resultante reforar a concluso aqui afirmada. No artigo 78 estabeleceu que as funes eleitorais do Ministrio Pblico Federal perante os Juzes e Juntas Eleitorais sero exercidas pelos Promotores Eleitorais, denominao orgnica que recebem os Promotores de Justia investidos no ofcio eleitoral. O artigo 79 considera Promotor Eleitoral natural o membro do Ministrio Pblico local que oficie perante o Juzo incumbido do servio eleitoral de cada Zona, enquanto seu nico estatui que a designao de substituto, nos casos de recusa ou impedimento do Promotor Eleitoral natural, concretiza-se mediante ato complexo, onde o Chefe da Instituio Estadual indica o Promotor a ser designado pelo Procurador Regional Eleitoral. A Lei Orgnica Nacional dos Ministrios Pblicos dos Estados (Lei n 8.625/93) trata do tema de maneira restrita (art. 10, IX, h; art. 32, III; art. 50, VI e art. 73) e no art. 80 prescreve a aplicao subsidiria da lei institucional do MPU. Logo, na tentativa de encontrar uma disciplina jurdico-institucional nica para o Ministrio Pblico Eleitoral, a soluo possvel ser reconhecer que os integrantes do Parquet local, quando no exerccio da funo eleitoral, esto sob a regncia da Lei Complementar n 75/93 - em plenitude no que toca s normas disciplinadoras das atribuies eleitorais do Ministrio Pblico Federal e no que couber, no que tange aos instrumentos de atuao do MPU. Dessarte, buscando arrimo nos dispositivos do Cdigo Eleitoral e das Leis Orgnicas das Instituies, so os rgos do Ministrio Pblico Eleitoral: 1. o Procurador-Geral Eleitoral - com funo junto ao TSE - o Procurador-Geral da Repblica; 2. os Procuradores Regionais Eleitorais - com funo perante os Tribunais Regionais Eleitorais - so os Procuradores Regionais da Repblica ou Procuradores da Repblica, designados pelo Procurador-Geral Eleitoral; 3. os Promotores Eleitorais - com funo perante os Juizes e Juntas Eleitorais - so os Promotores de Justia que oficiem junto a tais Juzos (como titulares ou substitutos), ou aqueles que forem excepcionalmente designados, nos casos de impedimento ou recusa. Por ltimo, tem lugar consideraes rpidas acerca das garantias, prerrogativas e vedaes aplicveis aos agentes do Ministrio Pblico Eleitoral, luz da legislao especial e institucional aplicvel. Quanto s garantias, nada de novo, porquanto incidem as mesmas que acobertam e instrumentalizam o exerccio funcional do Ministrio Pblico nos demais campos de atuao, sob o alcance do que estatuem a Constituio e as leis institucionais. No campo das prerrogativas e vedaes, alm dequelas comuns aos Membros da Instituio, algumas lhes so prprias, merecendo exemplificao:

1. no podem exercer outras funes eleitorais (mesrio, escrutinador, auxiliar) nem integrar Junta Eleitoral; 2. tm direito de preferncia na votao, podendo exerc-lo em qualquer seo da Zona onde atuar (nos pleitos estaduais e federais) e em qualquer seo do Municpio onde for eleitor (nos pleitos municipais); 3. podem ser filiados a Partido Poltico, concorrer a eleies (satisfeitos os requisitos de elegibilidade) e exercer cargo eletivo (mediante afastamento da funo); 4. ficam impedidos para o exerccio das funes do Ministrio Pblico Eleitoral, qualquer que seja ela, a partir da filiao partidria e at dois anos aps a desfiliao . IV - CONCLUSES 1. Diante do regramento constitucional, de se reconhecer ao Ministrio Pblico Eleitoral amplo papel e legitimao potenciada em todos os quadrantes do processo eleitoral - instrumental composto de atos e procedimentos, jurisdicionais ou no, destinado a assegurar o exerccio dos Direitos Eleitorais. 2. No Estado Democrtico de Direito, sustentado no sistema de equilbrio de relaes entre os Poderes e na efetividade do exerccio dos Direitos Polticos, o Ministrio Pblico, funo essencial prestao jurisdicional, legitimado como veculo da expresso do Poder Social do Estado, constitui-se instrumento de garantia do equilbrio dessas relaes e da participao popular no processo poltico e na organizao e atividade do Poder Estatal, que qualificam a cidadania.