TRAYECTORIA INSTITUCIONAL DE LA CORVI

Beatriz Aguirre Salim Rabi

Contenido Presentacin 1. 1.1 1.2 2. 2.1 2.1.1 2.1.2 2.1.3 2.2 2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.3 2.3.1 2.3.2 2.3.3 2.4 2.4.1 2.4.2 2.4.3 2.5 2.5.1 2.5.2 3. 4. 5. Marco de la Investigacin. Definicin de Conceptos y Discusin de los Trminos de Referencia de la Investigacin. Las Primera Polticas Urbanas y Habitacionales. Caracterizacin de las Polticas de Vivienda 1952-1976. 1952-1958. Carlos Ibez del Campo Poltica Econmica Poltica de Vivienda Metas, Programas Implementados y Focalizacin de la Oferta. Diseo Urbano Diseo Residencial. 1958 1964. Jorge Alessandri Rodrguez. Poltica Econmica Poltica de Vivienda Metas, Programas Implementados y Focalizacin de la Oferta. Diseo Urbano Diseo Residencial 1964 1970. Eduardo Frei Montalva. Poltica Econmica Poltica de Vivienda Metas, Programas Implementados y Focalizacin de la Oferta. Diseo Urbano Diseo Residencial. 1970 1973. Salvador Allende Gossens. Poltica Econmica Poltica de Vivienda Metas, Programas Implementados y Focalizacin de la Oferta. Diseo Urbano Diseo Residencial. 1973 1976. Augusto Pinochet Ugarte (Perodo CORVI) Poltica Econmica Poltica de Vivienda Metas, Programas Implementados y Focalizacin de la Oferta. Conclusiones. Bibliografa. Anexo.

PRESENTACION
El presente documento es parte del proyecto de investigacin FONDECYT N.198 0264 de Abril de 1998, denominado El Paradigma de la CORVI en la Arquitectura Habitacional Chilena. 19531976, desarrollado por el Centro de Estudios de la Vivienda (CEDVI), Facultad de Arquitectura y Bellas Artes de la Universidad Central. Como tal, corresponde a un producto de la primera etapa de Recopilacin de Informacin de dicha investigacin. La modalidad adoptada ha sido trabajar con diversas fuentes de informacin, de las que se ha procedido a extraer y fusionar los planteamientos fundamentales de modo de ir conformando la secuencia histrica de la accin CORVI; desarrollo que constituye el texto central de este documento. Para el texto central, las fuentes de informacin sobre las cuales ste se basa, aparecen identificadas en la bibliografa final y para los textos de apertura temtica, recuadros, organigramas e imgenes en general, se cita la fuente especfica. En lo que dice relacin con la estructura del trabajo, ste se ha organizado considerando los diferentes perodos presidenciales, de manera de ir incorporando la informacin correspondiente a cada gestin presidencial y obtener, as, una lectura inicial de la accin de la CORVI como institucin. Sin embargo, la lectura de la accin de la CORVI, excede con mucho esta fragmentacin, vlida slo para efectos de su estudio inicial. A partir de este trabajo de recopilacin, el texto concluye con una identificacin de elementos vlidos para una primera base de sistematizacin para el desarrollo de la presente investigacin.

racionalidad modernizante de la accin del Estado, en el marco de un proyecto socio-poltico de Estado Benefactor. La sustitucin de este proyecto por el de Estado Subsidiario representa, correlativamente, la extincin de la escuela arquitectnica establecida por CORVI y su reemplazo por otra forma de produccin del hbitat residencial urbano de carcter social. En el marco de esta hiptesis, lo nuevo que se propone hacer es: 1. Valorizar una etapa histrica que es portadora de informacin transferible a las prcticas actuales de diseo de vivienda social. 2. Constituir un referente de crtica arquitectnica a la prctica proyectual actual en materia de vivienda social. 3. Generar un sistema de lectura interpretativa de la arquitectura de vivienda social y del sujeto poblacional que se constituye. 4. Identificar valores arquitectnicourbansticos en las obras habitacionales desarrolladas por CORVI y establecer su relevancia como recursos en el marco de la planificacin y gestin del desarrollo urbano actual. Si bien, se busca establecer la importancia que, de manera general, ha representado la CORVI en la historia habitacional chilena, interesa estudiar en profundidad sus realizaciones entre los aos 1953 a 1976, y analizar tanto la calidad como los avances referidos a los bienes producidos. Las unidades de vivienda son bienes materiales localizados espacialmente, por lo que sus caractersticas fsicas no pueden ser descuidadas: la localizacin, la relacin con los servicios e infraestructura urbana, el diseo, la calidad de los materiales, los efectos urbanos de las acciones, no son aspectos secundarios sino parte constituyente de una determinada poltica de vivienda. Interesa conocer, adems, las polticas sociales que se implementaron; cmo se abord el problema de los destinatarios de las polticas; el rol que se le asign al sector construccin dentro del aparato econmico general; el papel que desarroll la movilizacin reivindicativa y el impacto de los fenmenos de la naturaleza en el devenir de la poltica habitacional y en el campo decisional propiamente tal. La consideracin de las Polticas de Vivienda como un objetivo analtico, se realiza pensando que ste constituye un campo importante de observacin de las acciones provenientes del Estado y de la sociedad, y ms precisamente de la

1. MARCO DE LA INVESTIGACIN
La hiptesis central de esta investigacin es que la labor desarrollada por la CORVI en materia de vivienda social representa la constitucin y el accionar de una escuela arquitectnica de diseo habitacional; esto es, un cuerpo coherente de principios y prcticas de diseo reconocibles, que expresan virtualmente un estatuto sobre la dignidad habitacional de los destinatarios de la vivienda social. La formacin y desarrollo de esta escuela de diseo arquitectnico es parte del desarrollo de la

entidad objeto de estudio, la CORVI. Dentro de esta accin, el indicador de importancia lo constituye la naturaleza de su accin en el campo del diseo, materia propia de esta institucin y sus consecuencias e impactos sobre la ciudad. Es necesario tener presente, que si bien el estudio se ubica en el perodo de tiempo 1953-1976, ms que conocer singularidades histricas o pretender evaluar los xitos o fracasos de dichos Gobiernos, el anlisis se centrar en la observacin del impacto que experiment el sector vivienda con el accionar de la CORVI, y ms especficamente, se intentar conocer y definir la doctrina habitacional de esta institucin, perfilando y observando sus iniciativas en el campo del diseo e identificando los principios de diseo implementados, tanto por su accin directa como la desarrollada a travs de los Concursos-Oferta. Si bien, la CORVI constituye la unidad de anlisis de la investigacin, la unidad de observacin puede abarcar perodos ms extensos, en tanto algunas variables requieran perodos de observacin mayores para ser explicadas.

financiamiento a las personas y con empresas constructoras. Tiene que ver tanto con el proceso de produccin de viviendas como con el producto mismo. Definen este proceso factores de ndole estructural y otros que surgen del desarrollo y articulacin de los diferentes actores sociales, los que a travs de sus organizaciones expresan sus demandas sociales, econmicas, etc. La actividad de la construccin depende, principalmente, de la inversin en el sector, inversin que a su vez se encuentra condicionada por el papel y la importancia que al sector le confiere la Poltica Econmica que es la encargada de asignar los recursos pblicos, salvo en la parte de la inversin que es financiada por el sector privado. El sector construccin es por definicin, una actividad cuyos resultados significan formacin de capital y se contabilizan como inversiones para la demanda final. El sector presenta un alto poder multiplicador durante el proceso de construccin, definido, fundamentalmente, por los efectos que tanto hacia atrs como hacia delante desencadena su actividad. La cadena parte con actividades iniciales para terminar en aquellas que entregan bienes y servicios de uso final y que pueden tener como destino el consumo, la inversin y/o las exportaciones. El poder que tiene el gasto en construccin de movilizar la economa, se expresa a travs de tres relaciones: a. Inter-relaciones tecnolgicas que lo ligan con los sectores que lo abastecen en forma directa e indirecta (a travs de la compra de materiales), los que a su vez movilizan actividades agrcolas y mineras. b. El empleo de mano de obra. c. La demanda generada o inducida por los ingresos percibidos en la construccin. En este sector, como en cualquier otra actividad econmica, se generan sueldos y salarios, utilidades, intereses, etc., que son gastados por quienes los reciben en compras de bienes y servicios. Es a travs de este canal que la construccin ejerce gran influencia sobre las manufacturas de bienes de consumo. Ahora bien, si dentro del sector construccin diferenciamos las inversiones en viviendas de las que dicen relacin con obras pblicas, ambas inversiones inciden de manera diferente en la economa. As, desde el punto de vista de la recuperacin de los capitales invertidos, las

1.1 DEFINICION DE CONCEPTOS Y DISCUSION DE LOS TERMINOS DE REFERENCIA DE LA INVESTIGACION.

Cada gobierno cuenta con una filosofa poltica y una particular visin del papel del Estado y de la Poltica Econmica 1 . Es fundamental comprender el tipo de desarrollo en el que se sustenta e inserta un determinado programa de gobierno y dentro de ste, la Poltica Econmica para identificar especficamente los objetivos de la Poltica de Vivienda. Por Poltica de Vivienda se entender la expresin oficial del Estado sobre el modo de orientar, encauzar o dirigir la accin habitacional mediante la formulacin de principios, objetivos y estrategias que son implementadas mediante planes y programas dentro de ciertos marcos jurdicos, institucionales y financieros 2 . Sin embargo, una Poltica de Vivienda es algo ms que contar con un aparato institucional, con un sistema de
Por Poltica Econmica se entender al empleo de diversos instrumentos o herramientas que permiten influir sobre la marcha de la economa de manera de orientarla, dirigirla o empujarla en la direccin de las metas de diverso orden que la sociedad se propone. 2 Haramoto, Edwin. Resumen de las Polticas de Vivienda 1950 /85. En : Separata Revista C.A. Resea de la Vivienda Social en Chile. Enero 1988.
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inversiones en obras pblicas son reproductivas en el corto plazo, no as las inversiones en viviendas donde el tiempo de rotacin del capital es mayor; y por lo tanto, lenta la recuperacin de los capitales invertidos. De la informacin que se dispone podr constatarse el papel creciente que ha ido tomando el sector pblico constituyndose de este modo en uno de los principales sostenedores del nivel de actividad y empleo a nivel nacional. A lo largo del perodo de estudio que nos ocupa, Chile ha experimentado auges y depresiones de la actividad econmica, acentuacin de la desocupacin laboral seguida de alivios momentneos, aplicacin de recetas tradicionales y otras de estilo ms radical; etc., acciones que de una u otra forma van delineando tanto el papel de los agentes en el proceso econmico como el campo de accin que se le asigna a cada institucin. En cuanto al tamao del Estado, es posible apreciar un cambio relevante en el perodo de estudio. El Estado caracterizado como primarioexportador se va transformando en industrializador y paulatinamente comienza a asumir la responsabilidad en los costos, tratamiento y resolucin de una serie de problemas de los sectores sociales de menores ingresos. Este rgimen histrico que transcurre entre 1952 y 1973 signific, luego de la crisis profunda de la economa primario-exportadora, la incorporacin de nuevas capas sociales a la participacin social, poltica y econmica. La forma que adopt dicha incorporacin se ha denominado jurdicamente como concesiones y se la ha interpretado de diversas maneras. Servicios tales como la previsin, salud, educacin, vivienda fueron paulatinamente siendo de su responsabilidad, razn por la que se fue creando un vasto aparato estatal. Diversos estudios demuestran que desde 1906 se detecta la implementacin de mecanismos redistributivos a travs de los programas habitacionales orientados a que cada familia obtenga una vivienda definitiva provista por el Estado. Esta condicin no aparece, sin embargo, igual para todos desde el momento que se definen mecanismos de acceso diferenciado para los distintos grupos sociales y que en consecuencia favorecieron a grupos especficos de la poblacin. As por ejemplo, los programas integrales de estabilizacin de los niveles de precios como los que se aplicaron en el pas por la Misin Klein-

Saks y los de los gobiernos de Alessandri y Frei Montalva, diseados y aplicados para enfrentar el problema inflacionario, permiten entender y detectar en forma certera, el papel que asumi cada una de las instituciones y su efectividad sobre la accin pblica. La hiptesis supone en consecuencia, que algunos rasgos fundamentales de la actividad estatal se reflejarn en sus polticas, sin por ello agotar el conocimiento del fenmeno estatal, de suyo global. Se supone, adems, que los grupos sociales registrarn y darn cuenta de las acciones desarrolladas en una poltica estatal de importancia. Las respuestas del Estado a las demandas son en este caso especfico, las Polticas de Vivienda puestas en prctica por los diferentes gobiernos. Sin embargo, si bien las Polticas de Vivienda son resultantes de estas diferentes dinmicas, tambin y principalmente, reflejan la incapacidad del sistema econmico, social y poltico de satisfacer las necesidades bsicas del conjunto de la poblacin, hecho que tiene una clara y rotunda expresin en la cantidad de personas que viven en asentamientos precarios o bien, que responden a sus necesidades habitacionales con la construccin informal de su vivienda. Otro aspecto que necesita ser analizado dice relacin con las metas propuestas para enfrentar el dficit en funcin de una poltica de vivienda determinada y la forma en que cada gobierno focaliza su estrategia y programa habitacional. El concepto de dficit habitacional 3 , instrumento usado para expresar la magnitud del problema de la vivienda, difiere con el transcurso del tiempo. El estndar mnimo que se exige a una habitacin para clasificarla en esta categora va cambiando y los conceptos involucrados no son comparables. Por ejemplo, el clculo sobre la magnitud del dficit habitacional chileno en 1975 flucta entre 400 y 500 mil viviendas 4 , dependiendo de los indicadores utilizados. Resulta extremadamente difcil determinar lo que se entiende por insatisfaccin de viviendas tanto en cantidad, calidad, como en las condiciones del hbitat, y que en este campo se expresan en los indicadores habitacionales tradicionales: hacinamiento, desigualdad de
El dficit habitacional se calcula en funcin de la diferencia entre las necesidades habitacionales, estimadas sobre la base de estadsticas demogrficas, y el stock de viviendas en condiciones aceptables. 4 Cifra citada en F. Lira. Chile: Estimaciones de las Necesidades de Vivienda, 1970-2000. CELADE, Serie C No.160. Santiago de Chile. Diciembre 1974.
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acceso, carencia de servicios bsicos, etc. Este conjunto de factores, para cada poltica, adquiere su propia especificidad, manifestndose en una serie de datos, cifras y antecedentes, separables slo para efectos de anlisis. 5 Las necesidades tienen que ver con componentes ideolgicos y patrones culturales que van otorgndole su perfil particular. Por lo tanto, lo que en un perodo se consider como vivienda digna no tiene mucho que ver con lo que hoy en da se estima y se exige como tal en relacin a tamao, calidad de construccin, dotacin de infraestructura, etc. Ms que cualquier otro mbito, el de la vivienda est sometido a un juego de valores en funcin de los cuales se deciden situaciones como formas, tamaos, altura, viviendas en extensin o en altura. La verdad es que situaciones de valor pueden llegar a confundirse con hechos dados y objetivamente irreprochables en consecuencia. Los enunciados de polticas, en general enfatizan la cuantificacin del dficit. Este aparece, fundamentalmente, concentrado en la vivienda econmica por lo que las polticas refuerzan el aumento cuantitativo de ellas. Prcticamente no aparecen abordados problemas relativos a la calidad y tipo de vivienda necesaria para enfrentar los requerimientos del sector popular. En consecuencia, lo que est siempre en juego es la modalidad de distribucin que el Estado ejerce a travs del subsidio y la asignacin a los diferentes sectores sociales (focalizacin). El subsidio en sus diferentes formas y mltiples modalidades de asignacin, son parte decisiva del contenido sustantivo de las polticas de vivienda. La ocupacin ilegal de la tierra, rasgo muy frecuente, es muy significativo en cuanto puede evidenciar que los mecanismos institucionales para acceder a la tierra resultan inalcanzables para el grupo, el que debe resolver sus problemas al margen de las pautas institucionalizadas de conducta social. Normalmente esto deriva, entre otras cosas, de una carencia de ingresos que dejan al margen del mercado de consumo no slo la propiedad (o el acceso a la tierra), sino la satisfaccin mnima de otras necesidades que no
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pueden alcanzarse de acuerdo con las pautas sociales o incluso, con las normas jurdicas. La focalizacin constituye una orientacin predominante en los esquemas de gasto pblico, que apunta a concentrar la oferta disponible en los estratos con menor participacin en la distribucin de las viviendas. Su objetivo es lograr mayor eficacia e impacto, propugnando el reemplazo de las prcticas clientelistas por esquemas de distribucin basados en procedimientos objetivos y despersonalizados para la concesin de los mismos. Sin embargo, una excesiva o inadecuada focalizacin puede implicar una limitacin importante que dice relacin con dos aspectos: En primer lugar, la tendencia a favorecer la concentracin de la pobreza en zonas ubicadas en las periferias de las ciudades lo que acenta la segmentacin social de las ciudades. En segundo lugar, se corre el riesgo de pasar por alto el hecho de que los sectores medios bajos forman un segmento del mercado habitacional que requiere ser activado y subsidiado, considerando las condiciones de distribucin del ingreso. Cuando estos sectores carecen de oferta, la experiencia muestra que stos canalizan su demanda hacia los programas de vivienda mnima, desplazando as a las familias de menores recursos. Esta situacin favorece la desfocalizacin. Desde el punto de vista de la formulacin de polticas, la poca precisin de los indicadores utilizados para cuantificar el problema no permite la elaboracin de alternativas a la construccin de viviendas nuevas. En alguna proporcin, ciertas viviendas podran ser recuperables, de implementarse medidas orientadas a este fin. No obstante lo anterior, este hecho ha sido ignorado y la formulacin de polticas del perodo de estudio y en general, ha descartado la posibilidad de soluciones parciales. Paralelo al impulso industrializador, lentamente se va consolidando la organizacin social de los sectores ms carenciados de la poblacin, los que paulatinamente van haciendo explcitas sus demandas sociales. Estas demandas especficas de los sectores populares se cruzan con la forma en que los gobiernos asumen estos problemas y el tipo de soluciones que plantean segn su ideologa o definicin del rol que al Estado le asignan los diferentes actores presentes en la sociedad chilena en el perodo de estudio. El concepto de vivienda social debe ser precisado. Como primera aproximacin, la

Conviene sealar aqu, que el problema de la vivienda bajo ningn punto de vista puede ser visualizado como un mero problema de dficit habitacional, sino que su estudio requiere de un marco de referencia ms amplio. Al respecto ver: Raposo, Alfonso. La Poltica de Vivienda : Un Ensayo de Prospeccin Temtica. DEPUR. Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Universidad de Chile. Santiago de Chile. Octubre de 1975.

vivienda social se puede entender como aquella destinada a mejorar la situacin habitacional de los grupos ms desposeidos de una sociedad. La identificacin de dichos grupos nos permite ubicar aquellos planes y programas de gobierno destinados especficamente hacia ellos... Para estudiar el problema habitacional es necesario enfocar la vivienda desde una perspectiva amplia. La vivienda no slo es la casa, sino que constituye un conjunto de servicios habitacionales que comprende inseparablemente el suelo, la infraestructura y el equipamiento social comunitario, junto al techo, refugio o casa. Por otro lado, el habitar que da origen a la vivienda es un proceso, lo que significa que deben estudiarse las fases y los componentes de dicho proceso y los factores que lo condicionan (Haramoto, 1979). Finalmente, interesa el concepto de diseo. Cuando se habla de diseo se est pensando en una variable con una doble dimensin: Por un lado, se refiere al estudio de la unidad habitacional propiamente tal, la vivienda, unidad que debiera ser concebida para responder a las aspiraciones y necesidades del grupo familiar y como calidad espacial de lo construido. Por otro lado, contempla el estudio del conjunto de viviendas y su integracin al tejido urbano. Desde el momento en que las viviendas se agrupan, se generan una serie de requerimientos espaciales y funcionales, de servicios, equipamientos, relaciones entre lo pblico y lo privado, de relacin con el medio natural y construido y otros impactos producto de su insercin en la estructura urbana de la ciudad.

productivo del Estado (liberalismo, estatismo y otros), hecho que signific poner en discusin temas polmicos en ese entonces relativos a la definicin de formas de vida y planteamientos de nuevas teoras y opciones urbansticas y habitacionales. Con la llegada del Frente Popular al gobierno y la eleccin como presidente de Pedro Aguirre Cerda (1938-1941), se impone una poltica fuertemente interventora, situacin que encuentra su explicacin en parte en los efectos de la Segunda Guerra Mundial (1939-1945), que alter fuertemente las condiciones del comercio internacional. El flujo de bienes de importacin disminuy drsticamente lo que produjo un aumento del ahorro interno o capitalizacin, al disminuir los depsitos en el exterior y los gastos suntuarios en el extranjero. Chile, se encuentra frente a la alternativa de tener que producir bienes que requieran grandes cantidades de capital, mano de obra calificada, condiciones tecnolgicas, mercados mayores, etc. La inflacin alcanza cifras altas, afectando en consecuencia la propensin a invertir. Es, en estos momentos cuando la inversin se desva a actividades que dan garantas contra la inflacin y una de ellas es la construccin residencial, la inversin en bienes races, etc. Por otro lado, este gobierno pone nfasis en la inversin en obras pblicas como medio de afrontar la alta tasa de cesanta, contribuyendo tambin al auge de la actividad constructora. El eje de esta poltica interventora fue la Corporacin de Fomento de la Produccin (CORFO), fundada a raz del terremoto de Chilln (1939), la que junto con la crisis de la economa agrcola, constituyeron los fundamentos econmicos de la reactivacin del proceso migratorio. 6 La CORFO se fij una meta claramente orientada hacia la industrializacin del pas y el mejoramiento tecnolgico de las actividades productivas. Dada la escasa capacidad de ahorro interno, el Estado asumi la responsabilidad de dotar a la economa de los fundamentos de una estructura industrial: energa, acero, educacin tcnica. As, impulsados por la CORFO fueron desarrollndose los planes de electrificacin (ENDESA), petrleo (ENAP), acero (CAP), azcar y asistencia agraria (IANSA); adems, de
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1.2. LAS URBANAS.

PRIMERAS

POLITICAS

Breve Resea de la Situacin Habitacional Previa al Momento en que se crea la CORVI.

Entre los aos 1920 y 1930, la crisis profunda de la economa primario-exportadora represent el agotamiento del modelo de crecimiento exportador de materias primas y el trnsito hacia el denominado modelo de industrializacin por sustitucin de importaciones, es decir, a un impulso industrializador que se desarrolla desde el Estado. Esta crisis mundial fue un acontecimiento decisivo para el Estado en cuanto a suscitar reflexiones sobre la necesidad de planificar el desarrollo econmico y social de las naciones, la definicin del espacio social

La tasa anual de crecimiento de la poblacin urbana del Gran Santiago aument de 3.1% en el perodo 1940-1952 a 4.2 % en el perodo 1952-1960, segn datos del INE.

ayuda crediticia y tecnolgica para la pesca industrial, artesanas, textiles, metalurgia, etc. Cabe hacer notar, que si bien este organismo tena la misin de formular un Plan General de Fomento, en la prctica oper nicamente sobre la base de planes sectoriales. Evidentemente, todo este proceso implic una serie de cambios importantes. La aristocracia tradicional basada en la propiedad agraria es desplazada por nuevas posturas provenientes de los negocios industriales y mineros. La creciente migracin campo-ciudad va consolidando el proletariado urbano integrado por los obreros fabriles, empleadas domsticas, comerciantes ambulantes, los que deben resolver su problema habitacional en las zonas marginales de la ciudad (poblaciones callampas). El proceso de industrializacin provoca grandes migraciones hacia las zonas urbanas, que actan como polos de atraccin con creciente concentracin de poblacin y de actividades en ciertas ciudades. A la vez, las condiciones de tenencia de la tierra y el estancamiento agrcola van expulsando a la poblacin campesina. El impacto que provoc sobre la red urbana nacional esta crisis y el traspaso de una economa rural a otra industrial, tpicamente urbana, rompi definitivamente el relativo equilibrio del sistema urbano de fines de siglo pasado, volcando al pas a una acelerada urbanizacin, marcada por una creciente concentracin de poblacin y de actividades en ciertas ciudades. La intensa inmigracin que se produjo desde las salitreras del norte hacia Santiago, por ejemplo, represent que un 30% de la poblacin proveniente de estos centros se ubicara en Santiago. Desde 1940, este fenmeno se muestra en notorio incremento. 7 Todos estos fenmenos mencionados contribuyeron a hacer ms agudo el problema del crecimiento urbano de las ciudades, las condiciones de vida y la escasez de viviendas. Esta concentracin urbana en beneficio de las ciudades se vio favorecida por el crecimiento de los sectores manufactureros y de servicios propiciado desde el Estado. El Estado debi lentamente ir abocndose al tratamiento y resolucin de problemas tales como la provisin de servicios pblicos, la previsin, salud, educacin y la vivienda y asumir de esta manera un nuevo rol para integrar las demandas de los sectores populares desarrollando polticas
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redistributivas, las que fueron impulsando una expansin de su papel y la creacin de instituciones. Hasta este momento, el esfuerzo estatal muestra un cuadro de realizaciones realmente insuficiente para la demanda 8 . La obligada demolicin de algunos conventillos insalubres agrav an ms el dficit habitacional existente hasta ese entonces. No fueron suficientes las 396 viviendas que entre 1906 y 1925 se construyeron mediante aportes fiscales y las 3.246 de origen privado. En los 5 aos siguientes, gracias al Decreto Ley llamado Fomento de las Habitaciones Baratas, se construyeron 29 poblaciones nuevas. 9 La cuestin social, y dentro de sta el problema de la vivienda, constituy un tema de fuerte resonancia en los medios de comunicacin de la poca 10 . Diarios, crnicas y discursos son los medios donde se discute el mundo de los conventillos, de los cits 11 y las condiciones de vida de sus habitantes. La preocupacin de la autoridad pblica se concentr en la condicin dramtica en que viva parte importante de la poblacin del pas. Se pueden distinguir tres formas deterioradas de concentracin espacial de un bajo nivel de salubridad, a la vez en la vivienda y en los servicios colectivos. 12 a. El conventillo: resultante de la ocupacin altamente densa por subdivisin de viejos edificios del casco urbano y la no reparacin de ellos. Pueden asimilarse a este concepto los cits, pasajes, etc. b. La callampa: producto de una instalacin espontnea, no controlada, de trabajadores sin Las iniciativas en materia de vivienda, que se materializaron al abrigo de la Ley 1838, fueron de escasa importancia en lo que se refiere al dficit habitacional o a las condiciones sanitarias de la vivienda obrera. Ms bien, se puede afirmar que las demoliciones incrementaron el dficit y que los problemas de higiene se trasladaron del centro a la periferia. Silva, Sandra. Anlisis de la Evolucin de la Poltica Habitacional Chilena. Informe Final. Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Santiago, Marzo 1997. Pp: 15. 9 Ibid. Pp: 16 10 Este tema ya tena expresin a fines del siglo XIX. En ese entonces, el Consejo Superior de Higiene Pblica defina los conventillos como habitaciones miserables que albergaban de hecho, un nmero exagerado de ocupantes. Ibid. Captulo I. 11 Los cits, constituyen conjuntos habitacionales conformados por la agrupacin de casas pareadas a lo largo de un pasaje peatonal. Es la tipologa que mejor identifica una solucin urbana para sectores de ingresos medios y bajos en la zona cntrica de la ciudad. 12 Ver Aguirre, Beatriz y Sabatini, Fco. Discusin sobre Polticas de Desarrollo en las Areas de Asentamiento Precario de Santiago. CEPAL, Noviembre 1981. 7
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Villalobos, Sergio y otros. Historia de Chile. Editorial Universitaria. Santiago de Chile. 1983.

casa ni medios para obtenerla y que, en grupo o individualmente, se ubican en terrenos perifricos, sin equipamiento alguno. Usan para la construccin de sus viviendas preferentemente materiales de deshecho. La callampa, se va consolidando por acumulacin progresiva de los sin casa, pero tambin fueron objeto de tomas colectivas de terreno bajo direccin de algn grupo poltico. c. La poblacin: agrupaciones permanentes generadas por los programas habitacionales abarcando una amplia gama de situaciones desde barrios someramente equipados hasta zonas sin equipamiento y de construccin progresiva. En el ao 1939, se crea la Corporacin de Reconstruccin y Auxilio; Ley No.6334, que fue modificada en parte por la Ley No. 6640 que legislaba adems, sobre la Corporacin de Fomento de la Produccin. Esta ltima institucin, a travs de su Departamento de Habitaciones Populares que funcionaba paralelamente a la Corporacin de Reconstruccin y Auxilio, impuls el desarrollo de la vivienda mediante financiamientos particulares a la Caja de la Habitacin y las empresas mineras e industriales. La Corporacin de Reconstruccin y Auxilio, mediante sus prstamos, permiti que se realizaran cerca de 5.000 casas individuales, se construyeran poblaciones con un total de 1.464 casas y realiz una serie de obras llamadas de emergencia que comprendieron desde Talca hasta Malleco y representaron sobre 2.000 departamentos de construccin ligera, adems de obras de equipamiento y urbanizacin. 13 Hacia el fin de este perodo, pueden sealarse las siguientes conclusiones: Las leyes sobre vivienda social que se dictaron durante este perodo, abordaron el problema en forma fragmentaria, circunscribindolo a las disponibilidades de la Caja Fiscal, es decir, existi un sistema de financiamiento pblico de muy bajo rendimiento que explica que entre 1906 y 1943 se construyeran en el pas 640 viviendas econmicas controladas como promedio anual. No haba, por lo tanto, ningn mecanismo institucional que estimulara la industrializacin de la construccin pese a reconocerse en ese entonces un dficit absoluto de 450 mil viviendas. 14 Esta Caja
Gross, Patricio. En : Separata Revista CA. Resea de la Vivienda Social en Chile. Enero 1988. Pp: 15. 14 Bravo Heitmann, Luis y Martnez, Carlos
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elabor adems una Ordenanza de Urbanizacin y Construccin. El nfasis que se detecta en la discusin en torno al problema habitacional tiene que ver, principalmente, con la calidad de la vivienda (problemas de salubridad, habitabilidad, hacinamiento, etc.), con la remodelacin de reas deterioradas ocupadas por cits y conventillos, con la permanente especulacin, con las condiciones de arrendamiento vigentes hasta ese momento, con la agudizacin del problema de la periferia de Santiago, etc., ms que con los problemas del dficit habitacional. La posibilidad de optar a la propiedad de la vivienda casi no se plantea de manera explcita por parte de los sectores populares. El nuevo papel asumido por el Estado en la parte final de este perodo, unido al rol que se le asign a la construccin en el proceso de desarrollo econmico (absorcin de mano de obra), llevaron a la configuracin del problema de la vivienda en una nueva dimensin: la propiedad de la misma. El Estado, a partir de este momento, deber asegurar financiamiento y franquicias. El proceso de crecimiento no planificado inicial, adquiere a partir de 1940, un carcter masivo. Un hito importante en la formacin de poblaciones en Santiago, lo constituye la creacin de la CORFO. Esta medida fue el inicio de un proceso de apoyo a la industrializacin desde el Estado lo que reforz el carcter de atraccin de la ciudad sobre el resto del pas. Se estima por algunos autores, que a partir de los aos 40, se inicia la primera fase de la formacin de las poblaciones en Santiago. Colaboraron en este proceso el desarrollo que experimentaron los medios de transporte masivo y la prolongacin de las vas urbanas hacia la periferia de la ciudad. Tambin, cabe mencionar el papel que desarrollaron los llamados loteos brujos, emplazamientos donde los dueos de terrenos vendan sitios en localizaciones de escaso valor, a plazo y en forma ilegal, estafando de diversas maneras a los adquirientes. En consecuencia, la callampa constituy la respuesta espontnea a las exigencias de vivienda de los grupos sociales excluidos de los planes oficiales. De la poblacin que llega a Santiago, gran parte se localiz dentro de los lmites de la ciudad
(editores). Chile: 50 aos de Vivienda Social.1943-1993. Universidad de Valparaso, Facultad de Arquitectura. Valparaso. 1993. Pp: 6.

formal, la ciudad consolidada, en cits, conventillos y pasajes tpicos de las reas deterioradas de la misma. Se calcula que alrededor del 30% de los migrantes de este perodo ya comenzaron a instalarse en las que, posteriormente, se llamaron poblaciones callampas. Los terrenos invadidos correspondieron a tierras abandonadas por sus propietarios privados y por el Estado o los municipios, motivo por el cual no se produjeron problemas serios. Principales Instrumentos Legales dictados durante el perodo previo a la CORVI. 1891. Se promulga la Ley de Organizacin y Atribuciones de las Municipalidades en la que se indican una serie de disposiciones relacionadas con la vivienda popular. 1892. Se crea el Consejo de Higiene. 1906 (Febrero). Ley No. 1838. Se crean los Consejos de la Habitacin Popular destinados a promover la construccin, higienizar o rehabilitar viviendas y a demoler conventillos o casas colectivas consideradas insalubres. Esta ley, que no fue la primera ley chilena sobre estas materias, se asoci directamente con el terremoto que afect la capital y destruy Valparaso. Su promulgacin fue el resultado de un largo debate parlamentario ocurrido en el Congreso Nacional desde 1895 y que incorpor muchas disposiciones contempladas en la Ley Belga de 1889 y de la Ley Francesa de 1894. 15 En Septiembre del mismo ao fue aprobado su reglamento, as como su ordenanza que determinaba el nacimiento del Consejo Superior de Habitaciones para Obreros. Una de las principales acciones de los Consejos fue la elaboracin de un catastro de las habitaciones populares, sus condiciones materiales y su nivel de salubridad. La implementacin de este instrumento legal, signific ms demolicin que construccin de habitaciones. En 1913, se estableci que las nuevas poblaciones podan albergar 6.000 personas, pero la cantidad de personas que haba quedado sin alojamiento con motivo de la demolicin de conventillos, alcanzaba en trminos reales a 10.000 personas. Se organizan las primeras Ligas de Arrendatarios cuyo objetivo fue obtener una moratoria para el pago de las deudas mientras durara la crisis del salitre.

1918 (Marzo). Ley No. 3379, la cual concedi prstamos hipotecarios a los imponentes de la Caja de Retiro y Previsin Social de los FFCC del Estado. 1924. Ley de Renta que afecta a los propietarios de inmuebles. Estos, ante esta disposicin legal, procedieron a subir los arriendos al tiempo que se incrementa la especulacin. 1925 (Febrero). DL No. 261. El Gobierno de Arturo Alessandri Palma dicta la primera Ley de Arrendamiento. Esta Ley rebaj y trat de limitar la especulacin a la vez que estableci los Tribunales de la Vivienda para conocer y decidir respecto de los lanzamientos, condiciones de salubridad, etc. La razn de fondo que motiv el surgimiento de una nueva propuesta de legislacin habitacional diecinueve aos ms tarde de la ley 1838 fue el extendido malestar social originado en la escasez y la especulacin en materia de arrendamientos de cuartos y sitios. 1925 (Marzo). DL No. 308. Se promulga el decreto llamado Fomento de las Habitaciones Baratas que cre el Consejo Superior de Bienestar Social en sustitucin del Consejo de la Habitacin Popular originado en la Ley 1838, con las mismas atribuciones de sta. Esta institucin se encarg de establecer prstamos en condiciones preferentes de subsidio para la construccin de viviendas econmicas, declar de utilidad pblica los terrenos necesarios para la edificacin, higienizacin o ensanche de las poblaciones que se acogieran a la ley, disponiendo que la expropiacin correspondiente se llevara a cabo de acuerdo con los procedimientos fijados en la ley No 3313 de septiembre de 1917. 1929. Ley No. 4.563. Como consecuencia del terremoto de Talca, Constitucin y Curic en 1928, se dicta la primera Ley General de Construcciones y Urbanizacin promovida por el Ministro de Fomento de la poca, Dn. Luis Schmidt Quezada, siendo su principal redactor el arquitecto Luis Muoz Maluschka (primera presidencia de Ibez). 1931 (Febrero). Ley No. 4.931. El Consejo Superior de Bienestar Social fue reemplazado por la Junta de la Habitacin Popular, destinada a encarar el problema de las poblaciones callampas y loteos irregulares. Esta ley entregaba a esta Junta tanto las funciones tcnicas de la construccin de viviendas como aquellas de

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Gross, Patricio. Op. Cit. 13. Pp: 14.

ndole administrativa y social. Ese mismo ao se dicta la Ley General de Construcciones y Urbanizacin y su Ordenanza General D.F.L. No. 345 (Mayo). En esta Ley se perfeccion y se dio base legal a numerosas facultades que la Ley No. 4.563 no le confiri a los municipios para poder establecer un control eficiente sobre la edificacin particular. 1931 (Abril). Se promulga el D.F.L. No. 33, resultado de la fusin de la ley 4931 con numerosos preceptos modificatorios. Esta ley dio origen a la Junta General de la Habitacin Popular, de la cual dependan Juntas Provinciales, Departamentales y Comunales. 1932 (Agosto). Decreto Ley No. 402 que crea el Departamento de la Habitacin, dependiente de la Junta Central y que concentra en l, toda la actividad relacionada con el fomento de la vivienda social. 1934 Ley No. 5424. Concede facilidades a los deudores de obligaciones relacionadas con las disposiciones referentes a la habitacin barata. 1935 (Febrero). Ley No. 5579. Esta ley destin fondos para ayudar a los mejoreros y compradores de sitios a plazo, disponiendo la ley la cancelacin de aquellos predios en los cuales se hubiesen construido mejoras; el otorgamiento de prstamos a los adquirientes de sitios a plazo y el pago del saldo de precio insoluto de las respectivas adquisiciones y de las obras de urbanizacin de estas poblaciones. 1935 (Diciembre). Ley 5758. Transfiri a la Caja de Crdito Hipotecario todas las poblaciones construidas con fondos del Decreto Ley 308 para que ella hiciera individuales las deudas y les cargara los intereses penales derivadas del incumplimiento. 1936 (Octubre). Ley 5950. Se crea la Caja de la Habitacin Popular. Adems de la accin directa de construccin para la venta y arriendo de viviendas, de la concesin de prstamos a particulares, obliga a los industriales mineros y salitreros a aportar un 4% 5% de sus utilidades para la construccin de viviendas para sus obreros y empleados o a construirlas ellos directamente. Tambin pona exigencias al sector agrcola. Con esta Caja se da un impulso a la participacin del Estado en la construccin de viviendas econmicas que ya contaban con normas constructivas ms exigentes a raz del terremoto

de Talca de 1928. Adems, la citada Ley estableci la obligacin de confeccionar un plano de urbanizacin para todas aquellas poblaciones destinadas a albergar sobre veinte mil habitantes, defina las caractersticas de estos planos y las condiciones a que se deban ceir sus trazados, planos que deban ser sometidos a la aprobacin del Ejecutivo. 1938 Ley No. 6.172. Se le encomienda a la Caja de la Habitacin Popular la construccin de viviendas con fondos de la Caja de Seguro Obligatorio. Entre las poblaciones que deben su accin a esta Caja, pueden mencionarse hasta 1939, las siguientes: Lo Franco, Central de Leche y Colectivo San Eugenio. 1939 (Abril). Ley No. 6.334. Crea la Corporacin de Reconstruccin y Auxilio, ley que fue modificada en parte, por la Ley No. 6.640 que legislaba adems sobre la Corporacin de Fomento de la Produccin. 16 1941 (Enero). Ley 6640. Se crea el Fondo de la Construccin de la Habitacin Popular, entidad donde se concentraron todos los recursos estatales para contribuir a solucionar el problema habitacional mediante crditos a las instituciones de previsin, a industriales y a propietarios agrcolas quienes podan arrendar o vender las viviendas que edificaran. 1943 (Octubre). Ley No.7.600. La agudizacin del problema habitacional llev al Estado a reorganizar la Caja de Crdito de la Habitacin Popular, entregndole un nuevo impulso, proporcionndole aportes econmicos y una gama mayor de atribuciones. 17 Esta Caja elabor, adems, una Ordenanza de Urbanizacin y
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El terremoto de Chilln (Enero de 1939), que asol a numerosas provincias de la zona central del pas, permiti, con la creacinde la CORFO, poner en prctica algunos de los postulados sustentados por el radicalismo. La CORFO constituy un hito importante en la formacin de las poblaciones en Santiago, constituyendo el inicio de un proceso de apoyo a la industrializacin desde el Estado y reforzando el carcter de atraccin de la ciudad sobre el resto del pas. 17 Entre otras atribuciones pueden mencionarse: aporte obligado del 5% de las utilidades de la industria para construir casas para su personal; concesin de una serie de franquicias tributarias a la llamada habitacin econmica. Hasta el ao 1953 en que se crea la CORVI, la caja de la Habitacin Popular construy cerca de 35.000 viviendas. Entre las poblaciones de esta poca pueden mencionarse: la poblacin Sargento Aldea, Sierra Bella, Santa Rosa, Pedro Montt, Fermn Vivaceta, Fresia. Gross, Patricio. Op. Cit. 13. Pp: 14.

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Construccin de Viviendas Econmicas donde se definan ciertas condiciones mnimas de habitabilidad, presupuesto y superficie, adems de otras condiciones tales como alturas, programas, etc. 1948. Ley No. 9.135. Ley Pereira. An cuando no cre ninguna institucin, su accionar se dirigi a conceder un conjunto de beneficios y excenciones para la edificacin de viviendas que se cieran a la Ordenanza de Urbanizacin y Construccin de Viviendas Econmicas: exencin de impuestos de bienes races por diez aos, de impuestos de herencia, etc. Estas medidas se tradujeron en fuertes estmulos a las empresas e inversionistas y entreg una serie de ventajas para los constructores que se cieran a la mencionada Ordenanza. 1951. Se crea la Cmara Chilena de la Construccin. Bajo la firma del entonces presidente de la Repblica, Gabriel Gonzlez Videla, se dict el Decreto 4229 que dio nacimiento jurdico a la Cmara Chilena de la Construccin.

2.

CARACTERIZACION DE LAS POLITICAS DE VIVIENDA. 1952-1976.

2.1. 1952-1958. CARLOS IBAEZ DEL CAMPO.

2.1.1. Poltica Vivienda. Econmica Poltica de

El Gobierno del Presidente Ibez dispuso en sus inicios de un fuerte respaldo electoral siendo elegido con una gran votacin popular. 18 Este fuerte apoyo era un claro indicador de la necesidad de enfrentar la situacin econmica que por ese entonces mostraba una serie de problemas y una alta tasa inflacionaria. Este nuevo Gobierno haba heredado una tasa anual de inflacin del 23%, que en los dos primeros aos de su administracin se elev a 40 y 64%, la cifra ms alta registrada en Chile hasta ese entonces. 19 Estos ndices elevados reflejaban una situacin econmica deplorable. Las dificultades, se manifestaban en todos los sectores econmicos. La industria se mostraba incapaz de incorporar fuerza de trabajo suficiente y la inversin no lograba sostener un crecimiento satisfactorio de la economa. No slo la inversin privada se haba retrado, sino que lo mismo ocurra con la de origen estatal que en aos anteriores haba creado y puesto en marcha empresas bsicas para el desarrollo econmico chileno. Para enfrentar esta severa crisis, el Gobierno decidi hacer un serio esfuerzo de estabilizacin (Plan de Estabilizacin Econmica), para lo cual
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Los ltimos aos de la administracin de Gozlez Videla, transcurrieron en un clima de pesimismo colectivo y de rechazo a los partidos. Los anhelos de regeneracin se volcaron hacia la persona del expresidente Ibez, elegido senador por Santiago en Marzo de 1949. Tras Ibez y el smbolo de la escoba, que barrera con la inmoralidad administrativa, se alinearon fuerzas heterogneas y grandes sectores independientes. Carlos Ibez fue proclamado candidato a la presidencia, en 1951, por el Partido Democrtico del Pueblo. Mediante una reforma electoral introducida en 1949, las mujeres haban quedado habilitadas para participar en las elecciones de parlamentarios y de Presidente de la Repblica. Con ello, el nmero de sufragantes experiment un crecimiento cercano al 75%. Ibez, obtiene en Septiembre de 1952, una abrumadora mayora gracias al apoyo femenino. En los comicios parlamentarios de Marzo de 1953, Ibez, obtiene el apoyo de alrededor del 50% de los votantes. Op. Cit. 7. Pp : 860. 19 Ricardo Ffrench Davis: Polticas Econmicas en Chile 1952-1970. Ediciones Nueva Universidad, Universidad Catlica de Chile. Santiago, 1973. Pp: 23.

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recurri a la Misin Klein-Saks, firma de asesora econmica extranjera que haba estado operando en Per a fines del decenio de 1940. Esta Misin, desde el punto de vista poltico, no era neutral ya que mantena vnculos con el Fondo Monetario

Internacional y con el gobierno de EEUU, pero le aseguraba al Gobierno contar con prstamos externos en volmenes apreciables para movilizar el aparato productivo.

La Crisis Econmica en Chile. Despus de las reformas financieras de 1925 y aprovechando la euforia econmica que sigui a la crisis de 1919-1920, el gobierno no tuvo dificultad para obtener crditos en el exterior. Sin embargo, el colapso del mercado norteamericano de valores producto de la depresin, fue seguido por el trmino abrupto de la oferta de nuevos capitales, la cada violenta de los precios de las materias primas y la paralizacin de las fbricas por la desocupacin. La crisis que comenz a afectar a Chile a mediados de 1930, fue desastrosa para el sistema monetario y para toda la economa nacional. A partir de esta fecha, el problema inflacionario se hace presente con diferente intensidad y los esfuerzos de los distintos gobiernos se centran en perfeccionar el control de la inflacin. El ao 1950 se inicia conflictivo en materia econmica. Los esfuerzos realizados por el gobierno de Gonzlez Videla, no se materializaron en un plan contra la inflacin, ni en la resolucin del problema cambiario, lo que lleva al Ejecutivo a presentar un proyecto de estabilizacin de precios, sueldos y salarios; adems de la creacin de una Junta de estabilidad Econmica. Con la prdida del impulso dado al comercio exterior por la guerra de Corea, ms la cada del precio del cobre y la contraccin que afect a la economa norteamericana, la dbil situacin chilena se hizo crtica en 1953, ao en que se calcula que el 40% de la renta nacional debe destinarse a los gastos del Estado. El proceso inflacionario que ms adelante se desat adquiri caracteres extraordinariamente agudos. En 1954, el ndice del costo de la vida suba al 71%, y en 1955 al 83%. En este contexto, el gobierno contrata, en 1955, los servicios de la firma norteamericana Klein-Saks para aplicar un enrgico tratamiento estabilizador. Dicho programa abarc seis campos: poltica fiscal, administracin pblica, poltica crediticia, poltica de remuneraciones, precios y subsidios y poltica cambiaria. Sus medidas se basaron en el control de las remuneraciones, en la eliminacin de los reajustes automticos, la reduccin del gasto pblico, la limitacin del crdito bancario y la implantacin de una tasa de cambio nica y fluctuante. El gobierno de Ibez, al encarar en forma decidida la lucha contra la inflacin, haba dado muestras de comprender que era la continuidad institucional misma la que estaba subordinada a la realizacin de un programa estabilizador. Sin embargo, no era fcil persistir en esa lnea, eminentemente impopular y contra la que se alzaron diversos grupos de inters. La accin inflacionaria, que comenz a aplicarse en 1956, deba abarcar muchos frentes, lo que supona un alto grado de cohesin por parte de las autoridades y un slido apoyo de los sectores polticos favorables al gobierno. En la prctica ocurri lo contrario. Muchas acciones de estamentos como los ministerios eran contradictorias; sumado a esto, la vacilante actitud del Ejecutivo en relacin a la indispensable reforma tributaria. En 1957, los impuestos no cubrieron siquiera los gastos corrientes fiscales, lo que indujo, una vez ms a recurrir al expediente de las emisiones. Al ao siguiente, con una acusada baja en los ndices de produccin fabril y en vsperas de la eleccin presidencial, el ensayo de la misin Klein-Saks se cancelaba. (Villalobos, Sergio y otros.
Historia de Chile. Ed. Universitaria. Santiago de Chile, 1983. Pp : 766 a 772).

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An cuando la situacin econmica mostraba las profundas complicaciones sealadas, el ejecutivo haba logrado que el Parlamento le concediera facultades extraordinarias con el fin de reorganizar el aparato del Estado, considerado incapaz de asumir el nuevo rol que se haba programado; esto era, un Estado motor de la expansin econmica para lo cual se haca necesario ampliar y reorganizar la inadecuada estructura de los ministerios. Es gracias a estas facultades que se logra implementar un hecho de singular importancia y que constituy la columna vertebral del proceso: la transformacin del aparato del Estado en agente activo del desarrollo econmico y social y la reorganizacin fuerte que experiment la administracin pblica. La ley 11.511 del 5 de Febrero de 1953, concedi al Presidente de la

Repblica, facultades extraordinarias administrativas y econmicas para reorganizar la administracin pblica, las instituciones semifiscales, empresas autnomas y obtener la estabilizacin econmica. Sus propsitos iniciales se orientaron a la reorganizacin de los servicios pblicos que mostraban dficits importantes, la fusin de instituciones que duplicaban sus funciones y la disminucin del nmero de empleados del Gobierno central con un aumento del nmero y las remuneraciones de los empleados calificados. En el plano de la construccin, se pretendi llegar a una sola autoridad administrativa: el Ministerio de Obras Pblicas, para los efectos de aunar y coordinar planes dentro del sector pblico y fijar directivas al sector privado.

Fig.1 Plan Nacional de la Vivienda.Fuente: Bravo Heitmann, Luis. Chile: El Problema de la Vivienda a travs de su Legislacin. (1906 1959).

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Pensando en estos fines, se dicta el Decreto 150, que reestructur el Ministerio de Obras Pblicas, formndose la Direccin de Planeamiento, a la cual se le encomienda la elaboracin de un Plan Nacional de Vivienda (fig. 1). Este plan deba operar como un instrumento que reuniera en si todas las atribuciones y facultades dispersas en distintos servicios, para ponerlos en accin en forma rpida, expedita y eficaz. El organismo motor sera la Junta Ejecutiva del Plan de la Vivienda (DFL 431 del 9 de Diciembre de 1953). La Poltica de Vivienda adquiere, as, una connotacin de alcance nacional y aparecen conceptos que hablan de soluciones integrales, racionalizacin y coordinacin de acciones. 20 La iniciativa gubernamental de formular y llevar a la prctica una Poltica de Vivienda, combinando la accin de los organismos estatales con la iniciativa privada, fue acogida con especial inters por la Cmara Chilena de la Construccin. La intervencin de la Cmara fue determinante, segn la Memoria el perodo 1953-1954, para que en el texto definitivo del Plan se reconociera el papel predominante y decisivo que cabe a la accin del sector privado en la solucin del problema y se sealan medidas positivas que ser necesario adoptar para incentivar la accin. Con el surgimiento de los Planes Nacionales de Vivienda se produce un cambio importante en el escenario poltico: las reivindicaciones urbanas de los sectores populares se orientan hacia el aparato estatal, asumiendo los partidos polticos el rol de mediadores. La movilizacin de esta poca result ser el antecedente directo del ciclo posterior donde la movilizacin se agudiza y exacerba. A partir de este momento comienza a perfilarse un proceso que podra caracterizarse en una doble dimensin: Es el comienzo de un proceso de entrega a grandes entes burocrticos, organizados como servicios pblicos, de la satisfaccin de las necesidades habitacionales. Convergirn, as, sobre la burocracia las presiones de demanda habitacional de los canales polticos y sociales expresados a travs de los poderes pblicos ms clsicos. Por otra parte, se empiezan a concentrar sobre el aparato gubernamental de la vivienda, las presiones del empresariado de la construccin para obtener espacios dentro de las polticas oficiales. La Poltica Habitacional, postula sus propsitos principales de la siguiente manera: Que es preocupacin fundamental del
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gobierno llevar a la prctica la solucin integral del problema de la vivienda, que afecta especialmente a las clases populares del pas. Que el Poder Ejecutivo debe poner en accin toda su autoridad y todos los medios disponibles, a fin de encarar la solucin de este problema vital para los intereses nacionales. Que con este fin deben desarrollarse en forma racional y coordinada el Plan Nacional de Vivienda, elaborado por el Ministerio de Obras Pblicas, de acuerdo a las facultades que le otorga el DFL 150 del 3 de agosto de 1953. Que en esta labor deben intervenir todas las instituciones relacionadas con el problema habitacional y participar en ella tanto la iniciativa estatal como la privada, actuando en forma armnica con objetivos exclusivamente sociales. 21 Realizar un intento serio para abordar el problema de vivienda a escala nacional basndose en lo administrativo, en la supresin de organismos con funciones paralelas y centralizando la autoridad en el Ministerio de Obras Pblicas como ncleo planificador, 22 son los principios orientadores de la Poltica Habitacional. Para ello se reestructura en forma amplia la administracin pblica aprovechando las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso. El ncleo realizador lo forman la Corporacin de la Vivienda (CORVI), construyendo viviendas para obreros y empleados; las instituciones y organismos fiscales o autnomos y municipios realizaran las urbanizaciones, equipamientos y servicios pblicos; mientras el Banco del Estado, bancos comerciales, instituciones de crdito, compaas de seguro y particulares propondran planes de estudio e inversiones de viviendas para particulares. Las instituciones de previsin, a travs de la Corporacin Nacional de Inversiones de Previsin (CIP), tendran a su cargo las viviendas para empleados. La estructura creada sigui la misma lnea de los aos anteriores de predominio del sistema de Financiamiento pblico, con el quebrantamiento de la Caja fiscal. 23
Citado en Bravo Heitmann, Luis. Chile: El Problema de la Vivienda a travs de su Legislacin (19061959). Cmara Chilena de la Construccin. Ed. Universitaria. Santiago de Chile. 1959. Pp: 51. 22 El Ministerio de Obras Pblicas, entre sus funciones, tiene la de sancionar el Plan de Vivienda que le presenta la Direccin de Planeamiento. 23 Si bien, se mantuvieron en el perodo las mismas leyes de fomento existentes (7600 y 9135), la economa privada result inhibida en el campo de la construccin y en general de la industria, debido a medidas estimadas
21

Op. Cit. 14. Pp : 51.

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Todo este esquema administrativo tenda a disear y poner en accin los Planes Nacionales de Vivienda, estando la planificacin a cargo de la Junta de Planeamiento y Coordinacin, presidida por el Ministerio de Obras Pblicas (DFL 431 del 9 de Diciembre de 1953), y la coordinacin a cargo de la Junta Ejecutiva del Plan de la Vivienda, presidida por el Presidente de la Repblica. Con esta Junta, se pretendi crear un organismo motor del Plan de Vivienda, que reuniera en s todas las atribuciones y facultades dispersas en diferentes servicios para implementarlo en forma eficaz. El 25 de Julio de 1953, mediante el DFL No. 285 y regida por la Ley Orgnica 7.600, se crea la Corporacin de la Vivienda (CORVI), conformada mediante la fusin de numerosos servicios dispersos en la administracin pblica, entre los que figura la Caja de la Habitacin Popular y la Corporacin de Reconstruccin y Auxilio. 24 Esta nueva reparticin se concibe como la institucin destinada a concentrar la accin estatal en materia de viviendas; por lo tanto, como ejecutora del Plan Nacional de Vivienda, siendo el primero el del ao 1954. En lo que dice relacin con la vivienda de los grupos pobres, el gobierno del Presidente Ibez, procedi a la demolicin y erradicacin de barrios enteros de conventillos sin solucin alguna para sus moradores. En estas condiciones, se sobrecargaron y deterioraron an
equivocadas tomadas por el gobierno para llevar a efecto la rectificacin econmica del pas y combatir la inflacin. 24 Constituida por la Ley 5950 del 10 de Octubre de 1936, la Caja de la Habitacin Popular, persigue la reunin de todos los recursos estatales en un solo organismo. En conformidad a esta ley, las operaciones que deba efectuar este organismo eran: la construccin de viviendas en labor directa, concesiones de prstamos, urbanizacin de barrios obreros construidos con anterioridad a la ley, concesiones de subsidios, otorgamiento de la garanta del Estado, fomento del huerto familiar y de la industria domstica, servir los prstamos. Depende del Ministerio del Trabajo. El 20 de Octubre de 1943, bajo la Ley 7600, se reorganiza este organismo dndole mayores poderes y potencialidad econmica ampliando su labor indirecta. La Corporacin de Reconstruccin y Auxilio fue creada el 29 de Abril de 1939, a travs de la Ley 6334, y su accin deba desarrollarse en tres rubros: viviendas, obras de emergencia y obras pblicas y municipales. El origen de este organismo se da con motivo del terremoto de Chilln del 24 de Enero de 1939, a partir del cual el ejecutivo logra la aprobacin de la Ley 6334, cuyo contenido iba dirigido a dos grandes objetivos: crear un organismo capaz de auxiliar en forma inmediata a las provincias devastadas, proveyendo luego su reconstruccin. Este organismo corresponde a la Corporacin de Reconstruccin y Auxilio, dependiente del Ministerio de Hacienda. Su segundo objetivo, consista en dotar al pas de una institucin que impulsara y fomentara su desarrollo econmico. Para este efecto, la ley dio origen a la Corporacin de Fomento a la Produccin (CORFO), cuya ley orgnica definitiva se produce a travs de la Ley 6440 del 10 de Enero de 1941. Op Cit. 21. Pp : 20-21/ 25-26.

ms las reas centrales de Santiago y se expandieron las agrupaciones perifricas, construidas en base a mejoras, sin ningn tipo de urbanizacin ni servicios. La presin popular por la vivienda oblig; sin embargo, a la creacin de organismos como la CORVI. Entre los objetivos sealados para la institucin en el Artculo Segundo del DFL No. 285, se destacan los siguientes: La Corporacin de la Vivienda, estar encargada en la forma y trminos que indica el presente decreto con fuerza de ley, de la ejecucin, de la urbanizacin, de la reconstruccin, de la remodelacin y de la reconstruccin de barrios y sectores comprendidos en el Plan de la Vivienda y de los Planes Reguladores elaborados por el Ministerio de Obras Pblicas. Tambin, estar encargada del estudio y fomento de la construccin de viviendas econmicas. En base a este objetivo inicial, se asignan las funciones, atribuciones y organizacin interna de la reparticin. 25 (En anexo, el texto del decreto de creacin de la CORVI). Posteriormente, el DFL No. 431 crea la Junta Ejecutiva del Plan de la Vivienda, destinada a acelerar el ritmo de produccin de viviendas. Tal Junta era presidida por el Jefe de Estado y en su ausencia, por el Ministro de Obras Pblicas. En este perodo se crea el Banco del Estado orientado a fomentar el ahorro y a respaldar a los sectores medios en sus aspiraciones habitacionales. Tambin, el aparato paraestatal, ligado al Presidente de la Repblica por intermedio de los directores y presidentes de los consejos designados por aquel, ser el responsable de la creacin de lneas de crditos para el estmulo y fomento de las diversas actividades econmicas.

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La planta inicial de funcionarios CORVI es de 348 personas, desglosadas en: 30 arquitectos, 7 ingenieros, 60 tcnicos, 14 visitadoras sociales, 31 contadores y 171 administrativos.

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Principales Leyes y Decretos dictados durante el Perodo de Ibez en relacin a la Poltica Habitacional. Ley 11.151 (5 de Febrero de 1953). Concede al Presidente de la Repblica, facultades extraordinarias, administrativas y econmicas con el fin de reorganizar la administracin pblica, las instituciones semifiscales y las empresas autnomas del Estado, con el propsito de obtener estabilidad econmica. De esta Ley surgen un conjunto de decretos. DFL 150 (4 de Julio de 1953). Reestructura el Ministerio de Obras Pblicas y encomienda a su Direccin de Planeamiento, la elaboracin del Plan de Vivienda. DFL 431 (9 de Diciembre de 1953). Crea la Junta Ejecutiva que se hara responsable del Plan de Vivienda. DFL 200 (21 de Julio de 1953). Da origen a la Corporacin Nacional de Inversiones de Previsin (CIP). DFL 285 (25 de Julio de 1953). Fusiona la Caja de Habitacin Popular con la Corporacin de Reconstruccin y Auxilio, dando origen a la Corporacin de la Vivienda (CORVI). DFL 126 (24 de Julio de 1953). Crea el Banco del Estado de Chile, a travs de la fusin de la caja Nacional de Ahorros, la Caja de Crdito Agrario, la Caja de crdito hipotecario y el Instituto de Crdito Industrial. DFL 357 (25 de Julio de 1953). Define las modalidades del Bono Reajustable de Fomento a la Habitacin Popular. DFL 224 (5 de Agosto de 1953). Modifica y fija el texto definitivo de la Ley de Construccin y de Urbanismo. Por primera vez en el desarrollo del pas, se introducen conceptos renovados sobre la vinculacin entre Poltica Habitacional y Desarrollo Urbano.
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2.1.2. Metas, Programas Implementados y Focalizacin de la Oferta. Situacin Habitacional.

Segn el XII Censo General de Poblacin y I de Vivienda, el pas cuenta en 1952 con 5.932.995 habitantes y 1.091.400 viviendas, lo que entrega una tasa aproximada de 5.4 habitantes por vivienda. La relacin de habitantes por categora de vivienda segn estado de edificacin, seala que un 71% de la poblacin habita en viviendas unifamiliares y en departamentos en edificios, un 8% de los cuales vive en inmuebles en mal estado de conservacin. El 22% de los habitantes, se distribuye en departamentos o piezas de una casa, en piezas de conventillos, en ranchos, chozas y en poblaciones callampas; y el 7% restante, lo

constituyen grupos no familiares que ocupan viviendas colectivas. De este total, un 30% de la poblacin habita en viviendas no apropiadas, estimndose el dficit de viviendas en 323.616 al momento de crearse la CORVI. 26 De este total, el dficit habitacional en reas urbanas es de 156.205 unidades. Se calcula que en Santiago en el ao 1952, vivan en conventillos, cits y piezas sub-arrendadas 350.000 habitantes, equivalentes a 65.000 familias y a un 30% de la poblacin de la capital. Los habitantes en poblaciones callampas, ascienden a 75.000 personas, es decir, a un 6.25% de la poblacin de Santiago. El programa de gobierno destaca la gravedad que
26

Citado en Godoy, Gonzalo. Rol de la CORVI en el Problema Habitacional. 1953-1972. Facultad de Arquitectura U. De Chile. Santiago de Chile, 1972. Pp: 29.

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ha adquirido el problema habitacional cuyos efectos constituan, segn las autoridades, un grave tropiezo para la recuperacin moral y material de la Repblica. Tan slo para satisfacer las ms apremiantes necesidades en esta materia, ser preciso abordar en forma intensiva la construccin de no menos 250.000 viviendas, debiendo tenerse presente, que la solucin adeudada y definitiva del problema sugiere atender un dficit no inferior a 400.000 casas. 27 Se declaraba as, que la preocupacin principal del Gobierno era la de impulsar la construccin de habitaciones econmicas en el pas a fin de lograr viviendas dignas para todo el que lo necesite.

resultados del ao anterior, consider iniciar 15.000 nuevas viviendas aparte de las pendientes del ao 1954. Contempla, adems, la ejecucin de un Plan Complementario que aumentara en 10.168 el nmero de unidades construidas para ese ao. En la prctica, el ao 1955, fue el comienzo de un fuerte descenso en la actividad de la construccin; y en realidad, slo, se alcanzaron a construir entre el sector pblico y el privado, 5.568 unidades. En los aos 1956, 1957 y 1958, no se consideraron Planes de Vivienda, y aunque en el ao 1958 se produce una leve alza en la actividad del sector pblico, nunca se logr establecer una relacin entre lo programado y lo realmente ejecutado por los Planes de Vivienda (fig.2).

Los Planes de Vivienda.

En Octubre de 1953, el Director de Planeamiento entregaba al Ministerio de Obras Pblicas, el proyecto del Plan Nacional de Vivienda para 1954. Su propsito era construir para dicho ao 32.083 viviendas econmicas de varios tipos para resolver dos graves problemas nacionales: liquidar en un solo ao las poblaciones callampas existentes en el pas; y adems, construir las viviendas que requiere el crecimiento vegetativo de la poblacin. La programacin contemplaba la entrega de viviendas terminadas para sectores de ingresos medios, programas de erradicacin con entrega de sitios y autoconstruccin para grupos de ms bajos ingresos. 28 Al mismo tiempo, se indicaban sus posibilidades de financiamiento y se proponan diferentes medios para la participacin del sector privado en la resolucin del problema de vivienda. El total de viviendas estimadas por el Plan, se desglosaba por sector en: 24.483 (sector pblico), 2.800 (sector privado), y 4.800 viviendas estimables a la iniciativa particular a partir del fomento de incentivos a la construccin privada. El Plan 1954, se cumple slo en un 21%, ya que de las 32.083 viviendas propuestas, se realizan 6.877 unidades. El Plan Nacional para 1955, a pesar de los
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Mensaje Presidencial 1954. Biblioteca del Congreso de Chile. Pp: 75. 28 Clasificacin de viviendas segn promotor: Vivienda mnima ampliable (25 m2): CORVI. Solucin a callampas. Vivienda mnima definitiva (Promedio 50 m2): SSS y Banco del Estado con bonos reajustables de la habitacin popular. Vivienda econmica del Estado (75.5 m2): CIP y Cajas de Previsin. Vivienda campesina iniciativa particular (50 m2). Vivienda econmica iniciativa particular (Promedio 100 m2): Leyes de fomento existentes (7600, 9135 y 10.254).

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Figura 2. Fuente: Bravo Heitmann, Luis. Chile: El Problema de la Vivienda a travs de su Legislacin. (1906 1959).

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Finalmente, en el perodo 1954-1958, se ejecutaron en total 37.306 viviendas. 29 Todo este proceso, estaba ligado con las medidas econmicas anti-inflacionarias y con el dficit de la Caja Fiscal. 30 En cuanto a las Lneas de Accin del sector pblico, la CORVI contina con los criterios establecidos por la Caja de la Habitacin: Labor Directa e impulso creciente de la Labor Indirecta para la participacin de privados. La Labor Directa, se refiere a la construccin realizada institucionalmente con fondos propios (provenientes del fisco), o fondos provenientes de organismos semifiscales o autnomos (Cajas de Previsin, en general), a los que construye haciendo entrega posteriormente de las obras. La Labor Indirecta, est dirigida al fomento, financiamiento y asistencia tcnica para la construccin de viviendas. Se aplicaron tres modalidades: Labor Indirecta Propiamente Tal, que corresponde a prstamos a particulares y control tcnico de la construccin. Labor Indirecta Obligada, construccin realizada en base al impuesto a la utilidad aplicado a industrias o empresas mineras para la edificacin de viviendas para sus propios obreros o empleados: Finalmente, la Labor Indirecta Fomentada, dirigida a particulares en general, que construan segn las normas de la Ordenanza Especial de Construccin, premiando con excenciones de impuestos. Los Planes de Vivienda, identifican tipos de vivienda a financiar y a construir, tanto por el sector pblico como por el privado (nota 28). A la modalidad convencional de construccin de vivienda social, se agregan los Programas de Autoconstruccin y Ayuda Mutua, tanto de la CIP (denominado PRACAM), como de la CORVI; y el Programa de la Fundacin de Viviendas de Emergencia, an vigente en ese
Si a las 37.306 viviendas del perodo, se agregan las 3.908 controladas en 1953, se totaliza alrededor de 41.000 unidades, es decir, un promedio aproximado de 6.833 viviendas por ao. Como la poblacin de Chile, creci en 700.000 personas desde Diciembre de 1952 a diciembre de 1958, debieron construirse 122.000 viviendas para este efecto, es decir, 20.000 unidades al ao. Op. Cit. 21. Pp: 103. 30 La CORVI, cuyo financiamiento dependa en gran medida de los aportes fiscales, paraliza en 1956, los pagos a sus contratistas y proveedores por falta de fondos, limitando la iniciacin de nuevas obras a 866 viviendas. Por otro lado, las Cajas de Previsin, restringen igualmente su actividad debido a la crisis. El sector privado, actuando a travs de las leyes 7.600 y 9.135 y el DFL 285, sufre una retraccin importante, postergando toda inversin en habitacin. En Op. Cit. 21. Pp: 85.
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momento.

Programa de Autoconstruccin y Ayuda Mutua (PRACAM).

La CIP, exceptuando a la Caja de Previsin de Empleados Particulares, propone anualmente al Congreso los proyectos de inversin de las instituciones de Previsin Social Semifiscales, que tiene como una de sus tareas la construccin de viviendas en dos formas de accin: a) Participacin directa de la institucin en diversos planes de edificacin, asociada con otros organismos previsionales; y b) Promocin de la construccin de viviendas econmicas a travs de su asistencia social, tcnica y financiera, contando con la ayuda de los propios interesados, que constituye, propiamente, el denominado PRACAM. El enfoque del Programa, se fundamenta en tres aspectos: el social, que se refiere al conocimiento de las necesidades y de las caractersticas propias del grupo que participar en el programa a travs de la realizacin de encuestas habitacionales y socioeconmicas. El aspecto tcnico, que aborda el diseo (a nivel de la vivienda y de la urbanizacin), a partir de antecedentes del sector en que se ubicar el proyecto, materiales locales, definiendo, as, las cualidades de la obra gruesa habitable a entregar. Finalmente, el aspecto econmico-financiero, se ocupa de las fuentes de financiamiento complementarias a la exigencia de ahorro sistemtico exigido (el pequeo prstamo del Banco del Estado, el bono de 4% con 5%, y el prstamo de edificacin de las Cajas de Previsin).

Programa de Autoconstruccin y Ayuda mutua de la CORVI.

Este Programa, tiene su origen en los convenios bsicos de cooperacin entre los gobiernos de Chile y Estados Unidos (1951), y fue suscrito entre la CORVI y el Instituto de Asuntos Interamericanos y el Centro Cientfico de la Vivienda. 31 Su administracin recay en el Fondo Comn de la Vivienda, formado por estas tres instituciones. El objetivo de este Programa, estaba destinado a llevar a cabo programas cooperativos

Creado en 1953, bajo el patrocinio de la Universidad de Chile. El objetivo principal de este Centro es: Constituir un foro permanente sobre el problema de la vivienda, y como tal, tendr como finalidad el estudio y resolucin en forma coordinada y metdica de dicho problema en todos sus aspectos: econmico, social, tcnico, constructivo e industrial. Op. Cit. 21. Pp : 79.

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de vivienda, basados en la posibilidad de que las familias con su propio trabajo, contribuyeran en la construccin de sus viviendas (fig. 3). Los prstamos fueron concedidos en materiales de construccin y en conformidad con la Ley 10.254, se estableci que la CORVI poda comprar terrenos, urbanizarlos y venderlos a personas de escasos recursos, proporcionndoles asistencia tcnica. 32 Mediante este sistema, la Oficina de Autoconstruccin de la CORVI llev a cabo el estudio y ejecucin de 8.607 viviendas que se financiaron con los aportes de la Ley No. 12.585 sobre excedentes agropecuarios, y adems, con fondos propios de la CORVI.

Programa Fundacin Emergencia.

de

Viviendas

de

Creada en 1949, por iniciativa de la esposa del presidente Gonzlez Videla, estaba orientado a las familias que vivan en conventillos y callampas para ser readaptadas al medio social. Construye en conjunto con la CORVI y destina las viviendas a arriendo con cnones muy bajos, exigindoles a las familias un proceso de entrenamiento y educacin previo al uso de stas. Entre 1950 y 1958 construy 5.030 unidades.

Fig.3: Programa de Autoconstruccin y Ayuda Mutua CORVI: Pobl. Germn Riesco. Fuente : Resea de la vivienda Social en Chile. Separata Revista CA. 1988.

La CORVI, poda vender a los adjudicatarios de sitios, materiales de construccin hasta por un costo equivalente al valor del sitio, en un plazo de 5 aos, ms el inters del 3.5% y el 0.5% de comisin. El beneficiario del prstamo, tena dos aos de plazo para terminar su casa.

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Sectores Excluidos. Las medidas de Poltica Habitacional, se mostraron muy ineficaces para favorecer a los sectores populares. En general, puede sealarse que lo que caracteriz a estos programas fue una bsqueda, sin respuesta clara, hacia una accin masiva. Los sectores sociales marginados de las posibilidades de obtencin de una vivienda, se organizaron en comits de vivienda, a travs de los cuales desarrollaron acciones tendientes a invadir terrenos en reas marginales de la ciudad. Este hecho se explica en parte, al considerar que las acciones del sector pblico, unidas a las inversiones del sector privado, valorizaron las zonas antiguas de la ciudad, trasladando a los grupos populares a la periferia de Santiago. Estas organizaciones de base, ampliaron, adems, sus reivindicaciones hacia consideraciones de deterioro ambiental en las reas populares: accesibilidad, calidad de la vivienda, equipamiento local, etc. Este perodo, se constituy como uno de los de mayor expansin de poblaciones callampas. La callampa, fue la modalidad dominante de poblamiento durante toda la dcada del 50. Constituida por invasin de predios, mediante la agregacin espontnea y silenciosa de familias, levantadas en espacios sin rentabilidad econmica inmediata, ubicadas ya sea prxima al centro urbano o en la periferia, fueron el cauce natural de localizacin de los nuevos migrantes y de la clase trabajadora expulsada por la remodelacin urbana. El perodo de mxima expansin, fue entre los aos 1952 y 1959. 33 Datos para el ao 1952 estimaban en 16.502 las familias que vivan en estos asentamientos y en 1959, las cifras alcanzaban a 32.307 para el Gran Santiago. 34 Por su parte, el censo de 1952 calculaba en 156.205 unidades el dficit de viviendas en las reas urbanas, incluyendo en l las viviendas callampas, los conventillos y las calificadas como malas de las dems categoras. 35

2.1.3. Diseo Urbano y Diseo Residencial. La reestructuracin del Ministerio de Obras Pblicas y la creacin de la Direccin de Planeamiento, vino a satisfacer la necesidad de establecer un mtodo racional para la regulacin de las ciudades, contemplando para ello los Planos Reguladores Comunales e Intercomunales. 36 El DFL 150, dispona en su artculo segundo, que los objetivos de los diversos planes y obras aprobadas por el Ministerio, deberan integrarse e incidir dentro de los Planes Regionales y Planos Reguladores. Se menciona, adems, en el artculo dcimo, que el Ministerio de Obras Pblicas, confeccionar el Plano Regulador Intercomunal de acuerdo con la Junta Regional respectiva y oyendo a las Municipalidades correspondientes. Por ltimo, la confeccin del Plan de Vivienda, realizado por el Ministerio de Obras Pblicas en colaboracin con la CORVI, deba estar relacionado con los cuatro escalones del Plan Territorial: Planes Regionales, Planes Microregionales, Planes Reguladores Intercomunales y Planes Reguladores Comunales. En lo que dice relacin con el proceso de desarrollo urbano, se produce en Santiago, la ruptura del patrn fsico concentrado, ya que no fue capaz de ajustarse a las demandas crecientes de espacio residencial. A partir de aqu, el desarrollo urbano acelerado aparece regulado, principalmente, por el mercado (renta del suelo), y por las invasiones de terreno, adoptando la ciudad, las caractersticas que guarda hasta el presente: centralidad, crecimiento perifrico, baja densidad de las reas residenciales y segregacin social. Simultneamente, se aprecia una fuerte tendencia a rescatar la influencia de los principios del urbanismo moderno de la escuela de los CIAM, dirigidos por Le Corbusier y por los enunciados de la Carta de Atenas. Este hecho se ver reflejado en las propuestas habitacionales que se implementaron. En cuanto a diseo residencial de carcter social, varios de sus planteamientos se desarrollan a partir de la Ordenanza de Construcciones Econmicas (11 de Febrero de 1955), que encarga a la CORVI para dictar las normas que
Antes del DFL 224, slo las comunas que tenan ms de 8.000 habitantes, estaban obligadas por ley a tener un Plano Oficial de Urbanizacin, aprobado por el Presidente de la Repblica. A partir del decreto 224, se establece, con carcter de obligatorio, la implementacin de Planos Reguladores para toda ciudad de 7.000 habitantes, y se comienza la elaboracin del Plan Regulador Intercomunal de Santiago (PRIS), que ser publicado en 1960.
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En este perodo, se produce la primera toma de terrenos, que dio lugar a la Poblacin La Victoria; hecho que marca un hito en la estrategia y Poltica de Desarrollo Urbano. 34 Rosenbluth, Guillermo. Problemas Socioeconmicos de la marginalidad y la integracin urbana. En Revista Paraguaya de Sociologa N 11 Abril 1968. 35 XII Censo de Poblacin y I de Vivienda. Ao 1952. Instituto Nacional de Estadsticas.

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permitan anualmente la mejor aplicacin de la presente ordenanza y determinar las especificaciones mximas permitidas para las categoras A y B. Dicha ordenanza establece el respeto a los planes reguladores, en lo que concierne al emplazamiento y agrupacin de viviendas, define las caractersticas de la subdivisin predial, porcentaje de reas libres y densidades de poblacin, porcentaje de edificacin por predios, dimensin de los predios y altura de edificacin de los proyectos. En los artculos 43 al 55, se define con bastante precisin tcnica, los servicios de urbanizacin correspondientes a los proyectos de viviendas econmicas. Un ttulo que merece especial inters es aquel correpondiente a la definicin y caractersticas de la vivienda econmica, subdividida en dos categoras: a) Vivienda econmica mnima y b) Vivienda econmica mxima. 37

Figura 4. Poblacin Miguel Dvila. Fuente: Resea de la Vivienda Social en Chile. Serparata Revista CA. 1988.

En los artculos 57 y 58, se da una escala de superficies totales en relacin al nmero de dormitorios y camas de la vivienda, estableciendo un tope de 139 m2, para la vivienda mxima de 5 dormitorios y 9 camas de categora B; proyectada en dos pisos, incluidos 3m2 de escalera. El criterio adoptado de controlar la superficie mxima en funcin del nmero de camas, en vez de establecer un tope comn de 100 m2 de superficie til, responde al problema de derroche de superficie planteado a raz de las franquicias de la Ley 9135. Ahora, la superficie no queda limitada en forma arbitraria, sino que se da una proporcin mayor a medida que las necesidades as lo requieran. Op. Cit. 21. Pp : 69.

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En cuanto a realizaciones concretas, en este perodo se inician los grandes desarrollos ubicados en San Miguel y La Cisterna, que tienen como ejemplo a las poblaciones Germn Riesco, 38 Miguel Dvila (fig. 4), y Cardenal Caro. La Poblacin G. Riesco, realizada a travs del Programa de Autoconstruccin y Ayuda Mutua de la CORVI, corresponde a un proyecto de 651 viviendas que albergan a familias provenientes de diversas poblaciones callampas, y a las que la CORVI les haba asignado sitios y sus respectivos servicios sanitarios, instalndolos en forma definitiva considerando el futuro plano de cada vivienda. El proyecto se estructur como un conjunto de viviendas de un piso y de frente continuo. La superficie total alcanzaba a 31.899 m2, lo que signific un promedio construido por vivienda de 49 m2. 39 El Centro Cientfico de la Vivienda, instal en esta poblacin una estacin experimental y una fbrica de bloques de cemento cuya produccin alcanz 170.000 bloques.

privado, limitando las inversiones pblicas a su especfico mandato. La Poltica Habitacional, concentr gran parte de recursos en la produccin de viviendas, respondiendo a la visin de que el sector construccin era el motor de la economa. Los mviles de la poltica habitacional se centraban, as, en la activacin del proceso productivo, va incentivos a la actividad privada, ms que en la atencin a la demanda por servicios habitacionales. Por su parte, la atencin de los problemas habitacionales se orient, principalmente, hacia los grupos de ingresos medios y altos, entregando a los sectores ms pobres de la poblacin, soluciones de emergencia o de menor calidad. Para activar al sector privado, el gobierno central inici, a partir de 1959, una fuerte expansin de la inversin sobre todo en obras pblicas y viviendas, sectores deprimidos durante el anterior intento de estabilizacin econmica. As, an cuando la proyeccin y contratacin de la inversin fue estatal, su ejecucin descans en las empresas constructoras privadas, las que gozaron de determinadas franquicias tributarias a los capitales destinados a la construccin de viviendas y una poltica liberal respecto a la comercializacin. 40 Es esta la razn por la que en el ao 1959, y para reactivar al sector privado de la economa, el gobierno central inici una vigorosa expansin de la inversin, la que alcanz una mayor proporcin en el producto nacional, lo que se tradujo en obras pblicas financiadas con prstamos externos. 41 Esta iniciativa, dej como resultado una red caminera apreciablemente mejorada y una considerable cantidad de viviendas para sectores de medianos ingresos, sector, particularmente, deprimido durante el intento de estabilizacin del gobierno anterior. Dentro de este marco general, se inscribi el Plan Habitacional del Gobierno (fig.5). Los objetivos de la Poltica de Vivienda aparecen claramente delimitados en el Programa Nacional de Vivienda, que forma parte del Plan Decenal de Desarrollo Econmico, elaborado por la CORFO y aprobado para el perodo 1961-1970. As, los principales
Entre las franquicias tributarias, se puede sealar el DFL No.2 del ao 1959, que constituye el primer esfuerzo legislativo del Gobierno para abordar el problema de la vivienda. Tambin, es importante el DFL No. 205 de Abril de 1960, mediante el cual se crea la Caja Central de Ahorro y Prstamo como organismo supervisor. 41 Op. Cit. 19. Pp : 43.
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2.2. 1958-1964. RODRIGUEZ.

JORGE ALESSANDRI

2.2.1. Poltica Econmica - Poltica de Vivienda. Dentro de un panorama inflacionario persistente asume, en Noviembre de 1958, el gobierno del Presidente Alessandri. Para enfrentar esta situacin, y dentro del marco de una poltica monetaria de corte liberal capitalista, present su programa de estabilizacin para el perodo, que result ms restringido en sus alcances que el propuesto por la Misin Klein-Saks. Esto, reflejaba en pocas palabras la gran confianza que el nuevo rgimen depositaba en el libre juego de las fuerzas del mercado. Sin embargo, los efectos benficos que se esperaban de la estabilizacin no se hicieron presentes. La necesidad primordial definida por el gobierno, fue aumentar el proceso de desarrollo econmico, logrando aumentar significativamente la inversin, y dentro de sta, la destinada a vivienda. El objetivo, claramente explcito, fue traspasar iniciativas al sector
Segn Bravo Heitmann. Op. Cit. 21: En Febrero de 1957; o sea, alos 14 meses de iniciadas las faenas, el estado de avance de la poblacin tena en movimiento 495 viviendas, es decir, estaban sin comenzar 156... Durante dicho ao, se entregaron 400 viviendas, y el saldo (251), se entregar al parecer a fines de 1958. 39 Superficie citada en Mac Donald, Joan: Vivienda Social: Reflexiones y Experiencias. Pp: 85. La Revista CA:Resea de la Vivienda Social en Chile, seala 50.4 m2 por vivienda.
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lineamientos de la Poltica Habitacional establecen: El Programa Nacional de Vivienda, es parte integrante del Plan Decenal de Desarrollo Econmico 1961-1970. Atender, slo, el crecimiento de la poblacin, la reposicin y la reconstruccin por el sismo de 1960. Estndares de acuerdo a la capacidad econmica de cada sector de la poblacin. Utilizacin del esfuerzo propio de sectores ms modestos en la ejecucin de sus viviendas. 42 Mximo de iniciativas en el sector privado. El cuerpo legal bsico, con las disposiciones del Plan habitacional, fue el DFL No.2 (31 de Julio de 1959. Ver anexo). Esta legislacin implic transformar a la CORVI en un organismo centralizado y autnomo, encargado del planeamiento, ejecucin y administracin del Programa Nacional de Viviendas, y especficamente de la programacin y realizacin de la poltica de erradicaciones de poblaciones callampas y de la construccin de viviendas sociales. 43 El objetivo explcito de traspasar iniciativas al sector privado, limitando las inversiones pblicas a su especfico mandato, signific establecer una poltica de reajustes en base al ndice de variaciones del costo de la vida o salarios, por lo cual se cre, el Sistema Nacional de Ahorro y Prstamos 44 . Con la creacin de este sistema, se ampli la gama de canales de acceso a la vivienda hasta entonces circunscritos a los organismos de
En el mismo punto, el Plan Habitacional, establece la aplicacin de programas de erradicacin de poblaciones insalubres, en cuyas etapas de ejecucin, los interesados intervendran completando sus viviendas. Pp: 7. 43 El Plan Habitacional, define el rol de la CORVI como: la institucin tutora de la construccin masiva de la totalidad de los conjuntos habitacionales que patrocine el Estado, a travs del Ministerio de Obras Pblicas, y los empleados y obreros a travs de sus instituciones de previsin; de la concesin de prstamos hipotecarios a particulares y organismos cooperados, y del fomento de la construccin en general, labores, stas ltimas, que efecta con la complementacin creciente de la Caja central de Ahorros y Prstamos. Plan Habitacional. Pp: 8. 4444 Con el objeto de concentrar los recursos disponibles para racionalizar las inversiones en viviendas, se propone una nueva poltica financiera en la que no solamente se fusionan las instituciones existentes, sino que se reemplaza en las Cajas de Previsin un rgimen de capitalizacin por un sistema de inversiones en viviendas destinadas a los imponentes, dndole as a los capitales acumulados una clara finalidad social. Plan Habitacional. Pp: 7.
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previsin y a los sistemas de leyes especiales. De esta manera,se amplan las posibilidades de los sectores medios de adquirir viviendas construidas por el sector privado. Simultneamente, la presin por terrenos o viviendas desat tomas de terrenos, las que lentamente se fueron convirtiendo en poblaciones establecidas. 45 El proceso se daba en un marco de escasa organizacin y participacin popular.

2.2.2. Metas, Programas Implementados y Focalizacin de la Oferta. Situacin Habitacional.

El Programa de Viviendas, determin la necesidad de edificar 538.700 viviendas en el decenio (29.570.000 m2 de edificacin habitacional), para mantener constante la cantidad de stock fsico. Esta cifra comprenda 395.000 unidades para el crecimiento de la poblacin, 58.700 para la reconstruccin de viviendas destruidas por el sismo de 1960 y 85.000 viviendas por reposicin. Del total de viviendas planificadas, se contemplaban 406.720 con el carcter de popular (75.5% del total) 46 , proporcin que fue establecida considerando la capacidad de pago de los obreros y empleados. En la prctica se construyeron 23.928.000 m2; es decir, un 9% menos de lo previsto y se distribuyeron entre 370.000 unidades de vivienda frente a las 530.700 previstas por el Plan (70% de las unidades). Al iniciarse esta administracin se estimaba que el 25 % de la poblacin del pas viva en condiciones insalubres, con el agravante que el ritmo de construccin de viviendas en el ltimo tiempo era inferior a las necesidades del crecimiento vegetativo, lo cual acentuaba ao a ao, en forma considerable el dficit de arrastre. Para atender la orientacin de los programas, dentro de la CORVI, se cre el Departamento de Planeamiento y Estudios Econmicos el que deba velar para que los programas de vivienda se ajustaran a las exigencias de las diferentes
Las poblaciones Santa Adriana, San Rafael y La Victoria en la zona Sur de Santiago, fueron resultado de tomas de terreno producidas durante esta administracin. 46 El Programa Nacional de Viviendas de acuerdo con estimaciones sobre la distribucin de ingresos de la poblacin, y considerando los diversos ritmos de crecimiento de las poblaciones urbana y rural, define los siguientes tipos de vivienda: Populares urbanas, medias urbanas, altas urbanas, popular rural, media rural y alta rural.
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Figura 5.

Organigrama Plan Habitacional. Fuente: CORVI, Plan Habitacional Chile, 1963

localidades y que se proyectaran de acuerdo con las caractersticas generales y con los materiales ms adecuados en cada caso. Con este objeto, se prepar un Plan de Construccin de Viviendas basado en el censo de necesidades de 115 ciudades, que consideraba, principalmente, la capacidad econmica y la conformacin de los grupos familiares que requeran de vivienda.

encargados de su control. b) Diversifica y ampla los incentivos existentes destinados a atraer capital privado hacia la construccin de viviendas, dndoles mayor sentido social al establecer excenciones y franquicias progresivas para las viviendas de superficie menor. c) Crea el ahorro reajustable y las cuentas de ahorro para la vivienda, canalizando el ahorro privado para la vivienda hacia la CORVI. 47

El DFL No. 2. Los ttulos del DFL No. 2, motor del Plan Habitacional, pueden resumirse en: a) Define la vivienda econmica, los lugares donde puede construirse y los organismos
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Ms tarde, con el objeto de no dejar el ahorro para la vivienda monopolizado en una institucin estatal, se dio vida mediante el DFL 205 a las Asociaciones Privadas de Ahorro y Prstamo, entidades de carcter privado controladas

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d) Autoriza a la CORVI, para erradicar en terrenos adquiridos para tal objeto, provistos de urbanizacin adecuada, a las poblaciones insalubres y otorga ttulo de dominio a sus pobladores. e) Modifica la Ley Orgnica de la Corporacin de la Vivienda para el mejor y ms efectivo aprovechamiento de los recursos. f) Fusiona los departamentos tcnicos de ocho cajas de previsin que proyectaban y construan viviendas bajo la tuicin de la CORVI, a fin de racionalizar las inversiones y obtener una economa en los gastos de operacin. g) Reglamenta el otorgamiento de diversos tipos de crditos hipotecarios entregados por la Corporacin y las instituciones de previsin. h) Ampla la inversin obligada de capitales, al extenderse al impuesto sobre las utilidades; adems, de la minera y la industria, al comercio y la agricultura. i) Modifica disposiciones para la construccin de viviendas campesinas. j) Crea el Departamento de Planeamiento y Estudios Econmicos, que orienta y dicta las normas de aplicacin del Plan Habitacional en lo que incide en el planeamiento y tipos adecuados de viviendas en todo el territorio, la remodelacin de barrios y ciudades y en la distribucin de los recursos de la CORVI.

1959 y 1963, se haban erradicado 30.000 familias a nivel nacional. 50 Debido al sismo de 1960, la CORVI construy 4.099 viviendas de emergencia y termin y distribuy, con carcter de urgente, poblaciones que se encontraban en construccin. Procedi a entregar, adems, prstamos en materiales a un gran nmero de damnificados para la reparacin de sus viviendas destruidas. Ante la amenaza que sufri la ciudad de Valdivia por el crecimiento y desborde del ro Riihue, la CORVI levant 6.000 habitaciones provisorias para dar albergue a las familias que ocupaban las zonas bajas de la ciudad y que se encontraban afectadas por la inundacin.

Concursos. La Lnea de Concursos de la Corporacin de la Vivienda, tiene por objeto usar en sus planes de construccin directa, el sistema de propuestas pblicas y preferentemente el sistema de concursos para sus proyectos. En este perodo, el diseo de las viviendas empleadas en polticas masivas se le confi al sector privado a travs de los Concursos Pblicos. Por primera vez en la historia de la vivienda social chilena, una institucin llama a concurso libre para exponer diseos y tcnicas no tradicionales de construccin (Casas Experimentales CORVI. 1959-62). Esta situacin trajo consigo una renovacin e incorporacin de criterios urbansticos ms contemporneos a la accin habitacional estatal.

El Programa de Erradicacin. Consiste en el traslado masivo de habitantes de poblaciones espontneas (callampas), a terrenos loteados y urbanizados en los cuales se instalan, provisoriamente, las viviendas primitivas al fondo, con el objeto de edificar la vivienda definitiva en el frente del terreno. La edificacin se hace va autoconstruccin o por contrato con empresas especializadas. Las unidades mnimas consultan, fuera del terreno urbanizado, un ncleo de viviendas que puede ser, a lo menos, una caseta sanitaria de 8 m2. 48 La primera erradicacin realizada por la CORVI,fue la Operacin San Gregorio, iniciada en 1958 (fig. 6). Esta poblacin alberg a 25.000 ex - habitantes de callampas de Santiago. 49 De acuerdo a datos CORVI, entre
por el Estado a travs de una Caja Central. Plan Habitacional. Pp: 8. 48 Las viviendas construidas por Labor Directa CORVI, tenan un valor de venta recargado en un 6%, por concepto de gastos de administracin. La deuda, se pagaba a 30 aos plazo, con un inters anual de 4%, ms un 1.7% de amortizacin inicial anual. 49 Con motivo de la erradicacin de 4.384 familias a la Poblacin san Gregorio, en el ao 1959, se manifiesta el

2.2.3. Diseo Urbano y Diseo Residencial. Siendo los recursos un aspecto muy sensible en el campo habitacional, la Poltica de Vivienda postul la definicin de patrones habitacionales (estndar habitacional), definidos en concordancia con la capacidad econmica de los sectores de la poblacin y que tuvieran directa relacin con las reales posibilidades econmicas de cada familia.

primer aporte de los arquitectos en el campo de la tecnologa. En esa oportunidad, la CORVI, organiz un parque de viviendas experimentales, facilitando a los empresarios privados un predio para presentar los modelos construidos con mtodos diferentes a los tradicionales. 50 Op. Cit. 14. Pp : 85.

27

Figura 6.

Poblacin San Gregorio, Santiago. Fuente: Resea de la Vivienda Social en Chile. Separata Vivienda CA. 1988.

28

Los tipos de unidades de vivienda, se definieron as: - Unidades Mnimas: consultaban terreno urbanizado y la edificacin de un ncleo de vivienda que poda ser como mnimo una caseta sanitaria (bao y cocina), de 8m2 en total (Programa de Erradicacin). En el caso de la Poblacin San Gregorio, los terrenos urbanizados con caseta sanitaria en cada lote, son el cuarto de bao de las nuevas viviendas. Las nuevas viviendas se planificaron con 2 dormitorios, bao, estar, comedor, cocina y un espacio para lavado. - Viviendas Medias: se consultaron unidades de 35 a 84 m2 edificados. - Viviendas de Tipo Superior: de 66 a 84 m2, con terminaciones de ms calidad que las del tipo medio.

En cuanto a realizaciones, durante el perodo, se llega a 175.000 unidades que logran a satisfacer las necesidades de crecimiento y reposicin con lo que se cumple esta parte de las expectativas iniciales 51 . Por medio de la Labor Directa CORVI, se realizan obras importantes que marcan hitos en la arquitectura habitacional chilena. Se pueden citar entre otras: la Poblacin Salar del Carmen (Antofagasta) (fig. 7), el Edificio de los Tribunales (Concepcin), la Villa Olmpica y la Unidad Vecinal Providencia (Santiago) (fig.8). Por la va de la Labor Indirecta, se pueden sealar algunas obras como: la Remodelacin Parque Agustinas ( fig. 9), la Remodelacin Repblica, la Unidad Vecinal Portales (todas en la ciudad de Santiago).

Fig.7: Poblacin Salar del Carmen, Antofagasta. Fuente: Bravo Heitmann, Luis y Martnez, Carlos. Chile: 50 aos de Vivienda Social. 1943 1993.

51

Op. Cit. 14. Pp : 15.

29

Figura 8. Unidad Vecinal Providencia, Santiago. Fuente: Bravo Heitmann, Luis y Martnez, Carlos. Chile: 50 aos de Vivienda Social. 1943 1993.

30

Figura 9. Remodelacin Parque Agustinas, Santiago. Fuente: Bravo Heitmann, Luis y Martnez, Carlos. Chile: 50 aos de Vivienda Social. 1943 1993.

31

2.3.

1964-1970. EDUARDO MONTALVA.

FREI

2.3.1. Poltica Econmica - Poltica de Vivienda.

El Programa Habitacional que propuso esta administracin, centraba sus esfuerzos en utilizar el programa de vivienda como un importante instrumento de redistribucin de ingresos (subsidio), a la vez que abordar las necesidades habitacionales y el problema del dficit en forma global. Un criterio central y que cruz toda la Poltica Habitacional del perodo fue que el Estado deba participar en la solucin de este problema. Se consideraba que la vivienda es un bien de primera necesidad al que toda la familia tiene derecho. En consecuencia, la vivienda debe estar al alcance de todo grupo familiar, cualquiera que sea su nivel socio-econmico. 52 Asimismo, se consideraba que la vivienda deba ser pagada total o parcialmente. El Estado, suplira la falta de capacidad de pago de los sectores de menores ingresos ya sea mediante subsidios al adquiriente o a la oferta. Los destinatarios de estas viviendas fueron sectores de bajos ingresos. En los antecedentes y criterios sealados, el gobierno defini como objetivo central de la Poltica Habitacional, la satisfaccin del creciente dficit de viviendas, considerndoseles un mecanismo de redistribucin de ingresos. Esto fue sealado explcitamente en el Primer Mensaje Presidencial se establecern las condiciones adecuadas que permitan absorber las necesidades derivadas del aumento vegetativo y las de reposicin por destruccin natural y se atender preferencialmente a los sectores de ms bajos ingresos 53 El Programa, adems, consideraba implementar una reestructuracin del sector vivienda, concentrando en un solo organismo funciones hasta ese entonces dispersas en diversas reparticiones. Los supuestos sociales implcitos en la Poltica de Vivienda y que le imprimieron una caracterstica propia, se construyeron a partir de la nocin de marginalidad. 54
52

La ejecucin del Programa de Vivienda requera de una estructura que facilitara una definicin integral del sector vivienda; y por lo tanto, era necesario juntar bajo un mismo ministerio a las agencias que desempeaban las funciones esenciales de dichos programas. De este modo, como una forma de estructurar al sector pblico, se crea el Ministerio de Vivienda y Urbanismo en el ao 1965. (MINVU. Ley No. 16.391 del 16 de Febrero de 1965). El objetivo principal de este Ministerio es la construccin y el equipamiento de grupos habitacionales y la remodelacin urbana de las principales ciudades del pas, mediante un cambio profundo de las estructuras existentes hasta la fecha de la dictacin de la ley que, por no estar concebidas en forma orgnica, impedan la obtencin del mximo rendimiento de los recursos y hacan imposible la debida coordinacin entre las distintas instituciones que se relacionaban con la atencin de los problemas habitacionales. 55 La creacin del MINVU signific el traslado de varios organismos pblicos desde sus respectivos ministerios a uno nuevo, con la idea de corregir los numerosos problemas administrativos que afectaban al sector de la vivienda. Vinculados con el problema de la vivienda e infraestructura urbana, se detectaban en ese entonces 23 instituciones pblicas subordinadas a ocho ministerios. Como consecuencia de esta proliferacin de reparticiones era frecuente que hubiera demoras muy grandes en la ejecucin de proyectos. Por otro lado, haba una centralizacin excesiva en las oficinas de la CORVI en Santiago. CORVI, manejaba todos los aspectos referidos a la construccin, la adquisicin de terrenos, la provisin de servicios urbanos, prstamos a las familias, asignacin de viviendas y recoleccin de las cuotas de ahorro. Segn se sealaba en el Mensaje Presidencial del
a que pertenecen y en los beneficios que otorga una sociedad bien organizada y un Estado en forma. El mismo concepto definido por A.Quijano seala que la marginalidad es la exclusin de un sector de la fuerza laboral de su participacin directa en el proceso de produccin industrial. Se trata de un efecto general de la revolucin tecnolgica que ha reducido y devaluado las necesidades de trabajo manual, particularmente del tipo no calificado. La industrializacin se traduce en una saturacin del mercado laboral, debido al rechazo ms o menos permanente del sector que anteriormente se encontraba ocupado en labores de tipo tradicional: ello incluye a categoras tales como los peones, pequeos artesanos y trabajadores en industrias caseras de pequea escala y baja productividad. Lomnitz, Larissa. Organizacin Social y Estrategias de Sobrevivencia en los Estratos Marginales Urbanos de Amrica Latina. Seminario Regional. Santiago, Noviembre 1979. Pp:3. 55 Mensaje Presidencial 1966. Pp: 310.

Ministerio de Obras Pblicas,1964. Citado por Haramoto, Edwin, 1979. Pp: 28. 53 Primer Mensaje del Presidente Frei Montalva al Congreso Nacional. Departamento de Publicaciones de la Presidencia. 21 de Mayo de 1965. Pp: 41. 54 Marginalidad: Es la condicin fundamental de grandes sectores de la poblacin urbana y rural que carecen de una efectiva participacin en la vida de la comunidad nacional

32

ao 1965, el MINVU era la entidad del Estado que deba centralizar la planificacin nacional de la vivienda y del desarrollo urbano, descentralizar su ejecucin y por primera vez, formular y aplicar una poltica coherente y sostenida en esta materia. Debera ejercer, adems, la indispensable coordinacin con los organismos crediticios, los ejecutores de las viviendas, los servicios de urbanizacin y el equipamiento comunitario. Junto con la creacin de este Ministerio, se detectan en los documentos de la poca, una serie de supuestos de operacin. A esta institucin se la supona operando eficientemente desde el primer

da, que dispondra de un flujo continuo de recursos financieros y que stos, a su vez, tendran un proceso de recuperacin. 56 Pero, no aparece con claridad suficiente cules seran los mecanismos especficos que deberan ser utilizados para lograr una maximizacin de la eficiencia del reparto. En la poca claridad de algunos de estos aspectos se centr el comienzo de los problemas de eficiencia del MINVU (fig.10).

Fig. 10 Fuente: J.P. Arellano. Elementos para una Poltica de Vivienda Social. CIEPLAN, Santiago 1976

No se expona el Plan Habitacional a las fluctuaciones tradicionales del gasto fiscal en inversiones.

56

33

Una de las estrategias administrativas ms destacadas de este gobierno fue crear Corporaciones Estatales semi-autnomas como un elemento burocrtico para llevar a cabo sus Polticas de Desarrollo. As, al MINVU se adscribieron cuatro corporaciones: la CORVI, ya existente en esa poca y a la cual le correspondi la construccin de todas las viviendas del sector pblico; y otras tres nuevas CORHABIT (Corporacin Habitacional), encargada de las funciones sociales en general, de la asignacin de viviendas, recaudacin, programas de autoconstruccin, solucin de las situaciones de emergencia, etc. CORMU (Corporacin de Mejoramiento Urbano), orientada a la remodelacin de las ciudades, adquisicin y formacin de reservas de terrenos en todo el pas y a la proyeccin de obras de desarrollo de mejoramiento urbano. La COU (Corporacin de Obras Urbanas), y la Empresa de Agua Potable de Santiago. Simultneamente, se transfiri desde el MOPT a este Ministerio, la Direccin de Desarrollo Urbano, pasando, as, junto con ella la tuicin sobre los Planos Reguladores Comunales e Intercomunales. Estas instituciones semi-pblicas contaron con recursos propios, reglamentos legales que les permitan gran movilidad en sus actuaciones; y por lo tanto, una cierta independencia del poder central. La situacin descrita hizo a estas instituciones difciles de controlar en forma efectiva y dificult al MINVU la coordinacin de estas corporaciones. En vez de una centralizacin y coordinacin del sector vivienda, se produjo una especie de competencia entre las corporaciones y luego una duplicidad de funciones en la compra de terrenos hasta la construccin y asignacin de viviendas. La distribucin de funciones por organismos y la creacin de corporaciones autnomas reflejaban el deseo de reducir las actividades de la CORVI. El plan era que la CORVI comprara o expropiara el terreno, la COU instalara el equipamiento comunitario, redes de electricidad, gas, agua potable, alcantarillado y pavimentacin. Luego, la CORVI, construira las viviendas. La asignacin de las mismas y el pago de los dividendos sera funcin de CORHABIT. Si la produccin del Ministerio era organizada en forma consecutiva, cada organismo dependera de otro para la ejecucin de sus funciones. La Direccin General de Planificacin y Presupuesto era la autoridad mxima sobre las corporaciones.

Los problemas entre organismos aparecieron de manera evidente. La CORVI, construa casas definitivas mientras que la CORHABIT reciba las cuotas para las viviendas ms modestas. Las familias que depositaban cuotas en la CORHABIT no tenan acceso a las casas CORVI, pues la cantidad pagada no era suficiente para acceder a estas viviendas. En consecuencia, la creacin de la CORMU y CORHABIT rest a la CORVI acciones que le eran propias, como administracin de poblaciones, asignacin, concesin de prstamos individuales y a cooperativas (que pasaron a CORHABIT), y todo lo referente a adquisicin de terrenos que pas a CORMU. CORVI qued, as, con la funcin de construir viviendas para el sector pblico e institutos previsionales. La distribucin de funciones por organismos y la creacin de corporaciones autnomas reflejaban el deseo de los gestores de reducir las iniciativas de la CORVI y eliminar la confusin en cuanto a prioridades. En 1967, bajo la Ley No. 16.635, se crea ODEPLAN (Oficina de Planificacin Nacional). Coincidente con el aumento de las inversiones fiscales en el sector y con las medidas de centralizacin de la accin operativa, correspondi a la CORVI realizar una labor cuantitativa de gran importancia. La filosofa de los gobiernos centrada en la confianza en la iniciativa privada y en la idea de ineficiencia del aparato estatal, condujo a trasladar las iniciativas al sector privado desaprovechando la capacidad de los organismos estatales. Es as como CORVI, que en su gnesis legal contaba con amplias posibilidades de control del proceso de produccin, fue desvirtuada en la prctica. En cuanto al Sistema Nacional de Ahorros y Prstamos (SINAP), dados los beneficios mostrados por la experiencia operativa en el gobierno precedente, fue mantenido como un mecanismo administrativo, polticamente autnomo, bastante independiente del Ministerio de la Vivienda y sin coordinacin con las corporaciones del sector. La Poltica Habitacional, requiri de una gran movilidad de instrumentos para responder a un amplio despliegue de modalidades demandadas tanto por diferentes grupos sociales y sectores habitacionales, como por necesidades objetivas de correccin de problemas provenientes de la ocupacin de terrenos sin urbanizacin o con deficientes niveles de servicios bsicos.

34

2.3.2. Metas, Programas Implementados y Focalizacin de la Oferta.

Situacin Habitacional. El dficit estimado de viviendas era de 420.000 unidades por lo que para el perodo 1964 70 se estim construir 360.000 viviendas en seis aos; dos tercios de las cuales estaban destinadas a los grupos de ms bajo nivel socio econmico y el tercio restante a los sectores medios y altos. Entre stas, se contemplaban 230.000 viviendas definitivas, 60.000 provisionales y 70.000 operaciones sitio 57 para el perodo sealado. 58 El Plan se orient a atender al sector de ms bajos ingresos de la poblacin por lo que de las unidades previstas, el 59% se destin a dichos grupos. Al sector privado por su parte, se le asign la tarea de cubrir en el sexenio los dos tercios del dficit habitacional bajo el supuesto y la condicin que las empresas constructoras dedicaran esfuerzos a la vivienda popular.

Para ello, junto con la mantencin de las franquicias existentes, se propuso crear nuevos mecanismos de estmulos y fomento que impulsaran la inversin de los capitales privados hacia la vivienda econmica. El programa habitacional planteado por este gobierno propuso, tambin, dar un fuerte impulso a la construccin de obras y a la materializacin de acciones destinadas al equipamiento comunitario de las poblaciones que se construan as como a los sectores habitacionales antiguos que carecan de estos servicios. Como dato ilustrativo, en el sexenio 1959-1964 se invirti una cifra de 4.1% del presupuesto total para vivienda, mientras que en el ao 1966 se invirti un 10.8%. 59 (fig. 11).

Figura 11. Fuente: Revista AUCA, N 23.

57

La Operacin Sitio, consisti en urbanizar terrenos en los que, en una primera etapa, se levantaba una mediagua con sus servicios higinicos, y en una segunda, se construan viviendas por el sistema tradicional o prefabricadas. 58 El crecimiento de la poblacin requera de 45.000 viviendas anuales; la demanda de reposicin y el mejoramiento cualitativo de las viviendas de los grupos de menores ingresos haca llegar la necesidad anual a 60.000 unidades.

59

Mensaje Presidencial 1966. Pp: 313.

35

El nivel de actividad de la industria de la construccin era bajo y se orientaba hacia sectores de ingresos medios y altos, situacin que oblig al nuevo rgimen a asumir el trmino de aquellas viviendas iniciadas anteriormente y cuyo destino no corresponda a los sectores considerados prioritarios. La intencin original pudo mantenerse los 2 3 primeros aos del gobierno. A partir de 1967, se detecta un abandono de las metas originales al verse el gobierno enfrentado a un recrudecimiento de la inflacin, motivo por el cual hubo de reducir el gasto pblico. Tambin, se produjo durante este perodo una fuerte presin social que condujo a que fuera impracticable proporcionar vivienda (casa o departamento convencional), a todos quienes la requeran. Por ello se pusieron en prctica programas especiales con fuerte contenido de participacin de la comunidad, como fue la auto-construccin, la operacin sitio, etc. Ambos aspectos obligaron a tomar medidas restrictivas, lo que llev a una redefinicin de las metas planteadas originalmente. La movilizacin social haca imposible una reduccin de las cifras planteadas, razn por la que se redujeron los estndares definidos, plantendose el logro de 360.000 soluciones habitacionales. La definicin de solucin habitacional lleva implcita la reduccin de los estndares proceso que sigui la secuencia siguiente: Casa CORVI de 60 m2. Operacin Sitio con construccin slida de 27 a 30 m2. Operacin Sitio sin construccin y slo con agua, luz y sistema de eliminacin de aguas servidas. Operacin Tiza (slo el sitio). El descenso de los estndares de las soluciones habitacionales, hizo que se programaran unidades de 50 m2. de promedio, lo que signific una reduccin del metraje en comparacin a las cifras histricas, y adems, una serie de soluciones visualizadas como transitorias o de emergencia, pasaron a ser institucionalizadas. 60 En la medida que la solucin habitacional se fue deteriorando y los recursos del sector presentaron fluctuaciones en el corto plazo, la solucin
60

empez a coincidir con la etapa ms bsica de la propuesta, razn por la que se pudo abarcar un nmero mayor de beneficiados. Se enfatiza la importancia de construir equipamiento comunitario, por lo que el Programa propuesto consultaba la construccin de conjuntos habitacionales que incluyeran en su dotacin interna escuelas, centros asistenciales, campos deportivos, etc. Un claro ndice del crecimiento cuantitativo del equipamiento comunitario destinado a las nuevas organizaciones sociales puede verse en el cuadro siguiente:

El Segundo Mensaje Presidencial (1966), define que la Operacin Sitio consiste en urbanizar terrenos sobre los que, en una primera etapa, se levanta una mediagua con sus servicios higinicos, y en un asegunda etapa, se construyen viviendas por el sistema tradicional o prefabricadas.

36

Edificacin en Equipamiento Comunitario.

Superficie en miles de m2. Promedios anuales. Aos 1960-64 1965-70 1971-73 Sector Pblico 189.3 257.1 207.4 Sector Privado 57.2 67.8 50.4 Total 246.5 324.9 257.8

F: INE: Sector Pblico: todo el pas. Sector Privado: muestra de 60 comunas.

Se aprecia claramente el nfasis en los aspectos metas fsicas del sector pero no aparecen delineados aspectos o elementos econmicofinancieros del programa. No aparecen tampoco

consideraciones relativas al sector vivienda cumpliendo un papel reactivador de la economa de modo de incidir en los niveles de produccin y empleo.

Urbanizacin de Sitios.
1965 Op. Sitio Autoconst Urbanizac BID Otra urbaniz Intendencia TOTAL 8146 2960 11106 1966 2442 1361 2341 6144 1967 19104 2923 3426 4741 3450 33644 1968 18766 708 14463 33937 1969 22335 704 13421 36460 Total 70793 5696 3426 37926 3450 121291

F: Mensaje Presidencial 21 de mayo de 1970.

Un aspecto no suficientemente desarrollado que se detecta en el Plan es la relacin entre la Poltica de Vivienda y su impacto en el proceso de desarrollo urbano. Se encuentran acciones de emergencia referidas a la construccin de 30.000 m2. de aceras en Santiago, acciones orientadas a dotar de agua potable a 850.000 personas, a regularizar la extraccin de basuras, etc; procesos todos que fueron de una envergadura mayor que el proceso de enfrentar la emergencia. 61

sitios a pobladores quienes construan sus viviendas bajo la supervisin de la empresa estatal CORHABIT, asignndole a este proceso tres funciones especficas: promocin social, desarrollo de la comunidad y una forma de organizacin econmica. Esta iniciativa no cont con el apoyo de la CUT, ni de la Cmara Chilena de la Construccin. En 1967, la CORHABIT, puso en marcha un total de 28 proyectos en 20 localidades del pas, con una produccin de 4.927 viviendas de autoconstruccin. En el trienio se alcanz la cifra de 8.222 viviendas construidas por este sistema. 62

Autoconstruccin.
Se dio un fuerte apoyo a los procesos de autoconstruccin, operacin conducente a solucionar el problema habitacional por etapas y con el concurso de las propias comunidades participantes. Estos, consistan en la entrega de
61

Operacin Sitio (1965).

Se contrataron 4.245 viviendas industrializadas y se cre una pauta de evaluacin de los distintos
62

Mensaje Presidencial de 1965.

Mensaje Presidencial de 1967.

37

sistemas constructivos. En 1966 se podan contabilizar 7.185 viviendas prefabricadas en extensin y 1.683 viviendas de construccin tradicional, con una superficie de 240 mil m2 edificados. A esto, debe agregarse la urbanizacin de 22 poblaciones con su respectivo equipamiento comunitario. 63 Durante 1966, se habilitaron 10.289 sitios, 4.580 viviendas provisorias y 7.792 viviendas definitivas distribuidas en 20 poblaciones situadas en 10 comunas de Santiago. En estas poblaciones se construyeron, adems, 12 escuelas con 139 aulas y talleres, 9 centros sociales, 20 parvularios, 78 locales comerciales y 23 plazas de juegos infantiles. 64 (fig. 12).

Figura 12.

Fuente: Revista AUCA N 20.

64 63

Ibid.

Ibid.

38

Operacin Pequeos Propietarios o Auto construccin Individual.

Ideada por CORHABIT, tuvo por finalidad atender solicitudes individuales y dispersas de vivienda, mediante la venta a largo plazo de un paquete de elementos desmontados de una casa prefabricada de 40 m2. de superficie total. Los paquetes los adquira esta entidad, con sistemas constructivos registrados en el MINVU y los montaba el interesado con supervigilancia de la institucin. Entre 1965 y 1970 se autoconstruyeron 8.491 viviendas prefabricadas de diversos tipos. 65

CORHABIT. Fue la Corporacin que ms se alej de sus funciones originales. Comenz a construir viviendas prefabricadas, a comprar terrenos y a supervigilar las fbricas de materiales de construccin. Esta Corporacin, en 1965, recibi de la CORVI el Sub-Departamento de Autoconstruccin de manera de no separar la construccin de las viviendas y la organizacin de la comunidad.

Sectores Excluidos. Se detecta que los grupos de menores ingresos no podan tener acceso a las viviendas definitivas, an con fuertes subsidios. El diferencial costocapacidad de pago result mucho mayor que lo previsto para los grupos de extrema pobreza. La movilizacin popular, como fruto de la creacin de una red de organizaciones como las Juntas de Vecinos y Comits Habitacionales, fue muy eficaz, principalmente, en aquellos grupos que carecan de capacidad de presin.

Operacin Techo (1966). Realizaciones hechas por el Gobierno para atender a los damnificados del sismo de Marzo de 1965 y los temporales de Julio y Agosto del mismo ao. Las cifras que se entregan en el Mensaje Presidencial de 1966, muestran:

22.725 2.560 2.227 3.840 31.352

Viviendas prefabricadas Viviendas por auto construccin fabricacin local Viviendas de diversos tipos Viviendas que se reparan Total

2.3.3. Diseo Urbano y Diseo Residencial. En este perodo, la vivienda fue considerada desde una perspectiva global integrndola en un barrio y considerndosele como un reflejo de un determinado modo de vida. Ello condujo a que los programas habitacionales de carcter popular incorporaran elementos de infraestructura y equipamiento comunitario. De esta forma, junto a la construccin de viviendas se plante la construccin de escuelas, de centros asistenciales, de campos deportivos, etc. Se consideraba, adems, que la solucin del problema de la vivienda requera de la participacin efectiva de los afectados para lo cual se foment un proceso de organizaciones de base, el desarrollo de stas y su canalizacin institucional a travs de la Ley de Juntas de Vecinos. Por su parte, con la creacin del MINVU, se enfatiza la necesidad de un desarrollo comunal y urbano ms orgnico y planificado que los conceptos provenientes de la frondosa legislacin anterior sobre normas para la edificacin y crecimiento de las ciudades. Dicha Ley dio origen a la Direccin General de Planificacin y Presupuesto, como unidad burocrtica encargada de las tareas de equipamiento comunitario y del desarrollo urbano. Para cumplir esta doble

A estas cifras hay que agregar las 16.919 mediaguas entregadas por motivo de los temporales.

CORMU.
Torres de San Borja (24), Paso Bajo Nivel Santa Luca. Cuando la CORMU se dedic a construir las Torres de San Borja, la CORVI qued sin terrenos, por lo que debi dedicarse a la compra de ellos. Alrededor del 50% de sus ingresos provenan de subsidios de las Cajas de Previsin Social a cambio de los cuales la CORVI les entregaba casas.

65

Bravo Heitmann, Luis. Op. Cit. 14 Pp : 312.

39

finalidad surgi el instrumento llamado Estudios Pre-inversionales. 66 Se gest, adems, una accin de coordinacin y divulgacin de las tareas de planificacin urbana en numerosos municipios del pas que hicieron hincapi en los Planes Reguladores y Planes Metropolitanos e Intercomunales del crecimiento de las ciudades como instrumento de Desarrollo Urbano. Entre 1961 y 1967, se elaboraron 47 Planes Reguladores, mientras que en las tres dcadas anteriores, se haban realizado 82 proyectos. La demanda por viviendas se concentr en casas o terrenos y no en departamentos, con lo cual se reforz la tendencia a otorgar soluciones habitacionales horizontales y extensivas. En general, la poltica de asignaciones centralizadas parti de ubicar geogrficamente las viviendas con independencia de las necesidades locacionales de los postulantes. Este hecho signific un problema urbanstico de gran relevancia, ya que la poblacin fue localizada donde exista real disponibilidad de casas o sitios y no donde, efectivamente, lo necesitaba la poblacin (alto costo social). En cuanto al diseo de las viviendas, la entonces Direccin de Estudios y Fomento Habitacional del MINVU, inici un proceso mediante el cual se cre un repertorio oficial y mejor reglamentado que el que en ese momento exista de las viviendas industrializadas y/o prefabricadas (que databa de 1958), para que cumplieran con los requisitos exigidos por esta reparticin. Este esfuerzo se dirigi a corregir la anarqua de tipos de viviendas, buscando una racionalizacin de ellos. Colabor con esto, la demanda generada para dar respuesta rpida a los requerimientos motivada por el sismo de 1965. Ante esta situacin, la CORVI y ciertas empresas industriales, realizaron una serie de estudios acerca de la racionalizacin de la vivienda social, los denominados Proyectos de Viviendas Racionalizadas, con los que se hizo frente en forma acelerada al diseo de numerosos conjuntos habitacionales. Estos prototipos de viviendas fueron empleados intensamente a contar de 1966, durante los gobiernos de los presidentes Frei
66

Montalva y Allende. 67 Los bloques de 4 pisos 1010 (de 16 departamentos de 2 dormitorios), y los 1020 (de 16 departamentos de tres dormitorios), y la vivienda pareada de un piso, 132 A, reunan dos condiciones fundamentales: su capacidad potencial de ser empleados en cualquier terreno, es decir, su repetitividad, y su racionalizacin, es decir, la aplicacin de criterios estrictos de economa de diseo, de modulacin, de simplicidad estructural, de concentracin de instalaciones, de programacin del proceso constructivo, etc. Esta experiencia, valiosa por cierto, no cont con un proceso de evaluacin que implicara corregir y mejorar sus resultados iniciales, de manera de introducir modificaciones considerando situaciones acerca de su comportamiento tcnico, su localizacin y relacin con el tejido urbano, sobre el uso socio-cultural de los espacios pblicos y privados, sobre condiciones climticas diversas, etc. En muchos casos, los prototipos fueron construidos en lugares cuyas condiciones de clima, topografa, etc., no eran para los cuales estaban diseados, o bien, su realizacin gener problemas de imagen urbana, de implementacin de reas verdes y equipamiento. Durante este perodo, exista claridad en que la poltica de libre mercado no permita soluciones masivas para los sectores de bajos ingresos, y que a la vez, era necesario incorporar a los planes habitacionales tcnicas de construccin distintas a las tradicionales. An, cuando esta accin no corresponda a sus funciones especficas, la CORVI estimul el procedimiento de Concursos Oferta, modalidad que permita contratar obras, inicindose as, un perodo interesante de nuevos intentos en este plano, los que duraran hasta 1973. El primer Concurso Oferta fue en el ao 1967. El de 1968 contrat 1.600 unidades y el del ao 1969, primero de carcter nacional, logr adjudicarse 1.513 unidades. El de 1970, tambin de carcter nacional, logr construir 1.298 unidades de viviendas industrializadas sobre la base de diseos tipo de viviendas proyectadas por la CORVI, con una tolerancia de 5% en cotas y superficies. Tanto en ste, como en el anterior, se emplearon las mismas pautas de evaluacin creadas para la Operacin Sitio de 1965.
67

En el Cuarto Mensaje Presidencial, se le asignan a estos estudios los siguientes objetivos: informacin local, diagnstico econmico-social y fsico de la regin, microregin o comuna, compatibilizacin del desarrollo urbano de la localidad con metas nacionales y aspiraciones de la comunidad, programas de corto y mediano plazo con diversas alternativas, participacin de la comunidad en la planificacin.

Un aporte importante lo constituy la elaboracin de una pauta de evaluacin de los distintos sistemas constructivos.

40

El impacto sobre el tejido urbano de la ciudad fue significativo. Hasta 1965, la localizacin de los loteos quedaba circunscrito al radio definido por la Avenida Amrico Vespucio, distribuidos en una forma relativamente uniforme, destacndose la poblacin La Victoria con ms de 65 hs. Entre 1966 y 1970, poca de las grandes poblaciones, pueden mencionarse La Faena con 86 hs., Santa Julia con 47 hs., Santa Carolina con 38 hs., San Gregorio 231 hs, Villa Mxico 43 hs, Kennedy 81 hs, Violeta Parra 75 hs. y J.Aguirre con 87 hs; las que al igual que en el perodo anterior, se distribuyeron en forma relativamente homognea en las comunas perifricas, siendo muy pocas las que sobrepasaron el anillo de circunvalacin mencionado. La inexistencia de una poltica de tierras urbanas y la falta de un ente centralizador y racionalizador de la metrpolis, acrecent problemas como la acentuacin de roles tradicionales y subordinados en comunas perifricas, extensin urbana y desarrollo espacial a partir de un centro tradicional y extremadamente denso. Como consecuencia de ello, los terrenos fueron objeto de especulacin (fig. 13).

41

Figura 13.

Fuente: Universidad Central, CEDVI, 1999.

42

2.4.

1970-1973. SALVADOR ALLENDE GOSSENS.

2.4.1. Poltica Poltica de Vivienda.

Econmica

ingreso. 71 La Poltica Habitacional, por su parte, se plante como objetivo central la construccin y reposicin de aquellas viviendas que haban consumido su vida til y el mejoramiento de las condiciones habitacionales. Todo ello buscando responder a las necesidades de los sectores de menores ingresos. Se sealaban, adems, otros objetivos de importancia en la Poltica Sectorial, como la generacin de una alta cuota de empleos tanto de aquellos directamente relacionados con la construccin, como de otros ms indirectos: la utilizacin plena de la capacidad instalada, la dinamizacin de las actividades relacionadas con la vivienda y la ampliacin de la base de apoyo popular. La bsqueda de estos objetivos, llev, inicialmente, a rechazar el sistema de autoconstruccin por considerar que no resolva el problema habitacional, desmejoraba la calidad de las viviendas y creaba cesanta, lo cual implicaba una redistribucin regresiva del ingreso. Exista a la vez, una posicin fuertemente crtica en las nuevas autoridades a la organizacin institucional vigente del sector que sealaba que la creacin del MINVU como organismo central de estudio, planificacin, ejecucin y asignacin de viviendas, no haba modificado significativamente la situacin de ineficiencia de ste. Por el contrario, su estructura se la defina como poco operante, que no respetaba las divisiones funcionales entre las diversas Corporaciones, ni delimitaba las responsabilidades de los organismos centrales o regionales. 72 Inicialmente, la organizacin del MINVU supona una Direccin General de Planificacin con poder para implementar la Poltica Habitacional a travs de sus Corporaciones, autnomas, slo en el mbito administrativo. En la prctica, no existi ninguna relacin orgnica directa entre ellas, por lo que se produjo un claro quiebre entre la Direccin General de Planificacin y Presupuesto y las Corporaciones, operando stas con bastante independencia de la poltica global del sector. A la falta de coordinacin del MINVU, se agreg la prdida de identidad de las Corporaciones con sus finalidades primitivas. Ya en el gobierno del Presidente Frei Montalva se haba iniciado el
En 1970, ltimo ao de la administracin Frei, el sector pblico haba iniciado slamente 5.914 viviendas, el nivel ms bajo desde 1958. Por lo tanto, el sector vivienda era considerado como uno de los que dispona de una mayor capacidad ociosa para responder a los requerimientos de elevar la produccin. 72 Primer Mensaje Presidencial, 21 de Mayo de 1971. Talleres Grficos del Servicio de Prisiones. Santiago, 1971. Pp: 579.
71

El gobierno del Presidente Salvador Allende, asumi el poder con slo el 30% de los votos en las elecciones de 1970 y en medio de un clima social de notable efervescencia. El diagnstico realizado al iniciarse el perodo sobre el estado de la economa, y del sector construccin en particular, consider que los problemas existentes encontraban su origen en el tipo de desarrollo habido en el pas, que se caracterizaba por una dependencia externa creciente, con concentracin de la propiedad y del ingreso, lo que llevaba a excluir a grandes sectores de trabajadores, produciendo una concentracin espacial exagerada, localizada en dos tres lugares del pas. Se sealaban, tambin, causas particulares al sector. El sistema econmico obligaba a considerar a la vivienda como una mercanca y se deca que la actividad constructora estaba guiada, principalmente, por el lucro. Esto llevaba a concluir, que la condicin bsica para que un individuo adquiriera una vivienda era tener poder de compra, lo que era funcin de su nivel de ingresos. Como consecuencia, el programa de este perodo planteaba que la vivienda no deba ser objeto de lucro la vivienda se ha constituido en un derecho, al cual tienen acceso todos los trabajadores, no siendo lo bsico el ingreso familiar, sino satisfacer el problema habitacional a quienes ms lo necesitan. 68 El Plan General de Gobierno, puso un fuerte nfasis en la reactivacin econmica y en el aumento del empleo a travs de polticas expansivas 69 , las que permitiran reducir la desocupacin, 70 y por lo tanto, redistribuir el
68

ODEPLAN. Informe Econmico Anual, 1971. Pp:

216.
69

En 1970, la desocupacin promedio era de 6.1% alcanzando en Diciembre, en el Gran Santiago el 8.3%, cifra muy cercana al promedio del decenio. Estas cifras y el bajo nivel de especializacin requerido en el sector permita observar que el recurso humano no iba a ser, en general, limitante en el desarrollo del Plan. 70 Se detect en el sector vivienda una cesanta del orden de 18.000 trabajadores en todo el pas, que se reparten en un 14,9% en Santiago y un 20,6% en provincias. Estas cifras corresponden a los estudios previos del Plan de Emergencia.

43

proceso por el cual todas hacan de todo. La CORMU, comenz a construir directamente con el proyecto San Borja; la CORHABIT, en la medida que se fue imponiendo la solucin habitacional progresiva lleg a extremos crticos por la falta de homogeneidad poltica de los equipos directivos del MINVU, cuyo consenso operativo era la tendencia a construir directamente. 73 Por lo tanto, una de las primeras medidas implementadas fue poner en funcionamiento un sistema de planificacin ms centralizado en este sector de manera de regular su funcionamiento. Sin embargo, el incremento de la construccin, sobre todo en 1971, demostr que el MINVU no estaba preparado para una responsabilidad de este tipo. Ello llev a que las distintas Corporaciones fueran asumiendo responsabilidades y funciones diversas: planificacin, contratacin, construccin, adquisicin, etc, y el MINVU perdiera cada vez ms el control de las Corporaciones. 74 Un segundo aspecto importante, fue la revisin de los postulados de los programas habitacionales vigentes hasta entonces cuestionando el hecho que la capacidad de pago fuera el elemento determinante en la obtencin de una vivienda. Se pens en transformarlos en un proceso democrtico y de carcter social. Lo mismo ocurri con el proceso de postulacin y asignacin de viviendas. El principio que se manej, fue dar una solucin habitacional rpida a los postergados, independientemente de su capacidad econmica para adquirirla. La atencin preferente a los sectores de menores ingresos no se realiz slo mediante la construccin o urbanizacin dirigida, sino tambin, a travs de otros mecanismos, como la modificacin de la reglamentacin del rgimen de postulaciones y asignaciones de vivienda a travs del sistema PAP, o la derogacin de la reajustabilidad establecida para los dividendos CORVI, CORHABIT y de las Cajas de Previsin. La solucin que se plante fue de carcter integral; esto es, contemplaba la entrega de una vivienda slida, definitiva y no respuestas
73

progresivas o de emergencia, respondiendo as a las crticas formuladas a las soluciones de carcter progresivo (Operacin Sitio), orientadas a los sectores de menores ingresos (0.4 a 1 sueldo vital). Se suprimieron, tambin, los programas de autoconstruccin iniciados en el gobierno anterior, reemplazndolos por sistemas convencionales en los que se buscaba la contratacin adicional de mano de obra eliminndose as, la dispersin del tiempo trabajado, el empleo inapropiado e irracional de los materiales por personas no capacitadas en las disciplinas de la construccin, procedimientos todos que encarecen el costo de las viviendas. 75 La Poltica postulaba, tambin, aprovechar toda la capacidad instalada y poner fin a la anarqua del proceso de produccin 76 . Aparece aqu un salto cualitativo en lo que a responsabilidades se refiere al colocar a la CORVI, de institucin marginal, administradora, en el centro del proceso productivo. Con la implementacin del Plan de Emergencia 70-71, y dadas las caractersticas cuantitativas de las tareas planteadas a CORVI, exigieron de sta una adecuacin institucional rpida y operante. Ello se tradujo en la creacin de cinco nuevos subdepartamentos bsicos, ms uno de programacin y control. Estos fueron: 1. Sub-departamento Campamentos. Encargado de atender los grupos organizados de pobladores, comits sin casa y, fundamentalmente, pobladores en terrenos ocupados (campamentos). 2. Sub-departamento de Viviendas Industrializadas. Encargado de promover la utilizacin de los procesos prefabricados, as como de nuevos sistemas. 3. Sub-departamento de Diseo.
Primer Mensaje Presidencial. Op. Cit 72. Pp: 584. La industria de insumos de la construccin mostraba una capacidad instalada ociosa, derivada bsicamente de la crisis y falta de demanda resultado de la reduccin de 5.914 viviendas iniciadas por el sector pblico en 1970, una de las cifras ms bajas del decenio. Sin embargo, las fallas de programacin generaron, a pesar de la abundancia estimada de insumos, problemas de abastecimientos de algunos materiales, a partir de agosto de 1971. Esto se produjo porque la iniciacin de viviendas se concentr en los cuatro primeros meses del ao y porque la produccin de insumos no se desarroll al mismo ritmo que la construccin. Los desajustes producidos llevaron a un reforzamiento del rol del Estado en cuanto a operar como gestor, sin usar el mecanismo de mercado. De aqu surge la constitucin del CIMEC (Comit de Insumos, Materiales y Elementos de la Construccin. Comit sectorial dependiente de CORFO), organismo que prepar cuadros de necesidades y de produccin para responder, en forma planificada, a los requerimientos.
76 75

Se crea el Departamento de Ejecucin Directa de la

CORVI.
74

El MINVU dict el Decreto Supremo No. 549 del 6 de mayo de 1971, creando tanto en la CORVI como en CORHABIT, departamentos de Ejecucin Directa. Estas unidades tenan por funcin la elaboracin de proyectos habitacionales de construccin de viviendas de inters social, la contratacin de obras para la ejecucin directa, adquisicin de terrenos para conjuntos habitacionales y el montaje de fbricas de sistemas modulares de prefabricado de viviendas.

44

Encargado de resolver tipologas de equipamiento social y de viviendas racionalizadas. 4. Sub-departamento de Materiales. Encargado de coordinar el abastecimiento. 5. Departamento de Ejecucin. Alternativa estatal de construccin. Encargado de absorber parte importante de la cesanta obrera del sector. 6. Sub-departamento de Control y Mtodos. Encargado de la programacin y control, por procedimientos racionales y cientficos. 77 (fig. 14).

2.4.2. Metas, Programas Implementados y Focalizacin de la Oferta. Situacin Habitacional. El objetivo inicial del gobierno consista en reducir el dficit, aspiracin cuya dificultad se evidenci muy pronto ante las presiones sociales por el derecho a la casa gratuita y por la demora en terminar las viviendas. Los estudios mostraban que el dficit a diciembre de 1970 era de 592.324 viviendas.

Figura 14.
77

Fuente: Revista AUCA N 23.

Adems de los organismos ya sealados se crearon otros organismos internos destinados a hacer de CORVI una institucin moderna y calificada para cumplir sus responsabilidades: - oficina tcnica de la vice-presidencia, - oficina relacionadora de Cajas de Previsin, - oficina relacionadora de gremios y sindicatos, - oficina coordinadora de Delegaciones Descentralizadas, - oficina de Expropiaciones de Viviendas construidas por sistema de imputacin del 5% de las Empresas, - oficina coordinadora con el SINAP.

45

Se detectaban: 85.000 familias habitando en campamentos. 65.000 familias habitando en operaciones sitio. 10.000 familias con depsitos de ahorro cumplido en convenios con el Estado y que deban ser atendidas. En lo que a servicios de urbanizacin se refiere, la situacin deficitaria indicaba la falta de: agua potable : 4.2 millones de metros lineales de redes, alcantarillado: 6.4 millones de metros lineales de colectores, pavimentacin de calzadas: 43.3 millones de m2, pavimentacin de aceras: 14.3 millones de m2, pavimentacin de soleras: 8.8 millones de metros lineales. 78 La programacin propuesta por el MINVU, significaba iniciar en el sexenio 500.000 unidades, con un total de 31.000.000 m2. edificados. Este volumen de edificaciones estaba destinado a absorber la demanda, un 30% del dficit y atender a la reposicin de viviendas. Se pretenda, adems, construir un 63% de las viviendas en altura y un 37% en extensin. En lo que dice relacin con la poltica de equipamiento, se program construir 1m2. edificado en relacin con cada vivienda urbana y un 1.5% edificado por cada vivienda rural. El Plan Habitacional de 1971, plante la construccin de 79.000 viviendas con una superficie total de 3.524.700 m2. Se contemplaba, adems, la urbanizacin y/o dotacin de servicios bsicos de alcantarillado, agua potable y pavimentacin a un total de 123.711 sitios. 79 Se buscaba de este modo responder en forma preferente a las familias sin viviendas y a aquellos sectores que vivan en campamentos.

Los programas bsicos desarrollados bajo la administracin del Presidente Frei Montalva y an antes, se continuaron llevando adelante, a veces bajo nombres diferentes, pero con pocos cambios sustantivos. Pero, hay un cambio fundamental y es en el grupo social que recibe esta inversin. Se detect un cambio de nfasis en el sistema de postulaciones y en la forma de asignacin habitacional. Se cre un sistema de prioridades que, sin omitir el esfuerzo ya hecho en cuanto ahorro, asign puntajes significativos a otros factores de orden social, entre los cuales el ms importante era la urgencia habitacional. 80 Evidentemente, se buscaba iniciar un proceso donde las soluciones habitacionales fueran entregadas sobre la base de consideraciones puramente sociales, donde los puntajes fueran las cargas familiares, la condicin socio-econmica del postulante y su grado de emergencia habitacional. Se revisaron las normas de reajustabilidad vigentes y se plante la supresin de stas para los deudores del MINVU, con la excepcin de quienes tenan prstamos de la CORMU o el SINAP por suponerse de ms altos ingresos, los que continuaran afectos a las normas anteriores. Las metas planteadas fueron cumplidas en el primer ao en ms de un 90 %, lo que convirti al ao 1971 en el ao record de iniciacin de viviendas. Cabe hacer notar que muchas de estas viviendas fueron terminadas slo en el ao 1975.

78

Revista AUCA No. 23. Ediciones AUCA Ltda. Santiago 1972. Pp:40. 79 Lavados, Ivn. Evolucin de las Polticas Sociales en Chile 1964-1980. Estudios ILPES UNICEF sobre Polticas Sociales. Santiago 1983. Pp: 137

80

Primer Mensaje. Op. Cit 72.

46

Viviendas Iniciadas entre 1971 y 1973. Ao 1971 1972 1973 Viv iniciad. Pblico 76.079 20.312 20.977 Sector Superf. Constr (miles de viv) 3.555 1.040 1.057 Viv.planif 79.250 42.547 Viv.inicidViv.p lanif 96% 48%

Plan de Emergencia 1970-71. Las metas programticas de este Plan se formularon en un contexto socio-econmico en el que se detectaba un cuantioso dficit, una alta cesanta, un sistema de produccin de materiales anrquico, desconfianza hacia el Gobierno del sector empresarial ligado a la construccin, enorme presin de masas en torno a la obtencin de viviendas. Las metas programticas se podran sintetizar en: atender a los sectores ms necesitados, lograr una alta cuota de ocupacin, 81 reactivar el sector industrial deprimido, ocupando toda la capacidad instalada, ampliar la participacin de las personas en el Plan, cambiar las estructuras tradicionales de produccin de las viviendas. Estas metas, ambiciosas por cierto, significaron que el MINVU debi iniciar la construccin de 80.688 unidades en el ao 1971, solamente por parte del sector pblico. 82 Esta meta si bien no se cumpli en su totalidad (se iniciaron 73.000 viviendas), 83 s se logr la intencin de elevar significativamente la actividad econmica y compens con creces la cada del sector privado. 84 De esta tarea, correspondi a CORVI, ms de un
81

60% (53.550 viviendas) de las cuales, un 70% se destin a los habitantes de campamentos, que en el cuadro de necesidades representaba el sector en situacin ms delicada y apremiante. Si bien estas cifras muestran las viviendas iniciadas, las finalizadas llegaron a slo 14.168 unidades. Para el ao 1972 se proyect iniciar la construccin de 58.000 viviendas y slo se pudo comenzar 20.312 unidades. La crisis socio-poltica general del pas se reflej de manera aguda en este sector econmico y explica las fluctuaciones de las cifras. A mediados de 1972, se plante un nuevo nfasis de la Poltica de Vivienda al modificarse los planteamientos iniciales y ampliarse el abanico de soluciones. Se trabaj con atenciones habitacionales masivas atendiendo a un gran nmero de familias y desarrollando formas de organizacin en los pobladores en el proceso de postulacin a las diferentes soluciones. 85 Para los campamentos, por ejemplo, se plantearon diversas etapas: 1. Tenencia de un sitio. 2. Disponibilidad de agua potable. 3. Eliminacin de aguas servidas. 4. Prstamo o insumo para aprovechar la capacidad constructora. Este tipo de poltica no pudo abarcar las viviendas financiadas a travs del SINAP, con lo cual qued circunscrita a los grupos de ms bajos ingresos lo que implic segregar an ms la Poltica Habitacional. Los Programas que se desarrollaron fueron los siguientes: Viviendas Racionalizadas. Desde noviembre de 1970 hasta fines del ao 1971, fueron contratadas 1.764 viviendas 132, 9.168 viviendas en bloques 1010 y 5.503 en bloques 1020.
85

El Plan de Emergencia absorbi mediante contrataciones a 14.150 trabajadores cesantes segn el Informe del Departamento de Construcciones (15 de abril de 1971). Mensaje Presidencial 1971. Pp: 582. 82 Esta meta era extraordinariamente ambiciosa, pues slo era comparable con la cifra ms alta alcanzada anteriormente de 36.486 viviendas iniciadas en 1965, primer ao de la administracin Frei Montalva. 83 Segn cifras de gobierno, la cifra alcanzada fue de 73.009 unidades (Segundo Mensaje, Pp:783). El Departamento de Economa de la Universidad de Chile consigna la cantidad de 61.030 unidades sobre la base de informacin de la Cmara Chilena de la Construccin. Jos Pablo Arellano, basado en Boletines de Edificacin del INE dice que la cifra alcanza 76.079 viviendas. Elementos para una Poltica de Vivienda Social. CIEPLAN. 1976. Pp : 11. 84 La iniciacin de viviendas en este sector decreci desde 24.668 en 1969 y 20.680 en 1970 a slo 12.680 en 1971.

Mensaje Presidencial. Op. Cit. 72. Pp: 772.

47

Operacin 20.000/70 (1970). Autoconstruccin. Se modific el programa de autoconstruccin implementado por la anterior administracin, sustituyndolo por contratacin de mano de obra que se encontraba inactiva, especialmente en el ramo de la construccin. El terminar con el antiguo sistema de autoconstruccin significaba, segn las autoridades, levantar las viviendas en un menor tiempo, eliminndose la dispersin del tiempo trabajado, el empleo inapropiado e irracional de los materiales por personas no capacitadas en las disciplinas de la construccin, procedimientos todos que slo encarecan el costo de las viviendas. Esta administracin recibi la herencia de la programacin del plan denominado 20.000/70. La Corporacin, le introdujo modificaciones en las especificaciones tcnicas, al sistema constructivo y a los procedimientos de asignacin. Las viviendas que se constryeron alcanzaron 38 y 42 m2.

CORHABIT Basndose en diversas experiencias exitosas de autogestin entre sectores poblacionales medios y bajos, intent poner en ejecucin un programa de vastas proporciones. Con el objetivo de reemplazar la vivienda tradicional, se organiz y capacit en funcin de un futuro desarrollo de nuevas empresas populares destinada a producir vivienda industrializada. El programa abarc 15 regiones, ms la Regin Metropolitana en donde se instalaron 16 Centros de Produccin o fbricas de componentes y partes ubicadas en aquellas poblaciones cuyo grado de concentracin demogrfica lo justificara. A fines de 1970, la produccin de viviendas lleg a slo 6.235 unidades en total.

Campamentos. A fines de 1970, la CORVI cre el Subdepartamento de Campamentos, cuya finalidad principal era abordar la solucin habitacional de los grupos de pobladores instalados en dichas agrupaciones. Este contacto directo con los pobladores, intent crear un nuevo estilo de trabajo. Los funcionarios tcnicos de este subdepartamento constituyeron junto con los pobladores, equipos de accin para analizar en conjunto el proceso de gestacin de los proyectos. Se intent incorporar a los pobladores a la solucin urbanstica, habitacional y de equipamiento social, combinando las determinaciones de orden tcnico-legal con sus demandas, sus aspiraciones, su particular visin de los problemas y especialmente, la posibilidad real de integrarse a las operaciones de la construccin. Como experiencia, el campamento Nueva Habana de la comuna de La Florida (1.766 viviendas), fue el emplazamiento en el que se puso en prctica un plan piloto de participacin entre todos los actores involucrados: CORVI, Sub-departamento Campamentos, representantes de la organizacoin de pobladores y la Universidad de Chile a travs de IVUPLAN.

Seminario Regional de Prefabricacin en Altura Media (1972). Primer Seminario en su gnero celebrado en Chile dej como resultado un gran nmero de valiosas experiencias. Planta KPD (1972). Constituy la segunda experiencia en Chile de implementacin de una tecnologa de paneles pesados de hormign. La planta tena una capacidad de produccin de 1.680 departamentos (66 y ms m2). Desde un punto de vista tcnico, la planta constituy para Chile una experiencia nica por tratarse de prefabricacin pesada avanzada, que incorporaba tecnologas nuevas con alto porcentaje de mecanizacin y automatizacin tanto en la produccin como en el montaje (fig.15).

48

Figura 15.

Fuente: Revista AUCA N 23.

PLANTA KPD Con motivo de los sismos que azotaron al pas en el mes de julio del ao 1971, el gobierno de la Unin Sovitica don al pueblo de Chile maquinarias, vehculos, asesora tcnica y otros rubros relacionados con la instalacin de una planta de elementos pesados, prefabricados, para viviendas en altura media, denominada Planta KPD. La puesta en marcha de esta fbrica, su administracin y aspectos tcnicos fueron de responsabilidad de CORFO y CORVI. Se estimaba una produccin anual de 1.680 departamentos de 70 m2. cada uno.

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Los hechos plantearon la urgente necesidad de que la CORVI, se diseara e implementara una estructura encargada del estudio, investigacin, evaluacin y formulacin de prototipos de viviendas, espacios urbanos y equipamiento social. Para estas exigencias se cre el Subdepartamento de Diseo, organismo cuyos objetivos bsicos fueron los siguientes: 1. Estudio y formulacin de prototipos de vivienda y espacios urbanos a escala vecinal con el equipamiento social correspondiente. 2. Formulacin y construccin de prototipos experimentales. 3. Adecuacin de los prototipos a las diferentes regiones. 4. Estudio y racionalizacin de sistemas constructivos pertinentes a las caractersticas especficas de los prototipos, etc. Por su tipologa, programacin, tecnologa, aplicabilidad y costos, los nuevo prototipos estaban destinados a construccin en serie y repetitiva en las regiones del pas.

Concurso Oferta 1971-2. Las viviendas de este concurso consultaron elementos tradicionales, albailera o bloque y se contrataron 10.061unidades. Concurso Oferta 1971-3. Signific la contratacin de 2.441 viviendas destinadas, principalmente, a campamentos con un promedio de 40 m2 cada una.

2.4.3. Diseo Urbano y Diseo Residencial. A partir del ao 1971, se produce el desborde hacia el sur de la ciudad de Santiago, con poblaciones como La Bandera con 170 hs., Ral del Canto con 57 hs., 11 de Septiembre con 45 hs. y Pablo de Rokha con 82 hs. Hacia el suroriente, puede sealarse la poblacin Nuevo Amanecer con 36 hs. y en Maip comienzan a generarse varias poblaciones de tamao reducido de gestin privada. El impacto de las medidas de poltica urbana sobre la ciudad fue importante. En tres aos se instalaron ms de 400 mil personas en campamentos en la periferia de Santiago. La ciudad se desarroll con una dinmica propia la que super las polticas y los planes que trataban de regularla. Se pensaba que la situacin en cuanto a los terrenos no era preocupante ya que para el desarrollo del programa se requera de un total de 2.508 hs. de terrenos y en realidad se dispona de 4.171 hs. 86

Exposicin Internacional UNCTAD 1972.

de

la

Vivienda

Este evento constituy un hito en cuanto a la discusin de planteamientos tcnicos, as como la recomendacin de introducir, por va experimental, nuevas tecnologas industrializadas. Pensando en bajos costos y en trasladar el excedente de mano de obra a otros programas, se vea necesario estudiar para las zonas urbanas, tipologas de media altura que cumplieran los requisitos exigidos. (Certamen Oferta Nacional para Edificios en Altura Media. 1973).

Concurso Oferta Convenio 1971-1. Se consult la provisin y/o construccin de viviendas industrializadas, de las cuales 15.000 unidades se destinaron a Santiago y 5.000 unidades a Concepcin. La materializacin de los contratos alcanz a 9.500 viviendas de 36 m2 cada una, cuya planimetra fue dada por CORVI en carcter obligatorio y cuyo destino fueron los campamentos.

86

Op. Cit. 68. Pp: 150.

50

1973 1976. AUGUSTO PINOCHET UGARTE. (Perodo CORVI).

2.5.1 Poltica Econmica Poltica de Vivienda. Este periodo se inici con una situacin econmica muy crtica. Ello se reflejaba en el nivel de endeudamiento, en las reservas internacionales, en la escasez de algunos productos y, con mayor claridad en la inflacin existente, que en 1973 lleg a un 508,1 % sealando un crecimiento de un 211% respecto del ao anterior y de un 2.200 % respecto de 1971. Esta situacin llev al gobierno, de acuerdo a nuevos criterios econmicos a reducir las principales fuentes de crecimiento del dinero, lo que signific una tenue reduccin del gasto fiscal social en 1974 y una cada vertical del mismo en 1975, quedando reducido a menos del 40 % del existente el ao anterior. El gobierno quiso utilizar las polticas pblicas para modificar sustancialmente la trayectoria del desarrollo histrico del pas. Este objetivo central se reflej tambin en la poltica habitacional. Se plante como criterio general para toda la economa que fuera el mercado el asignador de recursos. Por lo tanto, el Estado desarrollara una accin subsidiaria o normativa orientada, preferentemente, a ayudar a los sectores de menores recursos. Se foment, paralelamente, la iniciativa privada. El sector no acepta que las viviendas correspondientes a sus planes regulares sean bonificadas. Los asignatarios de las mismas deben cancelar totalmente su valor real, debidamente actualizado. En cambio el Estado, consciente de la finalidad social perseguida, concede un subsidio a los adquirientes que se materializa en la baja tasa de inters pactada. Por excepcin, las viviendas de inters social, dadas sus muy especiales caractersticas, gozan de algunas bonificaciones, que se traducen especialmente en menores tasas de impuestos y derechos. De esta manera el subsidio, como tambin los crditos habitacionales que concede el sector, destinados principalmente a grupos organizados, se otorgan a los demandantes de viviendas, pero en ningn caso a los oferentes. 2.5.2 Metas, Programas Implementados y Focalizacin de la Oferta. El Ministerio de la Vivienda y Urbanismo y sus organizaciones dependientes orientan su accin, principalmente, hacia la atencin de aquellos

sectores de menores recursos (es decir, aquellos comprendidos bajo el ingreso familiar medio y que constituyen alrededor del 70 % de la poblacin). El resto debe tratar de resolver su problema habitacional, de acuerdo a su nivel de ingresos, utilizando los diversos canales que ofrece el sector privado. La implementacin de esta poltica se realiza a travs de dos lneas de accin: a) Vivienda de inters social; y b) Sistema nico de postulacin.

Vivienda de Inters Social. Es el instrumento con que cuenta el gobierno en su estrategia para combatir la extrema pobreza y la marginalidad. Esta vivienda est destinada a aquellos grupos de ms bajos ingresos, transitoriamente sin opcin en el Sistema Unico de Postulacin por falta de capacidad de ahorro y para el pago posterior de los dividendos que se exigen para la vivienda propia. La administracin de este programa, descentralizado a nivel comunal, corresponde a los Comits Habitacionales Comunales, creados por el DL No 1.088. La vivienda social es en s permanente. En cambio, es una solucin transitoria para la familia, que dura hasta que sta pueda inscribirse en el Sistema Unico de Postulacin. Se trata, por lo tanto, de una vivienda para esperar la casa propia, espera que, en lugar de hacerse en una callampa o mejora, transcurre en una vivienda con instalaciones sanitarias mnimas, digna y sana. 87

Sistema Unico de Postulacin. Este sistema, reglamentado por el DS No.268 de 1975, persigue por una parte, incentivar el ahorro sistemtico con fines habitacionales y, por otra, asignar con equidad las viviendas, con estricta sujecin al orden de prelacin de los postulantes. La prelacin depende de los siguientes factores: monto del ahorro, antigedad de la inscripcin y nmero de cargas familiares. El sistema persigue conjugar las expectativas de las familias, en cuanto a las viviendas que deseen obtener, con su real capacidad econmica. En este sentido, el Ministerio clasifica las viviendas que construye en clases A, B o C, a las que se puede postular cumpliendo requisitos progresivamente exigentes en el aspecto financiero. En cuanto a los estndares habitacionales se postulaba que dada la situacin econmica del
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Mensaje Presidencial 1976. 51

pas no era posible proporcionar un alto estndar habitacional a la poblacin y s, en cambio, uno mnimo. En este sentido, la racionalizacin del diseo juega un papel decisivo (por ejemplo, lograr disminuir la superficie de una vivienda en 1m2/habitante, conservando su funcionalidad, lo cual permitira incrementar en un 10% el programa anual de viviendas). Por tal motivo, se inici una revisin completa de las normas y ordenanzas existentes, de manera que stas contaran slo con lo indispensable. Las viviendas de inters social deberan tener una superficie no superior a los 45 m2 (sin posibilidad de ampliacin), y slo dispondran de las terminaciones e instalaciones estrictamente necesarias. En lo que dice relacin con la poltica de equipamiento comunitario y obras de urbanizacin se postulaba que la solucin habitacional deba estar ntegramente concebida, ya que adems de la vivienda misma, comprendera las obras de urbanizacin y el equipamiento comunitario que precisara la poblacin para abastecerse de los servicios correspondientes. Por tal razn, todo nuevo conjunto habitacional que ejecutara el Ministerio se entregara con las obras de urbanizacin completas y con el equipamiento comunitario indispensable. En cuanto a la poltica de desarrollo urbano se plante que: en primer lugar, se debera mantener un estricto control de la expansin urbana, tanto para utilizar a su mxima capacidad los recursos existentes en infraestructura, como para evitar mayor ocupacin de terrenos agrcolas. Esta medida se logr, principalmente, a travs de la congelacin del radio urbano y con la definicin de densidades mnimas de acuerdo a las condiciones locales. En segundo lugar, se postul la aplicacin de una enrgica poltica de estructuracin urbana, basada en las siguientes lneas de accin: remodelacin, destinada a aquellas reas centrales con baja ocupacin del suelo y alto grado de deterioro fsico; rehabilitacin, para aquellos sectores de densidad media y con existencia de infraestructura recupaerable y de algn inters histrico artstico, y finalmente, renovacin, en aquellas reas en que existe concentracin de espacios eriazos. El ao 1976, se pone fin a la CORVI, CORHABIT y COU, crendose en su lugar los SERVIU (Servicios de Vivienda y Urbanizacin), organismos que deberan asumir las funciones de dichas corporaciones. Estos nuevos organismos se los concibe con autonoma de gestin y operatividad, pero sin capacidad de decisin con respecto a los planes (Ver figura).

Fuente: El Mercurio, 24 de Febrero de 1976

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3. CONCLUSIONES
Desde fines del siglo pasado, el tema de la vivienda ha estado presente en la discusin poltica y social del pas. Surgi como parte de lo que entonces se llamaba la cuestin social. Cincuenta aos despus, con la creacin de la Corporacin de la Vivienda, el tema adquiri una creciente institucionalidad, que transcurre en un contexto de modernizacin del Estado chileno asociado al proyecto de Estado Benefactor. Perfilar una institucin como la CORVI, comprender su estructura, funciones, mbito de accin y evaluar los alcances de sus intervenciones a lo largo de un perodo de tiempo en la historia habitacional chilena, es una tarea donde intervienen numerosos aspectos. El proceso social, econmico y poltico en el que se van desenvolviendo las Polticas de Vivienda, definen el contexto en el que tienen su origen tanto las polticas como las instituciones que se van creando, al igual que sus potencialidades, modificaciones y ajustes a las que son sometidas. Es importante, por lo tanto, individualizar y considerar estos procesos para caracterizar la labor de esta institucin y calificarla dentro del contexto especfico en el que se inserta. Si se analizan los principales hitos que han ido marcando el transcurrir de la Poltica de Vivienda durante este siglo, la creacin de la CORVI (Gobierno de Ibez), surge como uno de gran relevancia, fundamentalmente, porque: signific el comienzo de un proceso de entrega a los servicios pblicos, de la satisfaccin de las demandas habitacionales. La CORVI, constituye en este perodo el ncleo realizador de la Poltica Habitacional del Gobierno, con una organizacin interna particular, innovadora en la prctica proyectual, el surgimiento de la CORVI aparece asociado al Plan Nacional de Vivienda, lo que conlleva una complejizacin del problema de la vivienda social y una readecuacin administrativa del Estado para enfrentar su produccin a escala nacional, como problema territorial global, constituy el primer gran intento administrativo (formado por la fusin de numerosos y dispersos servicio), de concentrar un gran nmero de personal tcnico y administrativo e importantes fondos fiscales, para ejecutar los programas habitacionales, en cuanto al diseo arquitectnico, se puede reconocer un saber normativo sobre la calidad de los conjuntos habitacionales, trabajando con principios de diseo tales como: estndares de

habitabilidad, consideraciones tipolgicas, etc., es a partir de este momento, que las presiones de demanda habitacional de los canales polticos y sociales, convergen sobre la burocracia, se concentr sobre el aparato gubernamental de la vivienda, las presiones del empresariado de la construccin para obtener las propuestas pblicas de los diferentes conjuntos habitacionales, es tambin, a partir de este momento, que la movilizacin social en torno a la vivienda se agudiza. Otra conclusin de importancia que se desprende de este trabajo, reside en la continuidad del patrn de acceso segmentario a la vivienda. Con todo, este rasgo tiende a perder la selectividad de anteriores decenios, pues una masa creciente de familias acceden a diferentes formas de soluciones habitacionales en un volumen tal que representa un cambio cualitativo. La movilizacin del sector marginal multiplic el acceso a la vivienda, aunque deterior la calidad habitacional de la oferta que entreg el sector pblico. El impacto ms decisivo que recibe el sistema de planificacin de la vivienda por efecto del proceso movilizador, fue limitar un horizonte de tiempo en la programacin de la coordinacin institucional ante las demandas crecientes y mltiples de vivienda. Evidentemente, los efectos sobre el desarrollo urbano de la localizacin de los campamentos marginales ha significado graves problemas para el desarrollo de la ciudad. Uno de los aspectos ms notables, que se derivan del anlisis de las polticas, es el hecho de que los planes originales sufren una profunda transformacin al cabo de un tiempo de estar en ejecucin, y la direccin del cambio es la misma. Se inician los programas planteando como solucin habitacional la construccin de muchas viviendas slidas, definitivas y completamente terminadas, y concluyen ofreciendo una amplia gama de alternativas parciales y progresivas. Las presiones inflacionarias, son el principal elemento en la reduccin de los recursos destinados al sector. Desde el punto de vista de los requerimientos de soluciones habitacionales, los programas centran sus esfuerzos en favorecer a los grupos de ms bajos ingresos, aunque finalmente, sus productos no necesariamente estn al alcance de ellos. Las importantes operaciones de erradicacin de poblaciones callampas de los gobiernos de Ibez y Alessandri, los loteos de las llamadas Operaciones Sitio de Frei Montalva, de radicacin de campamentos en el tiempo de 53

Allende, cualesquiera que haya sido la motivacin, han ocupado terrenos que suman varios miles de hs. Estas, se han ido restando paulatinamente a la produccin agrcola para ser urbanizadas y construidas. Este hecho ha significado en definitiva, un aumento desmedido del rea urbana. Los costos indirectos de estas operaciones por concepto de infraestructura urbana y servicios debido a la baja densidad, son muy altos. En general, salvo algunas excepciones, la Poltica de Desarrollo Urbano, no ha tenido una coordinacin con las Polticas de Vivienda implementadas. El desarrollo urbano se ha manejado a nivel territorial en forma parcializada sin una propuesta acerca de las metas a lograr. Las Polticas de Vivienda, por su parte, se han estructurado a nivel de Planes Sectoriales Nacionales, respondiendo ms a las demandas y presiones locales que a un propsito de poltica. Puede decirse, en consecuencia, que ambas polticas se han desarrollado descoordinadas, a ritmos diferentes y con objetivos contradictorios. La produccin de viviendas, para los sectores de ms bajos ingresos, fue y es una tarea que representa la respuesta del Estado frente a las presiones polticas. Se trata de producir viviendas en gran cantidad y al menor costo posible, para aumentar el nmero de beneficiados. El principal obstculo a la implementacin de los Planes de Vivienda, es el precio del suelo. Para enfrentar este obstculo, se recurre a comprar los terrenos ms baratos que son, tambin, los menos atractivos y adecuados para el Desarrollo Urbano.

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Ministerio

de

Vivienda

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