O PROBLEMA DAS DROGAS NO BRASIL: REVISO LEGISLATIVA NACIONAL Rita de Cssia Cavalcante Lima

RESUMO __________________________________________________________________________________________ ___ Esse texto contribui para a reviso legislativa sobre as drogas, em curso, no Brasil. Discute a relao dos marcos jurdicos nacionais recentes a Lei n 6.368 (1976) e a Lei n 11.343 (2006) com as convenes internacionais da rea, buscando identificar danos e possibilidades que o proibicionismo criminalizador s drogas opera na realidade brasileira. A reviso legislativa tomada, ento, como uma luta por hegemonia entre projetos distintos para agenda pblica sobre drogas. Palavras-Chave: drogas, reviso legislativa e proibicionismo

INTRODUO Esse trabalho um dos resultados da tese de Doutorado de minha autoria, intitulada Uma histria das drogas e do seu proibicionismo internacional: relaes Brasil-Estados Unidos e os organismos internacionais, defendida em outubro de 2009, no Curso de PsGraduao da Escola de Servio Social da Universidade Federal do Rio de Janeiro. Nela se revisitou a histria das drogas como mercadorias inscritas nas conquistas da modernidade e, de forma gradativa, tambm inseridas nas tramas imperialistas do incio do sculo XX, quando a nascente potncia econmica estadunidense passou a incluir o tema do controle de certas drogas na agenda pblica nacional e internacional. Essa agenda foi determinada por foras geopolticas, geoeconmicas e culturais, objeto de discusso na literatura da rea das relaes internacionais, da criminologia crtica, da economia poltica crtica e dos direitos humanos (OLMO, 1990; ESCOHOTADO, 1997; McALLISTER, 2000; RODRIGUES, 2004; KARAM, 2009; LIMA, 2009). Forjou-se uma matriz proibicionista transnacional liderada pelos Estados Unidos e seus aliados com forte repercusso nos cenrios nacionais. Essa matriz vigora na atualidade no plano internacional, assentada sobre trs convenes da rea, que foram pactuadas no perodo da Guerra Fria (1947-1989): a Conveno nica sobre Entorpecentes, datada de

Assistente Social, Doutora em Servio Social (UFRJ), Professora Adjunta da Escola de Servio Social da Universidade Federal do Rio de Janeiro. E-mail: ricavalcante@ess.ufrj.br

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1961; seguida pela Conveno sobre Substncias Psicotrpicas, de 1971; e a Conveno das Naes Unidas contra o Trfico Ilcito de Entorpecentes e Substncias Psicotrpicas, de 1988. A anlise, ento, de qualquer poltica pblica nacional sobre drogas est condicionada foras articuladas, porm, com nveis de autonomia entre si: o proibicionismo multilateral assumido pela ONU atravs das convenes da rea; o proibicionismo militarizado dos Estados Unidos, que contou com a prpria hegemonia geopoltica e geoeconmica desse pas; e os interesses e idias de fraes de classes hegemnicas no plano nacional. O Brasil vem redefinindo suas polticas internas sobre drogas nas diversas esferas de governo a partir dos anos 2000 (LIMA, 2009). Atualmente, est em curso inicial um debate sobre a reviso do recente marco jurdico da rea: a Lei n 11.343, de 23 de agosto de 2006. Essa reviso parece estar identificando atores estratgicos e idias relevantes capazes de minorar os efeitos danosos do proibicionismo e enfrentar desafios estruturais para a poltica pblica e para a legislao brasileira sobre drogas.
O nmero de mortes em conflitos relacionados ao mercado de drogas muito maior do que as mortes que so provocadas pelo uso da droga em si. Apesar desta represso, o consumo de drogas ilcitas no Brasil cresceu nos ltimos anos e o nmero de presos condenados por atividades relacionadas venda e ao consumo destas substncias tambm est em ascenso (TEIXEIRA, 2009, p. 1).

Esse debate est sendo produzido por um conjunto de determinaes, que se colocam como urgentes na agenda pblica nacional sobre drogas. No plano domstico, pode ser identificada a expanso do uso do crack no territrio brasileiro e por segmentos sociais distintos; a alocao do fundo pblico majoritariamente em aes da represso policial, incidindo na manuteno da penalizao sobre os chamados pequenos traficantes e no baixo investimento em servios da sade pblica; a no diferenciao legal dos sujeitos frente aos nveis de participao e interface com o trfico de drogas, dentre outras determinaes. Tratase de um momento importante nos cenrios nacional e locais para afirmar a tradio conservadora e moderada da agenda pblica sobre drogas ou ousar irromper estruturas do proibicionismo criminalizador, vigentes no pas e alinhadas s convenes internacionais. No plano internacional, pases da Europa como Portugal, Espanha, Holanda e Inglaterra j despenalizaram o porte para consumo prprio de drogas tornadas ilcitas, delimitaram diferenas entre diversos tipos de inseres no trfico de drogas, implantaram medidas de sade para usurios que se mantm sob uso indevido de drogas, dentre outras
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medidas (BOITEUX, 2009a). Devemos lembrar que esses pases acumularam patamares distintos de Estado de Bem Estar Social, portanto, desenvolveram padres societrios de polticas pblicas e de legislaes mesmo com as trs ltimas dcadas de ofensiva neoliberal, que os permitem ultrapassar uma agenda eminentemente repressiva sobre o problema drogas. Nenhum deles rompeu com as convenes internacionais, mas geraram um conjunto de polticas no mbito da segurana pblica e na reduo da demanda que permite minorar os ndices de violncia e de danos sade relacionados s drogas tornadas ilcitas. Esse texto, ento, intenciona contribuir para aclarar alguns desafios em curso na realidade brasileira nesse perodo de proposio de uma reviso legislativa da rea das drogas tornadas ilcitas. Essa reviso est sendo coordenada por atores do Executivo e do Legislativo federal, sendo o Conselho Nacional de Polticas sobre Drogas (CONAD), previsto como instncia privilegiada para essa articulao. Como o ano de 2010 est sendo marcado por amplo pleito eleitoral para Presidente, Governadores, dois teros do senado, deputado federal e deputado estadual , diversos temas para a agenda das polticas pblicas encontramse em debate, dentre eles, como enfrentar o problema drogas. A despeito desse cenrio contextual, o texto vem indicar tendncias do proibicionismo brasileiro sobre as drogas que emolduraram os marcos jurdicos da rea e que podero estar presentes no processo de reviso legislativa.

A LEI 11.343 (2006): VIGNCIA E MODERNIZAO DO PROIBICIONISMO CRIMINALIZADOR NO BRASIL Para iniciar uma reflexo crtica sobre a atual legislao nacional sobre drogas, convido o leitor a se aproximar de um fragmento biogrfico, ocorrido em sala de Vara Criminal do Tribunal de Justia do Estado do Rio de Janeiro. Em uma audincia em junho de 2010, entraram dois jovens, um de 21 e outro de 19 anos, rus primrios, ambos pardos, ensino fundamental incompleto, moradores de reas perifricas do Rio de Janeiro, guardadores de carros, cuja atividade laborativa conhecida como flanelinha, quando no formalizada pela esfera pblica municipal. Estavam detidos h trs meses aps priso por associao para a produo e trfico e condutas afins. Segundo os autos, tratava-se do Artigo 33 da Lei n 11.343:
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Art. 33. Importar, exportar, remeter, preparar, produzir, fabricar, adquirir, vender, expor venda, oferecer, ter em depsito, transportar, trazer consigo, guardar, prescrever, ministrar, entregar a consumo ou fornecer drogas, ainda que gratuitamente, sem autorizao ou em desacordo com determinao legal ou regulamentar: Pena - recluso de 5 (cinco) a 15 (quinze) anos e pagamento de 500 (quinhentos) a 1.500 (mil e quinhentos) dias-multa (BRASIL, 2006).

Quando passaram a falar, o primeiro relatou que fora preso porque se negou a pagar a taxa cobrada pelo segurana da rea. Tratava-se de um homem que passava diariamente no local para cobrar R$ 25,00 dos flanelinhas para permitir que explorassem espaos em vias pblicas, onde os carros estacionavam. - No dava para pagar. Era muito dinheiro! No valia pena trabalhar! Ele me ameaou. Disse que eu ia ver o que ia acontecer.... O segundo jovem confirmou a histria e acrescentou que, no dia da priso, os dois estavam juntos voltando da compra de um cigarro de maconha. - De repente, apareceram dez policiais! Revistaram a gente e o cigarro estava na bainha da minha cala. No adiantou falar nada. Levaram a gente para a delegacia. Nos autos processuais constava a apreenso de 1,1 grama de maconha, acrescentando que eles no portavam armas ou dinheiro, mas por denncia no se identificava a origem a autoridade policial tomou cincia de que ambos haviam ido comprar drogas para um terceiro e no para uso prprio. Portanto, os rus foram presos em flagrante por serem tomados como traficantes de drogas, segundo as aes previstas no Art. 33, supracitado. Na audincia, ambos replicaram: - Ns amos dividir o cigarro. Falamos que s usvamos maconha. Que estvamos, l, pra trabalho. Eles queriam era nos tirar da rea. Um dos jovens indicou ao Juiz: - Aquele homem, o segurana, a senhora sabe, eu acho que era miliciano. A gente se desentendeu com ele, a, chamou a polcia. Ele queria limpar a rea para botar outro pra trabalhar pra ele. Esse relato e outros similares foram obtidos em trabalho de campo durante o curso de extenso Polticas pblicas sobre drogas no Brasil: a lei e a prtica, histria recente, ministrado pela prof Gilberta Acselrad, em 2010, atravs do Laboratrio de Polticas Pblicas da Universidade do Estado do Rio de Janeiro. Tratava-se de casos em que a relao corrupo, trfico de drogas e foras para-militares se articulavam com o fito de levar trabalhadores j desqualificados para o mercado formal de trabalho a nveis mais acentuados de explorao da sua fora de trabalho.

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- Eles so bucha para o trfico!, justifica uma secretria de Juiz. So descartveis para o mercado formal de trabalho, mas ainda capazes de oferecer lucros patres armados, sobre os quais no incide qualquer pagamento de imposto previdencirio, administrativo, somente a destinao de parte da receita para o circuito do lucro e da corrupo. Mas retornando a cena do final da audincia, os dois jovens receberam a transao penal, que significou o deslocamento da acusao do Art. 33 para o 28 da Lei n 11.343.
Art. 28. Quem adquirir, guardar, tiver em depsito, transportar ou trouxer consigo, para consumo pessoal, drogas sem autorizao ou desacordo com determinao legal ou regulamentar ser submetido s seguintes penas: I advertncia sobre os efeitos das drogas; II prestao de servios comunidade; III medida educativa de comparecimento a programa ou curso educativo

O juiz explicou: - Como vocs foram presos sem armas e dinheiro e com pequena quantidade de droga, eu acolho a manifestao do Ministrio Pblico para julgar extinta a punibilidade dos rus para trfico de drogas. No entanto, usar drogas como a maconha um crime definido em lei, mas com menor poder ofensivo. Como vocs ficaram trs meses presos, isso mais gravoso do que qualquer pena alternativa que eu pudesse aplicar. Determino, ento, que seja expedido o Alvar de Soltura. Mas os advirto: a transao penal ficar registrada no sistema das varas criminais por cinco anos. Se vocs incorrerem em outro delito neste perodo, mesmo um outro de pequeno poder ofensivo, no haver possibilidade de acesso qualquer outro benefcio da lei. Portanto, busquem ajuda de suas famlias e um trabalho digno. Trabalhar como flanelinha no indigno. Mas a questo que estaro expostos situao que relataram. Aps ouvirem a posio do juiz, as feies dos jovens no demonstravam alvio ou contentamento, mas um misto de vergonha, humilhao e raiva. O que fazer a partir da soltura? O que fazer com a liberdade? Com o uso da maconha? Como encontrar um trabalho digno, quando no se tem qualificao profissional? Nesse aspecto, a criminalizao da pobreza tnica de matrias na mdia, como O mapa da extorso (O GLOBO, 2010, p. 15). Segundo autoridade da Prefeitura do Rio de Janeiro, os flanelinhas so identificados como aqueles que expulsam os guardadores regulares por intimidao. E acrescenta que eles cobram valores elevados para a guarda dos carros, sem qualquer
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problematizao sobre de que extorso est subjacente quela que se expressa no cotidiano das ruas. Ao final, a autoridade da esfera pblica municipal conclui: Muitos deles no esto ali porque no tm emprego, mas sim porque esto no crime mesmo (O GLOBO, 2010, p. 15). A cena da audincia permitia, ento, observar atores, interesses, tenses e contradies sobre as quais o problema drogas investido, com forte implicao sobre a vida dos sujeitos e sobre os prprios agentes pblicos que operam sem haver um itinerrio plausvel de polticas pblicas para proteo social e ateno clnica para a reintegrao social desse pblico. A recente legislao sobre drogas ofereceu, ento, uma despenalizao sobre o uso de drogas, porm, manteve tal conduta no Captulo Das penas e dos crimes da Lei n 11.343 (2006), e aumentou a pena para os chamados traficantes.
Assim, a mera despenalizao do uso de drogas, mesmo benfica ao usurio, ainda muito tmida, por insistir em manter o controle penal sobre o uso de todas as drogas, independente de quantidade, ainda que tal uso no cause qualquer risco concreto aos demais. Mas muito pior, sem dvida, ser a condenao de pequenos traficantes a penas de, no mnimo, cinco anos, por retirar os pequenos traficantes de seu convvio familiar, integrando-os nas faces criminosas, alm de submet-los estigmatizao, humilhao e violncia dentro das prises. Ao deixarem a penitenciria, com atitudes violentas e sem opes de trabalho, tornar-seo ainda mais vulnerveis reincidncia, seja no trfico, seja nos crimes patrimoniais, como resultado do aprendizado da delinqncia na cadeia (BOITEUX, 2006, p. 5-6).

Tais reflexes correntes podem ser adicionadas duas questes articuladas, cujo caso relatado as expressa: a primeira, referente ao problema drogas como um libi para interesses econmicos e polticos, que mercantilizam a vida social e reproduzem a criminalizao da pobreza; a segunda, referente funcionalidade, ainda, de manter um certo tipo de proibicionismo s drogas no Brasil. Segundo Karam (2009), esse proibicionismo se constitui na mais organizada, mais sistemtica, mais estruturada, mais ampla e mais danosa forma de manifestao do proibicionismo a nvel mundial (2009, p. 1), pois, sua intensidade, conservadorismo, institucionalidade e mercantilizao na rea das drogas ultrapassa qualquer outra difcil temtica, como o aborto, a eutansia etc. Para a autora, a legislao internacional e as nacionais sobre o tema das drogas tornadas ilcitas tm ameaado a preservao da democracia (2009, p. vii), bem como violado, de forma recorrente, inmeros princpios garantidores da liberdade. Alm da
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violncia e da corrupo, outras dificuldades comparecem como conseqncia do proibicionismo criminalizador: dificuldade para o dilogo, problema para busca de informao qualificada, estigmatizao do consumidor, demonizao da droga e do traficante. O Direito Penal tem sido, ento, a letra para cunhar as medidas para esses sujeitos, cuja uma das conseqncias, no Brasil, seja o segundo lugar nas condenaes por trfico de drogas, s perdendo para o crime de roubo qualificado.

QUADRO 1 Nmero e tipos de condenaes Roubo qualificado (art. 157, 2) Presos por trfico de drogas (art. 157) Roubo simples Furto qualificado (art. 155, 4 e 5) Furto simples (art. 155, caput) Total de crimes patrimoniais Fonte: Ministrio da Justia, ref. jun. 2008. 79.599 69.049 35.721 33.374 28.205 207.572

Os resultados da pesquisa Trfico e Constituio: um estudo sobre a atuao da Justia Criminal do Rio de Janeiro e do Distrito Federal no crime de trfico de drogas, encomendada pelo Ministrio da Justia ao Ncleo de Poltica de Drogas e Direitos Humanos da UFRJ e Universidade de Braslia, identificaram que, entre outubro de 2006 a maio de 2008, portanto, aps a Lei 11.343 (2006), haviam 180 mil presos em regime fechado por trfico de drogas no pas. Foi mapeado que a maioria dos condenados por trfico de drogas no Brasil eram rus primrios, presos sozinhos, desarmados e com pouca quantidade de droga, portanto, traficantes descartveis, varejistas, que no detinham poder na estrutura econmica do trfico. No caso do Rio de Janeiro, Estado onde se deu o relato supracitado dos dois jovens acusados por trfico, segundo a referida pesquisa (BOITEUX et al, 2009b), no mesmo perodo, haviam 8 mil presos em regime fechado por trfico de drogas, cujos condenados apresentavam as seguintes caractersticas: - 84% eram homens - 66% eram rus primrios
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- 91% foram presos em flagrante - 60% estavam sozinhos quando foram presos - Apenas 14% portavam armas no momento do flagrante e da priso - 38% foram presos com cocana - 54% foram presos com maconha - 42% foram flagrados e presos portando menos de 100 gramas de maconha - 58% estavam condenados a penas de 8 anos ou mais de recluso em regime fechado Esses resultados demonstram que uma massa de traficantes estava sob uma condenao rigorosa de privao de liberdade, sem caracterizar que o trfico de drogas no Rio de Janeiro, enquanto partcipe do crime organizado nacional e internacional, de fato, estivesse sofrendo perdas significativas de seus principais mandatrios. A despeito da militarizao de territrios, corrupo, recrutamento de jovens, explorao do trabalho e violncia relacionada ao trfico e represso do prprio Estado, o problema drogas requer a anlise de pistas sobre interesses e idias sustentadas por foras articuladas entre os cenrios nacionais e internacional. Neste texto, a opo ser indicar algumas tendncias da histria recente da legislao brasileira sobre drogas, enquanto uma das foras que permitem reproduzir ou coibir o poder punitivo sobre a criminalizao das drogas e dos agentes envolvidos na produo, comercializao e consumo.

REVISO DO ENQUADRAMENTO JURDICO DO PROBLEMA DAS DROGAS NO BRASIL E SUA RELAO COM AS CONVENES CONTEMPORNEAS DA REA Assim, para iniciar a anlise dos marcos jurdicos recentes do Brasil na rea das drogas, far-se- breve incurso sobre essas principais legislaes e como elas expressam o tipo de proibicionismo que se constituiu aqui. Esses marcos nacionais foram as leis especiais N 6.368, de 1976, revogada pela atual Lei N 11.343, de 2006, que parece ser um exemplar recente do desenvolvimento desigual e combinado da poltica pblica brasileira sobre drogas. O mapa cronolgico jurdico-institucional brasileiro da rea de drogas, a partir da ratificao da Conveno nica de 1961, requer de imediato observar que o pas viveu mais
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de quatro dcadas com a mesma base legislativa, somente a alterando parcialmente em 2006. Portanto, dado a estrutura repressiva do estatuto mdico-jurdico das drogas conter a dimenso legislativa nos planos nacional e internacional, faz-se necessria breve excurso sobre os principais marcos legais do pas a partir da Conveno nica de 1961. O Brasil ratificou a Conveno nica de 1961 trs anos depois, atravs do Decreto n 54.216, de 27 de agosto de 1964, portanto, logo em seguida ao golpe militar no pas. No texto do documento, ficou decretado que a conveno fosse executada e cumprida to inteiramente como nela se contm, tendo ocorrido, ento, uma ratificao plena de todas as resolues da Conveno. A partir da centralizao do poder poltico na Unio com a implantao da Ditadura Militar (1964-1984), a associao entre drogas e segurana nacional pode ser encontrada, tambm, no texto constitucional de 1967. Cabia Unio organizar e manter a Polcia Federal1com a finalidade de prover, naquele momento, a ordem institucional no Brasil. Das quatro finalidades previstas Polcia Federal, uma era exclusiva para o combate ao mercado ilcito das drogas controladas.
a) os servios de polcia martima, area e de fronteiras; b) a represso ao trfico de entorpecentes; c) a apurao de infraes penais contra a segurana nacional, a ordem poltica e social, ou em detrimento de bens, servios e interesses da Unio, assim como de outras infraes cuja prtica tenha repercusso interestadual e exija represso uniforme, segundo se dispuser em lei. d) a censura de diverses pblicas; (BRASIL, CONSTITUIO, 1967, Art. 8, VII, grifos meus).

Ainda em 1967, o Departamento Federal de Segurana Pblica trocou de nome, surgindo o Departamento de Polcia Federal - DPF, atravs do art. 210 do Decreto-Lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967, o qual mantm na atualidade a responsabilidade por investigar e coibir o trfico internacional de drogas controladas, assegurando, assim, a execuo de parte das resolues das convenes internacionais da rea. Nesse contexto, a Lei n 5.726 ou Lei Antitxicos de 1971 emergiu aps duas importantes definies de natureza jurdico-institucional: primeira, o governo militar assumiu na agenda pblica a obrigao de intervir sobre o problema drogas, atravs de uma lgica repressiva, manifestando essa direo atravs da pronta ratificao da Conveno nica de 1961 e atravs das competncias destinadas DPF na Constituio Federal de 1967. Tratavase de um perodo histrico, quando no cenrio nacional, intensificava-se os instrumentos
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coercitivos da Ditadura Militar. De forma simultnea e como segunda definio, no plano internacional, pactuava-se uma nova conferncia para a rea das drogas: a Conveno sobre Substncias Psicotrpicas, de 1971. Com o contexto internacional da Guerra Fria e da produo das convenes da rea das drogas, o Brasil apresentava um territrio profcuo para sua incorporao a partir do golpe militar, tornando essas convenes os instrumentos normativos e jurdicos para a tomada de decises na agenda pblica nacional. Diante de uma agenda internacional da rea pautada pelas Naes Unidas, em que se tem uma ampliao do rol das drogas controladas no incio da dcada de 1970, o Brasil inicia uma reviso da Lei Antitxico, justamente, para aperfeio-la luz do proibicionismo, agora, multilateral.
Internacionalmente, o modo americano de tratar o trfico e o consumo de drogas conseguia consolidar-se cada vez mais, revelando que j no havia resistncia importante imposio punitiva desejada pelos Estados Unidos. A ratificao do convnio sobre Drogas Psicotrpicas (Genebra, 1972) foi a cristalizao, no plano das normas internacionais, da aceitao multilateral do enfoque proibicionista. A convocao de uma reunio plenipotenciria para emendar a Conveno nica de 1961 foi proposta dos Estados Unidos, que, internamente, reformulavam suas agncias de combate s drogas, buscando maior eficincia e incluso das drogas aluciongenas na agenda de controle internacional (RODRIGUES, 2004, p. 81).

No Brasil, diante de um cenrio nacional onde estava em curso a Ditadura Militar e sendo o pas avaliado como no produtor das plantas especiais (coca, papoula ou maconha), no se deram intervenes armadas externas e diretas dos Estados Unidos, como em outras reas da Amrica Latina. Talvez, a posio brasileira tenha demonstrado seu alinhamento espontneo Proibio, justamente, com a edio da nova lei especial, aperfeioando a Lei Antitxico, a primeira da gerao anti-drogas. No se pode esquecer, tambm, que o tipo de Ditadura Militar vivido no pas foi menos diretamente influenciado pelas foras militares estadunidenses, quando comparada s de outros pases do continente, como Argentina e Uruguai, via pesquisas sobre a Operao Condor. Mas foi no decurso da Ditadura Militar brasileira que a Lei N 6.368 foi instituda em 21 de outubro de 1976, a qual disps sobre medidas de preveno e represso ao trfico ilcito e uso indevido de substncias entorpecentes ou que determinem dependncia fsica ou

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psquica. Nesse momento, o Estado engendrava mltiplos mecanismos para manter a legitimao da ditadura, porm j limitada pela crise estrutural internacional do capital e, no cenrio nacional, j recebendo os primeiros influxos crticos. No final da dcada de 1970, a ordem econmica e poltica da ditadura tornaram-se objeto de contestao pblica de movimentos populares e sindicais. A anlise de autores como Flach (1990), S, (1994) e Carvalho (1996) sobre a Lei N 6.368 e sobre o Decreto N 78.992, de 21 de dezembro de 1976, que a regulamentou, demonstram o nvel de criminalizao e penalizao que se edificou no pas com a manuteno do uso legtimo (McAllister, 2000) das drogas controladas, implicando em uma interveno coercitiva do poder pblico sobre um conjunto de prticas, discriminadas no Captulo III Dos crimes e das penas. Havia uma simetria entre o substrato conservador da formao social brasileira, o contexto poltico do regime militar e a estrutura repressiva prevista nas convenes internacionais para a resposta do Estado ao problema drogas. Esses nexos parecem ter sido consolidados no mbito das polticas pblicas de drogas no Brasil com o apoio do aparato jurdico emanado da Lei N 6.368. Acrescento s refinadas anlises dos autores citados sobre a Lei N 6.368, de 1976, o nexo dessa legislao com as convenes em vigor no perodo, em particular, com o Protocolo da Emenda da Conveno nica de 1961, efetivado em 1972 e ratificada no Brasil pelo Decreto N 76.248, de 12 de setembro de 1975, vspera, portanto, do nascedouro da legislao em questo. Em particular, apesar do Protocolo ser muito amplo, ele rene as principais posies das duas convenes anteriores da rea das drogas a de 1961 e a de 1971 , sendo possvel observar em suas disposies penais (Art. 36) quase uma matriz tomada de emprstimo pelos legisladores brasileiros. No entanto, pelo Protocolo, o Art. 36 foi dividido em atos relativos s disposies penais sobre o mercado ilcito das drogas controladas e s disposies sobre o uso no autorizado dessas mercadorias. No entanto, ambos os nveis de fiscalizao a serem desenvolvidos pelas naes ficaram orientados pelo Direito Penal, segundo a resoluo do Protocolo de 1972, cuja posio j fora adotada na Conveno de 1971 (Art. 22). No caso do mercado ilcito, dezoito verbos foram relacionados e para todos os delitos cometidos foi indicada a aplicao de penas de priso e outras penas de privao de
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liberdade. J para os que estivessem sob uso indevido das drogas, uma pequena concesso foi prevista: medidas de tratamento, educao, ps-tratamento, reabilitao e readaptao social, embora todas essas medidas permanecessem inscritas no Art. 36, referente s disposies penais do protocolo. Como previsto, a Lei N 6.368, de 1976, tornou-se um exemplar da relao das convenes internacionais sobre as decises brasileiras, sendo, em particular, o seu Captulo III Dos crimes e das penas uma aproximao ao Art. 36 da Conveno nica de 1961, na medida em que prev a resposta do Estado brasileiro somente pela ao repressiva. Tal captulo da Lei N 6.368 foi composto por sete artigos, nos quais relaciona condutas delituosas sobre usurios no autorizados de drogas controladas; sobre fabricantes e agricultores destitudos de licena para sua atividade econmica; sobre profissionais da sade como mdico, dentista, farmacutico e enfermagem que prescrevessem essas substncias em dosagem superior ao definido por regulamentao; sobre proprietrios, cujos imveis fossem utilizados para o uso indevido ou trfico ilcito de entorpecente ou de substncia que determine dependncia fsica ou psquica (Lei N 6.368, 1976, Art. 12, 2, II); e, finalmente, sobre qualquer pessoa fsica ou jurdica que contribusse de qualquer forma para incentivar ou difundir o uso indevido ou o trfico de substncia entorpecente ou que determine dependncia fsica ou psquica (idem, Art. 12, 2, III). Em todos os sete artigos, mesmo naquele referente para uso prprio (Art. 16), o Brasil aplicou medida de segurana de privao de liberdade.
Art. 16. Adquirir, guardar ou trazer consigo, para uso prprio, substncia entorpecente ou que determine dependncia fsica ou psquica, sem autorizao ou em desacordo com determinao legal ou regulamentar: Pena Deteno, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos, e pagamento de 20 (vinte) a 50 (cinqenta) dias-multa (LEI N 6.368, de 1976).

Ao longo da aplicao da Lei N 6.368 no pas, uma jurisprudncia foi criada, permitindo no sentenciar somente com pena privativa de liberdade os usurios no autorizados de drogas, porm, tais medidas incidiram sobre um segmento social muito restrito aqueles que possuam condies para pagar com recursos prprios seus advogados, os quais recuperavam a outra possibilidade j prevista na Conveno de 1971 e, confirmada no Protocolo de 1972.

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b) No obstante, cuando las personas que hagan uso indebido de sustancias sicotrpicas hayan cometido esos delitos, las Parte podrn, en vez de declararlas culpables o de sancionarlas penalmente, o, adems de sancionarlas, someterlas a medidas de tratamiento, educacin, postratamiento, rehabilitacin y readaptacin social, de conformidad con lo dispuesto en el prrafo 1 del artculo 20 (Convencion Sustncias Sicotropicas, 1971, Art. 22).

Ento, o fato do Brasil ter adotado uma resposta eminentemente repressiva questo das drogas, cuja resposta foi atualizada com a Lei N 6.368, merece contnua problematizao, pois parece se tratar de uma estrutura repressiva que advm de determinaes mais profundas da formao social brasileira e que se atualizou ao longo do sculo XX, alinhando-se a prpria estrutura do proibicionismo internacional para a rea das drogas. Assim, afirma-se que a influncia observvel dos tratados internacionais da rea das drogas sobre a Lei N 6.368, de 1976 se deu com o consentimento de atores da sociedade brasileira que coadunavam com as idias e interesses criminalizadores da experincia do uso de drogas, a fim de fortalecer uma ampla malha repressiva produzida e reproduzida na histria da formao social do pas. Apesar de ser necessrio demonstrar os nexos contextuais no plano nacional e internacional que favorece a resposta brasileira alinhada ao proibicionismo, pode ser observado que o pas adotou posies duras, de tolerncia zero, at bem recentemente. Descortinar a produo das determinaes estruturais e contextuais, no plano nacional e internacional parece ser desafio permanente e atual para apreender, por exemplo, porque a Lei N 6.368 sobreviveu a trs dcadas, apesar de, nesse perodo, a sociedade brasileira ter transitado de um regime poltico ditatorial para um democrtico . Tal legislao emergiu no perodo inicial da crise da Ditadura Militar, mas permaneceu ativa por doze anos aps a queda do regime militar. Essa lei especial que vigorou de 1976 a 2006 resistiu, portanto, abertura poltica do pas, aos movimentos da Reforma Sanitria2 e da Reforma Psiquitrica3, luta pelos Direitos Humanos. Quando foi substituda pela Lei N 11.343, de 23 de agosto de 2006, a nova legislao no representou uma ruptura radical ao modelo repressivo da interveno pblica, embora tenha previsto medidas educativas para quem faa consumo pessoal.
A nova lei no descriminaliza qualquer tipo de droga. Apesar do porte continuar caracterizado como crime, usurios e dependentes no estaro mais sujeitos pena restritiva de liberdade, mas, sim, medidas scio-educativas aplicadas pelos juizados especiais criminais. [...]
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Outros aspectos inovadores so o fim do tratamento obrigatrio para dependentes de drogas e a concesso de benefcios fiscais para iniciativas de preveno, tratamento, reinsero social e represso ao trfico (DUARTE E BRANCO, 2006, p. 6, grifos meus).

Essa posio otimista da nova lei foi compartilhada por Elisaldo Carlini, importante protagonista das polticas de drogas no Brasil e membro da OMS na Junta Internacional de Fiscalizao de Entorpecentes (JIFE), quando afirmou que a excluso da pena privativa de liberdade por posse de drogas de tal maneira relevante, que tudo o mais fica secundrio (Brasil, 2007, p. 77). E acrescentou nesse documento:
De fato, ao propor que o usurio de drogas, que carrega consigo quantidade apenas para seu prprio uso, possa sofrer sanes administrativas (freqentar cursos educativos, prestar assistncia a servios sociais, multas, etc) e no mais priso passo que j deveria ter sido tomado h tempos, a exemplo do que j fizeram inmeros pases, inclusive Portugal (2007, p. 77).

No entanto, o exame mais detido da Lei N 11.343 demonstra que a correlao de foras no debate das polticas de drogas no Brasil foi e permanece acirrada e com forte componente conservador, vide a despenalizao proposta pela lei [...] que est no captulo das penas (GARCIA; LEAL, 2006, p. 242). O que me parece ter sido possvel nessa legislao, no cenrio nacional, foi uma recomposio das foras sociais, alimentada por novos atores crticos incidindo sobre o debate das polticas pblicas de drogas, em particular, os da sade mental e os da rea dos direitos humanos, incluindo, associaes de usurios favorveis Reduo de Danos4, para recuperar a recomendao de ser aplicada outras medidas para os que fizessem uso indevido das drogas controladas, que no s as do escopo do Direito Penal, j prevista na Conveno de 1971 (Art. 22, b) e no Protocolo de 1972 (Art. 36, b). Desta forma, parece que o Brasil no inaugurou uma atitude transgressora aos marcos internacionais em vigor, mas comeou, de forma tardia, a constituir marcos legislativos para a produo de polticas pblicas mais tolerantes ao uso pessoal das drogas controladas, articulando essa rea da poltica pblica com a experincia democrtica em curso no cenrio nacional e, quase duas dcadas depois da Constituio Federal de 1988. Para a Constituio Cidad, tratou-se de uma competncia privativa da Unio legislar sobre a Polcia Federal (Art. 22, XXII), permanecendo o tema das drogas como sua atribuio e no mbito da segurana pblica. Esta, agora, inscrita no mbito dos direitos sociais e

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reconhecida como dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, exercida para a preservao da ordem pblica e da incolumilidade das pessoas e do patrimnio (Art. 144). Pela Emenda Constitucional N 19, de 1998, o texto que hoje vigora sobre as competncias da Polcia Federal mantm o mercado ilcito das drogas controladas sob sua responsabilidade.
1, II prevenir e reprimir o trfico ilcito de entorpecentes e drogas afins, o contrabando e o descaminho, sem prejuzo da ao fazendria e de outros rgos pblicos nas respectivas reas de competncia (Constituio Federal de 1988, Emenda Constitucional N 19, de 1998, Art. 144).

No contexto da elaborao e promulgao da Constituio Federal de 1988, que ratificava no cenrio nacional a inteno de aprofundar os direitos sociais e aproximar o ncleo duro da segurana pblica a esse debate, sofria uma inverso dessa tendncia na rea das drogas no plano internacional. A Conveno Contra o Trfico Ilcito de Entorpecentes e Substncias Psicotrpicas, de 1988, rapidamente foi ratificada no Brasil pelo Decreto N 154, de 26 de junho de 1991, mais uma vez, de forma plena: ser executada e cumprida to inteiramente como nela se contm, e o proibicionismo s drogas caminhava para o enrijecimento da Guerra s Drogas, sobretudo em pases da Amrica Latina, estabelecendo como foco dos investimentos as polticas antidrogas de combate ao mercado ilcito das drogas. Todas as trs convenes da rea das drogas foram edificadas at o ltimo sopro do perodo da Guerra Fria (1947-1989) e, imediatamente, colocadas em marcha no Brasil sob a circunscrio do Direito Penal. Inclusive, quando se pesquisa as convenes ratificadas pelo pas para a rea das drogas, todas esto sob os atos multilaterais assinados pelo Brasil no mbito do Direito Penal (www.mre.gov.br, Diviso de Atos Internacionais. Acesso em 18 de junho de 2008). Desses atos multilaterais, consta no site do Ministrio das Relaes Exteriores uma relao com 30 atos assinados pelo Brasil. Desses, seis so diretamente da rea das drogas, porm, nas Convenes de Palerma (2000) e Mrida (2003) um conjunto de resolues incidem sobre o mercado ilcito das drogas.

QUADRO 2 Ratificao brasileira s convenes vigentes para a rea das drogas

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CONVENES LIGA DAS NAES 1912 1936 Conveno Internacional do pio

RATIFICAO BRASILEIRA

1915: Decreto 11.481

Conveno para Represso do Trfico Ilcito das Drogas 1938: Decreto 2.994 Nocivas ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS (ONU)

1961 1971 1972 1988

Conveno nica sobre Entorpecentes Conveno sobre Substncias Psicotrpicas

1964: Decreto 54.216 1977: Decreto 79.383

Protocolo de Emendas a Conveno nica sobre 1975: Decreto 76.248 Entorpecentes, 1961 Conveno Contra o Trfico Ilcito de Entorpecentes e 1991: Decreto 5.015 Substncias Psicotrpicas

OUTRAS CONVENES RELATIVAS S DROGAS DAS NAES UNIDAS 2000 2003 Conveno das Naes Unidas Contra o Crime 2004: Decreto 5.015 Organizado Transnacional - Palerma Conveno das Naes Unidas Contra Corrupo 2006: Decreto 5.687 Mrida

Fonte: Ministrio das Relaes Exteriores, Diviso de Atos Internacionais, 2008. O desenvolvimento de uma poltica eminentemente repressiva s drogas no pas contou, portanto, com a orientao das foras internacionais vinculadas ao proibicionismo, mas, no entanto, no me parecem ter sido suficientes para determinar a sustentao dessa tendncia, mesmo em perodo recente quando se deu a abertura poltica. O tema das drogas parece evocar e atualizar uma malha estrutural conservadora da prpria sociedade brasileira, anterior ao problema drogas, que permite um movimento orgnico do pas ao alinhamento com as resolues emanadas das convenes da rea, as quais, nesse tema, apresentam forte contedo repressivo. Porm, esse alinhamento tambm se d com interesses e idias circulantes no plano nacional, que tendem a tomara iniciativas recentes vinculadas aos direitos humanos e pesquisas cientficas que mostram potencialidades clnicas para o uso de drogas, como a maconha, como irresponsveis, negligentes, exemplo de indigncia intelectual e facilitadores do consumo (CARLINI, 2010, p. 1). As arenas nacional e internacional mostram-se tensas, justamente porque me parece haver uma luta por projetos distintos na conduo das polticas pblica e das legislaes.

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Parece-me, ento, que a presso internacional multilateral das Naes Unidas e a bilateral dos Estados Unidos se tornou uma importante determinao, que incidiu no processo de sustentao por trs dcadas da Lei N 6.368, a qual consolidou no plano jurdicoinstitucional o proibicionismo no Brasil, mas seria insuficiente se no tivesse encontrado no cenrio nacional uma estrutura e um contexto favorvel a sua incorporao. A base conservadora da formao social brasileira e a manuteno de respostas privilegiadamente repressivas dadas pelo Estado a certos tipos de problemas societrios, como o das drogas, parece evocar idias e interesses de fraes de classes e de corporaes profissionais que o circunscreve autoridade do estatuto mdico-jurdico. Nesse sentido, a Lei n 11.343, de 2006, um dispositivo imerso em contradies, podendo ser interpretada como um dos produtos dessa luta em curso no plano nacional e internacionais, que requer contnua anlise, elaborao de estratgias, explicitao de projetos, articulao com movimentos sociais e partidos polticos se houver direo de aprofundar a ruptura com o estatuto mdico-jurdico conservador.

CONSIDERAES FINAIS A reviso legislativa sobre drogas possui importantes desafios, alguns motivados pelo proibicionismo transnacional, que criminaliza o mercado no autorizado de certas drogas, e de outro lado, no plano nacional ao que denomino de desenvolvimento desigual e combinado da poltica sobre drogas. A tradio operada na poltica brasileira foi de que as drogas se constituem em objeto fundamentalmente da reduo da oferta dessas mercadorias via represso policial. A partir dos anos 2000, outras polticas pblicas se colocaram no cenrio nacional orientada por uma posio em defesa dos direitos humanos e da reduo de danos, porm, sem constituir ainda hegemonia na rea. Parte dos agentes dessas duas reas ainda desconhece suas responsabilidades para minorar os impactos do proibicionismo criminalizador, agravado por polticas sociais pblicas despotencializadas para universalizar a assistncia ao usurio de drogas. O desenvolvimento desigual e combinado dessa poltica comparece, ento, no prprio arranjo de provimento de servios para reduo da oferta e da demanda por drogas, orientados por um estatuto conservador mdico-legal. A primeira, tipicamente do mbito da segurana pblica, contando com forte investimento do fundo pblico para reprimir o micro e o pequeno traficante, enquanto que, a segunda, afeta as polticas de sade, educao, assistncia social, cultura, dentre outros, demonstra seu subfinanciamento com servios insuficientes e, por vezes, desqualificados para reduzir a demanda por drogas.

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Portanto, o proibicionismo brasileiro s drogas com sua legislao articulam-se no s com as recomendaes hegemnicas do proibicionismo internacional como tambm orgnico fora da formao social brasileira, que mantm problemas societrios como problemas de represso policial e da rbita da responsabilidade individual. Como somos pessoas do nosso tempo, no conhecemos um mundo onde a descriminalizao das drogas tornadas ilcitas e a regulao de sua produo, distribuio e consumo tenha se dado. Em 2012, estaremos completando um sculo da Conveno do pio, que comeou a instituir o itinerrio do mercado ilcito dessas mercadorias. Uma reviso legislativa nacional, como a que est em curso no Brasil, pelas prprias caractersticas da formao social brasileira, no ir irromper esse proibicionismo criminalizador, mas poder avanar num caminho minorador da barbrie relacionada ao mercado ilcito e ao uso indevido dessas substncias. No ser um tempo fcil para o dilogo, pois, consensos nessa rea so diminutos e os reais interesses polticos, econmicos, culturais e institucionais so pouco revelados. No entanto, h uma luta por hegemonia na rea das drogas que ser recapitulada na atual reviso legislativa. Devemos reconhecer, ento, que est em curso a possibilidade de aprofundar a opo por polticas pblicas e por uma legislao mais aproximada com o compromisso de coibir o prprio poder punitivo do Estado, o controle unilateral do uso legtimo das drogas por corporaes profissionais e abrir uma agenda pblica democrtica e responsvel no tema (LIMA, 2010).

THE PROBLEM OF DRUGS IN BRAZIL: NATIONAL LEGISLATIVE REVIEW

ABSTRACT __________________________________________________________________________________________ This text contributes to the review on drug legislation underway in Brazil. It examines the relationship between the current national legal framework Law No. 6.368 (1976) and Law No. 11.343 (2006) with international conventions in this area, seeking to identify the harm and possibilities that criminalizing drugs causes in the Brazilian reality. The legislative review is thus seen as a struggle for hegemony between different projects for the public agenda on drugs. Key words: drugs, legislative review, criminalization

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Notas:

A antiga Capital da Repblica, o Rio de Janeiro, contou com a Polcia do Distrito Federal desde maro de 1944. Foi transformada em Departamento Federal de Segurana Pblica-DFSP, mas permaneceu atuando na segurana pblica sobre a capital do pas, estendendo sua ao a nvel nacional apenas na parte de polcia martima, area e de fronteiras. J na metade do ano de 1946, as atribuies do DFSP passam a cobrir todo o territrio nacional quando se tratava do comrcio clandestino de entorpecentes. Com a mudana da Capital Federal, em 1960, o DFSP foi transferido para Braslia, porm parte do seu efetivo de pessoal e dos seus servios de segurana pblica permaneceu no ento Estado da Guanabara. Com o Golpe Militar, a Polcia Federal foi fortalecida e assegurada sua atuao por todo o territrio nacional a partir de 16 de novembro de 1964, dia da edio da Lei n 4.483, considerada como a data inaugural da implantao de sua estrutura atual. Para aprofundar o tema da Reforma Sanitria, sugiro os seguintes textos: LAURELL, A.C. A Sade-doena como processo social. In.: Revista Latinoamericana de Salud. Mxico, 1992; ROSEN, George. Uma histria da sade pblica. SP, HUCITEC, Ed. Universidade Estadual Paulista, MENDES EV. Um novo paradigma sanitrio: a produo social da sade. In: Uma agenda para a sade. So Paulo: Hucitec-Abrasco;19991994; PAIM, J.S. Bases Conceituais da reforma sanitria brasileira. In: Sade e Democracia: A luta do CEBES. So Paulo, Lemos Editorial, 1997; MENDES EV. Um novo paradigma sanitrio: a produo social da sade. In: Uma agenda para a sade. So Paulo, Hucitec-Abrasco,1999; Noronha JCD et al. AIS - SUDS - SUS: os caminhos do direito sade. In: Sade e Sociedade no Brasil - Anos 80. Rio de Janeiro: Relume Dumar; 1994. 3 Para aprofundar o tema da Reforma Psiquitrica, sugiro os textos AMARANTE, PDC. Loucos pela vida: a trajetria da reforma psiquitrica no Brasil. RJ, Ed. FIOCRUZ, 1995; AMARANTE, PDC. O Homem e a Serpente: outras histrias para a loucura e a psiquiatria. RJ, Ed. FIOCRUZ, 1996; VASCONCELOS, E.M. Breve Periodizao Histrica do Processo de Reforma Psiquitrica no Brasil Recente. In.: VASCONCELOS, E.M (Org.). Sade Mental e Servio Social: o desafio da subjetividade e da interdisciplinaridade. SP, Cortez, 2000. 4 A estratgia de reduo de danos defendida pelo Ministrio da Sade adveio do acmulo das experincias iniciadas na dcada de 1980, no pas, com o surgimento da epidemia do HIV/Aids. Foi inicialmente confundida com incentivo ao uso de drogas, por no replicar o proibicionismo e, com isso, desenvolver um mtodo de busca ativa aos usurios de drogas injetveis que, espontaneamente, no procuravam as unidades de sade pblica. Para esses usurios que desejassem manter seu uso de drogas, os projetos de reduo de danos respeitavam a posio do usurio e se mantinham numa posio tolerante, materializada pelo acompanhamento e assistncia em sade, a fim de minorar o aprofundamento dos danos sociais e de sade relativos ao uso injetvel de drogas. Esse posicionamento tico-poltico da Reduo de Danos encontrou resistncia jurdica atravs da Lei N 6.368, de 1976, mas foi sustentado no artigo 196 da Constituio Federal de 1988 e na trajetria da poltica de direitos humanos, respeitando-se o direito liberdade e de escolha do usurio.

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