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Papel Poltico Estudiantil N 2, diciembre de 2005 (111-134)

REFORMAS AL SISTEMA ELECTORAL Y SU INFLUENCIA SOBRE EL SISTEMA DE PARTIDOS: EL ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2003
Ivn Elicer Casas Ruiz*
Resumen Este texto pretende abordar un anlisis de las reformas implementadas al sistema electoral por parte del Acto legislativo 01 de 2003, presentando sus componentes fundamentales y previendo la efectividad que pueden tener en la solucin de la crisis actual del sistema de partidos polticos colombiano, en trminos generales. Para contextualizar este anlisis se realiza primero un diagnstico del sistema electoral vigente con anterioridad a la reforma, mostrando la manera en que haba venido influenciando al sistema de partidos durante la ltima dcada. Las reflexiones realizadas se basan elementos tericos planteados por Dieter Nohlen sobre la relacin entre sistema de gobierno, sistema electoral y sistema de partidos como componentes fundamentales del sistema poltico. Del diagnstico sobre la influencia del sistema electoral anterior a la reforma se concluye que contribuye de manera significativa sobre los fenmenos de fragmentacin y atomizacin de los partidos colombianos. Del anlisis de las reformas implementadas por el Acto legislativo 01 de 2003, se concluye que tienen una amplia capacidad de influir de manera positiva en la solucin de los fenmenos de fragmentacin y atomizacin, y por ende en la crisis de los partidos polticos a partir de las prximas elecciones. Palabras clave sistema electoral, sistema de partidos, fragmentacin partidista, atomizacin partidista.

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This text seeks to approach an analysis of the reforms implemented to the electoral system by the legislative Act 01 of 2003, presenting its fundamental components and

Estudiante de octavo semestre de Ciencias Polticas y Relaciones Internacionales. Email: ivanc37@hotmail.com

I.E. CASAS RUIZ

Abstract

foreseeing the effectiveness that they can have in the solution of the current crisis of the Colombian party system, in general terms. To prepare this analysis the text it presents the electoral system previous to the reform, showing the way in that it had come influencing to the party system during the last decade. The reflections are based in theoretical elements by Dieter Nohlen about the relationship among governments system, electoral system and party system as fundamental components of the political system. About the electoral system previous to the reform the text concludes that it contributes in a significant way on the phenomena of fragmentation and atomization of the Colombian parties. The analysis about the reform implemented by the legislative Act 01 of 2003, concludes that they have a wide capacity to influence in a positive way in the solution of the phenomena of fragmentation and atomization, and in the crisis of the political parties starting from the next elections. Key words electoral system, party system, partisan fragmentation, partisan atomization.

INTRODUCCIN
A slo unos meses de las elecciones para el Senado y la Cmara de Representantes del ao 2006, es poco el tratamiento acadmico que se le ha dado al estudio de las modificaciones introducidas al sistema electoral por parte del Acto legislativo 01 de 2003, y a la capacidad de influencia con que cuentan los elementos introducidos por el mismo para afectar la configuracin partidista en la mencionada contienda electoral. El presente artculo pretende abordar un anlisis de estas reformas al sistema electoral, presentando sus componentes fundamentales y previendo la efectividad que pueden tener en la solucin de la crisis actual del sistema de partidos polticos colombiano, en trminos generales1 . Para contextualizar este anlisis se realiza primero un diagnstico del sistema electoral vigente con anterioridad a la reforma, mostrando la manera en que haba venido influenciando al sistema de partidos durante la ltima dcada. Las reflexiones presentadas en este texto se soportan en los elementos tericos expuestos por Nohlen sobre la relacin existente entre sistema electoral, sistema de partidos y sistema de gobierno, como elementos esenciales del sistema poltico. Adems se apoyan en la revisin de una serie de textos sobre el sistema electoral y el sistema de
1 Cabe aclarar que el presente artculo slo se centra en el anlisis de las modificaciones en materia electoral introducidas por el Acto legislativo, especficamente las que tienen que ver con la eleccin del Congreso de la Repblica. El Acto legislativo contiene otra clase de reformas polticas que se salen del objeto de anlisis de este texto.

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partidos en Colombia, y en el anlisis de los resultados de las elecciones legislativas llevadas a cabo desde 1991 hasta la actualidad. El texto se encuentra dividido en cuatro partes: 1) En primera instancia se abordar una exposicin de los supuestos analticos a partir de los cuales se realiza el anlisis; 2) en segundo lugar, se presenta un diagnstico sobre la manera en que las reglas en materia electoral implementadas por la Constitucin de 1991 habran afectado al sistema de partidos durante la ltima dcada; esta explicacin resulta pertinente porque muchas de las consecuencias del sistema electoral anterior, inspiran elementos de la reforma de 2003; 3) en tercera instancia, se presenta el contexto poltico bajo el cual surge la nueva reforma y se exponen sus elementos fundamentales; 4) en el apartado final del texto, se compromete una interpretacin de lo que se pretende lograr con cada uno de estos rediseos institucionales, y se exponen clculos basados en las votaciones reportadas por las elecciones anteriores para Senado, con el objetivo de entender mejor la capacidad con que cuentan las reformas para cumplir con sus propsitos.

1. SUPUESTOS ANALTICOS
Segn Dieter Nohlen, son tres los elementos que conforman la estructura y dinmica de un sistema poltico: el sistema de gobierno, el sistema electoral y el sistema de partidos2 . El primero de estos elementos, el sistema de gobierno, hace referencia al tipo de relacin existente entre los poderes pblicos del Estado, y especficamente a cul ejerce un mayor predominio; las dos formas ms conocidas son el presidencialismo y el parlamentarismo, y existen tambin formas con caractersticas de los dos3 . El sistema electoral, puede ser entendido como el conjunto de procedimientos por el cual el cuerpo electoral expresa su voluntad en sufragios, que, a su vez, se transforman en escaos para las fuerzas
2 Nohlen, Dieter, La triloga: sistema electoral, sistema de gobierno y sistema de partidos, Acceso en http://www.bibliojuridica.org/libros/3/1092/4.pdf Acceso septiembre 1 de 2005, pg. 9. Los sistemas de gobierno con caractersticas tanto del presidencialismo como del parlamentarismo han sido denominados sistemas mixtos. Tal es el caso por ejemplo del sistema semipresidencialista francs o del semiparlamentario alemn.

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polticas que participan en la lid electoral4 . Segn la forma en que distribuye el poder el sistema electoral puede ser de tipo proporcional (cuando la frmula apunta a que el cuerpo legislativo est conformado por las distintas fuerzas polticas existentes en la sociedad) o mayoritario (cuando la frmula apunta al establecimiento de una relacin poltica de mayora-oposicin)5 . El sistema de partidos, puede entenderse como el espacio de articulacin e interaccin de los partidos polticos entre s y con el sistema poltico y la sociedad6 . Usualmente suelen ser clasificados segn el nmero de partidos que se encuentran en la competencia poltica, entre unipartidistas, bipartidistas y multipartidistas7 . Bajo el esquema de Nohlen, estos tres elementos del sistema poltico se encuentran claramente interrelacionados, por lo que una reforma a uno de ellos evidentemente ejercer una influencia sobre los otros dos8 . Sin embargo, para efectos de anlisis, el presente texto slo se ocupa de una de estas relaciones, la existente entre el sistema electoral y el sistema de partidos. Segn Nohlen, aunque
es imposible establecer relaciones causales-unilineares (expresadas en forma de ley) entre sistemas electorales y diferentes tipos de sistemas de partidos polticos, rechazar la idea de una relacin causal no supone negar que los

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Robles, Francisco. Frmulas electorales, proporcionalidad y bipartidismo modificado: los casos de Colombia y Venezuela, Papel Poltico, No 2, Oct 1995, pg. 46. Existen tambin los sistemas mixtos (semimayoritarios o semiproporcionales) que favorecen a los partidos mayoritarios sin castigar a las minoras. Segn Jaime Castro, un ejemplo de esta clase de sistema es el alemn, donde la mitad del Congreso se elige mediante sistema mayoritario, y la otra mitad mediante sistema DHont, que es de representacin proporcional. Vase Castro, Jaime, Diccionario de la reforma poltica, Bogot, Norma, 2002, pg. 175. Giraldo, Fernando. Sistema de partidos polticos en Colombia, Bogot, CEJA, 2003, pg. 26. Sartori, Giovanni. Partidos y sistemas de partidos, Madrid, Alianza Editorial, 1992, pg. 149. Aunque la clasificacin de los sistemas de partidos segn el criterio numrico es la ms conocida, Sartori explica que en ocasiones esta clasificacin puede resultar insuficiente, siendo necesarios otros criterios como el nivel de competencia (competitivo, semicompetitivo, no competitivo) y la ideologa. Nohlen, Dieter, La triloga: sistema electoral, sistema de gobierno y sistema de partidos, Acceso en http://www.bibliojuridica.org/libros/3/1092/4.pdf Acceso septiembre 1 de 2005, pg. 11. Es importante aclarar que un estudio sobre la configuracin de cualquiera de estos tres sistemas y del conjunto, en cualquier pas, no puede desconocer la influencia que tienen en esta configuracin variables de tipo sociohistricas; sin embargo, es posible estudiar tambin, la forma en que en determinadas coyunturas, estos sistemas son dables a la modificacin o rediseo, por parte de los actores polticos.

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sistemas electorales dan forma a preferencias polticas y a resultados electorales...[] los sistemas electorales pueden disminuir el xito electoral de los partidos en cuanto al nmero de votos[y] an es ms destacada su influencia en el resultado en cuanto al nmero de escaos que proveen a los partidos9 .

2. SISTEMA ELECTORAL Y SISTEMA DE PARTIDOS DURANTE LOS NOVENTA


2.1. Las reglas electorales en la Constitucin de 1991 En el caso de nuestro pas, las reglas del sistema electoral, al igual que muchos otros elementos de la institucionalidad colombiana, son modificados por la Asamblea Nacional Constituyente de 1991. El espritu que alienta estas reformas est alimentado por la crisis de legitimidad presente en el sistema poltico del momento, resultado sobre todo del histrico predominio de un bipartidismo excluyente, fortalecido durante el Frente Nacional y reproducido durante la segunda mitad del siglo XX10 . Bajo este espritu de trazar el camino hacia el pluralismo11 , la premisa fundamental de la reforma en materia electoral, giraba en torno a la apertura del espectro poltico y de las posibilidades de participacin de fuerzas polticas (partidos y movimientos) distintas a las tradicionales. Obedeciendo a estos principios, la Constitucin incluy normas que posibilitaban la formacin de partidos polticos, el reconocimiento de su personera jurdica, la facultad para presentar o expedir avales a candidatos a los diversos cargos de eleccin popular y la afiliacin de los ciudadanos a dichos partidos y movimientos (artculos 107 al 111)12 . En lo que tiene que ver especficamente con el procedimiento para distribuir escaos en el cuerpo legislativo aparece una de las reformas ms importantes, a nivel de Senado:
Bajo la antigua constitucin de 1886, el Senado era elegido por un proceso de representacin proporcional en circunscripciones territoriales (por departa-

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Vase Rodrguez, Juan Carlos. Participacin, sistema de partidos y sistema electoral, posibilidades de la ingeniera institucional, Anlisis Poltico, N 33, Ene-Abr. de 1998. Aunque este trabajo se remite a los cambios introducidos en la forma de elegir al Congreso de la Repblica, vale mencionar que la constituyente no slo est inspirada en el principio del pluralismo, la idea de la descentralizacin, que tanta fuerza haba cobrado durante los ochenta, tambin est muy presente en la carta. Op. cit, Rodrguez, 1998.

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Nohlen, Dieter, Sistemas electorales y representacin poltica en Amrica Latina, en: Sistemas electorales y representacin poltica en Latinoamrica, Madrid, Fundacin Friedrich Ebert, 1986, pgs. 17-18.

mento) utilizando la frmula electoral cuota Hare o de cuociente y residuo. Esto significaba que el Senado era compuesto por elegidos por departamento y un senador adicional por cada 200.000 habitantes. Despus de adjudicados estos escaos, cada cuociente mayor a 100.000 votos reciba un senador adicional13 .

La Constitucin de 1991 establece, en su artculo 171


un senado conformado por cien senadores, quienes son elegidos a nivel nacional, es decir, en un distrito que comprende todo el territorio colombiano. Adicionalmente, dos senadores son elegidos de la misma manera en circunscripciones especiales para comunidades indgenas. Esta reforma crea un distrito nacional con un tamao electoral de 100, que bajo la aplicacin del mismo cuociente Hare a esta circunscripcin ms amplia, permite a los partidos pequeos alcanzar una representacin en el Congreso, que bajo el viejo sistema no hubieran podido lograr14 .

En cuanto a la Cmara de Representantes, la Constitucin de 1886 estableca que estara compuesta de dos representantes por cada departamento y uno ms por cada cien mil o fraccin mayor de cincuenta mil habitantes que tenga en exceso sobre los primeros cien mil (artculos 176 y 177). Bajo la normatividad impuesta por la Constitucin de 1991 est Cmara:
se elegir en circunscripciones territoriales y circunscripciones especiales. Habr dos representantes por cada circunscripcin territorial y uno ms por cada doscientos cincuenta mil habitantes o fraccin mayor de ciento veinticinco mil que tengan en exceso sobre los primeros doscientos cincuenta mil (artculos 171 y 176)15 .

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2.2. Efectos de las reglas electorales sobre el sistema de partidos en los noventa Doce aos despus de realizadas esas reformas constitucionales y sus respectivos desarrollos legales, y habiendo vivido el pas cuatro procesos electorales bajo esa normatividad (1991, 1994, 1998 y 2002)

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Robles, Francisco. Frmulas electorales, proporcionalidad y bipartidismo modificado: los casos de Colombia y Venezuela, Papel Poltico, No 2, Oct. 1995, pg. 55. Robles, Francisco. Frmulas electorales, proporcionalidad y bipartidismo modificado: los casos de Colombia y Venezuela, Papel Poltico, No 2, Oct. 1995, pg. 55. Cabe recordar que el mtodo Hare para repartir escaos, establece un cuociente que es el resultado de sumar el nmero de votos vlidos en la circunscripcin y dividirlos por el nmero de curules a proveer. El partido obtendr tantas curules, como veces quepa el cuociente en su votacin total. Una vez se hayan terminado de asignar curules por cuociente, se empiezan a asignar a los partidos con los residuos mayores, en orden descendente. Giraldo, Fernando. Sistema de partidos polticos en Colombia, Bogot, CEJA, 2003, pg. 140.

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resulta pertinente realizar una evaluacin de sus efectos sobre el sistema de partidos, lo que permitir entender en alguna medida los argumentos de la reforma de 2003. Aunque la premisa central de la Constituyente era la apertura de espacios y la superacin del bipartidismo excluyente por la va de la multiplicacin de opciones, al parecer de Juan Carlos Rodrguez, el fenmeno que ha predominado durante esta dcada ha sido el de una fragmentacin desbordada de los partidos y su atomizacin en la presentacin de candidaturas16 . Por fragmentacin podemos entender el surgimiento de mltiples fracciones organizadas, muchas veces inscritas ante el Consejo Nacional Electoral, es decir, con personera jurdica propia, pero que se reclaman de un mismo tronco poltico17 , fenmeno que se ha presentado sobre todo en los partidos tradicionales. Por atomizacin, fenmeno tambin conocido como operacin avispa, puede entenderse la presentacin de los miembros de un partido a una misma eleccin bajo la forma de innumerables listas; as, cada candidato constituye una empresa individual, bajo su propia cuenta y riesgo, contando simplemente y de manera exclusivamente formal, con el aval otorgado en muchos casos indiscriminadamente por algn partido o movimiento poltico con personera jurdica18 . Si bien es cierto que gracias a la circunscripcin nacional para Senado, partidos y movimientos polticos minoritarios han alcanzado representacin en el Senado, y por las circunscripciones especiales, las minoras tnicas han accedido a las dos cmaras19 , las cifras nos muestran lo preocupante de los fenmenos de atomizacin y fragmentacin durante la ltima dcada: El nmero de listas inscritas para las elecciones legislativas presenta un aumento del 45% para Senado y del 55% para la Cmara, entre 1991 y 200220 : mientras que en 1991 se presentaron 143 listas para

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Op. cit, Rodrguez, 1998. Ibd. Ungar, Elizabeth. Partidos polticos y trabajo parlamentario en Colombia: un matrimonio indisoluble, Partidos, reforma poltica y referendo, Bogot, CEJA, 2003, pg. 80. Ibd., pg. 81.

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Rodrguez, Juan Carlos. Participacin, sistema de partidos y sistema electoral, posibilidades de la ingeniera institucional. Anlisis Poltico, N 33, Ene-Abr. de 1998.

Senado y 478 para la Cmara, en 1994, el nmero de listas para Senado ascenda a 245 y para la Cmara a 647; para 1998 este fenmeno se agudiza, pues aparecen 1.011 listas inscritas (319 para Senado y 692 para la Cmara)21 . Vale decir que la famosa operacin avispa empieza siendo aplicada por los partidos tradicionales, pero pronto algunos de los grupos minoritarios, tomando conciencia de las ventajas que representaba, comienzan a aplicarla. El partido Liberal parece ser el pionero, pues introduce esta prctica en las elecciones para la Constituyente de 1990, y en las de 1991, mientras que el M-19, para las elecciones de 1991, present una lista nica. Ya para 1994, cuando los liberales otorgaron 444 avales y los conservadores 155, el M-19 haca uso de esta prctica, presentando 13 listas, al igual que el movimiento indgena, que present 8 listas, los movimientos cristianos que se dividieron en tres corrientes, y las negritudes, que presentaron 12 listas22 . No es difcil encontrarle una explicacin a la proliferacin de esta practica: Segn sostiene Giraldo23 , el sistema electoral de cuociente y residuo (Hare), bajo las condiciones que presentaba en Colombia, era ms un sistema de residuos, en la medida en que premiaba a las votaciones bajas, en comparacin con las que tenan un gran nmero de votos. (En 1991, 19 senadores fueron elegidos por cuociente, en 1994, 13 senadores, y en 1998 tan slo 5). Bajo esta ptica, resultaba mucho ms racional para los partidos la presentacin de mltiples listas que aspiraran obtener curules por residuos, que la presentacin de una nica lista grande, para obtener curules por cuociente24 ; en palabras de Pizarro, el partido divide sus propios votos, sacrificando las posibilidades de obtener curules por cuociente, pero maximiza las posibilidades de obtenerlas por residuo25 .

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Giraldo, Fernando. Sistema de partidos polticos en Colombia, Bogot, CEJA, 2003, pg. 85. Pizarro, Eduardo. Elecciones, partidos y nuevo marco institucional: en qu estamos?, Anlisis Poltico, N 22, May-Ago. de 1994. Giraldo, op. cit., 2003, pg, 86. Esta actitud es explicada por Jos Miguel Caldern bajo el enfoque de eleccin racional, segn el cual, el objetivo electoral de los partidos polticos, consiste en obtener el mayor nmero de escaos en las corporaciones pblicas con los votos disponibles. Caldern, Jos, El proceso electoral en municipios selectos: Cha, Mosquera, Zipaquir, (Cundinamarca) y Santa Rosa (Bolvar), en: Giraldo, Fernando, Rodrigo Losada y Patricia Muoz, Ed. Colombia: elecciones 2000, CEJA, 2003, pg. 180. Pizarro, Eduardo. La atomizacin partidista en Colombia: el fenmeno de las microempresas electorales, en: Gutirrez, Francisco. Comp. Degradacin o cambio: evolucin del sistema poltico colombiano, Bogot, Norma, 2002, pg. 360.

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igual a la atomizacin reflejada en el aumento progresivo del nmero de listas, se evidencia tambin un aumento en el nmero de partidos y movimientos inscritos ante el Consejo Nacional Electoral: segn Fernando Giraldo, de 26 partidos registrados en 1991 se pasa a 70 para las elecciones de 200226 . Este fenmeno es conocido como fragmentacin partidista. Adems de fomentar la atomizacin y fragmentacin, hay algo que resulta paradjico en el sistema electoral implementado por la Constitucin: aunque en gran medida las reformas estaban orientadas por la idea de mermar el predominio bipartidista, su puesta en marcha realmente no tuvo un efecto significativo en ese sentido. Segn muestra Eduardo Pizarro27 , el partido Liberal ha mantenido estable su peso electoral desde 1974; el partido Conservador por su parte, ha perdido un 20% de su peso electoral, cifra que han ganado las terceras fuerzas, y que indica el espacio perdido por el bipartidismo en general. Salvo por esta prdida, las cifras expuestas por Pizarro (vase cuadro 1) muestran como en trminos generales, el predominio bipartidista se mantiene, tal como lo refleja el 79,92% que obtiene en las votaciones para las elecciones legislativas de 1998. Estos datos dan pie a Pizarro para asegurar que en Colombia hemos transitado de un sistema bipartidista perfecto hacia un sistema bipartidista atenuado, conformado por una parte, por dos partidos mayoritarios (aunque hondamente atomizados) y por otra parte, por un campo minoritario, conformado por terceras fuerzas de todo tipo y tamao28 .

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Op. cit., Giraldo, 2003, pg. 85. Op. cit., Pizarro, 2002, pg. 361. Op. cit., Pizarro, 2002, pg. 361.

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Cuadro 1 Porcentaje totalizado de votos para Senado de la Repblica por los partidos Liberal, Conservador y Terceras Fuerzas (1982-1988)29 Partidos y movimientos Partido Liberal Partido Conservador P. Liberal + Conservador Tercer partido Otros Terceras fuerzas Total 1982 1986 1990 1991 1994 56,54 29,92 86,46 1,18 12,36 13,54 1998 57,02 22,90 79,92 1,52 18,56 20,08 100,00

56,58 55,94 60,43 53,16 40,46 38,70 33,19 27,91 97,04 94,64 93,62 81,07 1,36 1,60 2,96 1,50 3,86 5,36 0,93 5,54 6,38 9,35 9,59 18,93

100,00 100,00 100,00 100,00 100,00

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Grfica 4 Evolucin electoral del bipartidismo y las terceras fuerzas en elecciones a Cmara de Representantes, 1974-2002 (% de escaos)30
70 60 50 40 30 20 10 0
Liberal Conservador Terceras fuerzas

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Tomado de Ibd., pg. 362. Tomado de Guzmn, Carlos. Nuevas acciones, viejas prcticas: partidos, movimientos polticos y sistema de partidos en Colombia, 1974-2002, en: http://editorial.unab.edu.co/ revistas/reflexion/pdfs/dem_611_1_c.pdf Acceso septiembre 1 de 2005, pg. 111.

La grfica 4, presentada por Carlos Enrique Guzmn, al igual que las grficas 1, 2 y 3 (vanse anexos) reflejan, tal vez de forma ms clara, la manera en que, aunque no en una proporcin realmente significativa, los partidos polticos tradicionales ceden espacio electoral a las terceras fuerzas, a causa de la reforma de 1991. Esto tambin puede verse en el cuadro 2, sobre el nmero efectivo de partidos parlamentarios, presentado por Guzmn. Cuadro 231 Nmero efectivo de partidos parlamentarios (1974-1998) 1974 2,20 1978 1982 2,03 1,99 1986 2,19 1990 1991 2,15 2,46 1994 2,40 1998 2,59 Media 2,25

Como hemos visto hasta ahora, las consecuencias del sistema electoral planteado por la Constitucin de 1991, sobre el sistema de partidos, no son para nada despreciables. Como muestra Juan Carlos Rodrguez, bajo la premisa del pluralismo, la Constitucin impuso tal vez de manera poco acertada una poltica tendiente a aumentar la representatividad de este sistema [de partidos] no a travs de un incremento de la capacidad de los partidos en su funcin de mediacin e intermediacin, sino a travs de una multiplicacin de los partidos y movimientos polticos32 . Es en gran medida por esas polticas que contamos actualmente en Colombia con un sistema de partidos excesivamente atomizado, poco institucionalizado y adems poco reputado en la sociedad33 .

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Rodrguez, Juan Carlos. Participacin, sistema de partidos y sistema electoral, posibilidades de la ingeniera institucional, Anlisis Poltico, N 33, Ene-Abr. de 1998. Giraldo, Fernando. Reflexiones sobre las nuevas reglas electorales en Colombia, elecciones 2006-2007, Bogot, Konrad Adenauer Stiftung, 2005, pg. 13.

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El nmero efectivo de partidos se calcula dividiendo 1 sobre la sumatoria de la proporcin de escaos que controla cada partido elevada al cuadrado. Guzmn lo utiliza para mostrar es que en Colombia predomina lo que se ha denominado un bipartidismo imperfecto. El aumento en el indicador da cuenta de la importancia progresiva que vienen adquiriendo las terceras fuerzas en el Congreso. Tomado de Ibd.., pg. 117.

3. REFORMAS INTRODUCIDAS POR EL ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2003


3.1. El contexto Antes de entrar en materia, vale la pena recordar el contexto bajo el cual aparece el proyecto del acto legislativo 01 de 2003. El presidente Uribe, tratando de cumplir en parte su promesa de emprender una reforma del Congreso e intentando modificar otros elementos de la vida poltica del pas, haba manifestado su intencin de presentar ante el legislativo un proyecto para convocar al pueblo a un Referendo Constitucional. Hay que recordar que dentro de este proyecto se incluan, entre otros puntos, la eliminacin de las suplencias para los congresistas; la reduccin del Congreso y la aplicacin del sistema de cifra repartidora para su eleccin; el establecimiento de un umbral del 2% de los votos vlidos para el Senado y del 50% del cuociente para la Cmara; y el reconocimiento de la personera jurdica, por parte del Consejo Nacional Electoral, slo a los partidos que hubieran obtenido en las ltimas elecciones para Senado o Cmara una votacin superior al 2% de los votos vlidos, o una cifra superior a 5% de los votos vlidos en las ltimas elecciones presidenciales.34 Segn Pedro Medelln,
el convencimiento de algunos parlamentarios en torno a que el proyecto de Referendo no era ms que un desproporcionado proyecto de reforma al Congreso, llev a que el mismo da en que el Presidente Uribe radicaba su proyecto, los congresistas radicaran una reforma poltica que meses despus fue aprobada como el Acto legislativo No. 01 de 200335 .

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Como se ver ms adelante, en lo que se refiere a la reforma al sistema electoral, hay varios puntos de coincidencia entre lo propuesto por el Referendo y lo propuesto por el Acto legislativo 01 de 2003. Esta coincidencia en los puntos, adems de mostrar un Congreso que quiere reformar su propia forma de eleccin antes de que sta fuera reformada por un mecanismo externo, deja ver que para el momento ya predominaba entre los actores polticos una idea sobre las reformas que era conveniente realizar al sistema electoral, resultado de la concientizacin que ya haba sido fomentada por mltiples estudios, foros y consultoras, sobre las consecuencias que se haban despren-

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Vanse artculos 3, 6 y 15, Ley 796 de 2003. Medelln, Pedro. La reforma poltica alternativa a la crisis de representacin?, UN Peridico, mayo 1 de 2005, en: http://unperiodico.unal.edu.co/ediciones/74/01.htm Acceso septiembre 1 de 2005.

dido del sistema anterior36 . Incluso, proyectos anteriores, como el proyecto de Acto legislativo 18 de 1998 Senado, 88 Cmara, del gobierno Pastrana, que fracasa en su trmite, ya contena los elementos esenciales de la reforma en materia electoral. Tal vez lo innovador que tiene el proyecto de 2003 frente a los numerosos proyectos de reforma que se haban presentado desde 1995, es que es el primero que no fracasa en su trmite, y tambin es el primero que tiene origen parlamentario, lo que puede dar cuenta de la presin bajo la cual se encontraba el Congreso en el momento de su presentacin. 3.2. Las reformas Especficamente en lo que se refiere al sistema electoral, los elementos modificados por el Acto legislativo 01 de 2003 fueron los siguientes: 3.2.1. Listas nicas El Acto legislativo 01 de 2003, modificando el artculo 263 de la Constitucin poltica, estableci que para todos los procesos de eleccin popular los partidos y movimientos debern presentar listas y candidatos nicos, cuyo nmero de integrantes no podr ser superior al de los cargos o curules a proveer37 . 3.2.2. Cifra repartidora Como mecanismo de asignacin de curules el Acto legislativo establece la utilizacin del sistema de cifra repartidora (DHondt), que resulta de dividir sucesivamente por uno, dos, tres o ms el nmero de votos obtenidos por cada lista, ordenando los resultados en forma decreciente, hasta que se obtenga un nmero total de resultados igual al nmero de curules a proveer. El menor resultado es el que se

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Vase artculo 12, Acto legislativo 01 de 2003.

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En esta concientizacin empieza abriendo camino la Comisin para la Reforma de los Partidos Polticos, creada durante el gobierno de Samper, y la cual ya recomendaba algunos de los elementos de la reforma de 2003. Tambin es fundamental en ese camino el famoso Informe sobre la consultora Internacional, contratada durante el gobierno de Pastrana. Vase Valenzuela, Arturo; Colomer, Joseph M.; Lijphart, Arend y Shugart, Matthew S., Sobre la reforma poltica en Colombia. Informe de la consultora internacional, Ministerio del Interior, ed., Reforma poltica: un propsito de nacin. Memorias (Serie Documentos No. 17), Bogot, Talleres Mininterior, 1999.

denomina cifra repartidora, y cada lista obtendr tantas curules como veces est contenida la cifra repartidora en el total de sus votos38 . 3.2.3. El umbral Para poder participar en la reparticin de escaos mediante el sistema de cifra repartidora, las listas de los partidos o movimientos debern superar un umbral (nmero mnimo de votos). El umbral para Senado ser un dos por ciento (2%) de los sufragios obtenidos en la eleccin de esta corporacin. Para la Cmara de Representantes y dems corporaciones de eleccin popular (Asambleas, Concejos Municipales, Juntas Administradoras Locales) ser el 50% del cuociente electoral39 . 3.2.4 El voto preferente El Acto legislativo abre a los partidos y movimientos la posibilidad de optar por el mecanismo del voto preferente. En caso de elegir esta opcin, se expondr en el tarjetn el nombre de todos los integrantes de la lista, lo que permite al elector sealar entre todos los nombres el candidato de su preferencia. La lista se reordenar de acuerdo con la cantidad de votos obtenidos por cada uno de los candidatos y la asignacin de curules entre los miembros de la respectiva lista se har en orden descendente empezando por el candidato que haya obtenido el mayor nmero de votos preferentes. Los votos que no hayan sido atribuidos por el elector a ningn candidato en especial se contabilizarn a favor de la lista para efectos de la aplicacin de la cifra repartidora y del umbral40 . 3.2.5. Otros aspectos Adems de estos cuatro elementos, que tienen que ver especficamente con el proceso de conversin de votos en escaos (sistema electoral), el Acto legislativo trata otros aspectos relevantes en materia de organizacin de partidos: se garantiza a los ciudadanos el

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Para establecer el sistema de cifra repartidora el Acto legislativo introduce un nuevo artculo a la Constitucin (el 263A). Vase artculo 13, Acto legislativo 01 de 2003. Vase artculo 12, Acto legislativo 01 de 2003. Cabe aclarar que el denominado cuociente electoral se obtiene de dividir el nmero de votos vlidos entre el nmero de curules a proveer en la respectiva corporacin. Si el elector vota simultneamente por la lista del partido y por el candidato de su preferencia dentro de la respectiva lista, el voto tendr validez y se computar a favor del candidato. Vase artculo 13, Acto legislativo 01 de 2003.

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derecho a fundar partidos o movimientos, pero se establece que el Consejo Nacional Electoral reconocer personera jurdica a los partidos, movimientos polticos y grupos significativos de ciudadanos, que cuenten con una votacin no inferior al dos por ciento (2%) de los votos emitidos vlidamente en el territorio nacional en elecciones de Cmara de Representantes o Senado (artculos 1 y 2). En estos artculos se establece adems que los partidos deben organizarse democrticamente para la toma de sus decisiones, y se prohbe pertenecer a ms de un partido simultneamente (doble militancia). Se permite a los partidos que cuentan en la actualidad con Personera Jurdica, conservar esta personera hasta las siguientes elecciones, donde se definir, bajo los nuevos parmetros, quines la mantendrn; y se les plantea a los partidos la posibilidad de agruparse para cumplir con los requisitos exigidos y obtener una nueva personera jurdica que remplazar a las de quienes se agrupen (artculo 2). Un elemento fundamental, orientado a mejorar el funcionamiento de los partidos al interior de las corporaciones, es planteado por el artculo 2, cuando afirma:
Los miembros de las Corporaciones Pblicas elegidos por un mismo partido o movimiento poltico o ciudadano actuarn en ellas como bancada en los trminos que seale la ley y de conformidad con las decisiones adoptadas democrticamente por stas41 .

En el Acto legislativo aparecen tambin elementos sobre la financiacin estatal de partidos y campaas y sobre la utilizacin de espacios publicitarios (artculo 3); plantea normas sobre la garantizacin del derecho al voto (y la posibilidad de implementar el voto electrnico) (artculo 11) y sobre la eleccin de los miembros del Consejo Nacional Electoral y del Registrador Nacional (artculos 14 y 15 respectivamente).

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4.

INTENCIONES Y ALCANCES DEL ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2003


I.E. CASAS RUIZ

4.1. Intenciones Como hemos visto hasta ahora, los puntos planteados por la reforma de 2003 obedecen a una conciencia por parte de acadmicos y actores polticos sobre los elementos ms crticos que presentaba en
41 Artculo 2, Acto legislativo 01 de 2003.

el momento el sistema de partidos, en gran medida como consecuencia de los procedimientos electorales. En concordancia con eso, se puede ver cmo los rediseos institucionales planteados en el Acto legislativo, estn orientados en gran medida a corregir las consecuencias negativas que habra trado el sistema anterior. Frente a la excesiva atomizacin y fragmentacin de los partidos en el plano electoral, ya mostrada en este texto, se presentan como solucin la obligatoriedad de la lista nica, la nueva forma de asignar curules bajo el sistema DHondt o de cifra repartidora y el umbral. En teora estos elementos deben fomentar la agrupacin poltica y el fortalecimiento de los partidos. La lista nica, debera acabar con la posibilidad de los partidos de repartir avales a diestra y siniestra y los obligara a la construccin de una lista integrada por sus lderes ms importantes que no podra exceder al nmero de curules a proveer; en este sentido, se veran obligados a abandonar la prctica de la famosa operacin avispa no slo porque no se lo permite el sistema de lista nica, sino porque bajo el nuevo sistema de asignacin de curules con el mtodo DHondt, y con la existencia del umbral, no sera racional presentar mltiples listas con baja votacin, que corren el riesgo de quedar excluidas de la reparticin de curules. Esto ocurre porque a diferencia de la frmula anterior, que favoreca a las bajas votaciones a la hora de asignar los escaos, el nuevo sistema favorece las votaciones ms altas42 . Es por esto que, como afirma Jos Miguel Caldern, el mtodo DHondt fortalece la agrupacin poltica, pues estimula la formacin de grupos polticos ms poderosos, al acrecentar el riesgo de no acceder a una curul para las listas que obtienen bajas votaciones43 . En el mismo orden de ideas el umbral tambin debera fortalecer la agrupacin poltica en la medida en que castiga, privando del acceso a los escaos, a las listas que obtienen bajas votaciones44 .
42 Adems de esta caracterstica, puede resaltarse del sistema DHondt que tiende a generar un reparto ms equitativo y proporcionado de las curules, pues impide que stas sean repartidas por residuo, ya que todas son efectiva e integralmente distribuidas al dividir los votos obtenidos por cada lista por la cifra repartidora; en este sentido todas las curules son asignadas por el mismo nmero de votos, cualquiera que sea la lista a la cual se le aplique la cifra repartidora. As, todas las curules valen el mismo nmero de votos. Esto se debe a que los residuos son indiferentes para repartir las curules restantes porque la cifra repartidora las reparta todas, a diferencia de lo que ocurre con el cuociente que tradicionalmente ha existido en Colombia. Reyes, Guillermo, Tratado de derecho electoral: el nuevo orden poltico y electoral en Colombia, Bogot, Konrad Adenauer, 2005, pg. 190. Caldern, Jos. El proceso electoral en municipios selectos: Cha, Mosquera, Zipaquir, (Cundinamarca) y Santa Rosa (Bolvar), en: Giraldo, Fernando, Rodrigo Losada y Patricia Muoz, Ed. Colombia: elecciones 2000, CEJA, 2003, pg. 184. Ibd., pg. 184.

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El voto preferente por su parte, no est enfocado hacia la solucin de los fenmenos de atomizacin y fragmentacin, sino que, en palabras de Guillermo Reyes, contribuye a la participacin poltica, porque el ciudadano se siente ms protagonista cuando se le permite elegir entre varios candidatos, y no simplemente ratificar una lista en cuya elaboracin no interviene45 . Para este autor, el voto preferente fomenta la educacin cvica, porque el ciudadano tiene que informarse y reflexionar antes de emitir el voto, acto que es meramente mecnico en las listas cerradas46 y contribuye a la democratizacin de los partidos polticos, que presentarn a los electores los mejores candidatos, los ms meritorios y con mayor prestigio en la opinin pblica47 . 4.2. Alcances Una vez planteado lo que los autores del proyecto esperan lograr con la introduccin de cada uno de los elementos modificados por el Acto legislativo 01 de 200348 , resulta pertinente presentar algunos clculos de la aplicacin del nuevo mtodo para transformar votos en escaos, basados en las votaciones reportadas por las elecciones para Senado del ao 2002, con el objetivo de ver en qu medida las reformas pueden resultar efectivas en el cumplimiento de sus propsitos. Lo ms racional para calcular los impactos del nuevo sistema, como muestra Pedro Medelln49 , es aplicarlo a las listas, agrupadas de acuerdo con el partido o movimiento que les otorg el aval, teniendo en cuenta que ahora es obligatoria la presentacin de listas nicas. Al aplicar el umbral de 2% de los votos vlidos (182.872 votos), se tiene que de los 63 partidos y movimientos con representacin en el Congreso, slo nueve cruzaran el Umbral. El Partido Liberal, obten-

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45 46 47 48

Reyes, Guillermo. Tratado de derecho electoral: el nuevo orden poltico y electoral en Colombia, Bogot, Konrad Adenauer, 2005, pg. 162. Ibd., pg. 162.

Vale resear los nombres de los autores del Acto legislativo: los senadores Jairo Clopatofski Guisays, Juan Gmez Martnez, Hernn Francisco Andrade, Luis Elmer Arenas Parra, Gerardo Antonio Jumi Tapias, y Juan Carlos Martnez; y los representantes Jos lvaro Snchez, Carlos Clavijo, y Jos Mara Villanueva. Medelln, Pedro. La reforma poltica alternativa a la crisis de representacin?, UN Peridico, mayo 1 de 2005, en: http://unperiodico.unal.edu.co/ediciones/74/01.htm Acceso septiembre 1 de 2005.

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Ibd., pg. 162.

dra 48 curules; el Partido Conservador, 15; la coalicin uribista, 10; el Movimiento Nacional, 7; el Movimiento Equipo Colombia, 5; Colombia Siempre, 4; Movimiento Integracin Popular, 4; Cambio Radical, 4; y otros partidos y movimientos, 3. Cuadro 350 Comparacin curules Senado 2002 con sistema de cuociente vs. cifra repartidora
Partido o movimiento poltico Votacin 2002 Curules 2002 Curules con cifra repartidora Partido Liberal colombiano Partido Conservador Coaliciones Mov. Nacional Mov. Equipo Colombia Mov. Colombia Siempre Mov. Integracin Popular MIPOL Mov. Cambio Radical Otros partidos o mov. 2.710.599 885.264 565.222 411.029 297.538 255.691 254.616 222.484 217.161 29 13 6 6 4 2 4 2 2 48 15 10 7 5 4 4 4 3 19 2 4 1 1 2 No vara 2 1 65.52 15.38 66.67 16.67 25.00 100.00 0.00 100.00 50.00 Variacin absoluta Variacin relativa

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El cuadro 3 muestra que, tal como lo pretenden los autores de la reforma, el nuevo sistema favorece claramente las votaciones mayoritarias. En este caso, el slo Umbral (182.872 votos), deja por fuera de la contienda a 54 partidos, y el sistema de cifra repartidora hace que, entre los que entran en la competencia, obtengan ms curules quienes ms votos acuaron. Cabe resaltar que incluso en un escenario en que no fuese obligatoria la agrupacin de las mltiples listas en una sola, la sola aplicacin del umbral y del sistema de cifra repartidora, haran que no fuera para nada racional la dispersin. Si a las listas individuales presentadas en el 2002 para el Senado se les hubiera aplicado el Umbral del 2% de los votos vlidos (182.872 votos) slo tres habran cruzado el Umbral: Luis Alfredo Ramos, con 228.499 votos, Antonio Navarro con 212.507 y Germn Vargas con 210.49951 . Si se calcula la cifra repartidora con

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Tomado de Reyes, Guillermo, Tratado de derecho electoral: el nuevo orden poltico y electoral en Colombia, Bogot, Konrad Adenauer, 2005, pg. 264. Vase Medelln, Pedro. La reforma poltica alternativa a la crisis de representacin?, UN Peridico, mayo 1 de 2005. en http://unperiodico.unal.edu.co/ediciones/74/01.htm Acceso septiembre 1 de 2005.

base en estas listas (que resulta de aplicar divisiones sucesivas por el nmero de curules a repartir hasta la ltima curul) se tienen 41.797 votos, con lo que a la lista de Ramos le corresponderan 35 curules, a la de Navarro 33 y a la de Vargas Lleras 3252 . Las dems listas, incluidas las de los partidos tradicionales, que se atomizaron para obtener beneficios de la asignacin de escaos por residuo, no habran obtenido representacin en el Congreso. Evidentemente la realizacin de estos clculos no da cuenta de la manera en que quedar configurado el Senado en la prxima contienda electoral; esto depender de la manera en que los actores polticos asimilen las reformas y realicen las alianzas necesarias para participar en la prxima contienda electoral. Lo que s reflejan estos clculos de manera contundente es que efectivamente las reformas implementadas tienen la capacidad de afectar la reparticin de escaos y favorecer a los partidos ms fuertes.

CONCLUSIN
Este texto ha evidenciado, en el caso colombiano, la relacin planteada por Nohlen entre sistema electoral y sistema de partidos. En efecto, como afirma Francisco Robles,
la relacin existente entre el sistema electoral y el de partidos es de alta dependencia, puesto que el sistema electoral demarca la actividad de los partidos polticos, y similarmente el sistema de partidos coincide con la viabilidad del sistema electoral53 .

Al abordar el estudio de esta relacin durante la ltima dcada, se vio que las modificaciones realizadas al sistema electoral por parte de la Constitucin de 1991, tuvieron efectos significativos en el surgimiento de los fenmenos de fragmentacin y atomizacin, que aparecen como respuesta de los actores polticos a las nuevas reglas de juego impuestas por la Carta constitucional. Al presentar las reformas introducidas por el Acto legislativo 01 de 2003 y calcular la capacidad que tienen de afectar de manera real la reparticin de escaos en el Congreso, se evidenci que el nuevo sistema electoral efectivamente

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Clculos tomados de Medelln, Pedro. La reforma poltica alternativa a la crisis de representacin?, UN Peridico, mayo 1 de 2005. en: http://unperiodico.unal.edu.co/ ediciones/74/01.htm Acceso septiembre 1 de 2005. Robles, Francisco. Frmulas electorales, proporcionalidad y bipartidismo modificado: los casos de Colombia y Venezuela, Papel Poltico, No 2, Oct. 1995, pg. 45.

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favorece a los partidos fuertes, y bajo esta premisa est orientado a fomentar la agrupacin de los partidos. Cabe decir, sin embargo, que el solo establecimiento de una nueva frmula para la reparticin de escaos no fomenta la agrupacin; sta debe resultar tambin del clculo hecho por los actores polticos sobre las nuevas restricciones impuestas a su accionar y sobre la mejor manera de proceder para conseguir sus objetivos polticos bajo las nuevas reglas. En este sentido, lo que hemos observado en los ltimos meses es que algunos polticos, ms que otros, han tomado conciencia de las implicaciones de las reformas realizadas y han procedido a agruparse o a abstenerse de participar en las prximas elecciones. El Polo Democrtico, principal opositor del gobierno, es en gran medida la primera respuesta a la necesidad de agrupacin, y se puede prever que su papel ser determinante dentro de la prxima contienda54 . El Partido Liberal, que en la actualidad tambin se ubica entre los opositores del gobierno, realiza actualmente labores de reagrupamiento, y ha recurrido para la organizacin de este proceso a lderes tradicionales del partido (como el ex presidente Csar Gaviria). Se espera que por su tradicional peso electoral, que lo hace figurar como el partido de mayores votaciones en el Congreso, obtenga ventajas del nuevo sistema y logre un nmero de escaos aun mayor que el que posee actualmente. Sin embargo, en materia de agrupacin y conformacin de listas fuertes los actuales congresistas y candidatos amigos del gobierno no se han quedado atrs: vale mencionar entre las listas que auguran una importante participacin las del Partido Conservador, el Cambio Radical, el Equipo Colombia, y el recin conformado partido Unidad Nacional, presidido por el ex ministro Juan Manuel Santos. Si bien el clculo sobre los efectos que tendrn las reformas introducidas por el Acto legislativo 01 de 2003 ha generado preocupacin en muchos actores polticos y ha fomentado el agrupamiento, no todos los actores parecen ser conscientes del panorama que les espera y seguramente se presentarn listas cuyas posibilidades de xito son prcticamente nulas. Se recomienda a todos los candidatos, sobre todo a quienes aspiran presentarse por partidos minoritarios, hacer un clculo real de su fuerza electoral frente al panorama planteado. Todava hay tiempo de acomodarse al nuevo sistema (agrupndose o vinculndose con movimientos ms fuertes) para no quedar excluido del rgano legislativo.

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Hay que cerrar diciendo que, si las reformas al sistema electoral tienen la reaccin esperada en las prximas elecciones, se estara dando un paso importante hacia la superacin de la actual crisis por la que atraviesa el sistema de partidos, sobre todo en lo que tiene que ver con la superacin de los fenmenos de atomizacin y fragmentacin partidista. Sin embargo, en la superacin de esta crisis y en el establecimiento de un sistema de partidos fuerte, todava queda un importante camino por delante, en el que, como ha ocurrido en los procesos reseados, la voluntad de los actores polticos est abocada a cumplir un papel fundamental.

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ANEXOS
Grfica 1 Resultados electorales para Senado y Cmara de Representantes obtenidos por el Partido Liberal, 1974-2002 (% de escaos)

70 60 50 40 30 20 10 0 1974 1978 1982 1986 1990 1991 1994 1995 2002


Senado Cmara

Tomada de GUZMN, CARLOS, Nuevas acciones, viejas prcticas: partidos, movimientos polticos y sistema de partidos en Colombia, 1974-2002, en http://editorial.unab.edu.co/revistas/reflexion/ pdfs/dem_611_1_c.pdf Acceso septiembre 1 de 2005, pg. 107

Grfica 2 Resultados electorales para Senado y Cmara de Representantes obtenidos por el Partido Conservador, 1974-2004 (% de escaos)

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70 60 50 40 30 20 10 0 1974 1978 1982 1986 1990 1991 1994 1995 2002


Senado Cmara

Tomada de GUZMN, CARLOS, Nuevas acciones, viejas prcticas: partidos, movimientos polticos y sistema de partidos en Colombia, 1974-2002, en http://editorial.unab.edu.co/revistas/reflexion/ pdfs/dem_611_1_c.pdf Acceso septiembre 1 de 2005, pg. 110.

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Grfica 3 Resultados electorales para Senado y Cmara de Representantes obtenidos por las Terceras Fuerzas, 1974-2002 (% de escaos)
70 60 50 40 30 20 10 0 1974 1978 1982 1986 1990 1991 1994 1995 2002
Senado Cmara

Tomada de GUZMN, CARLOS, Nuevas acciones, viejas prcticas: partidos, movimientos polticos y sistema de partidos en Colombia, 1974-2002, en http://editorial.unab.edu.co/revistas/reflexion/ pdfs/dem_611_1_c.pdf Acceso septiembre 1 de 2005, pg. 111.

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