A COMPETNCIA DA UNIO PARA A ELABORAO DE PLANO NACIONAL DAS ATIVIDADES DE EXPLORAO DE PETRLEO E GS NATURAL NO BRASIL

RodRigo MAchAdo VilAni1 cARlos Jos sAldAnhA MAchAdo2 1 Introduo

O trabalho procura delinear um novo instrumento jurdico-poltico, no sentido de fortalecer os demais instrumentos legais existentes para a garantia do desenvolvimento sustentvel nas atividades de explorao e produo de petrleo e gs natural, como a avaliao de impactos ambientais e o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras (art. 9, III e IV, da Lei 6.938/81) e o estudo prvio de impacto ambiental (art. 225, 1, IV, da Constituio Federal). No h como refutar as repercusses econmicas da utilizao da energia no meio social tornando-se, desta forma, imprescindvel a existncia de novas propostas para a regulao da energia comercial, conforme preceitua lvares (1978, p. 9) para fontes como petrleo bruto e gs natural. Buscamos identificar os impactos ambientais das atividades de explorao e produo de petrleo e gs natural a partir de estudos ambientais (Estudo de Impacto Ambiental EIA e Relatrio de Avaliao Ambiental RAA) constantes nos procedimentos de licenciamento ambiental protocolados na Coordenao Geral de Licenciamento de Petrleo e Gs (CGPEG/IBAMA).
Bilogo, Advogado, Mestre em Direito da Cidade, Universidade Estadual do Rio de Janeiro UERJ, Doutorando em Meio Ambiente do PPG-MA, Universidade Estadual do Rio de Janeiro UERJ, Bolsista da Fundao Carlos Chagas de Amparo Pesquisa do Estado do Rio de Janeiro (FAPERJ), E-mail: r_vilani@yahoo.com.br
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Doutor em Antropologia Social, Universidade Paris V- Ren Descartes, Professor do Programa de Ps-Graduao em Meio Ambiente da UERJ, Pesquisador da Fundao Oswaldo Cruz, E-mail: csaldanha@icict.fiocruz.br
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Autor para correspondncia: Rodrigo Machado Vilani, Programa de Ps-Graduao em Meio Ambiente, Universidade do Estado do Rio de Janeiro UERJ, Rua So Francisco Xavier 524, Bloco F, sala 12.005, Maracan, CEP 20550-900, Rio de Janeiro RJ, Brasil, E-mail: r_vilani@yahoo.com.br Recebido em 10/2/2009. Aceito em10/10/2009. Ambiente & Sociedade

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Na anlise proposta reconhecemos dois conceitos fundamentais que contribuem para prevenir o esgotamento do reservatrio em virtude das atividades de explorao de petrleo e gs natural. Entendemos impacto ambiental como qualquer alterao no ambiente causada por atividades antrpicas e recurso no renovvel como sendo finito em escala de tempo humana, ou seja, algo que, uma vez consumido, no pode ser renovado (LIMA-E-SILVA, 1999, p. 130 e p. 195). Desta forma, caminhamos no sentido de ressaltar o esgotamento de reservatrios de petrleo e gs natural como uma alterao negativa e irreversvel, em escala de tempo humana, derivada de atividades antrpicas. A proposta de insero do esgotamento dos reservatrios entre os impactos ambientais das atividades de explorao e produo de petrleo e gs (E&P) parte da anlise dos impactos reconhecidos ao longo do caminho percorrido pelo licenciamento ambiental, baseada na legislao ambiental, especificamente, nas Leis Federais no 6.938/81 e no 9.478/97 e na Resoluo CONAMA 001/86, sob o enfoque da sustentabilidade incluso na Constituio Federal de 1988 (CF/88). Atravs desta discusso buscamos contribuir para: a) a reviso na avaliao de impactos ambientais dos empreendimentos de explorao de petrleo e gs natural; b) o aprimoramento do instrumento de licenciamento ambiental; e c) a implementao de polticas pblicas de incentivo ao uso de fontes alternativas e de controle do consumo de energia. Inicialmente, faremos uma breve introduo ao conceito estruturante desse trabalho, o de desenvolvimento sustentvel, com base no modelo de desenvolvimento definido na Constituio Federal, no entendimento aplicado pelo Supremo Tribunal Federal e na literatura especializada. Em seguida, analisaremos os impactos ambientais da explorao de petrleo e gs de acordo com o escopo das Leis Federais no 6.938/81 e no 9.478/97 e da Resoluo CONAMA 001/86, especificamente no que tange ao esgotamento dos reservatrios destes recursos. Partimos, ento, para o estudo dos procedimentos de licenciamento ambiental das atividades de explorao e produo de petrleo e gs natural, baseado em empreendimentos da Bacia de Campos RJ. Aqui discutida a emergncia da importncia do Petrleo como fonte de energia no contexto econmico e poltico nacional e as incertezas sociais e ambientais derivadas da ausncia de um planejamento intertemporal para a explorao deste recurso no renovvel. O desconhecimento deste limite temporal torna impossvel a implementao, de forma eficaz, de qualquer ao governamental dotada de responsabilidade intergeracional, ou seja, voltada para a existncia digna das presentes e futuras geraes. Entre as indefinies do mercado petrolfero trazemos, brevemente, a discusso que se desenvolve sobre a explorao da camada pr-sal. O caminho terico percorrido ao longo do trabalho materializado atravs da proposta de elaborao de um plano nacional para gesto das reservas de petrleo e gs natural. Finalmente, conclumos visando contribuir para o debate da gesto de recursos no-renovveis, de forma geral, e mais especificamente para a questo do petrleo e gs natural, posto que os desafios da efetivao de um modelo econmico articulado com as questes sociais e ambientais so inmeros.
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2 Desenvolvimento sustentvel
Conceituado como alternativa lgica hegemnica de produo de mercadorias atravs da degradao ambiental e explorao do trabalho humano, desenvolvimento sustentvel encerra um ideal de racionalizao na apropriao dos recursos naturais, inserindo uma varivel temporal e uma exigncia tica para o desenvolvimento econmico. A homogeneidade do conceito apenas aparente, visto a existncia de apropriaes diferenciadas [...] por grupos sociais de interesse (MONTIBELLER FILHO, 2004, p. 58). Fato este que nos conduziu anlise sistmica da Constituio Federal para a definio de um contedo mnimo, imperativo para a legislao brasileira. Pela interpretao do texto normativo constitucional em seu todo (GRAU, 2003, p. 145), entendemos ter sido adotado como modelo para o desenvolvimento nacional aquele definido para o desenvolvimento sustentvel. Seno, vejamos. O desenvolvimento no Brasil est fundado sobre os seguintes pilares: 1. Desenvolvimento nacional (art. 3, II); 2. Reduo das desigualdades regionais e sociais (art. 3, III); 3. Ordem econmica tem por fim assegurar a todos existncia digna em consonncia com a preservao ambiental (art. 170, caput c/c VI); 4. Meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225, caput); e 5. Responsabilidade intergeracional (art. 225, caput). Fundamental ao entendimento da sustentabilidade reconhecer:
[...]a dimenso temporal de longo prazo, desvendada pelo prprio termo humanidade, a abranger tanto as geraes presentes quanto as futuras, e a revelar o vnculo com o mbito dos direitos humanos. (TRINDADE, 1993, p. 218).

A sustentabilidade no uso dos recursos naturais deve ser encarada, nesta tica, como modelo de desenvolvimento capaz de assegurar condies dignas sobrevivncia das futuras geraes humanas e de todas as demais formas de vida. Sob essa perspectiva, segundo Derani (2001, p. 242):
Desenvolvimento econmico no Estado Brasileiro subentende um aquecimento da atividade econmica dentro de uma poltica de uso sustentvel dos recursos naturais objetivando um aumento de qualidade de vida que no se reduz a um aumento do poder de consumo.

Logo, ao se afirmar o carter sustentvel do desenvolvimento nacional brasileiro, no se busca criar bices ao aproveitamento dos recursos naturais, mas outrossim construir um modelo de desenvolvimento com base nos princpios constitucionais, orientado pela:explorao equilibrada dos recursos naturais, nos limites da satisfao das necessidades e do bem-estar da presente gerao, assim como de sua conservao no interesse das geraes futuras. Podemos, por excluso, ainda seguir o entendimento de que se o desenvolvimento no elimina a pobreza absoluta, no propicia um nvel de vida que satisfaa as necessidades essenciais da populao em geral, ele no pode ser qualificado de sustentvel (SILVA, 1994, p. 7-8). Esta tambm a linha de pensamento seguida por Mello (2005) ao afirmar que a:
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incolumidade do meio ambiente no pode ser comprometida por interesses empresariais nem ficar dependente de motivaes de ndole meramente econmica, ainda mais se se tiver presente que a atividade econmica, considerada a disciplina constitucional que a rege, est subordinada, dentre outros princpios gerais, quele que privilegia a defesa do meio ambiente (CF, art. 170, VI).

Apoiamo-nos no ensinamento de Bonavides (2004, p. 569) ao se referir ao altssimo teor de humanismo e universalidade dos direitos de terceira gerao, que englobam o meio ambiente, principalmente por no se referirem a direitos especficos de indivduos, grupos ou Estado. Aduz terem primeiro por destinatrio o gnero humano mesmo, num momento expressivo de sua afirmao como valor supremo em termos de existencialidade concreta. Milar (2000, p. 106) salienta o carter de Princpio de direito-dever que rege a idia de desenvolvimento sustentvel, visto surgir:
[...]to evidente a reciprocidade entre direito e dever, porquanto desenvolver-se e usufruir de um planeta plenamente habitvel no apenas direito, dever precpuo das pessoas e da sociedade. Direito e dever como contrapartidas inquestionveis.

Destaque-se, ainda, a doutrina de Silva (1994, p. 54):

O objeto de tutela jurdica no tanto o meio ambiente considerado nos seus elementos constitutivos. O que o direito visa proteger a qualidade do meio ambiente em funo da qualidade de vida. Pode-se dizer que h dois objetos de tutela, no caso: um imediato, que a qualidade do meio ambiente, e outro mediato, que a sade, o bem-estar e a segurana da populao, que se vm sintetizando na expresso qualidade de vida.

A Figura 1 apresenta de forma esquemtica o entendimento extrado da Constituio Federal, culminando como objetivo maior da proposta de sustentabilidade a existncia digna, de presentes e futuras geraes:

Figura 1. Constituio Federal: sustentabilidade e dignidade da pessoa humana.

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Desta forma, o cenrio cotidiano de explorao exclusivamente econmica dos recursos naturais, de pobreza generalizada e de desigualdades sociais, traos destacados do atual quadro de injustia ambiental1, est em patente dissonncia com os objetivos constitucionais da Repblica Federativa do Brasil. preciso, portanto, que se faa uma reviso das limitaes feitas s atividades de explorao econmica, tomando como eixo de anlise, consoante a doutrina de Moreira Neto (1977, p. 18), as necessidades vitais para uma existncia digna:
A vida em sociedade gera necessidades coletivas que, com os processos de civilizao, se tornam mais e mais complexas e exigentes. A satisfao destas necessidades tem conduzido a humanidade a uma explorao predatria dos recursos naturais caracterizada pela irracionalidade e pela irresponsabilidade.

Na busca por uma conduta racional e responsvel frente existncia perene da vida no planeta, importa reconhecer o papel desempenhado pelo ser humano enquanto extrator e no produtor de recursos naturais, como prope Porto-Gonalves (2004, p. 61). O autor conclui que:
[...]dizer que somos produtores significa que depende de nossa capacidade criativa a existncia do que produzido. Dizer que somos extratores sinaliza que extramos algo que no fazemos, o que significa manter prudncia no seu uso.

A distncia existente entre o ideal constitucional e a realidade brasileira e mesmo global nos dias atuais, nos leva a concordar com a afirmao de Sachs (2002, p. 55): a Histria nos pregou uma pea cruel. O desenvolvimento sustentvel , evidentemente, incompatvel com o jogo sem restries das foras do mercado. preciso evocar novamente a posio de Mello (2005), conciliando:
[...]a questo do desenvolvimento nacional (CF, art. 3, II) e a necessidade de preservao da integridade do meio ambiente (CF, art. 225): [...] O princpio do desenvolvimento sustentvel, alm de impregnado de carter eminentemente constitucional, encontra suporte legitimador em compromissos internacionais assumidos pelo Estado brasileiro e representa fator de obteno do justo equilbrio entre as exigncias da economia e as da ecologia, subordinada, no entanto, a invocao desse postulado, quando ocorrente situao de conflito entre valores constitucionais relevantes, a uma condio inafastvel, cuja observncia no comprometa nem esvazie o contedo essencial de um dos mais significativos direitos fundamentais: o direito preservao do meio ambiente, que traduz bem de uso comum da generalidade das pessoas, a ser resguardado em favor das presentes e futuras geraes.

E, justamente, no sentido do estabelecimento de regras sustentveis no valetudo da globalizao, capazes de combater o paradigma econmico vigente, que se busca
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a instaurao de diretrizes assecuratrias de existncia digna populao excluda dos benefcios monopolizados pela minoria dominante. Ao analisar a Emenda Constitucional no 9/1995, que traz novas disposies ao monoplio da Unio sobre petrleo e gs, Martins (2006, p. 70) afirma que:
[...]a atrao de investimentos decorrente da abertura do mercado propiciar o incremento da atividade econmica e o aumento do potencial petrolfero do pas, atravs do mapeamento de novas reservas, que sero objeto de produo de acordo com as decises a serem tomadas sob a gide da soberania nacional.

O balizamento para decises sob a gide da soberania nacional carece, ainda, de maior detalhamento. A retrica da sustentabilidade no constitui, por si s, uma soluo capaz de orientar os tomadores de decises. A incluso de atores, alm dos setores poltico e produtivo, reclama urgncia. O mero mapeamento de novas reservas, conforme aponta Martins (2006, p. 70), no configura um instrumento sustentvel, visto no apresentar aspectos intertemporais que assegurem o uso destas reservas pelas futuras geraes. Neste entendimento, frente ao atual fortalecimento de interesses hegemnicos, sobretudo em tempos de valores recordes do barril de petrleo, cumpre ressaltar o pressuposto intertemporal de distributividade encerrado no conceito de sustentabilidade (GOMES, 1999, p. 44):
A idia de desenvolvimento sustentado tambm est relacionada de riqueza constante, no sentido de que cada gerao deve deixar para a prxima pelo menos o mesmo nvel de riqueza, considerada como a disponibilidade de recursos naturais, de meio ambiente e de ativos produtivos.

Apesar da clareza inerente incidncia do fator temporal no domnio da proteo ambiental, Trindade (1993, p. 55) ressalta as profundas lacunas polticas e jurdicas no trato da matria. Ao defender a preocupao temporal, o autor defende o estudo da proteo de vtimas potenciais ou prospectivas como uma real necessidade e no uma especulao terico-acadmica. No se pode questionar a ausncia da preocupao com as geraes futuras nos mercados atuais (LEIS, 1999, p. 160), que refora sua posio de vtimas potenciais de futuros racionamentos de energia e declnio na produo de bens e servios derivados de petrleo e gs natural, alm da potencial insanidade ambiental gerada pela queima excessiva de combustveis fsseis no presente. Portanto, para garantir a herana das futuras geraes devem ser inseridos aspectos intertemporais, distributivos e solidrios no jogo econmico do mercado global. Acompanhamos o entendimento de Leroy (2002, p. 18) de que a:
[...]sustentabilidade sai do campo estritamente econmico e pode ser entendida como o processo pelo qual as sociedades administram as condies materiais da sua reproduo, redefinindo os princpios ticos e sociopolticos que orientam a distribuio de seus recursos ambientais.

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Concluir pela caracterizao do princpio constitucional do direito ao desenvolvimento sustentvel refora sua aplicao, visto serem os princpios constitucionais a sntese dos valores principais da ordem jurdica, ou ainda, as premissas bsicas de uma ordem jurdica, irradiando-se por todo sistema (BARROSO, 1993, p. 285).

3 Impacto ambiental: aspectos legais

A Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA), instituda pela Lei Federal n 6.938/81, recepcionada pela Constituio Federal e, portanto, em consonncia com o modelo de desenvolvimento sustentvel analisado anteriormente, elenca entre os princpios para assegurar a preservao, melhoria e recuperao da qualidade ambiental propcia vida (art. 2, caput) o planejamento e fiscalizao do uso dos recursos ambientais (art. 2, III). Seguindo o entendimento do texto constitucional, este planejamento deve abarcar o aspecto temporal na explorao dos recursos ambientais. Esta responsabilidade intergeracional est prevista, tambm, na finalidade de preservao e restaurao dos recursos ambientais com vistas sua utilizao racional e disponibilidade permanente (art. 4, VI, da PNMA grifos nossos). A avaliao de impactos ambientais e o licenciamento esto entre os instrumentos da PNMA (art. 9, III e IV). So regulados pela Resoluo CONAMA n 001/86, que exige a elaborao de Estudo de Impacto Ambiental e respectivo Relatrio de Impacto Ambiental (EIA/RIMA) para o licenciamento de atividades modificadoras do meio ambiente, entre as quais a extrao de combustvel fssil (art. 4, VIII). Urge destacar, que o EIA deve atender legislao, em especial aos princpios e objetivos expressos na Lei de Poltica Nacional do Meio Ambiente e a diretrizes como a de identificao e avaliao sistemtica dos impactos ambientais gerados nas fases de implantao e operao da atividade e considerar sua compatibilidade com os planos e programas governamentais propostos e em implantao na rea de influncia do projeto (art. 5, II e IV, Resoluo CONAMA n 001/86). Item obrigatrio do EIA, a Anlise dos impactos ambientais se d atravs de identificao, previso da magnitude e interpretao da importncia dos provveis impactos relevantes, discriminando: os impactos positivos e negativos (benficos e adversos), [...] temporrios e permanentes; seu grau de reversibilidade [...] (art. 6, II, Resoluo CONAMA n 001/86). Importa ressaltar, seguindo a interpretao de Mirra (1998, p. 22-23), que:
o

[...]nos termos da Constituio Federal, impacto ambiental no qualquer alterao do meio ambiente, mas uma degradao significativa do ambiente. Por outras palavras, considera-se impacto ambiental a alterao drstica e de natureza negativa da qualidade ambiental.

O esgotamento de um reservatrio de petrleo e gs, dentro do contexto legal vigente, configura impacto ambiental negativo, permanente e irreversvel. Escamotear este fato constitui flagrante opo pela manuteno de orientao exclusivamente econmica na explorao destes recursos em patente descompasso com o desenvolvimento sustentvel subjacente ao entendimento constitucional.
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Neste sentido, a completa remoo do complexo produtivo (descomissionamento de plataforma, dutos e demais equipamentos que no so abandonados), tratada no EIA como Projeto de Desativao, materializa o esgotamento da produo de um reservatrio, pelo menos do ponto de vista de sua viabilidade econmica. O intervalo entre o incio da operao e a desativao do empreendimento o centro desta discusso, visto no haver planejamento que previna a desativao de diversos projetos simultaneamente ou em perodos prximos. Isto implica, tambm, que podemos ter diversos projetos com pico de produo ocorrendo ao mesmo tempo, levando a oferta a superar a demanda e, assim, desestabilizar a economia e a cadeia produtiva pela queda de preos no petrleo. O diagnstico do esgotamento dos reservatrios como impacto ambiental negativo implica na adoo de medidas mitigadoras, por fora do art. 6, II, da Resoluo CONAMA 001/86. Mitigao que, no nosso estudo, pode apenas ser conseguida atravs de um planejamento da explorao das reservas provadas, que controle efetivamente a produo, diminuindo o ritmo de depleo dos reservatrios. Obviamente que este planejamento deve estar integrado a uma poltica nacional que promova a utilizao de fontes alternativas de energia, a conservao e a eficincia energtica, entre outras medidas. Sob este aspecto, a Lei 9.478/97 Lei do Petrleo determina, dentre os objetivos das polticas nacionais para o aproveitamento racional das fontes de energia a proteo ao meio ambiente e a utilizao de fontes alternativas de energia (art. 1, IV e VIII), corroborando o entendimento aqui exposto. Impende promover o ideal de sustentabilidade transversalmente s polticas pblicas setoriais, como de energia e de infraestrutura, para a criao de uma unidade harmnica. A existncia de mltiplos interesses, diferentes e divergentes (ALVES, 1996), sem uma agenda nacional comum, favorece a manuteno de interesses econmicos, desapropriando a maioria da populao da possibilidade de viver dignamente em um ambiente ecologicamente equilibrado.

4 Explorao de petrleo e gs natural

Os estudos ambientais exigidos no incio das atividades de licenciamento ambiental de petrleo e gs natural, da dcada de 1990, eram os Relatrios de Avaliao Ambiental (RAA). Posteriormente, j nos anos 2000, passou a ser obrigatria a elaborao dos Estudos de Impacto Ambiental (EIA), conforme art. 2, VIII, da Resoluo CONAMA 001/1986. Apesar de no representar objeto deste estudo, convm ressaltar a importncia da insero do EIA para o fortalecimento do instrumento de licenciamento ambiental, erigido dentro da postura preventiva aos danos ambientais. A obrigatoriedade de um estudo ambiental mais detalhado e de um procedimento administrativo que assegure a participao popular nas Audincias Pblicas (reguladas pela Resoluo CONAMA 009/1987) para empreendimentos de considervel potencial lesivo ao meio ambiente cumpre os comandos constitucionais para o desenvolvimento sustentvel.
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Isto porque o licenciamento ambiental um procedimento administrativo conduzido no mbito do Poder Executivo, no regular exerccio de seu poder de polcia, isto , o poder de controlar o exerccio de determinadas atividades permitidas aos particulares. Instrumento da Poltica Nacional do Meio Ambiente, o licenciamento faz parte da tutela administrativa preventiva, ou seja, visa preservao do meio ambiente, prevenindo a ocorrncia de impactos negativos ou minorando-os ao mximo (FINK; ALONSO; DAWALIBI, 2004, p. 3). Quanto ao licenciamento ambiental pode-se, ainda, destacar, conforme Bezerra (2006, p. 126), que visa ao controle das obras e ou atividades que possam resultar intervenes ao meio ambiente, definindo direitos e obrigaes para o exerccio das atividades licenciadas. A competncia para a conduo do procedimento de licenciamento ambiental objeto do nosso estudo do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA), visto a localizao das plataformas (plataforma continental), conforme determinao da Resoluo CONAMA 237/97 (art. 4, I). No RAA elaborado para a operao da unidade martima PETROBRAS 34 (p-34) foram discriminados os seguintes impactos ambientais: 1. Aumento da carga orgnica; 2. Aumento da temperatura da gua superficial e subsuperficial; 4. Contaminao da biota marinha por hidrocarbonetos; 5. Desenvolvimento de comunidades biolgicas; e 6. Efeito antrpico. Esto indicados abaixo, os impactos ambientais identificados no RAA da unidade PETROBRAS 35 (p-35): 1. Aumento da carga orgnica; 2. Aumento da temperatura da gua superficial e subsuperficial; 3. Alterao na qualidade da gua; 4. Possibilidade de contaminao da biota marinha por hidrocarbonetos; 5. Desenvolvimento de comunidades biolgicas; 6. Aumento na receita dos municpios da rea de influncia; e 7. Aumento na produo nacional de petrleo. Note-se que, com o aumento de conhecimento acerca dos impactos ambientais, reais e potenciais, das atividades de explorao e produo de petrleo e gs natural, tambm os estudos ambientais passaram a apresentar maior detalhamento, de acordo com o aprofundamento das exigncias pelo rgo ambiental. Desta forma, encontramos no Relatrio de Impacto Ambiental (RIMA), documento que apresenta os resultados do EIA, de empreendimentos do comeo da dcada de 2000, com considervel ampliao nos impactos diagnosticados (Quadro 1). Na fase de Elaborao do plano de desenvolvimento, para explorao de um campo de petrleo, so determinados: custo da operao; nvel de produo; presso de produo; caractersticas gerais de viabilidade econmica (FRANA, 2007, p. 83). Assim como no plano de desenvolvimento, os estudos ambientais que vm sendo elaborados e protocolados junto ao IBAMA para a obteno de licenas de operao, ainda que apresentando alguma evoluo na identificao dos impactos ambientais, conforme
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Quadro 1. Aspectos e Impactos Reais das Atividades de E&P .

Aspectos Ressuspenso de sedimentos Transporte da P-53 para a locao Presena fsica da plataforma Descarte ao mar dos efluentes Descarte marinho de gua produzida Descarte marinho preenchimento Emisses gasosas Desativao da atividade de produo Criao da zona de segurana no entorno da P-53 Demanda de mo de obra Demanda de aquisio de bens e servios de fluido de

impactos Alterao da qualidade da gua; Alterao da comunidade bentnica Introduo de espcies exticas Alterao da biota marinha (plantas e animais marinhos) Alterao dos nveis de nutrientes e de turbidez na coluna dgua; Alterao da biota marinha Alterao da qualidade da gua; Alterao da biota marinha Alterao da qualidade da gua; Alterao da biota marinha Alterao da qualidade do ar Alterao da comunidade pelgica; Alterao da comunidade bentnica Gerao de conflitos entre atividades de produo e escoamento de leo e gs e a pesca Gerao de emprego Aumento da demanda sobre as atividades de comrcio e servios; Gerao de tributos e crescimento das economias local, estadual e nacional; Presso sobre o trfego martimo; Presso sobre o trfego areo; Presso sobre o trfego areo; Presso sobre o trfego rodovirio; Presso sobre a infraestrutura de transporte martimo e aumento da demanda da indstria naval; Aumento das atividades do setor de transporte areo; Presso sobre a infraestrutura de transporte rodovirio; Presso sobre a infraestrutura porturia Aumento da produo de hidrocarbonetos; Gerao de royalties, participaes governamentais e aumento das atividades econmicas; Aumento do conhecimento tcnicocientfico e fortalecimento da indstria petrolfera; Gerao de expectativas Presso sobre a infraestrutura de disposio final de resduos slidos e oleosos

Produo de leo e gs

Gerao de resduos slidos e oleosos

Elaborado a partir de: PETROBRAS. Relatrio de Impacto Ambiental: atividade de produo e escoamento de leo e gs do Campo de Marlim Leste, Bacia de Campos, atravs da Plataforma P-53.

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mostrado anteriormente, no fazem referncia ao impacto do esgotamento dos reservatrios de petrleo e gs natural. Dentre os fatores que contribuem para o processo de destruio ambiental no Brasil, Leroy (2002, p. 57) apresenta, inicialmente, a sensao de inesgotabilidade dos recursos, justamente o sentimento que se tem ao analisar estudos ambientais que no preveem o esgotamento de recursos no renovveis como impacto ambiental. Ao se velar tal impacto impede-se uma anlise integrada da reserva nacional de petrleo pelos rgos ambientais e sociedade (dificultando sua discusso nas audincias pblicas de cada empreendimento), por exemplo, impossibilitando qualquer forma de planejamento que vise prolongar sua explorao no tempo, ou seja, assegurar a sustentabilidade no uso destes recursos. Qual a importncia do planejamento deste recurso frente s recentes descobertas na costa brasileira? Estender a distribuio das reservas provadas no tempo. Mesmo porque, a confiabilidade das reservas relatadas pelas companhias nacionais de petrleo tem sido motivo de grande preocupao, conforme tem registrado a [Agncia Internacional de Energia] AIE, culminando com a declarao da Shell, em 2004, de ter superestimado suas reservas, fato indito na indstria do petrleo (FUSER, 2008, p. 54). Buscando a melhoria do procedimento de licenciamento, encontramos em Walde (2006, p. 66) alternativas como a reviso peridica dos procedimentos de licenciamento, regulao e tributao, capacitao dos funcionrios e fornecimento de equipamento aos rgos competentes. Por sua vez, o licenciamento das atividades de explorao e produo de petrleo e gs natural demanda, pelo entendimento aqui exposto, instrumentos voltados para o uso sustentvel do estoque natural disponvel como uma forma, entre outras possveis, de assegurar o equilbrio entre seus trs pilares de sustentao: desenvolvimento nacional sociedade justa ambiente ecologicamente equilibrado. Assim, a reviso dos impactos ambientais atualmente aceitos nos procedimentos de licenciamento ambiental das atividades de explorao de petrleo e gs, requer o acompanhamento de polticas pblicas e de institucionalizao de um instrumento de planejamento para uma reorientao sustentvel da explorao dos reservatrios nacionais no tempo (plano nacional das reservas de petrleo e gs). 4.1 A camada pr-sal No Brasil, a questo energtica se caracterizou pelo seu potencial renovvel devido ampla utilizao de energia produzida por grandes hidroeltricas e, mais recentemente, pela proliferao das chamadas pequenas centrais hidreltricas. Contudo, o aumento da demanda energtica tende a exigir um esforo do pas para a ampliao da rede de abastecimento sem perder a principal vantagem comparativa que possui, a gerao de energia limpa (PEREIRA Jr., 2008, p. 7). Esta tendncia, entretanto, tem se invertido notadamente pela reduo, nos ltimos anos, da participao das hidreltricas na capacidade instalada nacional, de 90 para 74%, em 2008, em virtude da construo de usinas termeltricas (ANEEL, 2008, p. 34).
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Este aumento do potencial de energia fssil (termeltricas movidas a gs natural) acompanhado tambm pelo significativo incremento de investimentos na rea petrolfera. No final de 2007 foram divulgadas as primeiras descobertas de megacampos (p. ex.: Tupi e Carioca) na chamada camada pr-sal (O GLOBO, 2007), contendo leo mais leve que o encontrado no pas, com uma extenso de aproximadamente 800 km, ao longo do litoral de cinco estados brasileiros (O GLOBO, 2008, p. 26) e com reservas capazes de concretizar as ambies do pas de se tornar um player global no setor (EXMAN; NERY; 2008). Como observa Teixeira Jr (2008, p. 40), a complexidade da operao para encontrar e extrair a enorme riqueza mineral do fundo do mar comparada por alguns com a explorao do espao. Por isso mesmo, seu planejamento no deve ser antecedido de especulaes quantitativas fundadas sobre o desconhecimento do tamanho real dessa riqueza mineral. A euforia do Governo brasileiro e do Congresso Nacional com os megacampos, traduzida no evento de lanamento do marco regulatrio em 31 de agosto de 2009, careceu de uma anlise cautelosa da experincia estrangeira no tratamento de um recurso natural finito. O exemplo da Noruega ilustrativo dessa preocupao porque o pas passou a agir em prol de uma gesto temporal do uso do petrleo que vai alm do critrio estritamente econmico (HK; ALEKLETT, 2008, p.2). Esses autores ressaltam que a necessidade na reviso dos padres de explorao ocorreu aps o pico de produo em 2001, influenciado pelo declnio dos campos gigantes do pas (ou megacampos, como tm sido chamados aqui no Brasil). Frente a este conhecimento, da possibilidade de realizar a gesto de recursos energticos, o governo brasileiro deveria ter direcionado suas discusses sobre o novo marco regulatrio, que, iniciadas em 2008, tiveram como escopo central a definio de alternativas para auferir o mximo de retorno econmico com sua explorao das reservas do pr-sal (EXMAN; NERY, 2008; PAUL; CAMAROTTI, 2008). Uma comisso interministerial foi instituda pelo Decreto de 17 de Julho de 2008, com a finalidade de estudar e propor as alteraes necessrias na legislao, referente s novas provncias petrolferas descobertas em rea denominada Pr-Sal. A comisso, coordenada pelo Ministrio de Minas e Energia, composta pelos ministros da Casa Civil, do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, da Fazenda e do Planejamento, os presidentes da Petrobras, do Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) e da Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP) (art. 2, I e II). Importa ressaltar, no ter sido prevista na Comisso Interministerial a representao do Ministrio do Meio Ambiente, apesar de se tratar da explorao de recurso natural para os quais ser exigido licenciamento ambiental e, assim sendo, devendo ser analisados os impactos ambientais da explorao do pr-sal. O resultado das discusses da Comisso foi o novo marco regulatrio, constitudo de quatro projetos de lei, atualmente sob a anlise do Congresso, cujos resumos so apresentados a seguir, com nfase nos aspectos centrais relacionados ao tema deste trabalho: 1. Instituio do Regime de partilha: em seu art. 9o define como competncias do Conselho Nacional de Poltica Energtica (CNPE), propor ao Presidente da Repblica: I o ritmo de contratao dos blocos sob o regime de partilha de produo, observando-se a poltica
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energtica, o desenvolvimento e a capacidade da indstria nacional para o fornecimento de bens e servios; 2. Criao da Petro-sal: no foi prevista representao ambiental (art. 10), ainda que tenha entre suas atribuies (at. 4o, I): a) avaliar, tcnica e economicamente, planos de explorao, de avaliao, de desenvolvimento e de produo de petrleo e gs natural, bem como fazer cumprir as exigncias contratuais referentes ao contedo local; b) monitorar e auditar a execuo de projetos de explorao, avaliao, desenvolvimento e produo de petrleo e de gs natural; 3. O Fundo Social: a ser formado pelos recursos financeiros oriundos dos contratos de partilha do pr-sal, tem sua utilizao em projetos e programas nas reas de combate pobreza e desenvolvimento da educao, da cultura, da cincia e tecnologia e da sustentabilidade ambiental (art. 1.). 4. A capitalizao da Petrobras: Os critrios para a cesso de reas no concedidas localizadas no pr-sal Petrobras, exceto o volume mximo de cinco bilhes de Barris Equivalentes de Petrleo (BEP), no esto estabelecidos (art. 1., caput e 1.). Define-se a utilizao de instrumento contratual de cesso da titularidade dos volumes de petrleo e gs natural Petrobras (art. 2 c/c art. 4, pargrafo nico). Sob a perspectiva ambiental, as principais crticas se devem ao fato de ter sido mantido o modelo de licitaes estabelecido na Lei do Petrleo, o qual exige apenas comprovaes tcnicas, financeiras, fiscais e jurdicas para as empresas participantes, sem qualquer anlise do compromisso com prticas de proteo ambiental. Apesar de crticas como a de Zylbersztjan (2009, p. 25), ex-diretor-geral da ANP de , no haver comprovao da necessidade de se alterar o atual modelo de concesso pelo da partilha, que se mostrou eficaz, o Governo defende a adoo do regime misto (concesso e partilha). Desta brevssima anlise, necessria em razo do espao e do escopo central do trabalho, podemos encontrar nos projetos de lei uma volta ao contexto nacionalista e desenvolvimentista, fundado exclusivamente no extrativismo de recursos naturais. Aliado total ausncia de debate democrtico, o discurso poltico escamoteou a tecnicidade da problemtica ambiental da explorao de petrleo, esqueceu-se do etanol, e editou uma nova era, a do Pr-sal nosso.

5 Competncia da Unio
A preocupao ora apresentada vem ao encontro do pensamento de Silva (1994, p. 2), segundo o qual:
[...]a preservao, a recuperao e a revitalizao do meio ambiente h de constituir uma preocupao do Poder Pblico e, conseqentemente, do Direito, porque ele forma a ambincia na qual se move, desenvolve, atua e se expande a vida humana.

Apesar da obviedade dos benefcios potenciais advindos da manuteno do estoque de um recurso econmico essencial no renovvel e com risco crescente de escassez, num contexto em que a demanda mundial cresce num ritmo mais rpido que a capacidade
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de expanso da oferta (FUSER, 2008, p. 21), a discusso atual quanto ao aumento da explorao nacional, sobretudo do pr-sal, deixa dvidas quanto ao espao brasileiro no cenrio global futuro: a) orientado pela explorao meramente econmica em consonncia com os interesses do mercado mundial, ou; b) se optar por uma postura firmada sobre a sustentabilidade no uso dos recursos energticos de origem fssil, reforando a manuteno de uma matriz limpa. A busca desmedida por uma posio estratgica na hierarquia internacional do petrleo poder sim cobrar pesados nus para a sociedade, ainda que o Estado brasileiro se distancie dos problemas ideolgicos encontrados na Venezuela ou do quadro social da Nigria, pases exportadores de petrleo. A precauo deveria ser o princpio de ordem nesta matria. Nesta linha de pensamento buscaremos desenvolver os principais aspectos relacionados competncia da Unio para a preservao das reservas de petrleo e gs natural, fragmento representativo do meio ambiente pelo carter econmico e estratgico que possui frente s demandas energticas mundiais. 5.1 competncia material Petrleo e gs natural so recursos naturais minerais, encontrados no Brasil em grande parte na plataforma continental, e, portanto, entre os bens da Unio, elencados no art. 20, V e IX, da CF/88. Cabe, adicionalmente, ressaltar sua finitude e seu carter estratgico, sob os pontos de vista econmico e energtico, sobretudo devido sua participao destacada na matriz energtica mundial. Importa destacar a preponderncia destes recursos para o desenvolvimento econmico e social, inserindo-se, portanto, na competncia da Unio prevista no art. 21, IX, da CF/88. Ressalte-se a posio doutrinria de que a Unio atua como simples administradora de um bem que pertence coletividade, ou seja, responsvel pela administrao do bem e pelo dever de prezar pela sua preservao (FIORILLO, 2004, p. 56-57). Em se tratando da administrao de bens finitos, a Administrao Pblica deve primar pelo uso racional, orientado por um plano de gesto destes recursos, associado qualidade de vida das geraes futuras. 5.2 competncia legislativa Indicados os aspectos relativos competncia material, destaque-se que energia e recursos minerais compem matria da competncia legislativa privativa da Unio (art. 22, IV e XII, da CF/88). Ainda, estando a Unio obrigada a inserir na norma geral o contedo de acordos, tratados ou convenes internacionais j ratificados, depositados e promulgados pelo Brasil, como, evidentemente guardar fidelidade Constituio em vigor (MACHADO, 2001, p. 82) inarredvel as premissas da Declarao de Estocolmo sobre o Meio Ambiente (1972) e a Declarao das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (1992). Na esteira da doutrina de Silva (1994, p. 43-44) a:
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Declarao de Estocolmo abriu caminho para que as constituies supervenientes reconhecessem o meio ambiente ecologicamente equilibrado como um direito fundamental entre os direitos sociais do homem, com sua caracterstica de direitos a serem realizados e direitos a no serem perturbados.

Em apoio ao entendimento aqui defendido traremos trs princpios debatidos internacionalmente: I. Princpio do acesso equitativo aos recursos naturais: Declarao de Estocolmo (1972); Princpio 5 Os recursos no renovveis da Terra devem empregar-se de forma que se evite o perigo de seu futuro esgotamento e se assegure que toda a humanidade compartilhe dos benefcios de sua utilizao; Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (1992); e Princpio 1 Os seres humanos esto no centro das preocupaes com o desenvolvimento sustentvel. Tm direito a uma vida saudvel e produtiva, em harmonia com a natureza. II. Princpio do direito ao desenvolvimento sustentvel: Relatrio da Comisso Brundtland (1987); aquele que atende s necessidades do presente sem comprometer a possibilidade de as geraes futuras atenderem as suas prprias necessidades; Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (1992); Princpio 3 O direito ao desenvolvimento deve ser exercido de forma tal que responda equitativamente s necessidades ambientais e de desenvolvimento das geraes presentes e futuras; Princpio 4 Para se alcanar o desenvolvimento sustentvel, a proteo do meio ambiente deve constituir parte integrante do processo de desenvolvimento e no pode ser considerada isoladamente em relao a ele; e Princpio 8 Para alcanar o desenvolvimento sustentvel e uma melhor qualidade de vida para todas as pessoas, os Estados deveriam reduzir e eliminar os sistemas de produo e consumo no-sustentveis e fomentar polticas demogrficas apropriadas. III. Princpio da precauo: Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (1992); Princpio 15 Com o fim de proteger o meio ambiente, o princpio da precauo dever ser amplamente observado pelos Estados, de acordo com suas capacidades. Quando houver ameaa de danos graves ou irreversveis, a ausncia de certeza cientfica absoluta no ser utilizada como razo para o adiamento de medidas economicamente viveis para prevenir a degradao ambiental; Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre a Mudana do Clima (1992); Princpio 3 As partes devem adotar medidas de precauo para prever, evitar ou minimizar as causas da mudana do clima e mitigar seus efeitos negativos. Quando surgirem ameaas de danos srios ou irreversveis, a falta de plena certeza cientfica no deve ser usada como razo para postergar essas medidas, levando em conta
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que as polticas e medidas adotadas para enfrentar a mudana do clima devem ser eficazes em funo dos custos, de modo a assegurar benefcios mundiais ao menor custo possvel. Entendemos que estes princpios corroboram a tese aqui defendida. O princpio do acesso equitativo aos recursos naturais a expresso de preocupao intra e intergeracional, voltados para assegurar os benefcios dos recursos naturais para o desenvolvimento das atividades humanas de maneira equitativa. Subsidia, assim, o prprio princpio do direito ao desenvolvimento sustentvel, ao garantir a base material estoque natural mnimo para a manuteno de um nvel de necessidades bsicas pelas futuras geraes, como parmetro a qualidade de vida das geraes atuais. E, justamente, visando garantir o esgotamento do petrleo e do gs natural para as geraes futuras utiliza-se o princpio da precauo para assegurar o direito das futuras geraes de usufruir destes recursos naturais, visto no restarem alternativas energticas, cientificamente comprovadas, suficientes para suprir a demanda atual pelos combustveis fsseis. Assim, entendemos que apesar de haver materializado com a promulgao da Lei 6.938/81 sua incumbncia no que tange ao estabelecimento de uma poltica geral do meio ambiente (SILVA, 1994, p. 49), a Unio ainda no consolidou os princpios da norma geral ambiental em consonncia com os acordos, tratados ou convenes ratificados, na regulao do uso de petrleo e gs natural, com vistas ao desenvolvimento sustentvel. Isto, frente interpretao do dispositivo da Poltica Nacional de Meio Ambiente que obriga (art. 2, I, da Lei 6.938/81) a ao governamental na manuteno do equilbrio ecolgico, considerando o meio ambiente como patrimnio pblico a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista seu uso coletivo. Obrigao esta que deve ser articulada com a perspectiva temporal, analisada anteriormente, do uso dos recursos naturais. A proposta pelo planejamento temporal das atividades de E&P est baseada sobre o entendimento de que planejar e fiscalizar o uso dos recursos ambientais configura uma dentre as aes necessrias para preservar, melhorar e recuperar a qualidade ambiental propcia vida (AGUIAR, 1996, p. 216). Ou, ainda, na acepo de um princpio de poupana que consiste na conservao consistente e planejada de recursos naturais, conforme ensina Cavalcanti (1998, p. 161). O objetivo visa traar contornos solidrios aos interesses econmicos e energticos que movimentam os empreendimentos petrolferos, isto porque, de acordo com Ribeiro (2003, p. 399), mesmo que mantenhamos a prudncia no uso dos recursos naturais, reduzindo parcialmente os impactos ambientais graas a leis relativas ao tratamento dos rejeitos industriais , a produo econmica capitalista ainda responsvel pela segregao social, econmica e, preciso ressaltar, ambiental da populao da Terra. Nossa proposta, portanto, vem defender a tese de que a elaborao participativa e a execuo de um plano nacional das reservas de petrleo e gs natural, de competncia da Unio, esto em consonncia com as premissas de solidariedade intergeracional, justia social, preservao ambiental e crescimento econmico, previstos no modelo constitucional de desenvolvimento sustentvel.
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Acompanhamos as premissas elencadas por Brseke (1998, p. 37) ao tratar da modernizao que, segundo o autor, no acompanhada da interveno do Estado racional e das correes partindo da sociedade civil, desestrutura a composio social, a economia territorial, e seu contexto ecolgico. Podemos apresentar resumidamente o trmite definido para o processo legislativo ora discutido (Figura 2), que busca ressaltar principalmente os atores necessrios para a construo de um instrumento vlido e eficaz para o estabelecimento do direito ao desenvolvimento sustentvel no uso do petrleo e do gs natural.

Figura 2. Competncia material e legislativa da Unio.

Obviamente que o incremento de tal lei ordinria implicar a necessria harmonizao com os demais diplomas vigentes, sendo necessrios, por exemplo, reviso do processo de planejamento das rodadas de licitao, dos prazos para declarao de viabilidade comercial dos campos e das concesses e na prpria destinao dos royalties. Se certo que muitos so os interessados em antecipar ao mximo os lucros que sero obtidos com a explorao dessas jazidas [pr-sal] para gast-las logo (SOARES; GUANDALINI, 2008, p. 63), resguardar o interesse dos brasileiros presentes e futuros torna-se imperioso e urgente.

6 Consideraes finais
O trabalho no pretende transparecer simplicidade aos inmeros desafios a que se prope uma proposta de reviso nas premissas bsicas da gesto de recursos estratgicos como petrleo e gs natural. Procura, outrossim, avanar no caminho de estruturao de uma efetiva gesto destes recursos, conforme os preceitos da ordem econmica nacional, para assegurar existncia digna para as presentes e futuras geraes. Podemos resumir as consideraes em trs propostas para a concretizao de um real desenvolvimento sustentvel: 1. Reconhecer a depleo dos reservatrios de petrleo e gs como impacto ambiental irreversvel: a insero desta varivel nos Estudos Ambientais obrigar a adoo de critrios intertemporais no planejamento do desenvolvimento dos campos de petrleo e gs a serem licenciados; 2. Licenciamento ambiental: a insero de uma varivel temporal para definio de critrios a serem adotados para a emisso de autorizao para empreendimentos de E&P trar
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efetivamente a este procedimento os contornos de sustentabilidade necessrios para o equilbrio econmico-social-ambiental-intergeracional; 3. Elaborar plano nacional das reservas de petrleo e gs natural: para a utilizao intertemporal das reservas nacionais o planejamento intertemporal visa, tomando por base o zoneamento nacional das reservas, definir marcos temporais para a explorao dos campos de petrleo em cada regio do pas, atendendo a nveis de consumo que devero ser conduzidos pelo poder pblico federal, atravs de suas agncias (ANP e ANEEL) e do rgo ambiental (IBAMA), com participao da comunidade cientfica e da populao. A proposta, portanto, convoca para a discusso acerca desta reviso sobre os impactos ambientais das atividades de explorao e produo de petrleo e gs natural, para o fortalecimento de uma poltica nacional integradora, sem submisso ou omisso a interesses exclusivamente econmicos, criando uma unidade transversal entre as diversas polticas setoriais (energia, meio ambiente, infraestrutura etc.) e a elaborao de um instrumento intertemporal de planejamento (plano nacional das reservas de petrleo e gs natural). Apenas por meio de um discurso econmico, social, poltico e ambiental nacional, voltado para um projeto de sociedade justa e solidria, poderemos assegurar s presentes e futuras geraes o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e, consequentemente, o direito existncia digna.

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notas
1

Entendida como a condio de existncia coletiva prpria a sociedades desiguais onde operam mecanismos sociopolticos que destinam a maior carga dos danos ambientais do desenvolvimento a grupos sociais de trabalhadores, populaes de baixa renda, segmentos raciais discriminados, parcelas marginalizadas e mais vulnerveis da cidadania. ACSELRAD, H.; HERCULANO, S.; PDUA, J. A. A justia ambiental e a dinmica das lutas socioambientais no Brasil uma introduo. In: _____ (Orgs.). Justia ambiental e cidadania. Rio de Janeiro: Relume-Dumar, 2004. p. 10.

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A COMPETNCIA DA UNIO PARA A ELABORAO DO PLANO NACIONAL DAS ATIVIDADES DE EXPLORAO DE PETRLEO E GS NATURAL NO BRASIL
RoDRIgo mAChADo vIlAnI CARloS JoS SAlDAnhA mAChADo
Resumo: o trabalho visa traar as premissas bsicas para a elaborao de um plano diretor nacional, tendo por escopo a orientao e o planejamento intertemporal da explorao dos campos petrolferos brasileiros. esse instrumento parte do reconhecimento do impacto ambiental do esgotamento dos reservatrios pelas atividades de explorao. A proposta procura fortalecer os instrumentos legais existentes e as polticas pblicas de fontes alternativas de energia. Palavras-chave: planejamento intertemporal. Impactos ambientais. licenciamento ambiental. Desenvolvimento sustentvel. polticas pblicas.

The competence of the confederation to elaborate the national plan for petroleum and natural gas exploration activities in Brazil
Abstract: The aim of this study is to lay down the basic premises of a national master plan, whose scope is to guide the intertemporal planning of the exploration of Brazilian oilfields. One purpose of this instrument is to acknowledge the environmental impact of the depletion of supplies by exploitation activities. The proposal also aims to strengthen the existing legal instruments and public policies for alternative energy sources. Keywords: Intertemporal planning. Environmental impacts. Environmental licensing. Sustainable development. Public policies.

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