LOS OCHO PASOS PARA LA ELABORACIN DE POLTICAS PBLICAS. Eugene Bardach.

4.- SELECCIN DE CRITERIOS

El anlisis de polticas es una actividad poltica y social que va ms all de nuestras decisiones personales, ya que concierne y afecta la vida de conciudadanos e involucra a otros profesionistas. Se basa en la intuicin tanto como en el mtodo, en un proceso de prueba y error reiterado. A partir de la propuesta de Bardach, el analista puede aprender a ver los conceptos analticos en situaciones concretas. El anlisis de las polticas pblicas se realiza como un mtodo de investigacin que mira el qu y el cmo hacer del Estado, centrado bsicamente en los resultados. En pocas palabras, se trata de la ciencia del Estado en accin o, ms precisamente, del anlisis de la actividad concreta de las autoridades pblicas. Se identificara qu es una poltica pblica, por qu y cmo se hace, quin decide, cmo pueden comportarse el gobierno, la administracin pblica y la sociedad, y cules son los impactos de una poltica pblica. Esta ser informacin veraz para el dirigente poltico, el cientfico social, los miembros de organizaciones sociales, el funcionario pblico tanto de la administracin como de los organismos de control, los estudiantes universitarios de Ciencia Poltica, Derecho, Sociologa, Economa o Administracin, o bien, para el ciudadano interesado en los asuntos pblicos. El anlisis de polticas es ms un arte que una ciencia. Se basa en la intuicin tanto como en el mtodo. Sin embargo, si se tiene que escoger entre un anlisis muy estructurado o uno poco estructurado en relacin con el proceso de resolucin de problemas, la mayora de los profesionales con poca experiencia optan, con cierta razn, por el anlisis muy estructurado. Por ello, he desarrollado una tcnica a la cual he llamado "el camino de los ocho pasos". La funcin principal de esta tcnica es recordarles aspectos y opciones importantes que de otra manera podran olvidarse; su principal defecto es que, tomada por s sola corre el riesgo de ser un formulario mecanicista. La secuencia de estos pasos puede variar y no todos los pasos son necesariamente pertinentes en una situacin particular. Sin embargo, en la mayora de los casos, la definicin del problema es el mejor punto de partida y la argumentacin de una propuesta es, casi inevitablemente, el punto final. La construccin de alternativas y la seleccin de criterios para evaluarlas invariablemente surgen desde el inicio. La obtencin de informacin es un paso que encontramos de manera recurrente durante todo el proceso y especialmente cuando nos concentramos en la definicin del problema y en la proyeccin de los resultados de las alternativas consideradas.

Una vez propuestas las alternativas de solucin del problema o cursos de accin especficos, se propone la seleccin de criterios que servirn de base para la eleccin de la alternativa a aplicar. Para el argumento de cualquier poltica es til imaginar que se tienen dos lneas discursivas interconectadas pero separables, la analtica y la evaluativa. La primera es todo lo referente a los hechos y proyecciones imparciales de las consecuencias, mientas que la segunda es toldo lo relativo a los juicios de valor. El criterio ms importante es que el resultado proyectado resuelva el problema de poltica en un grado aceptable. Un criterio puede ser el de eficiencia, que puede referirse a la utilidad desde la perspectiva que tienen los ciudadanos de su propio bienestar. Otros criterios son el de equidad, igualdad, justicia, libertad, etc. Para ponderar los criterios para la evaluacin de los conflictos, uno de los enfoques consiste en dejar que los procesos gubernamentales y polticos efecten la ponderacin o bien, que el analista modifique por s mismo la ponderacin. El proceso educativo queda involucrado como parte en la ponderacin. Los criterios son normas evaluativas que se usan para juzgar, no las alternativas, sino los resultados de las polticas. Los criterios evaluativos ms comunes son: eficiencia, efectividad, equidad, justicia, igualdad, libertad, comunidad, legalidad, aceptabilidad poltica, perfectibilidad, optimizacin, etc. Es posible tener como criterio los modelos de optimizacin relacionados con la programacin lineal y la investigacin de operaciones. La seleccin de criterios se basa en la definicin del problema y es un proceso continuo. Por supuesto, el criterio ms importante es que el resultado proyectado resuelva el problema de poltica en un grado aceptable. Los criterios evaluativos comnmente utilizados en el anlisis de polticas:
1. EFICIENCIA: Maximice el bienestar de las personas tal corno lo

interpretan los propios ciudadanos. En trminos econmicos, "maximice la suma de las utilidades individuales" o "maximice los beneficios netos". ste es el enfoque tpico del anlisis de "costo-efectividad" y de "costo beneficio". Se le puede llamar criterio de "eficiencia". A pesar de que el trmino "eficiencia" tiene un tono antisptico, tecnocrtico y elitista, la insistencia aqu de que la "utilidad" debe ser entendida desde la perspectiva que tienen los ciudadanos de su propio bienestar es una visin altamente "democrtica". Aunque los anlisis "costo-efectividad" (CE) Y"costo-beneficio" (CB) puedan parecer similares y con frecuencia vayan acompaados uno del otro, no son iguales y sus usos pueden ser muy diferentes. Sin embargo, el anlisis CE considera a uno u otro de ellos (recursos o resultados) corno "fijo" o "propuesto"; el anlisis intenta entonces encontrar las mejores formas para manipularlos (ya sea maximizar segn el resultado propuesto). El anlisis CB, por otro lado, permite que ambos factores, recursos y resultados, se consideren corno variables proporcionadas. Por consiguiente, es ms complicado que el anlisis CE; pues aunque tanto CB corno CE tienen que ver con la eficiencia productiva del programa o proyecto, CB tiene tambin que ver con su escala.

Equidad, igualdad, "justicia". Existen, por supuesto, ideas muy distintas, a menudo incluso opuestas, acerca de lo que significan o deberan significar estos trminos. Usted no slo est obligado a pensar seriamente en estas ideas, sino que en algunas ocasiones tambin debe lograr que su pblico reflexione sobre ellas. Ejemplo: El debate actual sobre si deben mantenerse las cuotas de estudiantes afroamericanos y otras minoras en la admisin a la universidad opone en ocasiones el concepto de "equidad" para los individuos contra el de 'justicia" para los grupos sociales. Esto es extrao, aunque algunos filsofos, y tambin la mayora de nosotros, suponen que ningn sistema "justo" puede contener aspectos "injustos". De nuevo, el analista tiene que afanarse en seleccionar las ideas y el lenguaje. Libertad, comunidad y otras ideas. Para estimular la reflexin, he aqu una lista (que est lejos de ser completa) con ms ideas acerca de los criterios evaluativos que pueden ser importantes: mercados libres, libertad econmica, capitalismo, "libertad respecto al control gubernamental", igualdad de oportunidades, igualdad de resultados, libertad de expresin, libertad religiosa, privaca, seguridad (especialmente contra riesgos qumicos, otros riesgos ambientales, etctera), buena vecindad, comunidad, sentido de pertenencia, orden, seguridad, ausencia de temor, estructura familiar tradicional, estructura familiar igualitaria, fortalecimiento de los trabajadores, conservacin de un sector no lucrativo viable, voluntariado. Ponderacin de los criterios de evaluacin conflictivos Como vimos en el paso de la "Definicin del problema", cuando hay valores de por medio, como sucede en la seleccin de criterios, debemos considerar cmo ponderar los valores opuestos. Hay dos enfoques generales de este problema. a. EL PROCESO POLTICO SE HACE CARGO DE L Uno de los enfoques consiste simplemente en dejar que los procesos gubernamentales y polticos existentes efecten la ponderacin. Este enfoque por lo general le dar primaca al empleador o cliente del analista y, por consiguiente, estar influido por aquellas partes de la esfera en cuestin que son importantes para el empleador o cliente del analista. b. EL ANALISTA IMPONE UNA SOLUCIN En el segundo enfoque, el analista modifica por s mismo -aunque no reemplaza- la ponderacin acordada por el empleador o cliente considerando una determinada concepcin filosfica o poltica. La justificacin tpica para este enfoque es que ciertos intereses, y quiz filosofas, estn subrepresentados en el gobierno y en la poltica y que el analista est en mejor posicin que muchos otros participantes para "ver", "entender" o "apreciar" este problema de subrepresentacin y, por lo tanto, est obligado, o por lo menos en el derecho, de equilibrar la balanza en nombre de la equidad. Una variante de este enfoque incluye la idea de un "proceso educativo". Dependiendo de las circunstancias, el analista debe animar a los actores polticos importantes -incluido tal vez su jefe o su cliente principal- a reconsiderar sus criterios evaluativos a la luz de hechos o argumentos con los que el analista podra llamar su atencin. En este caso el analista es

responsable de abrir el dilogo, haciendo quiz un llamado a la razn y a la mesura, pero luego debe permitir que el proceso poltico contine. No todos los criterios que intervienen en un anlisis son parte de la lnea evaluativa. Algunos son puramente prcticos y forman parte de la lnea analtica. Esto tiene que ver con lo que le pasa a una alternativa con la poltica y los procesos de implementacin. Los principales son: legalidad, viabilidad poltica, solidez en condiciones de implementacin administrativa y perfectibilidad
2. LEGALIDAD:

Una poltica viable no debe violar los derechos constitucionales, estatutarios o de la ley comn. Sin embargo, recuerde que los derechos legales estn cambiando constantemente y, a menudo, son ambiguos. A veces vale la pena arriesgarse con una poltica que podra -o no ser juzgada como ilegal en caso de llegar a un tribunal. (En estos casos, es aconsejable la asesora de un abogado para que aumenten las posibilidades de que sobreviva esa poltica.)

Sin embargo, note que los llamados derechos "naturales" o "humanos" son conceptualmente muy distintos de los derechos legales, a pesar de la similitud semntica. Los ejemplos son "derecho al aborto" o "derecho a la vida" o "el derecho de la mujer a decidir sobre su propio cuerpo". Los llamados derechos "naturales" o "humanos" algunas veces generan polmica porque existen personas que querran que fueran reconocidos como derechos, mientras que otras se oponen a tal reconocimiento.
3. ACEPTABILIDAD POLTICA:Una poltica viable debe ser polticamente

aceptable, o al menos no inaceptable. La inaceptabilidad poltica es una combinacin de dos cosas: "demasiada" oposicin (que puede ser amplia o intensa o ambas) y/o "muy poco" apoyo (que puede ser reducido o poco intenso o ambos). Sin embargo, no considere la "inaceptabilidad" como una cuestin esttica. Siempre pregntese: "Si la solucin de poltica que prefiero no es viable en las condiciones actuales, qu puedo hacer para cambiarlas?" Podra darse cuenta de que elaborar estrategias creativas puede abrir opciones que antes no haba considerado seriamente.
4. SOLIDEZ . Ideas de poltica que pueden parecer muy buenas en teora,

fallan a menudo en el momento de su implementacin real. El proceso de implementacin tiene vida propia. Se lleva a cabo a travs de sistemas administrativos grandes e inflexibles y los intereses burocrticos los distorsionan. Las polticas que surgen en la prctica pueden, por consiguiente, diferir sustancialmente de las polticas diseadas y adoptadas. Una opcin de poltica, por lo tanto, debe ser lo suficientemente slida para que, aunque el proceso de implementacin no sea fcil, los resultados de la poltica sean satisfactorios.

5. PERFECTIBILIDAD: Aun los mejores planificadores de polticas no

pueden tener todos los detalles correctos para disear un escenario. Por consiguiente, deben permitir que los implementadores de polticas perfeccionen el diseo original. El elemento ms comn para tales mejoras es la participacin en el proceso de implementacin de individuos y grupos cuya experiencia o puntos de vista no hayan sido incluidos en la fase de diseo. Sin embargo, esta actitud de apertura en busca de perfeccionar el diseo puede abrirle la puerta a intereses polticos hostiles, disminuyendo as la solidez de la poltica. En consecuencia, es bueno hacer una evaluacin muy cuidadosa de la situacin real actual: personajes, demandas e incentivos institucionales, vulnerabilidad poltica, etctera.

Criterios en modelos de optimizacin

Un enfoque complementario se centra en los criterios entendidos en un sentido formal. En particular, es muy til enfocarse inicialmente en un criterio base, un objetivo principal que hay que maximizar (o minimizar). En general, este objetivo principal ser el reverso de su definicin del problema. Por ejemplo, si su problema es "demasiadas familias sin hogar", entonces su principal objetivo probablemente sera "minimizar el nmero de familias sin hogar". Si el problema es" el efecto invernadero est aumentando muy rpidamente", una buena manera de expresar el objetivo principal sera "minimizar el incremento del efecto invernadero".
6. PROGRAMACIN LINEAL: La "programacin lineal'" es una tcnica

matemtica (y ahora accesible en computadora) que sirve para optimizar la eleccin cuando se tiene un objetivo principal o una funcin objetivo y pocos recursos que maximizar. Incluso, si el problema no puede ser cuantificado, el analista puede aprovechar la estructura lgica de la programacin lineal para conceptualizar su labor. La formulacin convencional es parecida a la siguiente: maximice este objetivo (o funcin objetivo) sujeto a tales y cuales limitaciones de los recursos. Un enfoque muy similar al de la programacin lineal es suponer que los criterios caben en tres categoras: un objetivo (o funcin objetivo) que hay que maximizar; ciertas restricciones; y ciertos criterios para los que, por lo general, ms es mejor. Equipo: Universidad de Occidente Guamchil. Norma Roco Torres Ibarra y Mnica Snchez Agramn