Sistemas Nacionais de Inteligencia

Sistemas Nacionais de Inteligncia: Origens, Lgica de Expanso e Configurao Atual*
Marco Cepik
INTRODUO
istemas governamentais de inteligncia consistem em organizaes permanentes e atividades especializadas na coleta, anlise e disseminao de informaes sobre problemas e alvos relevantes para a poltica externa, a defesa nacional e a garantia da ordem pblica de um pas. Servios de inteligncia so rgos do Poder Executivo que trabalham prioritariamente para os chefes de Estado e de governo e, dependendo de cada ordenamento constitucional, para outras autoridades da administrao pblica e mesmo do Parlamento. So organizaes que desempenham atividades ofensivas e defensivas na rea de informaes, em contextos adversariais em que um ator tenta compelir o outro sua vontade. Nesse sentido, pode-se dizer que essas organizaes de inteligncia formam, juntamente com as
* Este texto, com ligeiras modificaes, corresponde ao captulo 2 de minha tese de doutorado, Servios de Inteligncia: Agilidade e Transparncia como Dilemas de Institucionalizao, defendida e aprovada junto ao Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro IUPERJ em 2001. A pesquisa que deu origem a este trabalho foi financiada pela Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES e pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico CNPQ.
DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, Vol. 46, n 1, 2003, pp. 75 a 127.
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Foras Armadas e as polcias, o ncleo coercitivo do Estado contemporneo1. Servios de inteligncia no so meros instrumentos passivos dos governantes, agentes perfeitos da vontade de seus dirigentes ou mesmo materializaes de um tipo ideal de burocracia racional-legal weberiana. Antes de tudo, porque sua atuao impacta as instituies e o processo poltico de muitas formas e porque essas organizaes tm seus prprios interesses e opinies acerca de sua misso. Embora o tema da interveno dos servios de inteligncia e de segurana na vida poltica mais geral seja de grande interesse, tratar os servios de inteligncia como variveis independentes que influenciam as instituies polticas tende a ser um esforo frustrante quando se sabe to pouco sobre a origem e o desenvolvimento desses servios2. Por isso, no texto que segue os servios de inteligncia sero considerados como variveis dependentes. Como no existem ainda estudos sistemticos sobre o processo atravs do qual os servios de inteligncia chegaram ou poderiam chegar a tornar-se organizaes dotadas de valor e estabilidade, ou seja, instituies, o procedimento expositivo adotado procurar responder sistematicamente pergunta sobre a origem, o desenvolvimento e a atual configurao organizacional dos sistemas nacionais de inteligncia, mas sem deixar de explicitar as lacunas existentes no conhecimento a respeito3.
O ESTADO MODERNO E A FUNO DE INTELIGNCIA

As primeiras organizaes permanentes e profissionais de inteligncia e de segurana surgiram na Europa moderna a partir do sculo XVI, no contexto de afirmao dos Estados nacionais como forma predominante de estruturao da autoridade poltica moderna4. Como se sabe, o processo de afirmao dos Estados nacionais europeus foi marcado por importantes conflitos sociais, descontinuidades histricas e uma intensa competio entre os Estados nacionais e destes Estados com outros tipos de unidades polticas, particularmente os imprios, as cidades-estado e as ligas de cidades. A melhor explicao disponvel sobre essa dinmica fornecida por Charles Tilly, em seu livro Coero, Capital e Estados Europeus (1996)5. O argumento de Tilly pode ser assim resumido: a posse concentrada de meios de coero foi utilizada por grupos sociais previamente do-
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minantes na ordem feudal, em alguns casos aliados burguesia ascendente nas cidades, para aumentar a populao e o territrio sobre os quais pretendiam exercer poder. A gnese desse processo est relacionada a presses impostas pelos califados rabes e pelas movimentaes de povos na estepe oriental da Europa, que foraram os governantes europeus a redefinirem competitivamente suas bases de dominao poltica e sua infra-estrutura econmica. Quando uma coalizo que tentava expandir sua base de recursos encontrou grupos com meios de fora comparveis e que tornavam muito elevados os custos da dominao, a guerra foi o mecanismo de resoluo do impasse. Conquistadores transformaram-se em governantes quando tentaram exercer um controle estvel sobre as populaes e territrios cada vez mais extensos, nica forma de garantir o acesso regular aos bens e servios ali produzidos. Nas diversas regies da Europa e depois do mundo, os governantes mais poderosos fixaram os termos da guerra, e coube aos governantes menos poderosos escolher entre a acomodao e o esforo extenuante de preparao para a mesma. Para todos os governantes, a guerra e a preparao para a guerra dependiam da extrao de recursos essenciais (dinheiro, soldados, provises, armas etc.) que suas populaes no estavam dispostas a entregar sem compensaes ou, no mnimo, o fariam a um elevado custo poltico. Assim, alm dos limites estabelecidos pela dinmica conflitiva entre as diversas unidades polticas mais ou menos similares, a forma de organizao poltica interna de cada Estado foi condicionada pela estruturao das principais classes sociais e, principalmente, pelos conflitos entre os grupos sociais e de alguns daqueles grupos sociais (especialmente proprietrios e trabalhadores) com as elites polticas governantes. Na medida em que os custos da guerra aumentaram e os conflitos sociais intensificaram-se com a industrializao, os construtores de Estados (state-builders) foram compelidos a barganhar direitos polticos e favores econmicos por recursos, que variaram de impostos prestao de servio militar. Essa barganha foi em grande medida tornada irreversvel por sua fixao legal e transformao em costume quase-legal e esteve na gnese do que hoje se chama cidadania. No entanto, o tipo de Estado que predominou em cada perodo e regio dependeu da combinao entre diferentes taxas de acumulao e concentrao de meios de coero (controlados pelos governantes) e
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taxas igualmente variveis de acumulao e concentrao de capital (controlado por agentes privados). Em distintas regies da Europa, os governantes utilizaram estratgias extrativas e de dominao que podem ser caracterizadas como de intensa aplicao de coero (reas de poucas cidades e predominncia agrcola) ou como de intensa inverso de capital (reas de muitas cidades e predominncia comercial, com produo voltada para o mercado). As variadas estratgias de intensa coero e de coero capitalizada poderiam ajudar a entender, ainda que remotamente, as dessemelhanas doutrinrias e organizacionais entre os primeiros servios de inteligncia e segurana surgidos, por exemplo, na Rssia e na Inglaterra no sculo XVI. A variao na escala da guerra, bem como a formao, a partir do sculo XVII, de um sistema europeu de Estados soberanos foram dois fatores determinantes para a vantagem comparativa daqueles Estados que apresentaram trajetrias de coero capitalizada. Segundo Tilly (1996:45-88), esse tipo de percurso ocorreu quando coalizes de burocratas, capitalistas e estadistas foram mais eficientes na gesto da guerra, beneficiaram-se de instituies jurdicas e administrativas mais fortemente racionalizadas, mantiveram-se mais estavelmente associados s classes sociais atravs da constitucionalizao do exerccio do poder e estiveram mais intensamente envolvidos na construo de infra-estrutura econmico-social, provimento de servios e adjudicao de conflitos. Ao cabo desse processo, j bem avanado o sculo XIX, os diversos tipos de Estados comearam a convergir para o que passou ento a ser reconhecido como o modelo de Estado nacional soberano, caracterizado pela autoridade exclusiva e constitucionalmente delimitada sobre um territrio e uma populao, bem como pelo monoplio do uso legtimo da fora. Eventualmente, a resultante dessas vrias interaes levou prolongada hegemonia dos Estados capitalistas com sistemas polticos democrticos no sistema internacional, primeiro com a Inglaterra, depois com os Estados Unidos6. Este um tipo de narrativa sobre o surgimento e a mudana institucional que combina uma dinmica evolutiva (a guerra como mecanismo de seleo) com uma forte nfase intencional (interao entre grupos sociais delimitados produzindo conseqncias mais ou menos desejveis sobre normas e organizaes adaptativas). Como lembra Robert Goodin (1996:24-37), inegvel que o acaso e os acidentes
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tambm jogam um papel no desenho institucional de polticas, mecanismos sociais e sistemas. Porm, mesmo nos casos em que esse papel mais evidente, difcil isolar o puro acaso daquilo que so as conseqncias no intencionais de aes perfeitamente racionais, ou daquilo que so resultados agregados de interaes entre diversos atores, resultados estes que diferem das intenes iniciais de qualquer ator em particular. extremamente difcil precisar a exata combinao entre acaso, evoluo e intencionalidade no desenho inicial e na trajetria de qualquer organizao ou procedimento, seja ele o Estado moderno ou os servios de inteligncia7. Feita a ressalva, assumo provisoriamente que o surgimento dos servios de inteligncia modernos foi predominantemente um fenmeno causado por atos intencionais. Os reis e ministros dos Estados europeus modernos, em seu processo de competio com outros governantes e no esforo de implementar sua dominao sobre territrios e populaes cada vez mais amplos, mobilizaram recursos e fundaram organizaes especializadas na obteno de informaes. A criao de servios secretos (mais tarde conhecidos como servios de inteligncia) foi uma das respostas s necessidades mais gerais dos governantes em termos de reduo dos custos de transao associados obteno de informaes. Do ponto de vista das explicaes disponveis sobre por que organizaes e instituies surgem, a constituio de servios de inteligncia pode ser interpretada, em parte, como um resultado direto do puro clculo estratgico de governantes perseguindo fins previamente dados (vencer a guerra e ampliar sua dominao) e, em parte, como uma resultante mais ou menos imprevisvel do esforo desses mesmos governantes para adequarem seus fins a um contexto situacional que precisava ser mais bem compreendido e no qual seu prprio papel enquanto sujeitos polticos interessados era pouco claro8. Em um ambiente internacional altamente competitivo, incerto e marcado por altos custos de obteno de informaes necessrias compreenso das intenes e capacidades de outros atores relevantes, os governantes modernos lanaram mo de vrios instrumentos que pudessem reduzir tais custos, desde casamentos e outras formas de alianas dinsticas at o uso de servios secretos. Dada a trajetria de afirmao do Estado moderno descrita por Charles Tilly, proposies adicionais sobre a natureza das novas organiza-
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es de inteligncia deveriam considerar no apenas sua funo primria (prover informaes), mas tambm as funes secundrias associadas ao uso dessas informaes para a dominao e a maximizao de poder em diferentes perodos e contextos nacionais. Nesse sentido, os servios de inteligncia modernos teriam surgido com uma dupla face, informacional e coercitiva a um s tempo. Essa dupla natureza caracteriza ainda hoje os sistemas nacionais de inteligncia existentes. preciso reconhecer, porm, que h pouca evidncia histrica disponvel para ilustrar essa suposio, especialmente no perodo que vai do sculo XVI ao final do sculo XVIII. Mesmo do ponto de vista terico, os dois autores contemporneos mais importantes que mencionam algo a respeito tendem a enfatizar caractersticas e funes opostas. Por um lado, Anthony Giddens discute, em seu livro The NationalState and Violence (1987), como o controle governamental de informaes relevantes sobre a populao e os recursos de cada pas foi crucial para a gnese e a consolidao da autoridade soberana do Estado nacional, tanto no plano interno como no plano internacional ou sistmico. Por outro lado, Tilly menciona o papel dos servios de inteligncia enquanto um meio direto de coero:
Governantes [...] enfrentaram alguns problemas comuns, mas o fizeram de modo diferente. Forosamente, distriburam os meios de coero de forma desigual por todos os territrios que tentaram controlar. Na maioria das vezes, concentraram a fora no centro e nas fronteiras, tentando manter a sua autoridade entre um e outro por meio de grupos coercivos secundrios, leais aplicadores locais de coero, patrulhas volantes, e pela disseminao de rgos de inteligncia (1996:72).
Note-se que Tilly enfatiza a funo coercitiva em detrimento do papel informacional dos rgos de inteligncia, enquanto Giddens fala da importncia dos sistemas de informao indiferenciadamente, sem atentar para o que h de especfico no caso dos servios de inteligncia9. Como o foco de ambos o Estado moderno e no os servios de inteligncia, compreensvel que tenham destacado apenas a faceta do fenmeno que servia mais imediatamente a seus propsitos. No caso do comentrio de Tilly, entretanto, h dois riscos mais srios. Em primeiro lugar, tratar os servios de inteligncia genericamente como organizaes repressivas impede que se compreendam suas es-
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pecificidades (o papel central do segredo e do conhecimento) em relao s principais organizaes de fora do Estado, tais como as Foras Armadas e as polcias. Em segundo lugar, h o risco de se tratar os servios de inteligncia contemporneos como se fossem mera continuidade das primeiras organizaes modernas, que teriam surgido totalmente prontas e imutveis como resultado da vontade de poder de dspotas iluminados10. Na verdade, a trajetria moderna dos servios de inteligncia marcada por grandes descontinuidades entre os primeiros servios secretos surgidos no contexto do absolutismo e as inmeras organizaes que configuram atualmente os sistemas nacionais de inteligncia e segurana. justamente essa diversidade de funes e perfis organizacionais que torna equivocado caracterizar os servios de inteligncia exclusivamente como organizaes de fora do Estado. Como parte do ncleo coercitivo do Estado contemporneo, os servios de inteligncia desempenham um papel predominantemente informacional, com algumas funes explicitamente coercitivas sendo desempenhadas por unidades especficas do sistema. Alm da descontinuidade histrica e da diversidade de funes exercidas por diferentes componentes dos sistemas nacionais, um outro problema na caracterizao dos modernos servios de inteligncia que as macrofunes desempenhadas por eles so apenas uma parte da explicao sobre por que eles surgiram e qual o seu perfil organizacional atual. A outra parte da explicao poltica, no funcional. Para Amy Zegart (1999:42), o desenho inicial e o desenvolvimento posterior de organizaes na rea de segurana nacional seriam fortemente condicionados por trs fatores, em ordem decrescente de importncia: a) as escolhas estruturais feitas quando do surgimento da agncia; b) os interesses e preferncias cambiantes dos atores relevantes; c) os eventos externos que, dependendo da intensidade e do timing, podem forar uma mudana organizacional. A formao dos sistemas nacionais de inteligncia acompanhou as linhas mais gerais da delimitao de identidades nacionais, construo do Estado (state-building), institucionalizao democrtica, utilizao de sistemas de informao e usos de meios de fora na era moderna. Mas, para ir alm da contextualizao proporcionada pelo livro de Charles Tilly, necessrio conhecer no apenas os resultados contingentes de inmeros conflitos poltico-burocrticos no momento do
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surgimento de cada organizao, mas tambm como os atores relevantes modificaram seus interesses, preferncias e clculos de custo e benefcio diante dos eventos decisivos que marcaram a trajetria de cada organizao. preciso, tambm, ser capaz de reconhecer os diferentes ritmos da formao de sistemas nacionais e, dentro de cada pas, como o crescimento institucional variou para cada tipo de organizao11. Lamentavelmente, isso est muito alm do que o estgio atual da pesquisa nessa rea permite. possvel, no entanto, dar um passo adiante e especificar melhor as matrizes organizacionais dos atuais servios de inteligncia. Para tanto, na prxima seo, sero utilizados dados referentes a diferentes pases e a distintos momentos histricos para a composio de um primeiro esboo interpretativo.
ORIGENS: DIPLOMACIA, GUERRA E POLICIAMENTO

O surgimento dos sistemas nacionais de inteligncia est associado, segundo Michael Herman (1996:2-35), ao lento processo de especializao e diferenciao organizacional das funes informacionais e coercitivas que faziam parte, integralmente, da diplomacia, do fazer a guerra, da manuteno da ordem interna e, mais tarde, tambm do policiamento na ordem moderna. Embora as primeiras organizaes surgidas em cada uma dessas matrizes tenham desaparecido e as organizaes atuais possuam uma escala de operaes muito maior e mais complexa do que seus precedentes histricos, pode-se obter uma viso mais concreta da dupla natureza dos servios de inteligncia analisando-se cada uma dessas trs matrizes organizacionais separadamente12. Diplomacia e Inteligncia Externa As relaes diplomticas permanentes que se tornaram comuns na Europa entre os sculos XVI e XVII, seguindo os passos da diplomacia renascentista, serviam tanto para a representao e a negociao dos interesses coletivos das unidades polticas quanto para a obteno e comunicao de informaes13. Alis, foi somente em meados do sculo XVII que as trs grandes potncias europias da poca (Inglaterra, Frana e Espanha) passaram a contar com arquivos diplomticos organizados e utilizveis para a recuperao de informaes. As
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chancelarias tambm comearam a coletar novas informaes, tanto ostensivamente como por meios encobertos. No caso da Inglaterra, desde que Francis Walsingham tornou-se secretrio de Estado de Elizabeth I em 1573, uma das funes mais importantes da Secretaria passou a ser o controle do que era chamado ento de the intelligence. O termo no significava apenas a proviso de informaes extraordinrias sobre potncias inimigas (especialmente sobre a frota espanhola antes de 1587) ou conspiradores internos (como os jesutas e outros perseguidos com base no Treason Act de 1351), mas inclua tambm um suprimento regular de notcias internacionais e informaes sobre o mundo14. A maior parte dessas notcias era relativamente rotineira e no provinha de fontes secretas, embora isto deva ser relativizado, porque a prpria distino moderna entre domnio pblico e secreto no era clara naquele perodo. At o surgimento dos jornais privados e o advento da liberdade de imprensa, os governos tendiam a ver toda informao sobre a populao, a administrao e os recursos do pas como propriedade do rei, portanto secreta em alguma extenso15. Assim, os governos consideravam aceitvel que seus embaixadores residentes em outros pases tentassem obter aquelas informaes por todos os meios disponveis, inclusive recrutando espies e interceptando clandestinamente mensagens de terceiros. Isso no foi alterado substancialmente sequer pelas novas prticas introduzidas depois da Paz de Westflia (1648). Na Inglaterra, as redes de agentes controladas quase pessoalmente pelo secretrio de Estado continuaram a existir muito depois da morte de Sir Walsingham em 1590, tanto sob Cromwell como depois da restaurao e da Revoluo Gloriosa (1688), indicando que as atividades de inteligncia eram tidas como necessrias afirmao da autoridade do Estado nacional emergente e no meramente um capricho dos diferentes regimes polticos. O aumento do trfego diplomtico, juntamente com o surgimento de servios de correio na Europa moderna, demandaram um uso regular de cifras e cdigos secretos de escrita (criptografia) para proteger as comunicaes entre as chancelarias e suas embaixadas. Com isso, surgiram as primeiras organizaes especializadas na interceptao clandestina e decodificao (criptologia) de mensagens, as chamadas cmaras negras (black chambers)16. No obstante a notvel continuidade histrica do cabinet noir francs, institudo por Henrique IV em
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1590 e famoso sob a direo do cardeal Richelieu no sculo seguinte, o exemplo ingls mais tpico inclusive pela descontinuidade entre as primeiras organizaes e os servios de inteligncia atuais. Em 1782, a separao das funes do secretrio de Estado em dois escritrios distintos, o Foreign Office para os assuntos exteriores e o Home Office para os assuntos internos da Inglaterra, refletiu-se na diviso da atividade de inteligncia ao longo das mesmas linhas interna e externa. Alm disso, a prpria coleta de informaes sobre o exterior foi repartida em duas atividades distintas, a espionagem e a criptologia, sendo que o escritrio secreto de criptologia foi transferido para o servio postal ingls, onde os despachos diplomticos e a correspondncia considerada sensvel continuaram regularmente sendo interceptados, copiados, reenviados e, quando necessrio e possvel, decodificados at 1844. No final do sculo XVIII, o Parlamento britnico passou a votar uma verba secreta anual para financiar as operaes de inteligncia do Foreign Office e do Secret Office and Deciphering Branch (criptologia), dinheiro empregado tambm para comprar apoios polticos e militares no Continente (ver Kennedy, 1989, cap. 3). Aquele Secret Service Fund foi administrado pelo War Office at o comeo do sculo XX, quando se formaram as atuais agncias britnicas de inteligncia. Desdobramentos organizacionais desse tipo continuaram a ocorrer mais tarde e, de modo geral, as funes secretas de negociao, conspirao, inteligncia e espionagem exercidas desde a poca elizabethana pela diplomacia britnica, assim como pela francesa, austraca, piemontesa, prussiana ou russa, esto na origem dos servios especializados formados entre a segunda metade do sculo XIX e os anos iniciais da Guerra Fria. H, no entanto, diferenas cruciais na escala das atividades e na dimenso das organizaes. Enquanto a agncia central de criptologia do governo britnico nos dias de hoje, o Government Communications Headquarters GCHQ, empregava 6.076 funcionrios e tinha um oramento de centenas de milhes de libras esterlinas em 1995, no seu auge, no sculo XVIII, o Secret Office and Deciphering Branch possua um total de nove empregados e s passou a ter um modesto oramento regular a partir de 1782. Alm da escala comparativamente diminuta das operaes de coleta, a anlise e validao das informaes obtidas eram feitas de forma completamente ad hoc. No havia staffs
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separados e especializados de analistas, pois a prpria atividade de inteligncia no se separava da formulao e implementao de polticas e linhas de ao. Para acompanhar a formulao sinttica de Michael Herman (1996:13), pode-se dizer que para os reis e seus ministros a atividade de inteligncia era parte das funes regulares do estadista, sendo inseparvel do exerccio do poder. A separao progressiva entre as funes de inteligncia e de formulao e implementao de polticas (policymaking) foi to lenta quanto a separao entre as atividades diplomticas legtimas e as operaes secretas de influncia e espionagem. Em 1939, por exemplo, o embaixador francs em Berlim ainda dispunha de fundos secretos destinados compra de informaes (Young, 1984). Em tese, porm, hoje em dia, trata-se de dois ramos separados e especializados da ao estatal no plano internacional. Dado que a maioria dos alvos dos servios de inteligncia so externos, deriva da uma acentuada disputa burocrtica pelo controle dos fluxos de informao do exterior para os governantes. bem conhecida a rivalidade existente entre a Central Intelligence Agency CIA e o State Department nos Estados Unidos, o que tambm ocorre entre o Secret Intelligence Service SIS e o Foreign and Commonwealth Office FCO na Gr-Bretanha17. Atualmente, muitos pases mantm organizaes de inteligncia subordinadas aos seus Ministrios de Relaes Exteriores para apoiar especificamente o acompanhamento de crises, negociaes de acordos, tratados internacionais etc. Esse o caso do Bureau of Intelligence and Research INR do Departamento de Estado norte-americano, que faz parte do sistema de rgos de inteligncia do governo dos Estados Unidos, embora no realize operaes prprias de coleta de informaes (a no ser aquelas ostensivamente disponveis ao pblico nos pases com representao diplomtica dos Estados Unidos). O INR recebe informaes coletadas por outras agncias e as analisa para o secretrio de Estado. Na Inglaterra, o Departamento de Anlise e Pesquisa do FCO cumpre funes semelhantes, embora no seja membro formal do sistema nacional de inteligncia daquele pas. Alm de ter gerado suas prprias organizaes especficas de inteligncia, a diplomacia moderna tambm esteve na origem remota de muitas das chamadas agncias nacionais de coleta de inteligncia externa (foreign intelligence). Nacional, nesse contexto, indica apenas que se trata de organizaes que respondem diretamente ao primei-
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ro-ministro, presidente ou secretrio-geral, e que prestam servio para o governo como um todo e no somente para um ministrio especfico. So exemplos desse tipo de organizao a CIA norte-americana e o SIS britnico, citados anteriormente, bem como a Direction Gnrale de la Scurit Extrieure DGSE francesa, o Ha-Mossad le Modiin ule-Tafkidim Meyuhadim MOSSAD israelense, o atual Sluzhba Vnezhney Rasvedki SVR russo, o Servizio perle Informazioni Generali e Sicurezza SISDE italiano e, ainda, o Bundesnachrichtendienst BND alemo. Muitos outros servios de inteligncia poderiam ser citados, mas bastam alguns exemplos de organizaes mais conhecidas e at hoje atuantes18. Os servios de inteligncia exterior so clssicos, pois tm como caracterstica comum o fato de serem os principais responsveis pela espionagem propriamente dita e tambm pela coleta de informaes a partir de fontes ostensivas fora do territrio nacional. Eles diferem bastante de um pas para outro em termos organizacionais, na escala de operaes e na composio predominantemente civil ou militar de seus oficiais de inteligncia. Mas isso no impede que cada um desses servios veja a si prprio como primus inter pares dentro do sistema de inteligncia de seus respectivos pases. Por outro lado, a despeito de suas razes na diplomacia secreta presente na trajetria de qualquer Estado antigo ou moderno, h uma grande descontinuidade histrico-organizacional entre as primeiras redes modernas de agentes maneira da Inglaterra elizabethana e os atuais servios de inteligncia exterior, que surgiram e se desenvolveram somente no sculo XX. Nesse sentido, embora a primeira imagem quando se fala de servios de inteligncia remeta s organizaes responsveis por humint, tais como o SIS e o MOSSAD, na maioria dos pases esse componente dos sistemas nacionais de inteligncia no o maior, o mais antigo ou o que produz maior volume de informaes de valor crtico. Por exemplo, as organizaes militares de inteligncia surgiram j na segunda metade do sculo XIX, tendo se tornado muito maiores e mais numerosas do que os servios de inteligncia exterior. Essa segunda matriz de origem dos atuais servios de inteligncia ser considerada a seguir. Guerra e Inteligncia de Defesa No caso da guerra, o registro da presena de atividades de inteligncia muito mais antigo. Relatos sobre o uso de espies militares re-
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montam ao Velho Testamento da Bblia19, assim como figuram prescritivamente no manual de Sun Tzu sobre a arte da guerra20, o Ping-fa, escrito na China no comeo do sculo IV a. C. Na verdade, o reconhecimento do campo de batalha e do inimigo sempre foi considerado um elemento essencial da capacidade de comando do general. Entretanto, desde a poca dos speculatores utilizados pelas legies romanas de Csar at os corpos de guias usados pelos franceses e britnicos durante as guerras napolenicas, a inteligncia militar foi exercitada em um contexto institucional que Martin Van Creveld (1985:17-57) chamou de a idade da pedra do comando. Foi somente com as transformaes radicais introduzidas na rea militar durante o perodo da Revoluo Francesa e de Napoleo que comeou a modificar o significado da inteligncia para o comando21. O quartel-general mvel de Napoleo, pelo menos desde 1805, consistia de trs elementos principais e independentes entre si: a Maison privada do prprio imperador, o tat Majeur de lArme e o quartel-general administrativo. Paradoxalmente, o rgo mais importante para o comando do Grand Arme era a Maison, qual estava subordinado um bureau de estatstica encarregado da inteligncia estratgica sobre os inimigos, bem como um bureau topogrfico incumbido de recolher as informaes das vrias fontes e prepar-las, inclusive cartograficamente, para que Napoleo as estudasse diariamente. As fontes de informao eram diversas, desde mapas, jornais e livros, passando por informantes e espies plantados em cada cidade importante, at correspondncias interceptadas e decodificadas pelo cabinet noir (criado em 1590). A inteligncia operacional durante as campanhas era obtida tambm pelas patrulhas de cavalaria das unidades e passada para o bureau topogrfico atravs do estado-maior, que inclua em sua organizao uma seo para interrogar prisioneiros, camponeses e desertores. O prprio imperador tinha uma rede pessoal de fontes de inteligncia, seus officiers dordonnance e generais ajudantes que ele enviava em misses especiais. Entretanto, embora organizada em uma escala massiva como nunca antes havia existido, os mtodos e as tecnologias de inteligncia disponveis para Napoleo permaneciam em grande medida os mesmos da Antiguidade. Alm de imperador e comandante militar, Napoleo era seu prprio oficial de inteligncia. Como destaca Creveld (idem:68), essa capacidade de Napoleo para analisar e processar informaes pessoalmente, eliminando muitos passos e camadas organizacionais intermedi-
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rias, ajuda a explicar a velocidade e a deciso da forma napolenica de fazer a guerra e comandar o Grand Arme. Por outro lado, alerta Creveld, isso tambm poderia induzir a tomadas de deciso repentinas baseadas em desejos mais do que em anlises, em segundos pensamentos ou mesmo na falta de um pensamento adequado. Apesar desses problemas, a mudana na utilizao da inteligncia foi parte integrante da revoluo nas estruturas de comando iniciada pelas guerras napolenicas e que duraria praticamente at o final da I Guerra Mundial. Ao longo do sculo XIX, a mobilizao de exrcitos com milhes de soldados e a construo de grandes marinhas, as novas tecnologias de armamentos e de propulso, o uso de ferrovias e telgrafos (mais tarde rdios), enfim, a nova escala e a complexidade da gesto do fenmeno blico modificaram profundamente as estruturas de comando, controle, comunicaes e inteligncia C3I das Foras Armadas (cf. Coakley, 1991)22. O modelo mais influente de estruturao do comando foi o do estado-maior geral prussiano, que comeou a afirmar-se a partir de 1815 e alcanou grande prestgio internacional aps as vitrias da Prssia sobre a ustria (1866) e a Frana (1870). Como lembra Martin Van Creveld: Foi somente na metade do sculo XIX que o tradicional coup doeil, com suas implicaes em termos de imediata observao pessoal, deu lugar chamada estimativa da situao, derivada das prticas alems, implicando o estudo de mapas e a produo de relatrios escritos (1985:57). A inteligncia militar no sculo XX reteve algo dessa nova exigncia de cientificidade e abrangncia destacada por Van Creveld. Em comparao com a linha evolutiva derivada da diplomacia secreta dos sculos XVI a XVIII, pode-se dizer que a inteligncia militar acrescenta conspirao e espionagem uma nova dimenso, a da coleta sistemtica de informaes bsicas e menos perecveis, seguida pela anlise dos fatos e idias novas tendo como pano de fundo aqueles acervos informacionais, redundando na apresentao de relatrios de inteligncia orientados para tornar mais racionais e informadas as decises de comando23. No comeo do sculo XX, a maioria dos pases europeus havia adotado alguma verso de estado-maior geral que inclua esferas de responsabilidade formalmente separadas em sees (operaes, plane-
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jamento, inteligncia, logstica, comunicaes etc.). Cabe notar, entretanto, a observao de Creveld de que, mesmo no caso prussiano, na prtica ainda no havia uma especializao completa de funes divididas entre as sees de operaes, doutrina e inteligncia. Isso teria implicado, pelo menos at a I Guerra Mundial, significativa superposio de atribuies dessas sees no estado-maior geral alemo. De modo geral, a experincia da I Guerra Mundial forou uma maior especializao, principalmente quando s funes de inteligncia exercidas pelos bureaus militares de estatstica e de topografia desde a primeira metade do sculo XIX se somaram as novas sees de exrcitos estrangeiros (foreign armies), responsveis pelo estudo das Foras Armadas dos inimigos potenciais ou efetivos. O relativo atraso da Inglaterra e dos Estados Unidos na adoo do modelo de estados-maiores gerais refletia diferenas constitucionais e polticas, mas tambm o tamanho bem menor de suas Foras Armadas at meados do sculo XIX. Isso implicou em demora na montagem de staffs e unidades militares de inteligncia. No caso ingls, por exemplo, somente depois da Guerra da Crimia (1853-1856) foram enviados adidos militares permanentes para outros pases para observar as Foras Armadas. Ao mesmo tempo, foi criado um Topographical and Statistical Department subordinado diretamente ao War Office. Em 1873, aquele departamento foi renomeado como Intelligence Branch, seguido do estabelecimento de um departamento separado de inteligncia para o subcontinente indiano em 1878. Por sua vez, o almirantado (Admiralty) criou um comit de inteligncia em 1882, no mesmo ano em que a Marinha dos Estados Unidos fundava a mais antiga organizao de inteligncia ainda em atividade naquele pas, o Office of Naval Intelligence ONI. No caso britnico, em 1887 foram nomeados pela primeira vez diretores de inteligncia no War Office e no Admiralty. O advento de um estado-maior geral aps a Guerra dos Beres (1899-1902) amalgamou o cargo de diretor de inteligncia militar DMI com o de diretor de operaes militares DMO, em um movimento pendular que reflete a instabilidade da nova funo de inteligncia destacada por Creveld, um indicador de que a institucionalizao dos servios de inteligncia ainda estava distante. A posio autnoma do diretor de inteligncia no War Office britnico s voltou a ser restaurada em 1915 (cf. Herman, 1996:16-19). Mesmo ento a separao no era completa e a inteligncia de sinais (sigint) derivada da interceptao e decodificao de mensagens permaneceu
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insulada em relao a outras fontes de informao at bem depois da Batalha da Jutlndia24. As disputas pelo controle dos fluxos informacionais e a precria especializao e coordenao das equipes de analistas foram um problema para a inteligncia militar at pelo menos a II Guerra Mundial, como atesta o exemplo norte-americano em Pearl Harbor25. Mesmo levando em conta essa separao lenta entre inteligncia e as funes de planejamento e operaes, as organizaes permanentes e especializadas de inteligncia militar tornaram-se parte estvel das estruturas de comando, controle e comunicaes das Foras Armadas bem antes de surgirem as organizaes nacionais de inteligncia externa. Depois da II Guerra Mundial, alm do staff da seo de inteligncia do estado-maior geral, em cada fora singular foram sendo criadas unidades especializadas ou staffs de inteligncia para os nveis inferiores de comando da fora. Alm disso, muitos pases que possuem ministrios da defesa e uma maior integrao das foras armadas criaram tambm agncias de inteligncia de defesa (defense intelligence) para apoiar os estados-maiores integrados (joint) e os ministros26. So exemplos atuais dessa nova camada organizacional o Glavnoye Razvedyvatelonoye Upravlenie GRU russo, a Defense Intelligence Agency DIA norte-americana, o Servizio perle Informazioni e la Sicurezza Militare SISMI italiano, o Agaf Modiin AMAN israelense e o Defence Intelligence Staff DIS britnico. exceo do GRU, institudo entre 1918 e 1924, as demais organizaes mencionadas datam do segundo ps-guerra. Cada uma dessas organizaes centrais de inteligncia de defesa apresenta uma escala e abrangncia de capacidades operacionais nas reas de coleta e anlise de informaes no exterior que comparvel com a dos servios nacionais de inteligncia exterior de seus pases. Em funo disso, conhecida a rivalidade entre a DIA e a CIA, no caso dos Estados Unidos, ou entre o AMAN e o MOSSAD, no caso de Israel, para citar apenas dois exemplos. Quando se somam a essas organizaes centrais de inteligncia de defesa os recursos e agncias de inteligncia das Marinhas, Exrcitos, Foras Areas e outras foras singulares e comandos integrados (joint commands), fica evidente que o componente militar dos sistemas nacionais de inteligncia , de longe, o maior e mais complexo do ponto de vista organizacional, correspondendo a algo
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entre 50% e 80% de todos os recursos de inteligncia de qualquer pas27. Uma descrio satisfatria das relaes entre esses rgos centrais de inteligncia militar e as demais organizaes, centros e unidades de cada fora singular em vrios pases exigiria um livro inteiro28. Sobre o significado da formao de subsistemas de inteligncia militar para a configurao final dos sistemas nacionais e a agilidade no ciclo das atividades de inteligncia, sero feitas algumas consideraes adicionais na prxima seo. Antes, porm, preciso destacar ainda uma outra matriz organizacional dos servios de inteligncia contemporneos. Policiamento e Inteligncia de Segurana A terceira matriz histrica dos servios de inteligncia contemporneos distingue-se das duas anteriores por sua nfase nas chamadas ameaas internas ordem existente. Trata-se da inteligncia de segurana (security intelligence), conhecida tambm como inteligncia interna ou domstica. As origens das atuais organizaes de inteligncia de segurana remontam ao policiamento poltico desenvolvido na Europa na primeira metade do sculo XIX, decorrente da percepo de ameaa representada por movimentos inspirados na Revoluo Francesa e pelo nascente movimento operrio anarquista e socialista. As foras especializadas em manuteno da ordem interna desenvolveram tcnicas e recursos de vigilncia, infiltrao, recrutamento de informantes e interceptao de mensagens para a represso poltica dos grupos considerados subversivos. Embora o temor da revoluo popular tenha diminudo um pouco depois de 1848, o processo mais geral de profissionalizao das polcias e a emergncia de unidades de investigao criminal continuaram ampliando as capacidades de deteco, captura, interrogao, periciamento tcnico, vigilncia e armazenamento de informaes sobre novas reas criminais e segmentos populacionais (Dandeker, 1990:119-133; Goldstein, 1983). A cientificizao do combate ao crime a partir do sculo XIX estendeu-se ao policiamento poltico e represso contra a subverso. Conforme Jeffrey Richelson (1986:1-4), a primeira organizao permanente voltada para a obteno de inteligncia sobre os inimigos internos visando sua represso foi a Terceira Seo do departa-
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mento de segurana do Estado, instituda na Rssia imperial em 1826. Os dois precedentes mais importantes da Terceira Seo foram a Oprichnina (1565-1572), a cavalaria negra instituda pelo primeiro czar de todas as Rssias, Ivan, o Terrvel, bem como a organizao Preobazhensky (1697-1729), criada por Pedro I para investigar, prender, interrogar sob tortura e aplicar penas contra traidores e outros suspeitos de crimes contra o czar e o Estado. Embora a represso mais ou menos sistemtica dos dissidentes e crticos seja um trao caracterstico de todos os Estados, o policiamento poltico organizado foi uma especialidade russa na era moderna. Na segunda metade do sculo XIX, a dinastia Romanov contratou o prussiano Wilhelm Stieber para reorganizar a polcia poltica. Depois do atentado bomba que matou o czar Alexandre II, em 1881, a Okhrannoye Otdyelyenye (conhecida como Okhrana) consolidou-se como uma fora policial especializada, independente tanto dos ministrios do interior e do exterior quanto dos incipientes recursos de inteligncia das Foras Armadas. Considerada mais cruel do que eficiente inclusive por seus adversrios bolcheviques, de qualquer modo a polcia secreta do czar tornou-se o smbolo de toda uma era. A experincia russa da Okhrana tambm nos ajuda a entender a persistente associao entre inteligncia e represso poltica ao longo do sculo XX. Embora organizaes como a Okhrana russa ou a Sret Gnrale francesa (instaurada ainda sob Napoleo Bonaparte29) inicialmente no conduzissem operaes de espionagem e obteno de inteligncia contra alvos estrangeiros, a busca de informaes e a perseguio a adversrios do regime no exlio rapidamente estenderam o policiamento poltico ao exterior. Em 1870, a Sret tinha mais de sessenta agentes operando em estaes em Viena, Amsterd, Hamburgo e outras cidades europias. A primeira base permanente da Okhrana no exterior data de 1882, menos de um ano aps sua reorganizao (cf. Andrew, 1984; Fischer, 1997). Alm de caar revolucionrios russos exilados, a Okhrana tambm passou a tentar monitorar as atividades de rgos de segurana e inteligncia estrangeiros, tais como a prpria Sret, atuando em territrio russo. Como resultado dessa dinmica, no comeo do sculo XX j havia considervel superposio de misses e alvos entre as polcias polticas e as organizaes de inteligncia voltadas para o exterior, que naquela poca ainda eram principalmente militares. As polcias polticas controlavam redes prprias de agentes recrutados nas embaixa-
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das estrangeiras situadas nas capitais de seus pases, interceptavam comunicaes dos grupos dissidentes e das embaixadas estrangeiras, alm de tentarem estabelecer redes de agentes e informantes em outros pases30. Principalmente depois da I Guerra Mundial e da Revoluo Russa, as polcias polticas e servios secretos de cada pas passaram a vigiar regularmente as atividades dos servios de inteligncia estrangeiros dentro do territrio nacional. Com isso, alm da inteligncia de segurana (security intelligence) propriamente dita, essas organizaes se especializaram tambm em contra-espionagem e contra-inteligncia (counterintelligence). Com o processo de descolonizao durante a Guerra Fria e com o terrorismo nos anos 70, certas operaes de suporte contra-insurgncia, contramedidas defensivas e antiterrorismo foram acrescentadas ao leque de misses desse tipo de organizao. Nas ltimas duas dcadas, o crime organizado, o trfico de drogas e crimes eletrnicos (incluindo fraude financeira e lavagem de dinheiro) adquiriram tal importncia na agenda de segurana de alguns pases que a busca por informaes extrapolou os limites da rotina da investigao criminal31. Essa expanso das misses ocorreu de forma mais ou menos concomitante transformao dos antigos servios secretos e polcias polticas em servios de inteligncia de segurana (security intelligence), principalmente nos pases democrticos. No h, entretanto, nada parecido com um modelo organizacional internacionalizado nessa rea. Em alguns pases, as agncias de security intelligence so separadas organizacionalmente das polcias e da inteligncia externa. Atualmente, servios como o Canadian Security Intelligence Service CSIS, a Direction de la Surveillance du Territoire DST francesa, o Bundesamt fr Verfassungsschutz BfV alemo e o Sherut haBitachon haKlali Shin Bet israelense exemplificam essa separao32. J em outros pases, a inteligncia interna ou de segurana um departamento especializado das prprias foras policiais. Este o caso dos Estados Unidos com a diviso de segurana nacional (inteligncia) do Federal Bureau of Investigation FBI33. Na prtica, porm, pode-se dizer que em todos os pases as misses de inteligncia de segurana, contra-inteligncia e inteligncia polici-
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al dificilmente esto subordinadas a uma nica agncia. No Japo, por exemplo, essas atividades so compartilhadas de forma tensa pela Agncia de Investigao e Segurana Pblica (Koan Chosa Cho) e a unidade de combate subverso da Agncia Nacional de Polcia (Keisatsu Cho)34. Em alguns outros pases ainda, a inteligncia interna ou de segurana chegou mesmo a se desdobrar diretamente das Foras Armadas35. Esse precisamente o caso da Inglaterra. Como se sabe, a criao da polcia metropolitana de Londres, em 1829, foi o primeiro passo na lenta consolidao de uma estrutura de foras locais ao longo do sculo XIX na Inglaterra, onde as polcias tiveram pouca influncia direta na formao do servio de inteligncia de segurana36. Segundo Michael D. Lyman (1999:63-98), embora fossem recrutados alguns informantes e a correspondncia pessoal de suspeitos de subverso fosse interceptada, algum policiamento especializado contra ameaas internas s teria comeado em 1883, com a criao de uma seo especial na polcia metropolitana de Londres para colher informaes e reprimir os fenianos irlandeses. Em 1909, com a criao do Secret Service Bureau subordinado ao War Office, a inteligncia de segurana e a contra-espionagem passaram para a esfera da seo domstica do bureau militar (conhecida como MI-5, ou quinta seo da inteligncia militar). Em 1931, a seo de inteligncia exterior (MI-6) e a seo de inteligncia domstica (MI-5) do War Office foram separadas definitivamente em duas agncias independentes, respectivamente, o Secret Intelligence Service SIS e o Security Service (que permaneceu sendo conhecido como MI-5)37. Aps diversas batalhas burocrticas com a polcia metropolitana, as funes de inteligncia de segurana foram inteiramente transferidas para o Security Service depois da II Guerra Mundial. Uma exceo importante foi a jurisdio sobre o combate ao Irish Republican Army IRA, que permaneceu separada em vrios ramos do governo britnico. Somente em 1992 o Security Service (MI-5) passou a centralizar as operaes de inteligncia e represso contra o IRA, mas mesmo assim s no restante do territrio britnico, pois na Irlanda do Norte o papel do MI-5 continuou secundrio em relao ao do special branch do Royal Ulster Constabulary RUC (ver, p. ex., Gill, 1994). Refletindo o processo de expanso das misses dos servios de inteligncia interna mencionado anteriormente, em 1999, as reas de traba-
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lho do Security Service britnico dividiam-se oficialmente em: terrorismo relacionado com a Irlanda do Norte (30,5%), terrorismo internacional (22,5%), contra-espionagem (20,5%), segurana (11,5%), crimes graves (7%), proliferao de armas (3,5%) e assistncia a outras agncias (4,5%)38. Em comparao com anos anteriores, em que trs quartos dos recursos do MI-5 eram dedicados ao contraterrorismo e ao IRA, a atual distribuio de prioridades enfatiza a contra-inteligncia e o combate ao crime organizado. Isto resulta em parte da diminuio relativa da escala de conflitos na Irlanda do Norte e tambm da percepo britnica de que o pas segue sendo alvo de operaes de espionagem internacional. O caso ingls apresenta, pois, diferenas de desenho organizacional e de timing em relao aos casos francs e russo, em que os servios de inteligncia de segurana surgiram das polcias secretas atuantes j na primeira metade do sculo XIX, mas tambm diferente do caso norte-americano, em que a prpria polcia federal (FBI) a principal agncia de inteligncia de segurana, ou ainda em relao ao caso canadense, em que um servio de inteligncia de segurana (CSIS) foi criado apenas em 1984 como resposta s investigaes parlamentares sobre violaes de direitos humanos cometidas pela diviso de segurana da Royal Canadian Mounted Police RCMP39. Talvez mais importante do que a especificidade do caso ingls seja o que ele tem em comum com os demais pases em qualquer uma das trs matrizes: a dificuldade de estabelecer fronteiras organizacionais bem definidas nas diferentes reas e misses de inteligncia. Na prxima seo, poder-se- ver como isso est relacionado com a prpria lgica de expanso recente dos servios de inteligncia e seus reflexos na configurao de diferentes tipos de sistemas nacionais.
LGICA DE EXPANSO DOS SISTEMAS DE INTELIGNCIA

Trs tipos diferentes de organizaes especializadas foram destacados na seo anterior: inteligncia externa (foreign intelligence), inteligncia militar (military intelligence) e inteligncia interna. Alm desses componentes organizacionais principais, presentes na maioria dos Estados, a formao de sistemas nacionais de inteligncia est associada a dois movimentos adicionais de expanso organizacional e especializao funcional que vm ocorrendo nas ltimas dcadas: um movimento de expanso vertical envolvendo a formao de subsiste-
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mas de inteligncia policial e de inteligncia militar; um movimento de expanso horizontal, com o surgimento de novas agncias especializadas em diferentes disciplinas de coleta e anlise ao longo do continuum operacional que caracteriza o ciclo da inteligncia. A expanso das misses dos servios de inteligncia interna, inicialmente restritas ao policiamento poltico de dissidentes e mais tarde abarcando a contra-inteligncia, o contraterrorismo e inteligncia sobre o crime organizado, acabou por aproximar esses servios das unidades investigativas das polcias encarregadas de dinmicas criminais mais complexas, tais como o narcotrfico, fraudes financeiras, lavagem de dinheiro e outros crimes eletrnicos (cybercrimes). Em muitas polcias existem agora unidades especializadas em inteligncia sobre crime, utilizando informaes coletadas de fontes diversas (inclusive imint e sigint) e mtodos analticos mais sofisticados (principalmente nas reas de georreferenciamento de dinmicas criminosas e de visualizao de relacionamentos entre criminosos). Essa expanso vertical do uso de mtodos e tcnicas de inteligncia para a base dos sistemas policiais, em combinao com uma maior integrao e busca de sinergia entre as unidades de inteligncia policial e as agncias nacionais de inteligncia de segurana, pode ser apontada como uma tendncia na direo da formao de subsistemas de inteligncia de segurana. Um fenmeno semelhante de verticalizao de capacidades nacionais ocorre na rea de inteligncia militar. Como foi mencionado na seo anterior, nos pases onde foram criados comandos integrados (joint commands) e estruturas mais desenvolvidas de suporte nos ministrios de defesa, isso tendeu a ser acompanhado da criao de agncias centrais de inteligncia de defesa. Em alguns casos, a instituio dessas agncias no significou que o Exrcito, a Marinha e a Aeronutica abrissem mo de suas prprias organizaes centralizadas responsveis pela produo de inteligncia para o estado-maior e o comandante de cada fora. Alm das organizaes centrais de inteligncia em cada fora, compem ainda o subsistema de inteligncia militar as unidades militares especializadas, desde sees menores at batalhes ou mesmo brigadas no caso da fora terrestre, esquadres e alas no caso da Fora Area, que atendem s necessidades de inteligncia dos nveis inferiores de comando.
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Alm das trs matrizes histricas e da formao de subsistemas de inteligncia policial e militar, os sistemas nacionais de inteligncia atualmente existentes resultam tambm de uma expanso horizontal, decorrente de especializaes funcionais crescentes e, no limite, da separao organizacional ao longo do continuum coleta-anlise de informaes. A especializao principal se deu nas tcnicas e tecnologias adequadas s diversas fontes de informao. Novos mtodos de coleta e processamento, novas plataformas e sistemas modificaram as estruturas de custos e a composio da fora de trabalho envolvida na atividade de inteligncia. No que hoje se denomina coleta de informaes de fontes singulares (single-source collection), por exemplo, existem atualmente rgos ou unidades especializadas em obter informaes a partir de fontes humanas (humint), da interceptao e decodificao de comunicaes e sinais eletromagnticos (sigint), da produo e processamento de imagens fotogrficas ou multiespectrais (imint), da mensurao de assinaturas e outras caractersticas tcnicas (masint), bem como da coleta de fontes ostensivas como jornais, televiso, internet e livros (osint). No subsistema de inteligncia de segurana mencionado anteriormente, h organizaes especializadas em contra-inteligncia, em medidas defensivas de segurana, em inteligncia interna e inteligncia policial. Finalmente, uma vez traada a linha burocrtica, oramentria e legal que estabelece quais rgos governamentais fazem parte oficialmente dos sistemas nacionais de inteligncia, preciso levar em conta tambm as agncias situadas na periferia dos subsistemas de inteligncia e segurana militar e policial, ou mesmo os recursos temporariamente alocados sob controle operacional das agncias, por exemplo, adidos militares, laboratrios de anlise, contatos diplomticos, avies e navios em misses de coleta de informaes etc. Em razo do grande volume de informaes coletadas por plataformas tecnolgicas e organizaes diversas, a produo de inteligncia finalizada sobre um alvo ou tema passou a ser um problema crescente e levou criao, em alguns pases, de organizaes dedicadas apenas anlise e avaliao (all-sources analysis and assessments) das informaes obtidas de fontes diversas por organizaes especializadas em cada tipo de fonte ou disciplina da rea de coleta.
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O duplo movimento de expanso vertical e horizontal dos servios de inteligncia gerou demandas gerenciais e de coordenao impensveis mesmo durante a II Guerra Mundial e boa parte do perodo da Guerra Fria. Obviamente, o grau de complexidade organizacional de cada sistema nacional de inteligncia varia muito, indo desde sistemas com dezenas de agncias, como os Estados Unidos e a Rssia, at pases como Canad e Itlia, que tm apenas duas agncias principais de inteligncia e segurana. Entretanto, a prpria idia de que os recursos e capacidades de inteligncia de um pas formem sistemas implica a suposio de que so gerenciados de forma mais ou menos integrada. Uma camada organizacional bastante recente no processo de crescimento institucional dos sistemas de inteligncia so as instncias de coordenao, gesto de recursos e superviso das polticas nacionais para o setor. A justificativa principal para incluir essas instncias de coordenao em um tipo ideal de sistema nacional de inteligncia no simplesmente o fato de elas existirem em Londres ou Washington, mas sim a percepo de que tendem a exercer um papel crescente tambm em outros pases40. At aqui, tratou-se de descrever a lgica de expanso da atividade moderna de inteligncia desde suas matrizes na diplomacia, no fazer a guerra e no policiamento at a formao de sistemas nacionais de inteligncia mais ou menos complexos. No restante desta seo, sero apresentadas duas direes possveis para uma futura explicao mais completa das causas dessa expanso. A primeira abordagem relaciona o desenvolvimento das organizaes de inteligncia com o fortalecimento mais geral das capacidades institucionais do Estado, sustentando basicamente que uma oferta maior de servios de inteligncia depende basicamente da maior ou menor disponibilidade de recursos em cada pas. A segunda abordagem vincula o surgimento e o desenvolvimento das organizaes de inteligncia com os atributos especficos das organizaes de segurana nacional em regimes democrticos, que seriam bastante diferentes das demais burocracias governamentais voltadas para assuntos internos dos pases. Bem mais sofisticada que a afirmao grosseira do pargrafo anterior, a tese de David Bayley (1975:349-351) sobre a formao dos sistemas nacionais de polcia exemplifica bem esse tipo de abordagem. Por sistemas nacionais de polcia, o autor entende diferentes arranjos insti-
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tucionais para o provimento de ordem pblica, a garantia da observncia s leis e a proteo da vida e do patrimnio da populao. Assumindo como premissa que cada caso nacional nico, Bayley analisa atravs de estudo histrico-comparativo quais seriam as variveis mais importantes na explicao dos atributos de cada sistema policial e tambm na explicao de por que as caractersticas atuais (em 1975) mais importantes dos sistemas nacionais de polcia emergiram em determinados perodos histricos relativamente bem determinados na Inglaterra (1829-1889), Frana (1667-1700), Alemanha (1742-1871) e Itlia (1815-1870)41. As sete variveis independentes analisadas por Bayley foram o papel do crescimento populacional, sua distribuio ao longo do continuum rural-urbano, a extenso da criminalidade e da insegurana entre a populao, a revoluo industrial e/ou outras transformaes sociais ou econmicas desse porte, a ocorrncia de revolues e/ou outras transformaes polticas desse porte, a presena de ameaas externas ou a ocorrncia de guerras e mobilizaes militares e, finalmente, o impacto de uma ideologia qualquer (absolutismo, liberalismo, nacionalismo, socialismo etc.). Segundo esse autor, as caractersticas bastante diferenciadas dos sistemas policiais na Inglaterra, Frana, Alemanha e Itlia no foram determinadas pelo crescimento populacional, grau de urbanizao, taxas agregadas de criminalidade, ritmos de industrializao ou por alguma ideologia especfica. As variveis mais importantes teriam sido institucionais e polticas, desde a eroso das bases comunitrias da autoridade at as preferncias dos atores mais poderosos em relao s demandas por lei e ordem, passando pela maior ou menor resistncia popular ao envolvimento do governo e pela transformao interna na organizao do Estado. De todas essas, a associao mais clara aquela existente entre a expanso da capacidade do Estado e a emergncia de sistemas nacionais de polcia. As mudanas do Estado a que Bayley se refere esto relacionadas com a diminuio dos custos de extrao de recursos da sociedade e com o aumento geral dos nveis de produo administrativa (outputs) e consolidao da autoridade poltica, o que teria permitido um aumento no nvel de oferta de servios policiais e o amadurecimento, entre 1660 e 1890, de sistemas nacionais de polcia na Europa42.
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A nfase excessiva nos recursos disponveis e na evoluo funcional dos sistemas policiais deixa muitas variveis relevantes de lado (as preferncias dos atores e as diferenas de desempenho institucional, por exemplo), mas a partir desse tipo de nfase pode-se dizer, no mnimo, que a formao recente de complexos (e caros) sistemas nacionais de inteligncia tambm correspondeu a um perodo de expanso geral das capacidades estatais nas ltimas dcadas. Um indicador grosseiro dessa expanso o crescimento do gasto pblico como parcela do Produto Interno Bruto PIB, seja do gasto pblico total ou, o que no caso mais significativo, do gasto dos governos centrais. Segundo o World Development Report publicado pelo Banco Mundial em 1997, no perodo entre 1960 e 1995, o gasto governamental total nos pases da Organizao de Cooperao e de Desenvolvimento Econmicos OCDE subiu, em mdia, de um patamar inferior a 20% para quase 50% do PIB. Em 1994, somente o gasto dos governos centrais representava, em mdia, mais de 35% do PIB nos pases da OCDE. No caso dos Estados Unidos, at a dcada de 1930, o gasto federal manteve-se em um patamar de aproximadamente 4% do Produto Nacional Bruto PNB, enquanto em 1995 ele j representava 22,1% deste. Em 1997, para um PIB de US$ 8,11 trilhes, foram realizados naquele pas gastos federais de US$ 1,60 trilho em valores correntes. Mais de 55% desses gastos foram feitos com servios sociais (previdncia, sade, educao, habitao, servios comunitrios e bem-estar social), enquanto os gastos militares representaram cerca de 17% dos gastos federais totais (ou US$ 258,3 bilhes). A curva de gastos sociais ultrapassou a curva de gastos militares nos Estados Unidos somente no final da dcada de 1960, e o crescimento mdio dos gastos militares entre 1960 e 2000, j ajustada a inflao, manteve-se positivo apesar do declnio relativo aps o fim da Guerra Fria43. Por sua vez, a curva de gastos com inteligncia acompanhou a evoluo dos oramentos militares depois da II Guerra Mundial. No h relao direta conhecida entre o PIB de um pas e seus gastos com inteligncia, mas parece haver alguma razo entre gastos com defesa e gastos com inteligncia, embora essa proporo tambm varie significativamente. Como no h dados confiveis sobre oramentos de inteligncia em nenhum pas do mundo antes de tudo porque esses gastos so secretos e mesmo nos casos em que o volume total de gastos conhecido , as propores alocadas para cada tipo de atividade e de
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organizao so apenas estimadas por observadores externos aos governos. No caso dos Estados Unidos e da Unio Sovitica/Rssia, os gastos com inteligncia chegaram a cerca de 10% dos gastos totais com defesa na dcada de 80, recuando um pouco ao longo dos anos 90. Michael Herman (1996:37) estima que os gastos com inteligncia nos pases da Europa Ocidental oscilem entre 3% e 5% do total de gastos militares. Simplesmente, no existem tais estimativas sobre os gastos consolidados com inteligncia nos pases mais industrializados do Terceiro Mundo ou da Europa Oriental. Com todas essas restries, assume-se aqui, em carter provisrio, um gasto nacional mdio com atividades de inteligncia em torno de 5% dos gastos nacionais com defesa. A diferena dos Estados Unidos e da Rssia em relao a todos os demais pases deve-se sua condio de superpotncias durante a Guerra Fria e ao custo de desenvolvimento e manuteno de suas frotas de satlites espies. Como regra geral, pode-se concordar com Michael Herman (idem:38-40) quando ele diz que a maior parte dos investimentos e do custeio na rea de inteligncia vai para as agncias de coleta, enquanto anlise e disseminao tendem a ser itens de despesa relativamente menores. Nos anos 90, a diminuio dos oramentos de inteligncia foi significativamente menor do que a diminuio dos oramentos de defesa, tanto nos pases da Organizao do Tratado do Atlntico Norte OTAN como nos antigos membros do Pacto de Varsvia. Tampouco h indicaes de que os gastos com inteligncia tenham diminudo em qualquer pas importante da sia, Amrica Latina ou da vasta regio que vai do norte da frica at a sia Central. A segunda abordagem relevante para explicar a formao dos sistemas nacionais de inteligncia uma verso modificada do novo institucionalismo, desenvolvida por Amy Zegart (1999) ao analisar o surgimento e a evoluo de trs agncias de segurana nacional dos Estados Unidos: o National Security Council NSC, o Joint Chiefs of Staff JCS e a Central Intelligence Agency CIA. Segundo Zegart, o mesmo conjunto de premissas neo-institucionalistas sobre a importncia das regras do jogo, da racionalidade e dilemas de ao coletiva, dos custos de transao e da natureza dos atores conduz a concluses diferentes quando se trata de analisar agncias de segurana nacional em contextos democrticos44.
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Para diferenciar as agncias governamentais internas (de regulao e/ou prestao de servios) das agncias de segurana nacional, a autora considera quatro variveis fundamentais: 1) densidade do ambiente formado pelos grupos de interesse na rea de atuao de cada agncia; 2) disponibilidade de informaes sobre as atividades de cada agncia; 3) autoridade do Legislativo ou do Executivo para o estabelecimento de diretrizes; 4) grau de interdependncia burocrtica e clareza jurisdicional. Com base em evidncias empricas e em um exerccio taxonmico competente, Zegart estabelece uma dicotomia baseada em dois tipos opostos de agncias governamentais45. Em um extremo estariam as agncias governamentais que atuam em reas de polticas pblicas regulatrias e distributivas. O meio ambiente social dessas reas de polticas pblicas caracterizado por um grande nmero de grupos de interesse, poderosos e consolidados, os quais se encarregam de fornecer incentivos e sanes aos parlamentares para que eles se envolvam nas disputas sobre a estrutura e a atuao das agncias de um dado setor. A disponibilidade de informaes sobre as atividades da agncia alta e os obstculos para a obteno dessas informaes so de tipo administrativo. Para a terceira varivel, Zegart destaca ento o papel central do Congresso nas decises sobre a criao, o desenho organizacional e o volume de servios (outputs) das agncias governamentais domsticas. A quarta varivel a mais problemtica. Segundo a autora, agncias governamentais voltadas para o pblico nacional apresentam uma clara delimitao de funes (sade, educao, transportes etc.) e tm grande independncia operacional umas das outras. No outro extremo estariam as agncias de segurana nacional, caracterizadas em primeiro lugar pela fraca presena de grupos de interesse em seu ambiente de atuao. Mesmo nas reas em que existem tais grupos (lobby de fabricantes privados de armamentos ou grupos de imigrantes, por exemplo), eles so relativamente menos numerosos, menos poderosos, estando orientados para resultados polticos especficos (e.g., obter um dado contrato para desenvolver um novo sistema de armas) e no para influenciar o desenho organizacional de uma agncia ou o nvel geral de gastos oramentrios de um setor46. Como muitas das atividades das agncias de segurana nacional so conduzidas em segredo, existem barreiras legais e procedimentais para o acesso pblico s informaes relevantes. Com custos de obteno de informaes mais altos e um ambiente rarefeito de grupos de interes-
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se, h poucos incentivos positivos para os parlamentares participarem ativamente das disputas sobre a organizao ou as nfases operacionais das agncias de segurana nacional. Finalmente, em relao ao grau de interdependncia burocrtica, ele seria bem maior na rea de segurana nacional por causa da justaposio de temas e funes que impedem uma clara delimitao jurisdicional entre as diferentes agncias do setor. A partir desta descrio de caractersticas especficas das agncias de segurana nacional, Amy Zegart faz trs proposies que poderiam ser testadas mediante pesquisas adicionais: 1) ao contrrio do que ocorre com outros setores governamentais, cuja criao fortemente influenciada pelos grupos de interesse e pelo Congresso, no caso das de segurana nacional, a deciso de criar uma nova agncia, assim como as escolhas de seu desenho organizacional e de suas regras de funcionamento, fortemente concentrada no Poder Executivo; 2) em conseqncia do elevado grau de interdependncia burocrtica e da precria delimitao de jurisdies, as agncias de segurana nacional que j existem lutam entre si e com as equipes de assessores presidenciais para influenciar a definio presidencial sobre as misses, recursos e o desenho organizacional do novo rgo. A configurao final das novas organizaes que esto sendo criadas depende dos resultados desses embates; 3) alm de se envolver pouco nas disputas em torno da fundao de novas agncias de segurana nacional, os parlamentares e o Congresso tambm procuram evitar o envolvimento em atividades de superviso sobre as atividades dessas organizaes, pois lhes faltam os instrumentos e os incentivos para isso. Deixando de lado, por enquanto, as implicaes dessa terceira proposio para a discusso sobre os mecanismos de controle externo de agncias de segurana nacional e sobre os impactos da instituio do segredo governamental no desenvolvimento dos servios de inteligncia, note-se que at aqui Zegart fala de agncias de segurana nacional sem levar em conta as dessemelhanas entre as prprias organizaes desse tipo. Ao estudar os diferentes padres de evoluo das trs agncias na segunda metade do sculo XX (NSC para policymaking, JCS para comando das foras armadas e CIA para inteligncia externa), Zegart conclui que trs fatores, em ordem decrescente de importncia, determinariam o desenho inicial e o desenvolvimento posterior de organizaes na rea de segurana nacional: 1) as escolhas sobre desenho organizacional e regras de funcionamento feitas
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na poca de criao da agncia; 2) os interesses, opinies e linhas de ao dos atores relevantes, que mudam ao longo do tempo atravs das prprias interaes; 3) os eventos externos que, dependendo da intensidade e do timing, podem forar a mudana organizacional sem que os atores tenham controle sobre as variveis ambientais47. Quando contrastado com a abordagem histrico-estrutural de Bayley, o modelo institucional das Agncias de Segurana Nacional de Zegart adiciona explicao sobre a expanso dos sistemas de inteligncia as escolhas dos atores relevantes (grupos de interesse, legisladores, burocracias e governantes) e as condies de incerteza em que essas escolhas so feitas, que foram cada ator a adaptar suas preferncias aos constrangimentos impostos pelos demais atores e pelo ambiente. No caso dos servios de inteligncia e de segurana, seria preciso incorporar ao modelo as prprias dinmicas operacionais que caracterizam a atividade de inteligncia, tais como coleta, anlise, disseminao e contra-inteligncia. Como se trata da componente informacional de um conflito em que um ator tenta dobrar a vontade de outro, o surgimento e o padro evolutivo de sistemas de inteligncia tambm refletem essas interaes adversariais com as organizaes similares de outros governos ou mesmo de atores no-estatais. Em sntese, os servios de inteligncia e de segurana foram criados e se desenvolveram porque os governantes pretendiam resolver certos problemas informacionais associados ao provimento de defesa nacional e ordem pblica, mas em cada pas e em cada rea de especializao funcional a disponibilidade de recursos variou, a competio interburocrtica por jurisdio foi mais ou menos aguda e a capacidade de um servio de inteligncia impor parmetros s dinmicas conflitivas entre organizaes similares subordinadas a diferentes governos foi decisiva para a configurao final de cada sistema nacional. Para um exemplo das possveis configuraes organizacionais dos sistemas nacionais de inteligncia, na prxima seo sero mencionadas muito brevemente as principais agncias norte-americanas e britnicas de inteligncia.
ORGANIZAO DOS SISTEMAS NACIONAIS DE INTELIGNCIA

Nas ltimas trs ou quatro dcadas, formaram-se sistemas governamentais de inteligncia nos pases mais importantes do mundo. Dota-
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dos de maior ou menor complexidade estrutural quando considerados de forma concreta, o desenho organizacional ideal-tpico de tais sistemas envolve os seguintes componentes: alguma instncia central de coordenao, uma ou mais agncias principais de coleta de informaes (normalmente imagens e sinais esto separados de humint e fontes ostensivas), alguma instncia central de anlise, unidades departamentais de anlise com laos mais ou menos definidos com as organizaes centrais de coleta de inteligncia, poderosos subsistemas de inteligncia de defesa e de segurana, algum rgo de formao e treinamento e, mais recentemente, rgos mais ou menos colegiados para coordenao e instncias de superviso externa, seja no prprio Poder Executivo, no Legislativo ou, mais raramente, no Judicirio. Utilizando algumas variveis muito genricas, tais como o grau de centralizao da autoridade sobre as unidades do sistema, o grau de integrao analtica da inteligncia disseminada para os usurios, a maior ou menor separao entre as funes de inteligncia e de policymaking, alm da efetividade dos mecanismos de accountability no Poder Executivo e no Legislativo, seria o caso de fazer comparaes internacionais mais amplas para se tentar obter uma posio relativa dos casos analisados entre si e em relao ao desenho organizacional ideal-tpico. Infelizmente, esse um desafio que est alm dos limites deste trabalho48. Apenas como indicao polmica para tratamento posterior, parece-me que h pelo menos trs tipos bsicos de sistemas nacionais de inteligncia: 1) um modelo anglo-saxo caracterizado por alta centralizao da autoridade sobre as unidades do sistema, alto grau de integrao analtica, mdia separao entre inteligncia e poltica, alm de mdia efetividade dos mecanismos de accountability e superviso. Nesse modelo poderiam ser includos os sistemas nacionais de inteligncia e segurana de pases como Estados Unidos, Gr-Bretanha, Canad, Austrlia, Nova Zelndia e, com reservas, ndia e frica do Sul; 2) um modelo europeu continental caracterizado por mdia centralizao da autoridade sobre as unidades do sistema, mdia integrao analtica dos produtos de intel, alto envolvimento da atividade de inteligncia com as instncias de policymaking e, finalmente, uma bai-
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xa efetividade dos mecanismos de accountability e superviso (oversight). Nesse modelo poderiam ser includos os sistemas nacionais de inteligncia e segurana de pases como Frana, Alemanha, Rssia, Polnia, Itlia e, com reservas, Brasil e Argentina; 3) um modelo asitico caracterizado por baixa centralizao da autoridade sobre as unidades do sistema, alta integrao analtica dos produtos de intel, mdio envolvimento da atividade de inteligncia com as instncias de policymaking e, de forma ainda mais pronunciada do que no tipo europeu continental, uma baixa efetividade dos mecanismos de accountability e superviso. Nesse modelo poderiam ser includos os sistemas nacionais de inteligncia e segurana de pases como China, Japo, Coria do Sul, Taiwan, Coria do Norte e, com reservas, Indonsia e Vietn. Obviamente, h uma grande dose de arbitrariedade e impropriedade nessa caracterizao grosseira. Repito aqui as ressalvas que fiz em nota introduo deste artigo: a forma mais corriqueira de classificao encontrada na literatura ainda consiste na dicotomia entre um modelo descentralizado com superviso congressual (Estados Unidos) e um modelo centralizado sem controles pblicos (Unio Sovitica). Dada a evidente funo ideolgica dessa dicotomia, a classificao aqui proposta parece-me claramente superior. Uma taxonomia mais refinada foi utilizada por Michael Herman (1996:4), na qual o autor ingls elabora um tipo ideal a partir da abstrao de traos organizacionais e operacionais observados na experincia anglo-sax, para em seguida analisar como as regularidades se aplicam aos diversos sistemas nacionais a partir de crculos concntricos: mais intensamente no ncleo anglo-saxo, medianamente no caso da Europa Ocidental e Israel e de forma bastante fraca no caso dos pases comunistas e ex-comunistas. Embora o trabalho de Herman tenha o mrito de ser a melhor obra disponvel sobre problemas tericos na rea de inteligncia, seu teste dos crculos concntricos no chega a ser realizado. Tampouco h aqui qualquer teste efetivo da classificao tridica (anglo-saxo, europeu continental e asitico), mas prefiro esta pois a formulao de Herman parece ser um refinamento que no rompe no essencial com a dicotomia liberal da Guerra Fria. Particularmente problemtico na classificao aqui proposta sua dificuldade em livrar-se da referncia geogrfica que tende a ser bastante enganadora: o Paquisto e a ndia ficam na sia, mas seus apa-
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ratos de inteligncia so bastante diferentes entre si. Alm disso, o Paquisto o principal aliado dos Estados Unidos na sia Central e no subcontinente indiano, mas a ndia que adota mais claramente o modelo anglo-saxo em seu sistema de inteligncia. O caso de Israel, caracterizado por baixa centralizao da autoridade sobre as unidades do sistema, baixa integrao analtica dos produtos de inteligncia das vrias agncias, baixo envolvimento da atividade de intel com as instncias de policymaking, alta responsividade das unidades do sistema aos governantes e mdia efetividade dos mecanismos de accountability e controle externo, inclassificvel nos trs modelos disponveis. Da mesma forma, uma virtual categoria de outros incluiria dezenas de pases do Magrebe, do Oriente Mdio, latino-americanos, africanos, asiticos e da Europa Oriental. Enfim, h uma enorme tarefa de pesquisa pela frente nessa rea para quem puder realizar estudos comparativos adicionais. Mesmo com essas evidentes dificuldades, adoto provisoriamente a classificao tridica a partir da constatao preliminar de que a estrutura organizacional e os procedimentos operacionais dos servios de inteligncia japoneses e chineses se parecem mais entre si do que o sistema japons se parece com o anglo-americano ou que o sistema chins se parece com o sovitico-russo. De todo modo, tanto em termos de capacidades militares quanto em relao aos recursos de inteligncia h que se observar a enorme disparidade entre os casos norte-americano e russo e todos os demais sistemas nacionais de inteligncia49.
A AGILIDADE COMO DILEMA

Em muitos pases democrticos, os gastos pblicos com os servios de inteligncia atualmente superam os gastos com representao diplomtica. Por outro lado, os gastos com policiamento, defesa nacional ou ajuda internacional so bastante superiores aos gastos com inteligncia. Isso indica que a inteligncia segue sendo uma atividade subsidiria. Ainda assim, o peso institucional desses sistemas nos arranjos de poltica externa, defesa nacional e provimento de ordem pblica no pode mais ser ignorado (Herman, 1996:341-361). Como foi discutido aqui, as caractersticas organizacionais dos sistemas de inteligncia resultam de processos especficos de construo de solues para os desafios da rea de segurana nacional. As polti-
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cas pblicas nesse domnio tm carter menos distributivo do que em outras esferas de atuao de burocracias governamentais, e os issues principais dizem respeito, em tese, a bens pblicos. Os grupos de interesse na sociedade so mais recentes e relativamente mais fracos do que em outros setores (como negcios ou habitao, por exemplo). A informao sobre a atuao das agncias governamentais de segurana nacional menos disseminada em funo das restries de segurana e segredo. Alm disso, trata-se de um setor em que historicamente predomina o Poder Executivo, com um envolvimento mais baixo e menos ativista do Poder Legislativo. Finalmente, as reas de jurisdio e os temas de segurana nacional so inter-relacionados e as burocracias envolvidas (e.g. Foras Armadas, diplomacia, polcias e rgos de inteligncia) so mutuamente dependentes, muito mais do que aquelas voltadas para temas domsticos, em que h menos justaposio de funes e atribuies. Todos esses fatores se conjugam para diminuir os incentivos que os parlamentares teriam para envolver-se no desenho e na superviso das agncias de segurana nacional. Dadas essas especificidades das agncias de segurana nacional, Amy Zegart (1999) prope duas teses teis para o estudo dos processos de institucionalizao de servios de inteligncia. Por sua prpria natureza, as burocracias da rea de segurana nacional tenderiam a ser criadas por iniciativa do Poder Executivo (com um papel secundrio e sempre relutante do Parlamento), seu desenho institucional refletiria as disputas entre as burocracias de segurana nacional e os interesses da equipe presidencial, com o Congresso exercendo um tipo de superviso pouco sistemtico e efetivo. Mas, se o Poder Executivo tem papel predominante na deciso de criar organizaes de inteligncia e se estas respondem primordialmente aos governantes e no ao pblico ou seus representantes parlamentares, por que o desenho organizacional e o padro evolutivo dos sistemas de inteligncia dificultam uma resposta gil s necessidades dos governantes, policymakers e comandantes militares? A segunda tese proposta por Zegart fornece uma primeira explicao para esse aparente paradoxo: as escolhas estruturais feitas no nascimento de um rgo de segurana nacional tenderiam a durar no tempo, e s muito lentamente essas estruturas seriam alteradas pela mudana nos interesses correntes dos principais atores (stakeholders) e por eventos externos. O argumento da autora, resumidamente, des-
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creve um clssico problema de relacionamento entre principal e agent: governantes eleitos (principals ou mandantes) sofrem severos constrangimentos de tempo, conhecimento e controle sobre suas agendas polticas, e precisam realizar seus objetivos polticos contando com maiorias congressuais e apoio da opinio pblica que so difceis de ser adquiridos e que no podem ser desperdiados com disputas sobre coisas como o melhor desenho organizacional para uma agncia burocrtica qualquer. Agncias de segurana nacional (agents ou agentes) tm conhecimento especializado sobre reas de vida e morte para o pas, tm agendas mais delimitadas do que as dos governantes e tm fortes incentivos para participar ativamente do desenho organizacional e da definio das misses prioritrias dessas agncias do setor. Em sistemas altamente complexos e com cadeias de comando cruzadas como a rea de inteligncia, isso impe problemas de coordenao que limitam severamente a agilidade das respostas aos requerimentos de diferentes usurios (principals), desde os chefes de Estado e de governo at os policymakers e comandantes militares. Como o grau de interdependncia burocrtica na rea de segurana nacional maior, segundo Zegart, as disputas sobre jurisdio acrescentam mais uma dificuldade. Para James Q. Wilson (1989:179-195), a busca por autonomia (entendida mais como jurisdio no disputada sobre misses especficas e menos como liberdade para agir sem controles externos) vital para qualquer organizao governamental. Isso ocorre porque ganhos de autonomia diminuem os custos da manuteno organizacional na medida em que minimizam o nmero de atores externos interessados e os rivais burocrticos e, tambm, uma vez que isso maximiza as chances de a organizao desenvolver um senso de misso mais coeso. Nesse sentido, a busca por autonomia tende a ser um objetivo to ou mais importante para os dirigentes burocrticos que a absoro de novas tarefas ou a obteno de maiores oramentos, justamente porque a autonomia define os custos da aquisio e de uso dos recursos50. No caso das Foras Armadas, corpos diplomticos, agncias policiais e servios de inteligncia, justamente a semelhana entre muitas de suas tarefas informacionais e coercitivas que tende a tornar os conflitos por autonomia particularmente agudos e persistentes ao longo do processo de institucionalizao, impondo srios custos de coordena-
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o que limitam a capacidade de qualquer servio de inteligncia ser gil51. Diferentes sistemas nacionais de inteligncia so mais ou menos institucionalizados, mais ou menos adaptveis, complexos, autnomos e coerentes. Em sntese, mais ou menos geis. Como seus desempenhos diferenciados tm conseqncias para a segurana nacional, seria preciso discutir ainda a questo dos possveis efeitos de uma precria superviso congressual sobre o desempenho dos servios de inteligncia e, de modo geral, sobre o segundo desafio associado institucionalizao: o da compatibilizao desses sistemas nacionais de inteligncia com o princpio da transparncia, mas isso ser feito em outro trabalho especfico sobre o tema dos controles externos.
(Recebido para publicao em janeiro de 2003) (Verso definitiva em abril de 2003)
NOTAS
1. A crescente complexidade do Estado moderno no autoriza a concluso despropositada de Adam Przeworski, no de resto til Estado e Economia no Capitalismo, em que o autor afirma que o Estado um sistema complexo sem um centro fixo de coeso (1995:86). O Estado no o centro da sociedade como pretende a literatura estatista criticada corretamente, dentre outros, por Charles Tilly (1996) e por Przeworski (1995), mas disso no segue que esse sistema complexo no tenha um centro coesivo, um ncleo duro econmico e militar. Obviamente, o Estado no apenas isso, como alis se pode verificar lendo o artigo de Thomson (1995:213-233). 2. Para uma abordagem das instituies como variveis independentes ou dependentes, ver os captulos sobre o novo institucionalismo em Goodin e Klingemann (2000). Para uma discusso clssica sobre informaes e expertise como recursos diferenciais que os burocratas possuem para influenciar a poltica, cf. Weber (1993, esp. caps. II, Domnio dos Burocratas e Liderana Poltica, e IV, A Direo Burocrtica na Poltica Externa). 3. A distino entre organizaes e instituies fonte de confuso e polmica na literatura especializada. Considero como instituies simplesmente aquelas organizaes e/ou procedimentos formais e informais que adquiriram valor e estabilidade para os atores envolvidos nas interaes (cf. Huntington, 1975:25-36; Goodin, 1996:21). Devo registrar, porm, a formulao influente de Douglass North sobre o tema. Para North, em Institutions, Institutional Change and Economic Performance, as
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organizaes seriam os jogadores, enquanto as instituies seriam as regras do jogo (formais e informais). A explicao da mudana institucional seria obtida observando-se a interao ao longo do tempo entre escolhas organizacionais e diferentes conjuntos de constrangimentos institucionais (North, 1990:3-5). Por outro lado, em Peas e Engrenagens das Cincias Sociais, Jon Elster (1994:174) prope uma distino entre instituies e normas sociais que poderia ser complementar de North. Para uma reavaliao do tema no contexto da sociologia, ver Prates (2000:123-146). Para uma crtica sociolgica da ambigidade moral envolvida na distino entre normas, instituies e organizaes, ver Perrow (1986:157-177). 4. Para uma reviso da agenda de pesquisa sobre os atributos da soberania, ver Thomson (1995). Sobre o papel da coero e da informao na formao dos Estados nacionais, ver Giddens (1987). Na verdade, a literatura relevante sobre o Estado imensurvel, mas vale mencionar alguns outros trabalhos que oferecem slidos pontos de partida. Sobre a evoluo do Estado moderno, ver Strayer (1970) e, tambm, Poggi (1978). Para a relao entre capitalismo e sistema de Estados a partir do conceito de ciclos sistmicos de acumulao, ver Arrighi (1996). Para uma exposio didtica de teorias sobre o Estado contemporneo, ver Dunleavy e OLeary (1987). Para um balano das teorias marxistas do Estado, ver Jessop (1990). 5. O trabalho mais recente de Tilly (1996) mantm a nfase explicativa centrada no Estado no que diz respeito direo da causalidade, mas se fortalece analiticamente ao reintegrar de forma mais sistemtica no modelo a dinmica internacional, a economia e os resultados contingentes de conflitos sociais. Verses anteriores menos desenvolvidas do modelo encontram-se em Tilly (1985). Ver ainda o trabalho anterior j mencionado (Tilly, 1975:601-638). Para um contraponto crtico abordagem recente de Charles Tilly, ver Spruyt (1996). 6. Ao fim e ao cabo, o argumento de Tilly tambm tautolgico, no obstante sua tentativa explcita de evitar isso mediante uma explicao de tipo gentico-estratgico: sabemos que o Estado capitalista foi mais adaptativo e poderoso porque ele venceu os modelos concorrentes, e ele venceu os modelos de intensa coero porque foi mais adaptativo e fundamentou-se em coalizes sociais mais poderosas. Para uma explicao macro-histrica sobre a dupla dinmica formativa do mundo moderno (sistema de Estados e modo de produo capitalista), ver Arrighi (1996). 7. Robert Goodin (1996) menciona uma variante diferente de explicao evolutiva sobre a gnese e desenvolvimento de instituies. Alm dos mecanismos de seleo, ele usa a idia hegeliana de contradio dialtica como um mecanismo que fora por si mesmo, independente da vontade dos atores, a evoluo. Segundo o autor, a tenso entre uma Constituio que proclama os homens livres e iguais nos Estados Unidos e a instituio da escravido, por exemplo, geraria inevitavelmente um momentum prprio de resoluo da contradio, no caso, a Guerra Civil. Na situao aqui analisada dos servios de inteligncia, a tenso entre agilidade e transparncia levaria, dependendo da profundidade da contradio entre os dois valores, a uma resoluo sinttica pela negao e destruio de um dos dois termos. Para uma crtica dessa linha de raciocnio, ver, alm do prprio Goodin, que adota a perspectiva intencional/acional como central para uma teoria do desenho institucional, o texto de Pettit (1996:54-89).
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8. Como se concebe a origem das instituies um dos critrios utilizados para se distinguir as abordagens histrico-sociolgicas da vertente da escolha racional (rational choice) no chamado novo institucionalismo. Esse critrio complementar quele que postula o carter endgeno ou exgeno (em relao s interaes polticas...) da formao das preferncias dos atores. O que o caso dos servios de inteligncia na Europa moderna parece implicar que ambos os critrios so falhos (assim como a prpria separao entre explicao sociolgica e econmica...), na medida em que tais servios responderiam, ao mesmo tempo, a imperativos estratgicos e a regras de adequao. Isso refora os argumentos de Elinor Ostrom (1991:237-243) sobre o carter complementar dos dois tipos de explicao. Ver, tambm, Ostrom (1990). A distino entre as trs (ou quatro) vertentes diferentes do novo institucionalismo feita precariamente por Hall e Taylor (1996); ver, tambm, Steinmo, Thelen e Longstreth (1992). Sobre as origens do rational choice institutionalism nos estudos legislativos, ver Limongi (1994). Um comentrio bastante sensato sobre as tendncias analticas recentes nos estudos legislativos oferecido no primeiro captulo da tese de Melo (1999). Sobre o novo institucionalismo sociolgico, ver March e Olsen (1984). Um desdobramento posterior desse artigo seminal feito em March e Olsen (1989). Ver, ainda, Powell e DiMaggio (1991). Neste ltimo volume, particularmente til para a modelagem de estudos sobre surgimento e transformao de instituies o artigo de Brint e Karabel (1991). 9. A nfase no papel exclusivamente informacional dos servios de inteligncia aparece tambm na cincia poltica de corte funcionalista. Para Almond e Powell (1966), o conhecimento e a informao permeiam todas as capacidades (capabilities) dos sistemas polticos, tais como a capacidade extrativa, a regulativa e a distributiva, alm de estarem no centro de duas delas, a capacidade simblica e a capacidade de resposta aos inputs do sistema. Tambm uma perspectiva ciberntica, como a de Karl Deutsch em The Nerves of Government (1966), seria a qualidade da informao que circula atravs dos canais de comunicaes que responderia pela coeso social e, em ltima anlise, pela possibilidade de congruncia entre comandos e aes executadas: Se a poltica requer uma maquinaria para garantir o cumprimento das regras e um conjunto de hbitos de conformidade, ento a poltica impossvel sem um fluxo de informaes para aqueles que se espera que obedeam aos comandos emitidos (Deutsch, 1966:157). Alis, justamente por conta dessa ubiqidade da informao na sociedade e no Estado, creio que mais produtivo, e analiticamente mais relevante, estudar fluxos informacionais e organizaes claramente delimitados, como o caso da atividade de inteligncia por exemplo, do que pretender falar de sociedades informacionais ou de era da informao, que so expresses vazias de significado sociolgico preciso. 10. Essa a viso, por exemplo, de Norberto Bobbio: no por acaso, a poltica dos arcana imperii caminhou simultaneamente com as teorias da razo de Estado, isto , com as teorias segundo as quais lcito ao Estado o que no lcito aos cidados privados, ficando o Estado portanto obrigado a agir em segredo para no provocar escndalo [...]. Diferentemente da relao entre democracia e poder oligrquico, a respeito da qual a literatura riqussima, o tema do poder invisvel foi at agora pouqussimo explorado (1986:28-30). Embora o ponto de Bobbio seja normativo, a suposio de base em sua crtica que o governo invisvel seria algo herdado historicamente e no uma construo contempornea dos prprios regimes e atores
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polticos liberal-democrticos. Para uma reafirmao do mesmo ponto, com alguma concesso realista e pragmtica que resulta inconsistente, ver Bobbio (2000). 11. A descrio da variao espao-temporal do crescimento institucional uma dimenso importante dos estudos sobre desempenho institucional, como destaca Robert Putnam no captulo introdutrio de seu impressionante livro Comunidade e Democracia: A Experincia da Itlia Moderna. Segundo ele: Nossa anlise da evoluo dos governos regionais em seus dois primeiros decnios inclui uma comparao antes e depois que nos ajuda a avaliar o impacto da reforma institucional. Como a instituio e suas lideranas foram aprendendo e se adaptando com o passar do tempo a biologia desenvolvimentista, por assim dizer, do crescimento institucional tema que se inclui em nossa pesquisa (Putnam, 1996:26). 12. Esse primeiro exerccio toma o roteiro de Herman (1996:2-35) e procura ampliar o uso de fontes bibliogrficas que sustentem o argumento, mas ainda nitidamente insuficiente, pois comparaes internacionais sistemticas precisariam estar baseadas em dados agregados e fontes arquivsticas para dar conseqncia ao programa de pesquisa descrito no texto j citado de Hasted (1991). Um exemplo do que deve ser feito em termos empricos o excelente trabalho em que David Bayley (1975) compara a emergncia dos sistemas nacionais de polcia na Europa e tenta explicar os atributos dos sistemas policiais a partir da estrutura dos Estados, escrito h mais de 25 anos. Muitas das concluses de Bayley se aplicam tambm ao estgio atual da pesquisa sobre servios de inteligncia. 13. Sobre a evoluo das instituies diplomticas modernas e sua relao com a espionagem, dois trabalhos principais so citados por Herman (1996:3). Para uma histria mais convencional sobre as razes da atividade de inteligncia na diplomacia secreta praticada pelos soberanos modernos, ver Thompson e Padover (1965). Um trabalho mais recente sobre o significado moderno do termo inteligncia nas experincias diplomticas britnica e francesa a partir do sculo XVI o de Derian (1992). Embora tenha elementos interessantes aqui e ali, de modo geral, o trabalho de Der Derian perde-se em um cipoal de anlises ps-estruturalistas sobre a intertextualidade dos termos inteligncia e antidiplomacia, ou sobre o poder discursivo de uma concepo cronopoltica e tecnoestratgica da guerra. Para quem se interessar por uma aplicao da aparelhagem discursiva do ps-estruturalismo discusso sobre teoria da atividade de inteligncia e vigilncia, ver Derian (1993). 14. A predominncia de uma abordagem histrica nos trabalhos britnicos sobre inteligncia favorece que se use a Inglaterra como exemplo nesta seo. Sobre as diferentes nfases e os respectivos problemas nos estudos sobre inteligncia nos Estados Unidos e na Gr-Bretanha, ver Godson e Robertson (1987). Sobre a origem, evoluo e configurao atual do sistema britnico de inteligncia, ver Godson (1988). Ver, tambm, os captulos sobre Inglaterra em Richelson (1988), bem como em Richelson e Ball (1985). Para a experincia da inteligncia britnica na II Guerra, ver Hinsley (1993). O prprio livro de Herman (1996) traz referncias importantes embora dispersas. Cf., ainda, os verbetes sobre Inglaterra e agncias britnicas em Polmar e Allen (1997:181-191). 15. Sobre a gnese da esfera pblica burguesa e a posterior transformao da funo poltica da esfera pblica e do princpio da publicidade, ver Habermas (1994:17-26
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e 181-211). Sobre a distino pblico/secreto, um comentrio adicional pode ser encontrado em Bobbio (1989:176-190). 16. A atividade de decifrao to antiga quanto o uso da escrita para a comunicao de mensagens importantes e o uso de cdigos secretos para sua redao. Segundo David Kahn (1996:93), o manual de criptologia mais antigo preservado at hoje um trabalho rabe do sculo IX, descoberto em 1992. At ento, acreditava-se que o documento criptolgico mais antigo fosse um outro manual rabe, escrito em 1492. O que o Estado europeu moderno talvez tenha introduzido de forma realmente original foi a organizao de servios especializados para esse fim. Ainda assim, a pequena escala das black chambers europias dos sculos XVI a XIX poderia perfeitamente ser equivalente ou at menor do que organizaes semelhantes existentes na China ou nos califados rabes. 17. Na Gr-Bretanha, o Intelligence Services Act of 1994 subordinou administrativamente o SIS e o GCHQ, as duas agncias de coleta de inteligncia externa, ao Ministrio das Relaes Exteriores, o Foreign and Commonwealth Office FCO. A subordinao direta dos rgos de inteligncia externa aos responsveis pela tomada de decises e implementao de polticas externas reflete a prtica britnica de envolver os oficiais de inteligncia e os policymakers no processo de preparao de assessments, o que no contexto norte-americano considerado um antema, por implicar risco de politizao e enviesamento (bias) das anlises. Para uma comparao direta entre as prticas britnicas e norte-americanas de produo de anlises em inteligncia, ver Herman (1996). Para uma utilizao dessa varivel (grau de envolvimento da inteligncia no processo de produo de polticas) em um modelo comparativo mais amplo, ver Johnson (1996:119-145). 18. O servio de inteligncia exterior (humint) mais eficaz do sculo XX foi o Primeiro Diretrio do KGB sovitico. O servio mais eficiente foi o da Alemanha Oriental, o Hauptverwaltung Aufklrung HVA. Ambos eram parte de organizaes muito maiores, fundamentalmente voltadas inteligncia de segurana e ao policiamento poltico interno (caso dos diretrios de segurana do KGB e, no caso da Alemanha Oriental, da STASI). Sobre a insero especfica do HVA e da STASI no Ministrio da Segurana do Estado da RDA, ver a autobiografia de Marcus Wolf, ex-diretor do Servio de Inteligncia Exterior da Alemanha Oriental (Wolf e McElvoy, 1997). Sobre as organizaes de segurana e de inteligncia da Unio Sovitica, ver Richelson (1986) e, tambm, Parrish (1991). Sobre as organizaes de inteligncia e segurana da Rssia aps o colapso do regime sovitico em 1991, ver Galeotti (1996) e Knight (1996). 19. H vrias referncias espionagem nos cinco livros de Moiss do Velho Testamento, que os judeus chamam de Torah, especialmente em Nmeros, captulo 13, em que Deus ordena a Moiss que envie espies terra de Cana, sendo cada um deles de uma das tribos de Israel, cujas funes os tornam ento prncipes. A outra referncia direta no livro de Josu, captulo 2, em que Josu envia dois espies para fazer o reconhecimento avanado de Jeric. A estadia dos espies de Josu na casa da prostituta Raabe, tal como aparece na Bblia, provavelmente foi a origem do tratamento bastante comum da espionagem como a segunda profisso mais antiga do mundo. Alm da Bblia, confrontar o verbete biblical spies em Polmar e Allen (1997:65-66).
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20. No ltimo captulo (XIII) do Ping-fa, Sun Tzu (1997:133-141) destaca o papel dos diferentes tipos de espies para o conhecimento avanado dos planos do inimigo, das dificuldades do terreno, das movimentaes e do estado de esprito das tropas. 21. Para uma anlise bastante crtica sobre o significado da expresso Revoluo nos Assuntos Militares (RMA), ver o captulo final de Proena Jr., Diniz e Raza (1999); cf. tambm Vickers (1997). Sobre a RMA ocorrida com as guerras napolenicas, ver Creveld (1985:58-102); cf., tambm, Jones (1987:320-386). Sobre inteligncia e RMA nos dias de hoje, ver Fitzsimonds (1995). 22. Ver, tambm, para aspectos mais tcnicos do problema, Boyes (1985). 23. Isso no quer dizer que a espionagem militar no fosse uma prioridade dos novos servios. Casos como o do coronel Redl (espio russo na ustria) e do Baro Schluga (espio alemo em Paris), logo antes da I Guerra Mundial, servem de lembrete contra simplificaes acerca da natureza da inteligncia militar. Alm disso, o uso de redes extensas de fontes humanas para monitorar a mobilizao e as linhas de comunicao e abastecimento nos territrios ocupados (low level assets) tambm indica que no se tratava simplesmente de escolher entre fontes ostensivas e espionagem (cf. Richelson, 1995). 24. Para um relato histrico sobre os usos da inteligncia na I Guerra Mundial, ver Richelson (1995:18-46). Para os problemas de avaliao (assessment) e as percepes de ameaa, ver May (1984:13-233). 25. Um comentrio sobre Pearl Harbor, breve mas atualizado do ponto de vista historiogrfico, pode ser encontrado em Richelson (1995:115-123). O tratamento analtico mais interessante sobre o episdio foi feito por Wohlstetter (1962). 26. A traduo mais adequada para joint seria conjunto, mas como no jargo militar brasileiro o termo conjunto indica uma articulao fraca (cooperativa) entre as foras, fazendo com que o prprio estado-maior no seja capaz de unificar o comando das foras singulares em operaes militares, preferi adotar aqui o termo integrado (seguido da expresso internacional original entre parnteses). Para uma justificativa adicional dessa prtica, ver Proena Jr. e Diniz (1998:77-79, n. 6). 27. Pases como a Costa Rica, que no tm Foras Armadas, poderiam ser uma exceo, mas isso dependeria de uma anlise das capacidades de inteligncia presentes em sua diplomacia, foras constabulares e polcia nacional. De todo modo, o problema da componente militar dos sistemas nacionais de inteligncia parece-me mais afeito aos Estados mais poderosos do sistema internacional, incluindo potncias regionais e pases relevantes em diferentes complexos de segurana (cf. Buzan, Wver e Wilde, 1998). 28. Para uma descrio detalhada das organizaes militares de inteligncia norte-americanas, ver Richelson (1999:55-129). 29. Na Frana, o policiamento organizado sob controle das autoridades centrais remonta segunda metade do sculo XVII. Segundo Bayley (1975:343-345), a coleta de informaes de segurana foi instituda j durante a Revoluo Francesa, mas adquiriu uma expresso organizacional mais definida depois do 18 de Brumrio. Para Charles Tilly: Durante os anos iniciais da Revoluo, as foras de polcia do Antigo Regime se dissolveram de forma geral quando os comits populares, os guardas nacionais e os tribunais revolucionrios assumiram suas atividades quoti-
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dianas. Todavia, com o Diretrio, o Estado concentrou a fiscalizao e apreenso numa organizao isolada e centralizada. Fouch de Nantes tornou-se ministro da polcia em VII/1799 e, da por diante, passou a existir um ministrio cujos poderes se estenderam a toda a Frana e aos territrios conquistados. Na poca de Fouch, a Frana havia se transformado num dos pases mais policiados do mundo (Tilly, 1996:174). 30. No caso dos Estados Unidos, por exemplo, at o final da II Guerra Mundial, o FBI controlava as operaes de inteligncia na Amrica Latina. Mesmo aps o fim da Guerra Fria, h considervel presso para a atuao internacional do rgo em temas como terrorismo, proliferao de armas de destruio massiva, crime organizado, lavagem de dinheiro, crimes eletrnicos e trfico de drogas. Em todas essas reas h disputas jurisdicionais com a CIA, a DEA, o Secret Service e o INR. Para uma primeira avaliao das operaes do FBI no exterior, ver Holt (1995:20-37). 31. Em nenhuma dessas atividades fcil delimitar a jurisdio das polcias e dos servios de inteligncia. Duas diferenas so marcantes: a) tipicamente, enquanto as investigaes criminais buscam elucidar a autoria de crimes e contravenes penais especficas, os alvos dos servios de inteligncia so atores e fenmenos mais abrangentes, os quais precisam ser conhecidos para que polticas pblicas mais eficazes possam ser desenhadas. O produto final de uma investigao criminal a instruo de um processo judicial, enquanto o produto de uma operao de inteligncia um relatrio sobre o conhecimento adquirido; b) grosso modo, polcia cuida de problemas internos do pas, enquanto inteligncia est mais voltada para o exterior. 32. Nos pases que seguiam o modelo sovitico (KGB), havia uma organizao centralizada de inteligncia e segurana, organizada em moldes militares, dividida em diretrios responsveis por humint, contra-inteligncia, inteligncia de segurana, operaes encobertas, sigint, infosec etc. A manuteno da ordem pblica e a represso poltica eram realizadas tambm pelas polcias e pelas tropas do Ministrio do Interior (MVD). O modelo de organizao do aparato de segurana e inteligncia brasileiro durante o regime militar (1964-1985), baseado em uma agncia central (SNI) que vertebrava um sistema nacional (SISNI), foi descrito por analistas como sendo mais prximo do modelo sovitico do que dos modelos liberais ocidentais (cf. Stepan, 1988:19-20; ver, tambm, Bruneau, 2000:1-36). 33. Sobre as misses do FBI na rea de inteligncia domstica (security intelligence), contra-inteligncia e contraterrorismo, ver Watson (1995). Sobre as funes de inteligncia policial e anlise criminal, ver Peterson (2000). 34. Sobre as agncias de inteligncia do Japo, ver Hansen (1996). 35. Isso resulta do fato de as prprias polcias originarem-se em parte das Foras Armadas, a partir de uma bifurcao de misses que, na Europa, ocorreu em pocas muito diferentes em cada pas. Na Inglaterra, essa diviso clara desde o surgimento do atual modelo de policiamento civil, entre 1829 e 1889. As linhas militares de organizao do trabalho policial predominam ainda hoje em muitos pases, como a Itlia, a Frana, a Rssia e o Brasil. Por outro lado, atualmente, a maioria das Foras Armadas tem organizaes de segurana e contra-inteligncia prprias, inclusive em nvel ministerial, como o caso do Defense Security Service DSS, do Departamento de Defesa dos Estados Unidos. Embora essas organizaes tenham
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como misso a proteo de segredos governamentais, o que as torna bastante prximas dos servios de inteligncia propriamente ditos, na medida em que existem trocas de experincia que beneficiam mutuamente as operaes informacionais ofensivas e defensivas, elas no so formalmente consideradas como parte integrante dos sistemas nacionais de inteligncia. Como foi mencionado acima, a principal organizao departamental de inteligncia do Departamento de Defesa dos Estados Unidos a Defense Intelligence Agency DIA. Em outros pases, a contra-inteligncia e a inteligncia de segurana so ainda fortemente vinculadas inteligncia militar. Na Inglaterra atual, o servio de inteligncia de segurana uma organizao civil subordinada diretamente ao ministro do Interior. 36. Para um excelente tratamento do caso ingls em perspectiva comparada com os sistemas policiais da Frana, Alemanha e Itlia, ver o texto de Bayley (1975:328-379). 37. Atualmente, o SIS subordinado ao Foreign Office e o MI-5 subordinado ao Home Office, que so, respectivamente, os Ministrios das Relaes Exteriores e do Interior no governo britnico. 38. Esses percentuais sobre prioridades e alocaes de recursos esto disponveis em http://www.mi5.gov.uk. 39. Sobre os servios de inteligncia de segurana do Canad, Inglaterra, Rssia, Frana e Estados Unidos, cf. Richelson (1988). 40. Em Israel, por exemplo, a principal instncia de coordenao ainda o comit dos dirigentes das agncias de inteligncia, segurana e polcia, o Vaadat Rashei Hasherutim (VAADAT), que coordenado pelo chefe do MOSSAD. Mas o gabinete do primeiro-ministro tem agora uma unidade prpria de superviso e definio de prioridades de coleta de informaes (requirements), que coordena suas atividades com o VAADAT. No Brasil, a Agncia Brasileira de Inteligncia ABIN o rgo central e, do ponto de vista legal, coordena o Sistema Brasileiro de Inteligncia SISBIN. Embora a agncia devesse ser ligada diretamente ao presidente da Repblica, segundo os termos de sua lei de criao, na prtica, a ABIN encontra-se subordinada ao Gabinete de Segurana Institucional GSI da Presidncia da Repblica. A superviso externa ser feita, segundo a legislao em vigor em julho de 2000, pela Cmara de Relaes Exteriores e Defesa Nacional CREDEN do Conselho de Governo, no Poder Executivo, e por comisso mista da Cmara dos Deputados e do Senado Federal (cf. Antunes, 2002). 41. Os quatro sistemas nacionais de polcia analisados por David Bayley foram diferenciados em treze atributos: 1) maior ou menor extenso das tarefas formais, tais como a preveno do crime e a fiscalizao da cobrana de impostos; 2) maior ou menor extenso das tarefas informais, tais como a mediao de conflitos entre as partes; 3) a presena ou no de tarefas polticas, tais como a segurana do regime poltico, do governo ou mesmo a coleta de inteligncia; 4) o grau de agregao da autoridade sobre as unidades do sistema (local ou nacional, descentralizada ou centralizada); 5) o nmero de foras policiais especializadas; 6) a esfera de controle poltico, se local ou nacional, e se a prestao de contas feita para um corpo poltico representativo ou burocrtico; 7) a esfera de controle legal, se a polcia se submete a um sistema legal unificado ou a cortes administrativas especiais; 8) se a carreira unitria ou se diferente para oficiais e para policiais/praas; 9) se o treinamento predominantemente militar ou civil; 10) se a especializao funcional alta ou
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baixa, por exemplo, em relao ao patrulhamento, investigao criminal, periciamento tcnico, guarda de fronteiras, polcia fiscal etc.; 11) como a polcia percebida pelo pblico em relao a temas como confiabilidade, autoritarismo, corrupo, eficincia etc.; 12) se o modo de interveno policial mais ou menos individualizado, mais ou menos formal; 13) dinmicas do uso da fora e de armamento. Embora os quatro casos sejam significativamente diferentes entre si, se fosse para tratar esses indicadores tipolgicos como parte de um continuum, a Inglaterra de 1975 estaria em um extremo e a Itlia em outro. Tomando como ponto de partida essa diferena, Bayley estuda por que as caractersticas decisivas dos sistemas de cada pas se formam em diferentes perodos do processo moderno de desenvolvimento nacional e quais as variveis independentes mais importantes na explicao dos atributos de cada caso nacional (cf. Bayley, 1975). 42. Um conjunto adicional de interaes entre variveis utilizado pelo autor para explicar as diferenas entre os quatro casos. Em especial, Bayley destaca que as prticas de organizao do poder anteriores ao momento de surgimento e amadurecimento dos sistemas nacionais de polcia influenciaram diretamente a abrangncia das tarefas e o grau de centralizao do sistema. A natureza da violncia social existente, a presena ou no de uma forte resistncia popular ao governo, a mudana nas demandas societais por lei e ordem como resultado da composio interna da populao, a existncia ou no de ortodoxias religiosas ou polticas, as reaes das elites incorporao e, finalmente, a prpria posio internacional do pas, de maior ou menor segurana internacional. Ao final do ensaio, Bayley levanta uma hiptese interessante sobre a tendncia a uma maior convergncia internacional dos padres nacionais de organizao, procedimentos e accountability no trabalho policial. Essa convergncia seria muito mais clara em relao ao desempenho operacional, pois nesta rea existem medidas e padres relativamente internacionalizados (cf. Bayley, 1975:328-379). 43. Um trabalho clssico sobre a expanso do governo central nos Estados Unidos o de Lwi (1979). Para uma exposio didtica do funcionamento do sistema poltico dos Estados Unidos, ver Lwi e Ginsberg (1992). Os dados mencionados aqui so retirados de Stanley e Niemi (1995) e tambm de Banco Mundial (1997). Para dados comparativos sobre gastos governamentais que invalidam o ncleo da teoria da escolha pblica sobre os gastos excessivos, ver Przeworski (1995:85). 44. Para uma sntese das premissas neo-institucionalistas e de sua aplicao ao estudo das burocracias domsticas de servios e de regulao, ver Moe (1990). 45. No captulo 1 (Towards a Theory of National Security Agencies), alm do tema principal sobre a necessidade de reformular o modelo neo-institucionalista para dar conta das diferenas entre agncias domsticas de polticas pblicas e agncias de segurana nacional, Zegart tambm faz comentrios teis, embora incidentais, sobre as diferenas entre o novo institucionalismo e a abordagem da poltica burocrtica (Allison, 1971). O esquema analtico de Zegart ousado e de modo geral bastante consistente, mas trs aspectos me pareceram muito problemticos. Primeiro, seu ponto de partida para propor um modelo de agncias de segurana nacional uma crtica superficial e absolutamente equivocada ao realismo na rea de Relaes Internacionais. Alm de errada, sua crtica ftil, pois no tem nenhuma funo posterior na construo do modelo. Em segundo lugar, problemtica sua
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suposio de que os presidentes, ao contrrio dos legisladores e dos burocratas, so mais protegidos do assdio dos grupos de interesses e tm mais incentivos para concentrarem-se em grandes temas nacionais. Afinal, esses incentivos no surtiram muitos efeitos em alguns dos presidentes norte-americanos que mais influenciaram o desenho organizacional das agncias de segurana nacional (e.g. Truman, Reagan e Clinton). A prpria caracterizao dos presidentes como agentes perfeitos do pblico e vtimas indefesas do poder dos burocratas claramente demasiada. Finalmente, a excessiva preocupao de Zegart em no parecer funcionalista e concentrar sua explicao nas preferncias e constrangimentos institucionais dos agentes, fez com que seu modelo subestimasse a um ponto inaceitvel o conhecimento sobre o que as agncias realmente fazem, ignorando as funes exercidas e os requisitos tecnolgicos como fatores explicativos sobre o desenho organizacional das agncias de segurana nacional. Alm desses trs problemas mais srios, o critrio de diferenciao entre agncias domsticas e agncias de segurana nacional baseado no grau de interdependncia burocrtica (degree of bureaucratic interconectedness) me parece exigir maior especificao, pois a falta de delimitao clara de jurisdio entre agncias ocorre tambm e talvez em graus mais elevados em setores da burocracia no ambiente interno (e.g. atividades urbanas ou planejamento governamental). O ltimo ponto que sua pretenso (explicitada na Concluso do livro) de estar fundando as bases para uma teoria geral da burocracia parece esbarrar nos problemas mencionados e tambm na necessidade de muitos estudos comparativos em escala internacional (cf. Zegart, 1999:12-53 e 223-236). 46. Os dados sobre grupos de interesse utilizados por Amy Zegart so resultado de pesquisas sobre associativismo civil, lobbies no Congresso e fontes de financiamento de campanhas de deputados. Os grupos de interesse na rea de segurana nacional so mais recentes: enquanto 75% dos Think Tanks de poltica internacional e dos escritrios de lobby na rea de defesa sediados em Washington, D.C., comearam a operar na dcada de 70, organizaes ambientalistas como o Sierra Club (1892), associaes empresariais como a National Association of Manufacturers (1892) e grupos de presso temticos como a National Education Association (1857) so muito mais consolidadas. Os grupos de interesse na rea de segurana nacional so menos numerosos: em 1990, de um total de 9.138 grupos de presso atuando sobre o Congresso dos Estados Unidos, 922 eram de alguma forma relacionados com assuntos internacionais. Os grupos da rea de sade sozinhos eram mais numerosos (1.054) do que os de poltica externa. Em terceiro lugar, grupos de interesse na rea de segurana nacional investem menos nas campanhas dos congressistas membros dos comits de sua rea. Segundo Zegart, enquanto um membro do Senate Committee on Banking recebia em mdia 29% dos recursos para campanha de doadores de fundos relacionados ao setor bancrio, um membro do Senate Committee on Armed Services recebia apenas 6% dos fundos de sua campanha de doadores com interesses no setor (cf. Zegart, 1999:22-27 e 239-240). 47. As diferenas existentes entre as burocracias de segurana nacional (NSC, JCS e CIA) desdobram-se na diversidade interna dos prprios sistemas de inteligncia (CIA, FBI, DIA etc.). Os padres de desenvolvimento dos sistemas nacionais de inteligncia refletem tambm essas diferenas entre os vrios tipos de organizaes de inteligncia, bem como suas diferenas em relao s Foras Armadas, polcias, servio diplomtico ou instncias de formulao de polticas (tais como os staffs
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dos Conselhos Nacionais de Segurana). Entre os dois tipos extremos de organizaes governamentais, Zegart aponta a necessidade de incorporar a uma teoria geral da burocracia uma vasta quantidade de agncias que ficariam a meio caminho no espectro burocrtico. Em particular, seria interessante ver como se posicionam no modelo as organizaes de poltica econmica que atravessam a dicotomia externo/interno (Bancos Centrais, Comrcio Exterior, Conselhos de Poltica Econmica etc.) (cf. Zegart, 1999:233). 48. Para uma escala comparativa (muito limitada) entre (poucos) casos nacionais que situa as posies de cada pas ao longo de um continuum e no de forma polar, ver Johnson (1996:119-145). 49. Para uma descrio sumria dos sistemas de inteligncia de pases selecionados, ver www.fas.org/irp. Sobre caractersticas operacionais e problemas de gesto e reforma, ver Berkowitz e Goodman (2000) e tambm Herman (2001). 50. A formulao de James Q. Wilson uma resposta direta s abordagens predominantes sobre o comportamento dos burocratas derivadas da teoria da escolha pblica (public choice theory). Cada autor define a autonomia das agncias governamentais de acordo com sua premissa sobre o que quer que sejam as preferncias fundamentais dos burocratas: maximizao de oramentos, de recursos organizacionais, de prestgio, de remunerao pessoal, de estabilidade funcional, bureau shaping, jurisdio indisputada etc. De todas essas, a mais plausvel parece ser a de Wilson (autonomia), na medida em que consiste em uma suposio substantiva sobre as preferncias dos burocratas (atendendo assim exigncia metodolgica da economia neoclssica sobre o confinamento dessas suposies ao lado da oferta), ao mesmo tempo que essa suposio consiste em afirmar a busca de autonomia como uma precondio para outras preferncias endogenamente formadas nas prprias interaes conflitivas. Sobre a autonomia e a racionalidade desses bureaucratic turfs, ver Wilson (1989). A posio de Wilson sobre a autonomia burocrtica , nesse aspecto, compatvel com as posies de Adam Przeworski (o Estado autnomo quando ele formula suas prprias metas e as realiza em face oposio) e do prprio Samuel Huntington (institucionalizao poltica, no sentido de autonomia, significa o desenvolvimento de organizaes e procedimentos polticos que no sejam apenas expresses dos interesses de grupos sociais determinados). Para uma explicao do crescimento institucional baseada na postulao de que burocratas maximizam oramentos e ofertam nveis excessivos de servio (subtimos para o pblico) porque so precariamente supervisionados, ver dois textos seminais da public choice: Niskanen (1977) e tambm Buchanan (1977). Para uma exposio didtica das diversas ramificaes dessa literatura, ver Parsons (1995:306-323). Para uma crtica da explicao da autonomia estatal feita pela corrente principal da public choice, ver Przeworski (1995:77-85). Para uma crtica do modelo maximizador de oramentos e a formulao alternativa de um modelo explicativo do crescimento institucional baseado nas alternativas estratgicas e nos dilemas de ao coletiva dos burocratas (bureau-shaping model), ver Dunleavy (1991:147-259). 51. Se as agncias governamentais conseguem garantir razoavelmente sua autonomia, ento elas provavelmente vo tentar obter mais recursos ou ampliar sua jurisdio. O problema, segundo James Wilson, que isso envolve um enorme se condicio-
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nal: Conflitos interburocrticos no eram um problema to grande quando as nicas agncias federais importantes eram os Correios, o Bureau de Penses e a Receita Federal. Conflitos interburocrticos tendem a ser um problema enorme e em grande medida insolvel quando o governo composto por dezenas de agncias que fazem poltica externa, outras tantas responsveis pela poltica econmica ou que a afetam diretamente, bem como por um sem-nmero de organizaes que regulam a atividade privada e garantem o cumprimento das leis criminais (Wilson, 1989:195). Disputas interburocrticas no so insanveis e tampouco so irracionais, apenas so difceis porque envolvem aspectos vitais da identidade e das preferncias de atores polticos organizados.
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ABSTRACT National Intelligence Systems: Origins, Expansion Logic, and Current Configuration
This article analyzes the formation of national intelligence systems in the modern state and the basic causes of institutional differences even among countries from the same constitutional tradition, like the United Kingdom and the United States. Considering intelligence systems as a sort of bureaucracy typically associated with the states coercive core, one can trace their origins to three different historical matrices: 16th and 17th century European diplomacy, the Napoleonic form of war management at the turn f r o m t h e 1 8 t h t o t h e 1 9 t h c e n t u r y, a n d 1 9 t h a n d 2 0 t h c e n t u r y counterrevolutionary political policing. Following a logic of expansion and functional differentiation that is simultaneously horizontal and vertical, current national intelligence systems display great organizational complexity and dilemmas in their institutionalization which provide good examples of the virtual impossibility of complete democratization of the state in the contemporary world. Key words: institutions; state-building; war; intelligence services; bureaucracy
RSUM Systmes Nationaux de Renseignements: Origine, Logique de Diffusion et Configuration Actuelle

Dans cet article, on analyse le processus de formation des systmes nationaux de renseignements dans les tats modernes ainsi que les causes des diffrences institutionnelles rencontres mme entre des pays dont la tradition constitutionnelle est semblable, comme la Grande-Bretagne et les tats-Unis. Poss comme un type de bureaucratie propre au noyau coercitif de ltat, les services de renseignements surgissent partir de trois modles historiques: la diplomatie des XVIe et XVIIe sicles, le mode napolonien de gestion de la guerre dans le passage du XVIIIe au XIXe sicle, et la surveillance politique anti-rvolutionnaire des XIXe et XXe sicles. Tout en suivant une logique de diffusion et de diffrenciation fonctionnelle, horizontale et verticale la fois, les systmes nationaux de renseignements de nos jours prsentent une grande complexit organisationnelle, avec des dilemmes dinstitutionnalisation qui montrent limpossibilit dune dmocratisation pleine de ltat dans le monde daujourdhui. Mots-cl: institutions; construction de ltat; guerre; services de renseignements; bureaucratie
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O ESTADO MODERNO E A FUNO DE INTELIGNCIA

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ORGANIZAO DOS SISTEMAS NACIONAIS DE INTELIGNCIA

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