Rapport dvaluation

Le FMI et laide lAfrique subsaharienne

Bureau indpendant dvaluation du FMI

2007

 2007 Fonds montaire international Production : Division des services multimdias, TGS Composition : Choon Lee Graphiques : Bob Lunsford dition franaise Divison franaise, Services linguistiques, TGS Traduction : Thierry Lopinot Correction et PAO : Annette Berthail-Costa, Anne Rousseau Cataloging-in-Publication Data Le FMI et laide lAfrique subsaharienne / [ce rapport a t prpar sous la direction de Joanne Salop par une quipe compose de Martin Kaufman . . . [et al.] [Washington, DC] : Fonds montaire international, Bureau indpendant dvaluation, 2007. p. cm. (Evaluation report) French translation of: The IMF and Aid to Sub-Saharan Africa Includes bibliographical references. ISBN 978-1-58906-659-5 1. International Monetary Fund Africa, Sub-Saharan Evaluation. 2. Economic assistance Africa, Sub-Saharan Evaluation. 3. Poverty Africa, Sub-Saharan. I. Salop, Joanne. II. Kaufman, Martin Daniel, 1965 III. International Monetary Fund. Independent Evaluation Office. IV. Evaluation report (International Monetary Fund. Independent Evaluation Office) HG3881.5.I58 I584714 2007

Prix : 25 dollars

Les commandes doivent tre adresses : International Monetary Fund, Publication Services 700 19th Street, N.W., Washington, DC 20431 (U.S.A.) Tlphone : (202) 623-7430 Tlcopie : (202) 623-7201 Messagerie lectronique : publications@imf.org Internet : http://www.imf.org

Table des matires

Avant-propos Abrviations et sigles Rsum analytique 1 2 Introduction Programmes et politiques des pays Place accorde laide Analyse de laide Liste des principales caractristiques 3 Gestion des relations du FMI en Afrique subsaharienne Autorits Donateurs Partenaires multilatraux Socit civile 4 Facteurs institutionnels du comportement du FMI Administrateurs Direction Services oprationnels 5 Constatations et recommandations Constatations Recommandations Annexes 1. 2. 3. 4. Perspective du Conseil dadministration Analyse quantitative Revues par pays : mthodologie et synthse des conclusions Changements dans les programmes des principaux bnficiaires daide 5. Questionnaire denqute Bibliographie Encadrs 2.1. Dpense et absorption de laide additionnelle 2.2. Diffrentes conceptions des scnarios daide 2.3. Principales caractristiques de la FRPC

vii ix 1 5 7 7 13 16 23 23 25 27 29 31 31 32 36 39 39 40

43 49 59 71 77 83

11 15 17

iii

TABLE DES MATIRES

3.1. 3.2. 4.1. 4.2. Graphiques

Lieu des activits Fondements du dialogue FRPC avec les autorits Dialogue avec les donateurs : les rles possibles du FMI Perspective des reprsentants rsidents sur la coordination des donateurs

23 24 32 35

2.1. Tendances de laide, politiques conduites et rsultats obtenus en Afrique subsaharienne 2.2. Ractions programmes du compte extrieur courant aux augmentations de laide 2.3. Ractions programmes du budget aux augmentations de laide 2.4. Objectifs dinflation des programmes FRPC et FASR dAfrique subsaharienne 2.5. Rponses lenqute sur lanalyse de la capacit dabsorption par la FRPC 2.6. Flux daide programms et flux effectifs : la FRPC sous-estime les flux moyen terme 2.7. Part de la dpense publique affecte lducation, la sant et la rduction de la pauvret (RP) 3.1. Opinions des sonds sur les relations entre les missions du FMI et les autorits : concordance 3.2. Opinions des sonds sur les relations FMIdonateurs : dsaccord 3.3. Opinions des sonds sur la place faite laide affecte 3.4. Opinions des sonds sur la collaboration entre services du FMI et de la Banque mondiale : dception 3.5. Opinions des sonds sur les relations entre missions du FMI et socit civile locale : profond dsaccord 3.6. qui les missions consacrent-elles le plus de temps? 4.1. Opinions des sonds sur la pertinence du DSRP pour la FRPC et vice-versa 4.2. Opinions des sonds sur la pertinence des programmes FRPC pour la macroconomie, la croissance, la rduction de la pauvret et les autres OMD 4.3. Opinions des chefs de mission sur les dficits budgtaires, linflation et la dette intrieure 4.4. Opinions sur la disposition du FMI discuter des besoins de financement avec les donateurs Graphiques des annexes A2.1. Niveaux daide programms et effectifs en Afrique subsaharienne A2.2. Niveaux daide programms et effectifs en Afrique subsaharienne et ailleurs A2.3. Tendances dans la programmation de la persistance de laide vers lAfrique subsaharienne A2.4. Ajustements programms du solde des transactions courantes en Afrique subsaharienne A2.5. Dficits courants moyens dans les programmes FRPC en Afrique subsaharienne A2.6. Ajustement des dpenses programmes en Afrique subsaharienne A2.7. Dpenses et recettes programmes et effectives dans les programmes FASR et FRPC en Afrique subsaharienne A2.8. Ajustements budgtaires programms en Afrique subsaharienne A2.9. Calcul des estimations de dpense et dabsorption de laide projete dans les FRPC en Afrique subsaharienne

8 10 10 11 12 14 18 26 27 28 28 30 30 33 33 34 34

49 50 50 51 51 51 52 52 53

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Table des matires

A2.10. Dpense et absorption dans les pays FRPC dAfrique subsaharienne : importance des conditions initiales A2.11. Dpense et absorption en Afrique subsaharienne : critres de ralisation lis la stabilisation avance A2.12. Dpense et absorption en Afrique subsaharienne : FASR et FRPC A2.13. Dpense et absorption dans les programmes FRPC : Afrique subsaharienne et autres rgions A2.14. Traitement des flux daide imprvus dans les programmes FRPC A4.1. Dficit budgtaire programm A4.2. Ratio programm dficit budgtaire/aide A4.3. Variation des prvisions daide moyen terme par rapport lanne programme A4.4. Variation des prvisions de dficit budgtaire moyen terme par rapport lanne programme A4.5. Clauses dajustement applicables aux dpenses lies aux dficits/excdents daide imprvus A5.1. Profil des reprsentants de la socit civile Tableaux des annexes A1.1. Chronologie des principales tapes et dcisions du Conseil A2.1. Rgressions. Accords FRPC en ASS : augmentation/rduction de laide A2.2. Variables reprsentatives du ratio aide nette/PIB A2.3. Variables reprsentatives du ratio dficit budgtaire hors aide/PIB A2.4. Variables reprsentatives du ratio dficit du solde des transactions courantes hors aide/PIB A3.1. Pays ayant fait lobjet d'une tude plus approfondie A3.2. Dpenses et absorption A3.3. Clauses dajustement A3.4. Plafonnement de la masse salariale A3.5. Dpenses prioritaires de lutte contre la pauvret A3.6. Analyse de limpact sur la pauvret et le social (AIPS) mene par le Dpartement des finances publiques A3.7. Gestion des dpenses publiques et responsabilisation financire A5.1. Rponses au questionnaire denqute A5.2. Synthse des rsultats de lenqute DCLARATION DU DIRECTEUR GNRAL , RPONSE DES SERVICES DU FMI, OBSERVATIONS DU BIE SUR LES RPONSES DE LA DIRECTION ET DES SERVICES DU FMI RSUM DU PRSIDENT PAR INTRIM Dclaration du Directeur gnral Rponse des services du FMI Observations du BIE sur les rponses de la Direction et des services du FMI Rsum du Prsident par intrim

54 55 55 56 57 71 72 72 73 74 81

44 56 57 58 58 60 62 64 66 67 68 69 77 78

91 95 103 105

TABLE DES MATIRES

Les conventions suivantes sont utilises dans le prsent rapport : Dans les tableaux, un blanc signale que la donne correspondante nest pas applicable, les points de suspension (...) quelle nest pas disponible, et le chiffre 0 (ou 0,0) quelle est gale zro ou ngligeable. Les chiffres ayant t arrondis, il se peut que les totaux ne correspondent pas exactement la somme de leurs composantes. Le signe () entre des annes ou des mois (par exemple, 200506 ou janvierjuin) indique la priode couverte, de la premire la dernire anne ou du premier au dernier mois indiqu inclusivement; le signe (/) entre deux annes (par exemple, 2005/06) indique un exercice budgtaire ou financier. Par billion, il faut entendre mille milliards, et par trillion, mille billions. Par points de base, on entend un centime de point (de pourcentage). Ainsi 25 points de base quivalent de point (de pourcentage). Dans ce rapport, le terme pays ne se rapporte pas ncessairement une entit territoriale constituant un tat au sens o lentendent le droit et les usages internationaux. Il sapplique aussi un certain nombre dentits territoriales qui ne sont pas des tats, mais pour lesquels des statistiques distinctes sont tablies de faon indpendante. Certains des documents cits et rfrencs dans ce rapport ntaient pas accessibles au public au moment de la publication de ce rapport. Conformment la politique douverture des archives du FMI au public, certains dentre eux pourront tre consults aprs un dlai de cinq ans compter de leur diffusion dans linstitution. Ils peuvent apparatre sous les cotes EBS/YY/NN et SM/YY/NN, o EBS et SM indiquent les sries et YY lanne de cette diffusion; dautres documents deviendront accessibles aprs un dlai de 10 20 ans aprs cette diffusion, selon la srie concerne.

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Avant-propos

Alors que le dbat sur le rle jou par le FMI auprs des pays faible revenu se poursuit, le Bureau indpendant dvaluation (BIE) a entrepris dexaminer les modalits et lefficacit de laide que linstitution apporte lAfrique subsaharienne. Pour ce faire, il sest intress plus particulirement aux politiques conduites et aux pratiques suivies par le FMI dans les oprations appuyes par la facilit pour la rduction de la pauvret et pour la croissance (FRPC), principal canal du travail oprationnel de linstitution dans les pays faible revenu entre 1999 et 2005. Le rapport du BIE met en lumire lambigut et la confusion qui entourent les politiques et les pratiques du FMI en matire daide et de rduction de la pauvret, quil sagisse du rle du FMI dans la mobilisation de laide, de lanalyse des diffrents scnarios possibles en la matire, de lvaluation de limpact des politiques macroconomiques sur la pauvret et le social ou des mesures budgtaires en faveur des pauvres et de la croissance. Il montre aussi le dcalage qui existe entre la communication du FMI sur les questions daide et de lutte contre la pauvret et ses pratiques dans les pays faible revenu. Plus fondamentalement, le rapport montre quil existe, entre les membres du Conseil dadministration, des diffrences dapprciation sur le rle et la politique de linstitution dans les pays faible revenu, auxquelles la Direction et le Conseil du FMI auraient d sefforcer davantage de remdier. Faute dindications claires sur lattitude adopter en ce qui concerne la mobilisation de laide, la prise en compte de diffrents scnarios et lapplication des analyses de limpact sur la pauvret et le social, les services du FMI ont eu tendance privilgier une approche troitement centre sur la stabilit macroconomique, qui saccordait la fois au mandat de linstitution et leur propre culture professionnelle. Faut-il, pour rduire ces diffrences, redfinir des engagements moins ambitieux et adapter la communication en consquence ou redoubler defforts pour mettre en uvre ce qui a t convenu? Cest pour linstitution un dfi majeur, qui reste relever. Le message de lvaluation est que le FMI devrait tre plus clair et direct dans lexplication de laction quil a engage, plus persvrant, transparent et responsable dans la poursuite de ses objectifs, et plus proactif dans sa collaboration avec des partenaires qui, comme la Banque mondiale, ont un mandat complmentaire au sien. Ce message revt une importance toute particulire pour le travail du FMI auprs des pays faible revenu dAfrique subsaharienne, dont on sait quelles difficults ils doivent surmonter pour atteindre les objectifs du Millnaire pour le dveloppement et les autres buts quils se sont fixs.

Thomas A. Bernes Directeur Bureau indpendant dvaluation

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Le FMI et l'aide l'Afrique subsaharienne Ce rapport a t prpar sous la direction de Joanne Salop par une quipe compose de Martin Kaufman, Markus Berndt, Steve Kayizzi-Mugerwa, Scott Standley et Tim de Vaan. Il a bnfici galement des contributions de Thomas Reichmann, Luis Alvaro Sanchez Baracaldo et Misa Takebe ainsi que de David Bevan, Kwesi Botchwey et David Peretz. Le soutien administratif a t assur par Annette Canizares, Arun Bhatnagar et Jeanette Abellera, et la production a t coordonne par Esha Ray. Le rapport a t approuv par Thomas Bernes, Directeur du Bureau indpendant dvaluation (BIE).

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Abrviations et sigles

AFR AFRITAC AFRODAD AIPS APD ASS BAfD BIE CENUA CMFI DCPE DFID DRP DSRP EEP EXR FAD FASR FMI FRPC IADM IPC MONA OCDE OMD OMS ONG OSC PDR PEFA PIB PNUD PPTE SFI SMT SRP TVA UNAIDS UNICEF

Dpartement Afrique (FM1) Centre rgional dassistance technique africain African Forum and Network for Debt and Development Analyse dimpact sur la pauvret et le social Aide publique au dveloppement Afrique subsaharienne Banque africaine de dveloppement Bureau indpendant dvaluation (FMI) Commission conomique des Nations Unies pour lAfrique Comit montaire et financier international Document-cadre de politique conomique Department for International Development (Royaume-Uni) Dpenses de rduction de la pauvret Document de stratgie pour la rduction de la pauvret valuation ex post Dpartement des relations extrieures (FMI) Dpartement des finances publiques (FMI) Facilit dajustement structurel renforce Fonds montaire international Facilit pour la rduction de la pauvret et pour la croissance Initiative dallgement de la dette multilatrale Indice des prix la consommation Suivi des accords du FMI Organisation pour la coopration et le dveloppement conomiques Objectifs du Millnaire pour le dveloppement Organisation mondiale de la sant Organisation non gouvernementale Organisation de la socit civile Dpartement de llaboration et de lexamen des politiques (FMI) Responsabilit financire et gestion des dpenses de ltat Produit intrieur brut Programme des Nations Unies pour le dveloppement Pays pauvres trs endetts Socit financire internationale Stratgie moyen terme Stratgie de rduction de la pauvret Taxe sur la valeur ajoute Programme commun des Nations Unies sur le VIH/SIDA Fonds des Nations Unies pour lenfance

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Rsum analytique

e rapport expose les principales constatations et recommandations dune valuation indpendante du rle jou et des rsultats obtenus par le FMI dans la dtermination et lemploi de laide aux pays faible revenu dAfrique subsaharienne (ASS). Lvaluation porte sur les annes 19992005, qui ont vu un grand nombre de ces pays amliorer leurs performances macroconomiques, enregistrant notamment une acclration de la croissance et un ralentissement de linflation. Cest aussi durant cette priode que laide lAfrique subsaharienne a repris aprs avoir marqu le pas, que le processus dallgement de la dette sest amplifi et que les bailleurs de fonds ont commenc privilgier loption dun soutien budgtaire assur conjointement par plusieurs donateurs. Et cest galement durant ces annes que les documents de stratgie pour la rduction de la pauvret (DSRP) ont vu le jour fin 1999 et que le FMI a transform la facilit dajustement structurel renforce (FASR) en facilit pour la rduction de la pauvret et pour la croissance (FRPC). Tandis que se droulaient ces changements, les critiques traditionnelles de laction du FMI en Afrique subsaharienne se sont renouveles, et trois dentre elles fournissent un point de rfrence pour la prsente valuation. Premirement, les programmes macroconomiques excessivement prudents appuys par le FMI auraient bloqu lemploi de laide disponible pour lAfrique subsaharienne. Deuximement, ils auraient manqu dambition dans la projection, lanalyse et lidentification des possibilits demploi des apports daide dans les pays dAfrique subsaharienne, ce qui pourrait avoir conduit les donateurs modrer leurs apports daide effectifs. Troisimement, et contrairement toute la rhtorique institutionnelle ce sujet, ces programmes nauraient gure contribu au recul de la pauvret et la correction des ingalits de revenu. Le cadre utilis pour valuer les rsultats des services du FMI repose sur les politiques approuves par le Conseil dadministration de linstitution. La traduction des dcisions du Conseil en directives oprationnelles lintention des services du FMI a aussi t prise en compte, de mme que la communication du FMI discours de la Direction, communiqus de presse, articles et lettres aux journaux , qui joue un rle important

dans la prsentation des positions de linstitution et linformation du grand public sur ce quentreprend le FMI puisquelle suscite les attentes laune desquelles le public juge les rsultats obtenus. Le dcalage entre la rhtorique du FMI en matire daide et de rduction de la pauvret et son action concrte sur le terrain est un des thmes rcurrents de cette valuation. Dans un certain nombre de cas, il est plus difficile, compte tenu du partenariat entre le FMI et la Banque mondiale pour lapplication de la stratgie de rduction de la pauvret (SRP), le suivi mondial ou dautres initiatives et la communication y affrente , disoler les responsabilits spcifiques du FMI en matire daide et de rduction de la pauvret dans les pays membres. Pour distinguer son travail de celui de la Banque mondiale ou de ses autres partenaires et de celui des autorits que ces institutions soutiennent , lquipe dvaluation sest concentre uniquement sur les lments dapprciation tirs des programmes appuys par la FRPC, dans laquelle le FMI joue un rle majeur et laquelle 29 pays dAfrique subsaharienne ont fait appel durant la priode examine (19992005).

Constatations
Le thme du dcalage entre la rhtorique et la pratique du FMI sinscrit dans la problmatique plus vaste dune tentative en dfinitive infructueuse de rforme institutionnelle. Le passage la FRPC devait en effet tre davantage quun simple changement de vocabulaire. Il signifiait ladoption de nouvelles manires de travailler ancres dans le processus de la SRP, de programmes dinitiative nationale fonds sur des mesures spcifiques visant rduire la pauvret et acclrer la croissance, et dune vision ambitieuse du rle que le FMI devait jouer dans lanalyse et la mobilisation de laide, en partenariat troit avec la Banque mondiale. Cependant, leffritement du consensus au sein du Conseil, conjugu une culture institutionnelle privilgiant la stabilit macroconomique et, surtout, des remaniements de la Direction qui ont priv linstitution des orientations stratgiques prcises et de la continuit ncessaires laction a conduit le FMI retomber dans sa routine habituelle.

RSUM ANALYTIQUE

La bonne nouvelle, cest que les rsultats dun certain nombre de pays dAfrique subsaharienne se sont amliors au cours de la priode grce, en partie, aux conseils et laction du FMI dans le cadre de linitiative en faveur des pays pauvres trs endetts (PPTE) et de linitiative dallgement de la dette multilatrale (IADM), mais plus encore aux efforts consentis par les autorits nationales et quil en est all de mme pour les rsultats obtenus par les donateurs. Dans les pays concerns par cette embellie, la conception des programmes macroconomiques appuys par la FRPC sest assouplie pour laisser une plus grande place laide. Lamlioration des rsultats des pays et des donateurs, conjugue ladaptation concomitante de la conception des programmes appuys par la FRPC, a ouvert concrtement de nouvelles perspectives de croissance et de rduction de la pauvret en Afrique subsaharienne. Les conclusions de lvaluation sont les suivantes: En rgle gnrale, les mesures macroconomiques appuyes par la FRPC ont fait une place lutilisation dapports daide additionnels lorsque la politique mene avait permis aux pays concerns daccumuler des stocks de rserves levs et denregistrer une faible inflation; dans dautres pays, le programme a prvu daffecter laide additionnelle la constitution de rserves supplmentaires ou au remboursement de la dette intrieure. On a pu constater que cest autour dun seuil de rserves reprsentant lquivalent de deux trois mois dimportations que lon dtermine si le surcrot daide peut tre dpens, creusant ainsi le dficit extrieur courant, ou doit servir augmenter les rserves. Le seuil dinflation estim pour dterminer si le pays peut dpenser ou doit pargner laide additionnelle se situe dans la fourchette de 5 7 %. Ces constatations sont compatibles avec la politique approuve par le Conseil dadministration en ce qui concerne la place faire laide, les orientations donnes par la Direction aux services du FMI et les analyses ex post quelle fait de leur action, ainsi que le point de vue des services eux-mmes. Cependant, elles permettent aussi dexpliquer limpression, chez les observateurs extrieurs, que le FMI bloque lemploi de laide : dans les pays o linflation est suprieure au seuil, les programmes appuys par la FRPC tendent en effet prvoir quune partie au moins de laide additionnelle ne doit pas tre dpense. Les programmes appuys par la FRPC nont pas fix dobjectifs daide ambitieux ni identifi de possibilits daide supplmentaires dans les pays dont la capacit dabsorption excdait les apports daide projets. Ils ont catalys indirectement cette aide via les valuations macroconomiques et le soutien aux efforts dploys par ces pays pour amliorer leur environnement macroconomique et la gouvernance budgtaire. Les prvisions daide moyen terme sur lesquelles ils reposent qui taient excessivement

prudentes au dpart prsentent aujourdhui des signes dadaptation la persistance de flux daide accrus en Afrique subsaharienne. Mais les services du FMI ont peu fait pour analyser les autres scnarios de politique conomique et daide possibles ou communiquer leurs constatations aux autorits et aux bailleurs de fonds. Ils nont pas beaucoup cherch non plus mobiliser des aides supplmentaires, sujet qui continue de diviser le Conseil et sur lequel la politique du FMI et les directives oprationnelles donnes ses services demeure confuse. Des principales caractristiques qui distinguent la FRPC de la FASR, cest la gouvernance budgtaire qui a reu, de loin, le traitement le plus systmatique compar par exemple des lments comme lemploi des analyses dimpact social ou les mesures budgtaires en faveur des pauvres et de la croissance. Les efforts nergiques dploys dans le cadre de la FRPC pour amliorer la gouvernance budgtaire refltent lappui clair, ferme et continu du Conseil dadministration, ainsi que limportance primordiale de cette question tant donn ses liens avec lexcution du budget pour les principaux objectifs macroconomiques du FMI et lefficacit de la collaboration FMI/Banque mondiale, qui repose sur les capacits professionnelles des deux institutions. Lappui des administrateurs aux analyses dimpact sur la pauvret et le social (AIPS), quoique rsolu, est plus mesur. En effet, lanalyse sociale noccupe pas une place aussi centrale dans la mission du FMI et, dans un premier temps, lajustement de lAIPS aux besoins de la FRPC a t entrav par des attentes irralistes quant la faon dont le FMI et la Banque mondiale pourraient collaborer sur cette question, avant que les deux institutions ne recentrent rcemment leurs efforts sur les analyses en interne. Ce sont aussi les carences de cette collaboration qui expliquent en partie que le FMI nait pas prt davantage attention au rle des infrastructures dans la croissance et la comptitivit et ses consquences macroconomiques ventuelles pour les dpenses programmes et labsorption daide additionnelle. La communication du FMI sur le thme de laide et de la lutte contre la pauvret a contribu rpandre, dans le grand public, limpression que linstitution stait engage faire plus pour la mobilisation de laide et danalyse de la rduction de la pauvret. Le malentendu qui en a rsult a renforc le scepticisme et la mfiance envers les activits du FMI en Afrique subsaharienne et dans les autres pays faible revenu. Ce sentiment tait particulirement vif dans les premires annes de la priode dvaluation, lorsque la Direction insistait, dans ses dclarations, sur le double lien de causalit entre croissance et rduction de la pauvret. Mais il reste encore proccupant aujourdhui, dans le contexte de la communication du FMI sur son soutien aux autres scnarios de crois-

Rsum analytique

sance possibles, aux stratgies suivre pour atteindre les objectifs du Millnaire pour le dveloppement (OMD) ou la mobilisation de laide, qui exagrent ce que fait le FMI dans le cadre des programmes appuys par la FRPC. Le FMI a manqu des occasions de communiquer avec un public plus vaste en Afrique subsaharienne. Le FMI sest dot dun rseau de reprsentants rsidents en Afrique subsaharienne. La charge de travail de ces derniers a augment depuis quelques annes, car lenvironnement de laide sest modifi et les donateurs ont fait davantage appel la dcentralisation et aux instruments de soutien budgtaire, mais les contraintes de ressources (que ce soit en personnel ou en comptences) ne leur ont pas permis de sengager pleinement aux cts de partenaires locaux dans cet environnement en mutation. Les reprsentants rsidents nen demeurent pas moins une source dinformation largement inexploite sur ce qui se passe, sur le terrain, entre les donateurs et la socit civile. En effet, leurs observations ne sont pas utilises de faon systmatique pour tayer les positions du FMI.

Recommandations
Lquipe dvaluation avance trois recommandations pour amliorer, lavenir, la cohrence relle et perue des politiques et des actions menes par linstitution pour aider lAfrique subsaharienne. Ces recommandations peuvent aussi sappliquer plusieurs volets de la stratgie moyen terme (SMT). Le Conseil dadministration devrait raffirmer ou prciser quelle est la politique du FMI en ce qui concerne les seuils utiliss pour dterminer la dpense et labsorption daide additionnelle, sa mobilisation, les diffrents

scnarios possibles, lAIPS et les mesures budgtaires en faveur des pauvres et de la croissance. partir de ces raffirmations ou clarifications, la Direction devrait donner aux services du FMI des orientations claires sur ce qui est exig, encourag, autoris ou interdit notamment dans le cadre de la collaboration avec la Banque mondiale et dautres partenaires et sassurer que ces directives sont bien appliques et donnent des rsultats. Pour sa part, le Dpartement des relations extrieures devrait veiller ce que la communication de linstitution cadre avec les politiques oprationnelles approuves par le Conseil dadministration et les oprations appuyes par le FMI. La Direction devrait mettre en place des mcanismes transparents de suivi et dvaluation des suites donnes ces directives oprationnelles clarifies. Les valuations ex post du FMI devraient couvrir expressment les actions et contributions des services la mise en uvre des politiques en vigueur et de celles qui ont t prcises. Mais, tant donn que le grand public se proccupe beaucoup de la responsabilisation du FMI en Afrique subsaharienne, il convient de faire le point, dune faon plus priodique et plus transparente, sur les programmes en cours dans les pays. Ce suivi pourrait sinscrire dans le cadre des revues des accords FRPC par le Conseil dadministration ou des revues venir de la SMT. La Direction du FMI devrait prciser les rsultats attendus de linteraction des reprsentants rsidents et chefs de mission avec les bailleurs de fonds et la socit civile sur le terrain et indiquer les ressources affectes cette fin. Pour ce faire, il conviendrait quelle suive lvolution de lenvironnement dans lequel sinscrivent les oprations conduites par le FMI dans chaque pays, notamment pour laide, et quelle en value priodiquement les consquences pour les politiques et la stratgie de linstitution.

CHAPITRE

1
C

Introduction

e rapport expose les principales constatations et recommandations dune valuation indpendante du rle et des rsultats du FMI dans la dtermination de lenveloppe de ressources extrieures des pays faible revenu dAfrique subsaharienne (ASS). Lvaluation a t centre sur laide la source principale de financement extrieur pour la plupart de ces pays et en particulier sur la manire dont se sont articuls les rapports du FMI avec les pays bnficiaires et les donateurs au regard de la fourniture et de lutilisation de laide destine la rduction de la pauvret et dautres objectifs de dveloppement. Elle sest concentre sur les programmes appuys par la facilit pour la rduction de la pauvret et pour la croissance (FRPC) le principal instrument du FMI pour ses activits oprationnelles en Afrique subsaharienne. Lvaluation a port sur la priode 19992005 poque de changements dimportance majeure dans le contexte extrieur des activits du FMI en Afrique subsaharienne. Cest une poque o les rsultats macroconomiques de nombreux pays dAfrique subsaharienne samliorent, avec des taux de croissance en hausse et des taux dinflation en baisse mais o la proportion de la population qui vit dans la pauvret ne change quasiment pas. Cest lpoque o la communaut internationale adopte les objectifs du Millnaire pour le dveloppement (OMD), soutenus par le Consensus de Monterrey sur la ncessit pour les pays en dveloppement dadopter de meilleures politiques et loffre par les pays dvelopps dune aide et de possibilits de commerce meilleures et plus importantes. Cest le moment o laide lAfrique subsaharienne se redresse, aprs les baisses enregistres au dbut des annes 90, et o les donateurs commencent passer lappui budgtaire multi-donateurs dans de nombreux pays dAfrique subsaharienne. Toutes ces volutions ont eu des consquences pour les activits du FMI. Au sein du FMI, la priode dvaluation commence avec lintroduction de la FRPC au cours de la dernire anne du mandat de M. Camdessus comme Directeur gnral du FMI et sachve avec le lancement de la Stratgie moyen terme (SMT). Le nouveau millnaire approchait, et les pressions saccumulaient sur les pays membres du FMI en faveur dune action dans le domaine de lallgement de la dette et de la rduction de la pau-

vret. Les principaux thmes de lAssemble annuelle de septembre 1999 furent linitiative PPTE renforce, le processus de stratgie de rduction de la pauvret (SRP), et la transformation de la facilit dajustement structurel renforce (FASR) en facilit pour la rduction de la pauvret et pour la croissance (FRPC). Dans cette nouvelle optique, qui fut rendue oprationnelle par les Conseils dadministration de la Banque mondiale et du FMI avant la fin de 1999, les rles du FMI et de la Banque mondiale sinterpntraient troitement dans le cadre des processus du DSRP et de linitiative PPTE. Au cours des quelques annes suivantes beaucoup dexprimentations eurent lieu, les initiatives nationales prenant de llan par lintermdiaire du processus de la SRP. Tandis que se droulaient les volutions mentionnes ci-dessus pendant la priode tudie, apparurent des variantes de critiques de longue date sur les activits du FMI en Afrique subsaharienne, dont trois fournissent un point de rfrence pour lvaluation. La premire est que les programmes appuys par le FMI ont eu pour effet de bloquer lutilisation de laide disponible pour lAfrique subsaharienne en raison de leur caractre macroconomique excessivement conservateur. La deuxime est que ces programmes ont manqu dambition dans la projection, lanalyse et lidentification des possibilits demploi des apports daide destins aux pays dAfrique subsaharienne, ce qui a pu en soi modrer la fourniture effective daide par les donateurs. La troisime est que les programmes appuys par le FMI nont gure fait avancer la rduction de la pauvret et de lingalit des revenus, contrairement la rhtorique institutionnelle sur ce sujet. Le cadre dvaluation utilis par lquipe dvaluation pour examiner les rsultats des services du FMI dans ces domaines repose sur les politiques approuves par le Conseil dadministration. Ces politiques rsument ce que les administrateurs du FMI ont dtermin tre le rle du FMI dans ces domaines, fournissant ainsi aux services le cadre directeur de leur activit1. Linterprtation des dcisions du
1 titre de rfrence, lannexe 1 cite les remarques et le rsum du prsident en conclusion des sances du Conseil dadministration portant sur cette question; elle comporte aussi une chronologie permettant au lecteur de suivre lvolution de la rflexion du Conseil. Voir annexe 1, tableau 1.1.

CHAPITRE 1

Conseil dadministration en orientations oprationnelles par la direction lintention des services a aussi t prise en compte dans le cadre dvaluation. La communication du FMI, exprime par les discours de ses dirigeants, les communiqus de presse, les articles et les lettres aux journaux du dpartement EXR est galement pertinente. Cette communication constitue un canal important de prsentation des positions du FMI et dinformation du grand public sur ce que le FMI a entrepris de faire. Un des thmes rcurrents de lvaluation porte sur lcart qui existe dans la perception du public entre ce que le FMI stait engag faire en matire daide et de rduction de la pauvret et ce quil a effectivement pratiqu au niveau des pays. Dans un certain nombre de cas, le partenariat du FMI avec la Banque mondiale lappui du processus de la SRP, avec le suivi mondial et dautres initiatives ainsi que la communication y affrente ont brouill la perception des responsabilits du FMI en matire daide et de rduction de la pauvret au niveau des pays. Afin de distinguer le rle et la mission spcifiques du FMI de ceux de la Banque mondiale et dautres partenaires ainsi que de celui des autorits que leurs efforts soutiennent lquipe dvaluation sest troitement concentre sur les constats relatifs aux programmes appuys par la FRPC, qui est linstrument utilis par le FMI pour soutenir les pays dans la mise en uvre de la dmarche du DSRP, et laquelle 29 pays dAfrique subsaharienne ont fait appel pendant la priode de 1999 2005 sur laquelle porte lvaluation.

Sur cette toile de fond, ce rapport dtaille les principaux points de lvaluation, en sattachant ce que le FMI a effectivement fait en matire daide et de rduction de la pauvret en Afrique subsaharienne par rapport ce quil stait engag faire. Le reste du rapport est structur comme suit : le chapitre 2 examine les constatations empiriques et documentaires sur la faon dont les programmes de la FRPC en Afrique subsaharienne ont trait 1) la place faite laide dans la conception des politiques macroconomiques; 2) la prvision et lanalyse de laide; et 3) les objectifs de la FRPC en faveur des pauvres et de la croissance. Le chapitre 3 tudie les interactions des services du FMI avec les autorits le principal client du FMI , les donateurs bilatraux et multilatraux, et la socit civile en ce qui concerne laide et les questions connexes. Le chapitre 4 examine les moteurs du comportement du FMI les politiques approuves par le Conseil dadministration, limpulsion, les dclarations et les directives de la direction, et les vues de ses services. Le chapitre 5 prsente les constatations et les recommandations de lvaluation. Lannexe 1 rsume les conclusions pertinentes du Conseil dadministration. Lannexe 2 dcrit lanalyse quantitative de lvaluation. Lannexe 3 donne le profil des 29 pays de lchantillon valu et analyse les constatations des revues des conomistes chargs des pays. Lannexe 4 examine les rsultats des tudes de cas. Lannexe 5 rsume la mthodologie et les rsultats du questionnaire denqute.

CHAPITRE

2
C

Programmes et politiques des pays

e chapitre traite des constatations de lvaluation concernant les questions relatives laide dans la conception des programmes appuys par la FRPC. Il couvre: 1) les liens entre laide et lajustement du compte extrieur courant et du budget dans les programmes FRPC; 2) lanalyse de laide dans les programmes FRPC; et 3) les objectifs de la FRPC en faveur des pauvres et de la croissance1. Le chapitre porte sur la conception des programmes la fois pour la priode initiale du programme FRPC et pour les priodes de programme suivantes aprs chaque revue , car cest au stade de la conception que linfluence et la contribution des services du FMI apparaissent le plus clairement. Le graphique 2.1 donne un aperu de lvolution de laide, des indicateurs macroconomiques, de la croissance et de la rduction de la pauvret en Afrique subsaharienne. Le panneau A rsume les tendances rcentes de laide. Comme on peut le voir, laide publique au dveloppement (APD) aux 29 pays dAfrique subsaharienne tudis a diminu pendant la priode FASR, a atteint son niveau le plus bas en 1999, et sest releve pendant la priode FRPC. Ces volutions refltent lvolution de lenvironnement de laide pour lAfrique subsaharienne depuis ladoption des OMD et lamlioration des rsultats de nombreux pays dAfrique subsaharienne, qui joue un rle dans les projets daide des donateurs. Le panneau A montre galement les tendances des dons dallgement de dette, en croissance rapide partir de 2002. Trois facteurs mritent dtre relevs dans lvolution de laide. Le premier est que la baisse de laide pendant la priode de la FASR a touch la quasi-totalit des pays dAfrique subsaharienne, tandis que la reprise pendant la priode de la FRPC a touch surtout deux groupes de pays les pays sortant dun conflit et les pays affichant de bons rsultats. Le deuxime est que la volatilit de laide est reste leve sur toute la priode (voir le panneau B)2. Troisimement, laide
Voir FMI (2000a). de la volatilit en fin de priode indique au panneau B du graphique 2.1 reflte laugmentation de laide lAfrique subsaharienne mentionne au paragraphe prcdent du texte.
2Laugmentation 1

prsente dans le paneau A inclut les dons et les prts concessionnels comportant un lment de don dau moins 35 %. Conformment aux directives du FMI, tous les programmes FRPC limitent strictement et souvent excluent totalement les emprunts extrieurs non concessionnels publics ou garantie publique, et placent des limites spcifiques au degr minimal de concessionnalit acceptable3. Le graphique 2.1 illustre aussi lamlioration des politiques et des rsultats macroconomiques des 29 pays dAfrique subsaharienne participant la FRPC. Comme le montrent les panneaux C et D, tant les dficits publics que linflation ont fortement diminu depuis le milieu des annes 90. La croissance du revenu par habitant, bien quencore basse, est devenue beaucoup plus rgulirement positive, et les revenus par habitant ont commenc se relever de leurs points bas du milieu des annes 90. Il est clair que des difficults normes demeurent pour lavenir, en particulier sur le plan de la rduction de la pauvret, le nombre de personnes vivant avec moins de 1 dollar par jour nayant pas encore enregistr de diminution significative.

Place accorde laide

Cette section prsente les constatations de lvaluation relatives la conception des programmes appuys par la FRPC comme point de dpart dune rponse aux critiques qui sinquitent de ce que le FMI bloque ou empche le plein emploi du financement disponible auprs des donateurs. cette fin, lvaluation a tudi les correspondances entre les variations de laide prvue et les variations des niveaux programms des dficits du budget et du solde extrieur

3Voir FMI (2006g). Ces limitations des emprunts sont dues aux proccupations concernant la viabilit de la dette et au problme des banques abstentionnistes dans le cadre des initiatives dallgement de la dette. Rcemment encore, ces limitations ntaient en gnral pas contraignantes, car la situation du march limitait lintrt des cranciers. Mais dans le monde post-PPTE et post-IADM, la situation a chang, et la matrise de laccumulation de dette nouvelle reprsente un problme majeur pour lavenir.

CHAPITRE 2 PROGRAMMES ET POLITIQUES DES PAYS

Graphique 2.1. Tendances de laide, politiques conduites et rsultats obtenus en Afrique subsaharienne
Aide
A. Flux Aide publique au dveloppment (APD) aux 29 pays FRPC dASS (En milliards de dollars EU courants) 20
Dont : Rpublique dm. du Congo APD (dons dallgements de dette exclus) Dons dallgement de dette

B.Volatilit Volatilit moyenne de laide aux FRPC dASS 198020051 (Coefficient de variation : cart type mobile sur 5 ans/moyenne; (pourcentage)
APD nette

40 35 30 25 20 15

15 10 5

APD nette, allgement de dette exclu

FASR initiale (198893) 1988

FASR tardive (199498) 94 96 98 2000

FRPC (19992005) 02 04

10 5 0
4 6 2 0 98 19 20 00 9 2 8 8 4 9 0 0 0 6 8 9 9 8 8 90 92 88 94 9 82 84 80 86 19 19 19 19 19 19 19 19 19 96 0 4

90

92

Source : OCDECAD, base de donnes des statistiques du dveloppement international.

Source : OCDECAD, base de donnes des statistiques du dveloppement international. 1 Laide est en dollars EU constants de 2004 et exclut laide alimentaire et laide durgence. Les coefficients sont pondrs du PIB moyen sur 200105.

Rsultats macroconomiques
C. Dficit budgtaire Solde moyen de ladministration centrale dans les FRPC dASS, 198120051 (En pourcentage du PIB) 8 7 6 5 4 3 2 1
1981

D. Inflation Inflation moyenne dans les FRPC dASS,198120051 (Variation annuelle de lIPC en pourcentage) 35 30 25 20 15 10 5

83

85

87

89

91

93

95

97

99 2001 03

05

1981 83

85

87

89

91

93

95

97

99 2001 03

05

Source : FMI, base de donnes des Perspectives de lconomie mondiale. 1 Le solde inclut les dons. Pondr par le PIB moyen pour 200105.

Source : FMI, base de donnes des Perspectives de lconomie mondiale. 1 Pondre par le PIB moyen 200105. Exclut la Rpublique dmocratique du Congo.

courant4. Dans lacception du cadre dpense-absorption dfini par le FMI en 2005 (voir encadr 2.1), cette section du rapport cherche dterminer : 1) quelle part

4Plus prcisment, elle examine la corrlation entre les variations des apports nets daide et les variations du dficit extrieur courant net avant dons et intrts (absorption de laide) et les variations du dficit budgtaire primaire net avant dons (dpense de laide) pour les annes de programmes pour lesquelles le FMI anticipait des augmentations de laide par rapport lanne prcdente. Lanalyse a eu recours aux donnes dune base de donnes interne du FMI Suivi des accords du FMI (MONA) qui contient les variables macroconomiques denviron 600 demandes et revues de programmes FASR et FRPC, couvrant la priode 1993 2005. On trouvera davantage de dtails lannexe 2.

de laccroissement de laide tait programme pour tre absorbe (par des importations nettes plus leves); et 2) quelle part de laccroissement de laide tait programme pour tre dpense (en dpenses publiques nettes plus leves). Elle tudie aussi 3) comment les programmes FRPC analysaient la capacit dabsorption de laide et 4) les clauses dajustement des programmes FRPC dterminant si les surcrots daide inattendus pouvaient tre dpenss et absorbs, et dans quelle mesure. Ajustement du compte extrieur courant Lanalyse empirique de lvaluation constate que la situation des pays, mesure en utilisant le niveau des r-

Chapitre 2 Programmes et politiques des pays

Graphique 2.1 (fin)

Rsultats conomiques
E. Croissance Croissance moyenne relle du PIB par habitant dans les FRPC dASS, 198120051 (Variation annuelle moyenne en %, en dollars PPA constants de 2000) 4 3 2 1 0 1 2 3 4 5
1981 83 85 87 89 91 93 95 97 99 2001 03 05 Source : Banque mondiale, base de donnes des Indicateurs du dveloppement dans le monde. 1 Pondre par le PIB moyen sur 200105.

F. Rserves et dette Rserves et encours de la dette dans les FRPC dASS, 19802004 5,0 4,5 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0
1980 82

140
Encours total de la dette (en mois d importations; chelle de droite)

120 100 80
Stock moyen des rserves (En % du PIB; chelle de gauche)1

60 40 20 0

84

86

88

90

92

94

96

98 2000 02

04

Sources : FMI, base de donnes des Perspectives de lconomie mondiale; Banque mondiale, base de donnes du Global Development Finance. 1 Stock de rserves pondr par le PIB moyen sur 200105.

Rsultats sur le front de la pauvret

G. Revenu PIB moyen par habitant dans les FRPC dASS,198020051 (en dollars PPA constants de 2000) 1500 1400 1300 1200 1100 1000 900 800
1980 82 84 86 88 90 92 94 96 98 2000 02 04 1981 Objectif OMD de pauvret en 2015 : 22,3 % Taux de pauvret en 1990 : 44,6 %

H. Pauvret Pourcentage de la population dASS vivant avec moins de 1 dollar par jour (en dollars PPA de 1993) (pourcentage) 50 45 40 35 30 25
99 2002

84

87

90

93

96

20

Source : Banque mondiale, base de donnes des Indicateurs du dveloppement dans le monde. 1 Pondr par le PIB moyen sur 200105.

Source : Chen and Ravallion (2004).

serves internationales comme variable de substitution, est le principal facteur qui dtermine si le programme FRPC autorise labsorption daide additionnelle, et dans quelle mesure. Elle constate aussi quen moyenne les programmes FRPC en Afrique subsaharienne nappellent pas un ajustement du solde extrieur courant au cours de la premire anne du programme. Cest l une diffrence avec les programmes FASR pour lAfrique subsaharienne, qui appelaient habituellement un ajustement considrable du solde extrieur courant au cours de la premire anne du programme. Les faits constats indiquent que cette modification de lorientation des programmes tait motive par des attentes accrues

dapports daide au cours de la premire anne du programme ainsi que par lamlioration des niveaux des rserves. Abstraction faite de ces deux dterminants de la conception des programmes, on ne constate aucune trace sur la priode dune modification indpendante de la conception des programmes concernant labsorption programme de laide additionnelle. En moyenne, sur lensemble de lchantillon et de la priode, les programmes FRPC dAfrique subsaharienne ont programm une absorption immdiate denviron 60 % des augmentations daide attendues. Comme le montre le graphique 2.2, les augmentations attendues daide dans les programmes FRPC dAfrique subsaha-

CHAPITRE 2 PROGRAMMES ET POLITIQUES DES PAYS

Graphique 2.2. Ractions programmes du compte extrieur courant aux augmentations de laide
Absorption moyenne programme des augmentations de laide dans les FRPC dASS (En pourcentage de laugmentation de laide) Tous 63 37

Graphique 2.3. Ractions programmes du budget aux augmentations de laide

Utilisation programme estime des surcrots daide dans les FRPC dASS dots de stocks levs de rserves (En pourcentage des surcrots daide attendus) Tous 28 72

Stocks de rserves levs Stocks de rserves 5 bas

100

Inflation infrieure 5% Inflation suprieure 5%

Augmentation des rserves

79

21

95
Augmentation des importations nettes (absorption)

15

85
Rduction de la dette intrieure

Expansion budgtaire nette (dpense)

Note : Le seuil sparant les stocks de rserves bas et levs est fix 2,5 mois dimportations.Voir en annexe 2 les dfinitions, la mthodologie et une critique de la robustesse.

Note : Voir en annexe 2 les dfinitions, la mthodologie et une critique de la robustesse.

rienne sont en moyenne corrls un creusement du solde extrieur courant 5 de 63 % de laugmentation attendue. Les 37 % restants sont affects laugmentation des rserves internationales6. Cette relation est sensiblement influence par le stock initial de rserves mesur en mois dimportations. Le taux moyen programm dabsorption de laide additionnelle est tay par les diffrences du niveau des rserves internationales dun pays lautre. Comme le montre le graphique 2.2, pour les pays dont les rserves sont infrieures au seuil de 2,5 mois dimportations, labsorption daide additionnelle est proche de zro ces pays sont programms pour renforcer la position de leurs rserves. Ce rsultat est cohrent avec ce qua constat lvaluation dans les revues des pays, qui montrent que laugmentation programme des rserves internationales dans les cas o la position initiale des rserves tait basse tait identifie comme un moyen de grer les vulnrabilits aux chocs extrieurs associs aux variations des termes de lchange ou la volatilit de laide (voir annexe 3). Pour les pays dont les niveaux de rserves taient suprieurs au seuil, labsorption programme reprsente en moyenne 100 % de laide additionnelle7. Lanalyse des tudes de cas indique que les proccupaofficiels et paiements dintrts exclus. lhypothse de sorties nettes nulles de capitaux privs. Laccroissement des rserves nest pas ncessairement accumul la banque centrale, mais peut tre aussi dtenu par le secteur priv. 7Dans les cas de diminution de laide, la relation empirique estime entre les niveaux programms dabsorption et les stocks de rserves est lisse des niveaux de rserves plus levs tant associs un financement plus lev des dficits daide par les rserves. Ceci contraste avec la relation estime pour les augmentations de laide, o le seuil de 2,5 mois de rserves sapplique (voir annexe 2).
6Dans 5Transferts

tions de viabilit de la dette pourraient constituer un facteur supplmentaire de rduction du niveau dabsorption programm et daugmentation de laccumulation programme de rserves en raction une augmentation de laide8 (voir annexe 4).

Ajustement budgtaire
Lanalyse empirique constate que la situation macroconomique du pays, mesure par le taux dinflation utilis comme variable de substitution, est le principal facteur qui dtermine si le programme FRPC permettra de dpenser laide additionnelle, et dans quelle mesure9. Elle constate aussi que la baisse persistante des taux dinflation en Afrique subsaharienne couple avec le redressement, voire laugmentation des flux daide des donateurs a rduit la correction budgtaire moyenne au cours de la premire anne des nouveaux programmes denviron un point de pourcentage du PIB par rapport la priode FASR. Les donnes apportes par les entretiens avec les services et les revues des pays sont conformes ces constatations. En moyenne cest--dire pour lensemble des pays qui ont enregistr une augmentation de laide au cours de la priode FRPC , les programmes FRPC en Afrique
8Naturellement, la viabilit de la dette est aussi un facteur qui influence lvaluation de la capacit dabsorption daide dun pays en ce qui concerne les dons par rapport aux prts concessionnels. 9Labsence de donnes MONA sur la dette intrieure publique a empch lanalyse statistique de ses consquences pour la conception des programmes, de mme que pour linflation. Les revues des pays cependant voient dans la dette intrieure un des moteurs principaux des programmes (voir page 11, deuxime paragraphe).

10

Chapitre 2 Programmes et politiques des pays

Encadr 2.1. Dpense et absorption de laide additionnelle

Lanalyse empirique de cette section utilise la terminologie dpense-absorption introduite par The Macroeconomics of Managing Increased Aid InflowsExperiences of Low-Income Countries and Policy Implications. Il sagissait dun document de rfrence pour la revue de 2005 de la FRPC par le Conseil dadministration. Comparant cinq pays ayant reu une aide augmente au cours de la priode 19982003 lthiopie, le Ghana, le Mozambique, lOuganda et la Tanzanie il mesurait quelle part de laide avait t absorbe (telle que mesure par les variations du dficit du compte extrieur courant) et quelle part avait t dpense (telle que mesure par les variations du dficit budgtaire). Il sattachait tudier les rsultats des programmes, en particulier les performances des autorits dans la mise en uvre des programmes, ce qui sort du cadre de cette valuation. Lanalyse de la prsente valuation porte sur la conception des programmes, en qualit de canal principal de linfluence du FMI.
1Voir

Graphique 2.4. Objectifs dinflation des programmes FRPC et FASR dAfrique subsaharienne
(Pourcentage annuel de variation de lIPC) 25 20 15
Tous ASS1

10
ASS effectif 2

Pays non CFA1

5
Pays CFA1

1995

96

97

98

99

2000

01

02

03

04

05

FMI (2005h) et lannexe 2 du prsent rapport.

Sources : FMI, bases de donnes MONA et des Perspectives de lconomie mondiale. 1 Les donnes du graphique 7 comprennent les objectifs dinflation FASR et FRPC pour les deux priodes venir (t + 2) pour les programmes en cours dans des pays dAfrique subsaharienne. 2 Les donnes effectives concernent les conditions initiales au moment o les objectifs ont t fixs (t0) pondres par le PIB moyen sur la priode 200105.

subsaharienne ont programm la dpense immdiate denviron 30 % des augmentations daide attendues. Le graphique 2.3 illustre quelle portion de labsorption totale programme observable dans les pays dAfrique subsaharienne disposant de stocks de rserves suffisants sest traduite en expansion budgtaire (dpense). En moyenne, les augmentations daide attendues dans les pays dAfrique subsaharienne participant la FRPC sont corrles un creusement du dficit budgtaire10 reprsentant 28 % de laugmentation attendue. Les 72 % restants sont programms comme pargne publique, souvent par remboursement anticip de la dette publique intrieure. lintrieur de la moyenne, il apparat que les proccupations dinflation reprsentaient un moteur essentiel des diffrences entre pays dans la programmation de la dpense de laide additionnelle11. Comme le montre le graphique 2.3, les diffrences entre les niveaux proet paiements dintrts non compris. statistique donne penser que lajustement budgtaire programm aux rductions de laide est dtermin non par le taux dinflation initial, mais par le stock initial de rserves. En dautres termes, mme lorsque linflation est gale ou infrieure 5 %, les programmes appuys par le FMI ne permettent pas de compenser les rductions de laide extrieure par le financement intrieur. Sil existe des rserves suffisantes, elles peuvent tre utilises. Mais sinon, les programmes exigent en moyenne la mobilisation de recettes intrieures accrues et/ou des rductions des dpenses pour compenser la rduction de laide.
11Lanalyse 10Dons

gramms de dpense des augmentations daide attendues sont fortement corrles aux niveaux dinflation initiaux. Selon cette estimation, les pays dont les taux dinflation taient infrieurs 5 %12 ont pu dpenser en moyenne 79 % des augmentations daide attendue; tandis que les pays dont le taux dinflation tait plus lev nont pu dpenser que 15 % de ces augmentations en moyenne13. Lanalyse de lchantillon de pays montre, conformment cette constatation et au graphique 2.4, quen moyenne les programmes FRPC dAfrique subsaharienne ont cibl des taux dinflation infrieurs 5 % les programmes retenant des hypothses encore plus basses dans les pays qui utilisent le franc CFA. Rcemment, en 2004 et en 2005, tandis que la moyenne demeurait proche de 5 %, des variations plus fortes, en hausse ou en baisse, des objectifs dinflation des programmes FRPC sont apparues, un nombre apprciable de programmes ciblant des taux dinflation suprieurs 7 % dans les pays non membres de la zone franc. Les critiques soutiennent que ces objectifs dinflation sont inutilement bas et prjudiciables aux objectifs de croissance et de rduction de la pauvret des pays. Sins-

12En corrigeant linfluence des autres conditions initiales telles que le financement intrieur et la croissance, on constate des rsultats similaires pour des seuils plus levs allant jusqu 7 %. Voir annexe 2. 13Les tests statistiques montrent que le taux de 80 % (associ des taux dinflation infrieurs 5 %) nest pas significativement diffrent de 100 %; tandis que le taux de 15 % (associ des taux dinflation suprieurs 5 %) nest pas significativement diffrent de zro.

11

CHAPITRE 2 PROGRAMMES ET POLITIQUES DES PAYS

Graphique 2.5. Rponses lenqute sur lanalyse de la capacit dabsorption par la FRPC
Pourcentage des rpondants lenqute qui sont daccord ou tout fait daccord que la conception des programmes FRPC traduit une analyse systmatique de la capacit dabsorption et des effets sur loffre de : (Pourcentage) 100
Services du FMI

80 60 40 20 0

Services de la Banque mondiale Donateurs

Macroconomie Viabilit du budget/de la dette

Gouvernance

Sectoriel

Intgr (Multidimensionel)

Les revues des pays valus corroborent la constatation que la matrise de linflation et la gestion de la dette intrieure taient des dterminants essentiels des niveaux de dpenses programms. La documentation des programmes cite frquemment la matrise de linflation pour expliquer la conception du programme, en particulier la dtermination des objectifs montaire et budgtaire. Et les entretiens mens avec les services confirment que linflation demeure un dterminant important de la conception des programmes. Les revues des pays montrent que les considrations relatives la dette intrieure psent lourd dans les programmes FRPC la plupart des programmes limitant le financement intrieur de ltat par souci de ne pas stimuler linflation, de prserver la viabilit de la dette et dviter dvincer le secteur priv (voir annexe 3). Parmi les pays tudis par lquipe dvaluation, le Mozambique est clairement un cas o le souci dviter un vincement a motiv les limitations fixes aux emprunts intrieurs, tandis quau Ghana la restriction du financement intrieur prvue par le programme tait principalement motive par le niveau et la viabilit de la dette intrieure. Capacit dabsorption de laide Il ressort aussi des revues des pays que la FRPC analyse trois aspects de la capacit dabsorption de laide savoir les risques pour la comptitivit, la viabilit du budget/de la dette et la gouvernance budgtaire , mais ne porte quasiment aucune attention des secteurs comme lducation, la sant et linfrastructure. Lanalyse macroconomique de la capacit dabsorption se concentre habituellement sur le syndrome hollandais et sur les risques pour la comptitivit, lesquels ntaient en gnral pas proccupants pour les niveaux de flux daide envisags18. tant donn la prpondrance de PPTE dans les pays de lchantillon dvaluation, lanalyse de viabilit de la dette est aussi frquente, effectue au moyen du cadre standard du FMI pour lanalyse des mcanismes de la dette dans les pays faible revenu19. En ce qui concerne la gouvernance budgtaire, les programmes FRPC comportaient une conditionnalit structurelle portant sur la gestion et lobligation de rendre compte des finances publiques, souvent appuye par une assistance technique20. Mais la FRPC na gure port dattention aux contraintes des capacits dabsorption de laide dans lducation, la sant ou linfrastructure, domaines qui sont principalement de la comptence de la Banque mondiale, ainsi qu lintgration des diverses dimensions en une apprciation globale qui tienne compte des synergies et des arbitrages entre elles. Ces constatations confirment dune faon gnrale les rponses aux questions de lenqute dvaluation sur
18Voir

pirant des analyses mmes du FMI, ils soutiennent que ces objectifs pourraient tre relevs sans sacrifier les objectifs de stabilit et de croissance, fournissant ainsi une marge de manuvre budgtaire pour les programmes prioritaires14. Les rsultats de lenqute illustrs ailleurs dans ce rapport donnent penser que les chefs de mission du FMI en Afrique subsaharienne sont galement diviss sur la question de savoir si le FMI devrait ou non tolrer des taux dinflation plus levs dans les pays ayant de bons rsultats, sans accepter de relcher les objectifs dinflation pour les avoirs performants15. Au cours des entretiens, des membres des missions ont dclar que les autorits en particulier dans les pays qui ont enregistr des succs considrables dans la stabilisation avaient tendance sopposer au relchement des objectifs. Par ailleurs, les cadres du FMI impliqus dans llaboration des politiques reconnaissent que les travaux empiriques sur la relation entre inflation et croissance ne sont pas concluants, mais que les avantages et inconvnients compars de linflation militent en faveur dun ciblage de linflation compris entre 5 % et 10 %, car leur avis, en supposant mme quelle existe, la possibilit daccrotre la marge de manuvre budgtaire au moyen dun impt de linflation plus lev est probablement limite16. Ceci est conforme la politique du Conseil dadministration du FMI qui vise des taux dinflation un seul chiffre17.
par exemple Action Aid International (2005). le graphique du milieu du graphique 4.3. Sur les 22 chefs de mission qui ont rpondu lenqute, un(e) seul(e) a dclar tre absolument daccord avec lide quune inflation plus leve devrait tre tolre dans tous les pays, cest--dire quels que soient les rsultats. 16Voir FMI (2005g). 17FMI (2005k).
15Voir 14Voir

aussi FMI (2005g). FMI (2005a et 2006i). 20Voir la section Gouvernance budgtaire.
19Voir

12

Chapitre 2 Programmes et politiques des pays

la capacit dabsorption (voir graphique 2.5). Celles-ci indiquent des niveaux beaucoup plus bas pour la couverture des dmarches sectorielles et intgres que pour les domaines de comptence fondamentaux du FMI que sont la macroconomie, la gouvernance budgtaire et la viabilit de la dette. Cette structure correspond la division du travail convenue entre le FMI et la Banque mondiale, et lavantage comparatif du FMI vis-vis de la Banque mondiale et des autres partenaires. Mais elle donne penser quon a manqu loccasion de prendre en considration les synergies et les arbitrages possibles dans les domaines o un des aspects est de la comptence de la Banque et un autre de celle du FMI comme par exemple linfrastructure, avec ses effets vidents sur loffre, qui est de la comptence de la Banque mondiale, et la stabilit et la viabilit macroconomiques, notamment la comptitivit du taux de change, qui est du ressort du FMI. Les rsultats de lenqute dvaluation indiquent que pour valuer la faisabilit et la cohrence du programme considr et de son financement ainsi que pour dterminer les niveaux correspondants de dpense et dabsorption de laide dans le programme les services du FMI tudient les aspects macroconomiques de la capacit dabsorption. Rien nindique que les missions aient tenu compte des arbitrages possibles avec les contraintes et les possibilits sectorielles. Clauses dajustement Presque tous les programmes FRPC en Afrique subsaharienne comportent des clauses dajustement automatique en cas de dficits ou de surcrots daide imprvus21. Ces clauses dajustement dfinissent la rponse pr-programme pour les objectifs de rserves internationales, qui ont un retentissement sur le solde extrieur courant, et le financement intrieur du budget. Elles portent habituellement sur des priodes de six mois; au-del, la conception du programme est reprise en considration la revue suivante22. Un financement intrieur limit des dficits et lpargne totale des surcrots daide est la pratique la plus courante face aux fluctuations de lappui budgtaire dans les programmes FRPC en Afrique subsaharienne. En pratique, en ce qui concerne les dficits daide, la plupart des programmes FRPC dAfrique subsaharienne arbitrent entre la ncessit de prserver la stabilit macroconomique et les coupes dans les dpenses prioritaires et permettent un financement intrieur limit. Pour les surcrots daide, la plupart des programmes FRPC dAfrique subsaharienne citant souvent la ncessit de rduire la dette intrieure prconisent leur pargne complte, jusqu la revue
lannexe 2 une comparaison avec les clauses dajustement des pays extrieurs lAfrique subsaharienne. 22Voir FMI (2006g).
21Voir

suivante23. Cette dmarche est conforme la politique du FMI et aux orientations donnes aux services, qui prconisent un ajustement total ou partiel aux dficits de financement, en fonction de divers facteurs, entre autres notamment le niveau des rserves internationales et le taux dinflation. En cas de surcrots daide, la politique du FMI est de les pargner en totalit lorsque cest souhaitable24. Comme lorientation globale des politiques sest dtendue dans les pays obtenant de bons rsultats depuis quelques annes, les clauses dajustement ont galement t dtendues, permettant la fois de dpenser davantage les surcrots et/ou de financer davantage les dficits daide. Comme on le verra plus en dtail lannexe 4, au Burkina Faso, au Ghana, au Mozambique et en Tanzanie par exemple, les surcrots daide ont pu tre dpenss en tout ou partie; les dficits ont pu tre entirement financs en Tanzanie et partiellement financs au Mozambique et au Rwanda25. Mais dans la socit civile, lemploi de clauses dajustement continue de susciter la controverse parmi les critiques du FMI, lequel na pas su faire comprendre que les clauses dajustement ne sont appliques que brivement. Par exemple au Mozambique, les critiques ont interprt les clauses dajustement comme une manire pour le FMI de bloquer lemploi de laide plutt quune faon de grer les consquences macroconomiques court terme des fluctuations des flux daide. Par la suite, la formulation de la clause dajustement a t change pour permettre de dpenser entirement les surcrots daide, en relation avec les dpenses prioritaires de rduction de la pauvret26.

Analyse de laide
titre de point de dpart de lexamen des proccupations des critiques selon lesquels le FMI a manqu dambition dans la projection, lanalyse et lidentification des possibilits demploi de laide dans les pays dAfrique subsaharienne, cette section examine trois questions : 1) la base des prvisions daide de la FRPC; 2) la manire dont les alternatives ventuelles ont t prises en compte; et 3) la transparence des prvisions de laide. Prvision des apports daide Les proccupations souleves par les prvisions daide de la FRPC sont depuis longtemps la base des critiques extrieures du FMI, en raison de leurs liens avec les cadres macroconomiques et de dpenses
23Voir

annexe 2. FMI (2006g). 25Voir annexe 4. 26Voir Perone (2006) et Hanlon (2006).
24Voir

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CHAPITRE 2 PROGRAMMES ET POLITIQUES DES PAYS

Graphique 2.6. Flux daide programms et flux effectifs : la FRPC sous-estime les flux moyen terme1
(En pourcentage du PIB) Moyenne de tous les FASR dASS en % du PIB 10 10 Moyenne de tous les FRPC dASS

Programme

Rsultats/mises jour

8
Rsultats/mises jour

8
Programme Sous-estimation

6
t0 t1 (Anne du (Avant le programme) programme) t+1 t+2 t+3 (Perspective moyen terme)

6
t0 t1 (Anne du (Avant le programme) programme) t+1 t+2 t+3 (Perspectives moyen terme)

Source : estimations du BIE daprs le FMI, base de donnes MONA. Voir lannexe 2 les dfinitions, la mthodologie et une critique de la robustesse.

moyen terme et les plans daide des donateurs27. Une analyse empirique effectue pour les besoins de lvaluation donne penser que les projections daide des programmes FRPC dAfrique subsaharienne taient en gnral lgrement optimistes pour lanne du programme et sensiblement pessimistes pour les annes ultrieures. Lanalyse comparative entre pays indique que les prvisions daide de la FRPC sont exactes pour les douze mois venir de la priode du programme. Elles pchent parfois par optimisme. Cette constatation nest pas une trouvaille de lvaluation, mais est effectivement confirme par notre analyse28. Ce qui est nouveau est la dcouverte dune sous-prvision considrable pour les annes suivantes des priodes de programme de la FRPC en Afrique subsaharienne. Laide prvue par la FRPC samenuise habituellement sur le moyen terme ce qui reflte une longue exprience des apports daide rels29. Mais depuis quelques annes, la structure des apports daide rels vers les pays dAfrique subsaharienne a chang. Comme on peut le voir sur le ct droit du graphique 2.6, plutt que de diminuer progressivement, les montants daide sont demeurs pratiquement constants sur le moyen terme conformment aux tendances actuelles illustres par le graphique 2.1. Ce changement de comportement de laide a cr des carts entre le niveau de laide effectivement ralise au cours de priodes donnes et ce que
par exemple, Oxfam (2003). OCDEDAC (2005). 29Ceci est vrai de lexprience en Afrique subsaharienne et ailleurs, y compris ou non compris lallgement de dette. Voir lannexe 2.
28Voir 27Voir,

les programmes FRPC des pays avaient prvu plusieurs annes auparavant, ce qui complique la planification des dpenses moyen terme30. Une analyse complmentaire donne penser que les projections daide moyen terme de la FRPC ont commenc rattraper leur retard sur la modification des tendances la diminution de laide (voir annexe 2). Cette tendance semble tre impulse par lvolution des attentes concernant la diminution progressive des niveaux de laide. La volatilit de laide autour de son niveau moyen (en diminution ou non) na pas diminu (voir panneau B du graphique 2.1). Les constatations tires des tudes de cas de lvaluation confirment ce rsultat (voir annexe 4). Les programmes FRPC de cinq grands bnficiaires daide le Burkina Faso, le Ghana, le Mozambique, le Rwanda et la Tanzanie montrent une inflexion rcemment en 200506 en ce qui concerne la prvision de laide. Cette inflexion se caractrise par une diminution progressive de laide projete moyen terme moindre que dans les annes prcdentes de la priode FRPC31. Et dans trois cas (Burkina Faso, Ghana et Tanzanie), laide est suppose demeurer constante ou mme augmenter moyen terme. Ces inflexions des programmes se sont produites dans le contexte de lamlioration

30La sous-prvision moyen terme est moins prjudiciable que la sous-prvision pour lanne initiale du programme. Mais elle entrane encore le risque de fausser les dcisions dinvestissement, dpargne et demploi, qui doivent tre formules dans lesprit dune perspective moyen terme. 31Mesure par la variation des projections daide t+1 et de la prvision pour t0, lanne de programme immdiate.

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Chapitre 2 Programmes et politiques des pays

de la situation macroconomique et des perspectives daide des pays. valuation des besoins daide Le dbat plus vaste sur lanalyse faite par le FMI des apports daide porte sur le concept quil conviendrait dutiliser pour les besoins daide du programme. Afin de proposer un vocabulaire commun pour lexpos qui suit, lencadr 2.2 dfinit quatre concepts diffrents, tels quils sont utiliss par divers membres de la communaut financire internationale et de la communaut du dveloppement. Les documents examins par lquipe dvaluation confirment que les programmes FRPC de lchantillon dvaluation comportaient les scnarios de prvision daide les plus vraisemblables. Lvaluation des besoins de financement extrieur des programmes par rapport aux disponibilits et aux carts de financement est depuis longtemps partie intgrante des programmes du FMI, des assurances satisfaisantes que tout cart ventuel sera combl constituant une condition pralable essentielle pour lexamen par le Conseil dadministration dune demande dutilisation des ressources du FMI. Dans les programmes FRPC de lchantillon dvaluation, on ne trouve que peu de cas de financement initial insuffisant. Dans presque tous les cas, la prvision de laide disponible, comme indiqu ci-dessus, tait suprieure au minimum requis pour le programme. Les programmes FRPC de lchantillon dvaluation nont pas analys de niveaux daide potentiellement plus levs que la prvision daide sur laquelle repose le programme. Comme il est indiqu en dtail lannexe A, au cours des discussions de 2004 et de 2005 du Conseil dadministration sur la mise en uvre du DSRP, les administrateurs ont envisag comment des scnarios alternatifs pourraient contribuer rduire lcart entre ralisme et ambition dans les stratgies nationales de rduction de la pauvret et fournir une base possible pour la monte en volume de laide au niveau des pays. Ils ont convenu que les services du FMI devraient aider ceux des pays qui sollicitaient une assistance pour la prparation de tels scnarios. Par la suite, les services du FMI ont entrepris plusieurs exercices couvrant un ventail dobjectifs divers niveaux de complexit dans la conception de ces scnarios alternatifs. Un scnario dtablissement des cots des OMD a t tabli pour lthiopie la demande des autorits, tandis que plusieurs autres exercices mens pour dautres pays ont recouru une mthodologie plus simple32. Mais mme
32Voir FMI (2006f) et Mattina (2006). Outre lthiopie, dautres scnarios ont t prpars pour la Rpublique Centrafricaine (FMI, 2005n), le Ghana (FMI, 2006n), le Mali (FMI, 2005p), le Rwanda (FMI, 2004f) et la Zambie (FMI, 2005q). Voir Gupta, Powell et Yang (2005) pour un expos des difficults macroconomiques de la monte en volume de laide.

Encadr 2.2. Diffrentes conceptions des scnarios daide

Quatre conceptions des besoins daide sont en usage chez divers membres de la communaut du dveloppement. Ce sont : les besoins minimum dun programme macroconomique viable, la lumire des autres sources de financement et compte tenu dajustements dordre macroconomique et autre des politiques concernes; le scnario le plus probable de prvision daide sur la base des indications des donateurs et de lexprience accumule essentiellement, la prvision daide avant toute mesure extraordinaire de mobilisation de financement additionnel; le montant maximum daide compatible avec la capacit dabsorption du pays, au-del de laquelle des contraintes de capacit sapent considrablement les avantages nets daugmentations supplmentaires de laide; les besoins de financement normatifs de la ralisation/poursuite des OMD et/ou dautres objectifs de dveloppement. Les programmes du FMI recourent au premier et au deuxime de ces concepts. Si laide effective (et les autres ressources extrieures) paraissent devoir rester infrieures au minimum estim ncessaire pour un programme viable, il existe un cart de financement. Cet cart devra tre combl avant quun ventuel accord FRPC puisse tre envisag par le Conseil dadministration. Dans la communaut du dveloppement, beaucoup sattachent aux deuxime et troisime concepts, qui comportent des carts de financement. Jeffrey Sachs, par exemple, soutient que le FMI devrait utiliser lui aussi ces concepts afin dattirer lattention des actionnaires et des donateurs sur les vastes besoins de lAfrique subsaharienne pour la ralisation des OMD1 (dans les cas o le niveau de laide estime ncessaire pour atteindre les OMD excde le niveau maximal actuellement considr comme absorbable, la priorit est de conduire des rformes des politiques et des institutions afin damliorer la capacit du pays).
1Voir

Sachs (2005 et 2006).

ces exercices ont t dcoupls des programmes FRPC, qui demeurent des processus scnario unique, fonds sur le scnario de prvision daide le plus probable. Transparence de la prvision de laide Les documents de la FRPC ne renseignent gure sur le calcul de la prvision daide et les hypothses sur lesquelles il se fonde. Cela est vrai la fois pour les documents du Conseil dadministration qui sont finalement publis et pour les documents de travail

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CHAPITRE 2 PROGRAMMES ET POLITIQUES DES PAYS

internes auxquels lquipe dvaluation a eu accs. Les documents FRPC font allusion au degr dappui des donateurs, notant quil importe pour un pays dafficher de bons rsultats pour soutenir le flux daide des donateurs et la prvisibilit de laide, quil est ncessaire damliorer la coordination entre donateurs et au cours de la priode initiale du programme FRPC quil est souhaitable de rduire la dpendance envers laide. Mais une discussion de fond sur la manire dont la prvision est effectue en pratique, ainsi que sur ses principales hypothses tels que les coefficients dactualisation utiliss pour traduire les promesses des donateurs en hypothses de programme et la manire dont la prvision courante sarticule avec les engagements actuels des donateurs et avec leurs performances passes est chose rare. Certains documents de programme notent les erreurs de prvision passes, mais habituellement ne relient pas ces observations la prvision courante33. Pendant les entretiens, les membres des services ont dclar quils partaient gnralement de la prvision des autorits pour lanne de programme, valide par des entretiens avec les donateurs. Ils disent que les ministres des finances de la plus grande partie des pays dAfrique subsaharienne recevant de grands volumes daide parviennent maintenant bien suivre ces apports, en sappuyant sur les amliorations des pratiques des donateurs depuis quelques annes. Nanmoins, lorsque cest ncessaire par exemple dans les cas de pays sortant dun conflit o les capacits de ladministration sont plus restreintes , la mission du FMI joue un rle plus actif en travaillant avec les autorits pour agrger les plans des donateurs dans le contexte du cadre macroconomique du programme. Les membres des missions avec qui nous nous sommes entretenus ont dclar que les autorits taient souvent trs prudentes au sujet des apports daide futurs, et, pour les prvisions moyen terme, la mission effectuait souvent une triangulation entre la prvision des autorits, laquelle elle ajoutait une prime, et les indications fournies par les donateurs. Labsence de transparence des prvisions daide signifie que les lecteurs ne peuvent comprendre ou contester le fondement des principales hypothses du programme. Ils ne peuvent pas non plus utiliser les documents du FMI pour suivre les actions des donateurs par rapport leurs promesses encore quil y ait des exceptions, o les montants trimestriels daide projets et raliss sont inclus dans les documents FRPC34. En rpondant sur ce point, certains se sont demand sil est bien de la responsabilit du FMI de fournir ce type dinformations aux partenaires extrieurs et aux observateurs. Mais le fondement des prvisions daide
annexe 3. par exemple, le programme rcent de la Tanzanie dans FMI (2006d).
34Voir, 33Voir

du FMI et les dtails des engagements et des dcaissements des donateurs sont des sujets qui intressent de plus en plus le public, ce quont reconnu le directeur gnral et dautres35, de sorte quune plus grande transparence des informations sur lesquelles ils reposent pourrait tre un investissement utile et dun bon rapport cot/efficacit36.

Liste des principales caractristiques

Les Principales caractristiques des programmes appuys par la FRPC ont t publies par la direction en 2000 titre dorientation pour les services. Elles demeurent au centre du Manuel des missions FRPC37 (voir encadr 2.3). Elles ont t discutes par les administrateurs lors dun sminaire informel en 2000 et avalises de nouveau titre de rsum utile et de document dorientation pendant la revue de la FRPC par le Conseil dadministration en 200238. Elles ont t prises en considration par une valuation faite en 2004 par le BIE du rle du FMI dans le DSRP et la FRPC39. Se fondant sur ces efforts, la prsente valuation sest attache aux aspects des principales caractristiques qui intressent particulirement le rle du FMI dans laide lAfrique subsaharienne 40. Budgets favorables aux pauvres et la croissance La liste des principales caractristiques inclut depuis longtemps des budgets favorables aux pauvres et la croissance. Au dpart, on sattendait ce que la FRPC vienne appuyer une rorientation de la dpense publique vers les secteurs sociaux, linfrastructure de base ou dautres activits dont les avantages pour les pauvres sont patents. Par la suite, avec lattention croissante porte par le Conseil dadministration aux sources de la croissance dans les programmes appuys par la FRPC ainsi que le note lencadr 2.3 , limportance relative de linfrastructure dans lquation budgtaire en faveur des pauvres et de la croissance a implicitement augment. Les dpenses publiques dducation et de sant ont en gnral suivi lvolution de la dpense publique globale en proportion du PIB tandis que les programmes de dpenses de rduction de la pauvret (DRP) suivis par linitiative PPTE ont augment plus vite (voir
35Voir, par exemple, la dclaration du Directeur gnral au Comit du dveloppement FMI (2006l). 36En particulier dans la mesure o les documents FRPC fondamentaux pour les 29 pays de lchantillon valu sont dj disponibles sur le site du FMI sur Internet www.imf.org. 37Voir FMI (2000a). 38Voir FMI (2002b). 39Voir BIE (2004). 40Slectivit de la conditionnalit structurelle, qui fait actuellement lobjet dune valuation distincte par le BIE.

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Chapitre 2 Programmes et politiques des pays

graphique 2.7) 41. Bien quil sagisse lvidence dun secteur du ressort de la Banque mondiale, les missions du FMI ont exerc une certaine influence pour encourager ces augmentations, quoique de manire indirecte. Elles vrifient le chiffrage des dpenses des DRP dans le cadre de leur coopration avec les autorits sur les prvisions et les rsultats budgtaires, domaine dans lequel les autorits dAfrique subsaharienne leur reconnaissent en gnral un rle important. La plupart des documents FRPC comportent un tableau des DRP, qui est par la suite intgr dans les rapports annuels communs Banque mondiale/FMI de mise en uvre de linitiative PPTE42. En outre, un certain nombre de programmes FRPC dAfrique subsaharienne comportent une conditionnalit portant sur ces dpenses, exprime sous forme de niveaux plancher43. Plus rcemment, les facteurs dajustement des programmes concernant la dpense de variations inattendues des apports daide ont t lis aux DRP dans les revues dun certain nombre des pays de lchantillon dvaluation44, contrairement la manire dont sont employs les facteurs dajustement habituellement, qui appelle en gnral pargner ces entres jusqu la revue suivante du programme45. De nombreux critiques considrent que le FMI sape les secteurs sociaux en particulier par le biais de la conditionnalit de la FRPC portant sur la masse salariale du secteur public. Cette conditionnalit a t accuse de peser sur les salaires et les effectifs des secteurs de la sant et de lducation (qui sont parfois financs par des donateurs) avec des effets dfavorables sur la qualit des services fournis 46.

Encadr 2.3. Principales caractristiques de la FRPC

Un Manuel des accords FRPC lintention des services, mis jour le 24 mai 2006, dfinit les principales caractristiques communes aux programmes appuys par la FRPC1. Telles quelles sont rsumes dans le Manuel, elles prcisent que : Les budgets doivent tre favorables aux pauvres et la croissance. Il convient de donner aux objectifs budgtaires la flexibilit voulue en reprsentant dans les DSRP des projections macroconomiques normatives pour signaler les besoins de financement et, si ncessaire, rechercher des engagements dapports daide plus levs susceptibles dtre intgrs dans le programme. Limpact social des grands ajustements macroconomiques et des rformes structurelles doit tre analys et pris en compte dans la formulation du programme. Un fort accent est mis sur des mesures damlioration de la gestion et la responsabilit financire des ressources publiques par louverture des politiques et des objectifs budgtaires au dbat public, le dveloppement de systmes de suivi transparents et la prise en considration dune conditionnalit slective applique aux mesures de gouvernance budgtaire. La conditionnalit structurelle doit tre slective. Cette valuation considre toutes ces caractristiques sauf la dernire, car elle fait lobjet dune valuation en cours du BIE sur la conditionnalit structurelle qui couvre les programmes de la FRPC ainsi que dautres instruments du FMI2. Le Manuel note que les principales caractristiques ont t runies dans un document discut avec les administrateurs en 2000, et que les progrs dans ce domaine ont t valus dans un autre document discut au dbut de 2002, moment o les administrateurs sont parvenus une valuation globalement favorable, mais ont estim quil tait ncessaire daccorder davantage dattention dans les programmes appuys par la FRPC aux sources de la croissance et aux rformes structurelles pour encourager le dveloppement du secteur priv, accrotre linvestissement direct tranger, amliorer la comptitivit extrieure et augmenter la productivit du travail lorsque ces buts sont cruciaux pour la russite du programme appuy par le FMI.
1Voir 2Voir

41Les DRP sont dfinis de manire spcifique chaque pays dans le cadre du processus de la SRP; ds lors, il nexiste pas de dfinitions communes applicables tous les pays. En outre, les dfinitions fluctuantes des paniers de DRP de certains pays rduisent lintrt de cet agrgat comme unit de mesure. Pour corriger cette distorsion, la ligne pointille du graphique 2.7 montre la relation en excluant les pays dont les dfinitions ont chang. 42Voir, par exemple FMI (2006i). 43Avec des critres de ralisation au Tchad, en Guine, au Rwanda, en Ouganda, et des repres et/ou des objectifs indicatifs au Bnin, au Ghana, au Malawi, en Mauritanie et en Sierra Leone. 44Tant pour lemploi des surcrots (au Burkina Faso, en Rpublique Centrafricaine, en Rpublique dmocratique du Congo, en thiopie, et au Mozambique) que pour le financement des dficits (en Rpublique dmocratique du Congo, au Mozambique, en Ouganda et au Sngal). 45Naturellement, laugmentation des dpenses sociales ne se traduit pas automatiquement par de meilleurs rsultats. Par exemple, en tudiant des programmes FRPC dans quatre pays dAfrique subsaharienne, AFRODAD na constat que des effets mitigs sur les services et la qualit de vie des populations. Malgr laugmentation des dpenses dans les secteurs sociaux en thiopie et en Tanzanie, la rduction de la pauvret et les amliorations des services sociaux fournis nont t que modestes. AFRODAD a aussi critiqu le FMI pour la rigueur budgtaire impose au Malawi et en Zambie qui a handicap le recrutement et la formation des enseignants. Voir AFRODAD (2005 et 2006ad). 46Voir Ooms and Schreker (2005); Physicians for Human Rights (2004).

FMI (2000a, 2006g). BIE (2005a).

Aprs des consultations et des dbats extensifs entre les missions du FMI et leurs critiques, un consensus

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CHAPITRE 2 PROGRAMMES ET POLITIQUES DES PAYS

Graphique 2.7. Part de la dpense publique affecte lducation, la sant et la rduction de la pauvret (RP)
Dpenses sociales moyennes dans les FRPC dASS1 (En pourcentage du PIB)

10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0

RP sauf pays dont la dfinition a chang2

RP

ducation Sant

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Sources : FMI, Dpartement des finances publiques, bases de donnes WETA et des Perspectives de lconomie mondiale. 1 Pondre par le PIB moyen sur la priode 200105. 2 Exclut la Rpublique dmocratique du Congo, la Guine, le Rwanda et la Zambie.

commence se dgager sur lide que, quelques exceptions prs47, les plafonds de la masse salariale dans les programmes FRPC dAfrique subsaharienne ont en gnral t conus pour tre sectoriellement neutres centrs sur la macroconomie pour lessentiel mais non favorables aux pauvres48. Ils ont habituellement t inclus dans les programmes en raison de proccupations au sujet de la stabilit macroconomique et du manque de capacits administratives pour maintenir la masse salariale dans les limites budgtaires fixes (voir annexe 3). Mais ce nest pas l la meilleure solution, et il est clair quils ont parfois eu des consquences indsirables. Les effets secondaires possibles vont dune capacit limite absorber et dpenser immdiatement les entres daide inattendues pour embaucher des enseignants et des infirmiers, la prolifration davantages sociaux et autres formes non transparentes de rmunration destins contourner les plafonds de dpenses. Dans chaque cas, le FMI a en gnral ragi la publicit ngative et la polmique sur le plafonnement de la masse salariale par des modifications des programmes la revue suivante, comme, par exemple, dans le cas du Mozambique en 2006 et de la Zambie en 2004. Dune manire plus dynamique, les facteurs dajustement du programme FRPC du Malawi en 2005 ont permis ce qui constitue une importante innovation daccrotre la fois les dpenses DRP et de lever le plafond sur la masse salariale en cas de dcaissements plus importants que
par exemple FMI (2005f et 2005p). 48Voir par exemple Fedelino, Schwartz, and Verhoeven (2006); Wood (2006).
47Voir

prvu dans le programme sectoriel multi-donateurs de lutte contre le SIDA49. Tous saccordent dire que la dpense publique pour linfrastructure a t moins bien maintenue que celles pour lenseignement et la sant au cours de la priode dvaluation50. En dpit de donnes insuffisantes, lopinion de plus en plus rpandue est quen Afrique subsaharienne le pendule de la dpense publique est all trop loin vers les dpenses des dispositifs de protection sociale favorables aux pauvres, aux dpens des dpenses dinfrastructure favorables la croissance. Cest particulirement vrai tant donn limportance de ces dernires pour le dveloppement du secteur priv, la croissance de la productivit, la comptitivit extrieure, et la cration demplois et par l pour une rduction durable de la pauvret51. Ainsi quil a t dit auparavant, le FMI na gure tenu compte du problme de la composition des dpenses notamment de leur rpartition entre les secteurs sociaux et linfrastructure en considrant la capacit dabsorption daide des pays, malgr les consquences moyen terme pour la rponse de loffre, et les consquences plus immdiates pour une absorption et une dpense optimales de laide additionnelle. Les responsables publics de la plupart des pays visits par lquipe dvaluation se sont plaints de ce quils appellent limportance excessive donne par le FMI aux dpenses en faveur des pauvres, quils estiment prjudiciable aux indispensables dpenses dinfrastructure, qui sont elles considres comme favorables la croissance. Cest naturellement la Banque mondiale qui est lorganisation comptente en matire dinfrastructure, tout comme pour lenseignement et la sant. Mme ainsi cependant, il semble que les missions du FMI auraient pu se montrer plus actives, dans leur dialogue avec les autorits et avec la Banque mondiale, pour identifier les contraintes de linfrastructure sur la croissance, en particulier tant donn son importance pour les questions de comptitivit et de taux de change lies laide, qui sont au cur des missions du FMI. De fait, au cours de la revue de 2005 de la FRPC par le Conseil dadministration, les administrateurs ont aussi encourag les pays dans lesquels une augmentation des dpenses finances par laide poserait un risque grave pour la comptitivit envisager demployer laide amliorer la comptitivit et/ou liminer les contraintes de loffre sur le march intrieur52. Besoins de financement des budgets en faveur des pauvres et en faveur de la croissance Le domaine dans lequel le travail des missions du FMI sur les principales caractristiques mrite des compliments est llargissement de la marge de manuvre budgtaire qui a ouvert la voie lexpansion des
49Voir

FMI (2005e). Comit du dveloppement (2005); Estache (2006). 51Voir Bevan (2005) et Foster and Killick (2006). 52Voir FMI (2005k).
50Voir

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Chapitre 2 Programmes et politiques des pays

programmes de dpenses expose ci-dessus. Dans les 29 pays FRPC dAfrique subsaharienne, les dpenses publiques ont augment en moyenne denviron 2,5 % du PIB sur la priode53. Globalement, le financement a t fourni par des augmentations de laide et des recettes intrieures et une baisse du service de la dette extrieure, compense en partie par le remboursement de la dette intrieure et dautres oprations54. Par lintermdiaire de la FRPC, les services du FMI ont jou un rle important dans cet espace budgtaire largi, en particulier en ce qui concerne leur appui dambitieuses mesures de mobilisation des ressources intrieures. Comme il est expos dans lannexe 3, la plupart des programmes FRPC appelaient amliorer la mobilisation des ressources intrieures, lorientation du programme passant de lintention dviter la dpendance envers laide dans les premiers programmes de la FRPC llargissement de lespace budgtaire au profit des dpenses prioritaires plus rcemment. En outre, comme il est indiqu lannexe 2, les objectifs de mobilisation des recettes des programmes FRPC ont la fois t accrus par rapport aux programmes de la FASR, et ont t plus frquemment atteints ou dpasss. Mais les services du FMI se sont montrs moins ambitieux lextrieur pour signaler les besoins daide supplmentaires ncessaires pour financer des dpenses accrues en faveur des pauvres et de la croissance, comme le prconisaient les Principales caractristiques et le Manuel de la FRPC55. Ainsi quil a t mentionn auparavant dans ce rapport, et en raison des proccupations de politique exposes cette occasion, les services du FMI nont en gnral pas t trs actifs pour analyser dautres scnarios daide ou des besoins daide normatifs pour la ralisation des objectifs nationaux de croissance et de dveloppement, ou pour discuter avec les donateurs des possibilits daide additionnelle lorsque la capacit dabsorption du pays excdait les apports daide projets56. Il est clair que des rserves similaires sappliquent aussi la considration dengagements daide ventuellement plus levs pour les programmes en faveur des pauvres et de la croissance dans lenseignement, la sant et linfrastructure. Mais il existe aussi dautres complications, savoir que : 1) la Banque est linstitution comptente dans ces domaines sectoriels et 2) la collaboration FMI/Banque mondiale ne fonctionne pas particulirement bien dans ces domaines, du fait de problmes de ressources et
53Par rapport une augmentation de 1 point de pourcentage au cours des six annes prcdentes (cest--dire pendant la priode FASR). 54Voir lannexe 2. 55Ou la liste de contrle jointe au rapport des services du FMI. Voir FMI (2006h). 56Voir la section capacit dabsorption de laide ci-dessus et le graphique 2.5.

de modalits dexcution (voir le dernier paragraphe de la section Services de la Banque mondiale sur la collaboration FMI/Banque mondiale). Analyse de limpact sur la pauvret et la situation sociale Ds le lancement de la FRPC, lanalyse dimpact social devait servir de base lexamen des impacts distributionnels de la conception du programme et lidentification de mesures de contrepoids pour compenser les impacts dfavorables57. En gnral, les missions du FMI ntaient pas charges deffectuer elles-mmes les analyses AIPS, mais plutt dintgrer les analyses faites par des partenaires, en particulier les services de la Banque mondiale, dans la conception des programmes58. Ainsi quil est rsum dans lannexe 1, les sances du Conseil dadministration ont plusieurs reprises soulign limportance des AIPS pour la conception des programmes de la FRPC et appel un traitement systmatique des impacts et des mesures dquilibrage dans les documents FRPC59. Elles ont aussi soulign le fait que la Banque mondiale tait linstitution comptente en ce qui concerne les AIPS, tant donn son rle directeur dans la rduction de la pauvret60. Les AIPS effectues par les services de la Banque mondiale, le DFID et dautres organisations nont pas systmatiquement inform la conception des programmes FRPC. Au cours des entretiens, les cadres du FMI nous ont dclar que la plupart des AIPS prpares par dautres organisations navaient pas en gnral lactualit, la pertinence et/ou la qualit voulues pour tayer la conception du programme FRPC. Cest pour cette raison que le groupe AIPS du FMI, mis sur pied lorigine principalement pour aider les services intgrer les AIPS produites par dautres dans les programmes appuys par la FRPC, tait devenu producteur dAIPS. Les cadres de la Banque mondiale impliqus dans la production dAIPS ont indiqu quils navaient dune faon gnrale ni les incitations, ni les ressources voulues pour rpondre aux besoins spcifiques des programmes appuys par le FMI. Cependant, il y a eu des exceptions o la collaboration a bien fonctionn, comme le programme FRPC pour lthiopie, o la mission du FMI sest appuye sur une AIPS de la Banque mondiale sur le prix des produits ptroliers. Les constatations des AIPS effectues par les missions du FMI sont habituellement cites prsent dans les documents FRPC, bien que leur influence sur la conception des programmes FRPC soit moins vidente.

57Voir 58Voir

Inchauste (2002); Robb (2003); Kpodar (2006). FMI (2000a). 59Voir FMI (2003b et 2004d). 60Voir FMI (2004e).

19

CHAPITRE 2 PROGRAMMES ET POLITIQUES DES PAYS

Les rsultats de neuf AIPS dAfrique subsaharienne ont t prsents dans les documents des programmes souvent dans des encadrs part les rsultats tant moins frquemment intgrs effectivement dans les valuations des services du FMI (Burkina Faso et Djibouti) 61. Les documents des programmes nindiquaient aucune mesure dquilibrage spcifique lie aux AIPS, parfois parce que les recommandations navaient pas t adoptes (Malawi et Ouganda). Les programmes du Ghana et du Mali prcisaient que la marge de manuvre budgtaire cre par la rduction des subventions servirait accrotre les dpenses prioritaires. lavenir, il sera ncessaire de grer les AIPS de prs pour leur viter de devenir une obligation bureaucratique sans grand impact sur la conception et les rsultats des programmes. Dans lintervalle, lAIPS demeure clairement lobjet dun dbat persistant quant ce que le FMI sest effectivement engag faire et ce quil est possible de faire, tant sur le plan de lanalyse que des donnes et des ressources disponibles. Les critiques de la socit civile attendent quil soit accord davantage dattention lanalyse dimpact social des aspects macroconomiques, tels que la rduction de linflation ou du dficit budgtaire62. Mais le personnel du FMI soutient quune analyse distributionnelle dagrgats dordre aussi lev nest pas particulirement praticable ou efficace par rapport son cot; ils affirment quil vaut mieux conduire des AIPS sur des problmes plus troits, comme la rduction des subventions lnergie ou une augmentation des taux de la taxe la valeur ajoute (TVA), pour lesquels il est possible de construire des contre-preuves claires63. La position des services du FMI sur la couverture des AIPS est conforme aux dispositions du document initial des Principales caractristiques soumis aux administrateurs du FMI en 2000, et affich par la suite sur le site Internet du FMI. Le texte indiquait clairement que pour tre faisable, ce type danalyse devrait se limiter aux ajustements macroconomiques importants (par exemple une forte hausse dimpts, une rforme des subventions ou un ralignement du taux de change) ou aux grandes rformes structurelles (par exemple une rduction des effectifs de la fonction publique ou la libration des prix)64. Elle est aussi conforme lopinion des praticiens de lAIPS au DFID et la Banque mondiale, qui soulignent limportance de questions claires et troites pour quune analyse russisse et soit efficace par rapport son cot65.
61Sur les neuf AIPS effectues par le Dpartement des finances publiques, six portaient sur llimination ou la rduction des subventions (sur llectricit, le ptrole, lagriculture et les engrais, par exemple) et les autres sur la dvaluation, les chocs extrieurs et la fiscalit. 62Voir, par exemple, Griesgraber (2006) et Hayes (2005). 63Voir Gillingham (2005). 64Voir FMI (2000a). 65Voir Bird et al. (2005) et Coudouel, Dani, and Paternostro (2006).

Gouvernance budgtaire De tous les points de la liste des principales caractristiques, lamlioration de la responsabilit financire et de la transparence de la gestion des ressources publiques est celui que les services du FMI ont poursuivi le plus agressivement. Ce centrage est conforme la priorit que lui attache le Conseil dadministration, qui plusieurs reprises a soulign limportance de ce travail pour la croissance, la rduction de la pauvret et lefficacit de laide dans le cadre de linitiative PPTE comme de celui de la FRPC. Les administrateurs lont identifi ds le dpart comme un domaine o la conditionnalit pourrait tre largie, tout en reconnaissant quil sagit dun domaine de responsabilit partage avec la Banque mondiale. Des commentaires ultrieurs dans le cadre de la discussion par le Conseil dadministration de revues de la DSRP et de la FRPC, de rapports de mise en uvre de linitiative PPTE, et de programmes de pays donns dans le cadre de la FRPC et/ou de revues de programme ont servi prciser encore la vise des efforts des services. Le suivi et les rapports systmatiques par les services du FMI et de la Banque indiquent que la gouvernance budgtaire progresse, mais que des difficults majeures demeurent66. Les services du FMI ont fourni un effort considrable pour appuyer le renforcement des systmes de gestion et de responsabilit financire des finances publiques dans les pays dAfrique subsaharienne. Leurs efforts accrus ces dernires annes traduisent la convergence 1) des proccupations traditionnelles au sujet de la stabilit macroconomique et des processus et des systmes sous-jacents dexcution et de communication budgtaires; 2) des proccupations des actionnaires au sujet de la gouvernance et de la ncessit de disposer de manire approprie des conomies sur le service de la dette permises par linitiative PPTE, et plus rcemment par lIADM; 3) de lintrt des donateurs amliorer les systmes fiduciaires nationaux en contrepartie de leur propre passage aux instruments dappui budgtaire; et 4) dune collaboration FMI/Banque mondiale effective sur ces questions, avec des quipes pays appuyes par des spcialistes techniques dans les deux institutions. La transparence et la responsabilit financire du budget reoivent une attention considrable dans le cadre de la FRPC, avec des discussions extensives des questions de contrle et de transparence du budget dans les documents des programmes et une conditionnalit structurelle articule de diverses manires des actions pralables et des critres de ralisation aux objectifs et aux repres indicatifs. Le renforcement des capacits du ministre des finances pour le suivi de la planification et de lexcution budgtaire
66Voir,

par exemple, FMI (2005c).

20

Chapitre 2 Programmes et politiques des pays

des ministres dpensiers est devenu courant67, notamment le suivi de lemploi et des rmunrations du secteur public68. Le FMI fournit une assistance technique extensive troitement lie ces programmes sur les questions dexcution du budget pour le contrle et le suivi des dpenses et des systmes informatiques pour le suivi des dpenses69. Les questions de
67Par exemple au Cameroun, au Mozambique, en Ouganda, au Rwanda, au Sngal, en Tanzanie et en Zambie. 68Comme au Mozambique, en Tanzanie et en Zambie. Voir lannexe 3. 69Par exemple au Burkina Faso, en Rpublique dmocratique du Congo, au Ghana, au Mozambique, en Ouganda, au Rwanda, au Sngal, en Tanzanie et en Zambie. Les activits dassistance tech-

transparence et de responsabilit financire constituent une responsabilit partage avec la Banque mondiale, et les documents des programmes expliquent frquemment ltendue de la collaboration institutionnelle et de la division des tches (notamment en ce qui concerne la fourniture de lassistance technique), le FMI sattachant en gnral aux problmes dexcution budgtaire en particulier le contrle des dpenses et la communication budgtaire.

nique du FMI en matire de gouvernance budgtaire ont t values dans le cadre dune valuation de lassistance technique du FMI mene par le BIE. Voir BIE (2005b).

21

CHAPITRE

3
C

Gestion des relations du FMI en Afrique subsaharienne

e chapitre prsente les constatations relatives aux relations du FMI avec les autorits, les donateurs, les partenaires multilatraux et les groupes locaux de la socit civile, qui ressortent des entretiens individuels et du questionnaire denqute1. La mutation de lenvironnement oprationnel de laide lAfrique subsaharienne est un aspect important du contexte, les donateurs dcentralisant de plus en plus les ressources et la prise de dcision vers leurs bureaux sur place, ce qui a des consquences pour la manire dont le FMI est peru, tant donn sa prsence plus limite sur le terrain (voir encadr 3.1). Les faits prsents dans ce chapitre suggrent lexistence de divergences considrables entre limage que les missions du FMI se font delles-mmes et la manire dont les partenaires et les parties prenantes les voient, en particulier dans le domaine de laide. Ceci soulve donc des questions sur la faon dont le FMI acquiert et traite le retour dinformations sur son fonctionnement eu gard la valeur intrinsque de ce retour dinformations pour lautovaluation, lapprentissage et la responsabilit, et les renseignements que ce retour dinformations peut communiquer sur lvolution de la situation sur le terrain, titre de contribution la formulation des stratgies et la planification des actions2.

de la sant, de lducation, et de linfrastructure et des agences gouvernementales comptentes. Trois aspects

Encadr 3.1. Lieu des activits

La gestion des relations du FMI que ce soit avec les autorits, les donateurs, les partenaires multilatraux ou la socit civile sexerce principalement sur le terrain, sous la supervision dun chef de mission bas au sige et, en son absence, dun reprsentant rsident dont les ressources sont extrmement limites. Les dispositions en vigueur sont de plus en plus dcales par rapport aux partenaires bilatraux et multilatraux du FMI (notamment la Banque mondiale), qui ont dcentralis des effectifs importants et le pouvoir de prendre des dcisions leurs bureaux dans les pays. Cela conduit faire trois observations, sur la base des entretiens mens par lquipe dvaluation : Les autorits avec lesquelles lquipe dvaluation sest entretenue navaient en gnral pas de problme avec le dispositif actuel. Elles reoivent une attention prioritaire et certaines sinquitent de ce quune prsence accrue du FMI pourrait tre mal interprte. Cependant, le souhait a t exprim que les capacits des missions rsidentes soient toffes, ce qui suggre que la gamme de comptences existante pose problme dans certains cas. Vis--vis des donateurs, cest dans les pays pour lesquels le soutien gnral au budget est devenu un instrument important des donateurs que le dsquilibre est le plus pressant. Cest en particulier dans ces pays mais dans dautres aussi que les donateurs manifestent un intrt croissant pour les questions macroconomiques, ce qui accrot en retour la demande de temps adresse au personnel du FMI sur le terrain, sans quil y ait daugmentation apprciable de loffre, ce qui cre des tensions et des difficults pour le personnel tant des donateurs que du FMI, ainsi que pour leurs relations mutuelles. Ces tensions imprgnent les impressions quont les partenaires du rle et de lefficacit du FMI. Vis--vis des groupes de la socit civile, des occasions ont t manques dchanger des informations ainsi que de corriger dventuels malentendus dun ct comme de lautre.

Autorits
Lquipe dvaluation a rencontr et sond des reprsentants des ministres des finances et des banques centrales, ainsi que leurs collgues des ministres sectoriels

1Les principaux lments en sont : 1) des rencontres avec des ministres des finances, des gouverneurs de banque centrale dAfrique subsaharienne et leurs services au cours des runions de printemps de 2006 Washington; 2) des entretiens Accra, Dar es-Salaam, Kigali, Lusaka, Maputo et Ouagadougou; Addis Abeba et Tunis; et dans les capitales des pays donateurs; et 3) les rponses au questionnaire d'enqute fournies par les autorits, les donateurs, les reprsentants locaux de la socit civile et le personnel de la Banque africaine de dveloppement (BAfD), du FMI, du Programme des Nations Unies pour le dveloppement (PNUD) et de la Banque mondiale. Voir lannexe 5 les dtails de lenqute. 2FMI (2004g).

23

CHAPITRE 3 GESTION DES RELATIONS DU FMI EN AFRIQUE SUBSAHARIENNE

Encadr 3.2. Fondements du dialogue FRPC avec les autorits

Au cours des entretiens mens par lquipe dvaluation, certaines autorits nationales ont appel sattacher davantage donner un contenu plus toff au dialogue avec le FMI. Elles sintressent en particulier aux enseignements tirs de lexprience dautres pays dAfrique subsaharienne et dailleurs; lanalyse et lexplication des objectifs proposs pour la masse salariale, le taux dimposition et autres objectifs des programmes; et aux liens entre les politiques macroconomiques et laide, lconomie relle, la croissance et la rduction de la pauvret. Ceci amne se demander quelles donnes utilisent les missions du FMI pour la prparation et la conception des programmes de la FRPC et si ces donnes saisissent bien toute la gamme des analyses et tudes disponibles. Cette question a t pose aux cadres du FMI dans le questionnaire denqute, et leurs rponses sont rsumes dans le graphique ci-contre. Comme on peut le voir, de fortes majorits des services oprationnels rpondant au questionnaire denqute ont dit utiliser lanalyse effectue par le Dpartement des finances publiques (FAD) et le Dpartement Afrique (AFR) du FMI et celle de la Banque mondiale. Une majorit des rpondants dit aussi utiliser les analyses du Dpartement de llaboration et de lexamen des politiques (PDR) du FMI, des autorits et du Dpartement des systmes montaires et financiers (MFD) du FMI1. Des minorits ont dit utiliser des analyses dautres sources, notamment de donateurs, de lInstitut du FMI (INS), de la Banque africaine de dveloppement (BAfD), duniversitaires et de la socit civile. Aucun rpondant na cit les analyses du Dpartement des tudes (RES) du FMI ou du Programme des Nations Unies pour le dveloppement (PNUD). Ces rsultats soulvent leur tour dautres questions approfondir. Premirement, quelle est la pertinence des

Proportions de rpondants du FMI qui sont daccord ou tout fait daccord quils ont utilis le travail analytique et lexprience des : (Pourcentages) 100
Dpartements du FMI

80 60 40 20 0

Ressources extrieures

Ba nq u

1MFD a t rcemment fusionn avec le Dpartement des marchs financiers internationaux pour former le Dpartement des marchs montaires et de capitaux.

travaux analytiques du Dpartement des tudes pour les problmes macroconomiques quaffronte lAfrique subsaharienne? Deuximement, quel point les services du FMI sont-ils ouverts aux analyses et aux ides qui dpassent les proccupations oprationnelles immdiates, quelles proviennent de lintrieur ou de lextrieur du FMI? Troisimement, comment le FMI sassure-t-il que ses conseils sappuient convenablement sur des analyses et des tudes jour?

saillants mritent dtre souligns : 1) limportance que les autorits attachent la relation; 2) les critiques des ministres des finances au sujet de lorientation en faveur des pauvres du FMI et labsence de critiques en sens oppos des ministres de la sant et de lducation; et 3) le souhait exprim par certains intervenants de recevoir un contenu plus toff du FMI, ce qui soulve des questions quant lanalyse sur laquelle repose le dialogue oprationnel sur la FRPC (voir lencadr 3.2). Les commentaires communiqus lquipe dvaluation au cours dentretiens en tte--tte avec des reprsentants des ministres des finances et des banques centrales indiquent que les missions et les programmes du FMI font preuve de faon croissante douverture, de flexibilit et de tolrance pour intgrer les apports daide. Mais il y a aussi des plaintes. Certains interlo-

cuteurs reprochent aux missions du FMI de manquer dcoute, davoir des exigences excessives, et dimposer leurs vues en dpit de la rhtorique de linstitution sur lappropriation. Certains se sont rappel les dbats houleux et les discussions ardues des jours anciens de la priode de stabilisation de leur pays. Dautres se sont plaints des faibles comptences linguistiques des membres des missions, dans certains domaines, et de la rotation des personnels. Lun a dclar que les changements de chefs de mission taient particulirement perturbants, et entranaient parfois une rvision complte du programme. Mais plusieurs interlocuteurs ont dit que la rotation des personnels au-dessous du niveau de chef de mission tait aussi un problme; elle mine les capacits plutt quelle ne les renforce, en absorbant trop souvent le peu de temps disponible des fonctionnaires mettre

24

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Chapitre 3 Gestion des relations du FMI en Afrique subsaharienne

au courant de nouveaux cadres du FMI3. En revanche, les autorits ont fait lloge du travail du Centre rgional dassistance technique en Afrique (AFRITAC), dont le style de formation individualise est trs apprci, et des cours de programmation financire de lInstitut du FMI. Lquipe dvaluation a aussi rencontr, dans les six pays quelle a visits, des reprsentants des ministres de lducation, de la sant, et de linfrastructure. La rponse la plus immdiate et la plus frappante aux questions portant sur linfluence ventuelle du FMI sur leurs enveloppes sectorielles de ressources et leur accs laide a t laccent mis sur lappropriation du programme par le pays. Plusieurs interlocuteurs de secteur se sont mme offusqus de ces questions, soulignant que le budget tait leur budget national et queuxmmes et leurs collgues prenaient toutes les dcisions. Dune manire gnrale, ils ne blment gure le FMI pour les ventuels dficits de ressources quont pu subir leurs secteurs; des interlocuteurs en ont rejet la responsabilit sur leur propre gouvernement. Certains intervenants applaudissent linfluence positive du FMI qui favoriserait le dveloppement de plans plus ralistes. Les ministres de lducation et de la sant sont naturellement les principaux bnficiaires du financement de linitiative PPTE, ce qui peut les avoir disposs favorablement envers le FMI. Les reprsentants des ministres chargs de linfrastructure font valoir en gnral deux points : 1) il est ncessaire dlargir les critres dfinissant les dpenses prioritaires pour y inclure les projets dinfrastructure de base, demande parfois spcifiquement appuye par leurs collgues des ministres de la sant, qui ont conscience de la ncessit dinvestir dans ladduction deau et le rseau routier pour raliser les OMD du secteur de la sant; et 2) ils souhaitent le desserrement des contraintes imposes par le FMI sur les emprunts extrieurs afin de financer des investissements dinfrastructure haut rendement4. Au Ghana, par exemple, la limitation des emprunts non concessionnels est un problme important pour les autorits, qui veulent pouvoir contracter des emprunts commerciaux pour accrotre leurs investissements dinfrastructure. Des problmes similaires quoique plus petite chelle et avec un horizon temporel plus distant sont apparus au Rwanda et en Zambie. Dans les trois cas, les limites imposes par la FRPC aux emprunts commerciaux pour linfrastructure ont fait lobjet de critiques rptes des autorits pendant les entretiens que lquipe dvaluation a eus sur place avec elles. Les rponses des autorits au questionnaire denqute sont plus positives dans lensemble que celles des autres
3Une analyse empirique effectue par lquipe dvaluation donne penser que des taux comparables de rotation du personnel des missions caractrisent tous les pays appliquant des programmes. 4Voir Comit du dveloppement (2006a) et CMFI (2006a).

groupes sonds, lexception du personnel du FMI. Il sagit l dun rsultat frappant et significatif, bien que dans une certaine mesure il reflte peut-tre un biais de slection parmi les rpondants lenqute et une rticence critiquer les services du FMI par peur de consquences dfavorables, malgr les assurances de confidentialit. Comme le montre le graphique 3.1, les autorits et les cadres du FMI voient en gnral dun mme il les performances du FMI dans les activits fondamentales comme le choix de la date des missions, le caractre ouvert du dialogue, et lutilisation des analyses et de lexprience des autorits statistiquement, leurs rponses ne diffrent pas significativement les unes des autres. On relve cependant deux exceptions dans deux domaines extrmement importants la premire est la place de laide, o lopinion des autorits est sensiblement moins positive que celle des services du FMI toutes les questions, en particulier en ce qui concerne linfrastructure5; la seconde, encore plus importante, est la divergence de vues concernant lutilisation de scnarios daide additionnelle dans la conception des programmes FRPC, dont 47 % seulement des autorits conviennent quils sont effectivement utiliss, au lieu de 88 % des rpondants du FMI. En dehors de cela, les autorits et les cadres du FMI tendent rpondre de manire grosso modo similaire et trs diffrente des autres groupes sur dautres questions importantes, ainsi quil est mentionn ailleurs dans ce rapport. Prs de 90 % des rpondants du groupe des autorits provenaient des ministres des finances et des banques centrales, reprsentant 25 des 29 pays dAfrique subsaharienne tudis. Les 10 % restants provenaient de ministres sectoriels, dont les taux de rponse lenqute tendaient tre beaucoup plus bas6.

Donateurs
Trois constatations mergent des divers lments tudis par lquipe dvaluation propos de la relation entre le FMI et les donateurs oprant en Afrique subsaharienne. La premire est que le FMI continue de recevoir de bonnes notes des donateurs pour ses valuations macroconomiques7. Ceci est vrai pour les donateurs qui conduisent des programmes daide traditionnels bass sur les projets, et pour ceux qui grent des portefeuilles plus importants doprations
graphique 3.3 ci-aprs. donn le petit nombre de rponses dans ce groupe il nest pas possible de diffrencier leurs rponses de celles des reprsentants des banques centrales et des ministres des finances dune manire qui soit statistiquement significative. Cela dit, leurs rponses tendaient tre grosso modo similaires celles de leurs collgues des ministres des finances et des banques centrales quoique lgrement plus positives au sujet du travail du FMI relatif aux OMD et moins positives propos du travail du FMI relatif laide. 7Voir aussi lenqute dans FMI (2005m).
6tant 5Voir

25

CHAPITRE 3 GESTION DES RELATIONS DU FMI EN AFRIQUE SUBSAHARIENNE

Graphique 3.1. Opinions exprimes sur les relations entre les missions du FMI et les autorits : concordance
Pourcentage de rpondants daccord ou tout fait daccord que : (Pourcentages)
100
Services du FMI Autorits

80

60

40

20

0
Les missions du FMI arrivent en temps utile pour les travaux des autorits sur le budget Les missions du FMI arrivent en temps utile pour les travaux des autorits sur la mobilisation de laide Les runions entre le FMI et les autorits permettent des changes de vues francs et complets sur les politiques Les runions entre le FMI et les autorits permettent des changes de vues francs et complets sur laide Les missions du FMI utilisent le travail analytique et lexprience des autorits dans lanalyse et la conception des FRPC

dappui budgtaire gnral ou sectoriel. La seconde constatation, prcise ci-aprs, est que les donateurs donnent une mauvaise note aux services du FMI pour leur peu dempressement engager le dialogue avec les donateurs la fois de manire individuelle et dans les runions officielles ou informelles ceci largement parce que cela ne se produit pas aussi souvent quils le souhaiteraient. La troisime, qui lui est troitement lie, est la tension qui entoure les relations FMIdonateurs sur le terrain maintenant que les donateurs sont passs lappui budgtaire, aggrave par les problmes de lieu de travail exposs dans lencadr 3.1. Les discussions individuelles que lquipe dvaluation a eues avec des reprsentants des donateurs se sont souvent concentres sur limportance croissante de lappui gnral au budget pratiqu par les donateurs et leur recours lanalyse macroconomique du FMI ainsi qu ses consquences pour les relations FMIdonateurs. Deux points de friction ont t identifis qui portent sur la demande de temps des reprsentants rsidents et des chefs de mission. Premirement, laugmentation de lappui budgtaire et du nombre de donateurs qui le pratiquent dans un certain nombre de pays a accru lintrt des donateurs pour un dialogue continu avec le FMI sur les questions macroconomiques dans le contexte de groupes de travail et de groupes de projet sur les cadres

de dpenses moyen terme, entre autres. Deuximement, il existe des moments cruciaux dans le calendrier du budget ou du donateur pour lesquels linformation des valuations macroconomiques du FMI est essentielle. Ces deux points de friction se sont loccasion transforms en irritants majeurs pour les deux parties; les donateurs sagaant de lincapacit ou du peu dempressement des missions du FMI engager le dialogue avec eux et harmoniser leurs programmes de travail, et les missions du FMI sagaant des exigences croissantes que les donateurs font peser sur leur temps et leur programme dactivit. Plusieurs donateurs dappui budgtaire se plaignent de lincapacit du FMI prendre ses dcisions sur le mme calendrier queux, ce qui complique le cycle de planification du budget et de laide. Les donateurs ne souhaitent pas tous un dialogue plus intensif avec le FMI. Lors de runions au sige dun donateur, plusieurs intervenants ont soulign que, en dehors de lvaluation macroconomique et de son aval, il ntait pas attendu du FMI quil joue un rle ni quil soit pris en considration dans la dtermination de lenveloppe globale daide dun pays donn. Cette observation se reflte dans les rponses des donateurs la question de savoir sil est souhaitable que le FMI porte davantage dattention lavenir aux scnarios daide additionnelle. Dans tous les groupes de rpondants les

26

Chapitre 3 Gestion des relations du FMI en Afrique subsaharienne

Graphique 3.2. Opinions exprimes sur les relations FMIdonateurs : dsaccord

Pourcentage de rpondants daccord ou tout fait daccord que : (Pourcentages) 100
Services du FMI Donateurs

80

60

40

20

0
Le FMI participe activement aux Groupe consultatif et autres runions Le FMI participe activement aux consultations informelles avec les groupes de donateurs Le FMI est actif dans le dialogue avec chacun des principaux donateurs Les missions du FMI arrivent en temps utile pour les dcisions des donateurs sur laide Le FMI accorde plus dimportance aux scnarios de politiques et daide additionnels dans son dialogue avec les donateurs

rponses positives se situent dans une fourchette de 85100 %, sauf chez les donateurs, o elles tournent autour de 60 %8. Les donateurs rpondants dressent un tableau mitig des activits du FMI relatives laide en Afrique subsaharienne. Leurs rponses sont dans lensemble moins positives que celles des autorits, mais elles le sont davantage que celles de la socit civile. Leurs rponses aux questions sur lattitude du FMI en matire daide domaine dans lequel les donateurs sont clairement les acteurs principaux sont moins positives que dans dautres domaines, tels que la conception des programmes FRPC, et beaucoup moins positives que celles des services du FMI, comme le montre le graphique 3.2. Les donateurs donnent une rponse ngative la question du choix des dates des missions du FMI seuls 10 % environ des rpondants sont daccord avec la notion que les missions se prsentent un moment appropri pour leurs processus et leurs dcisions en matire daide, et 30 % ne sont pas daccord9. Rponses galement ngatives la question de savoir si le FMI attache davantage dimportance aux scnarios daide et de politiques additionnelles.
8Voir 9Le

Les donateurs se montrent un peu plus positifs dans leurs rponses aux questions portant sur la qualit de leur dialogue avec le FMI. Une forte minorit (quelque 40 %) des rpondants caractrise les discussions comme des changes de vues approfondis et honntes de part et dautre. En outre, la majorit des donateurs rpondants reconnaissent un changement au FMI au cours des cinq dernires annes : une plus grande attention est porte la rduction de la pauvret et la gestion de la dpense publique deux domaines dont ils souhaitent quils reoivent aussi davantage dattention au cours des cinq prochaines annes. Dans dautres domaines galement tels que la croissance, le dveloppement du secteur priv et linfrastructure o les rpondants qui ont constat une attention accrue au cours des cinq dernires annes sont moins nombreux, la majorit dsire une attention accrue du FMI au cours des cinq prochaines annes.

Partenaires multilatraux
Lquipe dvaluation a aussi recueilli les points de vue des services de la Banque mondiale, de la BAfD, et du PNUD la fois par des entretiens individuels dans le cadre de visites dans les pays, et au moyen dun questionnaire denqute.

annexe 5, tableau A 5.2, ligne 13. reste des rponses se rpartit entre sans opinion et ne sait

pas.

27

CHAPITRE 3 GESTION DES RELATIONS DU FMI EN AFRIQUE SUBSAHARIENNE

Graphique 3.3. Opinions des sonds sur la place faite laide affecte
Pourcentage des rpondants daccord ou tout fait daccord que les FRPC ont intgr lutilisation de laide affecte : (Pourcentages) 100
FMI Autorits Banque mondiale Donateurs

Graphique 3.4. Opinions des sonds sur la collaboration entre services du FMI et de la Banque mondiale : dception
Pourcentage de rpondants qui ont trouv la collaboration productive/trs productive pour : (Pourcentages) 100
Services du FMI Services de la Banque mondiale

80 60 40 20 0

80 60 40 20 0

ducation

Sant

Infrastructure

Capacit Stratgie de Stratgie de Stratgie Capacit croissance rduction de concernant dabsorption dabsorption, secteur la pauvret les donateurs de la sant

Services de la Banque mondiale La complexit de la relation entre les services du FMI et de la Banque mondiale en Afrique subsaharienne apparat dans les rsultats du questionnaire denqute. Dans certains contextes, la relation FMIBanque mondiale est celle de deux partenaires, par exemple dans les activits des missions du FMI et de la Banque lappui des efforts des pays pour concevoir et mettre en uvre leurs stratgies de rduction de la pauvret. Tandis que dans dautres contextes la Banque mondiale coopre plus troitement avec les donateurs quavec le FMI. Par exemple, dans le contexte de la participation de la Banque aux groupes dappui budgtaire des donateurs avec ses crdits dappui la rduction de la pauvret, la Banque se comporte davantage comme un donateur, partage les proccupations des donateurs propos des dates des missions du FMI et de leffet des politiques macroconomiques sur labsorption et la dpense de laide. Il en rsulte que, pour certaines questions, les rponses des services de la Banque mondiale sont plus proches de celles des services du FMI, tandis que pour dautres elles sont plus proches de celles des donateurs. Un exemple o les vues des services de la Banque mondiale sont plus proches de celles des donateurs que de celles du FMI concerne la place faite dans les programmes FRPC laide affecte aux secteurs de lducation, de la sant et de linfrastructure. Le graphique 3.3 illustre les rsultats, qui montrent une forte discordance entre la faon de penser des services du FMI et celle des services de la Banque et des donateurs et celle des autorits, en particulier en matire dinfrastructure. Cette discordance traduit probablement les significations diffrentes que les services du FMI et les autres rpondants lenqute attachent lexpression faire place pour les services du FMI, cela signifie suivre la politique du FMI sur lemploi de laide, ce qui, comme on la vu au graphique 2.3 peut signifier un taux trs bas de dpense de laide additionnelle pour les pays dont le taux dinflation est suprieur au seuil critique de 5 7 %. Tandis que pour les donateurs et les missions de la Banque mondiale, faire place peut tout simplement signifier autoriser la dpense de laide additionnelle. Nanmoins, la profondeur de lcart est proccupante, en particulier lcart entre les vues des services du FMI et ceux de la Banque mondiale, tant donn quil porte sur linterface entre deux produits oprationnels fondamentaux des deux institutions la FRPC au FMI et lappui financier aux secteurs cls (ducation, sant et infrastructure) la Banque. En ce qui concerne la question cruciale du partenariat, la qualit de la collaboration entre les deux institutions a reu des rponses dcevantes des personnes sondes au FMI et la Banque mondiale. Le graphique 3.4 donne penser quenviron la moiti des personnes sondes ont une opinion positive de la collaboration sur les questions stratgiques de la croissance et de la rduction de la pauvret. La bonne nouvelle est que les services du FMI et de la Banque mondiale ont des vues similaires sur ces questions, et les divergences apparentes entre leurs rponses ne sont pas statistiquement significatives. La mauvaise nouvelle est que lopinion commune sur la collaboration ne soit pas plus positive. Lidal serait quune collaboration effective sur lAfrique subsaharienne soit une priorit forte pour les deux institutions, et que cela se reflte pleinement dans les opinions des services sur la manire dont elle fonctionne effectivement sur le terrain. Les pourcentages positifs sont encore plus bas pour les rponses des services du FMI et de la Banque mon-

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Chapitre 3 Gestion des relations du FMI en Afrique subsaharienne

diale portant sur lanalyse de la capacit dabsorption de laide courante et de laide additionnelle aussi bien globalement que dans la sant, titre dexemple dun secteur spcifique. Aux questions subsidiaires sollicitant les motifs des problmes identifis, la plupart des cadres de la Banque mondiale ont rpondu que les services du FMI ne demandaient pas connatre leur avis et la plupart des cadres du FMI ont rpondu que les programmes de travail propres un pays donn noffrent pas de produits livrables, dchanciers, et de ressources qui permettent de raliser la division des tches convenue. Quoi quil en soit, le bilan est le mme il faut passer dun accord gnral entre institutions chefs de file des accords spcifiques sur des produits livrables dans le cadre de programmes de travail chance fixe et aux cots pleinement dtermins sur la base des besoins de programmes de pays spcifiques. Cette conclusion est conforme aux remarques prcdentes sur la collaboration FMIBanque mondiale dans les AIPS la section Analyse des impacts sur la pauvret et le social o il a t not que la collaboration ne fonctionne pas bien dans les domaines o lune des institutions habituellement la Banque est cense fournir lautre institution habituellement le FMI des contributions et un savoir- faire spcifiques, car cette mission est perue comme ntant pas finance. Il est clair quune autre stratgie dentreprise est luvre dans les domaines o la collaboration FMIBanque mondiale russit mieux, comme la gouvernance budgtaire, o les deux institutions sont sur un pied dgalit et o la difficult rsoudre consiste mieux cooprer viter les duplications et les contradictions et tirer parti des synergies. Services de la BAfD Les entretiens particuliers avec les services de la BAfD Tunis et dans les capitales dAfrique subsaharienne offrent limage dune ouverture croissante des missions et des reprsentants rsidents du FMI dans les pays dAfrique subsaharienne. Les services de la BAfD signalent quils constatent des interactions accrues et plus authentiques entre les missions du FMI et les autorits et les donateurs, notamment la BAfD. Ils expriment simultanment des proccupations propos de ce quils considrent comme lintrt limit du FMI pour le dialogue avec la socit civile. Ils disent attendre avec intrt une collaboration accrue sur la gouvernance et les politiques et stratgies sectorielles, car la BAfD sinvestit davantage dans le travail conomique et sectoriel. Dans leurs rponses au questionnaire, les services de la BAfD expriment une opinion positive sur le caractre actif de la participation du FMI aux runions officielles et informelles sur laide. Pour lavenir, la quasi-totalit des rpondants de la BAfD soulignent quil importe que le FMI investisse davantage dans les scnarios de politiques et daide

additionnelles et simplique davantage dans les efforts de suivi des politiques menes conjointement par les donateurs au niveau local. Services du Programme des Nations Unies pour le dveloppement Les reprsentants rsidents du Programme des Nations Unies pour le dveloppement (PNUD) rencontrs par lquipe dvaluation ont eux aussi fait des commentaires favorables sur ce quils considrent comme des changements rcents dans la dmarche du FMI. Ils disent que les services du FMI consultent prsent plus largement les parties prenantes et sont davantage disposs adapter lorientation de la politique macroconomique aux dpenses sociales ncessaires. Pour lavenir, ils soulignent limportance dune stratgie plus cooprative au FMI pour aider les pays dAfrique subsaharienne atteindre les OMD10. Malgr les rponses relativement favorables donnes par son personnel lenqute, les tudes de cas et les tudes du PNUD critiquent les activits et limpact du FMI. Son tude de cas sur le Ghana soutient que la fixation du FMI sur la lutte contre linflation sexerce aux dpens de lattention ncessaire la croissance conomique, la cration demplois et la rduction de la pauvret11. Son tude de cas sur la Zambie sattache ce quelle considre comme une ingrence excessive du FMI et dautres institutions financires internationales, notamment en ce qui concerne lutilisation de laide, dont elle dit quelle a touff linitiative locale et restreint la fourniture de services sociaux, et par l la croissance et la rduction de la pauvret12.

Socit civile
Les rponses au questionnaire denqute et les entretiens raliss au cours de visites dans les pays indiquent que le dialogue du FMI avec les membres locaux de la socit civile est limit et inefficace. Ceci se traduit par des occasions manques douvrir le dialogue sur des questions cruciales, notamment sur les liens entre le cadre macroconomique et les rsultats de croissance et de rduction de la pauvret dans le contexte du travail sur les programmes appuys par la FRPC, liens dont le Conseil dadministration a convenu que les services devraient sefforcer de mieux les expliquer au grand public, notamment la socit civile13.

10Les rponses des services du PNUD lenqute sont troitement parallles celles de la socit civile, bien quelles ne soient pas statistiquement significatives en raison du petit nombre de rpondants la plupart des questions. 11Voir Weeks and McKinley (2006). 12Voir Epstein and Heintz (2006). 13Voir FMI (2002b).

29

CHAPITRE 3 GESTION DES RELATIONS DU FMI EN AFRIQUE SUBSAHARIENNE

Graphique 3.5. Opinions des sonds sur les relations entre missions du FMI et socit civile locale : profond dsaccord
Pourcentage de rpondants daccord ou tout fait daccord que le FMI, prsent : (Pourcentages) 100
Services du FMI Socit civile

Graphique 3.6. qui les missions consacrent-elles le plus de temps?

Pourcentage des rpondants daccord ou tout fait daccord que les missions du FMI et les reprsentants rsidents ont tout le temps ncessaire pour rencontrer : (Pourcentages) 100
Reprsentants rsidents Missions

80 80 60 60 40 40 20 20 0
coute davantage Explique davantage Fait plus defforts de transparence

0
Autorits Donateurs Socit civile

Le message qui ressort clairement des rponses de la socit civile lenqute et des rencontres de lquipe dvaluation avec les groupes de la socit civile au cours des visites dans les pays est que dune manire gnrale en Afrique subsaharienne la socit civile ne connat pas les missions du FMI et ny a pas accs. Cela tranche avec lopinion des cadres du FMI. Comme le montre le graphique 3.5, prs de 80 % des rpondants des services du FMI signalent des progrs dans leur dialogue avec la socit civile au cours des cinq dernires annes; tandis que 20 % seulement des rpondants de la socit civile sont de cet avis. Pour tous les groupes de rpondants y compris les autorits et les services du FMI lavis de la majorit est quil importe dintensifier les efforts de communication lavenir. Les entretiens que lquipe dvaluation a eus individuellement avec les reprsentants de la socit civile corroborent la constatation dun dialogue limit avec les missions du FMI. Ils indiquent que laccord est encore plus limit quant la manire dont les politiques appuyes par le FMI influent sur lutilisation de laide, sur la rduction de la pauvret et sur les OMD. Au Mozambique, par exemple, les organisations locales de la socit civile critiquent la conception des clauses

dajustement du programme FRPC, qui, selon elles, bloquent lutilisation de laide par le Mozambique, et le plafonnement de la masse salariale, et se plaignent de ce que le dialogue avec la mission du FMI soit limit. En fait, il apparat que ces lments du programme avaient rcemment t modifis, mais les reprsentants de la socit civile navaient pas t mis au courant de ces changements, malgr tous leurs efforts pour se renseigner. Les entretiens avec le personnel de la mission rsidente donnent penser que si les politiques du FMI encouragent la prise de contacts et la communication avec la socit civile, ces efforts ne reoivent gure dappui effectif. Pourtant cest dans ce domaine que le dialogue est particulirement difficile les diffrences dopinions entre la socit civile et les politiques publiques rendant le dialogue particulirement sensible. Il convient aussi de prendre en considration les contraintes de temps et dautres ressources, comme le suggre le graphique 3.6, qui prsente les opinions des chefs de mission et des reprsentants rsidents sur le temps dont ils disposent pour rencontrer les autorits, les donateurs et la socit civile. En outre, les entretiens ont rvl que dans certains cas ce sont les autorits qui prfrent que le FMI garde un profil discret dans les discussions avec la socit civile.

30

CHAPITRE

4
C

Facteurs institutionnels du comportement du FMI

e chapitre examine les facteurs institutionnels des tendances exposes ci-dessus. Il dtaille les politiques approuves par le Conseil dadministration, les communications et lorientation donne par la Direction, et explique ce quelles impliquent pour les priorits des activits du personnel oprationnel.

Administrateurs
Les positions du Conseil dadministration sur les trois questions place faite laide, analyse et mobilisation de laide, et effets sur la rduction de la pauvret et sur la croissance sont brivement rsumes ci-aprs. Cet expos tire sa substance de lannexe 1, qui prsente le contenu des Rsums et des Conclusions du Prsident. La politique du FMI sur la place faire laide dans les programmes appuys par la FRPC est claire. Lorsque la FRPC a t introduite en 1999, les administrateurs ont convenu que lon pourrait laisser les surcrots daide affecter la position budgtaire et la position extrieure dans le cadre dun environnement macroconomique stable et dune manire non inflationniste1. En 2003, le Conseil dadministration a avalis lassimilation daide supplmentaire dans le cadre de programmes appuys par la FRPC, condition que cette aide soit de nature suffisamment concessionnelle et ne mette pas en danger la stabilit macroconomique2. Au cours du dbat, les administrateurs ont soulign les effets potentiellement dfavorables de laide sur la comptitivit extrieure et sur la viabilit du budget et de la dette, quil convenait de prendre en compte dans la conception du programme, notamment pour lassimilation de laide. En 2005, les administrateurs ont clarifi la manire dont la conception des programmes devrait tre adapte lvolution des niveaux de laide, en fonction de la situation et des politiques du pays concern3. Le Rsum du Prsident par intrim prcisait : Les administrateurs taient davis que, face une forte augmentation des apports daide, si la capacit dabsorption
1Voir

FMI (1999e). FMI (2003b). 3Voir FMI (2005k).

2Voir

est adquate et si les effets ngatifs du surcrot daide sur les secteurs de biens changeables sont matriss, cest la combinaison dpensesabsorption qui serait la stratgie approprie... Les administrateurs estimaient cependant quune politique de dpenses plus restrictive pourrait tre de rigueur si lefficacit dune augmentation des dpenses est limite par la capacit dabsorption, si la volatilit de laide est difficile concilier avec les rigidits des dpenses, ou sil y a rosion inacceptable de la comptitivit... Les administrateurs considraient que [les] apports pourraient contribuer soutenir la stabilit macroconomique, en finanant les dficits budgtaires et en favorisant linvestissement du secteur priv par leffet de taux dintrt plus bas. La politique du FMI concernant la mobilisation de laide dans le contexte de la FRPC nest pas claire. La politique du FMI stipule quun programme envisag par le Conseil ne doit pas prsenter dcarts de financement non couverts. De ce point de vue, les scnarios alternatifs, mentionns plus haut dans ce rapport, ne concernent pas les programmes FRPC oprationnels, mais seulement les stades antrieurs de dveloppement du programme lorsque les autorits envisagent diverses options possibles, notamment en vue dapprocher des donateurs. Mais la politique du FMI concernant le rle du FMI et des services du FMI dans cette approche des donateurs nest pas claire. Lencadr 4.1 prsente cinq rles possibles pour le FMI de celui de catalyseur celui de fdrateur/coordinateur, avec divers rles intermdiaires. En partant du sommet, les administrateurs saccordent sur le rle catalytique du FMI, qui senracine dans une longue tradition de lactivit du FMI, et conviendraient trs probablement aussi du rle de partenaire, bien quil ne sagisse pas l dun sujet qui ncessiterait une dcision de politique de la part du Conseil. Le rle de conseiller du FMI existe galement de longue date. Cest sur les activits du FMI concernant la mobilisation et la coordination de laide quil existe des dsaccords, qui se sont fait jour au cours du dbat de 2004 sur le Rle du FMI dans les pays faible revenu. Lors de la conclusion de cette sance, le Prsident par intrim a dclar : En assistant les pays membres dans la conception de cadres macroconomiques appropris, et en leur apportant un soutien financier travers la FRPC, le FMI pouvait tre

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CHAPITRE 4 FACTEURS INSTITUTIONNELS DU COMPORTEMENT DU FMI

Encadr 4.1. Dialogue avec les donateurs : les rles possibles du FMI
Catalyseur le visa macroconomique du FMI (dans la FRPC et/ou dautres instruments) tant considr par les donateurs comme le feu vert pour procder leurs dcaissements (on suppose satisfaites les autres conditions du donateur). Partenaire le FMI participant aux activits locales des donateurs relatives en particulier lappui budgtaire et harmonisant les dates de ses missions dans la mesure du possible. Conseiller le FMI fournissant des informations aux autorits et aux donateurs, sur la base de son analyse de scnarios alternatifs de politiques et daide. Mobilisateur le FMI prconisant des niveaux daide plus levs pour des pays donns. Fdrateur /coordinateur le FMI jouant le rle de chef de file pour runir des donateurs.

de la Banque mondiale, et celles du FMI. Mais lune des consquences de ces nombreuses discussions de sujets troitement lis est que la perception des limites entre les comptences et responsabilits respectives des deux institutions devient floue. Malgr la rdaction prcise des Rsums et des Conclusions, distinguer exactement les responsabilits spcifiques du FMI dans le cadre de la FRPC, de celles de la Banque mondiale et/ou des autorits dans le cadre du DSRP exige une lecture extrmement attentive.

Direction
La Direction, qui prside le Conseil dadministration, a la responsabilit particulire de chercher former un consensus clair au sein du Conseil et de traduire ce consensus en dclarations des positions du FMI et en orientations oprationnelles lintention des services. la lumire des discussions du Conseil dadministration, les paragraphes qui suivent examinent lvolution de la posture institutionnelle et des dclarations du FMI sur laide et la rduction de la pauvret en Afrique subsaharienne et comment cette posture en volution informe lorientation et le retour dinformations qui sont communiqus aux services oprationnels qui travaillent dans le cadre de programmes FRPC. Dclarations Introduite en 1999 vers la fin du mandat de Michel Camdessus, alors Directeur gnral du FMI, la FRPC se distinguait de la FASR, son prdcesseur, par son orientation visant formellement la rduction de la pauvret. La documentation introduisant la FRPC reconnaissait que la croissance tait essentielle la rduction de la pauvret mais soulignait galement que la pauvret pouvait constituer un obstacle la croissance. Elle prcisait que : Pour tre efficaces et viables, les politiques orientes vers la croissance doivent tre mises en uvre dans un cadre dans lequel le besoin pressant de rduire la pauvret constitue aussi un objectif central. De l ... dcoule lengagement de faire des programmes appuys par le FMI dans les pays faible revenu des programmes mieux intgrs avec les politiques de lutte contre la pauvret, mieux appropris, et mieux financs5. Cette approche tait mise en relief par la note des principales caractristiques mise par la Direction, cite plus haut, qui a de nouveau t avalise par le Conseil dadministration en 2002 titre dorientation lintention des services6. Elle tait encore en vigueur en 2003, quand un responsable du Dpartement des finances pu-

un catalyseur important dans la mobilisation de laide au dveloppement. Les administrateurs ont cependant convenu quil faut clarifier le rle du FMI dans la mobilisation de laide en faveur des pays faible revenu dans le cadre des besoins de financement lis aux objectifs du Millnaire pour le dveloppement (OMD). Bon nombre dadministrateurs taient davis que le FMI ne devrait pas soccuper de mobiliser laide... mais que sa contribution dans ce domaine rside davantage dans la fourniture de conseils fonds sur des valuations solides des dficits de financement et des incidences macroconomiques des apports daide, en fonction de leur niveau et de leur variabilit. Dautres administrateurs taient plutt enclins envisager un rle plus large pour le FMI, incluant la promotion et la coordination des apports daide dans la poursuite des OMD4. La politique du FMI concernant le traitement des dpenses en faveur des pauvres et des impacts sociaux dans le contexte de la FRPC est claire; mais en raison de sa proximit avec le DSRP et de ses responsabilits partages avec la Banque mondiale, les limites prcises de la politique du FMI ne sont pas toujours clairement perues, que ce soit lintrieur ou lextrieur de linstitution. Il est certes difficile de distinguer exactement le rle du FMI dans les pays faible revenu (tel quil est dfini dans les dbats sur la FRPC) du rle des autorits et de celui de la Banque mondiale (tels quils sont dfinis dans les dbats du Conseil dadministration sur le DSRP et linitiative PPTE, sur la base des documents prpars en commun par les services du FMI et de la Banque mondiale). Trs naturellement, ces discussions du Conseil dadministration portent sur de nombreuses questions relatives aux activits des pays, aux activits

5Voir 4Voir

FMI (2004d).

6Voir

FMI (1999d). FMI (2000a).

32

Chapitre 4 Facteurs institutionnels du comportement du FMI

Graphique 4.1. Opinions des sonds sur la pertinence du DSRP pour la FRPC et vice versa
Pourcentage des rpondants du FMI daccord ou tout fait daccord que : (Pourcentages) 100 80 60 40 20 0
Le DSRP fournit la base de lanalyse et de la conception des programmes FRPC La FRPC fournit le cadre oprationnel de la mise en uvre du DSRP sur le plan des politiques macroconomiques

Graphique 4.2. Opinions des sonds sur la pertinence des programmes FRPC pour la macroconomie, la croissance, la rduction de la pauvret et les autres OMD
Pourcentage des chefs de mission daccord ou tout fait daccord que la conception des programmes FRPC cible ou influence les politiques publiques : (Pourcentages) 100 80 60 40 20 0
Macro Croissance Rduction de la pauvret OMD Cible par la conception FRPC Influence par la FRPC

bliques a caractris la nouvelle conception du FMI ainsi : La croissance est considre comme indispensable la rduction de la pauvret, mais la rduction de la pauvret constitue un facteur contributif de la ralisation dune croissance de haute qualit7. Mais cette conception soulignant les liens bidirectionnels entre la rduction de la pauvret et la croissance que la Direction avait mise en relief en 19998 avait alors dj perdu beaucoup de sa force au sein du FMI. Aujourdhui dans le cadre de la SMT le message de la direction est trs diffrent. Depuis quelques annes, le message de la Direction a t recentr sur la croissance en tant qulment ncessaire de la rduction de la pauvret, tant entendu que les programmes vitaux dans la sant et lenseignement sont importants et mritent dtre protgs et appuys par les budgets publics et un financement base de dons par des donateurs9. La communication institutionnelle continue de suggrer une vision plus vaste du rle du FMI mobilisant laide, militant pour laide, et laborant des scnarios alternatifs dOMD que celui accept par le Conseil dadministration10. Par exemple le site du FMI sur Internet indique que : Le FMI contribue cet effort [la poursuite des OMD] par ses conseils, son assistance technique, et ses prts aux pays ainsi que par son rle

dans la mobilisation de lappui des donateurs11. On y lit plus loin que le FMI aide les pays pauvres atteindre les niveaux de croissance dont ils ont besoin pour rduire la pauvret, entre autres en militant pour une augmentation de laide des pays dvelopps et quil encourage les pays dvelopper et analyser des cadres alternatifs pour atteindre les OMD ce qui nest pas confirm par les constatations de lvaluation concernant ses activits dans le cadre des programmes FRPC. De mme, daprs un numro rcent de lABC du FMI, le FMI encourage les pays dvelopper et analyser des cadres alternatifs pour atteindre les OMD et les utiliser pour tayer leurs stratgies de rduction de la pauvret. Rpondant Jeffrey Sachs, Thomas C. Dawson, qui tait alors le Directeur du Dpartement des relations extrieures, a dclar : ce mme sentiment durgence [qui avait caractris le suivi donn par le FMI au G-8 appelant les IFI allger la dette] est prsent dans les missions du FMI qui travaillent avec les pays et les partenaires de dveloppement pour valuer leurs stratgies pour atteindre les OMD12. Lvaluation na gure trouv dlments qui confirment ces dclarations, que ce soit dans les politiques du FMI ou dans le fonctionnement de la FRPC. Orientations lintention des services De mme que les politiques du Conseil dadministration, les orientations oprationnelles donnes aux
11Voir 12Voir

Heller (2003). FMI (1999d). 9Voir de Rato (2006). 10Les italiques de ce paragraphe ne sont pas dans loriginal; ils ont t ajouts pour accentuer.
8Voir

7Voir

www.imf.org/exetrnal/np/exr/facts/mdg.htm. Dawson (2006).

33

CHAPITRE 4 FACTEURS INSTITUTIONNELS DU COMPORTEMENT DU FMI

Graphique 4.3. Opinions des chefs de mission sur les dficits budgtaires, linflation et la dette intrieure
Proportions des chefs de mission en ASS daccord ou tout fait daccord quil convient/conviendrait que le FMI : (Pourcentages) 100

Dficit budgtaire
80

Inflation

Dette intrieure

Cinq dernires annes

Cinq prochaines annes

60

40

20

Tolre Tolre un niveau un niveau plus lev plus lev dans seulement tous les pays en cas de bons rsultats

Ne change rien

Tolre Tolre un niveau un niveau plus lev plus lev dans seulement tous les pays en cas de bons rsultats

Ne change rien

Tolre Tolre un niveau un niveau plus lev plus lev dans seulement tous les pays en cas de bons rsultats

Ne change rien

services sont claires en ce qui concerne la politique du FMI rgissant les fondements macroconomiques de la place accorde laide; confuses sur lanalyse et la mobilisation de laide; et claires sur le traitement de limpact sur le social et des questions de rduction de la pauvret, mais moins claires sur ce qui constitue un budget favorable la croissance. Le processus dexamen interne du FMI est centr sur une courte liste de questions portant sur les conditions pralables de la stabilit macroconomique, ajuste aux particularits propres des situations des pays. Dans les pices documentaires, il est rarement port attention au suivi des dpenses prioritaires, lanalyse des aspects distributionnels et/ou la recherche active de financement supplmentaire auprs des donateurs, encore quon trouve quelques cas isols o les rviseurs du Dpartement de llaboration et de lexamen des politiques et/ou du Dpartement des finances publiques ont soulev ces questions. Ce programme napparat pas non plus dans les 20 valuations ex post effectues dans les pays FRPC dAfrique subsaharienne, qui concentrent leur attention

Graphique 4.4. Opinions sur la disposition du FMI discuter des besoins de financement avec les donateurs
Proportions des rpondants daccord ou tout fait daccord que les missions du FMI abordent avec les donateurs : (Pourcentages) 100
Services du FMI

80

Autorits Banque mondiale

60

Donateurs

40

20

Le besoin de financement extrieur

Les cas o la capacit dabsorption excde les apports daide

34

Chapitre 4 Facteurs institutionnels du comportement du FMI

Encadr 4.2. Perspective des reprsentants rsidents sur la coordination des donateurs
Les reprsentants rsidents dAfrique subsaharienne sont les yeux et les oreilles du FMI et sa voix sur le terrain. ce titre, leurs rponses certaines questions de lenqute taient particulirement intressantes surtout lorsquelles diffrent de celles des chefs de mission. Cela sest produit pour un certain nombre de questions relatives laide et aux donateurs, domaines o les reprsentants rsidents ont beaucoup plus dopportunits dentrer en contact avec la communaut locale des donateurs que les chefs de mission, qui sont plus loigns de la scne locale de laide. Le graphique de droite, par exemple, suggre que les reprsentants rsidents ont une vue moins optimiste que les chefs de mission quant lefficacit du FMI dans les runions officielles et informelles au sujet de laide1.
1Le graphique indique aussi une vision moins positive de lefficacit du FMI dans les entretiens individuels avec les principaux donateurs. Cependant ces diffrences entre les rponses

Les reprsentants rsidents se montrent aussi plus conscients des efforts communs des donateurs dans le suivi des politiques que les chefs de mission, et montrent une plus grande apprciation de limportance de la participation du FMI ces efforts lavenir. Comme le montre le graphique de gauche, quelque 75 % des reprsentants rsidents rpondants dclarent que ces efforts sont devenus beaucoup plus importants pour le FMI au cours des 5 dernires annes et 100 % estiment ncessaire dy porter davantage dattention au cours des cinq prochaines annes. Les proportions sont sensiblement plus basses et invariables chez les chefs de mission : 50 % pour les cinq dernires annes, et 50 % pour les cinq prochaines annes.

des reprsentants rsidents et des chefs de mission ne sont pas statistiquement significatives.

A. Opinions des services sur lefficacit de leur effort de dialogue avec les donateurs
Proportions de rpondants du FMI daccord ou tout fait daccord que le FMI a t efficace dans les : (Pourcentages) 100
Chefs de mission Reprsentants rsidents

B. Opinions des services sur limportance pour le FMI du suivi en commun des politiques par les donateurs
Proportions de rpondants des services daccord ou tout fait daccord que le suivi en commun des politiques par les donateurs est plus important pour le FMI depuis cinq ans ou devrait ltre dans les cinq prochaines annes : (Pourcentages) 100
Chefs de mission

80 60 40 20 0
Groupe consultatif et autres runions Entretiens individuels Consultations avec les principaux informelles avec des donateurs groupes de donateurs

80 60 40 20 0

Reprsentants rsidents

Cinq dernires annes

Cinq prochaines annes

sur les questions macroconomiques fondamentales, bien quelles se soient largies depuis quelques mois aux problmes relatifs laide13. Faisant cho labsence de consensus au niveau du Conseil dadministration, lorientation oprationnelle de linstitution nest pas claire quant ce que le personnel oprationnel du FMI est cens faire au sujet de laide. Ainsi quil a t not plus tt dans lencadr 2.3, les principales caractristiques (incluses galement dans
13Voir, par exemple, lvaluation ex post de lOuganda, FMI (2005d).

le manuel de la FRPC) appellent tablir des projections macroconomiques normatives pour signaler les besoins de financement, et si ncessaire, rechercher des engagements dapports daide plus levs susceptibles dtre intgrs au programme14. Mais en quoi ceci diffre de llaboration de scnarios alternatifs et de la mobilisation de laide nest pas trs clair, ni la manire dont la mission devrait procder eu gard la position plus prudente du Conseil dadministration.

14Voir

FMI (2006g).

35

CHAPITRE 4 FACTEURS INSTITUTIONNELS DU COMPORTEMENT DU FMI

La liste de contrle des rapports des programmes FRPC augmente encore la confusion15. Elle dclare : En particulier en ce qui concerne les pays affichant des rsultats robustes, les rapports de mission des programmes FRPC dmontrent que la mission a cherch obtenir des engagements de ressources plus levs des donateurs et envisage de prsenter des projections normatives de dons et de prts concessionnels sur la base des objectifs de rduction de la pauvret et de la croissance. Les rapports des missions doivent identifier les dpenses additionnelles relatives la pauvret susceptibles dtre finances par des ressources extrieures ou budgtaires supplmentaires, au cas o celles-ci deviendraient disponibles. Quant aux impacts sur le social, comme on la vu prcdemment au chapitre 2, le manuel et la liste de contrle de la FRPC fournissent la base des contributions des missions. Cette orientation est claire et conforme aux discussions du Conseil dadministration selon lesquelles les budgets appuys par les programmes FRPC doivent tre favorables aux pauvres et favorables la croissance, bien que lorientation ne soit pas particulirement claire sur ce qui constitue un budget favorable la croissance. En ce qui concerne les AIPS, lorientation est claire lAIPS doit tre effectue et servir de base aux mesures de rquilibrage ncessaires.

Services oprationnels
Au cours dentretiens avec lquipe dvaluation, des chefs de mission en Afrique subsaharienne ont dclar que dans les programmes FRPC ils se concentraient sur la stabilit macroconomique. Ils ont dit prendre en considration les autres questions dans le contexte de la FRPC, notamment la composition des dpenses publiques et leur orientation ventuellement favorable aux pauvres et/ou la croissance et lemploi de lanalyse de pauvret et dimpact sur le social, mais que cela ne pouvait tre effectivement fait que lorsqu'une analyse pertinente leur tait fournie en temps utile par dautres sources, en particulier la Banque mondiale. Par ailleurs, moins de 40 % des rpondants sont daccord avec lide que le DSRP fournit la base du programme FRPC, tandis que plus du double pense que le programme FRPC fournit la base macroconomique pour la mise en uvre du DSRP (voir graphique 4.1). Tous les chefs de mission qui ont rpondu au questionnaire denqute sont daccord avec lide que les programmes FRPC sont centrs sur les questions macroconomiques et influencent les politiques macroconomiques des gouvernements. Lavis de la majorit est que les programmes FRPC sont centrs sur les po-

litiques publiques de croissance et quils les influencent (voir graphique 4.2). Une minorit (45 %) est daccord avec la proposition que les programmes FRPC sont centrs sur la rduction de la pauvret et influencent effectivement les politiques publiques appropries. Moins de 20 % sont daccord que les programmes FRPC sont centrs sur les autres OMD, quoique un nombre deux fois plus lev pense que les programmes FRPC influencent effectivement les politiques appropries. Le graphique 4.3 montre comment les chefs de mission voient lvolution de la posture de linstitution envers le dficit budgtaire, linflation et la dette intrieure. Plus de 80 % soutiennent une dtente plus marque du dficit budgtaire dans les pays qui obtiennent de bons rsultats, tandis quun nombre beaucoup plus rduit appuie le relchement des objectifs dinflation et de dette intrieure mme chez ceux qui obtiennent de bons rsultats16. Les chefs de mission nont aucune inclination dtendre les objectifs de politique budgtaire, dinflation ou de dette intrieure dans les pays dont les rsultats sont mdiocres. Cette position est conforme la politique approuve par le Conseil dadministration sur la place quil convient daccorder laide, mentionne plus haut, qui module laffectation des surcrots daide une augmentation de la dpense ou de labsorption en fonction, entre autres, de la robustesse des politiques du pays. Les services du FMI se sont montrs beaucoup plus rservs pour discuter des possibilits daide quand la capacit dabsorption excde les apports projets avec les donateurs que des carts de financement macroconomiques traditionnels. Comme le montre le graphique 4.4, plus de 80 % des personnes sondes et des autorits sont daccord pour dire que les services discutent des carts de financement traditionnels avec les donateurs, tandis que la moiti seulement soulignent des cas o la capacit dabsorption daide a dpass laide disponible. Par ailleurs, parmi les donateurs, beaucoup moins nombreux sont les rpondants qui ont compris le message des services, 35 % dentre eux ayant discut des carts de financement, et seulement 5 % signalant avoir discut de cas o la capacit dabsorption de laide excdait les disponibilits. Depuis, comme il a t indiqu la section valuation des besoins daide, les services nont pas effectu lanalyse qui permettrait dtayer un tel dialogue sur les possibilits daide, le rsultat illustr par le graphique 4.4 nest pas surprenant surtout si lon tient compte des signaux de prudence mis par le Conseil dadministration au sujet des efforts des services visant mobiliser laide, et militer pour laide, comme mentionn plus haut.
16Les rponses des chefs de mission au sujet du dficit du compte extrieur courant et de la stratgie dpensesabsorption sont trs semblables celles portant sur le dficit budgtaire; leurs rponses sur la dette extrieure sont trs semblables celles sur la dette intrieure.

15Voir

FMI (2006h).

36

Chapitre 4 Facteurs institutionnels du comportement du FMI

Lencadr 4.2 offre une perspective compare des efforts du FMI pour engager le dialogue avec les donateurs du point de vue des reprsentants rsidents ainsi que des chefs de mission. Il donne penser que les reprsentants rsidents ont une vision moins optimiste de lefficacit du FMI dans les runions officielles et informelles au sujet de laide que les chefs de mission. Il montre aussi que les reprsentants rsidents apprcient davantage les efforts en

commun des donateurs pour le suivi des politiques. Ces rsultats amnent se demander dans quelle mesure les observations des reprsentants rsidents sont effectivement utilises au sige, en particulier pour lidentification et lanalyse des volutions de lenvironnement de laide au niveau international ce qui aurait pu aider le FMI ragir plus tt aux changements voqus au chapitre 2 ainsi qu de futurs problmes encore non identifis.

37

CHAPITRE

5
L

Constatations et recommandations

es chapitres 2, 3 et 4 ont expos de nombreux faits sur les politiques et les pratiques du FMI en Afrique subsaharienne, et sur la perception des politiques et pratiques du FMI. Ce chapitre prsente les conclusions de lquipe dvaluation sur ce que ces faits signifient, et ses recommandations pour remdier lavenir aux difficults identifies. Lenseignement primordial de lvaluation est quil importe de faon cruciale de mettre en uvre les stratgies de changement institutionnel au moyen de mcanismes et dincitations crdibles et dun ferme encadrement. Pour les activits macroconomiques et autres troitement apparentes, la culture institutionnelle et les hautes comptences des services du FMI nexigent que peu dattention au jour le jour au-del de laccord sur les objectifs pour les principales variables. Mais ces mmes points forts, qui facilitent la gestion de la mission fondamentale de linstitution, rendent tout cart difficile grer en particulier lorsque cela implique des relations compliques avec des partenaires comme la Banque mondiale dont les structures oprationnelles et les motivations du personnel sont trs diffrentes. Il faut une ferme persvrance avec un suivi troit et lattention de la haute direction pour assurer la mise en uvre et la responsabilit de la politique dfinie. Une telle attention tait clairement indispensable pour les composantes de laide et de la rduction de la pauvret de la liste des principales caractristiques de la FRPC, dont la mise en uvre a faibli aprs le changement de direction au sommet, car lnergie de linstitution investie dans linitiative sest dissipe, sauf dans les dclarations des responsables du Dpartement des finances publiques et du Dpartement des relations extrieures, et quelques importantes exceptions prs le FMI est retomb dans sa routine habituelle. La bonne nouvelle est que les rsultats des pays se sont amliors dans de nombreux pays dAfrique subsaharienne sur la priode tudie grce en partie aux conseils et aux actions du FMI, notamment par le biais de linitiative PPTE et de lIADM, et plus encore grce aux actions des autorits nationales et que les rsultats des donateurs se sont amliors aussi. Dans ce type de cas, la structure des programmes macroconomiques appuys par la FRPC sest assouplie et

a pris en compte laide de manire plus flexible. Les meilleurs rsultats des pays et des donateurs, conjugus ladaptation concomitante des programmes FRPC, ont considrablement amlior les perspectives de croissance et de rduction de la pauvret de lAfrique subsaharienne.

Constatations
Les constatations spcifiques de lvaluation suivent ci-aprs : Les politiques macroconomiques appuyes par la FRPC ont en gnral pu intgrer une aide additionnelle dans les pays dont les politiques rcentes ont conduit des stocks de rserves levs et une faible inflation; dans dautres pays, il a t prvu dpargner laide additionnelle afin daccrotre les rserves ou de rembourser la dette intrieure. Il a t constat que des rserves quivalant deux trois mois dimportations constituaient le seuil appropri pour dterminer sil convenait dutiliser laide additionnelle lexpansion du dficit extrieur courant ou pour accrotre les rserves. Le seuil de taux dinflation estim dterminer si le pays peut dpenser ou doit pargner laide additionnelle se situe dans la fourchette de 5 7 %. Ces constatations saccordent avec les politiques approuves par le Conseil dadministration concernant la place quil convient de faire laide, lorientation et le retour dinformations communiqus par la Direction aux services, et avec les vues de ces derniers. Cependant, elles permettent aussi dexpliquer pourquoi les observateurs extrieurs ont limpression que le FMI bloque lutilisation de laide : les programmes FRPC dans les pays dont linflation est suprieure au seuil auront tendance programmer lpargne dau moins une partie de laide additionnelle. Les programmes FRPC nont ni fix dobjectifs ambitieux daide ni identifi de possibilits daide additionnelles lorsque la capacit dabsorption excde les apports daide projets. Ils ont indirectement catalys laide par leur valuation macroconomique et leur appui aux efforts des pays pour amliorer leur environnement macroconomique et leur gouvernance budgtaire. Leur prvisions daide

39

CHAPITRE 5 CONSTATATIONS ET RECOMMANDATIONS

moyen terme montrent quelles sadaptent la persistance accrue des apports daide lAfrique subsaharienne alors quelles taient trop prudentes au dpart. Mais les services du FMI ont peu fait pour analyser des scnarios alternatifs de politiques et daide additionnelles et pour en communiquer les conclusions aux autorits et aux donateurs. Ils nont pas activement cherch mobiliser les ressources daide, sujet sur lequel le Conseil dadministration demeure divis et o la politique du FMI et lorientation oprationnelle donne aux services restent peu claires. Parmi les principales caractristiques qui distinguent la FRPC de la FASR, la gouvernance budgtaire a t traite beaucoup plus systmatiquement que les autres lments, tels que lemploi danalyses dimpact sur le social ou les clauses stipulant des budgets favorables aux pauvres et la croissance. Les efforts nergiques des programmes FRPC dans le domaine de la gouvernance budgtaire refltent lappui clair, cohrent et persistant du Conseil dadministration; le caractre central de cette question pour les objectifs macroconomiques fondamentaux du FMI par ses liens avec lexcution du budget; et une collaboration FMIBanque mondiale effective, reposant sur des capacits professionnelles dans les deux institutions. Lappui des administrateurs lanalyse dimpact sur la pauvret et le social (AIPS), bien que ferme, est rest plus mesur; lanalyse sociale nest pas au cur de la mission fondamentale du FMI; et lajustement de lAIPS aux besoins de la FRPC a t initialement handicap par des attentes irralistes quant la manire dont la collaboration FMIBanque mondiale pourrait fonctionner sur cette question, les efforts se redployant rcemment vers des analyses faites en interne. Une mauvaise collaboration FMIBanque mondiale a aussi t une des causes qui ont empch le FMI de prter davantage dattention aux liens de la croissance et de la comptitivit avec linfrastructure ainsi qu leurs consquences macroconomiques ventuelles pour la dpense et labsorption programmes de laide additionnelle. Les dclarations du FMI sur laide et la rduction de la pauvret ont contribu rpandre limpression dans le public que le FMI stait engag faire davantage pour la mobilisation de laide et lanalyse de rduction de la pauvret. Le malentendu qui en a rsult a renforc le cynisme et la mfiance envers les activits du FMI en Afrique subsaharienne et dans dautres pays faible revenu. Il tait particulirement important dans les premires annes de la priode value, lorsque les dclarations de la Direction soulignaient les liens bidirectionnels existant entre la croissance et la rduction de la pauvret. Mais il demeure encore proccupant aujourdhui, dans le contexte de dclarations publiques sur lappui du FMI

aux scnarios alternatifs, aux stratgies des OMD, et la mobilisation de laide qui exagrent ce que le FMI accomplit dans le cadre des programmes FRPC. Le FMI a manqu des occasions de communiquer avec le grand public en Afrique subsaharienne. Le FMI dispose dun rseau de reprsentants rsidents en Afrique subsaharienne. Ils ont t davantage mis contribution depuis quelques annes avec lvolution de lenvironnement de laide, et la dcentralisation des donateurs et leur recours croissant aux instruments dappui budgtaire. Mais les contraintes de ressources en effectifs et en comptences ont limit leur capacit engager pleinement le dialogue avec les partenaires locaux dans cet environnement en mutation. Ils demeurent par ailleurs une source dinformation largement sous-utilise sur ce qui se passe sur le terrain dans les milieux des donateurs et de la socit civile; leurs observations ne sont pas systmatiquement prises en compte pour dfinir les positions de linstitution.

Recommandations
Pour lavenir, il ressort de cette valuation trois recommandations pour amliorer la cohrence relle et perue des politiques et des actions de linstitution relatives laide lAfrique subsaharienne. Elles peuvent aussi tre pertinentes pour plusieurs lments de la stratgie moyen terme (SMT). Le Conseil dadministration devrait raffirmer et/ou clarifier les politiques du FMI concernant les seuils de rsultats dterminant la dpense ou labsorption de laide additionnelle, la mobilisation de laide, les scnarios alternatifs, les AIPS et les mesures budgtaires en faveur des pauvres et de la croissance. Sur la base de ces raffirmations et/ou clarifications, il faudrait que la Direction fournisse des orientations claires aux services sur ce qui est requis, encourag, permis et/ou interdit notamment dans le cadre du travail avec la Banque mondiale et dautres partenaires et sassure que ces directives sont mises en uvre et produisent des rsultats effectifs. Le Dpartement des relations extrieures devrait assurer la cohrence des communications de linstitution avec les politiques approuves par le Conseil dadministration et les activits appuyes par le FMI. La Direction devrait tablir des mcanismes transparents pour le suivi et lvaluation de la mise en uvre des orientations et politiques clarifies. Les valuations ex post du FMI devraient couvrir formellement les actions et contributions des services la mise en uvre des politiques existantes et clarifies. Mais eu gard aux proccupations trs rpandues dans le public propos de la responsabilit des services du FMI en Afrique subsaharienne, une valuation plus priodique et transparente de lensemble

40

Chapitre 5 Constatations et recommandations

des programmes est ncessaire, peut-tre dans le contexte des revues des programmes de la FRPC par le Conseil dadministration ou lors de futures revues de la SMT. La Direction devrait clarifier les attentes et les disponibilits en ressources concernant les rapports des reprsentants rsidents et des chefs de

mission avec les groupes de donateurs et la socit civile sur le terrain. Elle devrait suivre les tendances dvolution de lenvironnement oprationnel de linstitution au niveau des pays, notamment pour laide, en valuant priodiquement leurs implications au niveau international pour les politiques et stratgies du FMI.

41

ANNEXE

1
L

Perspective du Conseil d'administration

a prsente annexe rappelle les dlibrations qua eues le Conseil dadministration sur les questions couvertes dans le corps du document. Elle sappuie principalement sur les Rsums et les Conclusions du Prsident, en les citant, et suit lordre du chapitre 2 (en commenant par les grandes questions lies laide, avant de passer lorientation des politiques macroconomiques, puis finalement aux questions incluses dans la note sur les principales caractristiques (Key Features agenda)1. Le tableau 1.1 offre une chronologie des principales tapes du Conseil dadministration.

Aide et orientation macroconomique

Le Conseil dadministration du FMI a trs tt soulign limportance que prsentait laide pour le cadre macroconomique. Ds la cration du DSRP et de la FRPC en 1999, les administrateurs ont reconnu que les financements extrieurs auront un rle crucial jouer pour que les objectifs de rduction de la pauvret puissent tre atteints sans dstabiliser lenvironnement macroconomique2. Laide allait en outre avoir une incidence sur la position budgtaire et la position extrieure, mais elle ne devait pas compromettre la stabilit : Les administrateurs admettent que les mesures visant rduire la pauvret auront un impact sur la conception du cadre macroconomique et pourraient influer sur les dficits budgtaires et extrieurs. Ils soulignent cependant que les autorits devront financer les dpenses publiques de manire non inflationniste. En 2003, le Conseil a reconnu limportance dune bonne assimilation de laide, compte tenu de ses modalits et de son impact. Les administrateurs ont ainsi gnralement reconnu quil faut fournir une aide supplmentaire dans le cadre des programmes appuys par la FRPC condition que cette aide soit de nature suffisamment concessionnelle et que son utilisation ne mette pas en danger la stabilit macroconomique globale. Pour dterminer si tel est le cas, on valuera les effets

macroconomiques des apports daide supplmentaires, ainsi que leur incidence sur la comptitivit du pays et la viabilit de son budget et de sa dette extrieure, en prenant notamment en compte les cots rcurrents du surcrot de dpenses finances par laide3. En 2005, le Conseil a fait sienne la recommandation de la Direction sur ladaptation macroconomique de laide : les administrateurs ont ainsi not la distinction utile entre les dpenses ... et labsorption... Ils taient en outre davis que, face une forte augmentation des apports daide, si la capacit dabsorption est adquate et si les effets ngatifs du surcrot daide sur les secteurs de biens changeables sont matriss, cest la combinaison dpensesabsorption qui serait la stratgie approprie... Les administrateurs estimaient que, dans ce scnario, les programmes devraient comporter des clauses dajustement permettant un accroissement des dpenses si le montant daide reu est suprieur aux prvisions, lorsque des contraintes financires psent sur les programmes nationaux de dpenses productives. Les administrateurs ont par ailleurs estim que les programmes pourraient accorder une plus grande marge de manuvre pour permettre de puiser dans les rserves lorsque laide vient manquer, par le jeu des clauses dajustement sur le financement intrieur, moins que les niveaux de rserves soient insuffisants. Cependant, les administrateurs ont estim quune politique de dpenses plus restrictive pourrait simposer si lefficacit dune augmentation des dpenses est limite par la capacit dabsorption, si la volatilit de laide est difficile concilier avec les rigidits des dpenses, ou sil y a rosion inacceptable de la comptitivit... Les administrateurs ont en outre encourag les pays dans lesquels une augmentation des dpenses finances par laide ferait planer une menace srieuse sur la comptitivit envisager dutiliser laide pour rehausser la productivit ou pour liminer les obstacles loffre intrieure, ou les deux la fois. Dans ce contexte, les administrateurs ont soulign limpact que la coordination de laide et des politiques montaire et budgtaire peut avoir sur le secteur priv : Les administrateurs ont estim

1Voir 2Voir

FMI (2000a). FMI (1999e).

3Voir

FMI (2003a et 2003b).

43

ANNEXE 1 PERSPECTIVE DU CONSEIL D'ADMINISTRATION

Tableau A1.1. Chronologie des principales tapes et dcisions du Conseil

Date Aot 1999 Septembre 1999 Dcembre 1999 Dcembre 1999 Dcembre 1999 Aot 2000 Mars 2002 Mars 2002 Avril 2003 Septembre 2003 Juillet 2004 Septembre 2004 Septembre 2004 Mars 2005 Aot 2005 Septembre 2005 Octobre 2005 Dcembre 2005 Dcembre 2005 vnement FMIBanque avalisent l'initiative PPTE renforce. Rapport au Comit intrimaire sur la rforme de la FASR. Processus DSRP. Lancement de la FRPC. Le Conseil avalise les DSRP et la FRPC. Principales caractristiques de la FRPC. Revue de la FRPC. Discours du Directeur gnral Monterrey. Le Conseil passe en revue lalignement des DSRP et de la FRPC. Le Conseil examine le rle du FMI dans les pays faible revenu. Le BIE value les DSRP et la FRPC. Le Conseil examine le rle du FMI dans les pays faible revenu. Le Conseil examine les DSRP. Dclaration de Paris. Revue de la conception des programmes FRPC. Revue des DSRP. Lancement des PSI. IADM. Lancement de la facilit contre les chocs exognes. Documents Rsum du Prsident (FMI, 1999a). Rapport du Directeur gnral au Comit intrimaire sur la rforme de la FASR (FMI, 1999b). DSRP Questions dordre oprationnel (FMI, 1999c). FRPC Questions dordre oprationnel (FMI, 1999d). Conclusions du Prsident (FMI, 1999e). Principales caractristiques de la FRPC (FMI, 2000a). Rsum du Prsident par intrim (FMI, 2002a et 2002b). Au-del du consensus de Monterrey Traduire une vision en actions (Khler, 2002). Conclusions du Prsident par intrim (FMI, 2003a et 2003b). Conclusions du Prsident (FMI, 2003e). Rapport du Bureau indpendant dvaluation (BIE, 2004). Rsum du Prsident par intrim (FMI, 2004c et 2004d). Rsum du Prsident par intrim (FMI, 2004b et 2004e). Dclaration de Paris sur lefficacit de laide (OCDE, 2005). Revue de la conception des programmes appuys par la FRPC (FMI, 2005g). Rsum du Prsident par intrim (FMI, 2005j et 2005l). Rsum du Prsident (FMI, 2005m). Rsum du Prsident par intrim (FMI, 2005r). Rsum du Prsident par intrim (FMI, 2005r).

que ces afflux pourraient contribuer la stabilisation macroconomique en finanant les dficits budgtaires et en attirant les investissements privs grce des taux dintrt plus bas4.

Aide : rle du FMI dans la mobilisation de l'aide et scnarios possibles

Mobilisation de l'aide Le Conseil a examin maintes reprises le rle du FMI dans la mobilisation de laide, en gnral loccasion des revues des DSRP et de la FRPC. Au terme du dbat sur le document de 1999 relatif aux dimensions oprationnelles de la FRPC, le Prsident conclu : Les administrateurs esprent que le DSRP prcisera les priorits du programme de lutte contre la pauvret
4Voir

et permettra ainsi dajuster les dpenses si les financements natteignent pas les niveaux escompts. La plupart des administrateurs estiment que les services du FMI et de la Banque doivent participer activement la dfinition des besoins de financement et la mobilisation de concours supplmentaires assortis de conditions appropries en faveur des pays qui en ont le plus besoin et qui sont en mesure de les utiliser efficacement5. Les arguments relatifs la pertinence du rle du FMI lappui de la mobilisation des flux daide dans la perspective des OMD ont t rsums dans un document publi en aot 2004 sur Le rle du FMI dans les pays membres faible revenu6. Ce document faisait notamment tat de la ncessit de prciser le rle du FMI dans la mobilisation de laide en faveur des pays faible revenu pour leur permettre datteindre les OMD... Daucuns estiment que le FMI devrait aider les pays
5Voir

FMI (2005k).

6Voir

FMI (1999c, 1999d et 1999e). FMI (2004c et 2004d).

44

Annexe 1 Perspective du Conseil d'administration

membres prsenter leur argumentaire lappui de laide ncessaire pour atteindre les OMD. Si la Banque mondiale et dautres ... donateurs sont mieux mme dlaborer des estimations, le FMI pourrait quant lui prsenter un cadre macroconomique et financier cohrent... Dautres voudraient que le FMI joue un rle de sensibilisation au sein de la communaut internationale en valuant laide qui a dj fait lobjet dengagements, laide additionnelle qui demeure ncessaire, laide dont les pays peuvent assurer le service et les calendriers qui permettront de rduire au minimum le risque de perturbation macroconomique. Dautres encore estiment que le FMI devrait limiter son rle en se concentrant sur sa fonction de conseil macroconomique... Le BIE a soulev des questions comparables. Comme les dbats internationaux accordent une plus grande attention au financement li aux OMD, il sera important dapporter plus de clart. Dans un autre document qui dresse un bilan de la mise en uvre des DSRP, les services du FMI ont voqu le rle plus vaste que le FMI pourrait tre amen jouer dans le processus de coordination des bailleurs de fonds, signalant que lon attendra des institutions de Bretton Woods quelles jouent un rle de premier plan dans cette entreprise7. Pour lessentiel ces arguments sont rests sans rponse lors du dbat suivant du Conseil dadministration le 30 aot 2004. Daprs le rsum du Prsident par intrim, Les administrateurs ont soulign que le rle du FMI nest pas de fournir une aide au dveloppement long terme, mais plutt daider les pays membres faire face des problmes de balance des paiements. En aidant les pays membres concevoir des cadres macroconomiques appropris, et en leur apportant un soutien financier travers la FRPC, le FMI pouvait tre un catalyseur important dans la mobilisation de laide au dveloppement. Les administrateurs ont cependant convenu quil faut clarifier le rle du FMI dans la mobilisation de laide en faveur des pays faible revenu dans le cadre des besoins de financement lis aux objectifs du Millnaire pour le dvoppement. Bon nombre dadministrateurs taient davis que le FMI ne devrait pas soccuper de mobiliser laide... mais que sa contribution dans ce domaine rside davantage dans la fourniture de conseils fonds sur des valuations solides des dficits de financement et des incidences macroconomiques des flux daide, en fonction de leur niveau et de leur variabilit. Dautres administrateurs taient plutt enclins envisager un rle plus large pour le FMI, incluant la promotion et la coordination des flux daide dans la poursuite des OMD8. Par la suite, loccasion de lexamen de 2005 des SRP, le Conseil a reconnu le rle crucial du FMI dans lanalyse de limpact macroconomique de laide addi-

tionnelle. Le Prsident par intrim signalait dans son rsum : Les administrateurs ont considr que le FMI jouerait un rle stratgique en aidant les pays analyser cet effet et adapter leur cadre macroconomique de manire pouvoir absorber un volume daide suprieur9. Scnarios possibles Les administrateurs ont plusieurs reprises dbattu de divers scnarios possibles dans les pays faible revenu, notamment loccasion des revues priodiques de la mise en uvre des DSRP. Au terme de ces dbats, le Conseil a encourag les pays entreprendre un travail de prparation pour parer diverses ventualits et effectuer des analyses de scnarios de rechange dans le cadre de llaboration de leur budget et de leurs DSRP, le FMI accordant une aide l o la demande en est faite et ce en troite collaboration avec la Banque. Par exemple, au terme du dbat de 2002 sur la revue des DSRP, qui avait notamment port sur la vulnrabilit des pays aux chocs, le Prsident a conclu que : Les pays devraient, avec le soutien du FMI, sefforcer dlaborer, dans le cadre de leurs DSRP, plusieurs scnarios macroconomiques de faon parer diverses ventualits10. Lors dun sminaire sur lalignement des processus FRPC et DSRP en 2003, les administrateurs se sont centrs sur les discordances entre les projections optimistes des DSRP et les projections ralistes de la FRPC. Le Prsident a conclu comme suit : Les administrateurs ont estim que les risques et les incertitudes, notamment ceux issus des chocs exognes, devraient tre dfinis de manire explicite et pris en considration dans des analyses de sensibilit et de diffrents scnarios. Ils ont prconis en ce sens un travail de collaboration avec la Banque mondiale en faisant appel son savoir-faire en la matire... De manire plus gnrale, tous les administrateurs ont estim que les DSRP devraient partir des contraintes de capacits existantes et des contraintes de financement inscrites au budget, pour ensuite laborer des plans crdibles lappui de politiques susceptibles dallger ces contraintes et daboutir des rsultats plus ambitieux. Cette analyse doit galement se manifester dans la conception des programmes appuys par la FRPC ... et devrait exiger une implication plus pousse des services du FMI au dbut du processus DSRP11. Les administrateurs sont revenus sur cette question lors de la revue des DSRP de 2004. cette occasion, le Prsident a formul la conclusion suivante : Le recours plus frquent la planification pour imprvus et divers scnarios possibles pourrait accrotre lefficacit
9Voir

7Voir

FMI (2004b). 8Voir FMI (2004c et 2004d).

FMI (2005l). FMI (2002e et 2002f). 11Voir FMI (2003a et 2003b).

10Voir

45

ANNEXE 1 PERSPECTIVE DU CONSEIL D'ADMINISTRATION

des cadres macroconomiques, notamment en cas de chocs. Certains administrateurs ont not que la diversit des scnarios permettrait galement de dmontrer comment un pays peut redoubler defforts et utiliser un surcrot de ressources extrieures pour atteindre plus rapidement les OMD, tout en prservant le ralisme oprationnel des DSRP12. Lors de la revue de 2005 des DSRP, le Prsident a formul la conclusion suivante : Les administrateurs ont estim que llaboration de divers scnarios pouvait combler lcart entre ralisme et ambition, et assurer un cadre crdible au dveloppement de laide lchelon national. Ils ont jug dun commun accord que les services du FMI devaient prter assistance aux pays qui demandent une aide pour laborer ce type de scnarios13.

Impact sur la croissance et la rduction de la pauvret

Analyse de l'impact sur la pauvret et le social Lanalyse de limpact social a t incluse comme lune des composantes fondamentales des programmes appuys par la FRPC14. Au terme de lexamen des analyses dimpact sur la pauvret et le social (AIPS) dans le cadre du dbat sur la FRPC, le Prsident par intrim a conclu que les administrateurs saluaient les progrs enregistrs, mais ils indiquent quil est possible de traiter plus systmatiquement cette question dans les documents relatifs la FRPC. Ils demandent que les documents relatifs aux programmes appuys par la FRPC contiennent systmatiquement une description de lanalyse de limpact sur la pauvret et le social effectue dans le pays concern, y compris une description qualitative de limpact probable des principales mesures macroconomiques et structurelles sur les pauvres et un rsum des mesures qui sont prises pour compenser tout effet ngatif15. Par la suite, lors des dlibrations du Conseil sur la mise en uvre des DSRP en aot 2002, le Prsident a conclu que Les administrateurs engagent la Banque et les autres donateurs redoubler defforts pour aider les pays gnraliser et systmatiser les AIPS. Ils rappellent que la conception et la documentation des programmes appuys par la FRPC doivent tenir compte des AIPS disponibles16. Lors du sminaire du Conseil davril 2003 sur lalignement du processus des DSRP et de la FRPC, le Prsident a conclu que : Les administrateurs recon12Voir 13Voir

naissent limportance des AIPS pour le processus des DSRP et pour la conception et lvaluation des programmes appuys par le FMI. Plusieurs administrateurs soulignent quil importe dentreprendre lAIPS des rformes cruciales ds le dbut des processus des DSRP et de la FRPC, et ils engagent les services du FMI travailler en troite collaboration avec la Banque et les autres donateurs afin daider les autorits nationales acclrer ce travail. Sagissant des liens entre les DSRP et la FRPC et notamment des options envisages dans la formulation de la FRPC, le Prsident signal : Les administrateurs demandent galement que lon dfinisse le rle des AIPS lappui de la conception des programmes et des choix de politique conomique. Ils saluent par ailleurs lintention de prciser les liens entre la conditionnalit des programmes et les priorits des DSRP, et de renforcer les informations sur les activits lies aux AIPS17.. Plus rcemment, en septembre 2004, loccasion de la revue de la mise en uvre des DSRP, le Prsident a rsum les dlibrations sur les AIPS comme suit : Les administrateurs saluent lutilisation croissante des AIPS pour tayer les choix conomiques et laborer les SRP. Ils reconnaissent la ncessit davoir des attentes ralistes quant la porte de ces tudes... Ils invitent les services du FMI non seulement redoubler defforts pour intgrer ces tudes la conception des programmes FRPC en accordant une attention particulire limpact de la politique macroconomique sur la pauvret, mais aussi rendre compte rgulirement des rsultats de ce travail dans leurs rapports18. Budgets favorables aux pauvres et la croissance lissue du dbat de dcembre 1999 sur les DSRP et la FRPC, le Prsident a conclu que : Les administrateurs sont favorables ce que ces cadres macroconomiques comprennent des mesures spcifiques essentielles et chiffres visant stimuler la croissance et rduire la pauvret, et notent que cela permettra de consolider les efforts dploys actuellement pour accrotre les dpenses sociales et les autres dpenses prioritaires lorsque cest ncessaire et pour dterminer les dispositifs de protection sociale viss. Mais par ailleurs, le FMI ne devrait pas sengager dans les domaines qui ne relvent pas de ses responsabilits primordiales : Les administrateurs souscrivent dans lensemble la rpartition des tches propose entre la Banque et le FMI pour faciliter la prparation des DSRP. Ils insistent sur le fait que les services du FMI ne seront pas censs et ne devront pas fournir une assistance dans les domaines qui sont principalement du ressort de la Banque19.
17Voir 18Voir

FMI (2004b et 2004e). FMI (2005j et 2005l). 14Voir FMI (2000a). 15Voir FMI (2002a et 2002b). 16Voir FMI (2002e 2002f).

FMI (2003a et 2003b). FMI (2004b et 2004e). 19Voir FMI (1999e).

46

Annexe 1 Perspective du Conseil d'administration

En 2002, loccasion des dbats sur les progrs de la mise en uvre de linitiative PPTE, le Conseil not de manire gnrale la contribution attendue de lallgement de la dette une augmentation des dpenses consacres combattre la pauvret : les administrateurs notent que ... lallgement de la dette accord ces pays au titre de linitiative reprsente une rduction de deux tiers de lencours de celle-ci. Pour la plupart des PPTE, les paiements au titre du service de la dette atteindront ainsi moins de 10 % des exportations, ce qui les aidera accrotre substantiellement les dpenses quils consacrent la lutte contre la pauvret20.
20Voir

En 2005, le Conseil a galement prcis ses positions sur le rle des dpenses en faveur des pauvres au regard des OMD : Les administrateurs sont davis que, sans un accroissement des dpenses, en particulier au titre de linvestissement public, des soins de sant et de lducation, nombre de pays faible revenu ne pourront pas atteindre les OMD. Cependant, ils ont soulign que laugmentation des dpenses publiques ne suffit pas pour permettre ces pays de se rapprocher de ces objectifs, voquant la difficult ventuelle concilier laccroissement des dpenses publiques avec la viabilit de la dette et le dveloppement du secteur priv, qui pourrait tre vinc21.
21Voir

FMI (2002d et 2002g).

FMI (2005l).

47

ANNEXE

2
L

Analyse quantitative

a prsente annexe dveloppe et approfondit lanalyse empirique dont rendent compte, au chapitre 2 du corps du document, les sections Place accorde laide et Analyse de laide. Elle passe en revue certains vnements et fournit un complment dinformation sur les diffrences entre les pays dont les rsultats sont satisfaisants et ceux o ils ne le sont pas; entre les programmes appuys par la FRPC et ceux appuys par la FASR en Afrique subsaharienne; et entre les programmes mens en Afrique subsaharienne et ceux raliss dans dautres rgions. La premire section expose les conclusions et la seconde traite des donnes et de la mthodologie employes.

la dette et des mesures y affrentes, ne semble pas tre systmatiquement surestime. En dehors de lAfrique

Graphique A2.1. Niveaux daide programms et effectifs en Afrique subsaharienne

(En pourcentage du PIB) A. FASR, 199398 11
Programme

Y compris allgement, rchelonnement et arrirs

Rsultats/mises jour

Conclusions
La prsente section est structure comme suit. Nous examinons dabord les tendances des prvisions relatives laide dbloque lappui des programmes; avant de traiter les tendances de la conception des programmes en ce qui a trait aux dficits du budget et du solde des transactions courantes. Enfin, nous analysons la relation entre laide programme et les dficits (budget et solde des transactions courantes) prvus. Prvision de laide FRPC Les projections daide FRPC en Afrique subsaharienne pour lanne initiale des programmes taient relativement optimistes (voir la section Prvision des apports daide du corps du document). En Afrique subsaharienne, les niveaux daide effectifs, allgement de la dette compris, ont t infrieurs aux prvisions pour lanne initiale des programmes (t0) (voir panneau B du graphique A2.1)1. Cela peut sexpliquer par un excs doptimisme quant aux dates de lallgement puisque laide t0, dduction faite de lallgement de
1Les diffrences entre chiffres effectifs (ou mis jour) et projections pour lanne t0 dans les programmes FRPC en Afrique subsaharienne sont sensiblement infrieures zro dans lintervalle de confiance de 5 %, mme aprs avoir fait la part des erreurs de prvision de croissance optimistes.

7 lexclusion des allgement, rchelonnement et arrirs 5

Rsultats/mises jour Programme

3
t0 t1 (Anne (Avant programme) programme) t+1 t+2 (Perspectives moyen terme) t+3

B. FRPC, 19992005 11 Y compris allgement, rchelonnement et arrirs 9

Rsultats/mises jour Programme Sous-estimation

5 lexclusion des allgement, rchelonnement et arrirs 3

t0 t1 (Anne (Avant programme) programme) t+1

Rsultats/mises jour

Programme t+2 (Perspectives moyen terme) t+3

Source : estimations des services du BIE sur la base MONA de suivi des accords du FMI. Note : Observations : FRPC 26 et FASR 23; filtre : erreur initiale <1, erreur maximum 20 % du PIB.

49

ANNEXE 2 ANALYSE QUANTITATIVE

Graphique A2.2. Niveaux daide programms et effectifs en Afrique subsaharienne et ailleurs1

(En pourcentage du PIB) A. FASR, 199398

Graphique A2.3. T endances dans la programmation de la persistance de laide vers lAfrique subsaharienne
(Diffrences en points de PIB) Diminution programme des flux daide en ASS (t+2 t0)
Diminution plus forte Diminution moins forte

11 ASS 9
Programme Rsultats/mises jour

1
FRPC

0
FASR

Bons rsultats

1 2 3 4 5
Mauvais rsultats 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005

7 Autres rgions 5

Moyenne globale

Programme Rsultats/mises jour

3
t1 (Avant programme t0 (Anne programme) t+1 t+2 t+3 (Perspectives moyen terme)

B. FRPC, 19992005 11 ASS 9

Rsultats/mises jour

Source : estimations des services du BIE sur la base MONA de suivi des accords du FMI. Note : 186 observations rparties sur toute la priode; filtre : aide >0 %.

7
Programme Rsultats/mises jour

5 Autres rgions 3
t0 t1 (Anne (Avant programme) programme) t+1

Programme t+2 (Perspectives moyen terme) t+3

Source : estimations des services du BIE sur la base MONA de suivi des accords du FMI. Note : Observations : FRPC en ASS 26, FRPC autres rgions 9, FASR en ASS 23, et FASR autres rgions 15; filtre : erreur initiale <1, erreur maximum 20 % du PIB. 1 Y compris allgement, rchelonnement et arrirs.

annes suivant lanne initiale du programme (anne programme) ont en fait t sensiblement suprieurs aux prvisions2. Cela na pas t le cas de la FASR lorsque lallgement de la dette tait pris en considration. En dehors de lAfrique subsaharienne, laide moyen terme na pas t sous-estime. Le graphique A2.2 montre que dans dautres rgions, les rsultats moyens salignaient davantage sur les prvisions FRPC durant les annes ultrieures3. La conception des programmes appuys par le FMI semble avoir pris en compte la plus forte persistance des flux daide en Afrique subsaharienne en modrant la diminution projete durant ces dernires annes. Le graphique A2.3 illustre les diffrences moyennes annuelles entre les niveaux daide projets pour lanne programme et les deux annes suivantes. Il montre lvolution de la moyenne globale et de celle de deux groupes de pays qui se distinguent par leurs rsultats macroconomiques4. On constate que la diminution
2Toutes les diffrences entre prvisions et rsultats effectifs (ou donnes mises jour) pour les trois annes suivant lanne initiale du programme (t+1, t+2, t+3) sont sensiblement suprieures zro dans lintervalle de confiance de 5 %, mme aprs avoir fait la part des erreurs de prvision de croissance optimistes. 3Les erreurs de prvision ne sont pas sensiblement diffrentes de zro dans le cas des programmes FRPC en Afrique subsaharienne. Pour t+1 et t+2, il existe une diffrence positive significative dans les erreurs de prvision entre les programmes FRPC en Afrique subsaharienne et dans les autres rgions dans lintervalle de confiance de 5 % mme aprs avoir fait la part des erreurs de prvision attribuables un excs doptimisme. 4Par bons rsultats il faut entendre une inflation initiale infrieure 10 %, un taux de croissance positif et un financement intrieur infrieur 1 % du PIB.

subsaharienne laide nest pas non plus surestime pour lanne initiale des programmes. En revanche, le FMI a sous-estim les flux daide moyen terme dans les programmes FRPC en Afrique subsaharienne (voir la section Prvision des apports daide du corps du document). Cela se vrifie que lon exclut ou non lallgement de la dette (voir panneau B du graphique A2.1). Les programmes FASR et FRPC ont systmatiquement prvu un tassement moyen terme des flux daide (panneaux A et B du graphique A2.1). Cependant, durant la priode FRPC, les flux daide effectifs moyens (ou les projections actualises) durant les trois

50

Annexe 2 Analyse quantitative

Graphique A2.4. Ajustements programms du solde des transactions courantes en Afrique subsaharienne
(Diffrences en points de PIB) Dficit courant hors aide : diffrence entre t0 et t 1 3 Expansion 2 FRPC 1 0 1
Contraction
Tendance linaire des moyennes

Graphique A2.5. Dficits courants moyens dans les programmes FRPC en Afrique subsaharienne1
(En pourcentage du PIB)

16
Rsultats/mises jour

14

Programme

12

2 3 4 5
1993 1995 1997

FASR
10
t1 t0 (Avant (Anne programme) programme) t+1 t+2 t+3 (Perspectives moyen terme)

1999

2001

2003

2005

Source : estimations des services du BIE sur la base MONA de suivi des accords du FMI. Note : 305 observations tales sur toute la priode; filtre : abs(CA[t0t1]) <20 %.

Source : estimations des services du BIE sur la base MONA de suivi des accords du FMI. Note : 34 observations; filtre : erreur initiale <2 %, erreur maximum <20 %. 1 Avant dons et paiements dintrts.

moyen terme de laide projete est de moins en moins prononce au fil des ans, notamment dans le cas des programmes mis en uvre dans les pays enregistrant de bons rsultats macroconomiques. Conception des programmes La prsente section examine les questions relatives aux dficits budgtaires et aux dficits du solde des transactions courantes. Dans ce dernier cas, lanalyse aborde plus prcisment les dpenses publiques programmes et la mobilisation de recettes intrieures. Pour chacune de ces dimensions, lexpos couvre leur volution dans le temps ainsi que les rsultats par rapport aux prvisions des programmes. Solde des transactions courantes Le FMI a assoupli sa position lgard des ajustements relatifs au solde des transactions courantes. Le graphique A2.4 illustre la variation moyenne programme du solde des transactions courantes hors aide durant lanne programme en Afrique subsaharienne. Avec les premiers programmes FASR il tait courant dassister dimportants ajustements du dficit du solde des transactions courantes durant lanne programme, mais dans le cas des programmes FRPC les ajustements se sont en moyenne situs aux alentours de zro. En rgle gnrale, les programmes FRPC en Afrique subsaharienne ont tabl sur un rquilibrage moyen terme du solde des transactions courantes hors aide. Le graphique A2.5 montre cependant qu moyen terme les

dficits courants ont en moyenne dpass les niveaux programms financs quils taient par des apports plus importants que prvu comme signal plus haut. Solde budgtaire la diffrence des programmes FASR, les programmes FRPC en Afrique subsaharienne ont permis daugmenter les dpenses durant lanne programme. Le graphique A2.6 montre un assouplissement des condi-

Graphique A2.6. Ajustement des dpenses programmes en Afrique subsaharienne

(Diffrences en points de PIB) 1

Expansion

FRPC

Contraction

1 FASR 2

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

Source : estimations des services du BIE sur la base MONA de suivi des accords du FMI.

51

ANNEXE 2 ANALYSE QUANTITATIVE

Graphique A2.7. Dpenses et recettes programmes et effectives dans les programmes FASR et FRPC en Afrique subsaharienne
(En pourcentage du PIB) Variables budgtaires FASR en ASS 26 24 22 20 18 16 14
t0 t1 (Anne (Avant programme) programme) t+1 t+2 t+3 (Perspectives moyen terme)

Variables budgtaires FRPC en ASS 26 24 22 Dpenses hors intrts

Rsultats/mises jour

Dpenses hors intrts

Programme Rsultats/mises jour

Programme

20 18

Recettes intrieures

Rsultats/mises jour Programme

Recettes intrieures
Rsultats/mises jour

Programme

16 14
t0 t1 (Anne (Avant programme) programme) t+1 t+2 t+3 (Perspectives moyen terme)

Source : estimations des services du BIE sur la base MONA de suivi des accords du FMI. Note : 27 observations FASR et 28 observations FRPC; filtre : erreur initiale < 1 % du PIB.

tions relatives la matrise des dpenses5 programmes entre lanne qui prcde lanne programme et lanne programme proprement dite lorsque lon passe des programmes FASR aux programmes FRPC. Mais tout comme les programmes FASR, les programmes FRPC en Afrique subsaharienne misaient sur un rquilibrage des dpenses moyen terme (voir graphique A2.7). Cependant les rsultats montrent que ce rquilibrage ne sest pas produit et que les dpenses au contraire ont augment. Cette diffrence entre dpenses programmes et dpenses effectives moyen terme a t, elle aussi, finance par un niveau daide suprieur aux prvisions. Les projections de mobilisation des recettes intrieures dans les programmes FRPC en Afrique subsaharienne taient plus ambitieuses et plus exactes que dans les programmes FASR (voir panneau B du graphique A2.7). Le programme FRPC moyen prvoyait une augmentation de 2 % des recettes par rapport au PIB sur une priode de quatre ans. En revanche, les programmes FASR tablaient sur une volution des recettes globalement aligne sur celle du PIB. Sagissant des rsultats, les programmes FRPC ont permis de dgager plus de recettes que les programmes FASR. En moyenne, les programmes FRPC en Afrique subsaharienne envisageaient de lgres augmentations du dficit primaire hors dons durant lanne programme. Comme le montre le graphique A2.8, les programmes FRPC ont permis une certaine relance budgtaire du-

rant lanne programme, mais cela sest rarement produit dans les programmes FASR. Emploi programm de laugmentation de laide La prsente section se penche sur la corrlation entre laugmentation projete de laide et lvolution du dficit du solde des transactions courantes hors aide et le Graphique A2.8. Ajustements budgtaires programms en Afrique subsaharienne
(Diffrences en points de PIB) Dficit budgtaire hors aide : diffrence entre t0 et t1 1 Expansion FRPC

0
Tendance linaire des moyennes

Contraction

1 FASR 2

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

5Dpenses

lexclusion des paiements dintrts.

Source : estimations des services du BIE sur la base MONA de suivi des accords du FMI. Note : 296 observations tales sur toute la priode; filtre : abs(FD[t0 t 1]) < 20 %.

52

Annexe 2 Analyse quantitative

dficit budgtaire hors aide. Elle expose tout dabord le cadre conceptuel la base de la dmarche et passe ensuite aux conclusions. Cadre conceptuel : estimation des ratios de dpense et dabsorption La prsente section dinspire du cadre analytique de la dpense et de labsorption des augmentations de laide propos par Berg et al.6 et examin lencadr 2.1 du corps du document. Lanalyse part du principe que, du point de vue de la balance des paiements et en supposant des flux nets de capitaux hors aide nuls, laugmentation de laide peut avoir pour effet 1) soit daccrotre le dficit du solde des transactions courantes hors dons et intrts (dans le jargon du FMI on parlera alors dabsorption de laide), 2) soit daccrotre les rserves relles. Dun point de vue budgtaire, supposer un financement extrieur hors aide nul, les ressources complmentaires fournies sous la forme dune aide accrue peuvent avoir pour effet 1) soit de creuser le dficit primaire hors dons (dans le jargon du FMI on parlera alors de dpense de laide), 2) soit de se substituer au financement intrieur net. La diffrence entre laide dpense et laide absorbe dtermine la raction envisage du secteur priv laugmentation de laide. Si le dficit budgtaire suit lvolution du dficit du solde des transactions courantes, laccroissement de la demande budgtaire est compens par une augmentation nette des importations. Si le dficit budgtaire se creuse davantage que le dficit du solde des transactions courantes et que loffre globale soit fixe, il sensuit un phnomne dviction du secteur priv. linverse, un dficit budgtaire qui augmente moins que le dficit du solde des transactions courantes permet une participation du secteur priv ou, sil existe une demande excdentaire, une dsinflation en comblant lcart entre la demande globale et loffre globale. partir dune srie de rgressions, nous avons produit des estimations de la dpense et de labsorption moyennes projetes de laugmentation de laide dans les programmes FRPC en Afrique subsaharienne. Pour illustrer la mthodologie, le graphique A2.9 reprsente les ajustements programms du budget et du solde des transactions courantes7 par rapport aux augmentations daide projetes. Les observations sappuient sur les demandes et revues de programmes FRPC entre 1999 et 2005 pour tous les pays dAfrique subsaharienne. Les rgressions avec suppression des constantes produisent des courbes destimation des ractions du solde des transactions courantes et du budget laugmentation

Graphique A2.9. Calcul des estimations de dpense et dabsorption de laide projete dans les FRPC en Afrique subsaharienne
15
Budget Compte extrieur courant

Variations programmes dficits

10
Rserves

5
Participation du secteur priv Expansion fiscale

0 Meilleurs ajust. pour : Compte extrieur courant

10

Augmentations prvues de laide

Aide (45 degrs) Budget

Utilisation programme moyenne estime des augmentations daide dans tous les programmes FRPC en ASS (En pourcentage des augmentations daide escomptes) Augmentation des importations nettes (absorption) 63 27 Relance budgtaire nette (dpenses) 37 Rduction nette intrieure/participation du secteur priv Augmentation des rserves 37 37 Augmentation des rserves

Rgressions, base modle : FRPC en ASS

Sans contrainte Constante supprime Dficit du Dficit Dficit du compte ext- budg- compte extDficit rieur courant taire rieur courant budgtaire Delta aide Constante Observations 0,503 (0,086)* 0,601 (0,504) 65 0,137 (0,237) 0,586 (0,104) 65 65 65 0,635 (0,004)*** 0,266 (0,003)***

FMI (2005h). projete entre lanne qui prcde le programme et lanne programme.
7Variation

6Voir

Note : p valeurs entre parenthses; *, ** et *** significatifs 10 %, 5 %, et 1 %, respectivement; filtre : 0 < (Aid[t0 t 1] < 10 %. Source : estimations des services du BIE sur la base MONA.

53

ANNEXE 2 ANALYSE QUANTITATIVE

de laide (voir tableau du graphique A2.9) 8. Elles reprsentent la base des estimations de dpense ou dabsorption, prsentes dans le rapport9. Les estimations de la part de laide additionnelle qui a servi rduire la dette intrieure dcoulent de la diffrence entre dpense et absorption, et les estimations relatives laccumulation de rserves dcoulent de la diffrence entre labsorption et laugmentation de laide. Conclusions Comme signal la section Ajustement du compte extrieur courant du document, le niveau initial des rserves tait dterminant pour expliquer les diffrences dabsorption programme de laugmentation de laide des programmes FRPC en Afrique subsaharienne. Le graphique A2.10 ci-contre montre que les pays dont les rserves taient infrieures 2,5 mois dimportations taient censs consacrer la quasi-totalit de laugmentation prvue de laide (95 % en moyenne10) laugmentation des rserves. Dans les pays dont les rserves initiales taient plus leves, les ressources additionnelles pouvaient servir augmenter les importations nettes. Les coefficients de la premire rgression du tableau du graphique A2.10 montrent que cette diffrence tient des diffrences dans les deux ajustements indpendantes de la variation de laide, et une raction plus abrupte laugmentation de laide dans les pays ayant dimportantes rserves. Il sensuit une diffrence notable entre les deux groupes de pays selon le niveau de rserves dans le modle avec contraintes. Comme indiqu la section Ajustement budgtaire du chapitre 2 du corps du document, le niveau initial dinflation tait un facteur dterminant des programmes appuys par la FRPC en ASS pour la dpense du complment daide. Le graphique A2.10 montre que les niveaux dinflation constats au dbut dun programme exercent une influence sur les dpenses moyennes prolvidence, bien dautres facteurs que les quelques variables retenues pour cette rgression agissent sur les deux dficits. Le propos ici est de mettre en vidence les corrlations avec les variations attendues de laide plutt que de vrifier si le modle est exhaustif. Les courbes en pointills correspondent aux estimations linaires du modle sans contraintes, alors que les courbes en traits pleins correspondent ces estimations pour le modle dot de contraintes; en supprimant la constante, toutes les variations dans les deux dficits prsentent alors un lien avec laugmentation de laide. Les rsultats des rgressions prsents dans les tableaux montrent que la constante tait positive mais quelle ne scartait pas de zro de manire significative. Autrement dit, en la supprimant les estimations ne prsentaient quun lger biais la hausse. Par ailleurs, la suppression de la constante contribue viter de sous-estimer les ratios de dpenses du fait des erreurs de mesure dans le modle sans contraintes. 9Les graphiques ne montrent que les diffrences qui apparaissent comme significatives au moins au niveau de 10 % dans les rgressions avec ou sans contraintes. Pour les signaler il suffisait quelles soient significatives dans lun des deux tests. 10Pas significativement diffrent de 100 %.
8

Graphique A2.10. Dpense et absorption dans les pays FRPC dAfrique subsaharienne : importance des conditions initiales
Conditions initiales Rserves faibles 5 Rserves leves, inflation leve Rserves leves, inflation faible 95

15

85

79
Relance budgtaire nette (dpense)

21

Rduction dette intrieure/participation du secteur priv Augmentation des rserves

Rgressions. FRPC en ASS : importance des conditions initiales Tous les niveaux de rserves __________________ Rserves leves Dficit du Dficit du __________________ compte compte Dficit Dficit extrieur extrieur budgbudgcourant courant taire taire Delta aide Rserves leves interaction 0,323 (0,501) 0,416 (0,484) 0,054 (0,868) 0,945 (0,027)** 0,488 (0,279) 0,645 (0,023)** 0,096 (0,631) 0,147 (0,240)

Inflation peu leve interaction Rserves leves fictives 2,442 (0,221) Inflation peu leve fictive Constante Observations 1,314 (0,442) 65 65

0,09 (0,938) 0,323 (0,739) 46 46

Note : Les niveaux sont marqus par des rserves de 2,5 mois dimportations et une inflation de 5 %; p valeurs entre parenthses; *, ** et *** significatifs 10 %, 5 % et 1 %, respectivement; filtre : 0 < Aid[t0 t 1] < 10 %. Source : estimations des services du BIE sur la base MONA.

grammes dans les pays dots dimportantes rserves. Dans les pays o linflation tait infrieure 5 %11 la
11Le niveau de 5 % tait dfini comme le seuil dinflation initial partir duquel les diffrences taient les plus significatives. Sans faire la part des autres conditions initiales, telles que le financement intrieur ou la croissance, le seuil dinflation le plus lev entranant des diffrences significatives tait celui de 7 %. Ds que lon fait la part de ces autres conditions, mme un niveau plus lev, comme par exemple 10 %, produit des diffrences significatives. Toutefois, mme dans ce cas, seuls

54

Annexe 2 Analyse quantitative

Graphique A2.11. Dpense et absorption en Afrique subsaharienne : critres de ralisation lis la stabilisation avance1
Bons rsultats

Graphique A2.12. Dpense et absorption en Afrique subsaharienne : FASR et FRPC

FASR
49 14 37

23

40

37

Mauvais rsultats

17

46

37

FRPC

27

37

37

Relance budgtaire nette (dpense)

Relance budgtaire nette (dpense) Rduction dette intrieure/participation du secteur priv Augmentation des rserves

Rduction dette intrieure/participation du secteur priv Augmentation des rserves

Rgressions. FRPC en ASS : influence des rsultats Dficit budgtaire Delta aide Interaction rsultats Variable fictive de rsultats Constante Observations 0,228 (0,119) 0,028 (0,907) 1,355 (0,059)* 0,273 (0,612) 65 65 Observations Dficit budgtaire 0,173 (0,086)* 0,319 (0,087)*

Rgressions. ASS : FASR vs. FRPC Diffrences entre dpenses FASR et FRPC ________________________________ Dficit Dficit budgtaire budgtaire Delta aide Interaction FRPC Variation fictive FRPC Constante 0.711 (0.005)*** 0.574 (0.036)** 1.97 (0.004)*** 1.384 (0.016)** 102 102 0.234 (0.132) 0.032 (0.858)

Note : p valeurs entre parenthses; *, ** et *** significatifs 10 %, 5 % et 1 %, respectivement; filtre : 0 < Aid[t0 t 1] < 10 %. Source : estimations des services du BIE sur la base MONA. la dfinition que donne le FMI de la stabilisation avance, les bons rsultats sont dfinis comme : inflation infrieure 10 %, croissance positive et financement intrieur infrieur 1 % avant le programme.
1Conformment

Note : p valeurs entre parenthses; *, ** et *** significatifs 10 %, 5 % et 1 %, respectivement; filtre : 0 < Aid[t0 t 1] < 10 %. Source : estimations des services du BIE sur la base MONA.

quasi-totalit de laide additionnelle prvue pouvait tre dpense (79 % en moyenne12), alors que dans les pays o linflation tait plus leve presque toute laide additionnelle (85 % en moyenne13) devait servir rduire le financement intrieur. Les critres qui servent en gnral dfinir les pays o la stabilisation est avance ont eu un effet sensible sur les dpenses programmes mais non sur labsorption. Les programmes dans les pays o initialement linflation tait infrieure 10 %, le taux de croissance positif et le financement intrieur infrieur 1 % du PIB, lon envisageait en moyenne une augmentation des dpenses denviron la moiti de laugmentation escompte de laide.
les programmes o linflation initiale tait infrieure 7 %, le ratio de dpense estim nest pas significativement diffrent de 100 %. 12Pas significativement diffrent de 100 %. 13Le coefficient pour le dficit budgtaire de 15 % nest pas significativement distinct de 0 %.

titre de comparaison, dans les pays qui ne remplissaient pas ces conditions (voir graphique A2.11) il ny avait presque pas de dpense du complment daide (17 % en moyenne14). Il y avait trs peu de diffrences en moyenne entre les dpenses et les absorptions programmes de laide additionnelle entre programmes FASR et programmes FRPC en Afrique subsaharienne. La constante ngative et le coefficient positif de la variable fictive FRPC au tableau du graphique A2.12 semblent indiquer que lon est pass des ajustements budgtaires rigoureux indpendants des flux daide anticips (dans le cas des accords FASR) des ajustements moins rigoureux (dans le cas des accords FRPC). Cela dit, les diffrences de raction programme laugmentation de laide tendent amoindrir cette diffrence, ce qui en dernire analyse aboutit seulement de lgres diffrences entre programmes FASR et FRPC au niveau des dpenses moyennes pro14Significativement

distinct de zro.

55

ANNEXE 2 ANALYSE QUANTITATIVE

Graphique A2.13. Dpense et absorption dans les programmes FRPC : Afrique subsaharienne et autres rgions
ASS 27 37 37

Tableau A2.1. Rgressions. Accords FRPC en ASS : augmentation/rduction de laide

Augmentation Diminution de laide de laide __________________ ______________________ Dficit du Dficit du compte compte extrieur Dficit extrieur Dficit courant budgtaire courant budgtaire Delta aide Interaction avec1 niveau rserves 0,382 (0,549) 0,531 0,928 1,045 (0,038)** (0,003)*** (0,000)*** 0,005 0,073 (0,921) (0,099)* 0,017 0,008 (0,024)** (0,572) 93 93 0,125 (0,000)*** 0,011 (0,276) 93

Autres rgions

32

17

51

Relance budgtaire nette (dpense) Rduction dette intrieure/participation du secteur priv Augmentation des rserves

0,15 (0,201) inflation initiale 0,018 (0,354) 93

Rgressions. FRPC : ASS vs. autres rgions Dficit du compte extrieur courant Delta aide Interaction ASS Variation fictive ASS Constante Observations 1,062 (0,024)** 0,56 (0,303) 3,03 (0,056)* 2,43 (0,065)* 93 93 0,488 (0,164) 0,147 (0,718) Dficit budgtaire 0,539 (0,002)*** 0,402 (0,049)** 1,534 (0,010)** 0,947 (0,054)* 93 93 0,315 (0,019) 0,049 (0,752)

Observations

Source : estimations des services du BIE sur la base MONA. Note : p valeurs entre parenthses; *, ** et *** significatifs 10 %, 5 %, et 1 %, respectivement; filtre : 0 < Aid[t0 t 1] < 10 %. 1 la diffrence des autres tableaux, ces interactions sappuient sur des niveaux et non des paramtres fictifs indicatifs de lobservation des seuils.

Note : p valeurs entre parenthses; *, ** et *** significatifs 10 %, 5 % et 1 %, respectivement; filtre : 0 < Aid[t0 t 1] < 10 %. Source : estimations des services du BIE sur la base MONA.

grammes (voir graphique A2.12)15. Par ailleurs, il ny a pas de diffrence sensible entre programmes FASR et FRPC en ce qui a trait labsorption. En moyenne, les programmes conduits en dehors de lAfrique subsaharienne ont utilis une part plus faible de laugmentation de laide pour rduire lendettement intrieur ou contribuer la dsinflation. La plus grande rigueur des ajustements des dficits (budget et solde des transactions courantes) dans les programmes FRPC des autres rgions du monde a t compense par une plus forte raction laugmentation de laide16. Comme le montre le graphique A2.13, ces diffrences aboutissent des dpenses moyennes un peu plus leves et une absorption moyenne lgrement plus faible en dehors des pays dAfrique subsaharienne.
15Seule la diffrence dans lajustement du dficit budgtaire indpendamment de laide reste significative lorsque lon fait la part du seuil dinflation 5 %. 16La plupart des diffrences entre rgions peuvent sexpliquer par des diffrences dadhsion aux seuils de rserves et dinflation dfinis plus haut. Seule la diffrence qui concerne lajustement du dficit budgtaire indpendamment de laide reste significative lorsque lon fait la part de ces variables fictives.

Les ractions programmes laugmentation projete de laide dpendaient du niveau initial des rserves et taient asymtriques. Les pays o le niveau initial de rserves est trs lev peuvent en moyenne financer les rductions daide pour viter les ajustements budgtaires, principalement en puisant dans les rserves (voir tableau A2.1). En revanche, les pays o le niveau des rserves est trs bas doivent, pour parer des rductions projetes daide, procder des ajustements du budget et du solde des transactions courantes. La raction budgtaire des rductions de laide nest pas tributaire du niveau de linflation. Prs de 80 % des programmes FRPC en Afrique subsaharienne limitaient la possibilit de dpenser intgralement les augmentations non programmes daide ou de financer intgralement les rductions non programmes. Comme le montre le graphique A2.14, cette dmarche est comparable ce que prconise le FMI dans dautres rgions face des variations imprvues des niveaux daide.

Mthodologie et donnes
La prsente section passe en revue les dfinitions et la mthodologie qui ont servi aux calculs dont les rsultats sont prsents dans le rapport dvaluation. La base de donnes MONA sur le suivi des accords du FMI, principale source de donnes utilise pour lanalyse, prsentent une rupture en 2001. Tous les programmes engags avant cette rupture, de mme que le programme FRPC de 2002 pour la Rpublique dmocratique du Congo, figurent dans la base MONA I. MONA II, qui

56

Annexe 2 Analyse quantitative

Graphique A2.14. Traitement des flux daide imprvus dans les programmes FRPC
(En pourcentage des programmes) Dficits ASS 12 67 21 57 Aide imprvue 21 21

Autres rgions

13

63

25

79

13

Pas de financement intrieur des dficits Financement intrieur limit Financement intrieur intgral Sources : rapports des services du FMI; estimations des services du BIE sur la base MONA de suivi des accords du FMI. Note : Le graphique donne les pourcentages pour les diffrents facteurs dajustement tels quobservs dans la demande initiale.

Pas de dpense des excdents Dpenses limites Dpenses

prsente des variables macroconomiques diffrentes, rassemble tous les autres programmes. La variable reprsentative des flux nets daide a t obtenue partir des donnes de la BDP en ajoutant les variations des engagements auprs des cranciers officiels (dcaissementsamortissement) aux transferts courants officiels et aux transferts en capital, dduction faite des paiements dintrts extrieurs et le cas chant en ajoutant lcart de financement programm et les arrirs extrieurs (tableau A2.2)17. Les variables nouveaux rchelonnements projets et soutien BDP taient souvent indisponibles dans la base de donnes. Dans ces cas-l, on a suppos que la valeur tait nulle ou quelle tait reprsente par dautres variables. Elles ne sont donc pas entres dans les calculs. Le dficit budgtaire hors aide a t calcul partir de la diffrence entre les dpenses lexclusion des paiements dintrts et les recettes intrieures (tableau A2.3). Lune des principales difficults dans la constitution de la variable tenait la mdiocrit des donnes sur les dons dans la base MONA II. Faute de donnes sur les dons, lon a utilis les donnes de la BDP sur les transferts courants officiels et les transferts en capital (telles quelles apparaissent dans le solde du compte de capital). Le dficit du solde des transactions courantes hors aide a t calcul en dduisant les transferts courants officiels et les paiements dintrts du solde des transactions courantes (tableau A2.4). De toutes les va17Pour vrifier sil existait un biais systmatique dans les estimations de ratio de dpenses du fait que les variables reprsentatives des flux daide provenaient de donnes de la BDP et que le dficit budgtaire provenait des donnes budgtaires, les donnes daide budgtaire constitues partir des tudes de cas ont t compares aux donnes reprsentatives tires de la BDP de la base de donnes MONA. Les deux taient fortement corrles et sans biais significatif.

riables, cest celle qui compte le plus de donnes dans la base MONA. La variable fictive bons rsultats macroconomiques tait par dfinition gale 1 si, lors de lanne prcdant le programme (t1) linflation tait infrieure 10 %, le taux de croissance rel suprieur zro, et le financement intrieur infrieur ou gal 1 % du PIB. Les trois variables ont t tires de la base de donnes MONA pour estimer les rsultats relatifs lanne coule lors de la conception du programme. Pour les deux premires variables des donnes taient aisment disponibles, mais il a fallu estimer le financement intrieur en dduisant une variable reprsentative du financement extrieur (aide nette) du dficit budgtaire hors aide. Tableau A2.2. Variables reprsentatives du ratio aide nette/PIB
MONA I ( Transferts officiels, net + autre soutien BDP paiements dintrts nets programms + emprunts officiels multilatraux et bilatraux ( lexclusion du FMI) paiements principal programms ( lexclusion du FMI) + rchelonnement avant programme + nouveaux rchelonnements projets + augmentation des arrirs de paiements extrieurs + cart de financement programm) / PIB ( + + + + / MONA II Transferts courants officiels, net paiements dintrts solde du compte de capital [variation des] engagements auprs des cranciers officiels [dont :] crdit et prts du FMI ( lexclusion de la position de rserve au FMI) arrirs, variation nette (compte doprations financires) (+ augmentation) cart de financement programm) PIB

57

ANNEXE 2 ANALYSE QUANTITATIVE

Tableau A2.3. Variables reprsentatives du ratio dficit budgtaire hors aide/PIB

MONA I Solde budgtaire y compris dons (en pourcentage du PIB) + dons (en pourcentage du PIB) paiements dintrts (en pourcentage du PIB) MONA II ( Dpenses totales et prts nets recettes totales et dons + dons paiements dintrts) / PIB

Tableau A2.4. Variables reprsentatives du ratio dficit du solde des transactions courantes hors aide/PIB
MONA I MONA II ( Solde transactions courantes, ( Solde des transactions courantes lexclusion des transferts + transferts courants officiels officiels (net) paiements dintrts nets) paiements dintrts) / PIB / PIB

Lanne programme (t0) tait dfinie comme lanne civile couvrant la majeure partie de lanne programme effective depuis la date de la demande ou des revues ultrieures. Par exemple, si lanne programme effective assortie de conditionnalits convenues lors dune revue stale de novembre 2003 octobre 2004, lanne programme pour cette revue est alors lanne 2004. La base de donnes MONA nest pas soumise aux mmes exigences de rigueur que les bases de donnes publies du FMI. Elle contient quelques erreurs et incohrences. Les erreurs les plus patentes comme par exemple dans la dsignation des devises ont t corriges manuellement. Dautres, comme les discordances entre les valeurs effectives qui avaient t signales et la prsence de zros manifestement errons, nous ont conduit omettre certaines observations. Dans la mesure du possible, certaines variables omises ont t reconstitues partir dautres observations. On

a suppos que les erreurs rsiduelles ntaient pas systmatiques et quelles nauraient donc pas dautres rpercussions notables sur les rsultats, que de les rendre moins robustes. Par souci de cohsion, les programmes et les rsultats ont t compars lintrieur de la base de donnes MONA. Comme les dfinitions des variables de la base de donnes MONA I taient sensiblement diffrentes de celles de la base de donnes des Perspectives de lconomie mondiale ou des autres bases, les valeurs programmes tires de MONA nont pas t compares aux estimations tires des autres bases de donnes. Les donnes provenant des demandes de programmes ont en effet t compares aux donnes issues de la revue la plus rcente pour chacune des annes considres. Cela a permis de rduire dans toute la mesure du possible les erreurs dues des diffrences de dfinition.

58

ANNEXE

3
L

Revues par pays : mthodologie et synthse des conclusions

a prsente annexe rend compte des rsultats de ltude de 14 pays dAfrique subsaharienne dots de programmes appuys par la FRPC. En outre, elle explique brivement la mthodologie qui a servi recueillir et analyser les informations. Le travail monographique sur les diffrents pays visait complter les rsultats issus des enqutes et analyses quantitatives, lesquelles couvraient un chantillon plus vaste de 29 pays dAfrique subsaharienne appliquant des programmes appuys par la FRPC. Il sest appuy sur lexamen de documents relatifs aux programmes FRPC, complt par des entretiens et des visites dans six pays (tableau A3.1). Les donnes obtenues grce aux tudes monographiques ont servi poser des hypothses de travail pour valuer et mettre lpreuve les conclusions au fur et mesure.

Rappel mthodologique et sources dinformation

Plusieurs critres ont permis de choisir les 14 pays tudier en profondeur ( partir dun chantillon plus vaste de 29 pays dAfrique subsaharienne menant des programmes appuys par la FRPC), dont la situation conomique et institutionnelle, la reprsentativit, la prsence de bailleurs de fonds et les modalits de fourniture de laide (tableau A3.1). Dix des quatorze pays menaient depuis longtemps des programmes appuys par le FMI, sans interruptions graves (Burkina Faso, Rpublique dmocratique du Congo, thiopie, Ghana, Mozambique, Ouganda, Rwanda, Sngal, Tanzanie et Zambie); dans les quatre autres pays les programmes avaient rcemment connu de graves interruptions (Cameroun, Guine-Bissau, Malawi et Rpublique Centrafricaine). Par souci dhomognit, la mme grille de lecture a t applique tous les documents relatifs aux programmes FRPC. Les domaines suivants ont t examins, en insistant sur les objectifs du programme, lemploi des instruments programmatiques et la mise en uvre du programme dans le temps : 1) prvision de laide, 2) dpenses budgtaires, 3) absorption au niveau du solde des transactions courantes, 4) considrations relatives la stabilit (inflation, finance-

ment intrieur), 5) plafonnement de la masse salariale, 6) dpenses prioritaires et 7) mobilisation de ressources intrieures. Les documents examins sont galement, dans la plupart des cas, mis la disposition du grand public sur le site Internet du FMI1, comme par exemple les documents relatifs aux programmes FRPC, les rapports sur la surveillance au titre de larticle IV et les documents consacrs aux questions gnrales. Lquipe charge de lvaluation a galement eu accs des documents internes du FMI comme par exemple les documents dinformation sur les missions et les commentaires formuls durant les revues internes. Elle sest concentre sur les programmes appuys par la FRPC, y compris des cas rcents, pour voir dans quelle mesure lvaluation des services du FMI, les objectifs et la conception mme des programmes avaient chang durant la mise en uvre. Les priodes retenues ntaient pas les mmes pour tous les pays, et certaines revues ont port sur deux programmes FRPC proprement dits.

Synthse des conclusions

La prsentation des conclusions suit celle du corps du document : contexte de laide, orientation des politiques macroconomiques et impact social. Ces conclusions compltent le chapitre 2 du rapport. Questions relatives laide Les documents sur les programmes mettaient en vidence des similitudes dans les changes avec les pays en matire daide. Les premiers programmes appuys par la FRPC mettaient en garde contre la dpendance lgard de laide (Burkina Faso, Malawi, Mozambique et Tanzanie) et soulignaient, paralllement, la ncessit de mieux mobiliser les ressources internes. La prudence devant guider laide prvue dans le cadre des programmes sappuyait sur les discussions

1Voir

http://www.imf.org/external/country/index.htm.

59

ANNEXE 3 REVUES PAR PAYS : MTHODOLOGIE ET SYNTHSE DES CONCLUSIONS

Tableau A3.1. Pays ayant fait lobjet dune tude plus approfondie
Pays ayant un programme FRPC en ASS Bnin Burkina Faso Cameroun Cap-Vert Congo, Rpublique dm. du Cte dIvoire Djibouti hiopie Gambie Ghana Guine Guine-Bissau Kenya Lesotho Madagascar Malawi Mali Mauritanie Mozambique Niger Ouganda Rpublique Centrafricaine Rwanda So Tom-et-Prncipe Sngal Sierra Leone Tanzanie Tchad Zambie tude spcifique Visite sur le terrain Quintile CPIA, 2004 2 1 3 1 5 5 4 3 4 2 4 5 2 2 2 3 1 4 3 3 1 5 3 4 1 4 1 4 3 Population, 2005 (En millions) 8,4 13,2 16,3 0,5 57,6 18,2 0,8 71,3 1,5 22,1 9,4 1,6 34,3 1,8 18,6 12,9 13,5 3,1 19,8 14,0 28,8 4,0 9,0 0,2 11,7 5,5 38,3 9,8 11,7 PIB rel par habitant, 200205 (Dollars constants 2000) 324,4 246,5 727,9 1277,8 86,8 575,8 786,0 129,5 322,7 274,3 381,8 135,5 422,1 532,3 223,8 148,8 236,5 428,6 269,2 157,1 260,5 231,1 249,1 350,7 453,0 206,5 307,5 230,8 332,9

Programme1 U U I U U I U U I U I I I U U I U I U U U I U I U U U U U

X X X X X X

X X X X X X X X X X X

Sources : Banque de donnes des indicateurs de dveloppement dans le monde de la Banque mondiale; Banque mondiale (2004). 1I dnote une grave interruption de programme FRPC, mesure par un non-dcaissement; U dnote labsence dinterruption de programme.

avec les bailleurs de fonds (Malawi, Mozambique et Rwanda). Il y avait des rfrences gnrales la ncessit daccrotre les flux daide pour permettre aux pays datteindre les objectifs de dveloppement et de lutte contre la pauvret (Rpublique dmocratique du Congo, thiopie, Mozambique et Sngal). Les questions lies laide sont examines la section Analyse de laide du chapitre 2 du corps du document. La prvisibilit de laide et ses rpercussions possibles taient des thmes rcurrents des programmes (Rpublique dmocratique du Congo, Ghana, Guine-Bissau, Malawi, Mozambique, Ouganda, Sngal et Tanzanie). Cependant, rares taient les liens avec les projections de laide (Ghana, Malawi et Mozambique), la tendance tait de se centrer sur la prvisibilit/volatilit de laide pour lanne du programme en cours. Il y avait peu de transparence quant la faon dont les programmes projetaient laide. Il y avait en gnral peu dinformation sur la mthodologie, les principales hypothses et les facteurs dactualisation utiliss pour projeter laide. Seule la moiti des cas examins (Burkina Faso, Rpublique dmocratique du Congo, Ghana, Malawi, Mozambique, Tanzanie et Zambie) faisaient

rfrence explicitement aux erreurs de prvision passes. Les discussions relatives aux rpercussions de ces erreurs sur les prvisions prsentes ntaient pas explicites ou se limitaient des gnralits. Questions lies au solde des transactions courantes Les questions relatives labsorption par les transactions courantes ont t examines conjointement avec les questions lies aux rserves internationales et au syndrome hollandais. Elles sont examines la section Place accorde laide du chapitre 2 du corps du document. Les discussions sur le traitement des rserves internationales taient prvalentes dans les programmes appuys par la FRPC (except pour les pays de la zone franc). Lexamen des documents rvle que pour beaucoup de pays de lchantillon les programmes avaient, un moment donn, vis un niveau plus lev de rserves internationales nettes (RIN) afin de rduire les vulnrabilits aux chocs exognes et notamment la volatilit des termes de lchange et de laide

60

Annexe 3 Revues par pays : mthodologie et synthse des conclusions

mais en leur accordant des degrs dimportance divers. Dans les cas o les RIN taient faibles (Cameroun, Rpublique dmocratique du Congo, thiopie, Ghana, Malawi et Zambie) les programmes soulignaient la ncessit daccrotre les rserves internationales. Dans les pays o les RIN taient dun niveau appropri, il sagissait plutt de maintenir les rserves ce niveau (Ouganda et Tanzanie). Dans quelques cas, on a considr que laccumulation de rserves avait t excessive (comme au Rwanda) et les programmes ont accord plus dattention laccumulation de rserves excessives et au niveau insuffisant dabsorption de laide. Le syndrome hollandais ntait pas une proccupation majeure encore que le taux de change et les questions de comptitivit aient t des thmes courants dans les discussions sur les programmes. Le tableau A3.2 montre quil y a eu initialement des inquitudes lgard dune apprciation du taux de change et dun ventuel syndrome hollandais, qui a fait craindre une sous-utilisation de laide en Tanzanie, et qui a rsist au Rwanda, mme si les consquences pour labsorption de laide ont t rduites. Les discussions sur les taux de change sappuyaient sur des indicateurs de comptitivit et les taux de change rels (Ghana, Mozambique et Zambie), la comptitivit ayant t parfois dcrite en termes de gains de productivit, defficience et de croissance par le biais de rformes structurelles et dinvestissements dans linfrastructure (thiopie et Zambie). Questions budgtaires Lexamen des documents a notamment port sur le financement intrieur du dficit budgtaire, la mobilisation des ressources intrieures, la masse salariale du secteur public et la gouvernance budgtaire. Ces questions sont examines aux sections Place accorde laide et Liste des principales caractristiques du chapitre 2 du corps du document. Le financement intrieur a t un paramtre fondamental des programmes, li la stabilit macroconomique et lviction ou la participation du secteur priv. La plupart des programmes FRPC limitaient le financement intrieur du dficit budgtaire. En gnral, la taille du dficit budgtaire ou du financement intrieur servait de critre de ralisation (thiopie, Ghana, Guine-Bissau, Malawi, Mozambique, Ouganda, Rwanda, Sngal, Tanzanie et Zambie). Les documents FRPC justifiaient cela partir des considrations suivantes : 1) capacit limite demprunter lintrieur sans que cela ne nuise profondment la stabilit macroconomique et la croissance en exerant un effet dissuasif sur linvestissement du secteur priv et les autres dpenses (Cameroun, Rpublique dmocratique du Congo, thiopie, Ghana, Guine-Bissau, Malawi, Mozambique, Ouganda, Rpublique Centrafricaine, Rwanda, Tanzanie et Zambie), 2) pression de

la demande intrieure (thiopie, Guine-Bissau et Mozambique) et 3) ncessit de rduire la dette intrieure et les lourdes obligations de service de la dette (Ghana, Malawi, Rwanda et Sngal). La mobilisation des recettes tait un leitmotiv dans les programmes FRPC. Beaucoup de programmes taient assortis dobjectifs fiscaux, pour la plupart sous la forme dobjectifs indicatifs/repres (Burkina Faso, Cameroun, Ghana, Guine-Bissau, Mozambique, Ouganda, Rpublique Centrafricaine, Sngal et Tanzanie). Cela dit, le raisonnement la base de cette mobilisation des recettes fiscales a volu dans le temps. Lon est ainsi pass des arguments initiaux de rduction de la dpendance lgard de laide (Burkina Faso, Malawi et Mozambique) la ncessit de crer un espace budgtaire pour les dpenses prioritaires (Ghana, Mozambique, Ouganda et Rpublique Centrafricaine) et la cration dune capacit suffisante pour les oprations des administrations publiques (Ouganda et Tanzanie) durant ces dernires annes. Les objectifs lis la masse salariale taient courants dans les programmes FRPC du fait de considrations lies au budget et la stabilit macroconomique. La conditionnalit relative la masse salariale est assez rpandue 5 des 14 cas examins prsentaient des critres de ralisation (CR) un moment ou un autre, 8 des repres/objectifs indicatifs et le Malawi prsentait les uns et les autres dans plusieurs revues du programme (tableau A3.4). Dans certains cas, des drapages successifs ont entran un durcissement de la conditionnalit (les objectifs indicatifs sont devenus des CR au Malawi), alors que dans dautres cas, o les rsultats taient satisfaisants, linverse sest produit (des CR sont devenus des repres en Rpublique Centrafricaine). Dans deux cas, lobjectif de masse salariale fut tout simplement supprim (Mozambique en 2006 du fait de rsultats budgtaires meilleurs que prvu, et Tanzanie en 2003 o laccent a t davantage mis sur la rforme de la solde de la fonction publique). Sagissant du raisonnement la base des considrations de masse salariale, les documents mettent en vidence que les objectifs des programmes lis la masse salariale sexpliquaient par des considrations de stabilit macroconomique avec, dans la plupart des cas, des rfrences de fortes augmentations rcentes (thiopie, Guine-Bissau, Ghana, Malawi, Mozambique et Zambie). Parmi les autres arguments, il convient de citer la ncessit de dgager un espace budgtaire pour dautres dpenses, y compris pour lutter contre la pauvret (Mozambique et Rpublique Centrafricaine). Le plafonnement de la masse salariale allait parfois galement de pair avec lexamen des rformes de la fonction publique (Rpublique dmocratique du Congo, Ghana, Mozambique, Ouganda, Sngal et Tanzanie). Ceci a t particulirement important au Mozambique et en Tanzanie, du fait de la suppression des objectifs de masse salariale voque ci-dessus.

61

ANNEXE 3 REVUES PAR PAYS : MTHODOLOGIE ET SYNTHSE DES CONCLUSIONS

Tableau A3.2. Dpenses et absorption1

Dpenses Pays Burkina Faso (2003) Cameroun (2000) Microconomie Considrations gnrales de capacit dabsorption. Une faible capacit de dpense limitait les dpenses PPTE. Le Dpartement des finances publiques sinterrogeait sur la capacit absorber de fortes augmentations des investissements dans le cadre du programme. Il nest pas spcifiquement question de limiter les dpenses issues de laide. Macroconomie Dmarche plutt librale tout au long du programme. Le programme visait consolider lajustement budgtaire ralis dans le programme prcdent. Syndrome hollandais Le problme ne se posait pas. Pas de survaluation du taux de change effectif rel. Reconnu que le Cameroun maintenait les considrables gains de productivit issus de la dvaluation du franc CFA de 1994.

Congo, Rp. dm. du (2002) thiopie (2001)

Stabilisation, dmarche concentre.

Le programme vise limiter linflation de faibles niveaux un seul chiffre tout en reconstituant les rserves internationales. Les questions dabsorption ne proccupaient pas outre mesure. Il est fait tat dune faible capacit administrative mais pas de lien explicite avec un plafonnement des dpenses. Le programme permettait des dpenses plus leves sil y avait un financement extrieur (le Dpartement de llaboration et de lexamen des politiques sinterrogeait sur la capacit augmenter les dpenses dans les domaines prioritaires du DSRP). Vu les limites de capacit dabsorption, recommandation dpargner les flux daide exceptionnels/levs (1999) et risques pour la ralisation des OMD (2004). Rquilibrage budgtaire et matrise de la dette intrieure.

Ghana (1999, 2003) Guine-Bissau (2000)

Bien que les autorits prconisaient un taux de change plus faible, au vu dune augmentation des flux daide, les services du FMI ont not que les arguments ntaient pas convaincants. Pas de rfrence.

Malawi (2000)

Le programme visait un rquilibrage budgtaire tout au long de la priode couverte par le programme.

Pas de proccupations explicites quant des tensions dapprciation.

Mozambique (1999, 2004)

Ouganda (1997, 2002)

Contexte global du programme en 1999 et 2004 de maintien de la stabilit macroconomique et de rquilibrage budgtaire. la 4e revue en 2004, le programme faisait globalement tat dune situation budgtaire meilleure que programme. Efficience limite en matire de Les objectifs du programme dpenses questions de capacit maintiennent une faible inflation (5 %) et de gouvernance en matire de et un niveau confortable de rserves dpenses sociales, notamment pour internationales. lducation primaire universelle.

Pas de survaluation du taux de change (selon diverses mesures et volumes dexportation).

Durant les deux premires annes du programme, les flux daide (et le niveau lev des remises de fonds) ont entran une apprciation de la monnaie (1997). Les liquidits injectes dans lconomie par les dpenses de lutte contre la pauvret finances par les donateurs ont menac la stabilit des prix (2002).

La gouvernance et la transparence budgtaires ont t dimportants piliers des programmes FRPC. Les discussions sur la gestion des dpenses publiques et la responsabilisation financire (PEFA) se sont centres sur la gouvernance et la transparence budgtaires, et notamment sur les cadres budgtaires, lexcution du budget, le suivi et linformation. En matire de PEFA le recours la conditionnalit structurelle tait courant (Cameroun, Rpublique dmocratique du Congo, Ghana, Malawi, Mozambique, Ouganda, Rpublique Centrafricaine, Rwanda, Tanzanie et Zambie), et cou-

vrait lexcution des dpenses, le suivi et le contrle (y compris sur les engagements), la couverture et le calendrier de linformation budgtaire, linformation (y compris pour les traitements dans le secteur public), et dans certains cas des domaines plus spcifiques marchs publics, audit, dontologie de la fonction publique. Lattention porte aux PEFA est alle de pair avec une solide assistance technique de la part du FMI, notamment en matire de gestion des dpenses publiques et de responsabilisation financire (Burkina Faso, Rpublique dmocratique

62

Annexe 3 Revues par pays : mthodologie et synthse des conclusions

Tableau A3.2 (fin)

Dpenses Pays Rwanda (2002) Microconomie Macroconomie Syndrome hollandais Les craintes de syndrome hollandais ont t discutes loccasion du programme de 2002 mais clipses par la 4e revue (2005), par des craintes de sousabsorption. Proccupations persistantes quant la transparence des dpenses et lallocation de ressources la dfense, do un programme rigide en matire de dpenses des ressources imprvues sans discussion pralable avec le FMI. Rpublique Seules les questions Centrafricaine (1998) microconomiques sont mentionnes. Sngal (1998, 2003) Contraintes de capacit au Ministre des finances et dans les ministres dpensiers, malgr des plans de dpenses ambitieux.

La faible capacit administrative est mentionne comme risque pour le programme mais elle nest pas explicitement lie des limites de dpenses. Objectifs de programme lappui du rquilibrage budgtaire. Pas de proccupations au niveau daide en vigueur, analyse ncessaire du risque de syndrome hollandais avec une aide plus importante (programme de 2003). Craintes de syndrome hollandais dans le programme de 2000, mais qui ont disparu dans le programme de 2003.

Tanzanie (2000, 2003)

Zambie (2004)

Inefficience du systme budgtaire pas en mesure dabsorber toutes les ressources daide disponibles. Ncessit de renforcer la transparence des finances publiques. Ncessit de renforcer les La base du cadre des politiques processus budgtaires et la gestion conomiques est solide, concentration des dpenses publiques. de lajustement budgtaire en dbut de programme pour freiner laugmentation insoutenable de la dette intrieure et des paiements dintrts, et augmentation des dpenses de lutte contre la pauvret.

Les tensions dapprciation ne proccupent pas encore.

1Les donnes prsentes dans le tableau sont tires des documents des programmes FRPC, hormis lorsque des informations additionnelles taient ncessaires comme indiqu, y compris commentaires des revues internes. Lanne entre parenthses correspond au programme (et revues ultrieures) analys. Le cas chant, les revues sont spcifiquement mentionnes.

du Congo, Ghana, Mozambique, Ouganda, Rwanda, Sngal, Tanzanie et Zambie), y compris la prparation et lexcution du budget, le suivi et le contrle des dpenses, et les systmes dinformation (notamment pour le suivi des dpenses engages pour lutter contre la pauvret) 2 .

Impact social Sagissant des dpenses prioritaires de lutte contre la pauvret, en rgle gnrale les programmes appuys par la FRPC ont davantage insist sur le suivi des activits que sur la conditionnalit ou les ajustements. Les documents examins montrent quil est peu frquent que les programmes fixent directement des objectifs de dpenses prioritaires (CR en Ouganda et au Rwanda, objectifs indicatifs au Ghana et au Malawi) (tableau A3.5). Par contre, les programmes assuraient un suivi des dpenses prioritaires, et dailleurs les rapports des services du FMI contenaient des tableaux qui en rendaient compte. Dans certains cas, les documents dcrivaient de manire gnrale lvolution rcente des dpenses prioritaires et la dmarche quentendaient suivre les autorits (par exemple Mozambique et Zambie). Comme le signale la section Liste des principales caractristiques du chapitre 2 du corps du document, les clauses dajustement incluses dans les programmes pour tenir compte dune augmentation de laide taient lies aux dpenses prioritaires dans 8 des

2Les valuations rcentes de lefficacit de lassistance technique du FMI en matire de PEFA donnent des rsultats mitigs, limage de ceux quont produits les programmes appuys par le FMI (FMI, 2004a et 2005i). Les pays les plus avancs dans le processus de rforme (par exemple, Cameroun, Ouganda, Rwanda et Tanzanie) ont affich des progrs plus marqus en PEFA par rapport aux pays o les rformes taient plus lentes (par exemple, Cte dIvoire, Malawi, Rpublique Centrafricaine et Zambie). Sagissant de lefficacit de la fourniture de lassistance technique en PEFA, une rcente valuation du BIE (BIE, 2005b) a signal que lassistance technique avec des conseillers de longue dure tait plus efficace que sous la forme dinterventions de courte dure, du fait dun meilleur accs au savoir-faire et aux possibilits de formation.

63

ANNEXE 3 REVUES PAR PAYS : MTHODOLOGIE ET SYNTHSE DES CONCLUSIONS

Tableau A3.3. Clauses dajustement1

Pays Burkina Faso (1999, 2003) Financement du manque daide percevoir Financement limit. Argumentaire Pas dargumentaire explicite. Dpense/absorption de laide imprvue Dpense totale remplace par pargne totale en 2001. pargne totale remplace par dpense limite dans les secteurs sociaux en 2005. Rduction du financement intrieur pour la totalit de lexcdent. Lexcdent de financement extrieur servira financer les dpenses de lutte contre la pauvret. Les revues ultrieures ont ajout de nouveaux emplois cet excdent afin de rduire le crdit bancaire net ltat. Argumentaire Pas dargumentaire explicite.

Cameroun (2000) Congo, Rp. dm. du (2002)

Financement intrieur de 50 % du manque percevoir. Pas de financement jusqu la 3e revue, qui prvoyait que 50 % de tout manque percevoir daide extrieure pouvait tre financ. la 5e revue le financement total tait permis.

Pas dargumentaire explicite.

Impliquer le secteur priv.

Pas dargumentaire explicite.

Ambition des autorits datteindre le point dachvement PPTE a contribu cibler les dpenses en faveur des pauvres. Attention accorde ultrieurement la rduction du crdit bancaire ltat visait assurer la russite du travail de stabilisation. Constitution de rserves dont les services du FMI ont estim quelles taient prcaires, du fait des besoins et des chocs.

thiopie (2001)

Financement de 50 % concurrence de 20 millions de dollars.

Matrise des pressions de la demande.

pargne totale de toutes les sommes dpassant les niveaux programms. la 4e revue emploi limit pour dpenses de lutte contre la pauvret.

Ghana (1999, 2003)

Financement total (1999), partir de la 3e revue financement limit. Financement limit maintenu dans le programme de 2003, mais partir de la 3e revue pas de financement permis. Financement de 50 %.

Pas dargumentaire explicite.

Montant quivalent dduit Pas dargumentaire explicite. du plafond des emprunts de ltat. partir de la 3e revue du programme FRPC de 2003, utilisation totale.

Guine-Bissau (2000)

Pas dargumentaire explicite.

50 % peut tre utilis pour les dpenses prioritaires dans les domaines sociaux et linfrastructure. Initialement 50 millions de dollars maximum pouvaient tre utiliss mais dplafonnement ultrieur.

Besoins sociaux pressants.

Malawi (2000)

Financement initial limit 50 millions de dollars mais rduit zro au moment de laide durgence (2002) et de la 1re revue (2003).

Ncessit de rduire la dette intrieure pour abaisser les taux dintrt. Renforcement dans le temps en raction aux drapages successifs.

Ncessit de rduire lendettement intrieur.

14 pays examins. Toutefois, hormis dans quelques cas (Rpublique dmocratique du Congo, Guine-Bissau et Ouganda) o lon a not des besoins sociaux pressants et la protection des engagements des autorits, il y avait peu darguments explicites pour relier les clauses dajustement aux dpenses prioritaires. Le plafonnement de la masse salariale a souvent t fix sans prendre en considration limpact sur les dpenses dans les domaines prioritaires. Seuls dans quelques cas (Guine-Bissau, Mozambique et Rpublique Centrafricaine) les documents reconnaissaient explicitement que la conception du programme avait tenu compte des secteurs prioritaires dans la dfinition du plafond de masse salariale (et non pas durant toute la priode dvaluation, sauf dans le cas plus rcent du

Mozambique). Ce nest que dans le cas du Malawi que des clauses dajustement ont t incluses pour faire en sorte que laide complmentaire puisse tre alloue des augmentations salariales dans des domaines prioritaires. En Zambie, le programme FRPC a fait lobjet dajustements dans le cadre des revues pour permettre la cration demplois dans des secteurs prioritaires, alors que le plafonnement de la masse salariale tait contraignant. Les rsultats des analyses de limpact sur la pauvret et le social (AIPS) ont t frquemment signals mais ils ont rarement contribu aux programmes FRPC. Depuis la cration du groupe AIPS au sein du Dpartement des finances publiques en 2004, le FMI a ralis neuf valuations (tableau A3.6); six portaient sur les sub-

64

Annexe 3 Revues par pays : mthodologie et synthse des conclusions

Tableau A3.3 (fin)

Pays Mozambique (2004) Financement du manque daide percevoir Initialement pas de financement intrieur. la 4e revue, financement partiel. Argumentaire Maintien du rythme de rquilibrage des finances publiques et cration despace pour le secteur priv. Contexte de changement dans les clauses dajustement (4e revue) avec rsultats budgtaires meilleurs que prvu, et la diminution de laide nest plus perue comme un risque pour le programme. Permet au gouvernement de tenir ses engagements, notamment Fonds daction contre la pauvret (PAF). Plafond du crdit net ltat serait rduit pour tout engagement PAF non dpens. Pas dargumentaire explicite. Dpense/absorption de laide imprvue Argumentaire

Initialement utilisation partielle Initialement justifi par la forte (dpenses dinvestissement) volatilit annuelle de laide. et absorption. la 4e revue utilisation totale (dpenses prioritaires) et absorption.

Ouganda (1997, 2002)

Financement total permis ( lexception de la 2e revue du premier programme FRPC).

pargne totale de tout excdent tout au long des programmes.

Permettre au pays dhonorer les paiements de dette, notamment arrirs.

Rwanda (2002)

Initialement pas de financement intrieur, puis financement limit en 2003. Financement limit 20 milliards de francs CFA.

pargne totale.

Crainte que les ressources ne soient dtournes vers dpenses militaires. Niveau dajustement devait tre conforme au protocole rgional sur la politique montaire et le taux de change fixe. Initialement pour constituer des rserves internationales, mais utilisation de ressources excdentaires ultrieurement laisse la discrtion du gouvernement.

Sngal (1998, 2003)

Niveau dajustement devait tre conforme au protocole rgional sur la politique montaire et le taux de change fixe. Initialement pour sauvegarder les rserves internationales relchement avec laugmentation des rserves pour donner au gouvernement plus de latitude dans les dcisions de financement/dpenses.

Utilisation de fonds excdentaires non permise.

Tanzanie (2000, 2003)

Initialement limit ( 60 millions de dollars). la 3e revue (2000) financement total permis et maintenu dans le programme suivant.

Initialement pas dutilisation permise du financement extrieur excdentaire. la 4e revue (2000), utilisation totale permise, maintenue dans le programme de 2003.

Zambie (2004)

Financement partiel (dabord 14 millions dollars puis 20 millions).

pargne totale des ressources exceptionnelles, except pour rduire la dette intrieure.

1Les donnes prsentes dans le tableau sont tires des documents des programmes FRPC, hormis lorsque des informations additionnelles taient ncessaires comme indiqu, y compris commentaires des revues internes. Lanne entre parenthses correspond au programme (et revues ultrieures) analys. Le cas chant, les revues sont spcifiquement mentionnes.

ventions (lectricit, produits ptroliers, agriculture et engrais) et les autres sur des domaines macroconomiques (fiscalit, dvaluation et chocs exognes). Les rsultats des AIPS ont gnralement t prsents dans des documents du programme (hormis au Malawi et au Mali), mais ils faisaient rarement partie des valuations (sauf au Burkina Faso et Djibouti). Les documents des programmes ne prcisaient pas de mesures compensatoires lies lAIPS, dans certains cas parce que les recommandations navaient pas t adoptes (Malawi

et Ouganda). Dans deux pays, les programmes avaient not que lespace budgtaire cr serait utilis par les autorits pour accrotre les dpenses prioritaires (Ghana et Mali). Autres questions La collaboration entre la Banque mondiale et le FMI a t souvent mise en avant dans les travaux lis aux PEFA et au secteur financier. Les documents des programmes

65

ANNEXE 3 REVUES PAR PAYS : MTHODOLOGIE ET SYNTHSE DES CONCLUSIONS

Tableau A3.4. Plafonnement de la masse salariale1

Considration de limpact sur secteurs prioritaires dans la conception Ajustement dans le cadre de la revue du programme

Pays Burkina Faso (2003) Cameroun (2000)

Instrument2 Objectif indicatif. Pas de conditionnalit formelle, mais le programme soulignait limportance dune matrise de la monte des salaires. Plafonnement des arrirs de salaires dans la fonction publique (maintenus zro).

Argumentaire Matrise des pressions sur les dpenses moyen terme. Ciblage de dpenses hors intrts et matrise des fortes augmentations salariales au dbut du programme. Remonter le moral dans la fonction publique.

Libell plus rigoureux du fait des drapages budgtaires successifs.

Congo, Rp. dm. du (2002)

Pas explicite mais implication pour lefficience de la fonction publique et de la fourniture de services. Les craintes quant la masse salariale se sont dissipes avec le centrage sur la gestion macroconomique.

thiopie (2001)

Objectif indicatifs.

Matriser la masse salariale.

Ghana (1999, 2003)

En 1999, pas dobjectif. En 2003, MP utilise dans la 2e revue, et CR utilis partir de la 3e revue. En outre, deux CR structurels ont t adopts au sujet de la rforme de la fonction publique. Indicateur de ralisation.

Augmentations passes de la masse salariale qui ont contribu la non-conclusion de la 5e revue du programme de 1999.

Guine-Bissau (2000)

Plafonnement sinscrit dans le rquilibrage des finances publiques, du fait de la dmobilisation. Rigueur ncessaire pour rtablir la discipline budgtaire. Visait galement la matrise de la forte augmentation de la masse salariale au dbut du programme. En 2004, dans le contexte du rquilibrage budgtaire et des fortes augmentations salariales passes et de la ncessit de rformer la fonction publique (travailleurs fantmes). Objectif abandonn la 4e revue (2006) du fait dune situation budgtaire meilleure que prvu.

Plafonnement permettait une augmentation du nombre de fonctionnaires. En 2005, masse salariale pour les secteurs prioritaires protge par des clauses dajustement du plafond (lien avec aide additionnelle ASG sant). Objectifs dfinis avec rfrences explicites la cration demplois dans les secteurs de la sant et de lducation. Conditionnalit plus rigoureuse vers la fin du programme du fait des drapages budgtaires successifs.

Malawi (2000)

Repre (1re revue).

Mozambique (1999, 2004)

En 1999 pas dobjectif, en 2004 objectif indicatif. Objectif abandonn la 4e revue.

Ouganda (2002) Rpublique Centrafricaine (1998)

Pas de plafonnement des salaires. CR. En outre, les effectifs de la fonction publique (y compris arme et forces de scurit) ne devaient pas augmenter (MP). Aucun. CR. Matriser limpact sur les dpenses. Pas explicite. Mais le programme prvoyait que les amliorations de la rforme salariale auraient une incidence positive sur la fourniture de services sociaux. Incitations en matire de rmunration et de salaires considres comme essentielles pour la fourniture des services publics. Programme modifi durant la 1re revue en coordination avec complment daide des donateurs pour permettre recrutements supplmentaires dans secteurs prioritaires. Pas de changement. Suivi comprenait des informations mensuelles au FMI sur lvolution de la masse salariale. Le plafonnement fait partie des efforts dploys pour veiller ce quil y ait suffisamment de ressources pour les dpenses sociales et les investissements dans les infrastructures essentielles. Le plafonnement permettait le recrutement de 880 nouveaux employs dans les secteurs prioritaires de lducation et de la sant. CR transform en repre pour le 2e programme annuel, avec salaires et traitements rels des secteurs de 1998 programms.

Rwanda (2002) Sngal (2003)

Tanzanie (2000, 2003)

Objectifs indicatifs.

Matriser les dpenses salariales, rationnaliser la masse salariale.

Zambie (2004)

Repre.

Limiter les rcentes augmentations salariales.

1Les donnes prsentes dans le tableau sont tires des documents des programmes FRPC, hormis lorsque des informations additionnelles taient ncessaires comme indiqu, y compris commentaires des revues internes. Lanne entre parenthses correspond au programme (et revues ultrieures) analys. Le cas chant, les revues sont spcifiquement mentionnes. 2 MP = mesure pralable, CR = critre de ralisation.

66

Annexe 3 Revues par pays : mthodologie et synthse des conclusions

Tableau A3.5. Dpenses prioritaires de lutte contre la pauvret1

Clause dajustement pour manque percevoir en aide : lien avec dpenses prioritaires Pas de lien avec dpenses prioritaires. Clauses dajustement pour aide exceptionnelle : liens avec dpenses prioritaires Clause dajustement permettant dpenses limites sur aide exceptionnelle uniquement pour lutter contre la pauvret et pour les programmes spciaux dfinis dans le processus PPTE/DSRP. Excdents censs servir financer les dpenses de rduction de la pauvret.

Pays Burkina Faso (2003)

Instrument Pas de conditionnalit.

Cameroun (2000) Pas de conditionnalit. Congo, Rp. dm. du (2002) Plafond du crdit net ltat relev pour tenir les objectifs programms de financement de la lutte contre la pauvret. Pas de lien avec dpenses prioritaires.

thiopie (2001)

Excdent de financement extrieur concurrence de 50 millions de dollars (y compris allgement PPTE) serait consacr combattre la pauvret, et montant similaire pour les programmes spciaux (4e revue).

Ghana (1999, 2003) Guine-Bissau (2000)

Objectif indicatif. Pas de conditionnalit. Pas de lien avec dpenses prioritaires. Vu les besoins sociaux pressants, clauses dajustement pour permettre partiellement une augmentation des dpenses cibles, avec 50 % des ressources consacrer des projets sociaux et dinfrastructure dfinis en collaboration avec la Banque mondiale. Pas de clauses dajustement sur les objectifs indicatifs lis aux dpenses de lutte contre la pauvret.

Malawi (2000, 2005) Mozambique (2004)

Objectif indicatif sur les dpenses contre la pauvret la 1re revue du programme de 2003. Pas de cibles programmatiques sur les dpenses du DSRP, mais suivi de lvolution de la situation et des objectifs du gouvernement. Un CR sur les dpenses minimum au titre de fonds daction contre la pauvret (y compris enseignement primaire universel). Un clause dajustement signalait que les montants infrieurs aux niveaux programms entraneraient une diminution du plafond du crdit net ltat. Pas de conditionnalit.

Pas de clauses dajustement sur les objectifs indicatifs lis aux dpenses de lutte contre la pauvret.

la 4e revue, financement partiel des Dpenses dquipement additionnelles manques percevoir. Pas de liens avec limites finances par des dons budgtaires. dpenses prioritaires. la 4e revue, montant total affecter aux dpenses prioritaires dfinies dans le budget. Pas de lien avec dpenses prioritaires. Plafond du crdit net ltat devait tre diminu (relev) selon manque percevoir (excdent) li aux dpenses du Fonds daction contre la pauvret ducation universelle, soins de sant primaires, accs de leau salubre, etc. Pas de lien avec dpenses prioritaires (programme de 1998). Clauses dajustement applicables aide exceptionnelle dans EPCA de 2004 et 2006 permettaient dpenses publiques prioritaires/rduction des arrirs intrieurs ou de la dette extrieure, mais sans les quantifier.

Ouganda (2002)

Rpublique Centrafricaine (1998)

Pas de lien avec dpenses prioritaires.

Rwanda (2002))

CR lis dpenses prioritaires dfinies globalement (surtout social et infrastructure) et dpenses exceptionnelles (surtout dpenses post-gnocide). Plafond des variations nettes Objectifs indicatifs lis aux dpenses programmes de lallgement PPTE mais cumules du crdit ltat relever en fonction du manque percevoir secteurs viss non spcifis. daide pour dpenses PPTE (soit prioritaires) par rapport aux niveaux programms. Pas de conditionnalit. Pas de lien avec dpenses prioritaires. Rduction du plafond par rapport aux dpenses PPTE (soit prioritaires) par rapport aux niveaux programms.

Sngal (2003)

Tanzanie (2003) Zambie (2004)

Pas de clause dajustement pour financement excdentaire emploi laiss aux soins des autorits.

Pas dobjectif programmatique.

1Les donnes prsentes dans le tableau sont tires des documents des programmes FRPC, hormis lorsque des informations additionnelles taient ncessaires comme indiqu, y compris commentaires des revues internes. Lanne entre parenthses correspond au programme (et revues ultrieures) analys. Le cas chant, les revues sont spcifiquement mentionnes.

67

ANNEXE 3 REVUES PAR PAYS : MTHODOLOGIE ET SYNTHSE DES CONCLUSIONS

Tableau A3.6. Analyse de limpact sur la pauvret et le social (AIPS) mene par le Dpartement des finances publiques1
Pays (date dachvement des AIPS) Burkina Faso2 (2006) Secteur/thme Rforme du barme des tarifs dlectricit. Analyse dans documents FRPC Recommandation de lAIPS sur les tarifs prise en considration dans la 6e revue du programme FRPC en 2006 (augmentation des tarifs du fait de limpact marginal sur les populations pauvres). Conclusion de lAIPS que la dvaluation serait perturbatrice du fait de la dpendance lgard des importations, a t souligne dans le rapport de 2005 au titre de larticle IV et programme de rfrence. Le Conseil a aussi fait allusion aux conclusions de lAIPS. LAIPS ralise ex post aprs plusieurs rformes tarifaires en fvrier 2005, en particulier mise en uvre dun nouveau mcanisme dajustement automatique des prix (voir rapport de 2005 au titre de larticle IV). Nant. Rformes tarifaires de lAIPS pas prises explicitement en considration dans la revue du programme FRPC daot 2006. Rformes reportes du fait de la scheresse et de la crise alimentaire. La 4e revue du programme FRPC (juin 2006) mentionne que des tudes extrieures ont t cruciales pour dterminer le mcanisme de tarification des produits ptroliers. Pas de rfrence explicite lAIPS dans les rapports au titre de larticle IV suivants, mais rfrence gnrale aux stratgies de rduction de la pauvret (voir 4e revue, juin 2006). LAIPS utilise dans le rapport au titre de larticle Pas de mesures compensatoires dans IV en mai 2005 pour proposer deux manires de programme FRPC, car les changements fiscaux mobiliser des recettes en rduisant au minimum nont pas t adopts par le gouvernement. limpact sur les pauvres: changement de taux de TVA (de 17 18 %) et augmentation des droits daccise (sur produits ptroliers). Rforme de la filire arachidire tait engage avant lAIPS. Mais entreprise parapublique a t privatise aprs lAIPS (avait chou auparavant), en dpit des faibles changements dans les politiques des prix des huiles comestibles (entreprise prive continue dtre un monopole protg). Ceci a t examin lors des 3e et 4e revues (dcembre 2005). Pas de mesures compensatoires dans programme FRPC (mesures de lAIPS pas mises en uvre). Au plan de la politique conomique le rapport AIPS navait pas dimpact sur la subvention aux engrais, donc pas de mesures compensatoires requises. Pas de mesures compensatoires spciales dans programme FRPC mais autorits ont indiqu que lespace budgtaire devait servir dvelopper linfrastructure et les rseaux de transport pour lutter contre la pauvret. Mesures compensatoires Pas de mesures compensatoires explicites dans programme FRPC face laugmentation des tarifs. Rapport de lAIPS signalait que peu de mnages pauvres taient raccords au rseau. Pas de dvaluation suggre par le programme de rfrence. Soucieux de la comptitivit, le programme de rfrence suggrait une diminution des traitements de la fonction publique en tenant compte des mnages les plus pauvres. Lespace budgtaire cr, entre autres, par llimination des subventions aux prix ptroliers devait servir la sant et lducation et linfrastructure dans les rgions rurales (MPEF du rapport de 2005 au titre de larticle IV).

Djibouti3 (2005)

Dvaluation.

Ghana4 (2005)

Prix des produits ptroliers.

Madagascar5 (2006) Malawi6 (2006)

Subventions au riz. Subventions aux engrais.

Mali7 (2006)

Prix des produits ptroliers.

Mali8 (2005)

Impact des chocs exognes et ractions macroconomiques sur pauvret. TVA.

Ouganda10 (2005)

Senegal9 (2005)

Rforme de la commercialisation de larachide.

1Les donnes prsentes dans le tableau sont tires des documents des programmes FRPC, hormis lorsque des informations additionnelles taient ncessaires comme indiqu, y compris commentaires des revues internes. Lanne entre parenthses correspond au programme (et revues ultrieures) analys. Le cas chant, les revues sont spcifiquement mentionnes. 2Voir Newhouse (2006). 3Voir Newhouse and Simone (2005). 4Voir Coady and Newhouse (2005). 5Voir Coady (2006). 6Voir Gillingham and Mishra (2006). 7Voir Kpodar (2006). 8Voir Simone (2004). 9Voir Gillingham and Newhouse (2005). 10Voir El-Said and Gillingham (2005).

68

Annexe 3 Revues par pays : mthodologie et synthse des conclusions

Tableau A3.7. Gestion des dpenses publiques et responsabilisation financire1

Pays Burkina Faso (1999, 2003) Conditionnalit structurelle2 Suivi informatis de lexcution des dpenses dinvestissement (OI). Codes spcifiques pour identifier les dpenses sociales et les dpenses finances sur linitiative PPTE (OI). Cameroun (2000) Rendre oprationnel le systme intrimaire de marchs publics (CR). Publication de rapports trimestriels sur lexcution du budget (R). Congo, Rp. dm. du (2002) thiopie (2001) Ghana (2003) Adoption du code de dontologie pour la fonction publique (CR). Pas de conditionnalit lie la GDP. Publication du rapport budgtaire du mois coul (MP). Systme informatique de la solde (CR). Rapport budgtaire mensuel (R). Guine-Bissau (2000) Pas de conditionnalit structurelle spcifie. Renforcement des contrles budgtaires; valuation de la gestion budgtaire et du systme fiscal. Gestion budgtaire, contrle des dpenses et gestion des dpenses. Gestion des dpenses. Pas dAT type PEFA. Cinq cas dAT en gestion des dpenses publiques. Assistance technique Renforcement de la prparation du budget et du contrle des dpenses. Renforcement du systme de suivi des dpenses publiques de lutte contre la pauvret. Revue de la gestion des dpenses publiques.

Malawi (2000)

Mise en uvre effective du suivi et du contrle des dpenses (MP). Rapports mensuels sur les niveaux dengagement (CR). Lancement de lunit du Ministre des finances charge du suivi des dpenses parapubliques (CR). Contrle des engagements; rapports PPE; lutte contre la corruption; emprunts parapublics (R).

Mozambique (2004)

Information budgtaire trimestrielle (MP). Mise en uvre du systme intgr de gestion financire (R).

Sept cas dAT en gestion des dpenses publiques.

Ouganda (2002)

Prsentation au cabinet du plan pour la mise en uvre du rapport sur la budgtisation de ladministration publique (CR). Achvement du processus de validation de la dette intrieure (R). Inclure dans le budget les projets et transactions extrabudgtaires dans la mesure recommandable (CR). Adoption des directives de gestion des dpenses de lUEMOA (MP). Entreprendre pilote sur les comptes mensuels du Trsor (CR). Audit des comptes du Trsor (R).

Budget des collectivits locales; contrle de la budgtisation et des engagements; gestion des dpenses publiques. Pas dAT type PEFA.

Rpublique Centrafricaine (1998) Rwanda (2002)

Excution budgtaire; gestion des dpenses; politique fiscale; valuation du suivi des dpenses de rduction de la pauvret. Capacit de suivi des PPE.

Sngal (2003)

Tanzanie (2003)

tablissement des codes budgtaires pour les PPE (CR). Rapports trimestriels des organismes dpensiers (R).

Gestion des dpenses publiques et dcentralisation budgtaire. Six cas dAT en gestion des dpenses publiques.

Zambie (2004)

Approbation du programme de gestion des dpenses publiques et de responsabilisation financire (MP). Publication de plans dexcution budgtaire trimestriels, mise en place dun systme dinformation financire (CR).

1Les donnes prsentes dans le tableau sont tires des documents des programmes FRPC, hormis lorsque des informations additionnelles taient ncessaires comme indiqu, y compris commentaires des revues internes. Lanne entre parenthses correspond au programme (et revues ultrieures) analys. Le cas chant, les revues sont spcifiquement mentionnes. 2 R= repre, OI= objectif indicatif, CR= critre de ralisation, MP= mesure pralable.

69

ANNEXE 3 REVUES PAR PAYS : MTHODOLOGIE ET SYNTHSE DES CONCLUSIONS

ont souvent rendu compte de la rpartition des tches entre la Banque et le FMI, en prcisant le chef de file ainsi que les domaines exigeant un travail conjoint (Burkina Faso, Ghana, Mozambique, Rwanda, Sngal, Tanzanie et Zambie). En gnral les programmes FRPC dfinissaient les questions macroconomiques comme relevant de la comptence du FMI et les questions sectorielles et sociales, de celle de la Banque. Comme signal plus haut, le FMI et la Banque mondiale partageaient la responsabilit des questions de PEFA et de secteur financier. Parfois les contributions respectives de chacune des organisations taient indiques de manire plus prcise. Par exemple, dans certains programmes le FMI se centrait sur les systmes dinformation lappui de la gestion financire ou sur les cadres de dpenses moyen terme, et la Banque sur les autres domaines de PEFA (Mozambique et Zambie). Sagissant des diffrents scnarios possibles, et lexception de lthiopie, les documents des programmes manquaient de clart quant au rle que jouait la collaboration avec la Banque. Lessor du secteur priv et sa contribution au dveloppement et la croissance taient des thmes frquents

des programmes appuys par la FRPC. Il sagissait notamment de lever les obstacles la croissance du secteur priv en amliorant le climat des affaires, y compris lenvironnement lgal et rglementaire, et linfrastructure de base. Mais les programmes confiaient les tches concrtes la Banque mondiale. Les programmes FRPC appliquaient rarement une conditionnalit structurelle ces domaines et le FMI napportait pas dassistance technique. Le principal mcanisme par lequel le FMI intervenait sur les questions de dveloppement du secteur priv dans la conception des programmes tait celui de la dfinition des objectifs budgtaires lorsquil tait question de prvenir les effets dviction du secteur priv (voir plus haut), et dans quelque cas, celui de la conditionnalit structurelle dans le secteur financier (Mozambique, Tanzanie et Zambie). Ce dernier aspect se rapportait particulirement linfrastructure de rglementation et de contrle y compris pour la microfinance. Le FMI a galement apport une assistance technique soutenue lappui du secteur financier, y compris par le biais des PESF (Ghana, Ouganda, Rwanda, Tanzanie et Zambie).

70

ANNEXE

4
L

Changements dans les programmes des principaux bnficiaires d'aide

a prsente annexe dcrit le contexte et lvolution de la conception de programmes dans cinq grands pays bnficiaires daide : Burkina Faso, Ghana, Mozambique, Rwanda et Tanzanie1. Elle complte lanalyse monographique dont ont fait lobjet plusieurs pays et dont il est rendu compte lannexe 3. Elle commence par une description du cadre de lanalyse de lvolution de la conception des programmes FRPC et prsente en guise de conclusion des exemples de changements dans chacun des cinq cas.

Graphique A4.1. Dficit budgtaire programm

(En pourcentage du PIB) 15

10

Rwanda

Cadre gnral
La prsente section met en vidence les principales causes de changement dans la conception des programmes. Ces changements sinscrivaient dans un contexte damlioration de la politique et de la situation macroconomiques. La premire est lassouplissement de la politique budgtaire au Rwanda et en Tanzanie pour permettre une plus grande utilisation de laide disponible. Dans ces deux pays lassouplissement sest produit au moment o la situation macroconomique samliorait, et dans le contexte des discussions avec les donateurs et les autorits. Le dficit budgtaire programm a augment par rapport au PIB (graphique A4.1) et par rapport laide totale escompte (graphique A4.2). La deuxime cause est une variation dans les projections daide et de dficit budgtaire moyen terme2. Comme on le signale dans le corps du document, au dbut de la FRPC, le FMI projetait le tassement de laide au-del de lanne programme, conformment lexprience acquise avec les flux daide rels. Cependant, cela a commenc changer, avec les cas rcents
1Chacune des cinq tudes de cas comprenait une visite sur le terrain. 2Cet aspect du changement de la conception des programmes na pas t constat dans les autres pays dont on a examin les documents, y compris ceux qui prsentaient des difficults plus pressantes au plan macroconomique (par exemple, Cameroun, Rpublique Centrafricaine ou Zambie) et dans les pays stabilisation plus avance o les programmes projetaient dj une aide et des dpenses plus stables (par exemple, Ouganda et Sngal).

Tanzanie

2000

01

02

03

04

05

06

2007

Source : estimations des services du BIE sur la base de rapports du FMI. Note : Dficit budgtaire dfini comme diffrence entre dpenses (paiements dintrts exclus) et recettes (dons exclus). Les dates sont celles des objectifs du programme.

o les prvisions daide moyen terme ont commenc sadapter lvolution de lenvironnement de laide. Le graphique A4.3 montre la diffrence entre les prvisions moyen terme de laide (t+1) et la projection de laide pour lanne programme (t0). Comme nous lavons vu, avant 2005 les programmes prvoyaient un tassement des flux daide moyen terme, et en 2006 lon commenait projeter une diminution plus faible, voire pas de diminution du tout. Par ailleurs, les programmes ont commenc prvoir une moindre diminution du dficit budgtaire. Le graphique A4.4 illustre la tendance des dficits budgtaires moyen terme. Avant 2005 les programmes prvoyaient en rgle gnrale une diminution du dficit budgtaire moyen terme par rapport lanne programme, mais partir de 2006 ils prvoyaient une moindre diminution au-del de lanne programme3.
3Ce changement dans les deux graphiques se manifeste par une diffrence de projection entre t+1 et t0, ngative au dbut et qui tend vers zro.

71

ANNEXE 4 CHANGEMENTS DANS LES PROGRAMMES DES PRINCIPAUX BNFICIAIRES D'AIDE

Graphique A4.2. Ratio programm dficit budgtaire/aide

(Dficit budgtaire/aide) 1,2 1,0 0,8 0,6
Tanzanie Rwanda

Graphique A4.3. Variation des prvisions daide moyen terme par rapport lanne programme
(Aide/PIB (t+1) (t0)) 1,5 1,0 0,5 0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5
Mozambique Rwanda Ghana Tanzanie Burkina Faso

0,4 0,2 0

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

3,0

2003

2004

2005

2006

Source : estimations de services du BIE sur la base de rapports du FMI. Note : Dficit budgtaire dfini comme diffrence entre dpenses (paiements dintrts exclus) et recettes (dons exclus).Aide dfinie comme la somme des dons, financements extrieurs nets, cart de financement et variation nette des arrirs extrieurs, moins paiements dintrts extrieurs. Dates sont celles des objectifs du programme.

Source : estimations des services du BIE sur la base de rapports du FMI. Note : Diffrence entre prvisions de laide (en pourcentage du PIB) t+1et t0 (lanne programme).

La troisime cause est un changement dans les clauses dajustement, afin de donner aux pays plus de latitude pour ragir des variations imprvues des flux daide. Le graphique A4.5 illustre la raction programme, au moyen de clauses dajustement du programme, une diminution de laide avant ou aprs un changement de conception de programme4. Avant les changements, trois des cinq programmes ne permettaient aucun financement intrieur du dficit daide. Aprs les changements, tous les programmes, except celui du Ghana, donnaient une certaine latitude pour financer ce dficit, tout au moins partiellement. Le graphique A4.5 prsente galement des clauses dajustement pour sadapter toute augmentation imprvue de laide; l aussi on constate une plus grande souplesse dans les programmes plus rcents. Avant les changements aux programmes, aucun des cinq pays ne pouvait dpenser lintgralit de laide exceptionnelle avant la revue suivante. Aprs les changements, trois des cinq pays pouvaient la dpenser intgralement, le Rwanda faisant figure dexception en ce sens quil ne pouvait rien dpenser de cette aide.

dans chacun des cinq pays examins. (Dans chaque cas, lanne du changement de la conception du programme est donne entre parenthses.) Tanzanie (2000 et 2005) Avant le programme FRPC de 2000, lorientation budgtaire de la Tanzanie se fondait sur une rduction substantielle du crdit intrieur net ltat, ce qui signifiait quune part considrable de laide disponible ne pouvait pas tre dpense. Les programmes justifiaient cette orientation en arguant quelle tait ncessaire pour corriger les drapages budgtaires de la fin du programme FASR prcdent et toffer les rserves, ce quoi sajoutaient le souci de la stabilit macroconomique et les proccupations relatives au syndrome hollandais. La compression persistante des dpenses publiques, mme aprs avoir atteint un certain degr de stabilit macroconomique en 200001, a donn lieu un dbat entre le FMI et les autorits, les bailleurs de fonds et la socit civile5. Comme le signalait une prcdente valuation du processus DSRP/FRPC par le BIE, ce dbat sinscrivait dans le cadre des revues des dpenses publiques engages par la Banque mondiale et auxquelles ont contribu les tudes finances par les donateurs et ralises par un universitaire indpendant6. Dans un contexte daide plus prvisible et de stabilit macroconomique soutenue, les programmes FRPC ont commenc assouplir la politique budgtaire en 2001, permettant ainsi de programmer un niveau de

Expriences nationales
La prsente section donne des exemples concrets de la manire dont la conception des programmes a volu
4Le changement de conception de programme ne sest pas produit en mme temps dans les cinq pays. Le changement de lanne programme pour chacun de ces pays figure dans la partie infrieure du graphique A4.5.

5Voir

6Bevan

BIE (2004). (2000 et 2001).

72

Annexe 4 Changements dans les programmes des principaux bnficiaires d'aide

dpenses plus leves partir de laide projete7 (voir graphique A4.2). la fin 2001, les revues internes du FMI prconisaient des dpenses publiques plus ambitieuses, et les programmes ont galement commenc tabler sur une moindre diminution des dpenses aprs la premire anne. Bien que les discussions avec les donateurs et les autorits qui prcdrent les changements dorientation du FMI naient pas t clairement mises en vidence dans les rapports des missions ni dans le processus de revues internes, la correspondance interne entre les services du FMI et de la Banque mondiale montre que le dbat sur la politique budgtaire a t trs anim. Les clauses dajustement des programmes ont galement t modifies en 2001 pour permettre de profiter pleinement des apports daide imprvus et de financer intgralement les dficits daide (graphique A4.5). Avant ce changement, la Tanzanie navait pas pu financer les dficits daide ni dpenser partiellement laide excdentaire imprvue. Les programmes FRPC ont commenc projeter une moindre diminution de laide moyen terme dans la troisime revue FRPC en 2005 (voir graphique A4.3). Ce changement sappuyait sur les solides rsultats enregistrs par la Tanzanie dans certains domaines structurels essentiels en 2003 et 2004, lachvement du DSRP de deuxime gnration en 2005, et la stabilit des flux daide entre 2003 et 2004. Les craintes relatives au syndrome hollandais, qui avaient exist durant les annes prcdentes, ntaient plus juges de mise, en dpit dune aide soutenue. Rwanda (2005) La demande de programme FRPC de 2002 et les revues ultrieures avaient pour toile de fond les doutes quant la soutenabilit de la dette extrieure, ce qui a abouti une rduction des dpenses programmes de laide en 2003 et 2004 (voir graphique A4.2). Comme en Tanzanie, cette orientation budgtaire allait susciter un dbat particulirement intense entre le FMI, les autorits, les bailleurs de fonds et les autres organisations multilatrales. Une AIPS finance par les donateurs a t ralise en 2003, avec pour souci principal la soutenabilit dun dficit budgtaire beaucoup plus lev qui serait financ par des emprunts extrieurs additionnels8. Selon cette valuation, le Rwanda pouvait accrotre ses dpenses et laisser le dficit se
7Lvaluation ex post de 2006 ne traitait pas des discussions relatives lorientation budgtaire des premiers programmes ni des changements ultrieurs de conception (voir FMI, 2006c). Elle signalait que la conception des programmes avait t globalement approprie : ils se fondaient correctement sur le renforcement des rsultats budgtaires, en accordant une souplesse suffisante pour parer dimportants flux daide, et sadaptaient pour faciliter une meilleure absorption. 8Mackinnon et al. (2003).

GraphiqueA4.4.Variation des prvisions de dficit budgtaire moyen terme par rapport lanne programme
(Dficit budgtaire (t+1) (t0)) 1,0 0,5 0,0
Rwanda Burkina Faso Tanzanie

0,5
Ghana

1,0 1,5 2,0 2,5

2003 2004 2005 2006 Mozambique

Source : estimations des services du BIE sur la base de rapports du FMI. Note : Diffrence entre prvisions du dficit budgtaire (en pourcentage du PIB) t+1 et t0 (lanne programme).

creuser sil tait financ des conditions concessionnelles. Linfluence de lAIPS durant les dlibrations sur lorientation budgtaire est elle-mme sujette controverse. Les services du FMI avancent quelle na jou aucun rle dans lvaluation des conditions sousjacentes (car ils estimaient que la qualit de lanalyse ntait pas la hauteur) 9, alors que de nombreux donateurs ont estim que lanalyse de lAIPS tait pertinente et a eu de linfluence10. Le programme FRPC du Rwanda avait commenc par programmer une plus grande absorption et dpense de laide lors de la quatrime revue de 2005, dans un contexte de proccupations lgard de la viabilit de la dette11. Le changement du programme a concid avec les discussions sur lallgement complmentaire au titre de linitiative PPTE en 2004 avant que le pays natteigne le point dachvement au dbut 2005. Par ailleurs, les programmes ont commenc projeter une moindre diminution de laide, du dficit budg-

9Les services du FMI ont inform la Direction des rsultats de lAIPS et de leur dsaccord avec les bailleurs de fonds; les commentaires des revues internes appuyaient la prudence budgtaire que prconisaient les services du FMI, mettant en lumire les proccupations quant la soutenabilit de la dette. 10Une rcente revue dODI sur lAIPS du DFID signale que le rsultat immdiat ntait pas convaincant au point de pousser le FMI modifier la politique sur la limite du dficit budgtaire du Rwanda... Cependant, il apparat rtrospectivement que lAIPS a influ sur lattitude du FMI, ou en tout cas sur ses propos. Voir Bird et al. (2005). 11FMI (2005b).

73

ANNEXE 4 CHANGEMENTS DANS LES PROGRAMMES DES PRINCIPAUX BNFICIAIRES D'AIDE

Graphique A4.5. Clauses dajustement applicables aux dpenses lies aux dficits/excdents daide imprvus
Financement des dficits daide Avant RWA MOZ BFA TZA GHA RWA Financement des excdents daide BFA GHA MOZ TZA

Aprs

GHA

RWA

MOZ

BFA

TZA

RWA

BFA

GHA

MOZ

TZA

Pas de financement intrieur des dficits Financement intrieur limit Financement intrieur intgral

Pas de dpense des excdents Dpenses limites Dpenses intgrales

Note : Anne du changement : Tanzanie (TZA) : 2001/02; Rwanda (RWA) : 2003; Burkina Faso (BFA) : 2005; Ghana (GHA) : 2005; et Mozambique (MOZ) : 2006.

taire et de labsorption aprs la premire anne12. (Ces changements ont t prcds dune modification des clauses dajustement lors de la premire revue en 2003 pour permettre un financement intrieur partiel des dficits daide13.) La viabilit de la dette suscitant moins de proccupations, les valuations de programme FRPC en 2005 se sont centres sur la sous-utilisation de laide. Alors que les services du FMI avaient craint les effets du syndrome hollandais durant les annes prcdentes, dans le programme de 2005 ils sintressaient davantage la sous-utilisation de laide. Mais, dans la pratique, labsorption de laide tait limite par la banque centrale, qui craignait une apprciation du taux de change. Dans les documents du programme, les services du FMI plaidaient pour une limitation de laccumulation des rserves pour permettre une plus grande absorption de laide (sans pour autant aller jusqu imposer une conditionnalit). Cette nouvelle orientation a t appuye par le processus de revue interne du FMI. Burkina Faso (2005) Vu les solides antcdents de stabilit macroconomique, les programmes FRPC avaient depuis longtemps permis lutilisation de laide escompte au Bur12Lvaluation ex post de 2006 du Rwanda ne faisait pas tat du dbat sur la rigueur budgtaire ni des changements de conceptions ultrieurs (voir FMI, 2006b). Notant que la conception tait globalement approprie pour assurer la stabilit macroconomique, avec une latitude suffisante au regard de laide et de la conditionnalit grce aux clauses dajustement et la dfinition dobjectifs, elle a constat que la mise en uvre (ou en tout cas leur revue) permettait une orientation budgtaire qui tait probablement plus tolrante que ncessaire pour accrotre les dpenses prioritaires. De plus, les programmes nabordaient pas de manire suffisante la dtrioration persistante de la soutenabilit de la dette. 13Il ntait toujours pas permis demployer laide imprvue la diffrence du cas tanzanien.

kina Faso. Cet aspect avait t signal dans lvaluation ex post de 2006, qui soulignait la solidit des rsultats conomiques et lexprience dans la mise en uvre du programme14. Suite aux deuxime et troisime revues du programme FRPC en 2005, la conception du programme a t modifie pour modrer les prvisions de diminution de laide et du dficit budgtaire moyen terme. Le programme a galement commenc corriger les surestimations passes de laide la premire anne15. Avec les changements de prvisions daide moyen terme, les prvisions de recettes sont galement devenues plus stables en prvoyant une moindre diminution. Les clauses dajustement ont t galement modifies en 2005 pour donner plus de latitude en matire de dpense de laide exceptionnelle. Les projections daide sont devenues plus exactes pour la premire anne ds lors que les clauses dajustement du programme ont t modifies. la diffrence des programmes prcdents o laide imprvue devait systmatiquement tre pargne en attendant la revue suivante, les clauses dajustement permettaient maintenant une utilisation limite de laide imprvue lappui des dpenses prioritaires. Comme par le pass, les clauses dajustement continuaient de permettre un financement limit des dficits daide.
14Lvaluation ex post passait toutefois sous silence les changements de conception de programme qui sen sont suivis, mettant en lumire la solide mise en uvre du programme et lobservation exemplaire de la conditionnalit. On a estim que la conception du programme tait globalement adquate, y compris en soulignant les contraintes de capacit dabsorption (en signalant toutefois quil fallait accorder plus dattention au recouvrement des impts). Voir FMI (2006j). 15Par manque de documentation, il est impossible dexpliquer pourquoi les flux daide effectifs ont constamment t en de des projections jusqu ce changement, hormis la simple observation que les programmes projetaient en gnral des augmentations de laide pour la premire anne alors quen fait son niveau restait stable.

74

Annexe 4 Changements dans les programmes des principaux bnficiaires d'aide

Ghana (2005) Lobjectif du programme FRPC de 2003 tait de rtablir la stabilit macroconomique, par le biais dune matrise de la dette intrieure et dune expansion rapide des dpenses publiques. Lorientation du programme avait t influence par la gravit des drapages budgtaires et quasi budgtaires en 2002, lesquels avaient empch la conclusion de la cinquime et dernire revue de laccord FRPC de 19992002. Les drapages budgtaires taient notamment attribuables aux considrables dpassements de la masse salariale du secteur public, au fait que les mesures relatives aux dpenses navaient pas t prises, aux retards dans le programme de dsengagement de ltat des entreprises publiques et aux dficits dans le financement des donateurs du fait des rsultats enregistrs par le pays16. La troisime revue du programme FRPC en 2005 avait commenc par projeter une moindre diminution de laide et du dficit budgtaire moyen terme. Ce changement sexpliquait par une amlioration des rsultats macroconomiques en 2003/04, y compris dans la matrise de lendettement de ltat. Les clauses dajustement ont galement t modifies en 2005 pour permettre lutilisation intgrale de laide imprvue. Mais, comme par le pass, il ntait pas permis de financer les dficits daide, du fait des inquitudes persistantes relatives la dette intrieure. Les restrictions aux possibilits dendettement des conditions non concessionnelles avaient fait lobjet dun dbat continu entre les autorits, le FMI et les donateurs. Durant cette priode, le programme avait maintenu des limites quant aux emprunts non concessionnels, et les autorits les jugeaient exagrment restrictives au regard de leurs plans dinvestissements en infrastructure. Le dbat sur les prts non concessionnels a eu lieu par exemple dans le contexte des runions du Groupe consultatif. Une drogation avait t accorde aux critres de ralisation loccasion de la troisime revue en 2005, car la conditionnalit navait pas t observe de faon non intentionnelle. Les autorits avaient compt sur un financement concessionnel qui ne sest finalement pas concrtis, et pour viter de fortes pnalits au regard des engagements que les autorits avaient pris en matire dinvestissement, des modalits de financement diffrentes ont t finalement adoptes17.

Mozambique (2006) Conformment aux programmes prcdents, la demande de programme FRPC de 2004 concernait la stabilit macroconomique, le rquilibrage des finances publiques et les rformes structurelles propices la croissance18. Le programme accordait une importance toute particulire au renforcement des recettes publiques et lamlioration de la gestion des dpenses publiques. Par ailleurs, compte tenu de la diminution projete des flux daide, ces considrations ont abouti la programmation dune rduction du dficit budgtaire primaire (qui se transforme progressivement en excdent moyen terme). Lorientation budgtaire obissait la volont de dtendre les taux dintrt intrieurs19. Lors de la quatrime revue en 2006, le programme tablait sur des niveaux suprieurs daide et de dpenses pour lanne programme, et une moindre diminution de laide et des dpenses au-del de lhorizon du programme. Ces changements tenaient au fait que le programme reconnaissait explicitement que les rsultats macroconomiques et budgtaires avaient t meilleurs que prvu, et ce en dpit du dficit de recettes. En outre, le programme notait galement la rcente augmentation de laide et le fait que lon sattendait ce quelle se poursuive. Cest dailleurs ce que lvaluation du programme avait mis en vidence, les flux daide ntant plus considrs comme un risque majeur pour le programme la diffrence des annes prcdentes. Les clauses dajustement ont galement t modifies en 2006 pour permettre lutilisation intgrale de laide imprvue et le financement partiel de tout dficit en la matire. Avant ces changements, en 2005, la conception du programme avait fait lobjet de controverses, des ONG ayant avanc que les objectifs et les clauses dajustement du programme avaient pour effet de limiter lutilisation de laide complmentaire20. En 2006, le FMI a ragi publiquement sur la question de lemploi des clauses dajustement et des revues du programme au regard de laide21. La quatrime revue du programme FRPC en 2006 allait ajuster la dfinition des objectifs budgtaires pour viser le financement intrieur plutt que le dficit primaire, comme cela avait t le cas lors de programmes et de revues prcdents.
18Lvaluation ex post du Mozambique a eu lieu en dcembre 2003 (FMI, 2003h). Elle prconisait une poursuite des efforts pour consolider la stabilit macroconomique et renforcer les rformes structurelles. Le document de rfrence susmentionn prpar pour la revue de 2005 constatait que dans la pratique le Mozambique pour lessentiel dpensait et absorbait laide additionnelle pour lensemble de la priode. FMI (2005h). 19Mais le programme faisait galement rfrence de manire gnrale au fait que pour atteindre les objectifs de rduction de la pauvret et de dveloppement une expansion considrable de laide serait ncessaire. Lon notait par ailleurs quil fallait amliorer la capacit dabsorption. 20Hanlon (2006). 21Perone (2006).

16Un document de rfrence pour la revue de 2005 du programme FRPC examinait la dimension macroconomique de la gestion de laugmentation des flux daide, en insistant sur lutilisation effective de laide complmentaire sur la priode 200103. Il apparaissait que dans la pratique au Ghana il ny avait ni dpense ni absorption de laide complmentaire durant lensemble de la priode. De plus, la conception du programme permettait labsorption mais uniquement la dpense partielle de laide complmentaire escompte. Voir FMI (2005h). 17Le Ghana a reu un prt de 40 millions de dollars du Nigria pour financer sa participation au gazoduc dAfrique de lOuest.

75

ANNEXE

5
C

Questionnaire d'enqute

ette dernire annexe prcise le contexte du questionnaire denqute. La section I dcrit la dmarche qui a t suivie pour prparer le questionnaire et identifier les destinataires. Les sections II et III exposent, respectivement, les profils des destinataires et de ceux qui ont rpondu. La section IV prsente une synthse des rsultats et des conclusions.

Dmarche
Lenqute visait recueillir des opinions sur les activits du FMI en Afrique subsaharienne auprs des autorits des 29 pays qui ont men des programmes FRPC, des reprsentants locaux des bailleurs de fonds, des reprsentants locaux de la socit civile, et des services de la BAfD, de la Banque mondiale, du FMI et du PNUD. Un cabinet dtudes bas Washington, Fusion Analytics (Fusion), a aid la prparation du questionnaire et gr le droulement de lenqute. Pour prserver le caractre anonyme des rponses, toutes les rponses ont t dpouilles par Fusion et les participants au questionnaire ont t informs du caractre confidentiel de leurs rponses. Le questionnaire a t initialement rdig en anglais, puis traduit en franais et en portugais. Le questionnaire s'articulait en quatre sections. Lintroduction demandait des informations gnrales sur les participants, y compris sur la nature et le calendrier de tout engagement dans le cadre dun programme appuy par la FRPC. La deuxime partie regroupait des questions sur la conception des programmes FRPC et leur impact sur les rsultats conomiques et la mobilisation de laide. La troisime section traitait des aspects

spcifiques de la prparation des programmes FRPC, et demandait notamment dans quelle mesure ils sinscrivaient dans des processus nationaux et sils tenaient compte du travail danalyse et de lexprience des autres parties prenantes. Cette section contenait galement des questions relatives aux missions du FMI et la qualit du dialogue avec les autorits et les autres parties prenantes, dont la socit civile. Enfin, la quatrime partie demandait aux participants leur opinion sur lvolution de la dmarche du FMI lgard de toute une srie de questions telles que la stabilit macroconomique ou les OMD.

Destinataires du questionnaire
Lquipe charge de lenqute a fait appel plusieurs mthodes pour obtenir la liste initiale de destinataires et pour assurer un taux de rponse suffisant. De par sa conception, le questionnaire visait des groupes qui en principe connaissaient le FMI et son fonctionnement. Le questionnaire a t envoy 100 reprsentants des pouvoirs publics des 29 pays ayant mis en uvre des programmes FRPC. Les participants reprsentaient principalement les ministres des finances (50) et les banques centrales (30). Vingt autres participants reprsentaient les ministres de la sant, de lducation et de linfrastructure. Les reprsentants des autorits avaient t slectionns partir des listes fournies par les trois administrateurs du FMI qui reprsentent les pays dAfrique subsaharienne et par les services du FMI et de la Banque mondiale ( la fois des dpartements oprationnels et des dpartements chargs des relations extrieures). Ont rpondu au questionnaire

Tableau A5.1. Rponses au questionnaire d'enqute

Autorits Nombre de destinataires Nombre de rponses Taux de rponse 100 50 50 Donateurs 92 52 57 BAfD 26 20 77 FMI 71 44 62 PNUD 22 11 50 Banque mondiale 71 44 62 Socit civile 87 46 53 Total 469 266 57

Note : Dans le cas des autorits, les 50 rponses couvraient 25 des 29 pays examins, soit 86 %.

77

ANNEXE 5 QUESTIONNAIRE D'ENQUTE

Tableau A5.2. Synthse des rsultats de l'enqute

Pourcentage d'accord ou tout fait ________________________________________________ Banque FMI Autorits mondiale Donateurs I. 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 II. 14 15 16 17 18 Conception des programmes FRPC La conception des programmes FRPC s'est centre sur la stabilit macroconomique La conception des programmes FRPC s'est centre sur la croissance conomique La conception des programmes FRPC s'est centre sur la rduction de la pauvret La conception des programmes FRPC s'est centre sur les OMD Le DSRP a servi de base l'analyse et la conception des programmes FRPC Les programmes FRPC ont donn un cadre la mise en uvre du DSRP en termes de politiques macroco. La conception des programmes FRPC traduit une valuation intgre des contraintes d'absorption de l'aide Le FMI a donn plus d'importance aux AIPS dans la conception des programmes FRPC Le FMI a donn plus d'importance aux scnarios de rechange de pol. co. dans la conception des progr. FRPC Le FMI a donn plus d'importance aux scnarios de rechange d'aide dans la conception des progr. FRPC Le FMI devrait attacher plus d'importance aux AIPS durant les 5 annes venir Le FMI devrait attacher plus d'importance aux scnarios de rechange de pol. co. durant les 5 annes venir Le FMI devrait attacher plus d'importance aux scnarios de rechange d'aide durant les 5 annes venir Efficacit et influence Les programmes FRPC ont influenc les politiques touchant la stabilit macroconomique Les programmes FRPC ont influenc les politiques touchant la croissance conomique Les programmes FRPC ont influenc les politiques touchant la rduction de la pauvret Les programmes FRPC ont influenc les politiques touchant les OMD Lors des drapages des programmes FRPC, les flux d'aide ont diminu 100 55 38 13 37 78 38 74 59 88 74 88 85 95 61 40 29 77 76 73 54 68 68 90 80 83 79 98 57 36 26 62 59 58 50 50 47 92 89 89 93 49 28 15 74 66 75 69 65 48 60 53 63 38 98 20 12 3 28 59 22 37 24 32 87 87 90 85 23 21 11 73 32 46 18 24 28 42 37 38 24 97 53 23 13 48 76 26 41 33 33 86 83 59 91 50 9 7 46 24 39 28 29 29 61 32 32 33

III. Rle dans la mobilisation et l'utilisation de l'aide 19 Le FMI a suffisamment bien anticip les besoins de financement 20 Le FMI a eu un effet catalyseur sur la disponibilit d'aide additionnelle 21 Le FMI s'est impliqu avec dynamisme dans les runions formelles (CG et autres) 22 Le FMI s'est impliqu avec dynamisme dans les consultations informelles avec les groupes locaux de donateurs 23 Le FMI s'est impliqu avec dynamisme dans les consultations bilatrales avec les principaux donateurs 24 Les politiques montaire et budgtaire des programmes FRPC mettaient en valeur l'aide disponible 25 Les politiques montaire et budgtaire des programmes FRPC mettaient en valeur l'aide affecte la sant 26 Les politiques montaire et budgtaire des programmes FRPC mettaient en valeur l'aide affecte l'ducation 27 Les politiques mon. et budg. des programmes FRPC mettaient en valeur l'aide affecte l'infrastructure IV. Communications et relations A) Autorits 28 Les missions du FMI ont eu lieu un moment opportun au regard des activits budg. du gouvernement 29 Les missions du FMI ont eu lieu un moment opportun au regard des activits de mobilisation d'aide du gouv. 30 Les runions entre le FMI et les autorits permettaient un change de vues franc et complet sur les politiques 31 Les runions entre le FMI et les autorits permettaient un change de vues franc et complet sur la mobilisation de l'aide B) Donateurs 32 Les missions du FMI ont eu lieu un moment opportun au regard des dcisions des donateurs en matire d'aide 33 Le FMI a dbattu avec les donateurs des dficits de financement extrieur 34 Le FMI a dbattu avec les donateurs de la capacit d'absorption des flux d'aide du pays 35 Le FMI a dbattu avec les donateurs des dficits de financement extrieur, en soulignant les cas o la capacit d'absorption nationale des flux d'aide est suprieure au montant de l'aide dcaisse 36 Les runions entre le FMI et les donateurs permettaient un change de vues franc et complet sur la mobilisation de l'aide C) Socit civile 37 Les missions du FMI ont eu lieu un moment opportun pour le dialogue national avec socit civile, autorits et donateurs 38 Les runions entre le FMI et la socit civile ont permis un change de vues franc et complet 39 Le FMI attache une plus grande importance aux vues de la socit civile 40 Le FMI attache une plus grande importance expliquer ses vues la socit civile 41 Le FMI s'efforce davantage d'accrotre la transparence de ses politiques 42 Durant les 5 annes venir, le FMI devrait attacher plus d'importance aux vues de la socit civile 43 Durant les 5 annes venir, le FMI devrait attacher une plus grande importance expliquer ses vues la socit civile 44 Durant les 5 annes venir, le FMI devrait s'efforcer davantage d'accrotre la transparence de ses politiques
Notes : * significatif l'intervalle de 10 %; ... question pas incluse dans le questionnaire adress la socit civile. 1Il n'y a pas eu suffisamment de rponses de la BAfD pour effectuer des tests de signification parlants.

83 66 95 76 56 90 61 50 73

74 62 82 68 51 92 64 39 75

61 43 56 30 20 59 24 22 37

72 41 71 65 15 32 22 4 43

47 30 82 85 79 77 83 74

37 38 44 48 52 86 92 100

13 9 50 52 48 72 88 88

22 17 43 48 48 65 74 87

78

Annexe 5 Questionnaire d'enqute

d'accord (4 ou 5) ___________________________________ Socit civile BAfD PNUD 71 49 14 13 50 66 33 ... ... ... ... ... ... 69 41 13 9 ... 36 24 ... ... ... 21 29 29 33 89 78 22 0 56 78 44 29 43 29 100 86 100 90 60 10 29 100 75 63 80 80 50 75 50 50 38 75 75 25 0 25 50 25 67 33 33 100 100 100 75 0 25 0 0 50 25 50 75 50 50 25 33 0

Diffrence moyennes tests t1 ______________________________________________________________________________________________________ DonaFMI Autorits Banque mondiale teurs ______________________________________ ____________________________ __________________ _______ Banque Socit Banque Socit Socit Socit Autorits mondiale Donateurs civile mondiale Donateurs civile Donateurs civile civile 1,01 0,22 0,20 1,49 2,28* 1,86* 1,73* 2,12* 0,72 3,98* 2,04* 0,08 0,40 0,48 1,10 1,24 1,44 0,26 0,96 0,19 1,32 0,24 1,74* 3,26* 2,64* 1,95* 4,02* 1,01 3,43* 2,81* 1,68* 0,87 1,86* 1,60 3,25* 2,91* 5,48* 1,30 0,19 0,56 1,53 3,76* 1,89* 2,05* 0,34 4,39* 2,54* 3,49* 4,27* 3,86* 5,14* 4,25* 4,43* 5,83* 1,17 0,14 1,41 0,10 0,94 0,21 0,99 2,63* 1,86* 5,03* 1,23 0,61 2,45* 0,78 0,93 3,14* 2,38* 1,92* 4,88* 3,09* 2,20* 3,48* 3,53* 3,11* 4,46* 4,82* 4,20* 4,13* 0,54 2,46* 0,00 1,15 1,18 0,45 ... ... ... ... ... ... 3,20* 1,80* 2,83* 2,26* ... 3,65* 4,86* ... ... ... 8,34* 5,02* 5,54* 4,41* 0,00 3,68* 2,56* 3,06* 3,20* 0,00 3,41* 1,07 2,15* 1,19 0,65 0,27 0,18 1,05 2,53* 0,66 0,63 0,07 3,25* 2,72* 5,27* 3,89* 1,79* 1,59 1,38 2,21* 1,33 0,20 0,34 1,20 1,26 1,07 1,46 2,51* 0,66 1,20 0,99 0,70 0,70 2,89* 0,31 0,10 1,96* 1,12 1,59 3,72* 3,27* 3,67* 3,15* 1,60 0,05 1,67* 2,58* 0,37 3,51* 0,74 2,23* 1,38 0,97 0,57 2,12* ... ... ... ... ... ... 2,73* 0,69 1,57 0,89 ... 2,61* 5,07* ... ... ... 3,68* 2,02* 3,11* 0,39 0,20 3,08* 1,17 1,72* 1,74* 1,46 0,39 0,30 0,70 0,09 0,05 0,41 2,92* 0,67 2,51* 1,34 0,55 1,58 0,68 0,64 0,94 0,48 0,07 1,56 0,39 0,53 0,85 3,51* 2,71* 0,22 1,64 1,99* 0,57 1,09 ... ... ... ... ... ... 1,69* 1,78* 0,91 0,28 ... 0,42 2,08* ... ... ... 1,98* 0,66 0,89 0,89 2,95* 0,37 0,92 0,10 0,14 0,87 0,57 ... ... ... ... ... ... 2,20* 0,75 0,49 0,28 ... 1,03 1,32 ... ... ... 3,60* 0,23 0,30 0,00

48 37 52 44 54 ... ... ... 61

100 71 83 83 63 25 25 14 86

75 25 50 0 50 25 25 0 0

0,93 0,32 1,87* 0,71 0,37 0,28 0,21 0,81 0,17

2,26* 1,99* 4,51* 4,51* 3,26* 3,35* 3,38* 2,51* 3,44*

1,05 2,03* 2,75* 0,84 3,56* 6,12* 3,28* 4,35* 2,63*

3,26* 2,46* 4,82* 2,69* 0,18 ... ... ... 1,01

1,29 1,65* 2,52* 3,59* 2,86* 3,53* 3,56* 1,56 3,40*

0,18 1,71* 0,94 0,27 3,18* 6,36* 3,47* 3,39* 2,64*

2,26* 2,11* 2,73* 1,95* 0,17 ... ... ... 1,11

1,01 0,16 1,13 2,53* 0,52 2,22* 0,19 2,02* 0,54

0,99 0,50 0,36 1,15 2,92* ... ... ... 1,85*

1,91* 0,31 1,37 1,31 3,25* ... ... ... 1,26

10 21 21 24 25 91 91 91

29 33 0 17 14 75 88 88

25 0 50 0 0 100 100 100

0,85 0,68 3,41* 3,43* 2,39* 0,97 1,15 3,53*

3,20* 2,25* 2,80* 3,11* 2,63* 0,49 0,58 1,42

2,08* 1,06 3,19* 3,25* 2,50* 1,12 0,85 1,30

3,61* 0,84 6,10* 6,27* 5,07* 1,55 0,97 1,81*

2,30* 2,84* 0,46 0,25 0,25 1,45 0,55 2,23*

1,26 1,56 0,05 0,05 0,27 2,10* 2,00* 2,31*

2,70* 1,45 2,03* 2,08* 2,25* 0,61 0,14 1,90*

0,93 0,79 0,46 0,27 0,04 0,62 1,40 0,09

0,40 1,37 2,47* 2,32* 1,96* 2,01* 0,39 0,39

1,31 0,38 1,80* 1,86* 1,77* 2,65* 1,79* 0,48

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ANNEXE 5 QUESTIONNAIRE D'ENQUTE

une cinquantaine de destinataires reprsentant 25 (soit 86 %) des 29 pays. Sur ce total, 25 des rponses provenaient de ministres des finances, 20 de banques centrales et 5 de ministres sectoriels ce qui semblerait traduire un biais de slection en faveur des ministres des finances. Lquipe charge de lenqute sest efforce datteindre les reprsentants des bailleurs de fonds bass dans les pays dAfrique subsaharienne, dont les coordonnes ont t obtenues auprs du sige des diverses organisations, de leurs sites Internet et auprs du FMI et de la Banque mondiale, y compris les bureaux des administrateurs. Lchantillon de donateurs (92 destinataires) comprenait des organismes daide de lAllemagne, de lAutriche, de la Belgique, du Canada, du Danemark, des tats-Unis, de la Finlande, de la France, de lIrlande, de lItalie, du Japon, de la Norvge, des Pays-Bas, du Portugal, du Royaume-Uni, de la Sude, de la Suisse et de lUnion europenne. Pour chaque pays dAfrique subsaharienne, le choix des donateurs inclus tenait compte de leur importance relative en termes de flux daide vers ce pays1. Cinquante-deux reprsentants de donateurs (soit 57 %) ont rpondu. La liste des destinataires de la BAfD comprenait les 26 conomistes chargs des pays dAfrique subsaharienne (conomistes-pays) ayant men un programme FRPC. Le taux de rponse de la BAfD a t lev, 20 conomistes (soit 77 %) ayant rpondu. La liste des destinataires des services du FMI a t constitue partir dune base de donnes du FMI sur les reprsentants rsidents, les chefs de mission et les conomistes chargs des pays ayant men des programmes FASR et FRPC depuis 1998. Lchantillon des services du FMI a t fix 71 participants, et comprenait uniquement les membres de mission actuels ou passs ayant leur actif au moins trois missions et les reprsentants rsidents du FMI. Les membres des services du FMI ont rempli le questionnaire en ligne, avec au total 44 rponses (soit 62 % de lchantillon) : un peu plus de la moiti taient des chefs de mission et 40 % des reprsentants rsidents. La liste des membres des services du PNUD a t constitue partir des sites Internet du PNUD dans les pays, puis valide la faveur de contacts avec les services du Bureau du PNUD en Afrique. Au total, 22 antennes du PNUD ont t incluses dans lchantillon et 11 rponses ont t reues. La liste des 71 destinataires de la Banque mondiale a t tablie partir des listes des quipes charges des diffrents pays depuis 1998, et complte par des contacts informels avec des interlocuteurs de la Banque mondiale. Sur les 44 rponses (soit 62 %) des services
1En rgle gnrale, les donateurs destinataires figuraient parmi les cinq principaux fournisseurs daide du pays en question. Les dcaissements daide ont t calculs partir des donnes les plus rcentes de lOCDE/CAD. Voir OCDE/CAD (2006).

de la Banque mondiale, prs de la moiti taient des responsables ou des directeurs-pays et lautre moiti des conomistes-pays ou secteur. Lquipe charge de lenqute a fait appel des informations et des interlocuteurs de diverses sources pour constituer la liste de destinataires reprsentant la socit civile. On citera notamment les dpartements des relations extrieures du FMI et de la Banque mondiale; les reprsentants rsidents du FMI et les reprsentants des services de la Banque mondiale intervenant dans la rgion Afrique; et les services des organisations de la socit civile internationales, dont ActionAid, Christian Aid, EURODAD, Save the Children, Trocaire, et VSO International. Au total 87 destinataires ont t choisis et 46 rponses reues, soit un taux de rponse de 53 %. Parmi les reprsentants de la socit civile, 23 ont rempli le questionnaire en anglais, 18 en franais et 5 en portugais.

Profil des rpondants

Lquipe charge de lenqute a adress le questionnaire 469 personnes. Sur ce total, 266 personnes ont rpondu, soit un taux de rponse global de 57 % (tableau A5.1, page 75). Lchantillon total de rponses tait rparti de faon relativement homogne entre autorits, donateurs, socit civile et services du FMI et de la Banque mondiale. Les rponses du PNUD et de la BAfD reprsentaient une faible part du total. Le taux de rponse pour chacune des sept catgories de destinataires tait dau moins 50 %. Ces taux de rponse sont globalement comparables ceux obtenus dans le cadre dautres rapports ou enqute du FMI2. Les rponses des groupes autres que le FMI traduisaient une bonne connaissance des activits du FMI en Afrique subsaharienne, y compris du processus de la FRPC. lexclusion des reprsentants de la socit civile (qui ntaient pas censs rpondre spcifiquement des questions sur la FRPC), la majorit des participants taient activement impliqus dans le processus FRPC; plus de la moiti avaient particip au travail de conception et 68 % avaient pris part la mise en uvre des programmes. Vingt-trois pour cent des participants ont signal quils navaient pas particip au processus FRPC. Les reprsentants de la socit civile nont pas t directement interrogs sur leur participation aux programmes FRPC, mais il leur tait demand sils taient familiariss avec les activits du FMI. Il tait concrtement demand de prciser les principales sources dinformation sur le FMI. La source dinformation la plus courante tait la participation aux processus na2Voir, par exemple, FMI (2005m) et FMIBanque mondiale (2004), et BIE (2006a).

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Annexe 5 Questionnaire d'enqute

tionaux de consultation (prs dun tiers des rponses). Le graphique A5.1 indique galement les principaux secteurs dactivit des reprsentants de la socit civile. Il apparat que les domaines relatifs au dveloppement humain (y compris sant, ducation et genre) taient les plus reprsents.

Graphique A5.1. Profil des reprsentants de la socit civile

(n = 46)
Societ civile (par exemple, parlementaires, mdia et justice), 26 %

Autres questions
Le corps du document prsente les rsultats de lenqute sous forme de simples tableaux. La prsente section offre des dtails sur les tests de signification ainsi quun tableau synoptique des rsultats. Bien que les tests statistiques appuient la signification dun certain nombre de questions, les rsultats de lenqute doivent tre interprts avec prudence et considrs comme indicatifs des opinions des divers groupes de participants. Bien entendu, il est impossible de supprimer entirement le biais de slection dans le choix des destinataires, ou dans les rponses reues, en ce sens quelles auront plus de chances de provenir de personnes familiarises avec les activits du FMI et de celles qui ont une opinion clairement marque lgard de ces activits en Afrique subsaharienne, quelle soit positive ou ngative. Pour permettre de mieux interprter les rsultats, des tests ont port sur la signification de la rpartition des rponses au sein de chacun des groupes et entre groupes. Lquipe charge de lenqute a utilis pour ce faire : 1) un test de type t pour la diffrence des moyennes afin de comparer deux rponses de groupe , avec lhypothse nulle que la diffrence entre les deux moyennes est gale zro, et 2) la constitution dintervalles de confiance partir des rponses de chacun des groupes. Le tableau A5.2, pages 7677, donne des prcisions sur les rponses des sept groupes un grand nombre de questions, y compris sur les rsultats des tests t sur la diffrence des moyennes voqus ci-dessus. Les questions retenues sont regroupes par thme et portent noEconomie (par exemple, commerce international et dette), 28 %

Dveloppement humain (par exemple, sant, ducation et genre), 46 %

tamment sur linfluence et lefficacit du FMI, son rle dans la mobilisation et lutilisation de laide, la conception de programmes FRPC, et la communication et les relations avec les autres parties prenantes. Comme le montre le tableau, il y a des diffrences statistiquement significatives entre les rponses des services du FMI et celles de la socit civile dans la plupart des questions, notamment en ce qui concerne la mobilisation de laide, le travail de sensibilisation du FMI, et les questions relatives la pauvret. Il y a galement des diffrences statistiquement significatives entre les services du FMI et ceux de la Banque mondiale et entre les services du FMI et les donateurs sur plusieurs rponses, notamment celles qui ont trait la mobilisation de laide, linfluence des programmes FRPC, et lefficacit du travail de communication du FMI. Les rponses des services du FMI sont statistiquement plus proches de celles des autorits que des autres groupes sur de nombreuses questions, encore quelles prsentent des diffrences notables sur les questions lies la mobilisation et lutilisation de laide. Les rponses des services du PNUD et de la BAfD ntaient pas suffisamment leves pour obtenir des tests de signification parlants.

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Dclaration du Directeur gnral Rponse des services du FMI Observations du BIE sur les rponses de la Direction et des services du FMI Rsum du Prsident par intrim

DCLARATION DU DIRECTEUR GNRAL DU FMI SUR LE RAPPORT DU BUREAU INDPENDANT DVALUATION SUR LE FMI ET LAIDE LAFRIQUE SUBSAHARIENNE

Runion du Conseil dadministration 5 mars 2007

Nous prenons note avec satisfaction du rapport du BIE sur le FMI et laide lAfrique subsaharienne, qui contribuera de faon importante rendre plus efficace lengagement du FMI aux cts des pays faible revenu. Lvaluation franche et les recommandations utiles que ce rapport contient aideront la Direction et le Conseil dadministration prciser encore la mission et les politiques de linstitution tendant aider les pays dAfrique subsaharienne se dvelopper et rduire la pauvret. Ce rapport doit tre considr dans le contexte de la stratgie moyen terme du FMI, qui raffirme lengagement du Fonds lgard des pays faible revenu et fixe le cadre dun recentrage de ses activits dans ces pays. Il est encourageant que le rapport du BIE confirme lamlioration des performances macroconomiques qui sest produite ces dernires annes dans les pays dAfrique subsaharienne, en notant que ce rsultat est attribuable en partie aux conseils et aux actions du FMI. Le rapport constate que lAfrique subsaharienne a connu une priode sans prcdent de croissance vigoureuse et de faible inflation, ce qui a contribu au recul de la pauvret. Certes, plusieurs facteurs sont intervenus, mais les conseils de politique gnrale fournis par le FMI ont jou un rle important en encourageant la mise en uvre de politiques macroconomiques saines et en accordant une plus grande place lutilisation de laide. En outre, linitiative PPTE et lIADM ont sensiblement rduit les facteurs de vulnrabilits lis lendettement ainsi que le cot du service de la dette, ce qui a permis de faire un usage plus efficace du surcrot daide. Le rapport reconnat que, par le biais de la facilit pour la rduction de la pauvret et pour la croissance (FRPC), le FMI a dment rempli son rle dans les domaines qui sont au cur de sa mission, savoir la promotion de la stabilit macroconomique et dune croissance de qualit. Le passage de la facilit dajustement structurel renforce (FASR) la FRPC a permis dapporter de nombreuses amliorations laide que le FMI fournit aux pays faible revenu. cet gard, le rapport cite, par exemple, la promotion dune meilleure

mobilisation des ressources intrieures et laugmentation des dpenses sociales, notamment par lintroduction dans les programmes de planchers pour cette catgorie de dpenses. Il souligne en particulier que le FMI a redoubl defforts pour encourager la bonne gouvernance budgtaire. Le rapport note aussi que le FMI adapte continuellement ses conseils de politique gnrale en fonction de lvolution des circonstances, notamment en aidant les pays faible revenu utiliser laide de faon aussi efficace que possible en affrontant les dfis macroconomiques que cela implique. Compte tenu de tous ces progrs, nous contestons lvaluation du rapport selon laquelle, au vu des pratiques suivies dans le cadre de la FRPC, le FMI est retomb dans sa routine habituelle. Lengagement du FMI dans les pays faible revenu est et restera centr sur sa mission premire, qui consiste fournir des conseils de politique gnrale et soutenir lapplication de politiques macroconomiques saines, sans quoi il ne peut y avoir de rduction durable de la pauvret. On aurait pu sattendre ce que les rsultats obtenus par le FMI soient valus par rapport la mission qui est la sienne en Afrique subsaharienne; pourtant, dans certains cas, ils sont valus par rapport aux attentes de parties prenantes extrieures, ce qui complique linterprtation de certaines constatations. Ainsi, le rapport estime que les programmes appuys par le FMI nont gure progress dans la prise en compte des ingalits de revenu. Or, les politiques concernant la rpartition du revenu ne font gnralement pas partie de la mission premire du FMI. De fait, son rle dans ce domaine ne consiste pas agir directement, mais tre un partenaire agissant en coopration avec ceux qui sont spcialistes de la lutte contre la pauvret, au premier desquels figure la Banque mondiale. Cela est aussi conforme aux engagements du FMI dans le cadre du Consensus de Monterrey. Il a toujours t entendu, par exemple, que lanalyse des impacts sur la pauvret et le social (AIPS) serait ralise par dautres organismes dans le cadre du processus dtablissement du DSRP (et utilise ensuite par les services du FMI lors de llaboration des programmes). Nous acceptons toutefois lavis

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DCLARATION DU DIRECTEUR GNRAL

exprim dans le rapport selon lequel il serait souhaitable dapporter de nouvelles prcisions sur ce point, en particulier dans nos dclarations publiques. Le rapport estime aussi que le FMI a jou un rle limit dans leffort international de mobilisation de laide, en partie cause du manque de cohrence des orientations donnes par le Conseil dadministration. Cette constatation met en relief limportance que le Conseil dadministration dfinisse plus clairement la mission et les politiques du FMI pour les questions qui ont trait laide. Comme le rapport, nous estimons quil importe de faire une place au surcrot daide par la hausse des dpenses et des importations nettes, tout en soulignant que cela ne doit pas compromettre la stabilit macroconomique. Le rapport estime que, conformment aux politiques approuves par le Conseil dadministration, les programmes appuys par la FRPC font gnralement une place lutilisation de laide nouvelle dans les pays o les rserves sont suffisantes et linflation modre. En revanche, le rapport constate que, dans les pays o les rserves de change taient faibles et linflation leve, une partie de laide a t pargne. La rsolution des problmes dinstabilit macroconomique, dinsuffisance des rserves ou dendettement insoutenable est au cur des activits du FMI. Dans certains cas, les rserves taient auparavant tellement basses quelles ne pouvaient pas fournir de protection contre un choc; dans dautres cas, laccumulation de rserves tait de nature plus temporaire, ce qui ne permettait pas dutiliser les ressources efficacement sur longue dure. La stratgie du FMI continuera donc dtre applique cas par cas, lobjectif gnral consistant amener tous les pays membres faible revenu une situation dans laquelle laide puisse tre entirement absorbe et dpense efficacement. Nous prenons acte de la suggestion du rapport selon laquelle il devrait y avoir davantage de cohrence entre les communications institutionnelles et les politiques approuves par le Conseil dadministration. Des initiatives ont t prises pour apporter des amliorations substantielles dans ce domaine. Ainsi, le Dpartement Afrique a mis en place une stratgie renforce de dclarations publiques, qui concerne la fois les messages destins spcifiquement aux pays et les messages caractre gnral. De faon plus gnrale, des efforts accrus ont t dploys dans toute linstitution pour amliorer la communication interne afin que les services du FMI aient une meilleure comprhension des priorits institutionnelles. lavenir, nous conforterons notre engagement daider les pays faible revenu, comme cela est prvu dans la stratgie moyen terme. En particulier, le rapport 2006 sur la mise en uvre de cette stratgie note : Les conseils de politique gnrale, laide au renforcement des capacits et les concours financiers du FMI doivent tre centrs sur les domaines cruciaux du point

de vue macroconomique, ce qui comprend les institutions vitales pour la stabilit financire et la croissance conomique. Il est vrai que les politiques et institutions macroconomiques ne sont quune partie de lquation et ne se traduisent pas ncessairement par des avances sur le front de la croissance et de la lutte contre la pauvret moins que lon adopte une dmarche de dveloppement plus pluridisciplinaire. Cela dit, une institution internationale de relativement petite taille telle que le FMI ne peut pas agir sur tous les fronts sans que son efficacit en ptisse y compris dans son domaine de comptence macroconomique. Dans ce contexte, la Direction du FMI souscrit pour lessentiel aux trois recommandations spcifiques du BIE. Premirement, le rapport recommande que le Conseil dadministration clarifie les politiques du FMI en ce qui concerne plusieurs questions lies laide, notamment la mobilisation de laide, les scnarios alternatifs, les AIPS et les cadres budgtaires favorables aux pauvres et la croissance. Nous attendons avec intrt que le Conseil dadministration formule des orientations dans tous ces domaines lorsquil examinera le rapport du BIE et les documents paratre des services du FMI sur les sujets connexes. Deuximement, le rapport recommande que la Direction tablisse des mcanismes transparents pour permettre le suivi et lvaluation de la mise en uvre des orientations clarifies. Bien quil existe dj un processus dexamen interne bien rod destin garantir que les directives du Conseil dadministration soient appliques de manire cohrente dans tous les pays, nous convenons que les mcanismes de suivi pourraient tre renforcs, par exemple les valuations ex post des accords passs du FMI et ltablissement dun bilan plus gnral loccasion des revues priodiques de la FRPC par le Conseil dadministration. Troisimement, le rapport recommande que la Direction clarifie les attentes et les disponibilits en ressources concernant les rapports des reprsentants rsidents et des chefs de mission avec les groupes de donateurs et la socit civile sur le terrain. Lvaluation gnralement positive que les autorits nationales font de leurs relations de travail avec le FMI est encourageante. Cependant, les ractions plus contrastes de la part des donateurs appellent en effet des amliorations sur le plan de la coordination et de la communication. Nous devons aussi mieux communiquer avec les autres parties prenantes extrieures, notamment les organisations de la socit civile et les parlementaires. Compte tenu de la disponibilit limite des services du FMI et des contraintes budgtaires, cela doit tre fait selon une dmarche ordonne. Aprs lexamen par le Conseil dadministration du rapport du BIE, et conformment aux nouvelles politiques rgissant les travaux des services du FMI aprs

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Dclaration du Directeur gnral

la publication des rapports du BIE, nous reviendrons devant le Conseil dadministration pour lui soumettre un plan de travail dtaill assorti des cots prvoir pour le raliser. Compte tenu du programme de travail du FMI, il est dj prvu que le Conseil dadministration examine au cours des mois venir plusieurs documents des services de linstitution, qui porteront sur la plupart des questions souleves dans le rapport du BIE, notamment le rle du FMI dans le processus dtablissement des DSRP, la collaboration avec les donateurs et la gestion des flux daide ainsi que les questions touchant llaboration des programmes dans les pays faible revenu. Nous comptons que ces

discussions, outre les leons tires du rapport du BIE, aideront amliorer lefficacit de laction du FMI dans les pays faible revenu. Nous tudierons toute modification ncessaire de notre programme de travail, en en rfrant au Conseil dadministration, pour rsoudre les questions souleves dans ce rapport et la lumire des orientations fournies par le Conseil dadministration. Une fois encore, la Direction du FMI prend note avec satisfaction du rapport du BIE et a la ferme intention de mettre profit les leons quil contient. On trouvera ci-joint des commentaires plus dtaills des services du FMI au sujet des constatations et recommandations figurant dans le rapport du BIE.

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RPONSE DES SERVICES DU FMI AU RAPPORT DU BUREAU INDPENDANT DVALUATION SUR LE FMI ET LAIDE LAFRIQUE SUBSAHARIENNE

Runion du Conseil dadministration 5 mars 2007

Le rapport du BIE souligne les dfis relevs par le FMI et la complexit du travail quil a accompli pour que les pays africains bnficient dune aide et que celle-ci soit utilise de manire efficace. Il propose des analyses pertinentes, et les services du FMI souscrivent bon nombre de ses constatations, conclusions et recommandations, qui nous aideront prciser le mandat de linstitution et renforcer lefficacit de son action. Les recommandations devraient tre considres dans le cadre de la stratgie moyen terme (SMT) du FMI, qui dfinit le cadre dun engagement plus cibl sur les pays faible revenu. La SMT a amorc un processus qui permettra de traiter des questions de fond voques dans les recommandations du rapport du BIE, et ces constatations seront utiles pour assurer que les travaux conduits dans le cadre de cette stratgie se concentrent sur les vritables problmes. Le rapport reconnat que lAfrique subsaharienne (ASS) a connu une priode de forte croissance et de faible inflation sans prcdent qui a contribu au recul de la pauvret. Il prsente pour lessentiel lamlioration des performances de lASS comme un lment du contexte extrieur dans lequel sinscrit le travail du FMI auprs des pays faible revenu, plutt quil nanalyse dans quelle mesure les programmes appuys par la FRPC ou dautres formes daide du FMI expliquent ce rsultat. Si plusieurs facteurs ont jou, les avis de politique conomique du FMI ont contribu la promotion de politiques macroconomiques avises et lutilisation efficace de laide. Les conseils du FMI ont t complts par un vaste effort dassistance technique couvrant un ventail de questions budgtaires, montaires et financires. En outre, linitiative en faveur des PPTE et lInitiative dallgement de la dette multilatrale (IADM) ont considrablement diminu les facteurs de vulnrabilit lis lendettement et abaiss le cot du service de la dette, largissant par l mme la marge de manuvre budgtaire. Le rapport reconnat aussi que le FMI a amlior ses projections dafflux de laide dans un environnement changeant et parfois incertain en la matire, et a catalys celle-ci via les valuations macroconomiques effectues dans le cadre de la FRPC.

Le rapport fait tat maintes reprises du processus dadaptation empirique observ dans un grand nombre de domaines, et cite notamment lapproche flexible adopte en ce qui concerne lutilisation du surcrot daide et le recentrage de celle-ci sur les plus dmunis. De nombreuses amliorations spcifiques sont analyses (promotion de la mobilisation des ressources intrieures, fixation de planchers des dpenses sociales, soutien la gouvernance budgtaire, emploi de clauses dajustement moins rigoureuses pour les programmes, par exemple). Dans ce contexte, le constat selon lequel, au terme de la priode examine, le FMI est retourn sa routine habituelle parat tre en porte--faux avec les rflexions prsentes dans le corps du document. En rgle gnrale, linterprtation de certaines constatations est complique par lambigut qui entoure la norme dvaluation utilise. On sattendrait ce que les performances du FMI soient mesures laune du mandat confi par son Conseil dadministration ou dfini par la Direction. Or, si le rapport recourt parfois cette mesure comme norme dvaluation, il juge souvent des rsultats obtenus par le FMI en fonction des attentes de certaines parties prenantes extrieures. Nous reconnaissons que quelques-unes des critiques contenues dans le rapport ont trait des domaines dans lesquels le mandat de linstitution est ambigu, mais le rapport aurait pu tre plus explicite sur bien des points, et indiquer les attentes de quelles parties prenantes avaient t ou non satisfaites. Dautre part, si le mandat du FMI dfini par le Conseil sert de point de repre pour une partie des valuations, linterprtation de ce mandat par le BIE ne concide pas toujours avec celle des directives du Conseil par les services du FMI. Les programmes appuys par la FRPC mettent laccent sur la stabilit macroconomique et la croissance, qui favorisent leur tour la ralisation des objectifs souhaits, savoir le relvement des niveaux de vie et la rduction de la pauvret. Lorientation de la FRPC en faveur du recul de la pauvret, et les choix oprs par la Direction et les services du FMI pour aider les pays rduire celle-ci doivent tre compris en ayant lesprit ces directives primordiales, et les

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critiques spcifiques faites par le BIE devraient tre values sous cet angle : Le rle jou par le FMI pour favoriser laugmentation de laide et mobiliser celle-ci est un thme central du rapport. Le BIE observe que le FMI a peu fait pour la mobilisation de laide, non sans reconnatre que le Conseil na pas donn aux services du FMI un mandat prcis dans ce domaine. Paralllement, on attend des services du FMI quils sassurent que chaque programme approuv par le Conseil est intgralement financ. Nous reconnaissons quil importera de prciser la signification de lexpression intgralement financ dans le cadre des stratgies de dveloppement axes sur la croissance. Dautre part, lanalyse dveloppe dans le rapport suppose implicitement que le FMI devrait aider plus activement les pays confronts des problmes de redistribution lis leur programme dacclration de la croissance. Mais, l encore, les orientations donnes par le Conseil ont bien indiqu que, si le FMI doit garder lesprit les consquences distributives des programmes quil appuie, il na pas vocation tre le chef de file pour toute une srie de politiques influant sur cette question ce mandat est celui de la Banque mondiale et dautres donateurs. Enfin, les services du FMI devraient incorporer aussi souvent que possible une analyse de limpact sur la pauvret et le social (AIPS) de bonne qualit dans leurs avis et programmes. Cependant, ils ne sont pas chargs de conduire ces AIPS mme sils lont fait, dans un nombre limit de cas, en interne et au coup par coup lorsque les ressources disponibles le permettaient, en mettant largement laccent sur la rduction des transferts ou subventions coteux et inefficaces ou lattnuation de limpact de la hausse des prix ptroliers sur les groupes vulnrables. Nous acceptons cependant lassertion du rapport selon laquelle il devrait tre possible damliorer la coordination avec la Banque mondiale pour ce qui concerne lutilisation de lAIPS dans la mise au point des programmes. Nous notons cet gard que le rapport constate que les services du FMI estiment que la Banque mondiale na pas toujours fourni en temps utile une AIPS de qualit, il met en avant le flou initial sur le rle de la Banque mondiale plutt que la teneur mme de son travail. Nous pourrions aussi citer des exemples de collaboration russie entre la Banque mondiale et le FMI, comme dans le cas du Ghana (rforme du secteur de llectricit) ou du Burkina Faso (rforme de la filire coton), par exemple.

dans le rapport, les orientations donnes par le Conseil vont tout fait dans le sens dune stratgie de dpense et absorption l o celle-ci est compatible avec le maintien de la stabilit macroconomique. Toutefois, lorsque le rapport laisse entendre que le FMI avait promis le passage ... des programmes prenant en compte labsorption programme du surcrot daide (page 7, premier paragraphe), cette suggestion doit tre nuance car, sous le rgime de la FRPC, assurer la stabilit macroconomique et limiter les facteurs de vulnrabilit financire continueront figurer parmi les objectifs majeurs des programmes prvoyant notamment la constitution dun volant de rserves titre de prcaution. Lorsque les pays sefforcent de parvenir cette stabilit, labsorption nest pas forcment le meilleur moyen dassurer une croissance soutenue et un recul de la pauvret. Le FMI a en fait modifi la teneur de ces programmes dans les pays en phase de stabilisation avance, pour lesquels lobjectif est pass de la stabilisation lacclration de la croissance. La question est alors de savoir si le FMI est all assez loin, et assez vite, dans son approche de lutilisation du surcrot daide. On pourrait, la lecture de ce rapport, conclure que ses auteurs font valoir que la dpense et labsorption immdiates sont toujours la meilleure stratgie suivre; par exemple, ils laissent entendre que le FMI aurait bloqu sans raison laide dans certains pays qui affichaient des rserves peu leves. Nous prfrons quant nous parler dune stratgie qui pourrait prvoir, pendant que les pays concerns sappliquent sortir de linstabilit, lpargne dune partie des flux daide titre de prcaution tout fait justifie pour constituer par exemple un volant de rserves extrieures, allger le fardeau dun endettement excessif, lisser les dpenses dans un contexte de volatilit de laide et limiter la capacit dabsorption, ou accompagner un processus de dsinflation1. Sur un plan plus technique, lanalyse quantitative de lutilisation programme de laide est innovante et stimulante, sa mthodologie et le champ quelle couvre ne permettent pas dvaluer si les programmes du FMI font une place laide dans le cadre dune stratgie pluriannuelle. En particulier : Lanalyse du lien entre laide et le couple dpense absorption est statique. Il suggre que, dans les pays qui ont des problmes dinstabilit macroconomique, la mise en rserve dune partie de laide est programme. Cette politique est bonne lorsquelle dbouche finalement sur une situation dans laquelle laide peut tre totalement absorbe et dpense mais lanalyse ne nous donne aucune indication ce sujet.
1Dans ce contexte, le fait que lon considre plusieurs reprises comme lev un minimum de rserves quivalant deux ou trois mois dimportations (ce qui est peu, en regard de la prvalence des chocs) donne limpression que les quipes du FMI se sont montres trop zles.

Accorder une place au surcrot daide

Nous nous flicitons que laccent soit mis sur lutilisation du surcrot daide en augmentant les dpenses et les importations nettes. De fait, comme il est indiqu

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Laccent mis sur lutilisation immdiate (cest--dire la mme anne) du surcrot daide implique que toute tentative de lissage des dpenses apparatra comme une combinaison de dpense et dabsorption partielle2.

Liste des principales caractristiques et DSRP3

Les proccupations lgitimes exprimes dans le BIE quant limpact social des politiques conomiques conduites dans le cadre des programmes appuys par la FRPC doivent tre prises en considration dans les DSRP, o ces questions sont examines par les autorits nationales, en consultation avec les autres parties prenantes. On sattendait ce que la FRPC sinspire largement des DSRP pour des questions telles que lidentification des dpenses favorables aux pauvres, ltablissement de priorits en la matire, les AIPS, la capacit dabsorption et les diffrents scnarios de dpenses possibles. Lorigine des faiblesses observes dans ces domaines se trouve donc souvent dans le processus des DSRP eux-mmes (dans lequel chacun convient que le FMI doit jouer un rle cl) et, dans certains cas, le problme peut tre dassurer une collaboration plus efficace du pays concern, de la Banque mondiale et du FMI dans le cadre dun DSRP. La ncessit dentreprendre une analyse des contraintes qui limitent la capacit dabsorption dans le cas des programmes sectoriels met en lumire une tension dans la division du travail convenue entre le FMI et la Banque mondiale. Le rapport note dabord que le relatif manque dattention du FMI pour les contraintes de capacit dabsorption de laide dans les domaines de lducation, de la sant ou des infrastructures (o la Banque mondiale joue le rle de chef de file) sinscrit dans cette division du travail, mais il y voit ensuite une occasion manque danalyser les synergies entre des domaines o la Banque mondiale joue ce rle moteur sur un point, et le FMI sur un autre. Le lien troit entre les politiques microconomique et macroconomique dans ce domaine suppose une coopration institutionnelle plus troite que celle qui existe lheure actuelle, comme le relve aussi la SMT. Les suggestions du rapport visant amliorer cette coopration sont utiles cet gard. Il faudra aussi rpondre aux proccupations que soulvent les dfinitions trop contraignantes des priorits de dpense par le biais des DSRP, dans lesquels sont dfinies ces dpenses. On notera que le FMI, de mme que la communaut des bailleurs de fonds, a fait preuve de souplesse dans la dfinition des priorits de dpense dans les pays o le point de vue des autorits sur ce point a volu. Dans le domaine des infrastructures, en particulier, le FMI doit suivre lavis des autres experts pour dterminer si telle ou telle dpense peut tre considre comme prioritaire ou favorable aux pauvres. Il semble aussi y avoir une
3Le rapport du BIE prend pour repre la liste des principaux lments des programmes appuys par la FRPC qui supportent leurs objectifs spcifiques de croissance et de rduction de la pauvret, lesquels sont aussi ancrs par le DSRP.

Projections des flux daide

Il nous parat trs utile que le rapport appelle une plus grande transparence des modalits selon lesquelles le FMI tablit ses prvisions daide. Celles-ci ont dans lensemble reflt lvolution de lenvironnement de laide, sadaptant laugmentation avre de celleci dans certains pays depuis quelques annes. Nous jugeons encourageant aussi que le rapport constate que les prvisions daide sont exactes lhorizon dun an, qui est le plus important sur le plan oprationnel. Quoi quil en soit, lorsque le rapport conclut quil est difficile pour les lecteurs de comprendre la nature des projections des programmes appuys par le FMI, cela demande selon nous une meilleure explication de la stratgie du programme. Plus particulirement, en labsence dengagement plus long terme des donateurs, les projections du FMI pour lanne suivant le programme tendent tre prudentes. Ceci tant pos, les programmes appuys par le FMI sont mis jour frquemment (dordinaire tous les six mois au moins), alors que les projections pour lanne qui suit un programme ont moins dimpact sur le plan oprationnel. En outre, vu lincertitude qui entoure laide, les autorits prfrent souvent des projections prudentes, qui vitent les perturbations coteuses du processus budgtaire (dues par exemple aux alternances darrts et de reprise des projets). Nous reconnaissons quil est important que les autorits mettent au point, avec le concours du FMI et de leurs autres partenaires, diffrents cadres macroconomiques reposant sur diffrents scnarios daide. Les programmes appuys par la FRPC se fondent ncessairement sur un scnario de rfrence unique qui guide les autorits dans leurs dcisions conomiques immdiates, mais qui peuvent faire lobjet de frquentes rvisions mesure que lenvironnement extrieur, et en particulier lallocation de laide, volue. Paralllement, nous avons vu se dvelopper le recours aux scnarios multiples dans les DSRP, les analyses de viabilit de la dette et les rapports tablis par le FMI dans le cadre de la surveillance, conformment aux encouragements donns par le Conseil, et il faut aller plus loin dans ce sens.

2Pour un examen des autres problmes lis la mthode destimation, voir appendice 1.

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certaine tension entre les dclarations du rapport du BIE selon lesquelles i) les services du FMI nont pas systmatiquement encourag les mesures budgtaires en faveur des pauvres, et ii) les autorits ont considr que les services du FMI mettaient trop laccent sur ce type de dpenses. En rsum, lassertion selon laquelle le FMI a peu fait pour prendre en compte les questions lies la composition des dpenses doit tre nuance. Dans la rpartition des comptences entre la Banque mondiale et le FMI, la premire joue le rle de chef de file pour les questions relatives la composition des dpenses. Dans ce cadre, toutefois, le FMI a rpondu activement aux proccupations touchant lallocation des dpenses4. En fait, comme lobserve le rapport, les efforts dploys par le FMI ont aid assurer que les dpenses consacres la lutte contre la pauvret augmentent rapidement durant la priode dvaluation (les autorits ont mme considr que les services du FMI insistaient trop sur les dpenses en faveur des pauvres). Enfin, le recours au plafonnement de la masse salariale rpondait en partie au souci dassurer que des ressources suffisantes soient affectes directement aux dpenses non salariales prioritaires ou aux dpenses en capital. Paralllement, le FMI a donn rcemment comme directive ses chefs de mission en ASS de dcourager le plafonnement de la masse salariale, tant donn son caractre brutal5.

Stratgie de communication et coordination avec les donateurs

Le constat global du rapport, qui met en lumire le dcalage ressenti, dans le grand public, entre la rhtorique du FMI sur laide et le travail quil accomplit effectivement dans les pays membres, doit inciter linstitution amliorer sa communication. Les efforts devraient viser maintenant prciser le mandat du FMI dans le cadre de la SMT et amliorer la communication institutionnelle sur les discussions organises et les politiques conduites au niveau de chaque pays membre. Ces mesures pourraient faire fond sur les travaux consacrs rcemment au renforcement des actions de sensibilisation extrieure. En particulier, le Dpartement Afrique a lanc en 2004 une stratgie de communication externe combinant des messages porte spcifiquement nationale et dautres de caractre plus gnral. Une quipe de communication externe regroupant des membres du
4Le rapport aurait pu mentionner les travaux analytiques et les tudes pilotes du FMI sur les investissements publics (notamment pour lthiopie et le Ghana) et sur les partenariats publicpriv. 5En outre, les autorits nationales ont estim parfois que le plafonnement de la masse salariale aidait dsamorcer les pressions sur les salaires et rpondre aux questions poses par les sureffectifs dans la fonction publique, la vigueur des organisations syndicales ou les groupes de pressions sectoriels.

Dpartement Afrique et du Dpartement des relations extrieures a t cre et des stratgies spcifiques ont t labores pour huit pays membres. Dans ce contexte, le jugement relativement positif que les autorits portent sur leurs relations de travail avec le FMI est important. Les autorits nationales sont le premier partenaire du FMI, puisque linstitution a pour rle de promouvoir la stabilit macroconomique et la croissance en proposant des avis de politique conomique et un appui financier et en travaillant au renforcement des capacits des pays membres. Il est essentiel dtablir une solide relation de travail avec les autorits, et il semble que le FMI ait su nouer de telles relations avec ses interlocuteurs privilgis dans les gouvernements nationaux (le ministre des finances et la banque centrale, habituellement). Ces dernires annes, cependant, les missions du FMI ont en gnral pris contact avec un plus large ventail de ministres (ceux de la sant et de lducation, notamment) ainsi quavec dautres organismes officiels. La ncessit damliorer la coordination avec les bailleurs de fonds soulve aussi des proccupations particulires. Il est primordial dtablir une communication suivie entre les quipes du FMI sur le terrain et les bailleurs de fonds si lon veut que les deux parties apportent une aide efficace aux pays faible revenu. Ces relations sont par dfinition complexes, tant donn la diversit des oprations conduites par les donateurs. Le FMI et ces derniers sont conscients des difficults que soulve cette coordination, et linstitution continuera de participer activement aux efforts dploys au plan international pour progresser dans ce sens, conformment la Dclaration de Paris de 2005. Enfin, il importe de reconnatre que lamlioration des relations avec les ONG locales pose elle aussi des problmes complexes. Comme le rappelle le rapport, le calendrier charg de chaque mission ne leur permet pas toujours de toutes les rencontrer, et il faut tenir compte du point de vue des autorits. tant donn la multiplicit et la diversit des ONG, il faut que leffort de sensibilisation obisse des priorits. Il sera utile, cet gard, dtablir une communication rgulire entre les quipes du FMI et les reprsentations parlementaires des pays membres.

Recommandations
Ces observations tant faites, et compte tenu de ces valuations, les services du FMI souscrivent aux diverses recommandations du rapport du BIE. La premire recommandation appelle prciser davantage le mandat du Conseil dadministration du FMI et les politiques quil mne dans plusieurs domaines lis laide. Le rapport du BIE montre dans quelle mesure il est possible de dfinir plus clairement les engagements du FMI vis--vis des parties prenantes

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extrieures linstitution. Sur plusieurs points, les services du FMI gagneraient par ailleurs ce que lon prcise leur mandat en sappuyant sur la SMT, notamment au sujet du rle du FMI dans la mobilisation de laide. Le BIE propose en outre que les orientations portent aussi sur les seuils de dpenses et dabsorption du surcrot daide, mais des seuils gnraux ne peuvent pas prendre correctement en compte les multiples spcificits (capacit dabsorption, facteurs de vulnrabilit macroconomique, systme montaire et rgime de change, cadre budgtaire, etc.) de chaque pays. Aussi les directives donnes devraient-elles viser avant tout prciser le cadre conceptuel adopt et les meilleures pratiques reconnues, en vue de leur application dans chaque pays. Les prochains rapports au Conseil sur le processus des DSRP, lafflux daide et la conception des programmes, les cadres budgtaires appropris pour grer le surcrot daide et la gestion des finances publiques dans un contexte daugmentation de laide, devraient permettre de commencer appliquer cette recommandation. Nous accueillons favorablement aussi la recommandation selon laquelle il faut veiller la cohrence de la communication institutionnelle avec les politiques oprationnelles approuves par le Conseil. Le Dpartement des relations extrieures du FMI a lanc un processus de ce type en mettant sur pied de nouvelles procdures destines mieux intgrer les oprations et la communication du FMI. La seconde recommandation vise tablir des mcanismes transparents de suivi et dvaluation de la mise en uvre des directives qui auront t prcises. Nous observons cet gard quun processus dexamen interne approfondi est en place pour assurer une excution cohrente des directives du Conseil dans les diffrents pays membres. Toutefois, nous reconnaissons que des mcanismes supplmentaires sont ncessaires pour rpondre en particulier aux proccupations formules en dehors de linstitution. Nous estimons aussi quil pourrait tre utile deffectuer des valuations ex post des accords passs antrieurement par le FMI avec certains pays membres et de procder un plus large examen de ces questions lors des revues priodiques de la FRPC par le Conseil. La recommandation finale du rapport est de prciser les rsultats escompts de linteraction des reprsentants rsidents et chefs de mission du FMI avec les bailleurs de fonds et la socit civile au plan local ainsi que les ressources disponibles cette fin. Comme il est indiqu plus haut, les rponses mitiges des bailleurs de fonds sont particulirement proccupantes et justifient que lon redouble defforts pour amliorer la communication et la coordination. Le FMI sefforcera de relever les dfis importants et complexes que lvolution des modalits de laide et la dcentralisation des oprations des bailleurs de fonds lancent ses missions et ses reprsentants rsidents, tout en tenant compte des con-

traintes budgtaires et des effectifs disponibles. Nous observons, cet gard, que le rapport du BIE nenvisage pas la ncessit de dterminer des priorits dans lenvironnement budgtaire actuel.

Appendice 1. Observations sur lanalyse quantitative de lutilisation du surcrot daide

Outre les problmes recenss dans le corps du texte, plusieurs difficults supplmentaires compliquent aussi lestimation et linterprtation de la place effectivement accorde, via laugmentation des dpenses budgtaires et des dficits extrieurs courants, un afflux daide suprieur au volume programm. En particulier : Laccent mis sur les moyennes et les rsultats de la rgression dans lanalyse du degr de dpense et dabsorption de laide prvu dans les programmes pourrait tre trompeur. titre dexemple, si tous les pays dpensent et absorbent ou ne dpensent pas et nabsorbent pas, on obtiendra en moyenne des dpenses et une absorption partielles. Ce cas de figure sera alors prsent comme lexemple type, mme si aucun pays naffiche effectivement ce type de comportement. Les rgressions qui tayent les rsultats mis en avant dans le rapport excluent le terme constant, au risque de biaiser les estimations et de fausser les conclusions. Le rapport semble indiquer que les dpenses programmes sur la base de laide sont limites si linflation dpasse une fourchette de 5 7 %, mais il se peut que, dans les faits, ce soit les efforts dploys pour abaisser un niveau demprunt public lev qui aboutissent ce rsultat. Dans lestimation conomtrique, cest toujours linflation que lon utilise pour donner une ide approximative des conditions macroconomiques. Cela revient cependant faire abstraction du rle potentiellement important des emprunts public intrieurs qui, lorsquils sont levs, entranent souvent une forte inflation. Nous estimons que cette omission est suffisamment importante pour jeter un doute srieux sur toute conclusion qui pourrait tre tire de ces rsultats. Le rapport ne tient pas toujours compte de linteraction des dcisions dabsorption et de dpense. Dans lannexe 2, par exemple, les quations de labsorption et des dpenses sont estimes sparment. Du point de vue oprationnel, toutefois, les degrs dabsorption et de dpenses sont codtermins (linflation peut tre leve parce que le pays a montr dans le pass une certaine rticence absorber les flux daide, entranant des injections de liquidit excessives mesure que laide tait dpense. Dans cette situation, il serait judicieux de programmer des dpenses moins leves, mais parce que labsorption anticipe est faible, et non parce que linflation est leve.)

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Lapproche retenue, qui consiste mesurer les projections daide au regard des rsultats en utilisant le ratio aide/PIB, soulve une question : lanalyse ne prcise pas do viennent les carts entre prvisions et rsultats. Sont-ils dus une sous-estimation de laide nominale, ou une surestimation de la croissance du PIB rel? Il aurait t utile, dans cette analyse, de faire une distinction entre les diffrents types de fourniture daide (soutien budgtaire ou soutien de projets) et danalyser comment ils sont traits dans des programmes appuys par le FMI. En gnral, les cibles des programmes permettent le dcaissement intgral des financements des projets, puisquelles sont directement lies aux dpenses affectes spcifiquement ces projets qui ont dordinaire un fort contenu dimportations et peuvent tre soumises des procdures spcifiques pour chaque bailleur de fonds. En revanche, les cibles budgtaires et les clauses dajustement des programmes sappliquent en gnral au soutien budgtaire, qui nest pas li des dpenses spcifiques et peut tre moins prvisible dans son calendrier et ses montants, en particulier pour les annes suivantes (tant donn les cycles budgtaires des bailleurs de fonds). Cette distinction dcaissement intgral possible pour les projets, combinaison de cibles et de facteurs dajustement pour le soutien budgtaire aurait pu aider aussi corriger certains des dcalages perus dans le public. Elle pourrait aussi expliquer en partie le biais apparent contre les dpenses dinfrastructure, puisque celles-ci tendent tre lies aux dcaissements relatifs aux projets, qui ne sont pas compenss lorsquils sont retards ou nont tout simplement pas lieu.

Les analyses de la viabilit de la dette utilisant le cadre type mis en place par le FMI pour suivre la dynamique de la dette des pays faible revenu sont obligatoires pour tous les pays classs dans cette catgorie et ne se limitent donc pas aux seuls PPTE (page 11, dernier paragraphe). Il y a une incohrence dans les termes utiliss au troisime point de la page 2 et au troisime point de la page 32. Rendant compte de lexprience du FMI en matire dAIPS, comme ils le font aussi pages 16 et 17, la section consacre aux analyses de limpact sur la pauvret et le social, les auteurs signalent les contraintes qui psent sur limplication du FMI dans ce domaine, et ne blment personne. Cependant, quand on lit la phrase qui clt le dernier de ces points, lemploi du terme aussi implique que cette exprience serait lexemple de carence de la collaboration Banque mondialeFMI, ce qui nest pas vraiment le cas. Il conviendrait donc de supprimer aussi. Observations relatives certains pays Bnin Page 16, note 43 : pour le Bnin, aucune conditionnalit formelle (sous forme de plancher) na t prvue en matire de dpenses de lutte contre la pauvret dans le cadre des programmes appuys par la FRPC aujourdhui ou dans le pass. Cependant, les dpenses affectes aux secteurs prioritaires (ducation et sant, agriculture, travaux publics et nergie, gestion de leau) dans le DSRP pour 200205 ont t cibles 28 % des dpenses totales. Cameroun Page 60, premier paragraphe : pour le Cameroun, il na pas t prvu de plafonner la masse salariale, mais les dpenses consacres aux biens et services. La rfrence faite dans ce paragraphe devrait tre nuance, de faon cadrer avec le tableau A3.4 (page 64). Ghana Page 13, dernier paragraphe : les donnes des services du FMI ne font pas apparatre daugmentation projete de laide moyen terme. Page 23 : sagissant des emprunts non concessionnels, la formulation correcte est que les autorits ne sintressent ce type demprunt quaprs avoir puis toutes les sources de financement concessionnel et seulement pour des projets dinvestissement forte rentabilit. Page 59, dbut de la premire colonne : le Ghana appartient galement au groupe de pays o la discussion du taux de change portait aussi sur la pro-

Appendice 2. Corrections factuelles et erreurs typographiques

Lassertion de la note 3 de la page 6, selon laquelle les limitations (gnralement gales zro) imposes aux prts non concessionnels nont en gnral pas t contraignantes (et taient donc superflues), est fragile. Le caractre contraignant de ces limitations ne peut pas tre observ directement, et elles ont t enfreintes dans plusieurs cas. la page 6, le quatrime paragraphe du rapport laisse entendre quil ny a pas eu de recul significatif de la pauvret dans les 29 pays dASS qui ont bnfici de la FRPC entre 2000 et 2005, cest--dire durant la priode sur laquelle porte lessentiel du rapport. Cette assertion repose sur Chen et Ravallion (2004), qui utilisent des donnes de la fin 2001 (voir tableau H du graphique 2.1 du rapport). Les pays dASS qui ont bnfici de la FRPC devraient avoir enregistr un certain recul de la pauvret sur la priode 200105, puisque le revenu par habitant a trs sensiblement augment (voir panneau G du graphique 2.1).

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Rponse des services du FMI

ductivit et lefficacit des rformes engages pour rehausser celle-ci. Page 59 : la taille du dficit budgtaire ne figurait pas parmi les critres de ralisation de laccord FRPC du Ghana pour 200306. Le critre de ralisation concernait le financement intrieur net de ltat. Page 59, cinquime paragraphe : le rapport indique que le ratio de recettes faisait partie de la conditionnalit du programme, ce qui ntait pas le cas. Page 73, quatrime paragraphe : mme rvision qu la page 23 pour les emprunts non concessionnels. La question a t voque non seulement par le Groupe consultatif, mais aussi dans le cadre de certaines missions de revue des accords. Tableau A3.6. Dans le cas du Ghana, il faut noter que lAIPS a t ralise ex ante (avant la rforme de la tarification des produits ptroliers en fvrier 2005) et non pas ex post. De fait, les mesures compensatoires adoptes par les autorits sinspiraient largement des conclusions de lAIPS conduites par le Dpartement des finances publiques. Malawi Page 15, note 43 : aucune conditionnalit formelle (sous forme de plancher) na t applique aux dpenses de lutte contre la pauvret dans le programme FRPC en cours (celui de 2005). Pour laccord FRPC de 2000, le programme initial nincluait pas de conditionnalit formelle (sous forme de plancher) pour les dpenses de lutte contre la pauvret, la premire revue de 2003 non plus. Page 17, premier paragraphe, dernire phrase: sous le rgime de laccord FRPC 2005, les clauses dajustement permettaient une augmentation des dpenses discrtionnaires de ltat dans le cas o dautres dpenses courantes de sant (finances dans le cadre du programme sectoriel de lutte contre le SIDA) seraient plus leves que prvu, et une augmentation des dpenses salariales de ltat au cas o les dpenses salariales dans le secteur de la sant (finances dans le cadre du mme programme sectoriel) seraient elles aussi plus leves que prvu. Les dpenses de lutte contre la pauvret ntaient pas une cible quantitative dans laccord FRPC pour 2000, et il ny avait donc pas de clauses dajustement. Page 19, premier paragraphe : le rapport prcise juste titre que les documents du programme ne font pas tat ( ce jour) de mesures compensatoires lies aux AIPS. Cependant, cela est d en grande partie au fait que lAIPS sur les engrais a t engage en fvrier 2006, tandis que le dernier rapport des services du FMI date daot 2006. lheure actuelle, toutefois, le gouvernement na pas fait savoir quil entendait adopter les recommandations de lAIPS. Page 59, quatrime paragraphe : aucune conditionnalit na t prvue en ce qui concerne la taille du dficit

budgtaire dans laccord FRPC en vigueur (approuv en 2005) ou dans laccord prcdent, approuv en 2000. Dans les deux cas, le critre de rsultat retenu visait les emprunts intrieurs de ltat. Page 61, premier paragraphe : aucune conditionnalit na t applique aux dpenses prioritaires dans laccord FRPC approuv en 2005 ou dans laccord prcdent, approuv en 2000. Laccord FRPC en vigueur (celui de 2005) plafonne les dpenses discrtionnaires de ltat. Page 61, premier paragraphe : laccord FRPC actuel ne prvoit quune clause dajustement autorisant des dpenses salariales plus leves si elles sont finances dans le cadre dun programme sectoriel sappliquant la sant, et non pas aux domaines prioritaires dune faon gnrale. Page 65, tableau A3.5 : laccord FRPC de 2000 a expir alors que seule la premire revue avait t acheve en octobre 2003. Il ny a pas eu de seconde revue, et il ny a eu en aucun cas de conditionnalit chiffre concernant la masse salariale. Cette conditionnalit existe en revanche dans laccord FRPC de 2005. Page 65, tableau A3.5 : laccord FRPC de 2000 a expir alors que seule la premire revue avait t acheve en octobre 2003. Dans les deux cas, il ny a pas eu dobjectif indicatif pour les dpenses de lutte contre la pauvret. Pourquoi est-il fait rfrence au programme de 2002? Mali Page 66, le tableau A3.6 (qui porte sur lutilisation de lAIPS) devrait citer le document consacr aux questions gnrales publies en mars 2006, qui value les effets distributifs dune hausse des prix ptroliers au Mali. Ouganda Le critre de ralisation pour les dpenses de lutte contre la pauvret (page 15, troisime paragraphe; page 15, note 43; annexe 3, page 61, premier paragraphe; et tableau A3.5) est devenu un objectif indicatif dans le cadre du dernier accord FRPC (2002). Rwanda Le rapport indique que le syndrome hollandais ntait pas une occupation majeure (page 59, haut de la premire colonne, annexes 3 et 4). Cela ne correspond pas exactement au point de vue des services du FMI prsent dans le document EBS/05/55 (4e revue de la FRPC, paragraphe 11) : Comme un afflux massif de financements extrieurs pourrait pousser le taux de change rel la hausse et pnaliser les exportations nettes, il est essentiel de relever la productivit du secteur des exportations.... La promotion des expor-

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RPONSE DES SERVICES DU FMI

tations a t un volet essentiel des revues du programme qui ont suivi ainsi que de la nouvelle FRPC, en reconnaissance du fait que lon pouvait sattendre une nouvelle apprciation du taux de change rel avec laugmentation de laide. Nous estimons que lon insiste trop sur lAIPS, compte tenu de la qualit discutable de ce document (page 71, troisime paragraphe, annexe 4). Tanzanie Page 59, quatrime paragraphe : les programmes de la Tanzanie utilisaient comme critre de ralisation le financement intrieur net, et non pas la taille du dficit budgtaire; le passage devrait tre modifi dans ce sens. Page 72, graphique A4.5 : la ligne Avant de la colonne consacre au Financement des dficits daide, la case correspondant la Tanzanie devrait apparatre en gris; la Tanzanie a autoris un financement intrieur limit des dficits daide avant 2001/02. Zambie Page 17, premier paragraphe : le rapport rend compte dune manire inexacte de la modification de lobjectif indicatif concernant le plafond de la masse salariale en Zambie en 2004. Le programme a t modifi la demande des autorits, et non pas en raction la publicit ngative et la controverse dclenches par

ce plafonnement. En dautres termes, lorsquil aurait pu empcher le recrutement denseignants, le plafond de la masse salariale a t modifi en consquence. Les allgations persistantes selon lesquelles les programmes appuys par le FMI en Zambie ont frein le recrutement denseignants et de professionnels de la sant ont t rfuts maintes reprises (voir le lien ci-dessous pour la priode postrieure novembre 2004), et il aurait t utile que le rapport du BIE souligne ce point. Voir ladresse suivante : http://www. imf.org/external/np/vc/2004/111804.htm. Annexe 3, page 59, haut de la premire colonne : nous classerions la Zambie dans les pays disposant dun faible niveau de rserves internationales. Le programme appuy par la FRPC visait une reconstitution progressive des rserves moyen terme. Annexe 3, page 59, troisime paragraphe : La taille du dficit budgtaire a t utilise en gnral comme critre de ralisation ( en Zambie). Dans le programme de la Zambie, ce critre tait un plafond du financement intrieur net. Ladoption dune clause dajustement pour soutien budgtaire excessif impose implicitement un plafond temporaire au dficit budgtaire, mais le programme autorise dpenser cet excdent lors des tapes suivantes (par tirage sur les dpts de ltat) aprs identification et budgtisation des dpenses appropries. Annexe 3, page 59, quatrime paragraphe : les recettes fiscales ntaient pas un objectif indicatif de laccord FRPC avec la Zambie approuv par le Conseil en juin 2004.

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OBSERVATIONS DU BIE SUR LES RPONSES DE LA DIRECTION ET DES SERVICES DU FMI LVALUATION DU FMI ET DE LAIDE LAFRIQUE SUBSAHARIENNE
Runion du Conseil dadministration 5 mars 2007

Nous nous flicitons que la Direction et les services du FMI aient fait savoir quils souscrivaient aux recommandations du rapport et bon nombre de ses constatations. Cependant, leurs rponses appellent aussi des claircissements dans certains domaines, qui sont apports ci-aprs.

Observations sur la rponse de la Direction

Lvaluation se fonde sur les politiques approuves par le Conseil dadministration et les directives donnes par la Direction pour juger des performances des services du FMI. Le chapitre 4 et lannexe 1 du rapport rappellent les politiques et directives qui ont t utilises. Nous navons pas valu les performances du FMI laune de critres extrieurs, comme la Direction le laisse entendre dans sa rponse (paragraphe 4). Cependant, la prise en compte de perspectives extrieures qui dcoule en partie des carences de la communication du FMI dans le pass apporte effectivement un clairage important pour cette valuation. Le BIE prend acte des prcisions sur la position de la Direction en ce qui concerne la place accorde laide. Le style direct employ par exemple au paragraphe 6 pour exposer les intentions de la Direction au sujet de la mise en uvre de la politique approuve par le Conseil devrait devenir la norme des communications externes et internes du FMI. Nous exhortons linstitution formuler plus clairement ses politiques oprationnelles et les directives quelle donne ses services pour tout ce qui se rapporte la prise en compte de diffrents scnarios daide et au rle du FMI dans la mobilisation de laide, aux analyses dimpact sur la pauvret et le social (AIPS), au processus des documents de stratgie pour la rduction de la pauvret (DSRP) et la ralisation des objectifs du Millnaire pour le dveloppement aprs claircissements par le Conseil, le cas chant. Le BIE reconnat que les services du FMI devraient concentrer leur attention sur les analyses et questions

essentielles au plan macroconomique, comme il est indiqu au paragraphe 8 de la rponse de la Direction. Cependant, ladoption de bonnes pratiques suppose quils utilisent les analyses sectorielles labores par la Banque mondiale et dautres partenaires1. Or, lvaluation montre que cest rarement le cas, mme si cette utilisation aiderait mieux prendre en compte la rponse probable de loffre et concevoir les programmes appuys par la FRPC. Il sera essentiel, lavenir, que le FMI gre de faon plus proactive ses interactions avec la Banque mondiale et ses autres partenaires de faon ce que ses services puissent disposer des lments analytiques dont ils ont besoin dans le cadre dune approche plus large de la rationalisation des partenariats institutionnels et de la collaboration FMIBanque mondiale. Sans cela, comme le montre lvaluation, les services du FMI se cantonneront nouveau dans la macroconomie retournant ainsi leur routine habituelle avec les consquences ngatives que lon sait pour la qualit de leur travail et des conseils aux pays dAfrique subsaharienne. Le BIE estime que la rsolution des problmes qui compliquent aujourdhui lutilisation des AIPS passe elle aussi, ct FMI, par une gestion plus proactive. Comme lobserve la Direction (paragraphe 4), on sest toujours attendu, par exemple, ce que les AIPS soient conduites par dautres agences dans le cadre du processus des DSRP (et utilises ensuite par les services du FMI pour laborer leurs programmes). Ainsi quil est prcis dans lvaluation, ces attentes ne se sont pas concrtises dans la mesure, sans doute, o elles ntaient pas les mmes pour chacun, et notamment pour ceux dont le FMI attendait quils lui livrent ces AIPS. En fait, comme lindique le rapport du BIE (page 27, premier paragraphe), la collaboration FMIBanque mondiale na pas bien fonctionn dans les
1Comme le note le rapport du Comit externe dexamen de la collaboration Banque mondialeFMI dat de fvrier 2007, Le FMI ne peut pas se concentrer seulement sur la stabilit macroconomique et les agrgats budgtaires en se dsintressant de ce qui se passe sur le plan sectoriel.

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OBSERVATIONS DU BIE SUR LES RPONSES DE LA DIRECTION ET DES SERVICES DU FMI

domaines o lune des deux institutions (la Banque, en gnral) devait fournir lautre (le FMI) des lments et analyses spcifiques et o les services de linstitution cense fournir ces lments considrent quil sagit l dobligations pour lesquelles les ressources ncessaires nont pas t prvues. Ces considrations militent en faveur dune gestion proactive des responsabilits du FMI dans ces partenariats linstitution dterminant et communiquant ses besoins en temps voulu et sappliquant, le cas chant, sensibiliser les instances dirigeantes de ses partenaires de faon ce que le travail effectuer puisse tre men bien.

Observations sur la rponse des services du FMI

Pour lessentiel, il ressort du rapport du BIE que le FMI doit se montrer i) plus franc et plus direct dans sa communication extrieure, ii) plus proactif (et non pas ractif) dans son partenariat avec la Banque mondiale, entre autres, et iii) plus responsable dans les deux cas. Nous sommes en dsaccord avec la lecture que les services du FMI font de ce message central, car celui-ci sapplique quatre domaines cls rsums ci-aprs. Le rapport du BIE ne prne pas la dpense et labsorption immdiates de laide dans tous les cas. En revanche, il prconise une communication claire et transparente de la position du FMI dans tous les cas et de ses justifications , y compris des arbitrages implicites entre la diminution de linflation ou laugmentation des rserves, dune part, et la dpense ou labsorption de laide, dautre part. Il est important que lon dbatte publiquement de ces questions. Le rapport indique aussi que le FMI devrait communiquer de faon plus proactive aux donateurs et aux autres partenaires son analyse de la capacit des pays bnficiaires absorber laide. Le rapport du BIE nappelle pas le FMI jouer le rle de chef de file dans les domaines de comptence de la Banque mondiale, savoir la composition des dpenses publiques, les fondements sectoriels de la capacit dabsorption de laide et de la croissance ou les problmes de redistribution. Cependant, il invite le FMI tre un partenaire plus actif et plus engag de la Banque mondiale et des autres agences concernes en demandant et en utilisant les analyses quelles peuvent lui fournir, notamment dans les domaines rellement importants pour son propre

travail. Dans ces domaines, le FMI doit opter pour un comportement intermdiaire ne pas attendre passivement les analyses des autres organismes, mais ne pas se substituer eux non plus, compte tenu des contraintes de ressources auxquelles il est confront et du partage des tches qui a t convenu avec la Banque mondiale et dans un cadre plus gnral. Le rapport du BIE soutient effectivement que les services du FMI nont pas assez pris en compte la composition des dpenses dans lvaluation de la capacit dabsorption de laide sur la base des lments fournis par la Banque mondiale et les autres partenaires y compris dans les domaines qui relvent directement de la comptence de linstitution. On peut lire aux pages 11 (troisime paragraphe) et 12 (premier paragraphe) du rapport que les accords FRPC couvrent rarement les dimensions sectorielles de la capacit dun pays absorber et dpenser laide, et, la page 15 (cinquime paragraphe) et 16 (premier paragraphe), que ces accords tendent ngliger les liens unissant, cot offre, les infrastructures lvaluation macroconomique et la conception des programmes. Le rapport du BIE reconnat que les politiques approuves par le Conseil dadministration ne prvoient pas que le FMI prpare des AIPS, mais quil traduise ces analyses dans ses programmes FRPC. Il apparat cependant que ce nest pas le cas. Interrogs, les services du FMI ont indiqu quen rgle gnrale, la plupart des AIPS prpares par la Banque mondiale et les autres agences arrivaient trop tard ou ne prsentaient pas une pertinence ou une qualit suffisantes pour sous-tendre les accords FRPC. Lvaluation na pas fait apparatre non plus que les directives oprationnelles du FMI appelaient ses services fournir au moins une description prcise de limpact probable des principales rformes prvues dans les domaines de comptence de linstitution, mme lorsque lon ne pouvait pas sappuyer sur une AIPS. Le BIE a pris note des observations dtailles prsentes dans les deux appendices la rponse des services du FMI. Nous notons des tensions entre la page XX, o lanalyse quantitative de lutilisation programme de laide est juge innovante et stimulante, et les rserves mises lappendice 1. La plupart des observations prsentes lappendice 2 consistent nuancer ou prciser le point de vue des services du FMI (plutt qu corriger des erreurs factuelles); elles resteront partie intgrante de lvaluation.

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RSUM DU PRSIDENT PAR INTRIM BUREAU INDPENDANT DVALUATION LE FMI ET LAIDE LAFRIQUE SUBSAHARIENNE
Runion du Conseil dadministration 5 mars 2007

Les administrateurs accueillent favorablement le rapport du Bureau indpendant dvaluation sur le FMI et laide lAfrique subsaharienne, qui arrive point nomm compte tenu de lintrt quil prsente pour les discussions prvues au Conseil dadministration sur le rle du FMI dans les pays faible revenu, le rapport du Comit externe dexamen de la collaboration Banque mondialeFMI et la stratgie de communication externe de linstitution. Ils estiment que les constats francs et les recommandations utiles que propose ce rapport complteront utilement les efforts dploys par le FMI pour prciser son mandat et les politiques quil conduit pour aider lAfrique subsaharienne, et les pays faible revenu en gnral, renforcer leur croissance et faire reculer la pauvret. Les administrateurs soulignent que, mme si les perspectives extrieures apportent un clairage utile, le rapport doit tre examin dans le contexte du mandat actuel du FMI et des priorits envisages dans la Stratgie moyen terme (SMT), qui fournissent le cadre dun engagement davantage ax sur les pays faible revenu. Ils saisissent cette occasion pour raffirmer lengagement de linstitution donner suite au Consensus de Monterrey et pour rappeler quil est primordial quelle reste engage auprs des pays faible revenu en leur apportant, en particulier, un soutien financier et oprationnel bien conu dans le cadre de la surveillance, des accords du FMI et de lassistance technique. Les administrateurs jugent encourageant que le rapport confirme lamlioration des performances macroconomiques des pays dAfrique subsaharienne au cours de la dernire dcennie. Tout en reconnaissant le rle jou par les autorits nationales elles-mmes et par les facteurs exognes, ils prennent acte de la contribution spcifique des avis et des actions du FMI. Les conseils de politique conomique donns par linstitution ont aid promouvoir des politiques macroconomiques saines et faire une meilleure place laide. En outre, linitiative en faveur des PPTE et lInitiative dallgement de la dette multilatrale (IADM) ont fortement diminu les facteurs de vulnrabilit lis lendettement et abaiss le cot du service de la dette. Les adminis-

trateurs notent aussi que la mise en uvre de la facilit pour la rduction de la pauvret et pour la croissance (FRPC) a permis damliorer laide du FMI aux pays faible revenu grce, notamment, aux adaptations qui ont favoris la mobilisation des ressources intrieures et laugmentation des dpenses sociales ainsi quaux efforts dploys par le FMI lappui de la gouvernance budgtaire. De faon plus gnrale, les administrateurs se disent encourags que le rapport du BIE constate que les autorits nationales jugent dans lensemble positive leur relation de travail avec le FMI. Nonobstant la contribution positive du FMI lutilisation de laide en Afrique subsaharienne, les administrateurs souscrivent en gnral lvaluation du rapport selon laquelle il reste encore une marge de progression considrable. Ils estiment que toute amlioration de lengagement du FMI dans les pays faible revenu devrait, conformment la SMT, rester centre sur le mandat de linstitution, qui consiste favoriser, par ses avis et son soutien, les politiques macroconomiques saines dont les pays membres ont besoin pour connatre une croissance soutenue et un recul durable de la pauvret. Dans ce contexte, la plupart des administrateurs confirment que les politiques de redistribution ne relvent pas en gnral du mandat du FMI et que les analyses dimpact sur la pauvret et le social (AIPS) devraient tre conduites par dautres agences dans le cadre des DSRP, mme si certains administrateurs estiment que le FMI continuera davoir un rle jouer dans ce domaine. Les administrateurs observent que les AIPS nont pas tay de faon systmatique llaboration des programmes appuys par la FRPC, et soulignent quil importe que le FMI et ses partenaires pour le dveloppement la Banque mondiale, en particulier collaborent mieux quand ils prennent en compte ces questions pour aider les pays membres formuler leur politique macroconomique. Les administrateurs confirment quil est important de faire une place au surcrot daide en augmentant les dpenses et les importations nettes, condition de ne pas mettre en pril la stabilit macroconomique. Ils estiment quil faut continuer appliquer cette mthode

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RSUM DU PRSIDENT PAR INTRIM

au cas par cas et dans loptique dune stratgie pluriannuelle lobjectif gnral tant de mettre tous les pays membres en situation dabsorber intgralement et de dpenser efficacement laide reue. Les administrateurs saccordent reconnatre quil convient damliorer la transparence et la communication du FMI sur sa position en ce qui concerne lutilisation de laide et les arbitrages que cela suppose. Sur les autres questions lies laide voques dans ce rapport, les administrateurs offrent un ventail de points de vue divers. Sagissant du rle du FMI dans llaboration des diffrents scnarios daide possibles, de nombreux administrateurs font valoir que les services du FMI devraient tre en mesure de prparer, dans le cadre des DSRP, des scnarios illustrant les dfis macroconomiques lis laugmentation de laide, y compris pour certains dentre eux ceux qui reposent sur certaines estimations des ressources additionnelles qui seraient ncessaires pour atteindre les OMD, lorsquelles sont disponibles. La plupart des administrateurs soulignent toutefois que le rle du FMI devrait se limiter lvaluation de la compatibilit des flux daide additionnels avec la stabilit macroconomique et la capacit dabsorption des pays bnficiaires, et estiment que la formulation davis plus normatifs et la prparation dautres scnarios daide moins probables ne relvent pas de son mandat. Quant aux cadres budgtaires, les administrateurs considrent en gnral que la Banque mondiale et les autres banques multilatrales de dveloppement devraient jouer le rle de chef de file pour la fourniture de conseils sur la composition des dpenses. Les administrateurs souscrivent la recommandation du rapport selon laquelle il convient de prciser davantage la politique du FMI sur plusieurs questions cls telles que la mobilisation de laide, la prise en compte de diffrents scnarios en la matire, lvaluation de limpact des politiques macroconomiques sur la pauvret et le social ou les mesures budgtaires en faveur des pauvres et de la croissance. Ils demandent aux services du FMI de leur prsenter des propositions spcifiques et chiffres sur les prcisions apporter aux directives vises et les suites donner aux recommandations du rapport. Les administrateurs se flicitent que le rapport recommande la mise en place de mcanismes transparents de suivi et dvaluation de la mise en uvre des directives qui auront t prcises, et conviennent que les mcanismes de suivi en vigueur lheure actuelle, tels que les valuations ex post des accords antrieurs, doivent tre renforcs. Ils estiment aussi quil serait utile de faire plus largement le point sur ce sujet lors des revues priodiques des accords FRPC par le Conseil, et invitent les services du FMI leur soumettre des propositions dans ce sens. Les administrateurs se rjouissent par ailleurs que, dans sa recommandation finale, le rapport du BIE

demande que lon prcise les rsultats attendus de linteraction des reprsentants rsidents et chefs de mission du FMI avec les bailleurs de fonds et les reprsentants de la socit civile et les ressources affectes cette interaction. Ils soulignent en particulier quil faut rpondre aux proccupations souleves par les bailleurs de fonds en amliorant la coordination et la communication, tout en soulignant que le FMI ne doit pas jouer lui-mme le rle de coordinateur ou de facilitateur des activits et de lassistance des donateurs. Les administrateurs estiment quen loccurrence, il faudra prter attention lvolution des modalits de laide et la dcentralisation progressive des oprations des bailleurs de fonds, sans perdre de vue les contraintes lies aux ressources budgtaires du FMI et aux effectifs dont il dispose. La plupart dentre eux reconnaissent limportance particulire des reprsentants rsidents cet gard, mais soulignent que tout examen plus approfondi de leur rle devrait reposer sur une analyse attentive des cots et avantages, car ces cots sont levs et la situation financire de linstitution est tendue. Les administrateurs reconnaissent que lengagement du FMI auprs de ses partenaires pour le dveloppement gagnerait ce que les communications internes et externes de linstitution cadrent avec les politiques approuves par le Conseil dadministration. De faon plus gnrale, les administrateurs notent que la ncessit damliorer la communication et de lui donner un caractre plus raliste est un thme rcurrent des recommandations du BIE. Ils sinquitent du dcalage entre la communication du FMI sur les questions daide ou de lutte contre la pauvret et lexprience des pays faible revenu sur le terrain; le dsenchantement qui peut en rsulter risque de mettre en pril la crdibilit de linstitution. Aussi, les administrateurs se flicitent-ils que le rapport appelle plus de clart, dans les relations du FMI avec lextrieur, sur ce que linstitution peut faire ou non dans le cadre de son travail auprs des pays faible revenu. Ils se flicitent que la Direction ait indiqu quelle entendait prendre de nouvelles mesures pour consolider les mesures dj prises en vue de renforcer la communication. Les administrateurs soulignent aussi quil faut redoubler defforts, sur le plan de la communication interne, pour mieux aligner le travail des services du FMI sur les priorits institutionnelles. Paralllement, ils font valoir que, vu les contraintes budgtaires actuelles, les amliorations de la coordination et de la communication doivent tre mises en uvre de faon stratgique. Les administrateurs attendent avec intrt les propositions de la Direction sur les suites donner aux recommandations du BIE. Certains dentre eux sont davis quil serait utile aussi que le BIE fasse part au Conseil de ses observations sur ce sujet. Notant quune dlimitation plus prcise des comptences respectives de la Banque mondiale et du FMI aiderait traiter plusieurs des ques-

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Rsum du Prsident par intrim

tions souleves dans le rapport du BIE, les administrateurs attendent avec intrt de pouvoir revenir sur ces diffrents points dans le cadre du prochain examen du rapport sur la collaboration entre le FMI et la Banque mondiale. Ils observent en particulier quil sera essentiel

de prciser davantage les objectifs respectifs des deux institutions, ainsi que les responsabilits de chacune delles dans lobtention des rsultats prvus et la qualit de ceux-ci, pour aider rsoudre plusieurs des questions souleves par les deux rapports.

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The IMF and Aid to Sub-Saharan Africa (French)