Aménagement Du Territoire

Droit administratif spécial (cours) SH 2005-2006 Virginie Sonney
Aménagement du territoire
§1. Introduction : La notion de droit administratif

spécial
I. Aménagement du territoire
Aménagement du territoire = ensemble des règles de droit qui servent une utilisation
judicieuse et mesurée du sol et une occupation rationnelle du territoire (75 Cst)
Planifications temporelles et spatiales : savoir si une zone est constructible est une question
d’aménagement du territoire. En ville, il y a une démarcation très nette entre les zones bâties
et celles non bâties. En campagne également, la démarcation est très nette, mais on remarque
tout de même quelques maisons éparses qui font l’objet de dérogations spéciales.
Les règles de l’aménagement du territoire, soit étendent la zone constructible, soit augmentent
la densité.
Ex: Mexico est l’exemple-type d’absence de planification (en se construisant, la ville s’est
énormément étendue) alors que Paris est l’exemple-type de planification (le périmètre de la
ville est resté constant alors que la densité a augmenté
La zone agricole pose plus de problèmes. Elle est faite pour faire de l’agriculture. Elle est
donc en principe inconstructible. Cependant, pour faire de l’agriculture, il faut des
constructions. Traditionnellement, cette zone était réservée aux constructions dépendant du
sol. En 1996, il y a eu une révision qui a étendu les possibilités de construction en zone
agricole. Il a actuellement déjà une autre révision en cours qui permettra d’élargir encore plus
ses possibilités. De plus, il y a encore le problème de la taille des exploitations et de
morcellement des zones (LDFR). En ce qui concerne la taille des exploitations, il faut éviter le
morcellement des terres mais permettre à chaque agriculteur d’avoir assez de terres pour
survivre.
Ex. Avant : Pologne (petites exploitations) et Ukraine (grandes exploitations). Quelques
années plus tard, après l’effondrement du communisme et de l’URSS, on constate que la taille
des exploitations en Pologne a augmenté pour atteindre de plus en plus celles qu’on trouve en
Ukraine.
BASE CONSTITUTIONNELLE BASE LÉGALE

75 Cst féd : 1 LAT : définition
- La Confédération a une 2 LAT : obligation de planifier
compétence de principe 22 LAT : autorisation de construire
- l’AT incombe aux 24 LAT : dérogations en matière d’autorisation de construire
cantons
II. Protection de l’environnement

Il s’agit d’un droit plus récent que l’aménagement du territoire. L’idée de développement
durable est assez récente. Si un terrain est pollué, il faut assainir le site avant de pouvoir
construire, même si l’on n’est pas responsable d’une telle pollution. Le principe du
développement durable figure désormais au même rang que le développement économique et
1
la sécurité du pays en tant que but de la Confédération (art. 2 II Cst féd). Il s’agit d’un
principe qui va gouverner tous les autres articles de la Constitution.
BASE BASE LÉGALE ORDONNANCES

CONSTITUTIONNELLE
2 et 73 Cst féd : 1 LPE : buts de la LPE OPB : protection contre
principe du le bruit
développement 2 LPE : principe de causalité OPair : protection de
durable l’air
74 Cst féd : 7 LPE : définition des atteintes (pour OSites : assainissement
protection de savoir si la LPE s’applique ou pas) des sites pollués
l’environnement 11 LPE : principe de la limitation des
émissions (limitation à la source) et
principe de prévention (limitation avant
que les atteintes ne deviennent nuisibles
Rapports entre l’aménagement du territoire et la protection de l’environnement

En Suisse, on s’est préoccupé de l’aménagement du territoire avant la protection de
l’environnement. Mais la protection de l’environnement est également l’un des buts de
l’aménagement du territoire. On ne peut pas faire de protection de l’environnement sans
aménagement du territoire. En résumé :
- historiquement : l’aménagement du territoire antérieur à la protection de
l’environnement
- rapport dialectique :
• l’environnement est un des buts de l’aménagement du territoire
• l’aménagement est un outil de la protection de l’environnement
Ex. Fribourg. Construction d’un cinéma en centre ville. Projet d’y construire également un
théâtre. Question d’aménagement du territoire et de protection de l’environnement : est-il
vraiment judicieux de concentrer la circulation (et la pollution) au centre ville ?
III. Protection de la nature et du paysage

Rapports entre la protection de la nature et du paysage et l’ aménagement du territoire
La protection de la nature et du paysage est un ensemble de règles antérieur à l’aménagement
du territoire (environ 1920). Idée de la Heimatschutz car il y a une révolution avec la
construction des autoroutes, des lignes à hautes tension, etc. La majorité de la législation a été
créée dans les années 60. C’est une lutte entre la Confédération et les cantons parce qu’il
s’agit du territoire des cantons, mais la Confédération les trouve parfois négligents.
On protège le patrimoine naturel et construit. Il n’y a pas que les bâtiments qui sont
considérés comme des monuments historiques et qui sont de ce fait protégés, une rue ou une
région peuvent également l’être. La Confédération tient un inventaire des objets mis sous
protection.
Ex : La rue des bouchers en entier a été considérée comme un monument historique protégé.
Le Vully est une région protégée. On veut en préserver le paysage. La vielle ville de Fribourg
également est protégée. On ne peut pas y construire un nouveau bâtiment et il faut respecter
les limites lorsqu’on rénove (il faut respecter l’ancienne apparence).
2
Les objets de protection sont extrêmement variés. Ex : quartiers industriels, vieilles villes,
paysages, monuments historiques ou naturels. La faune et la flore sont objet de protection de
la Confédération.

78 Cst féd : la protection de la nature et du 1 LPN : Buts de la LPN
patrimoine est du ressort des cantons mais on 6 LPN : importance de l’inventaire de la
a quand même concédé certaines Confédération
compétences à la Confédération dans ce non exhaustif, les cantons aussi peuvent
domaine protéger certains objets
Rapports entre la protection de la nature et du paysage et la protection de l’environnement

La protection de la nature et du paysage précède la protection de l’environnement. La
délimitation entre les 2 domaines est difficile à tracer du point de vue systématique. La
protection de l’environnement vise à limiter les atteintes nuisibles et incommodantes pour
l’homme. En résumé :
- historiquement : La protection de la nature et du paysage est antérieure à la protection
de l’environnement
- délimitation :
• environnement : vise à limiter les atteintes nuisibles et incommodantes pour
l’homme
• paysage : vise à limiter les atteintes directes de l’homme contre l’environnement
N.B. Les rapports entre l’aménagement du territoire et la protection de paysage et de la nature

sont les mêmes qu’entre l’aménagement du territoire et la protection de l’environnement.
IV. Protection de la forêt

La forêt est protégée par la Confédération de façon très rigoureuse. La forêt est une zone de
droit fédéral protégée. Contrairement à ce que l’on pourrait penser, la forêt a même tendance
à croître en Suisse.
La notion de forêt est une notion dynamique. Tout ce qui pousse est protégé (en zone agricole
en tous cas). En zone à construire, il faut prendre des décisions de constatation de la nature
forestière.
Interdiction de défricher : je laisse mon fonds en jachère. 5 ans plus tard, je reviens et des
arbres ont poussé. Il n’est pas possible de défricher si l’autorité déclare qu’il s’agit d’une
forêt, nécessite une autorisation de défricher.

77 Cst féd : la protection des forêts est de 1 LFo : Buts de la LFo
compétence fédérale 5 LFo : interdiction de défricher ; dérogations
3
V. Protection des eaux

Si l’eau manque, cela impose une révision de l’économie rurale. Même en Suisse, le problème
peut se poser. Il faut différencier la protection quantitative et qualitative des eaux :
- protection quantitative : dans quelle mesure peut-on prélever de l’eau ?
- protection qualitative : qu’est-ce qu’on peut mettre dans l’eau ? (eaux usées)

76 Cst féd : la protection des eaux est de la compétence 1 LEaux : Buts de la LEaux
fédérale. Les cantons disposent des ressources en eau.
(l’eau relève du domaine public cantonal)
VI. Expropriation
L’ensemble des domaines de protection entre souvent en conflit avec la garantie de la
propriété de l’art. 26 Cst féd., d’où l’intérêt de l’expropriation.

26 Cst féd : garantie de la propriété + LEx
légitimité de l’expropriation
Types d’expropriation :
1) expropriation formelle : l’Etat acquiert formellement la propriété de quelqu’un au terme
d’une procédure et suite à une décision administrative.
2) expropriation matérielle : l’Etat prend une mesure de restriction des possibilités
d’exploitation du fonds. Ces mesures sont si graves qu’elles équivalent à une
expropriation formelle. De ce fait, une indemnité est due.
3) expropriation des droits de voisinage : l’Etat est le voisin et il crée des nuisances (gare,
aéroport, etc.). De par l’intérêt public que présentent les installations qui créent ces
nuisances, l’Etat peut exproprier l’administré de ses droits de voisinages. Il lui interdit
donc d’utiliser les moyens prévus par le droit du voisinage pour se protéger contre les
immissions excessives.
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§2. Introduction à l’aménagement du territoire

A. DÉFINITION ET SOURCE DE L’AT
I. La définition de l’AT
a. Délimitation de ce domaine du droit

 Définition au sens étroit : ensemble des règles qui régissent l’utilisation du sol
au sens de l’art. 75 Cst.
 Définition au sens large : y compris la police des constructions (compétence
cantonale) = droit qui régit les constructions, règles qui garantissent qu’une
construction est conforme aux biens de police (l’AT et la police des
constructions sont réunies dans une même loi, la LATeC)
b. Caractéristiques de ce domaine du droit

 s’inscrit dans un espace déterminé : l’outil de base de l’AT est le plan (≠
général et abstrait)
 s’applique à des faits mouvants : les faits auxquels s’appliquent l’AT sont en
constante évolution. Après un certain laps de temps, les plans ne sont plus
adaptés et ils doivent être révisés, ainsi il y a une entorse au principe de la non-
rétroactivité des lois (effet anticipé des plans)
II. Les sources de l’AT
a. La répartition des compétences entre Confédération et cantons (75 Cst)

 La Confédération a une compétence limitée au principe en matière d’AT. Elle
a édicté une loi-cadre
 L’aménagement du territoire incombe aux cantons. D’après cette répartition
des compétences, les problèmes sont résolus par des autorités proches de la
réalité (cantons, communes)
b. La législation fédérale (LAT, OAT et leur révision)

La LAT est une loi-cadre adoptée par la Confédération, qui harmonise l’aménagement du
territoire à l’échelle du pays. La compétence limitée au principe de la Confédération ne l’a pas
empêché de régler certains domaines de manière très précise (zone agricole, constructions
hors zones). En principe, étant donné que l’AT est du ressort des canons, la voie générale pour
contester les décisions est le RDP. Cependant, vu l’exhaustivité avec laquelle la
Confédération a réglé certaines matières, il est possible, dans ces cas-là de faire un RDA.
Selon l’art. 35 LAT, les cantons ont l’obligation d’aménager le territoire (plans, etc.) et ils ont
même un délai pour le faire, pour concrétiser la LAT (cf art. 36 LAT). Ce délai est de 5 ans en
ce qui concerne les plans directeurs et de 8 ans en ce qui concerne les plans d’affectation.
La Confédération soutient les cantons (par des subventions) et coordonne leurs efforts
(approbation des plans directeurs).
La LAT, dont les art. 24a à 24d LAT a été révisés en 1999. Les modifications sont entrées en
vigueur le 1er septembre 2000.
5
c. La législation cantonale (LATeC, ReLATeC et leur révision)

Conformément à l’art. 36 LAT, les cantons doivent édicter les prescriptions nécessaires à
l’application de la LAT. Ils édictent des règles d’application de la LAT ainsi que des règles de
police des constructions qui sont de leur propre compétence. Ces 2 types de règles figurent
dans la même loi (LATeC).
Les cantons délèguent souvent cette compétence aux communes. On trouve de très nombreux
règlements communaux en matière d’AT. La compétence des commune en matière d’AT est
plus ou moins étendue selon les cantons (GE aucune autonomie communale ; FR autonomie
communal assez développée) (cf polyopié doc. n°6) : les communes ont une certaine
autonomie en matière d’AT et doivent être consultées)
B. L’OBLIGATION D’AMÉNAGER LE TERRITOIRE SELON DES BUTS ET DES

PRINCIPES
I. L’obligation de planifier (art. 2 LAT)
a. art. 2 I LAT : Les activités ayant un effet direct sur l’organisation du territoire
L’obligation d’établir des plans

 L’obligation de planifier s’adresse à la Confédération, aux cantons, et selon la
législation, également aux communes. La planification est un but mais aussi une
manière de procéder.
 L’obligation de planifier s’applique à toutes les activités à incidence spatiale.
Il existe des plans d’aménagement dans des domaines qui n’ont a priori rien à voir avec
l’aménagement du territoire.
Ex : plan sectoriel pour l’aviation civile (incidence sur le territoire) ; domaine militaire, stand
de tirs (ne relève pas de la LAT mais est une activité ayant un impact sur le territoire). (cf.
polycopié doc. n°8) : la construction d’un golf nécessite l’établissement d’un plan et non une
simple autorisation de construire)
Le principe de la hiérarchie des plans

 Les divers plans (PS, PD, PA, PZ) forment un système pyramidal. On a déduit de
l’obligation de planifier le principe de la hiérarchie des plans. Il a y plusieurs types de
plans.
 Chaque type de mesure doit être prise au niveau du plan idoine. Chaque décision doit
être prise au niveau du plan qui lui correspond.
o plan sectoriel (PS)  Confédération
o plan directeur (PD)  cantons ou communes
o plan d’affectation (PA) 
o plan d’affectation des zones (PZ) 
o autorisation de construire
Non seulement le plan inférieur ne doit pas contredire le plan supérieur, mais en plus, il faut
faire le choix du bon plan lorsqu’on prend une mesure d’AT.
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Les exigences imposées aux plans

 Les plans doivent être exhaustifs : on ne peut pas planifier uniquement le centre ville au
détriment de la campagne et des alentours. On a l’obligation d’aménager l’ensemble du
territoire.
 Les plans doivent être concordants. Souvent cette concordance est assurée par
l’approbation d’aune autorité supérieure. De même, à un niveau horizontal, 2 communes
se jouxtant ne peuvent pas établir des plans discordants concernant les limites du
territoire.
b. art. 2 II LAT
En ce qui concerne les autres activités (celles qui n’on pas d’effet direct sur l’organisation du
territoire), La Confédération, les cantons et les communes doivent tout de même tenir compte
des effets indirects que ces activités peuvent avoir sur l’organisation du territoire.
Exemple de la planification pour les secteurs de l’aviation civile. De même concernant l’aide
apportée à une partie du pays, cela peut avoir un impact sur l’AT.
c. art. 2 III LAT

Cette disposition est directement applicable. Elle impose aux autorités supérieures une
certaine retenue dans leur pouvoir d’examen. Il s’agit d’une limite dans le contrôle effectué
par l’autorité supérieure (interprétation et opportunité). Cet article n’est pas opposable à une
autorité judiciaire, mais seulement en ce qui concerne les autorités exécutives entre elles.
II. Les buts et les principes de l’AT (art. 1 et 3 LAT)
a. Généralités
La distinction entre buts et principes

 Les buts déterminent les objectifs que l’AT doit atteindre (art. 1 LAT). Le but est
l’objectif à atteindre.
 Les principes fixent les critères pour atteindre ces buts. Le principe est la manière de
parvenir au but fixé (art. 3 LAT). L’art. 1 concrétise les principes énoncés à l’art. 3
 La notion de « mesure conforme aux buts et aux principes de l’AT »
Le rôle des buts et des principes

 L’exercice de la latitude de jugement et du pouvoir d’appréciation pour interpréter la loi
 La pesée des intérêts en présence (pondération de plusieurs intérêts publics)
L’AT comme législation finalisée plutôt que conditionnée

Quand on applique la LAT, on doit se soucier des buts de la loi ; on ne peut pas se contenter
d’énumérer les conditions fixées par la loi.
 ex : l’affectation du territoire à la zone à bâtir
 ex : l’octroi d’autorisations de bâtir hors zone à bâtir
b. Les buts de l’AT (art. 1 LAT)

3 buts qu’on retient habituellement :
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1. L’utilisation judicieuse du sol : il faut d’abord décider par le biais d’un plan où
on va construire et où on ne va pas construire.
- affecter le sol à l’utilisation à laquelle il se prête
- délimiter entre terrain constructible et terrain inconstructible
- cf. art. 15 (zone à bâtir) et 16 LAT (zone agricole)
2. L’utilisation mesurée du sol : on doit satisfaire les besoins en sol avec le moins
de territoire possible.
- faire une utilisation économe du territoire
- coordonner entre elles les différentes zones d’affectation
3. L’occupation rationnelle du territoire

- vise exclusivement les zones à bâtir, lesquelles doivent être…
- … bien délimitées, bien dimensionnées et bien positionnées
- cf débat entre « zoning » et « mixité fonctionnelle »
- principe de la densité des constructions
c. Les principes de l’AT (art. 3 LAT)

1. La protection du milieu naturel (art. 1 II lit.a LAT ; art. 3 II LAT)
2. La création et le maintien du milieu bâti (art. 1 II lit.b LAT ; art. 3 III LAT)
3. Le développement de l’ensemble du pays (art. 1 II lit.c LAT ; art. 3 IV LAT)
4. Le maintien des sources d’approvisionnement (art. 1 II lit.d LAT ; art. 3 II lit.a
LAT ; art. 16 LAT ; art. 26ss OAT)
5. La défense nationale (art. 1 II lit.e LAT)
C. LES LIMITES CONSTITUTIONNELLES DE L’AT

I. L’AT et la garantie de la propriété
a. Les 3 fonctions de la garantie de la propriété (art. 26 Cst)
La fonction individuelle
 assure le maintien, le développement, la jouissance et l’aliénation des biens
patrimoniaux
 restrictions admissibles aux conditions de l’art. 36 Cst
La fonction institutionnelle
 le législateur est libre de définir le contenu de la propriété
 … sous réserve de ne pas vider cette institution de sa substance
La fonction compensatoire
 la propriété se distingue en ceci qu’elle peut être transférée
 la garantie de la propriété se transforme alors en garantie de valeur
 cf. les 3 formes d’expropriation
b. La garantie de valeur en matière d’AT (art. 5 LAT)
Les rapports entre restriction et indemnisation
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 l’indemnisation est une conséquence est pas une condition

 elle s’impose en cas de restriction particulièrement grave
Les 3 situations envisageables

 mesure inadmissible même avec indemnité
 pas de base légale, d’intérêt public ou de proportionnalité
 mesure admissible même sans indemnité

 il y a une base légale, un intérêt public et respect le principe de la proportionnalité,
mais la mesure n’est pas grave
 mesure admissible mais avec indemnité

 il y a une base légale, un intérêt public et respecte le principe de proportionnalité
mais la mesure est très grave. C’est le cas typique de l’expropriation formelle (plus
nuancé en ce qui concerne l’expropriation matérielle)
c. La compensation des plus-values en matière d’AT

Si on attribue un meilleur classement à une parcelle (passage de zone agricole en zone à
bâtir), on améliore la situation du propriétaire et il peut donc y avoir une plus-value à payer
 principe: pas de plus-value et 5 LAT pas mis en œuvre pas les canton qui s’en tiennent à
l’impôt sur les gains immobiliers
 exception : NE et BS, seuls cantons qui mettent en œuvre l’art. 5 LAT en ce qui
concerne la compensation d’une plus-value (cf. polycopié doc. n°2)
II. L’AT et la liberté économique
a. Les 3 fonctions de la liberté économique (art. 27 Cst)
La fonction individuelle
 protège toute activité économique qui tend à l’obtention d’un gain
 liberté de choix, d’accès, d’exercice, de moyens, de forme, etc.
La fonction fédérative
Cette liberté est garantie sur l’ensemble du territoire
 « libre circulation »
 « marché intérieur »
 cf. art. 95 II Cst et LMI (loi fédérale sur le marché intérieur)
La fonction institutionnelle
 Constitution économique = ensemble des règles qui régissent les rapports entre l’Etat et
l’économie
 Système économique libéral indépendant de l’Etat
 cf. art. 94 IV Cst
b. La distinction entre mesures conformes et mesures non-conformes à la liberté

économique
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Jurisprudence
« La constitution prohibe les mesures qui ont pour but d’entraver la libre concurrence,
d’avantager certaines entreprises ou certaines formes d’entreprises ou qui tendent à diriger la
vie économique selon un plan déterminé »
Les 3 catégories de mesures

Les mesures conformes (restrictions) sont licites aux conditions de l’art. 36 Cst :
1. mesures de polices : biens de police
2. mesures de politique sociale : bien-être de la population
ex. horaire d’ouverture et de fermeture des magasins
Les mesures non-conformes (dérogations) sont illicites à moins qu’elles soient autorisées par
la Constitution ou fondées sur les droits régaliens des cantons (ex. chasse, etc.) (94 IV Cst) :
3. mesures de politique économique : déroulement de l’économie
ex. en matière agricole, subvention de la Confédération qui viole la liberté économique, d’où la
nécessité de l’autorisation
c. Les mesures de politique économique et l’AT
Sont admises :
 les mesures de planification qui ont un EFFET de politique économique
Ne sont pas admises :

 les mesures de planification qui ont un BUT de politiques économique, et qui se servent
de l’AT comme d’un prétexte
Les plans ont un impact sur le déroulement de l’économie. On admet qu’une mesure d’AT ait
des effets de politique économique, mais pas qu’elle soit prise dans un but de politique
économique.
ex. arrêt McDonald’s. McDonald’s veut s’implanter dans une zone. L’Etat refuse car c’est
trop proche d’une école. Il s’agit ici d’une mesure de politique économique qui n’est pas
conforme à l’AT. On se sert de l’AT comme un prétexte → non admis (cf. polycopié doc. n°3a
+ doc. n°3)
ex. arrêt Globus. ATF 102 Ia 104 = JdT 1978 I 378. Une commune est autorisée à limiter la
taille des commerces. Ici, le fait que la commune ait refusé l’implantation de Globus a été
jugé admissible car plusieurs raisons font que dans une petit ville, on ne veut pas avoir
d’énormes centres commerciaux.
III.L’AT et l’égalité de traitement
a. En général
L’égalité de traitement (art. 8 Cst doit être respectée) cf. cours de PG
b. En AT
En matière d’AT, l’égalité de traitement n’a qu’une portée limitée. Il faut trancher entre les
sols de différentes propriétés pour les classer tantôt dans une zone, tantôt dans une autre. Il y a
donc toujours une part d’inégalité en AT. Si on se prévaut de l’égalité de traitement en AT, il
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s’agit uniquement d’un contrôle limité à l’arbitraire (la décision doit rester objectivement
soutenable, ce qui fait qu’il est très difficile de gagner car il s’agit d’une question
d’opportunité).
IV.L’AT et les droits démocratiques
Nature hybride des plans

Le plan est susceptible d’apporter des restrictions à la propriété. A cet égard, le plan
s’apparente à une décision administrative susceptible de recours. D’un autre coté, le plan
couvre l’ensemble du territoire et s’apparente à une loi, qui elle, est soumise au référendum +
initiative possible.
Art. 4 LAT
L’art. 4 LAT prévoit 2 conditions cumulatives relativement aux plans : une obligation de
renseigner la population et d’assurer sa participation adéquate à l’élaboration des plans. La
mise à l’enquête publique est une modalité du droit d’être entendu.
L’approbation d’un plan peut résulter du droit cantonal, dans ce cas il peut avoir la nature
d’une loi. Cette application des principes démocratiques au plan est souhaitable, mais ça pose
certains problèmes, car si on demande à un juge de contrôler si un plan voté par le peuple est
correct, on arrive à un contrôle du législatif par le judiciaire, et s’il ne le fait pas, alors ça
revient à supprimer le droit d’être entendu. (cf. polycopié doc. n°1)
11
§3. Les plans

A.GÉNÉRALITÉS
I. La notion de planification
L’obligation de planifier
 un mandat : PLANIFIER
 un instrument : LE PLAN
Planifier
 une méthode : quelle est le procédure d’élaboration des plans ?
 des documents : quel est le contenu des plans ? (résultat)
L’activité humaine affecte le territoire. L’obligation de planifier, c’est d’abord un mandat. Il

faut planifier. L’instrument en est le plan. Le plan a une nature propre. Le but est la
planification et le produit est le plan.
Planification
 Procédure formalisée qui a pour but de produire un résultat articulé sous la forme d’un
système intégré de décisions
 En AT, il s’agit de coordonner l’ensemble des décisions à prendre qui ont une incidence
spatiale
Plan
 Image d’une étape du processus de planification
 En AT, un plan détermine pour un espace donné les utilisations prévues, prescrites,
permises ou interdites
II. La nature juridique des plans
Il faut distinguer les plans selon 2 axes :

1) Le plan déploie-t-il des effets juridiques, est-il est contraignant ?
- ex. 1 : les plans financiers sont des programmes (uniquement effet indicatif)
- ex. 2 : les budgets sont liants
2) Le plan relève-t-il de la loi ou de la décision ?

- loi : initiative, référendum, contrôle préjudiciel, etc.
- décision : droit d’être entendu, recours, etc.
Le plan comme acte sui generis

Ces questions ont été très développées. Aujourd’hui, on admet que le plan a une nature
hybride, que c’est un acte juridique sui generis et qu’il faut le soumettre tantôt au régime de la
loi, et tantôt au régime de la décision.
12
III.Les espèces de plans
a. Les catégories matérielles

 les plans « programmes » (programmatiques): planification dans le temps,
qu’est-ce que l’Etat va faire, à quelle échéance de temps
 ex : en 2006, ligne de métro déterminée. En 2008, place de parc, etc.)
 les plans « spatiaux » : indiquent la localisation de ces activité, l’utilisation

possible de telle ou telle portion de territoire, utilisation dans l’espace.
 Les plans programmatiques ne lient que les autorités alors que les plans spatiaux lient
également les administrés.
b. Les catégories légales
 plans sectoriels (PS): la plupart de temps, programmatiques (niveau fédéral) ≠

compétence générale pour régler l’affectation du sol des cantons et des
communes (75 Cst)
 plans directeurs (PD): entre le programmatique et le spatial (niveau cantonal)
 plans d’affectations (PA) dont les plans de zones (PZ): plan spatial par
excellence (niveau communal)
TYPES DE PLANS
Planification programmatique Planification spatiale
coordination des activités (dans le Utilisation du sol (dans l’espace)
temps)
Compétence Confédération Conceptions et plans Pas de compétence générale de planification, sous
sectoriels (art. 13 réserve d’actes de droit spécial semblables à des PZ
Niveau de LAT et 14 OAT) (p. ex. chemins de fer, routes nationales)
planification Régions PS de droit cantonal PD (art. 6ss LAT et 4ss PA/ PZ (art. 14ss LAT et
Cantons OAT) 20ss OAT)
Communes
c. La systématique des plans

Il y a un principe de hiérarchie des plans : le PA doit être conforme au PD qui doit être
conforme au PS. Cette conformité est assurée par un système d’approbation.
A chaque décision correspond une méthode :

- PS : aéroport, Expo =02, surfaces d’assolement
- PD : routes nationales
L’autorité doit prendre la décision avec l’instrument qui convient, elle ne peut pas, au moment
de l’autorisation de bâtir, décider de l’aménagement du territoire, ça doit être décidé au niveau
du plan.
Ex : zone constructible interdite par le plan ; on ne peut pas faire un plan spécial pour
permettre quand même une construction
Ex : Pour décider de la construction d’un golf, ça doit être décidé au niveau du plan. De
même, on ne peut pas décider par le biais d’un plan d’une décision d’autorisation de bâtir.
13
B. LES PLANS SECTORIELS (ART. 13 LAT)

Art. 13 LAT : « Mesures particulières de la Confédération »
 Domaine de compétence fédérale
 Activités à incidence spatiale
L’aménagement du territoire relève des cantons ou même des communes. Cependant,

certaines activités de la Confédération affectent le territoire, c’est la raison pour laquelle on a
conféré à la Confédération la compétence de faire des plans sectoriels. (cf. polycopié doc.
n°7: nature juridique des plans d’assolement).
Exemples
 PS des places d’armes et des stands de tir
 PS de l’infrastructure aéronautique
 PS d’expo 02
 PS des lignes de transport électrique
 (PS) Inventaires des objets d’importance nationale à protéger
 PS des surfaces d’assolement (la Suisse doit posséder suffisamment de terres cultivables
au cas où)
C.LES PLANS DIRECTEURS (8 LAT)

I. Le contenu
a. Contenu (matériel)
C’est le plan cantonal par excellence, défini par les cantons et dont le contenu est défini par
l’art. 8 LAT. Le canton doit réfléchir à tous les thèmes qui sont susceptible d’influencer
l’aménagement du territoire (ordure, écoles, etc.) et doit décider comment les mettre en
oeuvre. Le plan directeur, c’est la charte de l’aménagement du territoire cantonal. C’est un
choix politique pour lequel on doit procéder d’abord à des études de base. Il faut assurer de
manière accrue la collaboration et la coopération avec les autres autorités.
Contenu minimum (art. 8 LAT)

 façon de coordonner les activités ayant un effet sur le territoire
 ordre dans lequel ces activités sont exercées
 moyens à mettre en œuvre pour ce faire
Exprime les grandes options de l’AT cantonal

 procède de choix politiques
 se fonde sur des études de base (art. 6 LAT)
 obligation accrue de coordination et de collaboration (art. 7 LAT)
b. Contenu (formel)
Structure (art. 5 OAT)
14
Il y a des objectifs d’aménagement qui ont une incidence sur l’aménagement du territoire.
Ces objectifs d’aménagement font l’objet des fiches de coordination.
 objectifs d’aménagement (thèmes ayant une incidence sur l’AT)
 fiches de coordination (mise en œuvre de ces thèmes)
1. coordination réglée
2. coordination en cours (pas encore de décision)
3. information préalable (constatation des problèmes)
→ ex. La LPE donne l’obligation aux cantons d’indiquer l’emplacement des usines d’incinération et d’indiquer
les zones d’aéroport. Ces éléments doivent être intégrés dans les PD
Forme (art. 6 OAT)

Carte avec légende qui renvoie aux fiches de coordination
 un texte
 une carte (1 : 50'000)
 un système de renvois entre l’un et l’autre
II. La procédure d’élaboration et d’approbation
En droit fédéral
- art. 10 LAT : adoption
- art. 11 LAT : approbation par le CF (si conforme à la LAT et PS → donne force
obligatoire)
- art. 12 LAT : conciliation
En droit cantonal (fribourgeois)

- PD cantonal : art. 16ss LATeC
- PD régional : art. 31ss LATeC
- PD communal : art. 43 et 73ss LATeC
III.L’effet contraignant
Force obligatoire (art. 9 LAT)

Un plan directeur ne concerne pas les citoyens. Si c’est bien dans l’intérêt public qu’un plan
est adopté, il ne lie pas les administrés, il ne lie que les autorités, raison pour laquelle la
procédure de consultation est minime. Le plan directeur en tant que méthode de planification
impose que lorsqu’un thème nouveau surgit, il faut adopter un autre plan directeur (délai de
10 ans). Chaque 10 ans, le PD doit être revu.
Aucune des voies de recours n’est applicable pour le plan directeur étant donné l’absence
d’effet contraignant pour les administrés. En principe pas de contrôle par voie judiciaire des
plans directeurs. Il y a 2 exceptions à cela : contrôle incident, et recours pour violation de
l’autonomie communale.
 Effet contraignant
- Les PD ont force obligatoire pour les autorités (Confédération, cantons, communes)
- Les PD n’ont pas d’effet juridique pour les administrés
 Conséquences
- Minime participation des citoyens à l’élaboration
- Aucune voie de recours contre les PD
15
 pas de RDA au TF car il ne s’agit pas de droit fédéral mais cantonal

 pas de RDP au TF car il n’y a pas d’intérêt juridiquement protégé
 pas de RDA au TA car il ne s’agit pas d’une décision
- Réserves
 Eventuellement contrôle incident des PD lors d’un recours contre la décision
d’autorisation de construire
 Eventuellement recours pour violation de l’autonomie communale
D.LES PLANS D’AFFECTATION (14-21 LAT)

I. Le contenu
Les plans d’affectation règlent l’utilisation du sol :

 en déterminant de manière contraignante
 pour chaque zone du territoire
 le mode et la mesure de l’utilisation admissible
Usuellement : « plan (d’affectation) de(s) zones »

 Le droit fédéral prescrit des types de zones :
 art. 15 LAT : zone à bâtir
 art. 16 LAT : zone agricole
 art. 17 LAT : zone à protéger
 art. 18 LAT : autres zones possibles
 Le droit cantonal décline ces zones
N.B. Tous les plans d’affectation ne sont pas des plans de zones
II. Catégories
Les plans d’affectation généraux

→ établissent le régime général d’utilisation du sol, par exemple pour l’ensemble du territoire
d’une commune
Les plans d’affectation spéciaux

→ définissent un régime particulier d’utilisation du sol
1 les plans d’affectation détaillés (pour un certain quartier)
2 les plans d’affectation spécifique : déroge au plan d’affectation général (ex : cas du golf)
3 Les plans d’alignement au sens large (plan qui indique les fronts de rue à respecter)
III.La procédure d’élaboration et d’approbation
a. Les exigences de droit fédéral

→ impose des principes que le droit cantonal doit concrétiser
 art. 25 LAT Adoption
16
 art. 25a LAT Coordination (prise en compte de tous les intérêts dans la décision
 art. 26 LAT Approbation (autorité cantonale; si conforme au PD → force
obligatoire)
 art. 33 LAT Protection juridique
- mise à l’enquête publique : annonce officiellement l’adoption du nouveau
plan et il y a 30 jours pour faire opposition ; le plan n’est pas une décision
mais il a le même impact, ainsi, la mise à l’enquête publique équivaut au
droit d’être entendu)
- voie de recours : (une fois l’opposition écartée) doivent être prévues par le
droit cantonal. Exigence minimale de la qualité pour recourir et pouvoir de
cognition du juge (légalité et opportunité), mais se limite à un contrôle de la
légalité dans la pratique.
b. Les règles de droit cantonal (fribourgeois)

→ doit mettre en œuvre les règles exigences fédérales
 enquête publique art. 79 LATeC
 oppositions art. 80 LATeC
 adoption art. 81 I LATeC
 approbation art. 81 III LATeC
IV.Force obligatoire (art. 21 I LAT)
Effet contraignant
 Pour chacun (autorité et administrés)
 Sous tous ses aspects (délimitation, alignement, etc.)
Les plans d’affectation ont un effet contraignant. Tout ce qui se trouve dans le PA devient du
droit. C’est par le plan d’affectation que les droits des citoyens peuvent éventuellement être
restreint.
Effet relatif
 Les zones sont autant de champs d’application…
 … des règles applicables à telle ou telle zone.
Effet relatif dans le sens que le plan de zone définit des zones et pour chaque zone il y a une
réglementation différente qui s’applique → effet relatif à une certaine portion de territoire.
Effet négatif
 Indique ce qui est autorisable
 Indique ce qu’on ne peut pas faire
Le plan d’affectation n’indique que ce qui est autorisable, il n’impose pas d’obligation mais
n’octroie pas non plus d’autorisation. On demandera une autorisation en vue de construire
quelque chose de conforme au plan d’affectation. Le plan ne vaut pas autorisation.
V. Adaptation périodique (art. 21 II LAT)
La planification est un processus continu

 Changement de circonstances et/ ou de pronostics
 Impératif de mutabilité et d’adaptabilité
17
La planification est une méthode. En cas de changement de circonstances factuelles ou de

pronostic, on doit adapter le plan → impératif d’adaptabilité de la planification. Ceci
rapproche le plan de la décision (la décision peut être révoquée chaque fois que l’intérêt
public l’exige)
Les plans sont des arrêtés, des étapes intermédiaires

 Principe de la stabilité des plans
 Impératifs de prévisibilité et de sécurité juridique
La panification est molle, mais le plan est rigide car il arrête la situation pour un moment
donné. Le principe de la stabilité des plans découle du principe de la sécurité du droit (vu son
effet contraignant, le plan est du droit). La bonne foi des citoyens mérite qu’ils puissent se fier
à ces plans.
L’art. 21 II LAT concilie ces 2 exigences (proportionnalité)

 donne un mandat : réviser
 impose une limite : en cas de nécessité
L’art. 21 II LAT donne un mandat : il faut réviser, mais il faut le faire seulement quand cela
est nécessaire (en vertu du principe de la proportionnalité). En 1 er lieu, c’est l’autorité
compétente pour planifier qui prend la décision de réviser, en 2 e lieu, les citoyens (par le biais
de l’initiative populaire), en 3e lieu les recourants et justiciables lors d’un recours contre une
décision administrative qui demande le contrôle préjudiciel du plan.
Cet article relativise l’effet contraignant des plans L’obligation de mettre à jour rapproche le
plan de la décision. Cette obligation n’a pas d’équivalent en matière de législation.
VI.L’effet anticipé
Effet anticipé des plans : avant d’être en vigueur, la réalité peut déjà dépasser le plan. C’est
pourquoi il faut éviter la construction à un endroit qu’on veut bientôt déclasser de zone à bâtir
en zone agricole par exemple.
Effet anticipé positif

Def. : on applique à une situation présente un droit qui n’est pas encore en vigueur
- s’oppose au principe de la légalité
- probablement inconstitutionnel
Effet anticipé négatif

Def. 1 : interdiction provisoire de construire
 on interdit provisoirement la construction. On ne fait plus rien en attendant que le
droit soit en vigueur. Ça requière l’adoption d’une loi (mesure générale et abstraite).
Def. 2 : suspension de l’examen des demandes d’autorisation

 on permet aux gens de demander l’octroi d’une autorisation de bâtir mais on
suspend la procédure ; ça se fait par une décision (mesure individuelle et concrète).
Ces 2 mesures vont à l’encontre du devoir de statuer dans un délai raisonnable mais elles sont
justifiées par le principe de la proportionnalité (selon la durée de la suspension). 83 LATeC. Il
faudra éventuellement octroyer une indemnité en vue d’une expropriation matérielle
(controversé).
18
E. LES COORDINATIONS ENTRE LES PLANS

Le principe de coordination en général (art. 25a LAT)
 Coordination matérielle : il impose aux différentes autorités de tenir compte de toutes
les circonstances (examen global des intérêts en présence)
 Coordination formelle : les diverses autorités ne doivent délivrer qu’une seule décision
avec une autorité de recours et un seul délai de recours (conséquence de cet examen
global)
Le principe de la coordination en matière de plans (art. 25a IV LAT)

 Coordination de plans d’AT entre eux (principe de la hiérarchie des plans)
 Coordination des plans d’AT et de protection de l’environnement
 Coordination des plans d’AT et de l’aire forestière
Lorsque ce principe de coordination n’est pas satisfait, on peut attaquer le plan en question.
On ne peut pas classer en zone à bâtir une forêt au sens du droit fédéral.
19
§4. Les zones

A. GÉNÉRALITÉS
I. Les diverses espèces de zones
a. Quelques rappels
Art. 75 Cst. : buts de l’AT

 utilisation judicieuse et mesurée du sol
 occupation rationnelle du territoire
 séparation entre terrain constructible et non constructible
Certains auteurs disent que la séparation entre terrain constructible et terrain non constructible
est un principe constitutionnel non écrit. Ce principe est concrétisé à l’art. 2 LAT
Art. 2 LAT
 obligation d’établir des plans d’affectation (art. 14 I LAT)
 distinguant zones à bâtir, agricole et à protéger (art. 14 II LAT) → zones primaires
b. Les zones de droit fédéral
 Les zones primaires  Les « autres » zones de droit fédéral

- zone à bâtir (art. 15 LAT) - aire forestière (18 III LAT)
- zone agricole (art. 16 LAT) - zones de réserve (18 II LAT)
- zone à protéger (art. 17 LAT) - zones réservées (27 LAT)
- zones de droit cantonal (18 I LAT)
c. Les zones de droit cantonal/ communal

Le droit fédéral distingue entre les zones primaires et les autres zones. La Constitution impose
de séparer les zones constructibles des zones non constructibles. La LAT nomme les
principales zones et le droit cantonal donne à ces catégories générales un contenu plus précis.
Cf tableau 8 et 9 sur les espèces de zones
NB : Pour certaines zones sensibles, le PA général ne suffit pas, et il faut élaborer un PA

détaillé (balcon, étages, etc.)
II. La séparation entre terrain constructible et inconstructible
La zone à protéger
 inconstructible (art. 17 I lit.a/b/d)
 constructible (art. 17 I lit.c)
La zone agricole, à protéger inconstructible, forestière

On peut construire à condition que :
 autorisation ordinaire : lié à l’affectation du sol → donc conforme à la zone (ex.
ferme)
20
 autorisation exceptionnelle : imposé par la destination suite à une pesés des intérêts
(ex. téléphérique)
La zone à bâtir :
Celle où l’on peut construire
 sans que la construction soit liée à l’affectation du sol
 sans que l’implantation soit imposée par la destination de l’ouvrage
Il y a des zones constructibles et des zones inconstructibles. On ne peut pas déduire de ce

principe qu’il n’est possible de construire qu’en terrain constructible. On peut construire dans
une zone à protéger ou une zone agricole, mais uniquement si l’ouvrage est conforme à cette
zone et donc lié à l’affectation de cette zone pour la zone agricole ou que l’implantation est
imposée par la destination de l’ouvrage pour la zone à protéger (ex arrivée de téléphérique).
Ainsi, a contrario la zone à bâtir est celle qui est prévue pour la construction sans que des
exigences spéciales soient requises (sans que la construction soit liée à l’affectation du sol ou
que l’implantation soit imposée par sa destination).
Terrain « constructible » terrain « non constructible »

zone à bâtir (art. 15 LAT) zone à zone à zone agricole (art. 16 LAT)
protéger (art. protéger (art.
17 I lit.c LAT) 17 I lit. a/b/d zone forestière (art. 18 III
LAT) LAT)
Construction pas liée à l’affectation du sol Eventuellement construction liée à
l’affectation du sol
Construction pas imposée par sa destination Eventuellement construction imposée par sa
destination
B. LA ZONE À BÂTIR (ART. 15 LAT)

I. Définition
Art. 15 Zones à bâtir
Les zones à bâtir comprennent les terrains propres à la construction qui:
a. Sont déjà largement bâtis, ou
b. Seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et seront équipés dans ce laps
de temps.
On parle de « portion constructible » si on peut y construire sans exigences supplémentaires

(affectation du sol ou imposé par la destination).
II. Le classement en zone à bâtir (art. 15 LAT)
Les conditions de classement

Pour pouvoir classer un terrain en zone à bâtir, il faut :
a. Des terrains aptes à la construction

 En fait
 En droit
21
L’aptitude à la construction s’entend en fait comme en droit. Il s’agit de propriétés

géotechniques. Il faut que le terrain soit apte à contenir une construction en fait. Cette
condition est pratiquement toujours remplie, sauf dans les zones de danger naturel (avalanche,
etc.). Il faut également que les terrains soient aptes à la construction en droit, donc conforme à
l’aménagement du territoire.
Ex : si une autoroute passe, le canton ne peut pas classer cet endroit en zone à bâtir.
Les constructions doivent respecter également les exigences de protection de

l’environnement, en particulier les règles de protection contre le bruit. Il existe des valeurs
limites acoustiques au-delà desquelles on ne peut pas classer en zone à bâtir (valeur de
planification : chemins de fer, aéroports, etc.). Il existe un plan de mesure de protection de
l’air. Si l’air est trop pollué, l’autorité a l’obligation d’élaborer un plan qui va indiquer tout ce
qu’on va faire pour réduire ces nuisances. Si ce plan prévoit qu’il faut arrêter de construire, on
ne peut pas classer en zone constructible.
b. … déjà largement bâtis OU …

Il y a 2 critères (jurisprudentiel) : qualitatif et quantitatif. Il faut que ce soit voulu et que ce ne
soit pas le hasard.
 critère quantitatif : une échelle suffisante
 critère qualitatif : une structure reconnaissable
c. … nécessaires à la construction et équipés dans les 15 ans.

 prévisions démographiques, économique, etc.
 moyens financiers pour équiper mais aussi véritable nécessité
La commune fait des pronostics sur la base de choix politique et de statistiques

démographiques. Souvent, les pronostics des communes étaient trop optimistes, ce qui a
entraîné un surdimensionnement des zones à bâtir. Il ne suffit pas que la commune ait les
moyens financiers pour équiper, pour pouvoir classer en zone à bâtir. C’est une condition
nécessaire mais pas suffisante. Il faut qu’il y ait un besoin objectif de construire.
Décision de classement
1. Analyser si les conditions légales sont réunies
2. Si oui, procéder à une pesée globale des intérêts
Dans un premier temps on analyse si toutes les conditions sont remplies. Même si ces
conditions sont remplies, il faut encore faire une pesée des intérêts avant de classer en zone à
bâtir en fonction des principes et buts de l’aménagement du territoire. Il est possible que les
conditions soient remplies par une portion de territoire sans que ce terrain soit (entièrement)
affecté à la zone à bâtir.
Le propriétaire d’une parcelle non classée en ZB ne pourra pas se prévaloir de l’égalité de
traitement pour être classé (comme son voisin) en ZB. Il y a une portée restreinte de l’égalité
de traitement en ce qui concerne l’aménagement du territoire. L’examen est limité à
l’arbitraire. On laisse une grande place à l’opportunité. L’AT est un droit finalisé est non
conditionné.
La notion d’équipement (art. 19 LAT)

Il faut que le territoire soit équipé.
Importance pour
22
1. le classement en zone à bâtir

2. l’octroi d’une autorisation de bâtir
3. attribution d’une indemnité pour expropriation matérielle (indemnisation due
uniquement si le terrain est équipé et qu’il y aune atteinte grave à la propriété).
Notion (art. 19 I LAT)

 accès suffisant aux voies de communication
 alimentation en eau et en énergie
 évacuation des eaux usées
L’accès suffisant dépend du type de parcelle. Ça dépend du type de terrain et du genre de
construction qu’on veut y ériger (ex : chalet ou centre commercial) La question se pose de
savoir si les constructions qui génèrent un trafic important doivent être reliées à un système de
transports publics. Il est nécessaire d’avoir une base légale pour obliger un centre commercial
par ex. à prévoir une liaison avec les transports publics. L’évacuation des eaux usées est une
exigence qui découle de la protection des eaux (LEaux).
Pas de droit à l’équipement (art. 19 II et III LAT)

 Les communes ont un devoir d’équiper selon un programme si le terrain est en zone
constructible
 Les administrés ne peuvent toutefois pas les y obliger
Dès lors que les communes ont estimé qu’elles pouvaient équiper dans les 15 ans, elles ont le
devoir de le faire, mais les propriétaires ne peuvent pas exiger des communes qu’elles
équipent. Pour tempérer ce régime un peu autoritaire, l’art. 19 III oblige la commune à
permettre au propriétaire d’équiper lui-même son terrain si il en a les moyens ou alors de se
faire prêter l’argent par celui-ci. La commune alimente le quartier, alors que l’équipement de
détail (de la route à sa maison) est à la charge du propriétaire.
III.La réduction des zones à bâtir
a. Le surdimensionnement des zones à bâtir

 la limite : la construction et l’équipement dans les 15 ans
 l’intérêt public à la réduction
Une zone à bâtir dont l’utilisation ne sera pas nécessaire dans les 15 ans est une zone
surdimensionnée et elle doit être réduite. Il y a un intérêt public à réduire les zones à bâtir
surdimensionnée, car quand une zone à bâtir existe, ça crée le besoin.
Comment en est-on arrivé à ce surdimensionnement ? Il y avait des plans qui existaient avant
la LAT et de plus, les communes ont fait des pronostics trop favorables.
b. La distinction entre non classement et déclassement

 Il n’y avait pas de PA antérieur à la LAT : non classement
 premier refus de classer en ZB
 Il y avait un PA antérieur à la LAT : non classement

 il a perdu sa validité car le délai de 8 ans de l’art 35 LAT s’est écoulé
 Il y avait un PA postérieur à la LAT : déclassement

 il y a eu une révision du plan qui a déclassé un terrain de ZB
23
Il faut faire une différence entre le non classement et le déclassement. L’art. 26 Cst ne garantit
pas qu’un terrain soit constructible. Lorsque l’autorité décide de ne pas classer en zone à bâtir
(non classement) elle ne restreint pas le droit de la propriété. En revanche, lorsque l’autorité
décide de déclasser, il y a une atteinte à la propriété qui doit respecter les conditions de l’art.
36 Cst et qui peut éventuellement donner lieu à une indemnisation pour expropriation
matérielle. Il y avait des plans qui existaient avant l’entrée en vigueur de la LAT et qui
prévoyaient de gigantesques ZB pour des raisons économiques. Ces zones ont été réduites
avec l’entrée en vigueur de la LAT.
IV.Les zones de hameau (33 OAT)
La séparation entre ville et campagne (terrain constructible vs terrain non constructible)

s’oppose à d’autres intérêts publics (maintien de la population dans une zone où elle a
toujours été – à la campagne, donc en zone agricole). En Suisse ce type de situation intervient
particulièrement dans le Jura.
Dans les cas où on n’a pas prévu de zones à bâtir, on peut obtenir des dérogations pour
pouvoir tout de même construire. On crée donc des zones spéciales au sens de l’art. 18 LAT
(33 OAT). Ces zones peuvent être délimitées si la carte ou le texte du PD cantonal le prévoit
(8 LAT). Ce sont les cantons qui décident de l’importance de ces zones dans leurs PD qui sont
ensuite approuvés par le CF.
Dans le cas où aucune zone de hameau n’a été prévue, on veut encore se prévaloir dans
certains cas d’une dérogation au sens des art. 24ss LAT.
C. LA ZONE AGRICOLE (ART. 16 LAT)

I. Définition
Cet article est très redondant à propos des différentes fonctions de la zone agricole car il a été
modifié en 1999 et c’était quelque chose de nouveau, à ce moment, de donner des tâches à
l’agriculture.
Les conditions de classement

 Les zones agricoles comprennent
 Les terrains qui se prêtent à l’exploitation agricole ou horticole ET…
 … qui sont nécessaires à l’accomplissement des différentes tâches dévolues à

l’agriculture OU…
 Tâches qui imposent qu’on classe en zone agricole
- garantir la base d’approvisionnement du pays à long terme
- sauvegarder le paysage
- sauvegarder les espaces de délassement
- assurer l’équilibre écologique
 … qui, dans l’intérêt général, doivent être exploitées par l’agriculture

 autres raisons d’intérêt général (par ex. un microclimat fait pousser une herbe
rare, il doit donc être préservé pour cette raison)
24
 Les zones agricoles doivent respecter 3 exigences

1) libres de toutes constructions
2) surfaces continues d’une certaine étendue (LDFR)
3) adaptées aux différentes tâches de l’agriculture (telle zone pour telle tâche)
II. L’évolution de la notion de “conformité”
a. La loi de 1979
 constructions et installations servant à une exploitation tributaire du sol
 utilisation de fourrage ou de fumier insuffisante
 critère économique pas/ peu pris en compte
La loi de 1979 prévoyait qu’on ne pouvait construire en zone agricole que ce qui dépendait
entièrement du sol. D’après le TF, il fallait que le sol soit le facteur primaire de production.
On pouvait y construire une ferme, une étable, une grange. On ne pouvait pas construire en
zone agricole rien que par le fait qu’on utilisait du fourrage pour les poules ou autres. On ne
peut pas non plus décider de construire une halle à engraissement de poulet. Il fallait vraiment
que le sol exige que l’installation se trouve à cet endroit précis.
b. La novelle de 1999
 constructions et installations nécessaires à l’exploitation agricole ou horticole (art.
16 I LAT)
 En 1999, on a étendu la notion de conformité à la zone agricole. On a repris la notion
de 1979 mais on a ajouté d’autres installations et constructions. Pourquoi a-t-on décidé
ça ? L’agriculture entre fréquemment en conflit avec la conception qu’on s’en fait ainsi
que les buts de politique économique.
 constructions et installations servant au développement interne de l’exploitation

(art. 16 II LAT)
 On vise des modes de production indépendants du sol assurant un revenu
complémentaire. L’exploitation doit garder un caractère agricole au sens traditionnel du
terme dans le sens que l’exploitation doit rester prioritairement dépendante du sol. Le
CF a fixé des limites. cf. art. 36-37 OAT
 utilisation allant au-delà du développement interne dans une zone cantonale

prévue à cette fin (art. 16 III LAT)
 Le droit fédéral est allé plus loin puisqu’il a autorisé les cantons à prévoir des
constructions et installations allant au-delà du développement interne de l’exploitation.
Les cantons doivent donc faire des planifications. Cette disposition permet d’aller plus
loin ou moins loin que le droit fédéral. Elle a été extrêmement critiquée car ça revient à
créer une zone agricole de droit cantonal.
Il y a encore la possibilité de construire en zone agricole pour une utilisation non conforme
mais pas le biais de l’autorisation dérogatoire (24ss LAT).
III.La multifonctionnalité de la zone agricole
Les constructions et installations servant au développement interne (art. 16 II LAT)
25
 Modes de production indépendants du sol

- garde d’animaux de rente (art. 36 OAT), par ex halle de poulet d’engraissement
- culture maraîchère et horticulture productrice (art. 37 OAT), par ex. tomates hors-sol
 Assurant un revenu complémentaire

- permettant à l’exploitation de subsister à long terme
- en tant qu’exploitation à caractère agricole au sens traditionnel (l’essentiel de
revenus doit provenir de l’exploitation du sol)
 Dans certaines limites

- marge brute/ matières sèches
- 35% de surface/ 5000 m2
Les Constructions et installations allant au-delà du développement interne (art. 16 III LAT)
 modes de production indépendants du sol
 excédant les limites du développement interne
 dans des zones désignées à cette fin par le droit cantonal
 pour certains types d’utilisation (art. 34 et 38 OAT)
- production de denrées se prêtant à la consommation et à la transformation et
provenant de la culture de végétaux et de la garde d’animaux de rente
- l’exploitation de surfaces proches de leur état naturel
IV.La révision en cours
A peine entrée en vigueur, la nouvelle loi de 1999 est en révision. Cette révision vise à élargir
encore les possibilités d’utilisation du sol. Les partis dits bourgeois veulent élargir les
possibilités d’utilisation de la zone agricole alors que les partis de gauche s’y refusent. Le
projet du CF prévoit d’introduire un art. 16 I bis.
Pour les activités conformes : autorisations pour biomasse. Pour les activités non-conformes :
assouplissement des critères actuels. Ce qui sera nouveau, c’est la possibilité de construire en
ZA qqch pour une activité ne constituant qu’un simple hobby (box pour le cheval).
D. LES ZONES À PROTÉGER (ART. 17 LAT)

La zone à protéger est la dernière zone de droit fédéral. Il existe des zones à protéger qui sont
constructibles et d’autres qui ne le sont pas.
La création de zones n’est pas la seule manière de protéger, on peut aussi le faire par des
décisions. Dans ce cas, on prend une décision de classement (ex : protéger une maison, un
marais, un quartier). (17 II LAT)
E. LES AUTRES ZONES

I. L’aire forestière (18 III LAT)
II. Les zones de réserves (18 II LAT)
26
III.Les zones réservées (27 LAT)
L’art. 2 LAT impose l’obligation de planifier (pas de « trous » dans les plans). Par exceptions,
l’autorité compétente peut prévoir des zones réservées s’il n’existe pas de plan d’affectation
ou que l’adaptation d’un tel plan s’impose, qui peut être prévue pour 5 ans au plus.
IV.Les autres zones de droit cantonal (18 I LAT)
Par exemple : zones de vacances
27
§5. Les autorisations (et la police des

constructions)
CONSTRUCTION CONFORME CONSTRUCTION NON CONFORME

22 LAT à la zone à bâtir à une zone non à bâtir
15 LAT 16 LAT 17 LAT 23 LAT 24 LAT 24a-d LAT
Autorisation ordinaire Exceptions de Autorisation Autorisation
droit cantonal dérogatoire dérogatoire
générale spéciale
Extensions de la possibilité de construire en zone agricole quelque chose qui n’est pas
conforme à la zone agricole (24a, 24b, 24c, 24d LAT)
A. GÉNÉRALITÉS
I. La notion de construction et d’installation
a. L’art. 22 LAT
 Le principe : l’assujettissement à l’autorisation

 en vertu du principe de la légalité, ça vaut pour toute construction, qu’elle soit faite
par un particulier, une commune, etc.
 L’exception : la dispense d’autorisation

 Il y a des exceptions figurant dans la loi qui prévoient une dérogation pour certains
cas, qui ne sont donc pas soumis à l’autorisation de l’art. 22 LAT. Ils sont alors
assujettis à un régime spécial.
ex : routes nationales, chemins de fer, places d’armes (= les grandes tâches de la
Confédération).
 Exception jurisprudentielle : chaque fois que la Confédération accomplit une tâche
constitutionnelle, elle n’est pas assujettie à ce régime ; en effet, le respect de
l’autorisation par les collectivités inférieures rendrait les tâches de la Confédération
impossibles (c’est jamais le cas en pratique)
b. La notion de construction
Les ouvrages visés

Les constructions et installations sont tous les aménagements durables créés par la main de
l’homme, qui sont fixés au sol et qui ont une influence sur son exploitation.
 création par la main de l’homme
 durabilité : la plupart du temps, une loi cantonale fixe des délais au-delà desquels il
faut une autorisation de construire (ex caravane au fond du jardin au-delà de 3 mois)
28
 Fixation au sol (ex : une caravane qui ne se déplace pas est considérée comme fixée au
sol ; problème avec le monolithe de Morat pour expo 02 qui a finalement été
immatriculé comme bateau bien qu’il soit fixé)
 Incidence sur l’affectation du sol (espace/ équipement/ environnement)

 C’est l’élément le + important. Il faut se demander si l’installation affecte l’espace
extérieur (esthétique), l’équipement et l’environnement Ces 3 éléments sont alternatifs.
Il suffit qu’il y ait une incidence sur l’espace OU l’équipement OU l’environnement.
Les 3 sont également possibles.
 Emprise territoriale : il faut se poser la question de savoir si, au vu de l’emprise
territoriale l’autorité a un intérêt à contrôler ce qui va se faire, et les voisins ont un
intérêt à participer à la procédure (droit d’être entendu des voisins).
o ex : la via ferrata a-t-elle un impact sur l’environnement ? Selon le TF, oui car on
voit les anneaux briller et de plus, il faudra une route d’accès pour le public
o ex : faire un talus ou aplanir un terrain en déclivité est une construction qui
nécessite une autorisation
Constructions : tout bâtiment ou ouvrage analogue, sous-terrain ou de surface, à caractère

durable ou provisoire, utilisé pendant un laps de temps non négligeable à un
endroit déterminé
Installations : 1. réalisations qui servent au transport, à l’énergie ou à la communication

2. altération sensible au terrain ou au paysage (ex : piste de ski, golf, etc.)
Les travaux visés
 Création :
o construction
o reconstruction
 Transformation :
o modification
o changement d’affectation
 Changer l’affectation d’un immeuble sans entreprendre de travaux peut être
considéré comme une construction car ça peut avoir un impact sur
l’environnement, donc c’est soumis à autorisation. Il est donc faux d’affirmer
que tout ce qui ne se voit pas à l’extérieur n’est pas soumis à autorisation.
Lorsqu’on change l’affectation d’un immeuble, il faut distinguer 2 cas :
1. nouvelle affectation non- conforme  autorisation dérogatoire
2. nouvelle affectation conforme  appréciation, il faut voir la mesure du
changement d’affectation au niveau de l’impact territorial
Peut-on démolir sans autorisation de construire ?

Le droit fédéral n’impose pas l’autorisation de construire pour une destruction ; il laissent aux
cantons la possibilité de le faire et les cantons le prévoient généralement.
29
c. La notion d’autorisation
En général :
 autorisation de police
 C’est un acte administratif qui lève une interdiction générale et abstraite édictée dans
un intérêt public, dans le but de protéger un bien de police (sécurité, santé, etc.). Elle
peut être ordinaire ou dérogatoire (exceptionnelle).
 autorisation ordinaire
 Elle supprime une interdiction qui vise non pas à exclure une activité de façon
générale, mais à la soumettre à un contrôle préalable. Il suffit de remplir les conditions
pour l’obtenir, on a un droit subjectif à l’obtenir. On la demande lorsque la construction
est conforme à l’affectation de la zone
 autorisation dérogatoire
 Elle fait cesser l’interdiction de se livrer à une activité habituellement contraire à un
intérêt public. Elle sert à nuancer la rigueur de l’interdiction totale de l’activité. On n’a
pas de droit subjectif à obtenir cette autorisation. On la demande lorsque la construction
n’est pas conforme. L’autorité garde toujours un pouvoir d’appréciation pour l’octroyer
ou non.
En matière d’AT :
 autorisation ordinaire : construction conforme à la zone (art. 22 avec 15 et 16a LAT)
 autorisation dérogatoire : construction non conforme à la zone (art. 23 ainsi que 24 et
24a-d LAT)
II. La fonction de l’autorisation de construire
a. Les rapports entre « planification » et « autorisation »

 Quand l’autorité peut-elle directement délivrer une autorisation dérogatoire de
construire dans une zone non à bâtir ?
 Quand l’autorité doit-elle au préalable procéder à une planification tendant à
créer une zone constructible pour l’ouvrage ?
Il faut arbitrer le litige entre principe et exception. La procédure de planification permet de

prendre ne compte tous les intérêts en présence, tandis que celle de l’autorisation est moins
large (contrôle de conformité, mais ne décide pas du modèle).
b. Le rôle respectif de la « planification » et de l’ « autorisation »

 la planification : la conception de l’AT
 l’autorisation : la mise en œuvre de l’AT
Quel est le champ d’application de l’autorisation respectivement de la planification ?

La planification sert à concevoir l’aménagement du territoire. Au stade de l’autorisation, il n’y
a pas de décision de principe, c’est la mise en oeuvre de la planification. L’autorisation ne doit
pas comporter de décision de planification indépendante.
30
Il faut se poser la question de l’importance de l’autorisation. Si l’autorisation servirait à éluder

ou compléter la planification en vigueur, il faut planifier, et non seulement autoriser.
cf. polycopié doc. n°8 et 9. Affaire de Galmiz (doc n°9) : entreprise chimique demande de
s’implanter en ZA. Le canton est prêt à faire un petit plan de zone constructible pour effectuer
la modification. PA ou PD ? ça devrait se faire au niveau du PD.
c. L’organisation hiérarchique de l’AT
Les plans sont organisés de façon hiérarchique. Il faut donc toujours se poser la question de
savoir si on doit faire un plan d’affectation général (PA général), plan d’affectation spécial (PA
spécial), un plan directeur (PD) ou une autorisation.
P
L’opposant à un projet fait toujours
valoir que l’autorité aurait dû prendre sa
PA général décision par le biais d’un autre plan ou
/ PZ autorisation. (autre ligne de la
pyramide)
PA spécial
Autorisation ordinaire /
autorisation extraordinaire
d. Le système des autorisations

cf schéma 9
B. LES AUTORISATIONS ORDINAIRES

I. Les 3 conditions d’octroi
1. la conformité à la zone
o zone à bâtir
o zone agricole
o autre
2. l’équipement suffisant
o accès suffisant du point de vue routier
o alimentation en énergie
o évacuation des eaux
3. le respect des autres prescriptions légales

o prescriptions de droit fédéral. droit de l’environnement au sens large
31
o prescriptions de droit cantonal : police des constructions
II. La conformité à la zone à bâtir
 Respect de la réglementation applicable

 A défaut, il s’agit d’une dérogation de droit cantonal
cf. schéma 11
III.La conformité à la zone agricole
a. Rappel : la multifonctionnalité
En principe, la zone à bâtir est inconstructible. Mais les exceptions ont été étendues depuis
1999. cf. polycopié donc n°12 : changement de régime en ZA.
b. Les caractéristiques communes à toute la zone
exigences communes (art. 34 IV OAT)

 nécessaire à l’exploitation (à cet endroit et pas ailleurs)
 absence d’intérêt opposé prépondérant : conformité examinée aussi
sévèrement qu’en zone constructible (24 LAT)
 subsistance de l’exploitation à long terme
 exploitation à titre professionnel (pas de loisir)
c. Les 3 cas de conformité à la zone agricole
exigences spécifiques (art. 16a I, II, III LAT)

 l’exploitation traditionnelle (tributaire du sol)
 Le sol doit rester le facteur primaire de production. La construction doit servir
à l’exploitation. Le critère économique n’est pas suffisant, sinon on a affaire au
développement interne. cf polycopié doc n°10
 le développement interne (non tributaire du sol)

 Le développement interne permet de faire de la culture hors-sol et de la garde
d’animaux de rente (ex : halle de poulet d’engraissement). Elle vise une
survivance à long terme de l’exploitation. Mais l’exploitation tributaire du sol
doit rester prépondérante.
 l’exploitation dépassant le développement interne (non tributaire du sol)
IV.La conformité aux autres zones
a. La zone à protéger
On a affaire à un régime très varié selon le bien protégé :
 interdiction totale de construire pour les zones à protéger non constructibles (ex :
dans un marais)
 obligation de maintenir le bâti pour les zones à protéger constructibles (quartier : il
faut maintenir en état selon des prescriptions)
32
b. La zone forestière
La conformité en zone forestière correspond plus ou moins aux conditions imposées pour être
conforme à la zone agricole :
 nécessaire à l’exploitation (dimension)
 absence d’intérêt prépondérant opposé
 à défaut, il faut requérir une autorisation de défricher (art. 4 lit.a LFo)
Qu’est-ce qui est conforme à la zone forestière ? par exemple : un chemin forestier mais pas
une route goudronnée pour amener au téléphérique.
C. LES AUTORISATIONS (EXCEPTIONNELLES) DÉROGATOIRES

I. La dérogation en zone à bâtir (art. 23 LAT ; 55 LATeC)
Conditions (55 LATeC)

1. L’ouvrage s’impose
- construction d’utilité publique (art. 55 I lit.a LATeC)
- intérêt pour la collectivité (art. 55 I lit.b LATeC)
- prescription contraire au but de la loi ou source de préjudice (art. 55 I lit.c
LATeC)
- constructions mobilières ou provisoires (art. 55 I lit.d LATeC)
2. rien ne s’y oppose
- ni un intérêt public majeur
- ni les intérêts prépondérants de tiers
II. Les autorisations dérogatoires spéciales hors de la zone à bâtir (art.

24a-d LAT)
a. Généralités
b. Le changement d’affectation ne nécessitant pas de travaux (art. 24a LAT)

Ex : stockage de matériaux non agricoles dans une étable
Conditions :
1) le changement d’affectation n’a pas d’incidence sur le territoire, l’équipement et
l’environnement
2) il ne contrevient pas à une autre LF
 Les activités accessoires non agricoles (art. 24b LAT)

Renvoi à 40 OAT. ex. hébergement touristique (agritourisme) B&B dans une ferme
Conditions :
1) l’entreprise agricole ne pourrait pas subsister sans un revenu complémentaire
2) le revenu complémentaire de l’activité accessoire non agricole sert à la survie de
l’entreprise agricole
3) l’activité accessoire non agricole est proche de l’exploitation
- proximité fonctionnelle : ± en lien avec l’activité agricole
- proximité géographique : dans les bâtiments centraux de l’entreprise agricole ; une
ferme à l’alpage est trop éloignée
33
4) dans des infrastructures existantes et suffisamment équipées

5) l’activité exercée par l’exploitant et sa famille mais pas par des employés
 Les constructions et installations existantes non-conformes à l’affectation de la
zone (art. 24c LAT)
Certaines constructions bénéficient de la garantie de la situation acquise. Ex : ouvrages
antérieurs au PA selon la LAT.
Conditions :
1) constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur destination
2) mais qui ne sont plus conforme à l’affectation de la zone : il était donc initialement
conforme, mais s’est retrouvé non-conforme suite à un changement de loi ou de
planification.
Ex : villa construite dans les années 70 en ZB, qui a été déclassée en ZA. La rénovation ou
l’agrandissement est possible si :
- respect de l’identité de l’ouvrage
- respect des buts et principes de l’AT → pouvoir d’appréciation de l’autorité
 Les exceptions de droit cantonal (art. 24d LAT)

Ex : logement dans une ferme rénovée
III.L’autorisation dérogatoire générale hors de la zone à bâtir (art. 24

LAT)
a. Généralités
On regarde s’abord si une autorisation dérogatoire spéciale hors ZB au sens des art. 24a-d
LAT est possible. Sinon on retourne au régime général de l’art. 24 LAT qui est un régime
subsidiaire. 2 conditions doivent être remplies. Ces conditions sont les plus strictes :
b. L’implantation imposée par la destination (art. 24 lit.a LAT)

Il faut qu’il s’impose de construire là ; l’implantation est imposée par la destination de
l’ouvrage (Standortgebundenheit) ; elle est liée à cet endroit de manière positive ou négative.
Il s’agit d’une exigence relative car il suffit de prouver que l’on est fortement avantagé à
construire là.
 implantation positive : il faut se trouver là pour faire ce qu’on doit faire (ex plate-
forme pétrolière, arrivée de téléphérique). Il s’agit d’une nécessité technique et
objective (polycopié doc n°10)
 implantation négative : il serait de toute façon exclu de construire ce qu’on veut
construire ailleurs (polycopié doc n°11)
c. L’absence d’intérêt opposé prépondérant (art. 24 lit.b LAT)

Il faut que rien ne s’y oppose. Absence d’intérêts opposés prépondérants. Il faut repérer et
tenir compte de tous les autres intérêts en présence, les citer, les mettre en balance et motiver
la solution. (ex : camions d’une carrière passant devant une école n’est pas adéquat).
34
D. LA POLICE DES CONSTRUCTIONS

I. Notion et fonction
Généralités
Police des constructions : ensemble des règles visant à protéger les intérêts de police en
matière de constructions et d’installations
Nécessité d’édicter des règles de police des constructions. ex : angle à respecter dans les
constructions à Manhattan pour que le soleil puisse pénétrer dans les rues (cf. schémas
bâtiments 18-21)
II. Le contenu des règles (art. 145ss LATeC)
Les intérêts de police en matière de construction

 négativement : prévenir les atteintes
 positivement : assurer la qualité du bâti
a. Les règles générales

Règles générales : s’appliquent à toutes les zones de la même manière
 solidité, sécurité, salubrité (ex : pièces suffisamment grandes)
 barrières architecturales, énergie, installations communes (infrastructures pour les
personnes handicapées, centrale de chauffage de quartier)
 clause générale d’esthétique (souvent exprimée négativement)
b. Les règles spéciales

Règles spécifiques : s’appliquent spécifiquement à une zone et varient en fonction des zones
 ordre contigu ou non contigu
- contigu : impose une construction contre le mur mitoyen (GE)
- non contigu : impose des distances à respecter entre les constructions
 indice d’utilisation et taux d’occupation (fixent la densité)

- indice d’utilisation : rapport entre étages et surface constructible
- taux d’occupation : rapport entre surface construite et surface constructible)
 distances, hauteurs, surfaces, couleurs, etc.

 rôle important des distances car limite les surfaces constructibles
III.Les constructions édifiées sans autorisation
Si on érige une construction sans autorisation au sens de 22 LAT, il faut la demander par après
pour remettre les choses en l’état (autorisation a posteriori). Dans le cas où on ne pourrait pas
octroyer une autorisation au sens de 22 LAT, le préfet rend une décision de remise en état 
destruction
Les arguments à invoquer pour ne pas devoir démolir sont la bonne foi et le respect des
promesses mais aussi la proportionnalité (on ne démolit que ce qui est de trop).
35
Il y a quelques temps, des gens soutenaient qu’un administré de mauvaise foi ne pouvait pas
invoquer la proportionnalité. Cet état de fait est révolu et même une personne de mauvaise foi
peut se prévaloir de la proportionnalité.
36
§6. La protection juridique et la procédure

A. GÉNÉRALITÉS
I. Les garanties en procédure
a. En général (art. 6 CEDH, art. 29-30 Cst)

 droit d’être entendu (avant qu’une décision ne soit prise à notre encontre)
 administration des preuves, accès au dossier, etc.
 droit à un tribunal indépendant (composé selon la loi)
b. En matière d’aménagement du territoire : principe de coordination (25a LAT)

En matière d’AT il s’agit de compléter ces garanties de procédure par la coordination qui veut
qu’une seule autorité soit chargée du dossier quand bien même la matière relève de plusieurs
législations matérielles (art. 25a LAT)
 une seule autorité chargée d’instruire
 Notification en une seule fois
 Recours par devant une seule autorité
Art. 25a IV LAT : application par analogie à la procédure d’approbation des plans (en plus
de l’autorisation de construire).
II. Les parties à la procédure
a. En général : intérêt digne de protection

En droit administratif un intérêt de fait suffit. Le destinataire de la décision a qualité pour
recourir mais des tiers également s’ils sont touchés plus que d’autres citoyens.
 destinataire de la décision
 quiconque est touché plus que la généralité des citoyens
b. En matière d’AT
 les tiers plus touchés que les autres sont généralement les voisins. Pour déterminer le
cercle des gens qui a la qualité pour recourir, le législateur tire un cercle des gens +
touchés que les autres à qui il va donner la qualité pour recourir (en matière de lignes
téléphoniques et rayonnement par ex.). Celui qui se situe dans le cercle a cette qualité.
Cette formule consiste à déterminer le rayon à l’intérieur duquel les personnes, quand
bien même elles ne sont pas dans le rayonnement, ont qualité pour recourir.
 Organisations de protection de l’environnement ou du patrimoine : elle peuvent
recourir à 3 titres : pour elle-même en tant que destinataire de la décision, pour leurs
membres à certaines conditions, et elles ont aussi une qualité pour recourir légale (103
lit.c OJ)  art. 12 LPN, art. 55 LPE, art. 46 LFo.
 Les communes peuvent recourir à 2 titres : en tant que particulier ou en tant qu’autorité
pour violation de leur autonomie communale, pour autant qu’elle aient une telle
autonomie.
 ARE/ ODT : Office fédéral pour le développement territorial. (48 IV OAT)
37
III.Les rapports entre procédure d’approbation des plans et

autorisation de construire
a. La délimitation entre procédures

Il faut différencier la procédure d’adoption du plan et de recours contre ce plan de la
procédure d’autorisation de construire et de recours contre cette autorisation.
 droit matériel
 droit formel
b. Le contrôle préjudiciel des plans

C’est le contrôle auquel se livre un tribunal, de la légalité des plans, au moment où il est sensé
statuer sur l’autorisation. Est-ce qu’on peut amener ces 2 domaines à se rejoindre ? En
principe non car le plan fait l’objet d’un contrôle autonome. Si au moment de l’adoption du
plan, le propriétaire ne pouvait pas se rendre compte de la portée et des restrictions apportées
par le plan, ou que, au moment de l’approbation, il n’a pas pu contester la plan, dans ce cas, le
contrôle préjudiciel du plan est possible. S’il y a eu un changement des circonstances de fait
ou de droit si important entre l’adoption du plan et le recours contre l’autorisation de bâtir,
alors le contrôle est également possible. Disparition de l’intérêt public aux restrictions.
 en principe NON car le plan lui-même fait l’objet d’une procédure d’approbation et de
recours
 Par exception OUI si,
- le propriétaire ne pouvait comprendre ou contester les restrictions au moment de
l’adoption du plan
- disparition de l’intérêt public aux restrictions suite à un changement de fait ou de
droit depuis l’adoption du plan
B. LA PROCÉDURE ET LES VOIES DE DROIT EN MATIÈRE DE PLANS

D’AFFECTATION
I. La procédure cantonale d’approbation des plans
a. Les exigences de droit fédéral (art. 33 LAT)
Art. 25 LAT : La procédure et la compétence sont régies par le droit cantonal

Art. 26 LAT : un plan d’affectation doit faire l’objet d’une approbation par une autorité
cantonale (restriction à la liberté du canton)
Art. 25a IV LAT : principe de coordination en matière de plans d’affectation
Art. 33 LAT : fixe des standards minimaux visant à assurer la protection juridique des
citoyens dans une procédure d’approbation des plans d’affectation.
 al. 1 : mise à l’enquête publique (modalité du droit d’être entendu)  publication dans
la feuille officielle pour donner à tout le monde l’occasion d’aller consulter le plan.
 al. 2 : impose au moins une voie de recours cantonale. Le droit fédéral n’exige pas une
autorité judiciaire, il exige une autorité de recours, mais il y a d’autres articles qui
imposent une autorité judiciaire (98a OJ + 6 CEDH)
38
 al. 3 lit.a : impose une qualité pour recourir reconnue au moins dans les mêmes
limites qu’en matière de RDA devant le TF  103 OJ les organisations écologiques
peuvent recourir si le droit fédéral le leur permet (12 LPN, 55 LPE, 46 LFo)
 al. 3 lit. b : un libre pouvoir d’examen de l’autorité cantonale  l’autorité doit pouvoir
décider sur la légalité y. c. l’abus ou l’excès du pouvoir d’appréciation, les faits et
l’opportunité.
b. La procédure en droit fribourgeois (art. 78ss LATeC)
En droit fribourgeois, quel est le pouvoir d’examen du TA en RDA ? A l’art. 77 CPJA on ne

parle pas d’opportunité mais on peut tout de même faire grief d’opportunité à un plan.
 art. 78 LATeC : examen préalable

 art. 79 LATeC : enquête publique
 art. 80 LATeC : opposition
 art. 80a LATeC : recours
 art. 81 LATeC : adoption et approbation
 art. 81a LATeC : coordination
Déroulement de la procédure
PLANS Conseil d’Etat

Tribunal
administratif
Direction
SeCA
Commune
Administré
SeCA = service des constructions et de l’aménagement
39
1) La commune demande un préavis au SeCA puis met le plan à l’enquête publique (78-79
LATeC)
2) Opposition de l’administré si intérêt digne de protection, par lettre en exposant les motifs.
Organisations de protection de l’environnement doivent faire opposition immédiatement et
ne peuvent pas entrer en procédure trop tard (80 I-III LATeC)
3) La commune convoque les opposants pour une procédure de conciliation (jamais le cas en
pratique) (80 IV LATeC)
4) Pocès-verbal de la conciliation et les opposants peuvent confirmer ou retirer leur
opposition (généralement maintenu) (80 IV LATeC)
5) La commune statue sur l’opposition. (80 V LATeC)
6) En même temps, la commune adopte le plan et l’envoie au SeCA, qui le fait suivre à la
direction qui a la compétence d’adopter le plan moyennant l’accord du Conseil d’Etat. (81
+ 81a LATeC)
7) L’administré recourt directement à la direction, qui rejette son recours. (80a I-II LATeC)
8) L’administré peut encore recourir au Tribunal administratif cantonal. (80a III LATeC)
Situation paradoxale : le plan est adopté et approuvé en même temps qu’il y une opposition.
Solution : 81 IV LATeC dit que les plans entrent en vigueur dès leur approbation, sous réserve
de l’effet suspensif dû à une opposition. Le recours n’empêche pas les plans d’entrer en
vigueur sauf si l’effet suspensif est donné au recours.
N.B : adoption du plan par la commune qui fait partir son plan pour approbation, et statue en
même temps sur les oppositions. Quand l’autorité approuve le plan, elle statue en même
temps sur les recours, Il y a un lien entre les décisions. En principe, ça se passe en même
temps mais ce n’est pas toujours le cas.
Ex : Une commune prend un PA. Château et maisons un peu loin. La commune veut créer une zone de
protection du château qui a pour conséquence d’interdire la construction, r, il y a une maison qui se trouverait
dans cette zone (la zone château est totalement disproportionnée). Recours du propriétaire au Conseil communal
tout d’abord. Rejet et PV à approuver dans les 15 jours. Souvent, il y a des oppositions par principe d’où cette
idée de négociation préalable.
II. Le recours au Tribunal fédéral
a. La réglementation spéciale (art. 34 LAT)
Après le recours au Tribunal administratif cantonal, il peut y avoir un recours au TF. Il y a une
règle spéciale en matière d’AT.
Le système légal
 art. 34 I LAT : le RDA n’est pas ouvert sauf mention légale
 art. 34 III LAT : le RDP est expressément réservé
La pratique jurisprudentielle
Ce système a été considérablement aménagé par la jurisprudence. La jurisprudence a élargi
les cas dans lesquels le RDA est recevable.
 l’application extensive de l’art. 97 OJ (le plan équivaut à une décision au sens de 5 PA)
 l’interprétation restrictive de l’art. 99 I lit.c OJ (En matière de plans, la loi disait
expressément que le RDA n’était pas ouvert. On dit que la règle ne vise que les plans
instaurés par le droit fédéral spécial, mais pour les plans instaurés par le droit cantonal,
le RDA est admis)
40
La solution pragmatique
Les avocats font les 2 recours (RDA et RDP) ensemble.
b. Le recours de droit public (RDP)
Le recours de droit public est la seule voie ouverte sauf mention légale ou cas admis par le TF.
Les motifs de recours

- garantie de la propriété
- liberté économique
- autonomie communale
- (égalité de traitement) → portée limitée en AT
- (protection contre l’arbitraire) → difficilement recevable et difficilement admis
L’objet du recours
 la distinction entre décision finale et décision incidente
 la portée de la distinction en matière d’approbation des plans
Le RDP n’est recevable en principe que contre les décisions finales, càd les décisions qui
mettent fin à la procédure. Cependant, s’il peut en résulter un préjudice irréparable pour
l’administré, il est possible de recourir également contre une décision incidente par la voie du
RDP (87 OJ). Ce sera différent suivant si l’autorité a refusé ou accepté le plan. Si le plan est
refusé, l’administré ne subit pas de préjudice. Si l’autorité renvoie le plan, il s’agit d’une
décision incidente et dans ce cas, l’administré peut recourir, mais seulement s’il en subit un
préjudice irréparable. Si l’autorité approuve ou modifie le plan, alors il s’agit d’une décision
finale susceptible de recours.
c. Le recours de droit administratif (RDA)
1. Mesures afférentes à un PA qui ont le caractère d’une décision au sens de l’art. 5 PA et qui
se fondent sur :
- Art. 24ss LAT, dans le cas où l’objet du plan aurait aussi pu donner lieu à une décision
fondée sur les art. 24ss LAT (car cette décision peut faire l’objet d’un RDA)
- LPN
- LPE et ses ordonnances
- LFo, etc.
La LAT n’est pas invocable comme telle, contrairement à la LFo, LPN, etc., car elle ne fait
que poser des principes.
2. Mesures de planification qui ne sont pas fondées sur la LAT mais qui découlent directement
d’une autre LF
- LEaux
- art. 44 I OPB et 24 LPE (degrés de sensibilité)
C. LA PROCÉDURE ET LES VOIES DE DROIT EN MATIÈRE D’AUTORISATIONS

I. La procédure cantonale d’autorisation de construire
41
a. Les exigences du droit fédéral (art. 33 LAT)
Art. 33 (bis repetita non placet)

- voie de recours
- qualité pour recourir
- pouvoir d’examen
- art. 98a OJ
- art. 6 I CEDH
Pour le surplus
- art. 25 Ibis LAT: délai de procédure
- art. 25 II LAT : le droit fédéral exige qu’il y ait une autorité cantonale compétente pour
les projets de construction hors de la zone à bâtir (direction mais pas préfet)
 59 LATeC
- art. 25a LAT: coordination
- art. 33 IV LAT
b. La procédure en droit fribourgeois (art. 169ss LATeC)
 art. 169 LATeC : obligation du permis

 art. 170 LATeC : autorisation du préfet ou de la commune
 art. 171 LATeC : dispense du permis
 art. 172 LATeC : enquête publique et opposition
 art. 173 LATeC : enquête restreinte et opposition
 art. 174 LATeC : préavis et décision
 art. 175 LATeC : délai pour statuer
 art. 175a LATeC : coordination
 art. 176 LATeC : recours
 art. 176a LATeC : sûretés
 art. 176b LATeC : préjudice
 art. 177 LATeC : validité du permis
 art. 178 LATeC : révocation du permis
Déroulement de la procédure
PERMIS Conseil d’Etat Tribunal administratif
Direction
SeCA
Préfet
Commune
Administré
42
1) l’administré fait une requête de permis de construire à la commune (art. 172 I LATeC).
2) mise à l’enquête publique par la commune (art. 172 I LATeC).
3) un voisin fait opposition lors de la mise à l’enquête publique devant la commune (art. 172
I LATeC).
4) la commune se détermine sur l’opposition, elle préavise l’autorisation de construire et
envoie le tout au SeCA (art. 174 I LATeC)
5) Le SeCA donne son préavis (il se détermine sur d’éventuelles oppositions) au préfet, qui
est l’autorité compétente pour statuer sur l’autorisation de construire. Dans le canton de
fribourg, et c’est une spécificité, c’est le préfet qui rend les décisions d’autorisation de
construire, ceci dans le but d’éviter les risques de « mafia » entre les autorités communales
et certains administrés (art. 174 III LATeC).
6) Le préfet délivre l’autorisation de construire et rejette les oppositions ; ou alors il admet
les oppositions et refuse l’autorisation (art. 174 IV LATeC).
7) l’administré fait recours au TAC contre cette décision (art. 176 I LATeC)
- qualité pour agir : requérant, opposants, autorités habilités par la loi
- le recours n’a pas d’effet suspensif mais celui-ci peut être donné d’office ou sur requête
autorisations hors de la zone à bâtir : Le début de la procédure se déroule de façon identique.

Mais lorsque le dossier arrive au SeCA, celui-ci le transmet à la Direction. La Direction est
l’autorité cantonale compétente pour délivrer une autorisation spéciale dans le cadre de la
procédure de demande de permis de construire (art. 25 II LAT ; 59 I LATeC). La décision de
la Direction est sujette à recours au Tribunal administratif (art. 59 II LATeC).
Régime allégé pour les constructions de peu d’importance : Les projets de peu d’importance
peuvent être dispensés de l’enquête publique. A la place, le conseil communal avisera les
intéressés par lettre recommandée en leur laissant un délai pour faire opposition (art. 173
LATeC). Les constructions de peu d’importances sont soumises à une autorisation du conseil
communal (et non du préfet). Mais la décision de la commune est sujette à recours au préfet.
La décision du préfet est elle-même sujette à recours au Tribunal administratif (art. 170
LATeC).
II.Le recours au Tribunal fédéral
a. Le système de l’art. 34 LAT
b. Le recours de droit administratif (RDA)
Les 3 cas légaux de l’art. 34 I LAT : les décisions de dernière instance cantonale portant sur
- les indemnisations résultant de restrictions apportées au droit de propriété (art. 5 LAT et
26 Cst)
- les demandes de dérogations en-dehors de la zone à bâtir en vertu des art. 24ss LAT
- les questions de conformité à l’affectation de la zone à bâtir (en particulier les art. 16 et
17 LAT)
Les autres cas admis par la jurisprudence : les décisions
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 fondées à tort sur du droit cantonal
 fondées sur du droit cantonal d’exécution du droit fédéral

 ex : LFo cantonales car LFo réserve certaines compétences aux cantons
 fondées sur du droit cantonal autonome connexe à du droit fédéral

 ex : LPN cantonales. Di le patrimoine est l’objet d’une protection, fédérale, on peut
faire un RDA
 fondées de manière mixte sur du droit cantonal et fédéral

 ex : LPE et degrés de sensibilité au bruit de droit cantonal
c. Le recours de droit public (RDP)
En tant que voie de recours générale et subsidiaire, le RDP est ouvert contre une
- décision ordinaire fondée sur l’art. 22 LAT
- dérogation de droit cantonal selon l’art. 23 LAT
En vertu de l’art. 84 OJ, le RDP est une voie assez étroite en matière d’AT
- il faut que la décision entreprise applique du droit cantonal ou communal autonome
- ex : clause générale d’esthétique
44

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Droit administratif spécial (cours) SH 2005-2006 Virginie Sonney

§1. Introduction : La notion de droit administratif

BASE CONSTITUTIONNELLE BASE LÉGALE

II. Protection de l’environnement

BASE BASE LÉGALE ORDONNANCES

Rapports entre l’aménagement du territoire et la protection de l’environnement

III. Protection de la nature et du paysage

BASE CONSTITUTIONNELLE BASE LÉGALE

Rapports entre la protection de la nature et du paysage et la protection de l’environnement

N.B. Les rapports entre l’aménagement du territoire et la protection de paysage et de la nature

IV. Protection de la forêt

BASE CONSTITUTIONNELLE BASE LÉGALE

V. Protection des eaux

BASE CONSTITUTIONNELLE BASE LÉGALE

BASE CONSTITUTIONNELLE BASE LÉGALE

§2. Introduction à l’aménagement du territoire

a. Délimitation de ce domaine du droit

b. Caractéristiques de ce domaine du droit

II. Les sources de l’AT

a. La répartition des compétences entre Confédération et cantons (75 Cst)

b. La législation fédérale (LAT, OAT et leur révision)

c. La législation cantonale (LATeC, ReLATeC et leur révision)

B. L’OBLIGATION D’AMÉNAGER LE TERRITOIRE SELON DES BUTS ET DES

I. L’obligation de planifier (art. 2 LAT)

L’obligation d’établir des plans

Le principe de la hiérarchie des plans

Les exigences imposées aux plans

c. art. 2 III LAT

II. Les buts et les principes de l’AT (art. 1 et 3 LAT)

La distinction entre buts et principes

Le rôle des buts et des principes

L’AT comme législation finalisée plutôt que conditionnée

b. Les buts de l’AT (art. 1 LAT)

3. L’occupation rationnelle du territoire

c. Les principes de l’AT (art. 3 LAT)

C. LES LIMITES CONSTITUTIONNELLES DE L’AT

a. Les 3 fonctions de la garantie de la propriété (art. 26 Cst)

b. La garantie de valeur en matière d’AT (art. 5 LAT)

Les rapports entre restriction et indemnisation

 l’indemnisation est une conséquence est pas une condition

Les 3 situations envisageables

 mesure admissible même sans indemnité

 mesure admissible mais avec indemnité

c. La compensation des plus-values en matière d’AT

II. L’AT et la liberté économique

a. Les 3 fonctions de la liberté économique (art. 27 Cst)

b. La distinction entre mesures conformes et mesures non-conformes à la liberté

Les 3 catégories de mesures

c. Les mesures de politique économique et l’AT

Ne sont pas admises :

III.L’AT et l’égalité de traitement

IV.L’AT et les droits démocratiques

Nature hybride des plans

§3. Les plans

L’activité humaine affecte le territoire. L’obligation de planifier, c’est d’abord un mandat. Il

II. La nature juridique des plans

Il faut distinguer les plans selon 2 axes :

2) Le plan relève-t-il de la loi ou de la décision ?

Le plan comme acte sui generis

III.Les espèces de plans

a. Les catégories matérielles

 les plans « spatiaux » : indiquent la localisation de ces activité, l’utilisation

b. Les catégories légales