Prim@ Facie ano 1, n. 1, jul./dez.

2002

A Soluo de Controvrsias na OMC

Ana Cristina Azevedo de Carvalho Felix*
RESUMO. Uma das principais inovaes que a Organizao Mundial do Comrcio trouxe, ao ser comparada com o GATT, seu antecessor, foi um novo sistema de soluo de controvrsias, visando resoluo das disputas relativas aplicao e interpretao dos acordos da OMC. Alm disso, o rompimento de regras acordadas ocorre freqentemente, ensejando um poder que exija o seu cumprimento ou, quando houver dano incessvel pelo retorno con duta exigida, que obrigue o causador do dano devida reparao ao lesado. Assim, a mera existncia de regras no assegura s partes a consecuo de seus objetivos, sendo necessrio fora para implement-las, a qual pode ser alcanada pelo sistema de soluo de controvrsias.

1 Introduo Devido ao clima de insatisfao generalizada, acentuado por uma paralela onda de protecionismo, o GATT, que, formalmente, no passava de um acordo multilateral, foi absorvido pela OMC, que, dentre inmeras inovaes, criou um novo sistema de soluo de controvrsias, de modo a corrigir antigos problemas e aumentar consideravelmente a eficcia de suas decises. notrio que, diante da complexidade dos acordos da OMC, muitas controvrsias podem emergir, em relao sua aplicao e interpretao. Alm disso, o rompimento de regras acordadas ocorre freqentemente, ensejando um poder que exija o seu cumprimento ou, quando houver dano incessvel pelo retorno conduta exigida, que obrigue o causador do dano devida repara ao lesado. o Assim, a mera existncia de regras no assegura s partes a consecuo de seus objetivos, sendo necessrio fora para implement-las, a qual pode ser alcanada por um mecanismo diplomtico ou jurisdicional, dependendo da natureza da controvrsia. O mecanismo diplomtico teria a incumbncia de resolver conflitos polticos, envolvendo a honra, a dignidade poltica ou a economia de um Estado, e abrange as negociaes diretas, as consultas, os bons ofcios, as conferncias e os congressos, as comisses de inqurito e a mediao. O mecanismo jurisdicional, por sua vez, resolveria conflitos jurdicos, podendo aqui ser includos os que versam acerca de violao de tratados ou ofensa a direitos de estrangeiros. Esse mecanismo compreende a arbitragem e os rgos de jurisdio institucional, como a Corte Internacional de Justia e o rgo de Soluo de Controvrsias da OMC.
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Aluna da ps-graduao em Direito Internacional na Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo.

Como no h uma fronteira clara entre os conflitos, inexiste obrigatoriedade de se recorrer a um ou outro mecanismo. Destarte, a natureza da regulamentao, e no dos assuntos regulados, acaba por ser o elemento primordial na determinao do mecanismo adequado. Com a implementao de um sistema multilateral de soluo de controvrsias, a OMC busca encaminhar os contenciosos da diplomacia econmica, que envolvem, basicamente, conflitos de interesses resultantes de anulao e reduo de privilgios. 2 Fundamentao terica

2.1 Classificao das formas de resoluo de controvrsias Com base no critrio da orientao da abordagem, existem os meios que refletem a relao de poder entre as partes e os que fazem referncia a normas que as partes consideram aplicveis sua relao. Assim, h o mecanismo power oriented, cuja abordagem orientada pelo poder, e o rule oriented, orientado por normas. O mecanismo rule oriented garante previsibilidade e estabilidade, representando a tendncia da humanidade em suas relaes. Destarte, foi o escolhido para o rgo de soluo de controvrsias da OMC, a fim de evitar o unilateralismo poltico da interpretao.

2.2 Evoluo dos mecanismos de soluo de controvrsias 2.2.1 Institucionalizao Nos ltimos 150 anos, os instrumentos tm passado por um processo de institucionalizao. O termo "instituio" era, comumente, traduzido pela existncia de uma organizao caracterizada pela persistncia, durabilidade e por uma finalidade, que seria a razo de ser da instituio. Uma viso mais moderna, porm, considera "instituio" como um complexo de comportamentos no qual h representantes e formas de estabilizao das expectativas de relacionamentos com terceiros. O processo de institucionalizao, portanto, consiste na criao de mecanismos para os conflitos serem resolvidos por instituies especialmente criadas para tratar das controvrsias internacionais.

2.2.2 Jurisdicionalizao Houve um aumento da capacidade jurdica de regular conflitos que, anteriormente, eram resolvidos por instituies polticas. As partes, atravs de um acordo de vontades, definiam qual seria a autoridade competente para resolver eventuais controvrsias. Com a proliferao das normas de adjudicao, criando uma autoridade judiciria capaz de julgar conflitos, houve uma jurisdicionalizao, que pode ser comprovada com o surgimento das organizaes internacionais, como na criao do Conselho das Naes Unidas. 2.2.3 Universalizao At o advento da Corte Internacional de Justia, os conflitos internacionais eram resolvidos por meios polticos ou ad hoc. A Corte implementou formas de soluo de controvrsias com repercusso universal, no se esgotando com o laudo arbitral (deciso proferida para o caso concreto) nem resolvendo conflitos de apenas uma regio, e sim de mbito universal. 2.2.4 Diferenciao Com a existncia de complexos variados de aes que demandam solues particulares e especficas, houve uma crescente diferenciao, de forma que, para cada complexo de aes, foi criado um procedimento especfico. Isso pode ser elucidado com a criao da Corte Europia de Direitos Humanos, no mbito da Conveno Europia de Direitos Humanos de 1950, na qual os indivduos no necessitam de autorizao do Estado nem da Corte, podendo ter acesso direto, desde que esgotem os meios de soluo de controvrsias no plano nacional. O BIRD criou, em 1965, um centro para resoluo de disputas entre os Estados, com abrangncia diversa dos conflitos relativos aos Direitos Humanos. Tambm a criao da CEE exigiu a instituio de mecanismos de soluo de controvrsias, para resolver problemas de Direito Comunitrio. Em todos esses casos, h procedimentos especficos para cada complexo de aes. 3 A soluo de controvrsias na OMC 3.1 Caractersticas Diante da evoluo anteriormente descrita, no mbito da OMC, o sistema adotado para a soluo de controvrsias contribuiu e serviu de modelo para a juridicizao e legalizao das relaes internacionais, medida em que desencadeou um processo de

transformao de um mecanismo de abordagem mais orientada pelo poder em outro orientado por normas, o que se denominou adensamento da juridicidade. O "adensamento da juridicidade" contido no ESC constitui, na realidade, uma obrigao de resultado, previsto nas normas de organizao da OMC. por isso que o "adensamento da juridicidade" proveniente da aplicao do ESC uma medida de construo da confiana (confidence building measure), voltada para resultados, tutelando a segurana e a previsibilidade do sistema multilateral de comrcio.1 Assim, o procedimento adotado para soluo de controvrsias na OMC se caracteriza pelo alto grau de institucionalizao, dispondo de meios cuja sofisticao bem mais abrangente, alm da ampliao da jurisdicionalizao, pela criao de regras de adjudicao. Possui, ainda, mecanismos que atuam em escala universal e caracterizados pela diferenciao, ou seja, criados especificamente para resolver conflitos comerciais internacionais.

3. 2 Vantagens em relao ao GATT 3. 2. 1 Mudana do sistema de consenso na aprovao de relatrios No mbito do GATT, quando havia uma controvrsia, era necessrio um acordo entre as partes. Caso no fosse possvel, instaurava-se um painel, que elaborava um relatrio a ser aprovado pelas partes que constituam o Acordo Geral de Comrcio e Tarifas, de maneira que todos deveriam concordar. Como a parte perdedora se opunha, o relatrio nunca adquiria efetividade, impedindo que as normas estabelecidas pelo GATT fossem aplicadas. Assim, foi praticamente eliminado o voto de consenso para a formao de painis, o que elimina o requisito de concordncia da parte contratante acusada. Todavia, a formao do painel dever se precedida de consultas entre as partes relevantes, conforme estabelece o DSU. Estas consultas devero tomar lugar dentro de trinta dias da solicitao de um membro e, se no forem satisfatrias, a parte prejudicada poder requerer a abertura de painel. A abertura de painis ser administrada pelo rgo de Resoluo de Disputas (ORD), ou, em ingls, "Dispute Settlement Body" (DSB), que passar a funcionar juntamente com a OMC. Uma vez solicitada a abertura de um painel, o ORD promover sua instalao, a menos que, por consenso, decida-se no o fazer, o
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Celso Lafer, A OMC e a regulamentao do comrcio internacional.

que inverteu radicalmente a situao prevalecente antes da finalizao da Rodada Uruguai. Qualquer terceiro Estado-membro interessado em uma disputa poder fazer-se ouvir pelo respectivo painel e submeter consideraes de seu interesse, que estaro refletidas no laudo arbitral2. A vedao possibilidade de bloqueio do relatrio do painel ocorreu com a insero da regra do consenso negativo, ou seja, um relatrio s poder ser rejeitado se houver consenso quanto rejeio (artigo 16.4 para relatrios dos painis e artigo 17.14 para relatrios do rgo de Apelao AO, ambos dispositivos do ESC)3.

3. 2. 2 Instituio de prazos para a produo dos relatrios

No havia qualquer prazo para os painis criados pelo GATT conclurem seu relatrio, de forma que acabavam estendendo seu trabalho por um lapso temporal extremamente prolongado, o que gerava grande incerteza. As novas regras impostas pela OMC, no entanto, instituram uma limitao temporal, atravs da fixao de prazos para cumprimento das etapas previstas, de modo que o reclamante poder requerer o estabelecimento de um painel, atravs de um procedimento que no poder exceder o prazo de seis meses, podendo ser reduzido pela metade, em casos de urgncia (art. 12.8 do ESC). possvel que no seja suficiente para o painel o prazo de trs meses ou de seis. Caso isso ocorra, dever justificar ao OSC, por escrito, os motivos do atraso. Seja qual for o prazo mximo para a entrega dos relatrios, nenhuma prorrogao poder exceder o limite mximo de nove meses, a contar da data do estabelecimento do painel4.

3. 2. 3 Criao do rgo de apelao Antes da OMC, no havia um rgo de apelao capaz de rever as decises tomadas em primeira instncia. Tambm em matria de adensamento de "juridicidade" do sistema, cabe referir uma outra e fundamental inovao: a criao de uma segunda instncia, incumbida de rever, com base no Direito, panel reports5. O adensamento da juridicidade se percebe, medida em que a OMC cria esse rgo, constituindo um verdadeiro tribunal de segunda instncia, competente para fazer
2 3

Durval de Noronha Goyos Junior, A OMC e os tratados da Rodada Uruguai. Andr Lipp Pinto Basto Lupi, Soberania, OMC e Mercosul. 4 Ligia Maura Costa, OMC: manual prtico da rodada Uruguai.

uma reviso do fundamento jurdico da deciso tomada pelo painel, ocupando-se apenas da adequao dos fatos s concluses.

3. 2. 4 rgos Houve a configurao de funes essenciais, desempenhadas por diversos rgos decisrios. Primeiramente, tem-se a Conferncia Ministerial, rgo mximo da OMC, composto por representantes de todos os seus membros, com previso de reunies em intervalos no superiores a dois anos, para tomar decises sobre todos os assuntos compreendidos no mbito de qualquer um dos Acordos da OMC. O Conselho Geral o principal rgo executivo da OMC. composto pelos chefes das delegaes dos pases-membros com sede em Genebra, ou seus substitutos. O Conselho Geral recebe orientao e as grandes linhas de atuao da OMC, atravs da Conferncia Ministerial, o rgo mximo da OMC, implementa-as atravs dos Conselhos que lhe so subordinados: Conselho sobre o Comrcio de Bens, Conselho sobre o Comrcio de Servios e Conselho sobre Direitos da Propriedade Intelectual Relacionados ao Comrcio. Formalmente, tem a funo de supervisionar a operao do sistema multilateral de comrcio, discutir e aprovar regras de procedimento, regras

organizacionais e institucionais relativas a seu trabalho, bem como dos diversos Conselhos sob sua responsabilidade, desempenhando, ainda, as funes do rgo de Soluo de Controvrsias e do rgo de Reviso das Polticas Comerciais6.

3. 2. 1 Funes do rgo de Soluo de Controvrsias da OMC Assim sendo, so funes do OSC: autorizar a criao de painis; adotar o relatrio do painel ou aquele elaborado pelo rgo de apelao; acompanhar a implementao das recomendaes sugeridas pelo relatrio do painel, determinando se h obedincia s normas da OMC; por ltimo, autorizar a imposio de sanes aos Estados que no se adequarem ao relatrio.

4 Capacidade sancionatria da OMC A imposio de sanes a ltima alternativa, devendo ser usada quando determinado Estado no se adequar ao relatrio, como no caso da elevao de tarifas em compensao aos prejuzos sofridos.
5

Celso Lafer, O Sistema de Soluo de Controvrsias da Organizao Mundial do Comrcio

claro

que

os

Estados

deveriam

mudar

suas

polticas

comerciais

voluntariamente. No entanto, isso nem sempre ocorre, e, para tanto, existe a possibilidade da imposio de sanes. Na prtica, os Estados acabaram por adquirir a chance de efetivar as decises dos painis.

5 Concluso A credibilidade trazida pelo novo sistema de soluo de controvrsias decorre do seu amplo uso, desde a criao da OMC, do alto grau de implementao das determinaes do OSC e da concordncia, expressa no ESC, de todos os Estadosmembros, no sentido de ser o sistema de soluo de controvrsias da OMC, o nico recurso para resolver disputas relativas aos acordos da OMC por ele abrangidos (artigo 1 do ESC). As regras transcritas no ESC objetivaram ampliar o grau de previsibilidade, certeza e confiana no comrcio internacional, e certamente o fizeram, atravs de um sistema que pode ser qualificado como "quasi-judicial"7.

Vera Thorstensen, OMC Organizao Mundial do Comrcio: as regras do comrcio internacional e a nova rodada de negociaes multilaterais. 7 Ernst-Ulrich Petersmann, How to Promote de International Rule of Law? Contributions by the World Trade Organization Appellate Review System.

Referncias bibliogrficas COSTA, Ligia Maura. OMC: manual prtico da rodada Uruguai. So Paulo: Saraiva, 1996. GOYOS JUNIOR, Durval de Noronha. A OMC e os tratados da Rodada Uruguai. So Paulo: Observador Legal, 1994. LAFER, Celso. A OMC e a regulamentao do comrcio internacional. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1994. _____. O Sistema de Soluo de Controvrsias da Organizao Mundial do Comrcio. In: CASELLA, Paulo Borba; MERCADANTE, Araminta de Azevedo (coordenadores). Guerra comercial ou integrao mundial pelo comrcio? A OMC e o Brasil. So Paulo: Ltr, 1998. LUPI, Andr Lipp Pinto Basto. Soberania, OMC e Mercosul. So Paulo: Aduaneiras, 2001. PETERSMANN, Ernst-Ulrich. How to Promote de International Rule of Law? Contributions by the World Trade Organization Appellate Review System. In: Journal of International Economic Law. Vol. 1, n 1, p. 25 -48, mar/98. Oxford: Oxford University Press, 1998. NASSER, Rabih Ali. A liberalizao do comrcio internacional nas normas do GATT OMC. So Paulo: Ltr, 1999. THORSTENSEN, Vera. OMC Organizao Mundial do Comrcio: as regras do comrcio internacional e a nova rodada de negociaes multilaterais. 2. ed. So Paulo: Aduaneiras, 2001.