Governana no mundo globalizado

Governana global: utopia, desafio ou armadilha?

Sonia de Camargo*

A linguagem da poltica mundial de nossos dias faz crescentes referncias a problemas que, transcendendo os limites das fronteiras nacionais, traduziriam valores e vises universais prprios de uma comunidade global. Ao lado desta percepo ampliada dos problemas, ou melhor, como uma decorrncia desta nova viso, a questo da permanncia, dissoluo ou reestruturao do Estado nacional ocupa, como contraponto, um lugar, tambm crescente, no discurso e no debate acadmico das relaes internacionais. A importncia dada, na reflexo atual, aos temas globais facilmente explicvel se levarmos em conta o fato de que as sociedades e os Estados nacionais deste fim de sculo no esto mais insulados em seus prprios territrios na medida em que esto sendo cada vez mais atingidos por movimentos transnacionais de capitais e por idias, crenas, acontecimentos, guerras e mesmo crimes produzidos em uma esfera mais ampla e que escapam a seu controle. Ou, em outras palavras, pelo fato de que se vive em uma era em que uma parte crescente da vida social est sendo atingida por processos globais, nos quais as economias, as culturas, a poltica e as fronteiras territoriais esto sendo desafiadas. Como decorrncia, as unidades nacionais sentem que sua autonomia est sendo posta em xeque em benefcio de uma comunidade global, cujo contorno real e formas de ao ainda ignoram em toda sua extenso e significado. Esta tenso latente entre o global e o nacional reflete, portanto, o fato estrutural de que, se por um lado os acontecimentos e as aes ocorridas em alguma parte do mundo produzem ramificaes em comunidades de pases distantes, configurando-se um mundo acentuadamente interdependente, por outro este mundo permanece organizado em Estados soberanos, aproximada-

* Cientista poltica, Diretora do Instituto de Relaes Internacionais da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro.

mente 170 unidades separadas, cada uma lutando para preservar sua identidade, seus valores e sua capacidade autnoma de ao. Com efeito, aprofundando esta idia, vemos que a acelerao do processo de globalizao, ao produzir uma interseo crescente entre foras nacionais, internacionais e transnacionais, isto , ao gerar um processo concreto de transformao social, tende a modificar, internamente, as relaes entre Estado, territrio, populao e nao e a questionar, externamente, o lugar central que os Estados ocupam no sistema internacional, h mais de trs sculos. E tende, sobretudo, a corroer o conceito clssico de soberania do Estado que, confundindo-se com a idia de nao, estaria sendo desafiado, tanto por foras transnacionais que traspassam as fronteiras e os limites demarcados poltica e territorialmente, quanto por foras subnacionais e/ou locais que, questionando fronteiras estabelecidas, se dispem a reconstitulas segundo novos, ou antigos, traados. O que este novo cenrio nos indica que a dicotomia tradicional entre uma esfera domstica ordenada e pacfica, isto , regulada, e uma esfera interestatal anrquica e belicosa no se ajusta mais realidade do mundo presente. Como nos diz James Rosenau, as mudanas na esfera domstica e na esfera externa das comunidades e dos Estados so de tal forma profundas que as velhas formulaes no so mais confiveis (J. Rosenau, 1992). Como decorrncia, torna-se necessria uma nova concepo da poltica que abandone a velha dicotomia inter-Estado/intra-Estado e que, reunindo estas duas dimenses, incorpore a diversidade das entidades polticas e dos novos atores pblicos e privados que, atuando em diferentes planos, o local, o nacional e o global, dem uma nova configurao reflexo sobre poltica internacional (Y. H. Ferguson e R. W. Mansbach, 1996). A partir destas formulaes, e tendo presente o fato de que a atual ordem mundial crescentemente dominada por princpios e prticas de um mercado capitalista internacionalizado e transnacionalizado e por um sistema de comunicaes e de informao globalizado que desafia regulaes e controles, cabe perguntarmos se o modelo realista clssico de estabilidade hegemnica, tal como parece estar sendo posto em prtica no momento presente, o mais adequado. Talvez caberia mudar o rumo da pergunta e indagarmos que formas de governana corresponderiam aos desafios polticos, econmicos e sociais que esto se formando em escala global e qual seria o futuro do Estado nacional e das diferentes sociedades e populaes, em um novo modelo de organizao poltica mundial. Antes de tentarmos responder a essas indagaes gostaria de salientar que, se o termo governana foi forjado recentemente, alguns dos conceitos e questes aos quais ele se liga na literatura atual tm, na verdade, uma
4

histria mais longa iniciada pelo menos em meados do sculo XVII, no contexto das chamadas monarquias universais. Com efeito, os imprios coloniais europeus desse perodo tinham a convico de que, no decorrer do tempo, todos os povos do mundo se tornariam no apenas cristos, como adotariam o modelo europeu de organizao poltica e formas europias de organizao social (A. Pagden, 1998). Esta viso claro que no perfeitamente homognea persistiu at meados do sculo XVIII, quando o declnio econmico e poltico da Espanha, o desmonte do imprio francs na Amrica, e o crescimento dos conflitos entre a Gr-Bretanha e suas possesses de ultramar retiraram validade a esses postulados ideolgicos. Anteriormente, juristas como Hugo Grotius e outros haviam tentado criar um direito internacional capaz de traar limites para os empreendimentos das potncias europias. Mas foram dois ensaios publicados por Immanuel Kant, o primeiro, Idia para uma Histria Universal com um Propsito Cosmopolita, em 1784, e o segundo, Para uma Paz Perptua, em 1795, as obras mais influentes e discutidas desse perodo. Nelas o autor nos indica os caminhos para se alcanar a paz perptua, entendidos como os meios pelos quais a humanidade poderia resolver o problema da violncia e emergir do estado de natureza prprio das relaes entre os Estados. E esses caminhos deveriam ter, como fundamento, o ideal cosmopolita de uma federao entre repblicas independentes, cada uma respeitando os direitos bsicos de seus cidados e estabelecendo uma esfera pblica na qual toda a populao pudesse se sentir livre e fazendo parte de uma cidadania mundial (A. Pagden, 1996).1 Ou, em outras palavras, uma comunidade universal governada pelo imprio da lei, ideal no apenas necessrio para a sobrevivncia da humanidade, mas como um requerimento da razo que, constituindo, para Kant, o mais alto grau de poder moral, condena de forma absoluta a guerra como uma violao de direitos e considera a construo da paz como um dever imediato (I. Kant, 1979, p. 184). A partir dessa perspectiva, o ideal de paz perptua se desenvolve em dois planos. No primeiro, Kant expe os mecanismos causais que operam na histria da humanidade e que lhe permitem alcanar a paz mundial, independente da inclinao agressividade e ao esprito de competio inerentes natureza humana. Ou, em outras palavras, a inesperada decorrncia de uma
1. Para Kant, assim como, no plano das relaes entre indivduos, o conflito inerente aos seres humanos s pode ser evitado e regulado pela existncia de um direito civil, no plano das relaes entre os Estados uma situao de paz permanente s pode ser alcanada por meio de uma constituio fundamentada em um direito cosmopolita no qual os indivduos e os Estados so considerados cidados de uma comunidade universal. Ver: KANT, I. Paz Perptua. In: REISS, Hans (ed), Kant: Political Writings. Cambridge University Press, 1979.

interconexo entre diferentes povos espalhados na superfcie da terra inesperada j que impulsionada por uma mo invisvel ou providencial o que criaria as condies subjetivas para a formao de uma comunidade universal que, expressando-se em um direito cosmopolita, plantaria as bases permanentes para se alcanar a paz. Estas condies subjetivas eram mediatizadas, no plano internacional, pela prtica do comrcio que, entendido como a relao generalizada de cada um com todos os outros a partir de interesses recprocos, reduziriam as probabilidades de guerra, mesmo na ausncia de um direito cosmopolita. O que fundamentaria esta prtica comercial generalizada seria a existncia de um esprito de comrcio que, mais cedo ou mais tarde, seria absorvido por todos os indivduos, tornando a guerra incompatvel com essa forma de atividade (I. Kant, 1979, p. 114). Se transportarmos essa idia para o momento presente, estaramos afirmando que o comrcio livre e a globalizao financeira no seriam fenmenos histricos mas processos que, expressando o esprito inerente aos seres humanos, gerariam, por si mesmos, como afirmam as vertentes liberais clssicas, as condies positivas para assegurar a paz. Em um segundo plano, Kant argumenta que uma concepo positiva e multidimensional de paz requer, como j salientamos, a existncia de instituies derivadas de um direito cosmopolita, situado em nvel acima das leis nacionais. Estas novas instituies legais deveriam substituir as precedentes, neutralizando a potencialidade de conflito inerente s leis locais e unificando globalmente a comunidade humana acima do nvel do Estado nacional. Contudo, para que isso ocorresse, seria necessrio que os Estados que fossem constituir a ordem cosmopolita se submetessem a uma mesma forma de Estado, a Repblica.2 Somente uma constituio republicana que, ao contrrio dos sistemas despticos, no se fundamentaria na eliminao da diversidade nem na extino das diferenas poderia conter e transformar em harmonia todas as disposies humanas para o bem e para o mal e a rivalidade inerente aos homens e aos Estados.

2. As vrias formas de Estado (civitas) para Kant, podem ser classificadas de acordo com as diferentes pessoas que exercem a autoridade suprema, ou de acordo com a maneira em que a nao governada por seu chefe de Estado, qualquer que seja ele. Nesse sentido, a forma de governo pode ser uma autocracia, uma aristocracia ou uma democracia, isto , governada pelo poder de um prncipe, de uma nobreza, ou do povo. A segunda classificao, forma de governo, se relaciona ao modo em que o Estado, apoiado em sua constituio, faz uso de seu pleno poder, podendo ser republicano ou desptico. Kant classifica a democracia como necessariamente desptica j que sua constituio, ao estabelecer um poder executivo mediante o qual todos os cidados podem tomar decises relativas a um indivduo sem seu consentimento, no se fundamenta no princpio da representatividade. Ver: KANT, I. Paz Perptua. In: REISS, Hans (ed), Kant: Political Writings. Cambridge University Press, 1979, p. 101.

Se novamente nos transportarmos para o momento presente e substituirmos a Repblica, sede da ordem cosmopolita na viso de Kant, por democracias liberais representativas, constatamos que, apesar do enorme aumento no nmero de Estados democrticos desde o fim da Guerra Fria3, visvel que este aumento no foi acompanhado por um aumento correspondente de democracia nas relaes entre os Estados nem no interior de cada um. No primeiro caso, isto , no que se refere organizao das relaes inter-Estados, vemos que, no momento em que a antiga e estabelecida hierarquia entre eles entra em colapso, um vazio de poder se estabelece na administrao dos assuntos internacionais, o que conduziu a comportamentos contraditrios, e muitas vezes ilegais, por parte dos prprios pases democrticos. Basta tomar, como exemplo, casos de aes unilaterais dos Estados Unidos contra pases mais fracos, e mesmo casos de conflitos armados, como a presente guerra da Iugoslvia, cujo bombardeio se iniciou e prosseguiu sem o aval do Conselho de Segurana das Naes Unidas. Por outro lado, no que se refere s prprias organizaes internacionais, como este mesmo Conselho de Segurana e o Fundo Monetrio Internacional, sua ao pouco tem mudado desde a queda do Muro de Berlim. No que se refere tese da expanso da democracia como valor que segundo a vertente ocidentalista liberal se teria tornado a regra universal dos povos algumas consideraes merecem ser feitas. Dentre elas quero salientar o fato de que a democracia no trouxe, para milhares de pessoas, uma melhora visvel em suas condies de vida nem na qualidade de suas associaes polticas, tendo mesmo ocorrido casos de retorno da guerra civil, um tipo de conflito que parecia haver desaparecido para sempre. Algumas explicaes podem ser dadas para esse relativo insucesso da democracia, nos planos sistmico e domstico. Um argumento que pode ser colocado o fato de que, assim como no sculo XVII, os imprios coloniais europeus tinham a convico de que todos os povos do mundo se tornariam no apenas cristos, como adotariam o modelo europeu de organizao poltica e social, e no sculo XVIII Kant postulava que o ideal cosmopolita de uma federao de repblicas era um requerimento da razo prtica, o pensamento hegemnico de nossos dias tambm afirma que a prpria razo democrtica liberal ocidental o que verdadeiramente teria se universalizado. Gostaria, contudo, de salientar que, no caso de Kant, na medida em que seu interesse principal no eram os Esta-

3. Em meados dos anos 70 dois teros, aproximadamente, de todos Estados podiam ser chamados de autoritrios. Esta proporo caiu significativamente nestas duas ltimas dcadas e, atualmente, pode-se falar em menos de um tero, o que indica que o nmero de pases democrticos cresceu rapidamente.

dos polticos reais e sim princpios abstratos fundamentados no progresso da civilizao humana, a diversidade de lnguas, de culturas, de religies no impedia a existncia de um equilbrio entre as diferentes naes. Porm, no caso das democracias atuais, no so apenas princpios os que se julga que teriam se universalizado, mas formas concretas de organizao poltica, e, sobretudo, instituies, como o mercado capitalista ocidental, que teria alcanado a forma final de liberdade...4 justamente esse ponto que merece discusso na medida em que, como argumenta David Held, mesmo que se possa considerar 1989 como a data a partir da qual a legitimidade democrtica se consolidou e estendeu por vrias regies do mundo, pode-se afirmar, da mesma maneira, que o domnio de uma s cultura constitui uma fonte de violncia e de arbitrariedades e, como conseqncia, de rejeio e no de convergncia, como imaginavam Kant e os liberais de todos os tempos. Argumenta ainda que, sob o aparente triunfo universal da democracia, sua eficcia efetiva como forma de organizao poltica no tem o mesmo peso nem a mesma significao para todas as sociedades em que foi implantada. Acrescenta que nem todos os Estados consideram que a liberdade dos mercados implique, necessariamente, a liberdade poltica de sua populao, nem muito menos assegure a paz entre as naes. Poder-se-ia mesmo fazer uma leitura em sentido contrrio acentuando o fato de que as mudanas ocorridas na ordem econmica mundial estariam criando, em regies e pases situados na periferia do sistema, restries de tal ordem que estariam dificultando o surgimento, a permanncia e mesmo a legitimidade de uma organizao poltica efetivamente democrtica, tanto no plano domstico como internacional (D. Held, 1991). Voltando a Kant, o modelo poltico que o inspirava e que mais tarde vai inspirar James Madison em sua concepo de um futuro Estados Unidos da Amrica e James Wilson em sua avaliao como tendo sido sua constituio a grande obra-prima da poltica humana era o de uma federao de Estados independentes em que cada um conservava sua soberania, modelo de sociedade finalmente no adotado pelos Estados Unidos. Apesar de que a maneira em que Kant entendia a ordem mundial foi se modificando no decorrer do tempo, o princpio inicial da unificao permaneceu constante, sendo designado seja como uma fora unida apoiada em uma deciso legal de uma vontade unificada seja

4. Estas formulaes so assumidas por Francis Fukuyama quando nos fala em fim da histria, entendendo por isso o fim de um mundo em que a expanso universal da cultura ocidental e do mercado capitalista teriam alcanado a forma final de liberdade. Ver: FUKUYAMA, Francis The End of the History and the Last Man. Penguin Books, 1992.

como um Congresso permanente dos Estados, ou como uma federao de Estados, frouxamente concebida. No seria difcil ligarmos estas formulaes idia moderna de uma aldeia global, cuja ordem procederia no de um governo mas de uma governana, conceito que se referiria no apenas a Estados, mas tambm a organismos no-estatais e ostensivamente no polticos e, especialmente, s instituies monetrias internacionais e s empresas multinacionais, que com isso transmitiriam a idia de que em uma aldeia global todos os valores so neutros do ponto de vista cultural (A. Pagden, 1998). Nos dois sculos que se seguiram obra de Kant, em vrias ocasies histricas, vozes se levantaram na condenao da guerra e dos horrores da violncia poltica organizada. H alguns anos atrs, em 1995, quando fazia 200 anos que sua obra fora escrita, celebraram-se os cinqenta anos do fim da Segunda Grande Guerra e do estabelecimento da Carta das Naes Unidas. Mas a histria do sistema internacional desses dois sculos e a mais imediatamente recente, em que a violncia poltica tem alcanado nveis extremos, nos mostram que as aspiraes de Kant por uma paz permanente esto longe de haverem sido atingidas, isto , que a condio de anarquia no sistema de Estados est longe de haver sido eliminada. A esperana liberal de Kant de que o esprito de comrcio traria a harmonia de interesses em escala mundial e impulsionaria a constituio de um direito cosmopolita parece estar tendo um efeito contrrio, da mesma maneira que o aumento do nmero de Estados democrticos no foi acompanhado, como j salientamos, de democracia na relao entre os Estados e, muito menos, na constituio de uma comunidade cosmopolita. Ligando esta discusso ao tema que me foi proposto, o da governana global, comeo por examinar qual o significado conceitual, na literatura mais recente, do termo governana, apesar de que, no tendo ainda sido includo no vocabulrio da lngua portuguesa, o utilizo com um certo constrangimento. Governana, assim como globalizao, so conceitos cada vez mais utilizados na anlise e na descrio da presente realidade mundial, apesar de que trazem ainda uma grande carga de indefinio e, na maior parte das vezes, uma forte conotao ideolgica. De qualquer maneira, a idia de governana global traduz a exigncia de uma reflexo sobre as relaes de autoridade e poder, isto , sobre as novas formas de organizao e de regulao poltica nos planos mundial e nacional o que inclui, necessariamente, uma discusso sobre democracia assim como reflete a necessidade de se examinar o papel das organizaes e de outros atores estatais e no estatais nos mecanismos de regulao poltica, gerando uma reflexo mais adaptada s transformaes do mundo contemporneo.
9

Em sua acepo inicial, o termo governana vinha assimilado governabilidade dos Estados nacionais e, mais especificamente, poltica de desenvolvimento no contexto do mundo ps-colonial. O debate sobre este tema se gerou, portanto, a partir da necessidade de uma reflexo sobre a redefinio da articulao entre Estado e mercado, isto , a partir da crise do modelo do Estado-providncia dos anos 80, no mbito dos pases da OCDE, e da crise do Estado-desenvolvimentista na Amrica Latina e na frica. Com efeito, o aparente esgotamento desses modelos, ao trazer consigo, como tendncia, a desnacionalizao e internacionalizao das empresas estatais e a privatizao de grande parte dos servios pblicos, assim como programas de ajuste estrutural de carter claramente neoliberal, trouxe, simultaneamente, a exigncia de se pensar modelos de organizao poltica que assegurassem a governabilidade desses Estados. (P. Senarclens, 1998). Isto aparece com nitidez quando, a partir de 1989, algumas organizaes internacionais, como o Banco Mundial, desejosas de legitimar suas orientaes e seus projetos de inspirao liberal, se utilizam do termo governana para qualificar a situao do continente africano como de crise de governana. Com isso, o termo adquire um carter prescritivo, sendo usado para designar instituies e prticas polticas teoricamente destinadas a assegurar uma boa governana, avaliao associada, na viso do Banco Mundial, a uma gesto saudvel do desenvolvimento. O sentido de saudvel, nesse contexto, era entendido como a responsabilidade dos governos em respeitar as leis que permitissem o funcionamento do mercado, especialmente no que se refere proteo da propriedade privada e segurana dos investimentos e em estabelecer medidas corretivas quando o mercado estivesse perdendo flego (P. Senarclens, 1998). Posteriormente o termo foi utilizado para dar uma nova caracterizao s relaes internacionais, tendo se expandido a partir do fim da Guerra Fria, momento em que, ocorrendo simultaneamente acelerao do processo de globalizao e de regionalizao e destruio de certos Estados, colocou em xeque os mecanismos clssicos de regulao internacional e os marcos conceituais da cincia poltica, concentrados, preponderantemente, no papel do Estado e de sua soberania. Com efeito, a presena crescente de empresas transnacionais na economia mundial, as transformaes dos modos de produo, o avano nos sistemas de informao e comunicao, a desregulao dos mercados monetrios e financeiros trouxeram uma imbricao cada vez mais forte entre as sociedades desenvolvidas. Por outro lado, deu-se uma modificao de certas representaes geopolticas clssicas, como a diviso entre leste-oeste e norte-sul e o enfraquecimento e perda de sentido de certas noes, como a de Terceiro Mundo, cujos elos de solidariedade no seio das Naes Unidas e do movimento dos No-Alinhados perderam parte de sua validade (P. Senarclens, 1998).
10

Foi nesse contexto que o conceito de governana invadiu a reflexo da ordem internacional, sem que tenha sido, at o momento, objeto de uma definio rigorosa, o que permitiu sua apropriao por correntes de diferentes inspiraes terico-ideolgicas. De um modo geral, contudo, por ter nascido e se expandido no quadro das anlises crticas do Estado, de seus dficits oramentrios, dos efeitos negativos das polticas de seguridade social e de sua interferncia na economia, isto , no quadro do que se chamou de pensamento nico ocidental que substituiu o conflito ideolgico global do perodo da Guerra Fria e o fim da era do socialismo real, absorveu, preponderantemente, uma conotao liberal. Com efeito, a noo de governana partiu de uma anlise da crise de governabilidade, nos planos local e internacional, inscrevendo-se na problemtica da perda de credibilidade da instncia estatal e da diminuio de eficincia e eficcia da ao pblica. A idia central, a partir desta perspectiva, de que em um mundo de complexidade crescente e de uma diferenciao, tambm crescente, de sub-sistemas, o Estado impotente para prever a conseqncia de suas aes e, portanto, para ditar normas e aplic-las, tornando-se incapaz de responder s demandas da sociedade. Em seu limite, o Estado conservaria, apenas, a aparncia do poder, j que os mercados internacionais constituiriam os verdadeiros rbitros das polticas possveis, sendo suas decises tomadas por operadores fechados em suas instituies especializadas, indicando, com isso, que a economia globalizada ter-se-ia libertado da poltica (F. X. Merrien, 1998). Como resposta ao que consideram como desfuncionalidade crescente do poder pblico, as vertentes liberais tendem a valorizar outros interlocutores, especialmente privados, e pregam o Estado mnimo como forma saudvel de governana, de acordo com o modelo da empresa privada (Rhodes, 1996). Paralelamente, autores ligados s correntes crticas que surgiram a partir dos anos 80 no campo de estudos das relaes internacionais, conscientes da necessidade de uma nova reflexo que acompanhasse o processo de transio de um mundo idelogica e estrategicamente bipolar para outro multipolar, se propuseram a reexaminar o conceito de multilateralismo, classicamente ligado ao das organizaes internacionais existentes. Estes autores, levados pela necessidade de estabelecerem novas formas de governana no plano mundial que incorporassem as diferentes foras sociais que emergiam, assumem que o sistema internacional deveria ser entendido como uma combinao entre Estado/sociedades complexas, isto , como uma unidade articulada entre as dimenses sistmica, estatal e social, e que fosse capaz de ir alm das estratgias convencionais na preservao tanto da segurana nacional quanto da ordem internacional. Dessa maneira, ao preservarem, em suas anlises, a permanncia do Estado e, ao incorporarem a idia de uma interpenetrao e identidade
11

crescentes entre sistema internacional, Estado e sociedade civil, previram possibilidade de surgimento de novas modalidades de governana que, emergindo de baixo para cima, se constitua no como formas modificadas das organizaes intergovernamentais existentes, mas como formas novas de expresso social (R. Cox, 1997). Outras interpretaes, apoiadas em premissas em grande parte semelhantes, tambm fazem parte do debate atual sobre globalizao e governana. Paul Hirst e Grahame Thompson, por exemplo, revalorizam a dimenso poltica, bastante desacreditada pelo pensamento liberal, indicando que a poltica, da mesma forma que a economia, se transnacionalizou, dividindo-se em vrios centros de poder de diferentes nveis, o Estado nacional constituindo um desses nveis certamente ainda o central em um sistema de interaes complexas em que diferentes agncias de governana se superpem e muitas vezes competem. A partir dessa perspectiva, o sistema internacional teria passado a ser no mais simplesmente um sistema de Estados e sim uma estrutura plural, ou melhor, plurilateral, composta por blocos regionais, regimes regulatrios, agncias internacionais e transnacionais e polticas comuns legitimadas por tratados. Ou, em outras palavras, um sistema de mltiplos nveis e formas de regulao no qual micro e macro regies, assim como diferentes modalidades de associaes, organizaes e redes de cidados que emergem como novas unidades polticas podem contribuir para a reconstituio da poltica global em termos mais democrticos e socialmente menos excludentes. Mas importante salientar que dentro dessa nova configurao nova ao mesmo tempo que futura o Estado nacional, apesar de ver sua fora e autoridade compartilhadas com outras instncias de poder localizadas fora de seu territrio, no se teria tornado, como avaliam os liberais mais radicais, uma simples modalidade, dentre outras, de poder local ou de agncia poltica internacional em um sistema com multiplicidade de poderes e instncias regulatrias. Exatamente por ser Estado nacional, isto , por estar ligado tanto ao territrio como populao, teria permanecido como eixo central de mediao entre as agncias internacionais e as atividades nacionais e locais, criando as condies para uma efetiva governana em mbito internacional (P. Hirst e G. Thompson, 1996). Encerrando esta exposio, em que muitas indagaes foram colocadas e poucas respondidas, gostaria de salientar que o tema da governana traz inmeros questionamentos e grande diversidade de interpretaes. Contudo, elas convergem, em grande parte, na afirmao da existncia de uma tenso efetiva entre a esfera nacional e a ordem mundial globalizada, fazendo temer o enfraquecimento de todas as formas de articulao poltica, particularmente a do Estado-nao. Os limites da autonomia nacional, antes impostos pelo equi12

lbrio do terror, foram substitudos por formas mais sutis e mais estruturais de eroso, causadas pelos processos de globalizao econmica, social, ambiental, isto , por mudanas na escala inter-regional e transcontinental do exerccio de poder social e de sua organizao (D. Held, 1998). Uma nova teoria poltica que incorpore em suas anlises os problemas que emergem nos planos global e regional ainda no se visualiza com clareza. A teoria democrtica, preponderantemente voltada para os desafios que emergem dentro das fronteiras do Estado nacional, tem agora, diante de si, a tarefa de explorar as interconexes crescentes entre Estados e sociedades e entre foras nacionais, internacionais e transnacionais. E tem, como desafio analtico urgente, se perguntar se o Estado nacional dever permanecer no centro da reflexo democrtica. Como hiptese inicial pode-se prever que a chamada crise do Estado nacional no seja necessariamente terminal, isto , que represente um momento de transio para novos padres de articulao entre uma governana puramente nacional e novas formas polticas de atuao multilateral e global em que os direitos civis, polticos e sociais dos indivduos e dos Estados fossem incorporados s estruturas de poder inter-governamentais e transnacionais. Nessa nova configurao, as sociedades civis teriam uma participao destacada, contrariando o ideal liberal de que o mercado, com sua dinmica de liberdade total e de desconhecimento das fronteiras nacionais, se apresente como o nico candidato possvel para substituir a funo reguladora e integradora do Estado nacional (S. Camargo, 1997).

13

Bibliografia de Referncia
BOHMAN, James e LUTZ-BACHMANN, Matthias. Introduction, em BOHMAN, James e LUTZ-BACHAMANN, Matthias (ed). Perpetual Peace. Essays on Kants Cosmopolitan Ideal. The MIT Press, Cambridge, Londres, 1997. CAMARGO, Sonia. Economia e Poltica na Ordem Mundial Contempornea em Contexto Internacional, vol. 19, no. 1, janeiro/junho, 1997. COX, Robert W. Reconsiderations em The New Realism. Perspectives on Multilateralism and World Order. COX, Robert W. (ed), United Nations University Press, 1997. FERGUSON, H. YALE e MANSBACH. Political Space and Westphalian States in a World Polities: Beyond Inside/Outside, Global Governance, a Review of Multilateralism and International Organizations, volume 2, number 2, mayaug. 1996. FUKUYAMA, Francis, The End of History and the Last Man, Penguin Books, 1992. HELD, David, Political Theory Today.Stanford, Ca.. Stanford University Press, 1991. ___________ Cosmopolitan Democracy and the Global Order, em BOHMAN, James e LUTZ-BACHAMANN, Matthias (ed). Perpetual Peace. Essays on Kants Cosmopolitan Ideal. The MIT Press, Cambridge, Londres, 1997. JESSOP, Bob. Lessor de la gouvernance et ses risques dchec: le cas du dveloppement conomique, em Revue des Sciences Sociales, 155, maro de 1998 KANT, Immanuel, A Perpetual Peace, em KANT: Political Writings, REISS, Hans, Cambridge University Press, 1979. MERRIEN, Franois-Xavier. De la gouvernance et des Etats-Providence contemporains, em Revue des Sciences Sociales, 155, maro 1998 PAGDEN, Anthony. La gense de la gouvernance et lordre mondial cosmopolitique selon les Lumires em Revue Internationale de Sciences Sociales, 155, maro 1998 RHODES, R. A. The New Governance: Governing without Government. Political Studies,XLIV, 1996. ROSENAU, James N. Governance, Order and Change in World Politics. In: ROSENAU, James e CZEMPEL, Ernst-Otto (ed), Governance without Government. Cambridge, Cambridge University Press, 1992. SENARCLENS, Pierre. Gouvernance et crise des mcanismes de rgulation internationale em Revue Internationale des Sciences Sociales, 155, maro 1998.

14

Governana em um mundo ps-interdependente a caminho de uma poltica pblica global

Wolfgang H. Reinicke*

Introduo
Governana num mundo ps-interdependente seria mais uma nova frase de efeito? A escolha desta terminologia provm do desejo de indicar que a economia mundial est passando por uma profunda transformao estrutural que, no que tange s implicaes de poltica, difere nitidamente do perodo de interdependncia dos anos 70 e incio dos anos 80. Diante dos laos atuais entre produo e consumo global e o surgimento de redes sociais e de identidade que ultrapassam as fronteiras, difcil imaginar como poderamos retornar ao status quo ante sem uma grande crise econmica, poltica ou social. Com efeito, o setor privado, a sociedade civil e o indivduo continuam a adaptar-se a estas circunstncias novas e ainda movedias. Entretanto, aprender a operar nele e identificar-se com este ambiente sem hierarquia, altamente dinmico e cada vez mais desprovido de territorialidade e vencer as muitas presses que provoca mostrou-se um desafio maior do que muitos teriam previsto imediatamente aps o fim da Guerra Fria. Muito pelo contrrio, reconhece-se cada vez mais que o desafio central da poltica pblica no sculo XXI ser garantir que a ps-interdependncia continue sustentvel numa perspectiva social, poltica, de meio ambiente e de desenvolvimento. Evidentemente, o termo mais usual para designar este mundo ps-interdependente globalizao. Reflexo feita, porm, impressionante quo pou* Wolfgang H. Reinicke Senior Partner do Corporate Strategy Group do Banco Mundial e Senior Fellow no-residente da Brookings Institution. O autor agradece os valiosos comentrios de seus colegas Xavier Devictor, Arshad Sayed e Paula Stone. As opinies manifestadas na presente comunicao so exclusivamente do autor e no devem ser atribuidas s organizaes s quais pertence. A comunicao baseada na publicao do autor Global Public Policy: Governing without Government? (Brookings Institution Press, 1998). Traduo de Nikolaus Karwinsky.

15

co se sabe a respeito. Muitas vezes o termo usado sem que tenha sido definido. Com freqncia, a globalizao caracterizada pela intensificao contnua de atividades financeiras e econmicas acima das fronteiras resultando em maiores graus de interdependncia econmica. Essencialmente, interdependncia e globalizao seriam termos intercambiveis. Porm, se pudssemos captar a mudana atual em termos meramente quantitativos, haveria pouca necessidade ou incentivo para que os governos reavaliassem, luz da globalizao, seu prprio papel ou o das instituies multilaterais e os princpios que regeram a economia mundial desde o fim da II Guerra Mundial. Por outro lado, se estivermos no meio de uma transformao realmente qualitativa, torna-se necessrio estabelecer uma distino mais formal entre interdependncia econmica e globalizao, que nos permita avaliar no somente a necessidade, mas tambm a direo adequada da mudana.

Qual a distino essencial?

Ao contrrio da interdependncia econmica, que reduziu a distncia entre naes soberanas e exigiu uma cooperao macroeconmica mais estreita entre atores do setor pblico (isto , governos), o maior impulso da globalizao provm de atores microeconmicos, o que nos obriga a reconsiderar formas tradicionais de cooperao internacional apropriadas para a gesto da prpria interdependncia econmica. A globalizao um fenmeno de grandes corporaes. Comeou em meados dos anos 80 quando as empresas reagiram concorrncia mais acirrada provocada pela desregulamentao e liberalizao durante a era de interdependncia econmica. Assim, a globalizao representa a introduo de uma dimenso transnacional na prpria natureza da estrutura organizacional e no comportamento estratgico de determinadas empresas. O crescente movimento alm das fronteiras de capital cada vez mais intangvel, como finanas, tecnologia, informao, bem como propriedade e controle de ativos possibilita s empresas incrementar sua competitividade e cria uma rede trans-fronteiras de ndulos interligados que geram valor e riqueza. Dados sobre a atividade das empresas comprovam o surgimento destas redes empresariais globais e assinalam uma transformao verdadeiramente qualitativa. Nos anos 60 e 70, por exemplo, o investimento direto estrangeiro cresceu em estreita relao com tangveis como produo e comrcio mundial. Entre 1985 e 1997, porm, o investimento direto estrangeiro cresceu taxa anual de 20,7%, contra 2% e 5,2% respectivamente para produo e comrcio. A maior parte deste investimento adicional se concentrava nos pases da OCDE
16

e alguns poucos pases em desenvolvimento escolhidos e consistia em fuses e aquisies em ramos intensivos de pesquisa e desenvolvimento. Excludos os recursos dirigidos para a China e antigo bloco sovitico, que antes de 1985 quase no receberam investimentos, a parcela de investimento direto estrangeiro dirigida ao mundo em desenvolvimento baixou na realidade. Este quadro se confirma pelos padres de alianas entre empresas e acordos de cooperao que cresceram espetacularmente no decorrer da ltima dcada. O comrcio internacional tambm passa por uma transformao qualitativa, reestruturado pelo investimento direto estrangeiro e alianas internacionais. Segundo estimativas da OCDE cerca de 70% do comrcio mundial intra-ramo ou intra-empresa. No mundo financeiro, o advento da securitizao significa uma transformao qualitativa que facilita estratgias globais das empresas e que proporcionou a devedores e credores estrangeiros acesso a mercados financeiros domsticos. Em particular, o mercado de derivativos levou a maior crescimento e volatilidade de fluxos internacionais de capitais. O fato de que em 1995 o valor anual conjunto de comrcio e investimento direto estrangeiro em escala global correspondia a apenas cinco dias de movimento nos mercados globais de divisas comprova este fenmeno. Tudo isto indica que parte crescente da atividade econmica internacional durante a ltima dcada retrata a reestruturao de atividades das empresas em nvel interno, embora trans-fronteiras. Em muitos casos as empresas absorvem aes estrangeiras e internalizam atividades econmicas que outrora se efetuavam no mercado aberto. Alianas como contratos de fornecimento a longo prazo, de licena ou franquia no ficam plenamente expostas s foras do mercado. Quanto importncia crescente de fuses e aquisies, a OCDE lembra que mesmo o maior investimento isolado em determinado ano talvez nada mais represente do que uma mudana de propriedade, sem efeito sobre a alocao de recursos entre dois pases. Quanto ao comrcio, bons dados existem apenas para os Estados-Unidos, mas em 1996 perto de 40% de todo o comrcio dos EUA se referia ao comrcio intra-empresa ou, como o chama a OCDE, comrcio fora do mercado. Os governos continuam a registrar estas transferncias internas de grandes sociedades no porque sejam efetivamente operaes comerciais, mas porque atravessam mltiplos espaos polticos. Assim, necessria muita cautela ao se identificar automaticamente a globalizao com o surgimento de uma economia de mercado global, a menos que se possa garantir a existncia de uma infra-estrutura apropriada, de um espao pblico global dentro do qual estas redes empresariais podem competir. Isto no significa de modo algum que performance e gesto macroeconmica deixam de ser importantes. Pelo contrrio, a interdependncia e
17

necessidade de cooperao macroeconmica eram precursores importantes da globalizao e permanecem o fator mais crtico para mant-la. Junto com a inovao tecnolgica, esta liberalizao da atividade econmica trans-fronteiras criou um ambiente que no somente possibilitou a adoo de estratgias globais pelas empresas mas tambm as obrigou a faz-lo. No obstante, a importncia crescente de barreiras no-tarifrias ao comrcio e a necessidade de concentrar nossa ateno sobre polticas de concorrncia global so apenas dois exemplos indicando que a dimenso microeconmica precisa de maior ateno. Com efeito, nada tornou mais evidente a importncia da dimenso estrutural, institucional e jurdica de uma economia de mercado global e local do que a recente crise financeira global. No surpreende que muitas das respostas crise tero de focalizar este aspecto estrutural e institucional das economias de mercado. Antes de considerar algumas destas respostas, pode ser til uma breve anlise da economia poltica da globalizao.

Definindo o desafio
Que tipo de desafio a globalizao coloca aos governos e em que se for o caso ele difere do da interdependncia? A globalizao desafia a soberania? Intuitivamente, a resposta sim, mas o mesmo ocorre com a interdependncia e, sendo assim, precisamos mais uma vez diferenciar. Para tanto, cabem algumas distines essenciais. Primeiro, nem a interdependncia, nem a globalizao podem desafiar a soberania jurdica de um Estado somente outros Estados o podem. A rigor, estas foras desafiam a soberania operacional de um governo (isto , a capacidade do governo conduzir a poltica pblica). Segundo, o conceito de soberania tem duas dimenses uma interna, outra externa. A dimenso interna retrata o relacionamento entre Estado e sociedade civil. Para parafrasear o socilogo Max Weber, um governo tem soberania interna quando detm o monoplio do poder legtimo sobre uma srie de atividades sociais em um determinado territrio. No que tange a economia, os governos operacionalizam sua soberania interna ao arrecadar impostos ou regulamentar atividades do setor privado. A dimenso externa da soberania se refere a relacionamentos entre Estados no sistema internacional. Por exemplo, governos exercem soberania econmica externa ao arrecadar direitos alfandegrios e mudar suas taxas de cmbio. A interdependncia econmica considerada um desafio dimenso externa da soberania. Para reagir a este desafio, os governos seguiram os princpios e normas do internacionalismo econmico liberal, aceitando a reduo gradual mas recproca de sua soberania econmica externa, reduzindo bar18

reiras tarifrias e controles de capital no contexto de regimes internacionais. A globalizao no desafia a soberania externa de um pas, mas sim a soberania interna de um governo, ao alterar o relacionamento espacial entre o setor privado e o pblico. Este fenmeno se tornou evidente em muitos contextos sociais e mais claramente no campo da economia. Desde que a globalizao induziu as grandes empresas a fusionar mercados nacionais em um nico conjunto, elas passam a operar em um espao econmico que agora engloba mltiplos espaos polticos. Conseqentemente, um governo no mais dispe de monoplio do legtimo poder no territrio no qual as grandes empresas se organizam, minando sua soberania interna. A incidncia crescente de arbitragem de regulamentos e impostos evidencia o declnio deste monoplio. Isto no implica de modo algum que atores do setor privado sempre exeram um esforo consciente para minar a soberania interna. Pelo contrrio, seguem uma lgica organizacional que difere fundamentalmente da dos Estados, que so sistemas de defesa de fronteiras. Com efeito, a legitimidade dos Estados decorre de sua capacidade de defender fronteiras. Os mercados, porm, no dependem da presena de fronteiras. Assim, a globalizao integra mercados e ao mesmo tempo fragmenta polticas. Embora esta ameaa se refira apenas dimenso operacional da soberania interna, no se deve subestimar o desafio. Por qu? Porque uma ameaa capacidade de um governo exercer sua soberania interna implica uma ameaa eficcia da democracia. Apesar de pessoas poderem exercer seu direito de voto, o poder efetivo deste voto configurar a poltica pblica diminui com o declnio da soberania interna. Uma fraqueza permanente da soberania interna levantar dvidas sobre instituies democrticas. Mesmo que esta dinmica no seja a nica explicao do declnio da confiana em instituies de governana em numerosos pases, um fator com importante contribuio. Governos que constatam que sua legitimidade, sua prpria raison dtre, vem sendo minada, no tm outra escolha seno reagir.

Respostas globalizao
Por enquanto, a maioria destas respostas globalizao tem sido principalmente reativa e pertence a duas categorias, ambas variantes do que, essencialmente, so estratgias intervencionistas. As que consideram a globalizao uma ameaa pregam uma interveno defensiva, recomendando medidas econmicas como a introduo de direitos aduaneiros, barreiras no-tarifrias, controles de capital e outras restries definidas em termos de territrio que obrigam as empresas e atores privados em geral a uma reorganizao de
19

mbito nacional ou regional. Mesmo tendo sido este fenmeno j observado antes da crise financeira global, provvel que se intensifique em conseqncia da mesma. Se o nacionalismo econmico no entusiasma a opinio pblica, sua forma poltica talvez seja mais bem sucedida. Clamar por maior independncia regional no apenas na poltica econmica mas tambm na poltica exterior e at diviso do territrio na esperana de recobrar a soberania interna uma estratgia poltica que, no mundo inteiro, ganhou foras no decorrer da ltima dcada. Outros exigiram dos responsveis polticos uma interveno ofensiva com incentivos ao investimento e desregulamentao competitiva. Nestas circunstncias, os prprios Estados se tornam concorrentes globais, procurando convencer as grandes empresas a operar nos seus respectivos territrios. Independentemente do xito destes propsitos, a interveno ofensiva tambm se tornou instrumento poltico bastante difundido, com alguns pases tentando expandir o alcance de sua soberania interna de forma a combinar a geografia econmica com as redes globais de grandes empresas. A tentativa da California de tributar em base global as empresas ali sediadas e a Lei Helms-Burton so dois dos exemplos mais ilustrativos. Nenhuma destas respostas promissora para o futuro das relaes internacionais, nem o das nossas economias. O protecionismo de um pas ou regio leva retaliao e coloca a economia mundial na rota da desintegrao. Subvencionar uma indstria com a nica finalidade de obter vantagem competitiva no ajudar a integrao mas, pelo contrrio, desviar escassos recursos pblicos de objetivos importantes de poltica pblica. A desregulamentao competitiva talvez no leve desintegrao, mas contraria a finalidade inicial desta poltica; um mercado plenamente desregulamentado reduz ainda mais a soberania interna de um governo. Isto no coloca em dvida, de modo algum, a importncia de reformas estruturais. , porm, um lembrete que a obsesso pela competitividade entre naes levar a uma situao de ganho e perda e dar apoio quelas foras polticas que favorecem o nacionalismo econmico (ou seja, interveno defensiva), tornando ainda mais difcil o ajuste estrutural. A extraterritorialidade, como no caso da Lei Helms-Burton, tambm no favorece uma integrao mais profunda. Outros Estados adotaro represlias contra uma imposio deste tipo. Enfim, redefinir a geografia poltica atravs da diviso apenas d uma aparncia de maior controle da poltica. Dividir um pas focaliza unicamente a dimenso externa da soberania. De modo algum isola um governo dos desafios da globalizao e talvez at o torne mais vulnervel. Note-se que todas estas respostas insistem novamente sobre a territorialidade como princpio de ordenamento das relaes internacionais, uma situao que a interdependncia procurou vencer. Todas so contrrias globaliza20

o e sero bem sucedidas apenas se forem abandonadas as conquistas do ps-guerra. Alguns julgam esta possibilidade remota, mas no se pode deixar de assinalar que nos ltimos anos a popularidade destas polticas aumentou consideravelmente. Em muitos pases, polticos oportunistas tm aproveitado os receios do pblico quanto eficcia declinante da soberania interna e esto pregando um maior nacionalismo econmico e/ou regionalismo fechado. Se no encontrarmos alternativa melhor, os governos sero logo obrigados a contar com estas intervenes para estancar a perda de soberania interna e crescente eroso da confiana nas nossas instituies democrticas.

Configurando a globalizao
Quais as linhas gerais de uma alternativa? Se os governos desejarem configurar a globalizao em lugar de reagir mesma, tero de tornar operacional a soberania interna num contexto no-territorial. Constituir um governo global seria uma resposta, embora irrealista. Obrigaria os Estados a renunciar a sua soberania no apenas no dia-a-dia mas tambm em um sentido formal. Tambm seria indesejvel por motivos de responsabilidade e legitimidade. Outrossim, embora um governo global possa ser a resposta do tecnocrata s falhas de enfoques de poltica pblica baseados na territorialidade, no poderia de modo algum igualar o dinamismo de redes globais econmicas e sociais. Nada leva a crer que um governo global seria melhor equipado para lidar com as complexidades tcnicas de poltica pblica neste final do sculo XX do que seus semelhantes nacionais. Uma estratgia mais promissora parte da diferenciao j assinalada entre soberania operacional e formal. Governana como funo social essencial para o funcionamento de toda economia de mercado nacional, regional ou global no precisa ser identificada com governo. Assim, uma poltica pblica global desconectaria os elementos operacionais de soberania interna (governana) de sua base territorial formal (o Estado nacional) e ambiente institucional (o governo). Para implementar uma estratgia como esta, os responsveis pela poltica recorreriam ao princpio da subsidiariedade, embora num sentido muito mais lato do que o conhecido na Unio Europia, na Dcima Emenda Constituio dos EUA ou em outras estruturas federalistas. O sub na subsidiariedade se emprega em sentido funcional e se refere a todo ator ou instituio bem colocado para apoiar a operacionalizao da soberania interna no contexto global. Podemos ainda diferenciar duas formas de subsidiariedade. A subsidiariedade vertical delega a elaborao de poltica pblica a outros atores do setor pbli21

co. No que tange a globalizao, trata-se principalmente de instituies multilaterais. Embora pouco comentado, o papel e mandatos em mudana do FMI, Banco Mundial e OMC que atualmente tratam de corrupo, regulamentao financeira e padres de meio ambiente parece indicar que, de fato, se tornam cada vez mais engajados em assuntos de soberania interna. Entretanto, este papel expandido de instituies multilaterais somente ser bem sucedido se as burocracias nacionais vierem a estabelecer canais permanentes de comunicao e interagirem regularmente para facilitar o intercmbio de informaes da maneira aberta e transparente necessria para uma poltical pblica global bem informada. Na rea das finanas globais isto se tornou evidente em nvel institucional em casos como o colapso do Barings ou os problemas no Daiwa. No nvel sistmico, a crise financeira na sia alertou os responsveis pela poltica quanto ao fato de que estes contatos deveriam ter sido estabelecidos muito anteriormente. No deveria restar dvida de que alianas burocrticas transnacionais precisam ir muito alm da rea de mercados de capital globais e abranger uma larga faixa de problemas de poltica, inclusive o do nmero crescente de barreiras no-tarifrias no comrcio que comea a ser considerado no mbito da OMC e OCDE. O estabelecimento de uma colaborao burocrtica transnacional um primeiro passo importante e necessrio para a criao de um espao pblico global, mas no basta. Estas redes burocrticas no podero eliminar todas as disparidades em pauta. Continuariam a carecer do dinamismo, agilidade e base de conhecimentos caractersticos de redes econmicas e sociais globais. Nem chegariam perto do nvel de participao e responsabilidade que toda estrutura geradora de poltica pblica desejaria gerar para garantir sua credibilidade e, portanto, sustentabilidade, seja no nvel local, nacional, regional ou global. Sistemas de poltica pblica versteis, inteligentes e legtimos somente podem surgir se a poltica pblica se dispuser a recorrer largamente subsidiariedade horizontal, ou seja, se delegarem ou terceirizarem aspectos da criao de poltica pblica a atores no-estatais, como os meios de negcios, ONGs, fundaes e outros participantes interessados da sociedade civil. A finalidade destas redes globais de poltica pblica preencher um dficit ou vcuo a fim de construir pontes entre governos, setor privado e sociedade civil, que atualmente no existem mas fazem muita falta. Retratam em si a cambiante distribuio de poder entre estes atores no sistema internacional. Possibilitam aos participantes reunir recursos diversos e tratar de problemas que grupo algum pode atualmente solucionar sozinho ou no contexto de um territrio soberano. Assim e no obstante o fato de cada setor (pblico, com fins lucrativos e sem fins lucrativos) ter interesse direto no resultado da poltica pblica, ajudam a estabelecer uma perspectiva tri-setorial de inte22

ressados que transcende valores e vises das organizaes participantes, criando um forum para definir as melhores prticas, padres e normas com os quais os interessados essenciais podem identificar-se com engajamento na sua implementao. igualmente importante o fato da faixa de atividades dos participantes do setor privado em redes deste tipo no ser limitada por fronteiras polticas. Outrossim, uma melhor informao, conhecimento e compreenso destes atores quanto aos problemas de poltica pblica cada vez mais complexos, impulsionados pela tecnologia e em mudana acelerada, no somente gerar maior aceitabilidade e legitimidade de uma poltica pblica global; estas parcerias entre o pblico e o privado, baseadas em rede criada pela subsidiariedade horizontal, tambm produziro um processo de poltica mais eficiente e efetivo. Enfim, lanando pontes entre sociedades civis, a subsidiariedade horizontal cria uma comunidade internacional real, uma verdadeira sociedade civil global incentivando sistemas recprocos de aprendizado e abertura mudana no seio da poltica pblica. Em matria de regulamentao financeira global, proteo do meio ambiente, proteo social, luta contra a criminalidade transnacional e numerosos outros problemas de poltica global, a subsidiariedade horizontal se tornaria um singular princpio central de poltica pblica global. Crticos desta idia questionaro a sabedoria de colocar interesses privados e pblicos sob a direo de uma mesma instituio, argumentando que o interesse do pblico passaria provavelmente ao segundo plano. Realmente, a experincia limitada de regulamentao mista justifica este ceticismo at certo ponto. Antes, porm, de renunciar a uma poltica pblica global caberia examinar as falhas atuais de uma regulamentao mista. Em primeiro lugar necessria maior transparncia. Princpios estritos de regulamentao baseada em divulgao, proporcionando a outros grupos acesso suficiente para garantir a representao adequada de seus interesses, incrementaria a confiana em uma estrutura deste tipo. Em segundo lugar, as grandes empresas precisam facilitar parcerias entre o pblico e o privado, melhorando suas prprias estruturas internas de controle e gesto. Auditorias independentes e estruturas de incentivo e recompensa que desencorajem a tomada de riscos excessivos so exemplos de providncias que podem ser tomadas com facilidade. Quanto maior o cuidado com a governana empresarial, menor ser o risco de falha do mercado e necessidade de regulamentao por terceiros. Os cticos com relao a parcerias entre o pblico e o privado e poltica pblica global deveriam considerar os riscos embutidos nas alternativas. Uma segunda fonte de crticas que redes de poltica pblica global possam padecer de dficit democrtico, termo familiar aos observadores da inte23

grao europia. Em outras palavras, desligar formulao e implementao de poltica pblica de sua base territorial talvez seja soluo tcnica ao desafio de sustentar a globalizao, mas no pode oferecer uma soluo poltica muito pelo contrrio, ao separar o processo de poltica pblica de sua base territorial prejudica-se mais ainda sua legitimidade e seu carter democrtico. Isto exige um esforo concentrado de conceitualizar a teoria democrtica e o conceito de pluralismo, no mais apenas no contexto do ente poltico definido territorialmente. Diante da dificuldade de tornar operacional a democracia representativa em um contexto global, em futuro previsvel, um primeiro passo promissor pareceria ser uma maior insistncia em modelos participativos e deliberativos de democracia, contando com as parcerias entre o pblico e privado que acabamos de delinear. No obstante, neste particular que uma poltica pblica global enfrentar seu maior desafio e ainda exigir um considervel trabalho analtico e operacional. Enfim, por enquanto a soberania formal permanece nas mos do setor pblico. A subsidiariedade horizontal apenas possibilita aos responsveis pela poltica criar uma estrutura de poltica pblica mais flexvel e dinmica, eficaz e eficiente, que possa responder aos requisitos de uma economia global, possibilitando aos governos recobrar sua legitimidade de principais provedores de bens pblicos.

Novas demandas na rea de segurana internacional

A globalizao ainda coloca novos requisitos para o conceito de segurana internacional. Note-se que a soberania externa depende da capacidade de excluir outros (obviamente, neste particular o conflito bipolar era o exemplo mais vvido). Porm, conforme j vimos, a soberania interna depende da capacidade de incluir, criar um senso de comunidade e de pertencer. a raiz da cidadania, configura nossas identidades. Entretanto, ao examinar mais de perto os dados sobre investimento direto estrangeiro e alianas entre empresas aos quais nos referimos, constatamos que vastas partes da economia mundial e de seus participantes permanecem excludos da globalizao. Se prosseguir a globalizao e se, em resposta, a manuteno da soberania interna se tornar cada vez mais um problema de relaes internacionais, a incluso passar a ser ento um dos temas centrais da segurana internacional nos prximos anos, colocando as instituies financeiras internacionais e em particular o Banco Mundial no centro da segurana internacional. Assim, longe de ficarem cada vez mais marginalizadas, as instituies multilaterais permanecem cruciais. Porm, ao invs de dominar o processo, deveriam atuar como suporte, propor24

cionando uma plataforma para reunir redes de poltica pblica global, garantindo acesso, transparncia e gesto de conhecimentos da mais alta qualidade, bem como estabelecendo um processo capaz de prover bens pblicos em escala global. A parceria entre a Unio Mundial de Conservao e o Banco Mundial na constituio da Comisso Mundial de Barragens criou um precedente. O processo malogrado para chegar a um Acordo Multilateral sobre Investimentos tambm esclarecedor, embora tenha tido resultado diferente. H cinco dcadas, estas instituies receberam o mandato de gerir a crescente interdependncia. Seu futuro reside na gesto da globalizao e poltica pblica global. Para ter credibilidade e eventualmente xito, redes de politica pblica global tambm precisam ser includas num quadro jurdico internacional. Neste particular tambm h mudanas em curso. A rea internacional comeou a dar preferncia a acordos jurdicos internacionais facultativos, ao mesmo tempo mais flexveis e ainda abertos a partes que no sejam Estados, refletindo a natureza mista dos que participam em redes de poltica pblica global. No obstante o fato destes acordos representarem direito internacional facultativo, o grau de observncia surpreendentemente elevado e nada impede que venham a evoluir para legislao compulsria. provvel que se recuse uma agenda to ambiciosa. Poderia surgir o argumento de que a constituio de redes de poltica pblica global transfere poderes em excesso a instituies multilaterais e que esta transferncia fere a soberania de Estados nacionais. Esta atitude ilustra perigosa falcia encontrada com crescente freqncia em crculos polticos. Encarregar instituies multilaterais da criao de plataformas para redes de poltica pblica global para garantir que a globalizao prossiga num caminho sustentvel no leva a uma perda de soberania. Muito pelo contrrio, demonstramos que os Estados nacionais j perderam soberania e a criao de redes de poltica pblica global representa uma maneira coletiva de recobr-la, evitando ao mesmo tempo as repercusses econmicas e sociais da interveno defensiva. Outrossim, no significa que atores locais no possam preencher relevante papel na observncia e monitoramento de regras e padres ajustados em escala global. Ao garantir que estas redes sejam baseadas em parcerias com a sociedade civil e o setor privado, do significado prtico e orientao ao princpio freqentemente citado, pensar globalmente agir localmente. Outros alegariam que estabelecer e administrar estas redes ser impossvel diante da dificuldade de racionalizar a ajuda externa depois da Guerra Fria e da diversidade de interesses polticos envolvidos. Entretanto, transferncias de recursos que apiam a criao de redes de poltica pblica e larga participao nas mesmas, para promover a estabilidade financeira internacional, prote25

ger o meio ambiente global, combater o crime transnacional e prover outros bens pblicos globais ou regionais no so, na realidade, nem externas nem ajuda, mas sim um investimento que gera retornos compartilhados por todos.

Concluses
Redes de poltica pblica global no contestam a soberania interna como princpio organizador da vida poltica e social; contestam, sim, sua organizao nos moldes territoriais tradicionais. Isto exige liderana poltica e mudana institucional, ambos raros, embora crises como a atual exeram um efeito positivo (temporrio?) neste sentido. A construo destas redes exige ainda a vontade e estreita cooperao de atores privados e no-governamentais de compartilhar responsabilidade no exerccio da poltica pblica. Em particular, ser decisivo para o xito o grau no qual a comunidade empresarial global estiver pronta e capacitada a assumir algumas funes de poltica pblica em conjunto com outros atores no-estatais. Enfim, a poltica pblica global no algum objetivo distante o momento de dar os primeiros passos prticos agora. H uma tendncia de perceber a globalizao como algo inevitvel, irreversvel e at significando o fim da Histria. No o caso. A economia mundial viveu nveis similares de integrao entre 1870 e 1913, um perodo freqentemente chamado de idade de ouro da economia internacional. E este teve um fim diferente. Hoje, a interdependncia corre o perigo de se tornar vtima do prprio sucesso. As atuais discrepncias entre formas pblicas e privadas de organizao social no so sustentveis. As estratgias intervencionistas aqui delineadas no deveriam ser descartadas como inaplicveis. Muito pelo contrrio, gozam de crescente popularidade e entraram no mainstream do debate poltico. Mais do que isso, estamos apenas comeando a compreender as implicaes de mais longo prazo da crise financeira global. previsvel que acabem por intensificar o receio generalizado a respeito da globalizao na sia e outras partes do mundo.

26

Obstculos e possibilidades para a governabilidade global*

Tullo Vigevani**

Este fim de sculo XX e incio de sculo XXI constituem oportunidade para a reflexo sobre relaes internacionais, sobre a chamada globalizao e sobre as possibilidades de governabilidade global a partir de uma perspectiva de ciclos longos. Discute-se sobre o conceito de governana, mas este deve ser melhor definido. Apenas desta forma poderemos, se for o caso, utiliz-lo de forma adequada. Buscando contribuir a este debate, consideraremos alguns dos temas que tm a ver com a idia que o termo governana parece pressupor. Deste ponto de vista, teremos em conta questes gerais, que interessam a todos os povos e a todos os Estados, mas tambm temas que fazem parte das preocupaes de pases intermedirios e pobres, como o caso do Brasil. As questes que apresentamos a seguir, sob forma de itens, tm a ver com a possibilidade ou no da governabilidade global. De qualquer forma, podemos adiantar que se governabilidade e governana se tornarem conceitos que atendem apenas aos interesses de algumas naes, se se limitarem a pontos restritos da agenda internacional, ainda que muito relevantes, se no considerarem o interesse de todos, tero pouca possibilidade de consolidarem-se. O que no significa, como a experincia sugere, que no possam tornar-se efetivos. Provavelmente, a ordem internacional do incio do sculo XXI se enfrentar com o dilema, no novo, mas com novas caractersticas, de ser alcanada ou pela forma da hegemonia ou pela forma do consenso. Sabemos que os processos histricos no so nem simples nem lineares, h espao para solues intermedirias e contemporizadoras. O fim da Guerra Fria e o surgimento da possibilidade de prevalncia de valores universais construdos coletivamen* A elaborao deste texto contou com a colaborao de Priscila Rodrigues Correa e Rodrigo Cintra, bacharis em Relaes Internacionais da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo. **Professor da UNESP (Universidade Estadual Paulista) e pesquisador do CEDEC (Centro de Estudos de Cultura Contempornea).

27

te so fatores que poderiam colocar as bases de uma ordem de tipo consensual. Porm, uma anlise objetiva dos processos contemporneos sugere que ainda estamos longe deste tipo de ordem. Da a razo pela qual difcil ser otimista no que tange boa governabilidade internacional e governana. Tendo como objetivo a reflexo a respeito das condies positivas e negativas para alcanarmos estas metas, os obstculos, as dificuldades e as oportunidades que surgem, examinaremos algumas questes que merecem considerao.

1. Equilbrio de poder
Um pilar do sistema interestatal, o equilbrio de poder, considerado desde o fim do sculo XVII at 1989 de fundamental importncia, o elemento essencialmente poltico das relaes internacionais, pareceria deixar de existir com o fim da Guerra Fria. certamente este um tema relevante para analisar as modificaes no sistema e se a aparente ausncia do equilbrio de poder, ao menos do equilbrio sistmico, como pensado at 1989, pode facilitar ou no a associao de objetivos, requisito necessrio para a governabilidade. A tentativa de responder a essa questo abre caminho a discusses diversas: o significado dos valores, a segurana internacional, a posio a ser tomada pelos Estados. No mundo ps-Guerra Fria se esboa um debate situado no mesmo campo em que situa-se o conceito de associao de objetivos. Isto, provavelmente, tem a ver com o surgimento do conceito de governana. Mas a constante reproduo de valores realistas, ainda que atualizados para adequarem-se a um mundo em profunda modificao, permite afirmar que os valores da associao prtica persistem em ter maior influncia. Nardin afirmou partilhar a premissa de que so as prticas comuns e no os objetivos partilhados que oferecem as condies da associao internacional (Nardin, 1987, p. 27). Isto , prticas comuns existiriam independentemente da existncia de objetivos comuns. Para a teoria das relaes internacionais, h possibilidade de compatibilizar normas com anarquia. Para Bull (1995) isto significa fortalecer os elementos societrios no quadro de um sistema de Estados. O que certo que, desde Westfalen, diplomacia, direito e equilbrio de poder intermediam as relaes entre os Estados. Presenciamos na contemporaneidade a um fato, at certo ponto, indito: o equilbrio entre potncias particularmente sob o ngulo poltico-militar j no existe. E no sabemos como o equilbrio internacional ser doravante mantido. Esta questo tem relao com o debate sobre governabilidade internacional. O que dissemos sugere que a convivncia
28

poder permanecer, mas no ser suficiente para garantir governana. O equilbrio de poder foi, nos ltimos trs sculos, um elemento daquilo que podemos chamar de governabilidade precria. Quando parece desaparecer o equilbrio, ao menos como at aqui pensado, cabe questionar-nos sobre como poder processar-se a conteno da anarquia. As normas prevalecero, voltaremos anarquia ou haver normas impostas pela hegemonia?

2. Sociedade internacional
No incio do sculo XXI, o tema do confronto entre a vontade geral, que aceita o princpio da ordem, e a vontade individual dos Estados, que rejeita a hierarquia, continuar no centro do debate. Ao no aceitar limitaes prpria soberania, so os Estados que, mesmo quando afirmam sua posio em favor da governabilidade e, alguns, da governana, colocam, ao mesmo tempo, limites a estes objetivos. O equacionamento deste confronto poder contribuir resposta para a questo de se permanecemos num sistema interestatal, cujos integrantes se toleram entre si, ou se estamos s vsperas de uma sociedade internacional, que preserva os interesses coletivos e a volont gnrale. Estes interesses e esta volont, quando aplicados s relaes internacionais, so ricos de conseqncias: o sistema interestatal adquire a noo de que h questes de interesse especfico de alguns pases, no de todos, que podem ter conseqncias para o conjunto. Do ponto de vista estrito das relaes internacionais, regras, acordos, instituies criadas para permitir a convivncia entre Estados, podem funcionar convenientemente e atender aos objetivos pelos quais so estabelecidas, na medida em que ordem e estabilidade relativas servem prpria perpetuao do sistema interestatal, portanto a um sistema ainda anrquico. A associao prtica pode surgir de diferentes formas. Pela existncia de um Estado hegemnico, pela vontade de uma poliarquia, pelo acordo voluntrio de um grande nmero de pases. A teoria dos regimes internacionais no exclui que qualquer destas situaes possa dar origem a regimes. Portanto, podemos sugerir que uma situao em que haja regras, procedimentos e valores compartilhados no caracteriza nem a superao do sistema interestatal nem a da associao prtica. Recordando as palavras de Rousseau (1970), a comunidade de valores no possibilita ainda a caracterizao de uma associao de objetivos, estes exigiriam o banimento da hierarquia e a existncia de uma soberania, de leis legtimas que a todos inclussem e que por todos fossem decididas. Esta idia, certamente associada de mudana nas relaes internacionais, permitiria aceitar a outra idia, de que o mundo ps-Guerra Fria
29

estaria virando a pgina, no sentido da superao do sistema de Westfalen. Na virada do sculo, nada h que sugira a existncia de objetivos comuns. Portanto, governabilidade e governana parecem discutidos, ainda, no campo da lgica de interesses, sobretudo nacionais. A governabilidade do sistema internacional, de acordo com as distintas teorias, supe autoridade e legitimidade. Tanto em Maquiavel quanto em Marx poderamos encontrar os pressupostos desta afirmao. Os que defendem a idia, numa perspectiva realista, que a paz para ser permanente exige ordem e hierarquia, acentuam o papel do Estado. Gilpin, ao discutir a interdependncia do mercado, concentra sua ateno sobre o papel da poltica internacional e em particular a presena ou a ausncia da liderana poltica (Gilpin, 1987, p. 24). A teoria da estabilidade hegemnica procura demonstrar que sem a existncia de uma responsabilidade de ltima instncia no possvel qualquer forma de estabilidade internacional, pois a lgica anrquica do sistema acabaria prevalecendo (Kindleberger, 1984). Para a compreenso de como os acordos internacionais, a criao de valores hegemnicos e a coincidncia de interesses, por mais importncia que tenham e por mais durabilidade que venham a demonstrar, no so suficientes para a criao da homogeneidade necessria ao estabelecimento de uma sociedade internacional, ou de uma comunidade de destinos, vale a pena citar as razes apontadas por Holsti para a criao do Concerto Europeu. Os governantes criaram o sistema com base num (1) consenso ideal o desejo de impedir a repetio do drama napolenico, a hegemonia e uma guerra paneuropia; (2) a existncia de uma colaborao prvia que se desenvolveu durante a coalizo existente nas guerras contra Napoleo; e (3) acordo de que as instituies, se no fossem possveis as organizaes, seriam necessrias para levar adiante os objetivos de governabilidade (Holsti, 1992, p. 36).

3. Valores hegemnicos
Valores hegemnicos internacionalmente reconhecidos parecem crescentemente pesar na configurao do sistema. A institucionalizao de novos valores decorreria das mudanas que parecem levar forma unipolar, embora nela permaneam significativas caractersticas de multipolarismo. A tendncia ao unipolarismo no necessariamente sinnimo de predomnio de uma determinada potncia. Os valores que durante a Guerra Fria serviram de apoio para a sustentao do equilbrio bipolar (defesa da civilizao ocidental ou antiimperialismo militante) no mais se ajustam nova configurao do sistema internacional, cuja sustentao dependeria agora da predominncia de pilares
30

diversos, como o liberalismo econmico, os direitos humanos, a proteo ambiental, os direitos sociais e, igualmente importante, o militar-estratgico, ainda que considerado sob formas novas. A aceitao formalmente voluntria de boa parte dos novos valores pelos Estados ocorre em funo da busca da viabilizao de sua insero no sistema internacional. Em relao a diferentes temas, vem contribuindo a presso dos assim chamados novos atores. A emergncia de regimes internacionais como o dos direitos humanos, ou a maior nfase que se tem dado aos regimes econmico-financeiros de carter liberal e competitivo, so o resultado da hegemonia contempornea de valores aptos a se apresentarem como intrinsecamente universais e funcionais ao bem comum. Seu xito decorre da capacidade de apresentarem-se como bens morais de conotao positiva e de corresponderem a anseios humanos historicamente construdos. So tambm o resultado de um maior ativismo internacional de instituies ou grupos que explicitamente fomentam esses regimes: organizaes no-governamentais (ONGs), empresas multinacionais, rgos internacionais, comunidades epistmicas etc. Na maior parte dos casos, estas instituies ou grupos tm conotaes inteiramente diferentes entre si, sendo seus objetivos estabelecidos de acordo com finalidades prprias. Inmeras vezes, os regimes so o resultado da combinao de interesses privados, mesmo partindo de premissas universalistas, transformados em pblicos pela ao de um, alguns ou muitos Estados. Em determinadas circunstncias, aquelas instituies ou grupos podem servir como instrumento de um ou mais Estados para a aceitao ou para a institucionalizao dos novos valores hegemnicos. Um problema clssico, mas que ganha conotaes novas, o de como cada Estado e sua populao elaboram a possibilidade de superposio desses valores de interesse universal com os seus prprios. Em outros termos, como poderia-se conjugar o particularismo nacional com a governabilidade global e com a governana. As alteraes ocorridas na configurao do sistema internacional no fim do sculo XX, particularmente na dcada de 90, so fatores relevantes nas transformaes em curso. Cabe verificar quais seriam essas alteraes em relao s dcadas anteriores e em relao a todo o sculo XX e mesmo aos anteriores, e quais os possveis cenrios futuros. Este cenrio , mais do que algo do final do sculo, o resultado de um processo de desenvolvimento do sistema internacional moderno. Desde Westfalen, os Estados vm afirmando a soberania nacional. Com o amadurecimento da idia de soberania, a segurana internacional, sobretudo a proteo da prpria soberania, passou a no se fundamentar apenas nas capacidades individuais de cada Estado, mesmo porque surgiram as armas nucleares. Estas tiveram um papel ainda no plenamente analisado no sentido de enfraquecer a segurana individual de cada
31

Estado. Sem dvida, este enfraquecimento poderia ser um dos elementos favorveis criao da volont gnrale. At aqui, o que temos visto que a idia de segurana, seja militar, seja econmica, seja financeira, seja ambiental, ou outra qualquer, tem permanecido de responsabilidade de atores individuais ou de considerados garantes de ltima instncia. O risco de identificao das vontades e das responsabilidades de atores individuais com a prpria idia de governabilidade global o que est em questo. Em outras palavras, no convm estabilidade da governabilidade sua identificao com as vontades dos atores individuais.

4. Interesses e valores comuns

A sociedade internacional existiria, segundo Bull (1995), por estarem os Estados convencidos da existncia de alguns interesses e valores comuns. A defesa do direito internacional seria a base para a existncia da sociedade de Estados, em que estes procurariam agir de acordo com suas leis. Numa concepo pluralista da sociedade internacional, os Estados so capazes de se colocarem de acordo em relao a alguns pressupostos bsicos, dentre os quais os mais importantes so o reconhecimento da soberania nacional e a norma da no-interveno. De acordo com esta concepo pluralista, a ordem pode ser alcanada mesmo num contexto internacional onde prevalecem sociedades heterogneas em relao a inmeros valores: Gr-Bretanha e Rssia em 1818. Os Estados, segundo Linklater (1992), so capazes de concordar sobre a necessidade de ordem em detrimento de suas vises sobre justia. Provavelmente, uma das grandes dificuldades para caracterizar o sistema internacional da ltima dcada do sculo XX e dos primeiros anos do sculo XXI (Lafer e Fonseca Jnior, 1994) esteja sendo a tendncia em curso, no definitivamente consolidada, modificao de alguns daqueles pressupostos bsicos. Bastaria ver o debate contemporneo relativamente aos principais deles, a soberania nacional e a no-interveno (Archibugi, Held e Kohler, 1998), ao mesmo tempo em que, justamente, uma viso universal de justia parece abrir caminho. Os riscos implcitos esto estreitamente ligados s formas como vai sendo definida esta viso universal. As idias diferentes mas paralelas de governabilidade global e de governana ganhariam espao dentro desta trajetria: a da associao de ordem com justia, ou, preferencialmente, a integrao do conceito de justia e de igualdade aos valores reconhecidos como fundantes da comunidade internacional. Ainda que lgica esta perspectiva, s vezes incorporada s decises dos organismos internacionais, deve-se reconhecer estar longe da realidade efetivamente existente. Isto , interesses e valores co32

muns nem sempre constituem a base da viso considerada universal. Como exemplo, universaliza-se o valor livre comrcio, mas no se torna um valor comum a idia de desenvolvimento. Para que as potncias assegurem a ordem seria necessrio que elas estabelecessem suas prprias relaes de forma ordenada, com base em princpios comuns, e que utilizassem a diferena de poder para fortalecer e no para enfraquecer o sistema internacional. O fortalecimento do sistema tem como pressuposto bsico consensos consolidados e no consensos estabelecidos com base no pressuposto da hegemonia. Apenas esta idia de fortalecimento do sistema criaria condies para uma sociedade internacional, uma associao de objetivos (Nardin, 1987) com interesses e valores comuns.

5. Ordem, justia e desenvolvimento

Ao discutir-se o tema da governabilidade global, preciso ter em conta que estamos assistindo ao fortalecimento de foras centrpedas, havendo, ao mesmo tempo, o desenvolvimento de foras centrfugas (Lafer e Fonseca Jnior, 1994). Deve-se insistir no fato de que a predominncia de uma das duas foras, em si mesma, no garante um determinado tipo de configurao, unipolar ou multipolar, nem tem diretamente a ver com a possibilidade de governana. A coexistncia das duas foras, atuando contemporaneamente, amplia o campo das incertezas. Nesta fase da histria, deve ser sublinhado que, apesar da assimetria produzida por um grande excedente de poder por parte dos Estados Unidos, tem havido situaes em que regimes internacionais que a todos obrigam possibilitaram resultados que, a longo prazo, podem favorecer regras, procedimentos e valores de carter universal. Cabe, portanto, reconhecer que h, parcialmente, situaes aptas ao fortalecimento das possibilidades de governabilidade. Seria o caso da atitude da OMC, sustentada particularmente pela Unio Europia, de rejeio de fato da lei norte-americana Helms-Burton, e a deciso da Conferncia de Roma, de 1998, a favor da criao de um Tribunal Penal Internacional para o julgamento de crimes contra a humanidade. Nesta fase ps-Guerra Fria, as questes internacionais referem-se configurao do sistema, tendo diretamente a ver com o modelo de ordem que se quer ver estabelecido. Uma determinada concepo de ordem no tem a ver apenas com o poder, mas tambm com a prpria concepo de mundo. Para a estabilidade da ordem internacional, inclusive para que sejam criados os pressupostos de uma ordem cosmopolita, ou at de uma cidadania mundial (Thompson, 1998), faz-se necessrio o tratamento privilegiado das questes normativas que se apresentam sob o ttulo geral de ordem com justia, ou, no
33

caso particular da linguagem diplomtica brasileira, como lembra Lafer (1998), ordem com desenvolvimento: conceitos no iguais mas com parentesco entre si. Tambm nesse caso, fortalecer-se-ia a perspectiva, por ora utpica, de sociedade internacional, com potencialidades quanto governabilidade. O sistema internacional ps-Guerra Fria apresenta uma natureza mltipla e paradoxal. Por um lado, est mais impermevel, j que neste perodo da histria h uma evidente assimetria de poder, h reconhecidamente um sistema hegemnico. Os custos da no-insero so elevados, como demonstram os casos do Iraque, do Ir, da Iugoslvia, de Cuba. Aparentemente, no h modelos alternativos viveis para os Estados. Ao mesmo tempo, no ps-Guerra Fria ganhou fora a idia do consenso como algo importante nas relaes internacionais. Esta regra generaliza-se em algumas instituies surgidas depois de 1989, como a Organizao Mundial do Comrcio (OMC). Torna-se necessria a adeso de todos os pases para o funcionamento das instituies, imprescindvel sua operacionalidade, e permanece o condicionamento bsico das potncias, sobretudo dos Estados Unidos, na formulao das pautas e das decises. A compreenso desta relao, entre consenso e condicionamento, decisiva. Se governabilidade e governana dependerem sobremaneira do condicionamento, dificilmente sero alcanveis. Se, pelo contrrio, relacionaremse mais idia de consenso, tero possibilidade de serem alcanados.

6. As oportunidades
Ao mesmo tempo em que reconhecemos o terreno complexo, difcil, onde as oportunidades escasseiam para as naes pobres, h outros deslocamentos, j existentes anteriormente e que alcanam hoje novas dimenses, que sugerem o retorno da perspectiva universalista no-hegemnica. Esta, se efetivamente levada a efeito, seria a grande novidade, a da superao do sistema de convivncia surgido em Westfalen, que sempre oscilou entre guerra e paz, entre poder e norma, apesar destes nem sempre estarem em contraposio. A apreenso das oportunidades difcil, pois, paradoxalmente, elas no deixam de ser o resultado da capacidade de estabelecimento de hegemonia, mas, ao mesmo tempo, podem adquirir conotaes favorveis tambm aos estados pobres. So valores como os relativos preservao do meio ambiente e da Terra, aos direitos humanos e sociais. Estes, contraditoriamente, podem favorecer o multipolarismo ou o unipolarismo. Os exemplos so muitos. Os Estados Unidos vm repetindo a necessidade de democratizar as decises internacionais, tornando-as transparentes e abertas s presses da opinio pblica. Contam com sua capacidade de influncia e querem utilizar o peso de sua prpria
34

opinio pblica. Mas a idia corresponde, tambm, a reivindicaes antigas de estados dbeis e de setores socialmente desfavorecidos, como os representados pelo movimento sindical. A onda internacional crtica s iniqidades sociais tem origem nos interesses de competio dos pases desenvolvidos, mas pode representar um instrumento de negociao favorvel aos pases pobres. A mesma perspectiva analtica pode ser aplicada ao campo da segurana. Utilizando o conceito de Kindleberger (1989) de garante de ltima instncia para o caso da segurana internacional, no restam dvidas de que a nica potncia com este papel so os Estados Unidos. Mas a complexidade deste campo, como indicam experincias fracassadas, tais como Somlia, retaliaes ao terrorismo etc., apontam para a necessidade de uma convergncia majoritria de Estados. Percebe-se, ento, como temas novos, ou mesmo tradicionais, como o comrcio e a economia internacional e a prpria segurana, podem ter leituras que favorecem a necessidade da governabilidade. Mas certamente no a asseguram. A prevalncia ou no da governabilidade depende das referncias tericas, mas tambm da capacidade de apropriao, por parte das sociedades e dos Estados, dos valores aptos universalizao. Desta forma, as oportunidades surgiriam como resultado de protagonismo por parte dos Estados, mas tambm das sociedades. Da mesma forma, a idia de cidadania mundial pode representar o caminho de acesso da humanidade a formas polticas democrticas e fruio dos bens materiais e simblicos disponibilizados pela modernidade, mas tambm pode representar a iluso deste acesso, que de fato permaneceria limitado aos que j o tm, representados por Estados detentores de excedentes de poder. Mesmo os valores universais podem, paradoxalmente, favorecer o unipolarismo, na medida em que surgem como o resultado da vontade hegemnica das sociedades representadas pelos Estados fortes do sistema.

7. O bem comum
A idia de governabilidade tem a ver com a de comunidade mundial, ao introduzir a possibilidade de princpios visando o bem comum: se h comunidade, h obrigaes e, conseqentemente, h regras que a todos obrigam. Quem as viola est sujeito a que a comunidade o sancione. Ao mesmo tempo, como afirmou Carr (1981), h dificuldades para alcanar-se um padro suficiente de coerncia que viabilize o bem comum. Para ele, isso a causa das imperfeies da moral internacional. Faltariam dois princpios: o da igualdade entre os membros da comunidade e o de que o bem do todo tem precedncia sobre o
35

bem da parte. Se o primeiro princpio, com toda evidncia, continua inexistente, o mesmo no pode ser dito em relao ao segundo. As teorias contemporneas de carter idealista, liberal, grociano e socialista buscam, na lgica dos jogos de soma positiva, o caminho, s vezes normativo, de consolidao da idia de que o bem comum tem precedncia. Se o bem comum tiver, efetivamente, precedncia, estariam criados os pressupostos para polticas cooperativas que, por sua vez, abririam o caminho governabilidade. Na virada do sculo XX para o XXI, no possvel afirmar que isto prevalece. O que possvel perceber que alguns temas, mesmo quando utilizados como instrumentos de poder, adaptam-se melhor s necessidades do bem de todos. Assim, teramos avanado em relao a perodos histricos anteriores, quando no era possvel perceber qualquer forma de prevalncia do bem comum.

8. A agenda e a liderana
As dificuldades para a consolidao de uma agenda na qual prevalea o bem comum no eliminam a necessidade de compreenso das motivaes pelas quais, mesmo com uma geometria das relaes internacionais tendencialmente unipolar, tem se fortalecido a tendncia incorporao de temas de valor universal, em certo sentido, a tendncia centrpeta. Este seria o fator favorvel governabilidade e governana. H duas possibilidades explicativas para a incorporao: 1. a geometria das relaes internacionais unipolar, com a evidente predominncia estratgica e no plano dos valores dos Estados Unidos, estimula formas de ao coletiva, cujo garante de ltima instncia seriam os prprios Estados Unidos, da sua capacidade de construo de agendas; 2. apesar da geometria das relaes internacionais tender ao unipolarismo, a incorporao de temas de valor universal se d porque tm se fortalecido as condies, discutidas desde Rousseau (1970), para a prevalncia do bem do todo. Recordando a formulao de Nardin (1987), a associao de objetivos sobrepe-se associao prtica, de interesses. Nas relaes internacionais contemporneas, um tema relevante saber se a assimetria de um Estado em relao aos outros coincide ou no com um modelo hbrido que soma a idia de imprio-mundial e de economia-mundo, se quisermos utilizar as formas propostas por Waters (1996). Como assinalado por diferentes autores, o plo principal atuaria hoje no isoladamente, mas por meio de um sistema de crculos concntricos, cujo primeiro nvel seria o Grupo dos Sete. Outro tema relevante detectar se o unipolarismo reflexo de uma nova forma de relaes internacionais que estar sendo construda no incio do
36

sculo XXI. Isto , a crise do Estado-nao, que corre paralelamente ao ascenso do fenmeno da globalizao, atingiria todos os Estados, ampliando-se o espao dos valores compartilhados, que, sendo universais, abrigam as diversidades compatveis. Universalismo no seria imposio, ainda que determinada por uma hegemonia que utiliza o consenso, mas vontade coletiva da humanidade. O fato da agenda internacional, em grande medida, ser aceita por maiorias expressivas de Estados aps a aprovao norte-americana denota a preponderncia ao unipolarismo e a tendncia a terem os Estados Unidos sua autoridade reconhecida. Uma forma parecida, ainda que simtrica, se d quando decises tomadas sem a aprovao norte-americana s alcanam reconhecimento e possibilidade efetiva de aplicao se este pas adere a elas. o caso do Tribunal Penal Internacional e da Agenda 21. Na perspectiva do unipolarismo, importante ressaltar que autores situados em diferentes perspectivas tericas consideram que os Estados Unidos mantm papel primordial na preservao do ordenamento existente. Primeiro, a liderana uma palavra elegante para o poder. Exercer a liderana levar outros a fazer coisas que de outra forma no fariam. Isso implica habilidade em criar, direta ou indiretamente, os interesses ou as aes de outros. Liderana deve envolver a habilidade em no desembainhar as armas; mas tambm em levar outros Estados a conceber seus interesses e objetivos polticos de forma nova. Isto sugere um segundo elemento da liderana, que implica no apenas a organizao das possibilidades do poder e dos recursos materiais. Ela tambm implica a capacidade de projetar um formato de idias polticas ou princpios em relao especificidade ou ordem efetiva das polticas. Implica a capacidade em produzir aes pactuadas ou coordenadas por inmeros Estados ou outros setores. Liderana o uso do poder para organizar a ao de um grupo visando um objetivo comum. (Ikenberry, 1997, p. 4). Nesse sentido, a liderana norte-americana parece no estar ameaada. O fim da Guerra Fria reorganizou os termos do debate internacional, tornando ultrapassadas as grandes polmicas sobre o declnio norte-americano, ao menos como foi discutido nos anos oitenta (Kennedy, 1989). Aqui, diferentemente de antes, podemos imaginar a possibilidade de governabilidade e de governana como determinada por esta liderana. importante ressaltar que a liderana vincula-se capacidade, como observado por Ikenberry, de projetar um formato de idias polticas ou princpios e valores que tenham conexo com aqueles compartilhados por um razovel nmero de Estados. O campo dos valores sempre foi importante, mas ganhou maior destaque no fim do sculo XX. Quando a hegemonia busca afirmar-se pela manifestao explcita de excesso de poder, corre maior risco de sofrer eroso. Provavelmente esta seja uma explicao plausvel para as difi37

culdades enfrentadas pelos Estados Unidos no equacionamento das crises do Iraque e da Iugoslvia, ao longo da dcada dos noventa. Governabilidade e governana, se dependentes deste conceito de liderana, podero demonstrarse efetivos mas no do interesse dos pases pobres. O debate sobre a agenda internacional, cuja pauta sofre condicionamento determinante por parte dos Estados Unidos, certamente um terreno onde desenvolve-se o embate pela configurao do sistema internacional do sculo XXI, portanto onde se situar a resoluo da dvida que persiste: se h uma superao de Westfalen, uma aproximao a uma associao de objetivos, a uma forma de sociedade internacional, abrindo o caminho ao que o termo governana pareceria sugerir. Como vimos, h reconhecimento das indefinies que podero subsistir, apesar do unipolarismo aparente. Ao mesmo tempo, o fortalecimento da disposio de outros Estados para intervir nas responsabilidades internacionais, quando estas implicam a defesa de valores universais de ampla aceitao, sugere a possibilidade de construo de um sistema de novo tipo, onde valores universais surgiriam como dominantes, desvinculados da hegemonia e da necessidade de um garante de ltima instncia (Kindleberger, 1989).

9. Concluses
A segurana foi alcanada nos ltimos trezentos e cinqenta anos por configuraes internacionais de equilbrio de poder, de concerto ou de bipolaridade. verdade que nenhuma delas evitou guerras. O Estado de Natureza, na linguagem de Hobbes (1974), sempre prevaleceu, ainda que a bipolaridade, a partir de 1946, com ameaa de destruio recproca total, tenha evitado uma guerra geral e tenha se reconvertido de forma aparentemente pacfica. Vimos as vantagens que os chamados temas globais teriam com o fortalecimento da co-responsabilizao e vimos como cresce a percepo de que, para obter estabilidade, o sistema internacional deve ser inclusivo. Ao mesmo tempo, discutimos como esta incluso pode ser obtida tanto pela adeso a princpios universalistas quanto pela imposio hegemnica, unipolar ou de concerto. Governabilidade e governana devem ser discutidos luz destas referncias, pois fazem parte do mesmo debate. O crescimento da discusso sobre o direito de ingerncia (Lottenberg, 1997), com todos os benefcios e com todos os perigos implcitos e explcitos de que portador, sinaliza como alguns dos pressupostos que regeram o destino da humanidade nos ltimos sculos estariam se modificando. H crise no princpio de soberania nacional e h crise no princpio de autodeterminao
38

dos povos, ainda que para sua superao se busque legitimidade no Captulo VII da Carta das Naes Unidas, que trata das violaes paz e segurana internacional, portanto num documento que tem como origem Estados soberanos. O Brasil, ao se associar, ainda que com extrema cautela, a decises que podem fortalecer novas interpretaes do direito internacional, parece faz-lo exatamente em vista da possibilidade de construo de uma interpretao universalista de governabilidade e governana. Apesar do risco, possivelmente tenha que ser assim na expectativa de que isso contribua para a multipolaridade de que se falou. Combinam-se doses de realismo, o que leva a querer participar, com doses de utopia cooperativa. Pode ser fortalecida a posio dos poderosos, porque estes tm maior capacidade de convencer e mais meios para implementar decises. Pode ser fortalecida a perspectiva de um mundo cooperativo, de paz, de justia, onde a universalizao dos direitos seja um fato. O reconhecimento do terreno, inclusive de que os prprios valores so diferenciados e correspondem a concepes de mundo prprias, um passo importante para a identificao de interesses e para propostas possveis. O sculo XXI inicia-se com graves interrogaes, onde a leitura universalista de governabilidade e governana, que atenda aos interesses de todos, incluindo valores como justia e desenvolvimento, no parece encontrar terreno suficientemente favorvel. O cenrio, porm, de debate e de disputa. No podemos deixar de ver as potencialidades existentes.

39

Bibliografia
ARCHIBUGI, Daniele; HELD, David e KOHLER, Martin (edit.). Re-imagining Political Community. Cambridge: Polity Press, 1998. BULL, Hedley. The anarchical society: a study of order in world politics. Londres: Macmillan, 1995. CARR, Edward Hallett. Vinte anos de crise: 1919-1939. Braslia: Editora UnB, 1981. GILPIN, Robert. The political economy of international relations. Princeton: Princeton University Press, 1987. HOBBES DE MALMESBURY, Thomas. Leviat. So Paulo: Abril Cultural, 1974. HOLSTI, Kalevi J. Governance without government: polyarchy in nineteenth-century European international politics. In: ROSENAU, James N. e CZEMPIEL, ErnstOtto (edit.). Governance without government: order and change in world politics. Cambridge: Cambridge University Press, 1992. IKENBERRY, G. John. The future of international leadership. In: CARALEY, Demetrios e HARTMAN, Bonnie (edit.). American leadership, ethnic conflict and the New World Politics. Vermont: Capital City Press, 1997. KENNEDY, Paul. Ascenso e queda das grandes potncias. Rio de Janeiro: Campus, 1989. KINDLEBERGER, Charles P. A financial history of Western Europe. London: George Allen and Unwin, 1984. KINDLEBERGER, Charles. Panics, manias and crashes a history of financial crisis. New York: Basic Books, 1989. LAFER, Celso e FONSECA JNIOR, Gelson. Questes para a diplomacia no contexto internacional das polaridades indefinidas. In: FONSECA JNIOR, Gelson e NABUCO DE CASTRO, Sergio Henrique (orgs.). Temas de Poltica Externa Brasileira II, Volume 1. So Paulo: IPRI/Paz e Terra, 1994. LAFER, Celso. As novas dimenses do desarmamento: os regimes de controle de armas de destruio de massa e as perspectivas para eliminao de armas nucleares. IEA/USP, Seminrio: O Brasil e as novas dimenses da segurana internacional, So Paulo, 11 setembro 1998. LINKLATER, Andrew. The question of the next stage in international relations theory: a critical-theoretical point of view. In: Millenium, vol. 21, n 1, 1992. LOTTENBERG, Fernando Kasinski. A construo do direito de ingerncia na paz do ps- Guerra Fria. So Paulo: USP, 1997 (Tese de doutorado). NARDIN, Terry. Lei, moralidade e as relaes entre os estados. Rio de Janeiro: Forense-Universitria, 1987. ROUSSEAU, Jean Jacques. Ecrits sur lAbb de Saint-Pierre. In: Oeuvres compltes. Paris: Gallimard, 1970. THOMPSON, Janna. Community identity and world citizenship. In: ARCHIBUGI, HELD e KOHLER, 1998, cit. 40

Governana global: regras para ordenar um mundo anrquico

Christian Lohbauer*

necessrio que um modelo se esgote para que outro inovador tome o seu lugar.
A destruio criadora de Joseph Schumpeter

Governana global: definio e relevncia

Definitivamente a realidade deste fim de sculo no apresenta o melhor dos mundos. Vivemos um tempo de hegemonias declinantes, onde fronteiras desaparecem, autoridades exercem o poder com dificuldade, alianas militares se tornam inviveis e ineficientes e as novas lideranas polticas esto longe da grandeza de estadistas do passado. As necessidades e problemas dos povos ultrapassam as fronteiras nacionais: temos que lidar com o crescimento da populao e da pobreza, com conflitos tnicos e religiosos de alcance multinacional, com o desenvolvimento econmico e a defesa do meio ambiente, ou com a expanso da criminalidade organizada internacional. Grandes transformaes ocorrem no mundo contemporneo de forma cada vez mais instantnea tornando-se inevitvel rever e entender questes sobre a natureza da governana e da ordem mundial. A estrutura internacional do fim de sculo caracteriza-se por um clssico perodo de mudanas: padres estabelecidos esto sendo confrontados e vagarosamente substitudos, o que implica em um perodo de ausncia de ordem (ou maior desordem) at que novos padres se formem e sejam adotados para se reestabelecer um equilbrio.

* Christian Lohbauer Doutor em Cincia Poltica pela Universidade de So Paulo. Foi bolsista da Fundao Konrad Adenauer na Universidade de Bonn (1995-1997), e pesquisador do NUPRI/ USP (Ncleo de Pesquisas em Relaes Internacionais) e do NAIPPE/USP.

41

A idia de governana global implica em pensar caminhos para tornar o mundo um local melhor para a convivncia dos povos. No se trata de criar um governo mundial e muito menos formular utopias do paraso. Uma governana global implica em medidas para garantir a segurana dos povos, organizar a economia mundial e fortalecer a lei universal. Em outras palavras, equipar instituies globais que atendam melhor as necessidades do mundo ps-Guerra Fria. Tradicionalmente a idia de governana global tem sido compreendida como as relaes intergovernamentais. No entanto, em razo da complexidade da poltica internacional e da imagem muitas vezes discordante que se tem dela, a adoo de uma abordagem mais ampla de anlise que envolva pelo menos trs nveis parece ser a mais adequada para a compreenso da realidade internacional. O primeiro deles refere-se s caractersticas, capacidades e interesses dos principais atores da poltica mundial, considerando-se alm de governos e instituies intergovernamentais outros atores como organizaes no-governamentais (ONG), movimentos civis, empresas multinacionais, o mercado mundial de capitais e a mdia internacional. Estados e governos permanecem atores relevantes do cenrio mas no tm mais como sustentar toda a demanda de novos desafios da agenda internacional. Da mesma forma, a Organizao das Naes Unidas (ONU), por exemplo, deve ter um papel vital e central na soluo dos problemas do mundo contemporneo. O segundo nvel de anlise deve estar relacionado aos principais temas sociais e de segurana que ocupam a agenda global, ou seja, os mais relevantes problemas e controvrsias nos quais os Estados e a humanidade concentram sua ateno e alocam seus recursos. O terceiro nvel refere-se aos padres de cooperao e conteno que influenciam a interao entre atores e temas. Assim, a anlise atravs destes trs nveis de abordagem faz da poltica como exerccio de influncia na distribuio de valores como poder, prestgio ou riqueza o mais controvertido aspecto das relaes internacionais e da evoluo da governana global. Observa-se que a governana global est acima do debate terico clssico das relaes internacionais, ou seja, o debate entre realistas e liberais e suas vertentes de pensamento contemporneo, o neo-realismo e o neo-liberalismo. Os primeiros conceituam o sistema internacional como uma anarquia estrutural. Os outros, em contrapartida, vem no sistema internacional uma sociedade global interdependente.1 A governana global implica em uma or-

1. Especificamente sobre este debate veja HOLSTI, Ole R. Models of International Relations; Realist and Neoliberal Perspectives on Conflict and Cooperation. In: KEGLEY, Charles; WITTKOPF, Eugene. Global Agenda - Issues and Perspectives. 5th Edition, Boston: MacGrawhill, 1998, p. 131-144.

42

dem internacional que deve ser organizada em torno da noo de diversidade e no de uniformidade, o que significa, por definio, um sistema descentralizado construdo sobre as fundaes de um conjunto de valores comuns. Valores comuns para um mundo to diverso devem estar acima das preferncias culturais, polticas, religiosas e filosficas de cada nao. Valores comuns que devem estar apropriados s crescentes necessidades de um planeta superpopuloso e empobrecido. Estes valores so concebidos depois que se compreende a noo de vizinhana global.2 As mudanas dos ltimos cinqenta anos transformaram o mundo em uma Aldeia Global, criando a necessidade de cooperao entre cidados com objetivos coletivos. Da perspectiva da maioria dos cidados existem vrios interesses comuns humanidade: a manuteno da paz e da ordem, a expanso da atividade econmica, o combate poluio e ao efeito estufa, o combate doenas contagiosas, o combate ao comrcio de armamentos, a preveno do crescimento de reas desrticas, a preservao da diversidade gentica, a conteno do terrorismo, o combate fome, a preservao das espcies, o combate recesso econmica, o uso comunitrio de recursos escassos, e muitos outros interesses comuns que poderiam ser listados. Todos estes aspectos independem das posies poltico-ideolgicas, religiosas ou filosficas dos povos. interessante notar que valores universais como, por exemplo, coragem, determinao, generosidade, justia, lealdade, pacincia e tolerncia tm sido parte da concepo de um mundo ideal pela maioria dos povos atravs dos tempos. Apesar disso, esses valores no tm sido respeitados e aplicados por todos ao mesmo tempo nas diferentes comunidades mundiais. Mas vivemos um novo tempo em que, pela primeira vez na histria, parte significativa da humanidade pode ter acesso informao praticamente ao mesmo tempo. Isto expe um novo desafio: pela primeira vez, podemos pensar a comunidade global como qualquer comunidade unitria que compartilha de interesses comuns e, assim, devemos nos preocupar com aquilo que se passa com todos porque fazemos parte do mesmo processo, estamos todos no mesmo barco. A paz na Iugoslvia, a fome no Sudo, a destruio das florestas na Indonsia, a reduo das emisses de gs carbnico nos Estados Unidos, ou o desenvolvimento econmico latino-americano so problemas que devem interessar igualmente a australianos, indianos, chineses, peruanos, nigerianos, canadenses e todos os outros povos. A desigualdade mundial crescente. O sculo XXI inicia com uma mar2 Cf. Our Global Neighbourhood, The Report of The Comission on Global Governance, Geneva, 1998.

43

ca trgica: cerca de 1,3 bilho de pessoas ainda vivem em estado de misria absoluta.3 Embora a economia global tenha se expandido ininterruptamente nos ltimos cinqenta anos, ela no foi capaz de combater a pobreza e nem mesmo de reduz-la. Como resultado, um mundo extremamente sofisticado, moderno, interconectado e sadio coexiste com um mundo marginalizado, subnutrido e desinformado. O mundo dos excludos est presente tanto dentro dos pases quanto globalmente. Vivemos em um mundo de duas classes. Para mudar esta realidade, o que deve ser de interesse da comunidade global j que traz benefcios coletivos, no possvel se restringir apenas promoo da tolerncia e da solidariedade. necessrio tambm promover a liberdade democrtica, o mais importante valor universal, capaz de criar o ambiente necessrio para assegurar os direitos fundamentais de cada cidado. No entanto, nem todas as democracias tm demonstrado eficincia, o que mantm muitos descrentes de sua real necessidade. A democracia no est limitada ao direito de votar em eleies peridicas: ela abrange um processo contnuo, de vigilncia constante e de promoo da dignidade humana. Bruce Russett afirma que a democracia no perfeita e no deve ser imposta a povos que no a desejam. Mas para a maioria dos povos a democracia melhor do que as alternativas que tm experimentado e com as quais tm sofrido.4 Acima de tudo h claras evidncias de que democracias no entram em guerra com democracias. Quanto mais democrtico um Estado mais pacficas so suas relaes. Basta constatar que nenhuma democracia slida entrou em guerra com outra durante todo o sculo XX.5 A democracia deve ser, assim, promovida no s dentro das fronteiras mas alm das fronteiras dos pases. E neste mundo contemporneo e interdependente a idia de governana global est confrontada com mais um desafio: o Estado soberano e suas limitaes.

O Estado soberano est ameaado? As novas esferas de interao global

Se vivemos no tempo em que fronteiras desaparecem, autoridades exercem o poder com dificuldade e alianas militares do sinal de debilidade, poderamos supor que os Estados soberanos estariam em processo de extino.

3. Cf. The Comission on Global Governance, http://www.cgg.ch/bve.htm, 11/1998, p. 1-15 (3). 4. RUSSET, Bruce. A Community of Peace: Democracy, Interdependence, and International Organization. In: KEGLEY, Charles; WITTKOPF, Eugene. Global Agenda - Issues and Perspectives. 5th Edition, Boston: Mac-Grawhill, 1998, p. 244. 5. Ibid.

44

E, se para a agenda global este fenmeno teria um efeito devastador, o mundo estaria diante de um cenrio onde novos atores seriam responsveis pela governana global. Mas a questo no to simples assim. O Estado-nao no mais aquela entidade mxima que regulou as relaes de poder mundial no sculo XIX. O Estado do fim do sculo XX, o mesmo que entra no sculo XXI, est dotado de funes que so insubstituveis por qualquer outra entidade presente no mundo interdependente. Suas funes como equacionador das falhas do mercado permanecem: ainda o provedor da defesa, o mantenedor da lei e da ordem, o gestor da macroeconomia e o responsvel pela sade pblica. Quando dotado de maior capacidade e organizao, o Estado tambm responsvel pela educao bsica e proteo ambiental, pela regulao de outros servios pblicos, pela poltica antitruste, pela regulamentao financeira e pela proteo ao consumidor. E quando sua capacidade maior ainda, o Estado pode ter uma funo ativa no sentido da promoo de mercados e do agrupamento de iniciativas industriais e financeiras. Mas h algo novo na agenda dos Estados que se encontrava encoberto pela realidade bipolar rompida em 1989 em Berlim: cabe ao Estado a priorizao de sua funo como promotor do aumento da eqidade. Esta funo corresponde a programas de combate pobreza, assistncia em casos de catstrofe, proviso de seguros sociais como penses redistributivas, subsdios familiares e seguros-desemprego e, principalmente, a redistribuio de ativos.6 No coincidncia a correspondncia de boa parte destas funes com os valores comuns que circundam a idia de governana global. a demonstrao de que, embora em vias de transformao, o Estado no d mais conta de suas obrigaes sozinho. H novas esferas de integrao global. Na verdade, a maioria das pessoas acredita que o mundo composto por cerca de 190 Estados, todos eles com enormes diferenas entre si, alguns deles democracias consolidadas, a maioria deles nem tanto, mas iguais perante o direito internacional. Todavia, o que faz destes Estados entidades semelhantes so duas caractersticas: so unidades polticas que cobrem parte da superfcie terrestre e o governo que reivindica representar cada um destes territrios reconhecido pela maioria dos outros governos representantes das outras unidades polticas.7 Estas caractersticas so tambm as unidades bsicas da geopoltica, os

6. Cf. Relatrio Sobre o Desenvolvimento Mundial 1997, O Estado num Mundo em Transformao - Indicadores Selecionados do Desenvolvimento Mundial, Banco Mundial, Washington, 1997, p. 27. 7. Sobre o futuro do Estado-nao veja The Nation-State is Dead; Long Live the Nation-State. The Economist, Dec 23-Jan 5, 1996.

45

componentes essenciais que marcam o jogo internacional. E a geopoltica clssica reinou absoluta at o fim da era bipolar com as determinantes espaciais afetando os destinos nacionais. Essa premissa no pode ser totalmente descartada se considerarmos que toda a nao ainda v o territrio onde vive como o centro do mundo.8 O problema que estas unidades polticas se tornaram menos dominantes e menos independentes nos ltimos cinqenta anos. Isso ocorreu em virtude das novas foras criadas pelo desenvolvimento tecnolgico do sculo XX, que so capazes de movimentar coisas visveis e invisveis (como informao ou capital) independente da vontade dos Estados, corroendo suas estruturas de poder. Seria esse o anncio do fim dos Estados nacionais? Certamente no. O mundo continua politicamente dividido e o sucessor dos Estados ainda no apareceu. Em suma, os Estados nacionais vm se adaptando a um novo tempo onde passam a aceitar a autoridade de uma organizao internacional quando reconhecem que h benefcios mtuos. Se isto pode ser afirmado em relao Organizao Mundial do Comrcio (OMC), que vem regulando a abertura do comrcio mundial, ainda no se aplica integralmente Organizao das Naes Unidas, como se verificou com a interveno da OTAN em Kosovo. E a justificativa para este fenmeno a de que existe uma linha divisria entre economia e poltica. Os Estados preferem manter na sua instncia de poder os meios que os possibilitam decidir por si mesmos, manter sua autonomia mesmo para determinar se querem participar, por exemplo, de um sistema internacional de regras de comrcio. O ponto de mutao na existncia dos Estados nos leva ao desenvolvimento poltico e econmico do velho continente.9 Mais uma vez, a Europa, pioneira de boa parte dos avanos que ajudaram a formar a comunidade global como ela se apresenta hoje, est prestes a mostrar ao mundo se existe um caminho que possa ultrapassar esta linha divisria. A introduo da moeda nica europia, o euro, j uma realidade e a contagem regressiva para a definitiva despedida das moedas nacionais est marcada para 2002. Franceses, alemes, portugueses e finlandeses tero que estar confiantes o bastante para se sentirem cidados europeus. A Europa dos cidados poderia ser o embrio da casa mundial. Mas, mais uma vez, as coisas no so to simples assim. Um obstculo de natureza poltica mostra que alemes, franceses e britnicos, para no citar outros membros da Unio, ainda tm vises diferentes sobre o que querem exatamente da

8. WEISER, Dieter. Geopolitics - Renaissance of a Controversial Concept. Aussenpolitik, IV/94, p. 402-411 (411). 9. Sobre a idia de progresso eurocntrico ver LANDES, David. A Riqueza e a Pobreza das Naes. Rio de Janeiro: Editora Campus, 1998.

46

integrao. A Poltica Externa e de Segurana Comum da Unio Europia (PESC) um exemplo. O termo valores comuns utilizado no Tratado de Maastricht para determinar as aes da PESC. Estes valores comuns no foram definidos no Tratado embora possam ser baseados em dois princpios que so altamente relevantes para a formulao da PESC e que tambm fazem parte do conjunto de valores comuns ligados governana global: o primeiro, originrio dos ideais de Jean Monnet e outros fundadores do que hoje a Unio Europia, o exerccio da preveno de conflitos. Depois de a primeira metade do sculo ter sido marcada por conflitos e rivalidades por toda a Europa, os lderes do ps-Guerra estavam determinados a fazer com que os cinqenta anos seguintes fossem diferentes. O sucesso dessa iniciativa foi uma enorme conquista para a humanidade mas, levando-se em considerao a constante dificuldade de alinhamento das polticas externas nacionais, ainda permanece o desafio de uma poltica comum que efetivamente previna conflitos. O segundo princpio, que serve tambm para garantir uma melhor performance econmica, a tolerncia com a diversidade dentro e entre os membros da Unio Europia, isto , a aceitao das diferenas tnicas, religiosas e polticas.10 O argumento daqueles que no crem em uma Europa unida, aquela que ultrapassaria a linha da unio econmica no sentido da unio poltica, est justamente ligado a este segundo princpio: a Europa no pode ser, ou pensa que no pode ser, parte de uma unio mais ampla em virtude de suas diferenas. A razo que faz pessoas e naes se unirem principalmente o fato de acreditarem que juntos podero ficar mais fortes do que separados. E esse outro obstculo, desta vez de natureza sociolgica, que obstrui o projeto da Unio Europia: o desejo de ser forte uma poderosa motivao poltica, mas este desejo no mais poderoso do que o sentimento de que ns somos diferentes deles. E essa uma razo para duvidar do projeto europeu.11 O Estado soberano est ameaado? Tudo indica que em boa parte do mundo ele ainda deve se sustentar por um bom tempo. Mas o que a Europa nos mostra que h um caminho sem retorno a um novo sistema ps-Estadonao resultante em nosso mundo interdependente. As integraes regionais por todo o globo so um reflexo disso. Diferentes formas de integrao regional com carter de cooperao econmica tm como objetivo ajustar regies ao ambiente competitivo da economia mundial. Estados, individualmente, no estavam mais respondendo a tais desafios.
10. Cf. A Global Foreign Policy for Europe. Oxfam Briefing for the 1996 European Union InterGovernmental Conference (IGC), http:/131.111.106.147/policy/pb012.htm, 1996. 11. The Nation-State is Dead; Long Live the Nation-State. The Economist, Dec 23-Jan 5, 1996.

47

Dentro do mesmo enfoque, no que se refere coordenao poltica entre os Estados, pode-se considerar a crescente importncia das Naes Unidas para a estabilidade poltica mundial. O desenvolvimento da governana global implica necessariamente em uma organizao das naes. A que acaba de fazer meio sculo uma organizao fora de seu tempo. Mais de cinqenta anos depois de firmada a Carta de So Francisco em 26 de junho de 1945, a Organizao das Naes Unidas ainda duramente criticada pela maioria dos governos por ser burocrtica e pertencer apenas a seus oficiais. Os mais crticos chegam a consider-la dispensvel. O nico ponto de convergncia de opinio entre as naes atuais em relao ONU a urgente necessidade de sua reforma. O nmero de naes-membro aumentou muito desde sua fundao, mas suas estruturas permanecem congeladas e dominadas por algumas naes que no representam mais a realidade econmica e poltica do mundo contemporneo. Se no incio dos anos 60 a ONU tinha 113 membros, hoje ela tem 185. A estrutura e os poderes do Conselho de Segurana esto no centro do debate para tornar a organizao mais representativa. O Conselho se livrou da paralisia em que permaneceu durante o perodo da Guerra Fria e o uso de vetos caiu drasticamente desde ento. No entanto, essas mudanas no tornaram a organizao menos retrgrada. As intervenes areas dos EUA no Iraque em dezembro de 1998 so apenas uma demonstrao da falta de autoridade que a ONU enfrenta. A organizao cada vez mais requisitada para agir em todo o mundo e a legitimidade do Conselho de Segurana se torna mais crucial. Qualquer justificativa pela permanncia dos cinco vitoriosos da II Guerra Mundial no Conselho de Segurana como poderes decisivos do destino mundial est fora de contexto. A democratizao, um dos valores comuns embutidos no conceito de governana global, tambm deve nortear a ONU e qualquer organizao que a comunidade internacional venha a fundar. Mesmo com uma reforma ainda haver um grande nmero de Estados que estaro aparentemente margem das decises apesar de membros da ONU. A Assemblia Geral o frum ideal para que todos os membros expressem seus interesses dentro de uma base igualitria. O processo de modernizao dos procedimentos da Assemblia e seus comits deve avanar. E uma reestruturao dos mtodos de financiamento da organizao deve ser realizado. Para realizar inmeras tarefas para a manuteno da paz e combate pobreza no mundo a ONU conta com recursos insuficientes. Uma dezena de pases responsvel por mais da metade do oramento da ONU mas continua a ter apenas um voto na Assemblia Geral. Todas estas distores demonstram as limitaes da maior organizao internacional e garantem longa vida ao Estado nacional no caminho da interao global.
48

A economia global: entre a glria e o fracasso

A agenda mundial envolve mais do que nunca um amplo conjunto de assuntos da economia internacional que vo desde o protecionismo comercial e estabilidade monetria at ajustes no balano de pagamentos e rolagem de dvidas. Esses assuntos tambm esto presentes na realidade econmica de vrios Estados enquanto buscam se adaptar s novas condies da economia internacional combatendo a estagnao econmica, o desemprego, dficits oramentrios e declnios de produtividade. Se a maior fonte de riqueza do mundo o comrcio e estamos vivendo sob condies de crescente interdependncia, ento os Estados esto cada vez mais sensveis e vulnerveis quilo que se passa na economia de seus semelhantes. Decises tomadas em um determinado Estado freqentemente tm implicaes e conseqncias em outros. Economicamente, pases dependem uns dos outros. E seu mais novo desafio tem sido se adaptar ao jogo planetrio do capital. Esforos para controlar a inflao em um determinado pas podem afetar o cmbio da moeda de outros e conseqentemente influenciar seu comrcio exterior e fluxo de capitais. Assim, decises polticas esto vinculadas distribuio da riqueza. Os Estados tm que determinar quais polticas devem adotar para influenciar trocas comerciais e financeiras. A poltica econmica adotada por um determinado Estado depende das concepes que ele tem das relaes da sociedade com o mercado. Gilpin12 define trs ideologias que caracterizam as polticas econmicas do mundo contemporneo: liberais, nacionalistas (ou mercantilistas) e marxistas definem quem vai adquirir o que, quando e como. Liberais priorizam o mercado e os mecanismos de preo como o meio mais eficaz para organizar a economia domstica e internacional. Para nacionalistas ou mercantilistas, as atividades econmicas esto e deveriam estar subordinadas construo e interesses do Estado. Nacionalistas impem a primazia do Estado, da segurana nacional e do poder militar para a organizao e funcionamento do sistema internacional, o que nos remete a pensar imediatamente na sua vertente poltica dentro da teoria das relaes internacionais, o realismo clssico. O marxismo estabelece os assuntos econmicos no centro da esfera poltica. Enquanto nacionalistas se preocupam primeiramente com a distribuio internacional da riqueza, marxistas focam nas foras que afetam a distribuio da riqueza e suas conseqncias sociais.
12. GILPIN, Robert. Three Ideologies of Political Economy. In: KEGLEY, Charles; WITTKOPF, Eugene. Global Agenda - Issues and Perspectives. 5th Edition, Boston: Mac-Grawhill, 1998, p. 277-296.

49

O pouco que permanece da ideologia oficial marxista encontra-se no atual modelo chins, mesmo que na China o liberalismo j tenha mostrado suas garras encorajado pelo prprio governo na promoo da empresa privada. A disputa das concepes entre liberais e nacionalistas est praticamente em todas as esferas de anlise poltica e econmica da agenda global. E no se pode pensar em governana global sem considerar a tenso entre estas duas escolas de pensamento que norteiam a economia mundial. Se uma no exclui a outra, talvez estejamos a caminho de um modelo intermedirio universal. Pelo contrrio, se uma implica na excluso da outra ento a competio econmica global est contribuindo para aumentar a diferena entre as economias nacionais. No so apenas os avanos das comunicaes e da tecnologia mas tambm as novas estratgias sem fronteira das empresas multinacionais e o desenvolvimento dos novos processos de integrao regional, como por exemplo Mercosul, Nafta, Alca e Apec, que vm transformando os sistemas econmico e financeiro internacionais. Tudo indica ser a crescente dificuldade de defender interesses paroquiais e nacionais o resultado do rolo compressor da abertura de mercados e queda de tarifas. As tarifas tm se reduzido drasticamente quando comparadas aos anos 30, perodo do auge do nacionalismo. As tarifas mdias entre os pases industrializados devero cair para apenas 5% no incio do novo milnio. Comparando com a mdia dos anos 40, que atingia cerca de 40%, as tarifas tendem a perder importncia no comrcio internacional do futuro.13 A cada vez mais difcil distino entre economia nacional e internacional traz importantes implicaes polticas. Os Estados tm que reagir s exigncias das demandas e oportunidades do mundo exterior determinando polticas que priorizem as condies externas ao invs das domsticas. A globalizao transnacional14 uma destas exigncias e ela permite explicar a razo pela qual diversos Estados optaram pela cooperao econmica regional. A partir do momento em que a produo, o investimento e o comrcio exterior se tornaram menos controlveis por meios nacionais, os Estados tiveram que se ajustar s exigncias do mundo exterior. Mas nem todos esto aptos a faz-lo. E a razo muito simples. Apesar de todos os discursos globalizantes, somente so afetados pela globalizao transnacional Estados integrados economia mundial. Aqueles relativamente isolados ou muito pobres no esto expostos aos efeitos positivos da internacionalizao. As diferenas entre os hemisf13. Cf. KEGLEY, C.; WITTKOPF, E. World Politics Trend and Transformation. 7th Edition, Chapter 8, p.237. 14. Sobre o tema veja SCHIRM, Stefan. Globalizao Transnacional e Cooperao Regional na Europa e nas Amricas. In: Contexto Internacional, Julho/Dezembro 96, Volume 18, nmero 2, p. 257-290.

50

rios Norte e Sul so cada vez maiores. Basta verificar que ainda no incio da dcada de 1990 um quinto da populao mundial era responsvel por 82% do Produto Social Bruto mundial, e por 81% do comrcio mundial, alm de receber 94% dos emprstimos bancrios e 80% dos investimentos. Os 47 pases mais pobres foram responsveis por apenas 0,4% do Produto Social Bruto mundial e o quinto da populao mais pobre teve que se satisfazer com pouco mais de 1,3% dos investimentos.15 O quadro no fim da dcada no apresenta nenhuma melhora significativa. Desde 1980 houve um notvel crescimento econmico em cerca de quinze pases que trouxe um crescente aumento de renda para cerca de 1,5 bilho de pessoas. No entanto, durante o mesmo perodo, a estagnao e o declnio econmico afetou cerca de 100 pases, reduzindo a renda de 1,6 bilho de pessoas, cerca de um quarto da populao da terra. Em setenta destes pases a renda mdia atual menor da que era em 1980. Na primeira metade da dcada de 1990, vinte e um pases, na maioria do leste europeu e da Comunidade dos Estados Independentes (CEI), enfrentaram uma queda de 80% em suas rendas mdias.16 Embora haja conscincia da estagnao e declnio de vrias economias, a gravidade da situao camuflada pelo crescimento de alguns pases ricos que tm mantido seu crescimento por quase duas dcadas e por repetidas esperanas de que as economias em declnio retomassem o desenvolvimento. Depois de mais de 15 anos de decepo, os formuladores da poltica econmica internacional devem refletir sobre o embasamento de seu otimismo. Se os crescimentos tm sido cada vez maiores desde o incio da Revoluo Industrial, os declnios tambm no tm precedentes pois tm sido mais profundos do que a crise dos anos 1930. A polarizao mundial e a diferena entre ricos e pobres aumentam a cada dia. Aqueles pases em desenvolvimento que ainda procuram adaptar-se nova realidade econmica internacional enfrentam, inevitavelmente, um aumento das taxas de desemprego e cortes em gastos sociais. A internacionalizao dos agentes econmicos privados e a privatizao dos servios pblicos tm contribudo significativamente para o aumento do desemprego formal. urgente uma mudana no modelo de desenvolvimento da economia mundial. Um modelo que reforce a relao entre igualdade, crescimento e desenvolvimento. Gilberto Dupas analisa a questo crucial que envolve as relaes entre a sociedade e os Estados nacionais a partir das reformas
15. NUSCHELER, Franz. Reiche Welt und arme Welt. In: Die neue Weltpolitik, KAISER, Karl; SCHWARZ H.P. (Hrsg.). Bundeszentrale fr Politische Bildung. Bonn, 1995, p.112-122 (115). 16. Cf. Human Development Report, World Bank, Oxford University Press, 1996.

51

liberais caractersticas da economia mundial na ltima dcada. Para Dupas a questo implica na capacidade dos Estados de assumir eficientemente um papel indutor-normativo-regulador ao mesmo tempo em que urgente um pacto social que evite a crescente tendncia ao aumento da excluso social. O discurso a favor da reduo radical do papel do Estado deve ser substitudo pelo discurso a favor de um Estado transformado e fortalecido, atuante em novas funes fundamentais.17 Algumas premissas parecem determinar os limites entre os quais a economia global dever se inserir no futuro. certo que a liberalizao do comrcio tem contribudo com o crescimento econmico de vrios pases e que o protecionismo reduz a prosperidade a longo prazo. Assim, a economia global, e conseqentemente a governana global, iro depender de como as potncias econmicas mundiais iro se comportar diante da opo de maior liberalismo ou protecionismo comercial. Nesse contexto o caminho escolhido pelos Estados Unidos da Amrica e pela Unio Europia sero fundamentais. As atividades das corporaes multinacionais e bancos internacionais tambm tm importante papel a desempenhar. Seus investimentos so determinantes na lubrificao da mquina comercial global e suas atividades demonstram que podem sair da esfera do Estado soberano. Resta saber se a interdependncia criada pelo aumento da competio que expande a riqueza e reduz os custos do trabalho e dos produtos ir de alguma forma se expandir para os quase 6 bilhes de pessoas no planeta.

A busca de uma justia internacional

O papel da lei tem sido a grande fora civilizatria em todas as sociedades livres. ela que distingue sociedades autoritrias e democrticas, assegura liberdade e justia contra a opresso e promove a igualdade sobre a dominao. O respeito ordem legal essencial para a manuteno de uma ordem internacional da mesma forma que tem sido para a ordem nacional. O direito internacional reflete a necessidade de ordem, previsibilidade e estabilidade nas relaes internacionais. Apesar disso, as normas legais tm limitaes como instrumentos de administrar conflitos e promover a cooperao na poltica mundial. Deve-se reconhecer que h uma grande

17. Cf. DUPAS, Gilberto. A lgica econmica global e a reviso do Welfare State: a urgncia de um novo pacto. In: A Globalizao entre o imaginrio e a realidade. Pesquisas Konrad Adenauer Stiftung, nmero 13, 1998, p. 53-66.

52

diferena entre o reconhecimento que se d ao Direito Internacional e a sua real eficincia. Uma ordem global sem leis seria uma contradio. Os fundadores da Organizao das Naes Unidas j atribuam fundamental importncia lei internacional. Tanto que criaram a Corte Internacional de Justia, tambm chamada de Corte Mundial. Mas os Estados nacionais sempre tiveram a opo de aceit-la ou ignor-la, o que significou decidir se a Corte Internacional estaria ou no acima da lei nacional. Seja qual for a reforma que se der no sentido da governana global deve-se estender o papel da lei internacional. E a lei internacional deve ampliar sua ao alm dos Estados nacionais incluindo entidades no-governamentais e indivduos. Atualmente apenas os Estados possuem direitos e obrigaes internacionais. chegado o momento de se criar uma Corte Criminal Internacional eficiente. Sua inexistncia descredita o papel da lei. Quando crimes contra a humanidade como genocdio e tortura so cometidos, tribunais ad hoc so criados. Os casos da Iugoslvia e de Ruanda so exemplos recentes das dificuldades de se fazer justia sem uma corte permanente. A cultura da lei j vem se espalhando pelos quatro cantos do mundo. O processo de integrao caracterizado pelo intercmbio cultural, comercial e institucional dos Estados que se d no fim do milnio promove o fenmeno do Direito Comunitrio que est se impondo pouco a pouco sobre o direito interno dos Estados. Alguns Estados delegam poderes em determinadas matrias aceitando o primado do Direito Comunitrio. O caso da Unio Europia , mais uma vez, exemplo pioneiro de um processo onde as instituies comunitrias vo se sobrepondo aos Estados. O Direito Comunitrio ainda no Direito Constitucional supranacional. Para isso teria que ter o poder de autoorganizao, criando seus rgos e definindo atribuies com respectivas competncias. Mas a Europa j est evoluindo para um Direito Constitucional Comum, composto pelos princpios constitucionais de cada Estado presentes em todas as constituies nacionais europias. No por acaso, estes princpios norteiam tambm a idia de governana global: a proteo dos direitos humanos, do meio ambiente, ou a garantia de liberdade poltica. O fenmeno das integraes regionais est provocando o surgimento de normas supranacionais. provvel que as constituies nacionais percam vagarosamente o poder para um direito global. Em ltima anlise no o Direito Internacional que vem falhando na sociedade mundial contempornea. So os prprios Estados que falham ao no aderir s normas comuns por eles mesmos determinadas. Para Christopher Joyner, a necessidade de superar este obstculo onde Estados agem em defesa dos interesses soberanos se servindo do direito internacional apenas em
53

momentos peridicos deve ser o maior desafio da agenda global no prximo sculo.18 A incluso do indivduo e das entidades no-governamentais no futuro direito global deve tornar a tarefa da governana global ainda mais difcil.

Meio ambiente e governana global

Os problemas globais relacionados ao meio ambiente so relativamente novos na poltica mundial e, por esta razo, so menos transparentes. Isto serve tanto para as causas quanto para as conseqncias do problema. O ecossistema global possui recursos naturais que so essenciais para todas as formas de vida. Energia, gua, alimento e matrias-primas so necessrios para o bem-estar dos seres humanos. Alm dos recursos naturais todas as criaturas dependem do ambiente determinado pela atmosfera e a hidrosfera que espalham os poluentes emitidos pela indstria desempenhando importante papel ao afastar os poluentes das reas urbanas. Pode-se considerar que a preocupao poltica e acadmica com o meio ambiente junto da percepo de que o mundo finito e seus recursos limitados nasceu em 1972, na Conferncia de Estocolmo e ainda no mesmo ano, com a criao do Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA). Desde ento, governos e organizaes internacionais no-governamentais tm focalizado parte de suas polticas nas mudanas que o aumento da populao e o processo de industrializao tm causado ao meio ambiente. Questes como a mudana climtica, a destruio da camada de oznio, a destruio das florestas, a degradao dos solos e lenis freticos, e o lixo qumico tornaram-se temas correntes da agenda global. Como se no fosse o bastante, de 1970 at o ano 2000 a populao mundial sofrer um aumento de 50%, ou seja, quase dois bilhes de pessoas. E estima-se que no ano 2025 seremos mais de oito bilhes. A populao mundial ter dobrado em pouco mais de 50 anos.19 E a maior parte desta populao estar vivendo em pases do mundo em desenvolvimento. Preservar o equilbrio entre o crescimento populacional, a industrializao e a preservao do ecossistema global requer uma nova compreenso de desenvolvimento. A questo de interesse global porque vital. Se os ndices de destruio da camada de oznio causado pela emisso de clorofluorcarbonos

18. Cf. JOYNER Christopher. The reality and relevance of international law in the 21st century. In: KEGLEY, Charles; WITTKOPF, Eugene. Global Agenda - Issues and Perspectives. 5th Edition, Boston: Mac-Grawhill, 1998, p. 252-265. 19. Cf. World Population Data Sheet 1996, Population Reference Bureau, Washington, 1996.

54

(CFC) continuarem a crescer, bem como a emisso de gs carbnico resultante da queima de combustveis fsseis que causa o efeito estufa, a existncia de vida no planeta estar sob risco considervel. Em 1987, a Comisso Mundial para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento produziu o estudo Nosso Futuro Comum, conhecido tambm como Relatrio Brundtland. O estudo chamava a ateno para a crescente interdependncia ecolgica entre as naes, o que colocava o meio ambiente no topo da agenda diplomtica dos Estados nacionais. Isto veio a se comprovar na Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento realizada no Rio de Janeiro em 1992. Da ECO-92 resultaram trs acordos principais: a Declarao do Rio, um conjunto de princpios que colocam o homem como centro das preocupaes vinculadas ao desenvolvimento sustentvel; a Agenda 21, um documento de 40 captulos com mais de 100 programas de ao; e a Conveno sobre Biodiversidade, que procurou reconhecer o uso soberano dos recursos da biodiversidade pelos pases onde eles se encontram.20 O efeito prtico resultante deste esforo internacional pelo desenvolvimento sustentado ainda modesto. Muitas naes industrializadas se recusam a adaptar seu sistema produtivo e industrial s exigncias necessrias a preservao da natureza determinadas no Protocolo de Kyoto, em 1997. E as naes em desenvolvimento no dispem de mecanismos oficiais eficientes de proteo ao meio ambiente. O problema social e populacional ainda supera de longe a conscincia da preservao e despoluio. O problema ambiental e sua relao com a governana global est na evidncia de que tem havido sria destruio de recursos naturais e vitais para a manuteno da vida como resultado do desenvolvimento acelerado da economia global contempornea. As modificaes no equilbrio da natureza, seja em recursos (gua, florestas etc.) ou sistemas (atmosfera, oceanos etc.), podem ter efeitos perversos a longo prazo. A escassez de recursos naturais tem relao direta com conflitos internacionais e evit-los um dos objetivos da governana global.

Concluso
As mudanas libertrias posteriores a 1989 criaram condies para uma democratizao da poltica mundial. Apesar disso, depois de alguns anos de euforia, novos problemas surgiram resultantes de uma poltica mundial
20. Cf. VIGEVANI, Tullo. Meio Ambiente e Relaes Internacionais A Questo dos Financiamentos. In: Ambiente e Sociedade, Ano I, Nmero I, segundo sem./1997, p. 27-61 (39-40).

55

transnacional. O renascimento dos nacionalismos, e o crescimento dos fundamentalismos religiosos, do terrorismo e criminalidade internacional, do individualismo e do hedonismo transformaram a agenda internacional. A idia de vizinhana global leva consigo as aspiraes do esprito comunitrio, de diviso e parceria para a resoluo de problemas comuns, da aplicao de idias e princpios que formam o ncleo da governana global. A falta de lideranas um sintoma amplamente sentido no mundo contemporneo. Apesar das tendncias universalizantes, a falta de liderana reflete a fragmentao poltica atual. Atento para o contraste da globalizao e do individualismo, Schuble afirma que de fundamental importncia a manuteno e o fortalecimento do pluralismo nas sociedades livres.21 A criao e fortalecimento de instituies globais que atendam s necessidades da maioria da humanidade respeitando a sua diversidade ao mesmo tempo que promovem um conjunto de valores comuns que independem de posicionamentos poltico-ideolgicos, religiosos ou filosficos o objetivo da governana global. Isso no significa que o Estado soberano est condenado. Pelo contrrio, o Estado soberano est se adaptando a novos desafios gerados pelo desenvolvimento das comunicaes e ampliao dos mercados. Cientes de que h novas esferas de integrao global, os Estados no cobrem mais as demandas que lhes cabem no mundo contemporneo e, paulatinamente, vo reconhecendo a autoridade de organizaes internacionais quando reconhecem obter benefcios. O caso da Organizao das Naes Unidas o mais emblemtico da necessidade de reforma institucional para o fortalecimento da governana global. Na esfera econmica o desafio est na definio de polticas comerciais liberais ou protecionistas que os Estados Unidos da Amrica e a Unio Europia iro adotar nos prximos anos e que iro determinar a maior insero ou no de pases que ainda no foram afetados pelos efeitos positivos da interao econmica mundial. No caminho da implementao da convivncia dos povos ainda fica clara a necessidade de uma justia internacional que possa promover a ordem internacional estendendo a lei entidades no-governamentais e a indivduos. Regras que incluam a defesa dos recursos e sistemas naturais baseadas no desenvolvimento sustentado so necessrias para reduzir a anarquia do mundo contemporneo criando condies para o nascimento de um novo modelo de equilbrio e governana.

21. Cf. SCHUBLE, Wolfgang. Individualisierung Globalisierung. Was hlt unsere Gesellschaft zusammen?. In: Zeitschrift zur Politischen Bildung, 35. Jahrgang, 3/98, pp. 5-11 (11).

56

Governabilidade como problema do futuro: algumas reflexes

Carlos Augusto Santos Neves*

H algumas indagaes que, uma vez feitas, revelam aspectos do assunto que nos ocupa: governana global, globalizao, reviso do papel do Estado. Creio que os novos conceitos com os quais estamos tentando lidar aqui no tm ainda uma clara fundamentao epistemolgica, como bem assinalado pelo professor Milani. Tambm carecem de uma fundamentao histrica adequada, bem como de uma definio adequada em termos de mudanas na configurao do poder mundial. Tenho uma certa desconfiana, talvez em razo da minha profisso, desses termos novos, que freqentemente servem mais para ocultar do que para revelar, ou que pelo menos ocultam tanto quanto revelam. Eles tm em comum a caracterstica de serem termos muito atraentes. Quando a governana for global, quem sabe j foram levantadas hipteses aqui estaremos chegando quelas categorias universais citadas por filsofos de alta estirpe, como os recordados por diversos dos nossos palestrantes. Vamos tentar situar a questo primeiramente do ponto de vista histrico se que possvel situar o surgimento desses termos aqui mencionados numa histria muito recente, de maneira que o Estado no simplesmente saia de cena e outros atores simplesmente nela entrem. H uma coincidncia que deve ser destacada nas palestras: tudo isso acontece em torno do final dos anos 80 e incio dos anos 90, e j clich do nosso discurso poltico contemporneo corresponde ao final da Guerra Fria, queda do Muro de Berlim, derrocada da Unio Sovitica e libertao e reinsero no cenrio europeu dos pases anteriormente partes do Imprio Sovitico.
* Embaixador, atualmente Secretrio do Planejamento do Ministro de Estado das Relaes Exteriores. Transcrio editada da conferncia proferida no Seminrio Internacional Governana Global: A reorganizao da poltica em todos os nveis de ao, promovido pela Fundao Konrad Adenauer e o Instituto Brasileiro de Economia da Fundao Getulio Vargas, em 19 e 20 de maio de 1999.

57

Por uma referncia do palestrante do Banco Mundial, o termo governana teria surgido em 1989. No relatrio sobre governana global vemos que a conferncia sobre governana global teria sido convocada por iniciativa interessante a origem do ex-Chanceler alemo Willy Brandt em torno de 1992. H a um detalhe interessante, que os senhores recordaro: o Chanceler Willy Brandt, alm de social-democrata, uma figura ligada a duas iniciativas de grande importncia nos anos 70 e 80. Refiro-me convocao de duas conferncias internacionais sobre o dilogo Norte-Sul e publicao de dois relatrios que se transformaram, no diria em pedras angulares o primeiro, talvez numa pedra angular do dilogo Norte-Sul, e o segundo, que se provou infelizmente, perdoem o mal gosto da comparao, na lpide do dilogo Norte-Sul. Isso porque a partir do segundo relatrio de Willy Brandt realmente no houve maior progresso. Observem que h uma srie de coincidncias de mudanas no cenrio internacional. E mais do que mudana de cenrio internacional, porque o fim da Guerra Fria de muito extrapola a simples reconfigurao de um quadro de poder. O que houve com o final da Guerra Fria foi a falncia, a dbcle de uma maneira de ver o mundo. Junto com a Unio Sovitica foi-se aquilo que chamado o socialismo real. Com o passar dos anos 90, vemos quo gravemente foi afetada, no correr desses anos todos, toda aquela linhagem de idias que vm do marxismo, das correntes de pensamento social anteriores ao marxismo, passando pelas diversas formas do socialismo, desde a social-democracia ao solidarismo cristo, as formas da economia social de mercado, enfim, toda uma construo que foi feita ao longo de 200 anos. Tudo isso perdeu o valor, perdeu o mpeto, perdeu a sua vigncia, deixou de ser importante, deixou de influir como influa evidentemente, no s no cenrio mundial, mas sobretudo no prprio interior dos pases. Ns podemos bem apreciar o nosso caso de pas em desenvolvimento. Como tantos outros, vivamos de uma certa forma eu diria vicariamente a Guerra Fria, como havamos vivido tambm de certa forma vicariamente as divises que se haviam produzido na Europa no incio do sculo. A partir do final da Primeira Guerra Mundial surgiram os movimentos totalitrios, autoritrios, o movimento dos ditadores Hitler e Mussolini, que levaram Segunda Guerra Mundial e, a partir da, Guerra Fria, bipolaridade, oposio entre capitalismo e comunismo, entre democracia e totalitarismo. Ao ruir o socialismo real, viu-se abalado todo o edifcio terico em que se apoiava a legitimidade da interveno do Estado nas atividades econmicas. Enfim, toda uma linhagem de valores, uma linhagem de pensamento com uma histria riqussima de combates polticos e sociais que de repente perderam vigncia, perderam presena, perderam hegemonia, deixaram de se constituir num valor que impregnava as idias e os movimentos polticos.
58

Observaro os senhores que eu fao uma distino: o fenmeno se opera ao mesmo tempo no nvel internacional e no interior dos Estados. Olhamos primeiro no nvel internacional: o aspecto Leste-Oeste bvio, no preciso me referir a ele; o aspecto Norte-Sul menos observado, menos conhecido. Mas, como disse, pases como o Brasil exerciam vicariamente um papel no mundo bipolar das superpotncias. Ns no s nos sentimos parte, mas ramos percebidos pelas duas potncias como partes importantes desse jogo de poder que se dava no cenrio internacional. Algo que se passasse no Sudoeste da sia era discutido em Washington, era discutido em Moscou. evidente, todos sabemos isso, mas vale a pena recordar, porque tudo isso de certa forma desapareceu. E no interior das nossas sociedades, no interior tambm das sociedades desenvolvidas, o que podemos observar o ocaso de toda essa linha de pensamento, de toda essa linha de teorias polticas. O que se instaura ento? Cria-se um vazio no caso do dilogo Norte-Sul. Cessa o dilogo Norte-Sul. No h mais mpeto para conferncias, sequer para dcadas do desenvolvimento, como eram as organizadas pelas Naes Unidas, e todos esses projetos desaparecem, no tm mais condies de ser implementados na agenda internacional, perdem seu dinamismo. E se vem substitudos: em primeiro lugar, por nada; em segundo lugar, pelo surgimento, como mencionado pelo Banco Mundial, do termo governana aplicado a pases. Isso significa quase uma pr-condio para que um pas possa aspirar a alguma ajuda, quase mesmo ao status de pas. Nos deparamos pois com pases em certo grau de orfandade, de abandono, pases que j no estariam mais necessariamente integrados em um mundo que assume seu processo de excluso. Nele, esses pases no tm mais uma colocao, digamos assim, semelhante em nada quilo que tinham no s no perodo imediatamente anterior, mas durante muitos e muitos sculos. Se ns olharmos, sem exagerar a perspectiva histrica, os antigos imprios, o colonialismo do sculo XIX, o colonialismo do sculo XVI, nas vises imperiais, romanas e outras que as sucederam, sempre se apresentava uma noo razoavelmente totalizada do mundo. A propagao da f crist no Ocidente pretendia uma viso totalizante do mundo. A propagao dos valores e das tcnicas das cincias ocidentais no sculo XIX pretendia uma viso civilizatria ocidental, progressista e cientfica de sucessivos continentes. No correr do nosso sculo, sobrevive e se atualiza esse sentido integrador global, talvez utpico, atravs das Naes Unidas, atravs do dilogo Norte-Sul, inclusive em boa medida propiciado pelo impulso ideolgico dos antagonismos bipolares, de se proceder a uma integrao entre Norte e Sul, um processo de integrao justo, equilibrado e de escopo mundial.
59

Isso desaparece completamente e surge em seu lugar a viso primeiramente de governana; em segundo lugar, de governana global. O termo curioso porque, se um termo novo aparece, porque o termo anterior se provava insatisfatrio, e esse o fato. Tendo em mente a governana global, com todos os matizes e com todas as facetas com que foi apresentado o termo ao longo desses dois dias de debate, ns vemos que, sutilmente, progressivamente, como num mosaico, surgem as caractersticas muito marcantes do modelo de Estado e de governo que sobreviveu exponencialmente ao final da Guerra Fria, que o modelo anglo-saxo; por outro lado, outro modelo, um modelo social-democrata de estirpe propriamente europia, sucumbiu ou, pelo menos, se viu altamente criticado no final da Guerra Fria. Em outras palavras, as caractersticas que encontramos na governana pouco governo e alta participao de atores no-governamentais so caractersticas que encontramos no Estado anglo-saxo. Historicamente, no caso, uso o termo em referncia aos Estados Unidos. Muitas das caractersticas desses atores foram observadas por Alexis de Tocqueville quando visitou os Estados Unidos. O escritor francs apreciava a vitalidade da democracia americana e sublinhava a importncia das associaes de diversos tipos, que se reuniam por motivos religiosos, ou de identidade regional, ou para formarem universidades, institutos de ensino, ou ainda com propsito caritativo. Essa variedade de associaes marcava, caracterizava a sociedade americana. Se olharmos criticamente, veremos que as novas categorias e caractersticas do que se chama governana tm grande aproximao com o exato tipo de organizao poltica, social e econmica dos Estados Unidos. Em suma e em termos curtos, com o colapso da proposta socialista e a correspondente agonia dos crculos intelectuais de esquerda em toda parte, ganham os Estados Unidos uma primazia no universo de valores globais. E sugiro que o associacionismo caracterstico da cultura poltica anglo-saxnica se transporta para a cena internacional atravs de entidades, as ONGs, que tanto atuam transnacionalmente como se reproduzem nacionalmente, domesticamente, em campos como meio ambiente, direitos humanos e assuntos humanitrios. Assim se deve entender o contexto histrico do surgimento da noo de governana, de governana global e de seus protagonistas, no-governamentais por excelncia e origem. O termo global tambm tem certos aspectos do chamado double talk, como referido por George Orwell. Chega a ser irnico que o termo global seja aplicado a uma situao cuja principal caracterstica a excluso. Em outras palavras, nem todos os setores so abarcados na vida dos pases, nem mesmo todos os pases, mas apenas uma minoria de pases levada em conta nos fenmenos descritos sob essa etiqueta. Observa-se tambm que contingentes
60

cada vez maiores de mo-de-obra no interior dos prprios pases que se situam no centro desse fenmeno que se tenta descrever como globalizao se vem excludos do processo. Trata-se, ento, de um processo que d aquela sensao de imensa incluso, mas que na verdade um processo que vem assumindo de progressiva excluso no interior e no exterior dos pases que aparentemente lideram essa nova situao. Mencionarei alguns aspectos muito esquematicamente, muito brevemente, s para realar o ponto. Fizemos referncia ao mundo bipolar, e a tendncia tem sido, depois do ocaso da Unio Sovitica, da dbcle da Unio Sovitica, caracterizar que ns vivemos num mundo com uma superpotncia. Ora, superpotncia um termo que foi calcado, cunhado, para descrever uma poca. Havia duas delas, que jogavam o jogo e havia as demais, que faziam algum tipo de figurao. No momento em que uma das superpotncias desaparece, o que ns temos uma nica potncia; para as outras, devamos buscar outro termo, quem sabe inspirados nas categorias polticoadministrativas da antiga Roma. Trata-se de uma reciclagem inapropriada de categorias pertencentes ao perodo da Guerra Fria ou mesmo do perodo anterior Segunda Guerra, quando o objetivo do equilbrio de poder entre as potncias, a sim, era justamente o de evitar a preeminncia de uma nica potncia hegemnica. Superpotncia hoje um termo insatisfatrio, datado, enganoso, como insatisfatrio e enganoso o termo unipolar. Unipolar, se consultarmos o dicionrio, um termo que chega a ser paradoxal, porque os plos necessariamente so dois, no s na natureza, mas na Fsica e na Geometria. Se para um determinado tipo de espelho h um nico foco, porque o outro est no infinito. Falar em unipolar novamente o uso da linguagem num certo double talk que serve mais para ocultar do que para revelar o que est acontecendo. E o que est acontecendo que: quando temos um s plo, ns temos um centro, e a partir do centro temos ento a organizao do espao e do poder a partir desse centro. A preciso semntica nos conduz portanto a recusar os eufemismos ou a terminologia residual da Guerra Fria, patentemente inadequada e ultrapassada, para ento denominar a presena dos EUA no teatro mundial mediante conceitos absolutos, claros e necessrios, tais como centro de poder, poder central, poder global, poder universal. Imprio. Temos hoje no um mundo unipolar, mas um mundo que tem um centro, e centro esse em torno do qual o mundo se vem organizando. Redefine-se, por exemplo, o sentido de Governo, que seja bom e que seja aceitvel, como o governo que adota o poder central; redefine-se o tipo de cultura, a que boa e a que aceitvel, como a cultura que adotada naquele centro; redefine-se o
61

modo de atuao internacional, o que bom e o que aceitvel, como o modo de atuao adotado por aquele pas central, e assim por diante. Do ponto de vista econmico, seria correto afirmar, nessa perspectiva, que o que designamos por globalizao , na verdade, a globalizao da economia dos Estados Unidos. Legitima-se, em escala global, o modo de organizao econmica eminentemente norte-americano, a valorizao do mercado e do papel dos agentes econmicos privados. Essa a situao que se vive hoje: h um centro de irradiao, e esse centro fundamental para a compreenso da reorganizao que se processa no mundo. A partir de um centro nico organiza-se o espao planetrio. Propagam-se seja por mimetismo, por induo ou por presses diretas as polticas econmicas liberais, em crescente harmonia e sintonia com o modelo americano. Em primeiro lugar, a expanso se d no sentido dos que consensualmente aceitam o poder do Imprio: domnios, protetorados, Estados associados, aliados; em seguida, estende-se aos que aceitam os imperativos da Realpolitik e do poder, como a China; e finalmente adotado, aceito, festejado, mimetizado ou parodiado na periferia. Achei interessante buscar na obra de Arnold Toynbee a referncia categoria histrica dos Estados Universais, etapa do desenvolvimento das civilizaes. Toynbee alinha 25 civilizaes com os seus correspondentes Estados Universais e discute a vida, o comportamento, as ambies e as ideologias dos Estados Universais. Os Estados Universais da Antigidade pretendiam a universalidade, e no a globalidade, porque ambicionavam apenas o universo por eles conhecido. Agora, quando conhecemos todo o universo, chegamos a um efetivo globalismo: o termo, pois, no surgiu com um passe de mgica, nem representa uma etapa necessria no rumo da modernidade, mas tem origem e sentido histrico conhecidos. Melhor do que evoluo ou progresso, seria lembrar a noo de eterno retorno. Temos a, pela primeira vez, um Estado Universal que se prope e tem de si conscincia como Estado global, visto que tem um alcance global do ponto de vista econmico, cultural, militar. No por acaso que, ao aceno dos Estados Unidos de que reveriam a sua presena na sia, os prprios pases asiticos foram em desespero suplicar a esse pas que no implementasse essa idia, porque toda ordem asitica poderia ruir por terra. A hiptese de uma retirada norte-americana causara apreenses em Tquio e em Pequim, em Seul e nas capitais do Sudeste Asitico e do Pacfico Sul, cada uma com temores fundados em relao s outras. Desenvolvimento semelhante se observa no continente africano e no Oriente Mdio. No caso europeu, o grande temor de nmero importante de pases foi a reunificao da Alemanha. Muitos viram com grande temor a eventualidade
62

da ausncia dos Estados Unidos do cenrio europeu; o que explica no conseguirem esses mesmos pases atuar em conjunto com confiana mtua para resolver uma situao que est na sua mais ntima periferia. Dos 19 membros da OTAN, todos esto participando das operaes no Kosovo, o que s vem realar o paradoxo de que os 17 membros europeus da OTAN no poderiam tomar essa atitude sem a presena dos Estados Unidos (e, com eles, do Canad). Estou s sendo descritivo, no h nenhuma conspirao e nenhum antiamericanismo. Longe de mim qualquer viso conspiratorial do fenmeno, quer da globalizao, quer da governana global. um fato histrico, quase um acontecimento natural: como a chuva ou o Ano Novo. O importante frisar que ns vivemos aquilo que eu chamaria de um momento imperial. Vivem os Estados Unidos da Amrica um momento imperial. Temos que olhar para esse momento pelas suas caractersticas de Imprio, no sentido histrico mais tradicional e mais estrito da palavra. No o imprio britnico, no o imprio portugus. Estamos falando dos grandes imprios: Imprio Romano, Imprio Persa, do Imprio Chins, enfim, das grandes estruturas dos Estados Universais apresentadas exausto por Toynbee e muitos outros historiadores, cada um com sua perspectiva particular. A concluso essa. Fala-se s vezes de pax romana foi bem lembrado aqui , como algumas vezes se refere pax americana, a uma paz imperial. Assim como a paz imperial uma paz muito duvidosa, tambm o uma ordem imperial. A ordem imperial uma ordem relativa, porque uma das caractersticas do Imprio, por estar baseado num centro consensualmente hegemnico de poder, que tudo se organiza em torno dele com uma certa naturalidade, com grande dose de assentimento cooptao, no dizer atual que com ares de quase espontaneidade se passa a dar a partir daquele centro de poder. Mas no como uma ordem, antes como uma acomodao que convive com graus variveis de desordem. Os mercados financeiros transacionam em dlar; o principal centro financeiro do mundo Nova York; as instituies financeiras privadas ou so norte-americanas ou tm seu centro efetivo de operaes nos EUA; o melhor termmetro do mercado acionrio o de Wall Street; o socorro aos mercados emergentes promovido pelo Departamento do Tesouro, em Washington, com a assistncia de instituies financeiras multilaterais; as empresas transnacionais so freqentemente de nacionalidade norte-americana; empresas europias e japonesas tm suas estratgias definidas em funo do mercado norteamericano; setores fundamentais que se apresentam como emanao e constituio de poder tm seu centro dinmico nos EUA computao, internet, telecomunicaes, cinema, indstria aeroespacial etc. Vejamos ainda: as teses globalizantes referentes ao Estado cobrem as
63

seguintes reas: o Estado perde vigncia internacional; o Estado vem cedendo espao s ONGs, o que leva substituio do conceito de Governo pelo de governana; o Estado deve abster-se de participar diretamente da economia; e o Estado no deve intervir no mercado de trabalho. Um olhar crtico, ainda que rapidamente, para cada uma dessas idias. Em primeiro lugar, quais Estados vm perdendo vigncia internacional? Pelo menos o Estado que governa a Unio Americana tem sua vigncia intacta, seno crescente. O Estado japons tampouco parece estar perdendo vigncia, nem os da Unio Europia, nem o da China. So os pequenos Estados, bem como os dos pases emergentes, que perdem vigncia em setores em que suas responsabilidades so assumidas por outros Estados ou por setores transnacionais notadamente as finanas internacionais e a reestruturao industrial. Quanto s ONGs, em aparente paradoxo, nota-se que s h organizaes eficazes e fortes onde h pases fortes e Governos fortes. Quanto absteno de interveno na economia, em momentos de crise econmica e de conflito militar, o Estado norte-americano no deixou de intervir diretamente sobre a sua. Quanto interveno no mercado de trabalho, cabe lembrar suas duas vertentes, a assistencial e a regulatria. A sociedade americana vem aceitando as conseqncias decorrentes da poltica de deslocamento industrial para reas com mo-de-obra mais barata, como o Mxico e a sia. Sem maiores expectativas de assistncia por parte do Estado, como de sua tradio histrica, que no sejam programas relativamente limitados de retreinamento de mo-de-obra. No que diz respeito vertente regulatria, a ampla flexibilidade do mercado americano de mo-de-obra no encontra dificuldades de manifestar-se em ambiente de prosperidade que, ela prpria, ter a ver com excluso hegemnica da ltima dcada. Mais do que isso, os pases em crescimento moderado ou em recesso so diagnosticados como vtimas de um mercado de trabalho esclerosado por apoiar-se em estruturas assistencialistas e/ou em heranas culturais de fortes relaes inter-pessoais. Concluirei simplesmente com uma lembrana tambm de Arnold Toynbee. Lembrava ele dois conceitos vitais para o desenvolvimento dos Estados Universais: o de proletariado interno e o de proletariado externo. No caso de Roma, o proletariado interno eram as multides romanas, que se sintetiza atravs da expresso do po e circo, aquela multido de pessoas em disponibilidade na pennsula itlica, em particular em Roma, que no tinham muito o que fazer e que ficavam ali vivendo mal, mas dos benefcios do Imprio. Esse o proletariado interno, s vezes agitado e ameaador, e objeto particular das atenes das guardas pretorianas que os imperadores romanos tiveram o cuidado de criar para si. O proletariado externo mostrou-se varivel: os povos refratrios ou em sublevao, aqueles que no estavam sendo beneficiados grandemente
64

pela ordem imperial, aqueles que eram excludos dos benefcios do Imprio, apesar da cidadania que formalmente lhes era estendida: ou seja, a periferia, os brbaros. Os Imprios criam proletariados internos e criam proletariados externos. Eu lembraria pois, com certa nfase, que, nesse processo de globalizao, que parece conviver com uma ordem harmnica, benignamente imperial, temos tambm processos graves de excluso tanto no interior do Imprio e no interior daquelas regies mais prximas em todos os sentidos ao Imprio, como principalmente a simultnea criao no exterior do Imprio de legies crescentes de pases e populaes que simplesmente no tm no Imprio participao digna desse nome, a no ser de um pouco vibrar quando ouvem falar de globalismo e de governana global, quando pensam assim participar, na torcida, desse globalismo emergente com a esperana ora enganosa, ora triste de que isso resolver, algum dia, alguma pequena parte de seus muitos e crescentes problemas.

Roberto Fendt*
Creio que possvel situar a questo do futuro da governabilidade global a partir de alguns consensos que emergiram ao longo de nossos dois dias de proveitosas discusses. A globalizao tem um significado distinto do ocorrido com a maior integrao e interdependncia que emergiram da Segunda Guerra Mundial. Estamos atravessando uma nova onda de introduo de inovaes e liberalizao dos mercados de produtos e ativos financeiros, que se reflete na demanda crescente por maior competitividade, nas empresas e nas naes. Da decorre uma clara eroso do conceito clssico de soberania. A eroso da soberania, por seu turno, reflete-se em um menor espao para a execuo de polticas nacionais autnomas quer no campo macroeconmico, quer no quadro regulatrio. Essa progressiva reduo do espao para a execuo de projetos nacionais autnomos vem encontrando de forma tambm crescente o desafio da harmonizao das polticas. Esse desa* Economista da Fundao Getulio Vargas, Rio de Janeiro. Transcrio da conferncia proferida no Seminrio Internacional Governana Global: A reorganizao da poltica em todos os nveis de ao, promovido pela Fundao Konrad Adenauer e o Instituto Brasileiro de Economia da Fundao Getulio Vargas em 19 e 20 de maio de 1999.

65

fio tem duas dimenses: a primeira a de harmonizao com o arcabouo multilateral, que vem se formando e reformando desde a Segunda Guerra; o segundo, como um caso particular do primeiro, a harmonizao em nvel regional, na medida em que a integrao dos Estados nacionais nova ordem multilateral vem sendo perseguida no contexto de blocos regionais (UE, NAFTA, Mercosul, ASEAN, para citar alguns exemplos). Em paralelo a esse processo h todo um conjunto de novas demandas, que cumpre atender. A principal delas a crescente percepo da importncia do Estado de Direito como marco fundamental das novas relaes entre os diversos atores, tanto interna como internacionalmente. Essa percepo, refletida inicialmente na criao do FMI e do GATT, ampliou-se no decorrer dos anos, exigindo uma transformao do papel das agncias multilaterais. Por exemplo, reconhece-se hoje que, em um mundo de taxas cambiais flutuantes e com grande liberdade de movimento de capitais, as crises financeiras adquiriram carter sistmico e, portanto, requerem uma nova instrumentao das agncias multilaterais para cuidar de problemas que extravasam as fronteiras nacionais as crises nacionais adquiriram a capacidade de impor grandes externalidades e presses sobre o sistema como um todo. Da mesma forma, o GATT que originalmente tinha por misso reduzir de forma progressiva as barreiras tarifrias e no-tarifrias ao comrcio de mercadorias esgotou-se, merc de seu prprio sucesso. A Organizao Mundial do Comrcio (OMC) que o sucede tem objetivos mais amplos: estabelecer o arcabouo do Estado de Direito para as relaes entre estados soberanos em campos to diversos como investimentos, propriedade intelectual e servios, entre outros. O prprio aprofundamento das instituies do Estado de Direito no plano internacional resultam e criam demandas de outra ordem. Refiro-me s demandas por transparncia e accountability na ao, tanto dos organismos dos Estados nacionais, como das empresas. Da mesma forma, h novos temas na agenda internacional, associados ou no s externalidades a que fiz meno anteriormente. Entre outros, esses novos temas incluem o meio ambiente, o combate s drogas e ao terrorismo, a criminalidade em geral, a proteo internacional ao investimento estrangeiro e propriedade intelectual, os direitos humanos em geral. Esses novos temas esto conformando uma nova legitimidade supranacional, que ter grande influncia no futuro da governabilidade global. Por fim, h a questo da emergncia de novos atores, debatida exaustivamente no painel anterior, e sobre o que no me estenderei aqui. Ressalta apenas apontar que esses novos atores erodem o conceito clssico de legitimidade calcado na noo de representatividade os novos atores tm uma
66

legitimidade distinta, que no calcada na noo de representatividade clssica herdada da tradio refletida em Locke e Montesquieu. Feitas essas observaes, cumpre perguntar o que nos reserva o futuro. Preliminarmente, a crescente prevalncia do Estado de Direito no plano internacional parece indicar que a eterna querela entre liberdade e eqidade resolve-se, no mbito da crescente institucionalizao do Estado de Direito no mbito das relaes entre Estados cada vez menos soberanos, no crescente reconhecimento de que a nica igualdade aquela perante a lei. O reconhecimento da crescente liberdade reflete-se tambm na maior importncia da co-responsabilidade na criao de formas novas de cooperao tanto regional como multilateral. Essa cooperao deve dar-se particularmente no aperfeioamento do Imprio da Lei no plano internacional. Abrem-se, portanto, oportunidades para um novo sistema, distinto do perodo de ouro de 1870-1913, quando a economia internacional foi certamente mais integrada comercial e financeiramente que em nossos dias. A opo a esse novo sistema de relaes internacionais um revival do nacionalismo, sob novas formas, a exemplo do ocorrido aps a Primeira Grande Guerra. Esse retorno s trevas do perodo inter-guerras, por refletir-se em marcos institucionais competitivos nacionais por desregulamentao, atrao de investimentos, regionalismo protecionista e fragmentao dos Estados nacionais. A exemplo das desvalorizaes competitivas da dcada de trinta, esse um jogo de soma negativa, com todas as suas deletrias conseqncias, como j assistimos h setenta anos atrs. Para encerrar, devo dizer que vejo com ceticismo qualquer tentativa de institucionalizar uma nova ordem liberal, e seus conseqentes instrumentos de governana, a partir de uma redefinio do papel das agncias multilaterais. Esse um esforo de todos a comear pela revalorizao da cidadania nos Estados nacionais, e que se espraia no plano internacional. Creio que isso tudo que podemos dizer hoje sobre o futuro da governana global. Para onde vamos? Ainda cedo para dizer o que vai prevalecer. Estamos hoje um pouco na posio de Cristvo Colombo que, ao partir, no sabia para onde ia; ao chegar, no sabia onde estava; e, ao retornar, no sabia dizer onde havia estado.

67

Pilares de uma nova ordem global

Desenho de uma nova ordem de comrcio global: definido por naes ou empresas
Lia Valls Pereira*

1. Introduo
O conceito de globalizao no comrcio mundial identificado a partir de dois fenmenos. O primeiro refere-se ao aumento das transaes no mercado mundial. O crescimento do comrcio mundial tem sido superior ao do produto mundial, pelo menos nos ltimos 250 anos, excetuando o perodo entre os anos de 1913 e 1950. observado, porm, que a diferena entre o crescimento desses dois indicadores tem se acentuado ao longo dos anos. Entre 1990 e 1997, o volume das exportaes mundiais aumentou anualmente a uma taxa de 6,5% e do produto mundial em 2%. Logo, as transaes no mercado mundial tenderiam a dominar as transaes realizadas nos mercados nacionais. O segundo o aumento nos fluxos de capitais externos. O estoque de investimentos diretos estrangeiros aumentou de US$ 165 bilhes para US$ 3.205 bilhes entre 1973 e 1996. A mdia diria de transaes nos mercados cambiais passou de US$ 200 bilhes para nveis superiores a US$ 1.2 trilhes entre meados dos anos 80 e o ano de 1996.1 Esses dados sugerem que as decises de investimentos so tomadas em nvel global pelos agentes financeiros e as empresas transnacionais. Essas observaes levariam concluso que a nova ordem mundial seria determinada pelas relaes dos agentes econmicos que operam em escala
* Economista do Instituto Brasileiro de Economia da Fundao Getulio Vargas e Professora da Faculdade de Cincias Econmicas da Universidade do Estado do Rio de Janeiro. 1. Os dados citados de comrcio e fluxos de capitais foram extrados do Annual Report 1998, World Trade Organization.

71

mundial. As relaes entre os Estados nacionais perderiam importncia, assim como as polticas domsticas teriam que ser submetidas lgica da dinmica global.2 O presente artigo analisa essa questo do ponto de vista da regulao do comrcio mundial. Especificamente, privilegia-se o papel da Organizao Mundial do Comrcio (OMC) nesse contexto. Ser argumentado que as regras do comrcio so negociadas entre Estados nacionais. Os interesses dos Estados Nacionais so influenciados pelas demandas dos seus principais setores e a histria do Acordo Geral de Tarifas e Comrcio (GATT) at a OMC, mostra que isso basicamente no mudou. Mais importante na determinao da nova ordem do comrcio mundial no se as empresas so os agentes definidores dessa ordem e, sim, a percepo que a assimetria do poder entre os Estados nacionais permanece sendo o elemento definidor da agenda de negociaes. O artigo est dividido em quatro sees. Em seguida a essa introduo, a segunda seo apresenta um breve histrico da evoluo do GATT. A terceira seo analisa a atual agenda do comrcio mundial e os desafios para os pases em desenvolvimento. E a ltima seo traz consideraes de carter geral.

2. GATT: o liberalismo de excees 1947/1980

Em 1946, na reunio do Conselho Econmico e Social das Naes Unidas foi aprovada uma resoluo com o objetivo de realizar uma conferncia para a criao de uma organizao internacional de comrcio International Trade Organization (ITO). Foi realizada uma reunio em Genebra, em 1947, tratando da criao da ITO e de um acordo para redues multilaterais de tarifas Acordo Geral de Tarifas e Comrcio (GATT). Em 1948, na Conferncia de Havana completada a Carta da ITO. Essa inclua, alm do GATT, regras relativas ao Desenvolvimento Econmico e Reconstruo, Prticas Restritivas de Comrcio e Acordos Intergovernamentais sobre Produtos de Base, que eram de especial interesse para os pases em desenvolvimento. Era explicitamente reconhecido o direito de regular a entrada do investimento direto e de expropriao mediante justa compensao. Tal Carta, entretanto, nunca entrou em vigor. O Congresso norte-americano no aprovou a Carta em 1948 e, motivado pela percepo de que era
2. Para uma excelente crtica a essa viso ver FERRER, Aldo. De Cristbal Coln a Internet: Amrica Latina y la Globalizacin. Fondo de Cultura Economica, 1999.

72

extremamente improvvel que a aprovasse, o Executivo anunciou, em 1951, que no mais iria submet-la para aprovao. Na ausncia de um organismo internacional, o GATT se tornou o principal quadro referencial de regulao do comrcio mundial. Partindo, portanto, de uma proposta ampla de regulao das relaes comerciais internacionais, em que estavam presentes concepes relativas a uma ordem liberal cooperativa ao se destacar o tema de comrcio e desenvolvimento, restou um acordo voltado exclusivamente para o comrcio de mercadorias e destitudo do carter institucional de um organismo internacional. O GATT estabelecia trs princpios fundamentais para a base das negociaes tarifrias: a clusula de nao mais favorecida (NMF), que assegura que, se dois pases acordam bilateralmente em reduzirem tarifas no mbito do GATT, essa concesso automaticamente estendida para todas as partes contratantes; a clusula da reciprocidade, que exige que os pases ofeream concesses comparveis em retorno s concesses obtidas; o princpio da transparncia, que probe restries quantitativas, salvo as excees previstas no acordo. Algumas das excees contidas no acordo eram: restries quantitativas temporrias s exportaes ou importaes de produtos agrcolas para assegurar a oferta interna (Artigo XI); admite a utilizao de mecanismos de assistncia governamental para promover o desenvolvimento econmico (indstria nascente, problemas de balano de pagamentos e promoo de indstrias especficas) por pases em desenvolvimento, condicionada essa utilizao aprovao das partes contratantes (Artigo XVIII); Clusula de Salvaguardas que regula o uso de restries ao comrcio caso as concesses negociadas no GATT provoquem surtos inesperados de importaes que prejudiquem seriamente alguma indstria domstica (Artigo XIX). Ressalte-se, ainda, o Artigo VI sobre direitos antidumping e direitos compensatrios, incorporando legislaes j existentes nos Estados Unidos. Ao longo da histria do GATT as excees foram utilizadas para atenderem demandas especficas de setores, e medidas foram implementadas que feriam claramente as regras do acordo. Para fins dessa anlise pode-se dividir a histria do GATT at o incio dos anos 80 em dois perodos. O primeiro compreende o perodo dos anos 50 at meados da dcada de setenta. Durante esse perodo foram introduzidas as primeiras rupturas com os
73

princpios estabelecidos pelo acordo. Em 1951, o Congresso norte-americano solicitou ao Presidente a imposio de impostos ou cotas em produtos agrcolas sob determinadas condies, mesmo que estas estivessem em conflito com as obrigaes internacionais do pas. Em 1955, os Estados Unidos obtiveram formalmente do GATT uma licena para o uso desta legislao. Em 1957, os Estados Unidos negociaram um acordo de restrio voluntria s exportaes de certos produtos txteis de algodo com o Japo. Em 1961, na Rodada Dillon, foi negociado o Acordo de Curto Prazo Sobre Produtos Txteis de Algodo, que estabelecia cotas de importao discriminadas por fontes de origem, o que feria claramente a clusula de nao mais favorecida.3 Logo, o processo de liberalizao tarifria concentrou-se em produtos de interesse dos pases desenvolvidos, excluiu produtos de interesse dos pases em desenvolvimento (agrcolas) e acatou um acordo de ordenao de mercado de carter discriminatrio (txteis). Apesar das restries apontadas, relativamente consensual a caracterizao deste perodo como uma etapa de consolidao e relativo sucesso do processo de liberalizao. Alguns fatores ajudam a explicar esta percepo. Primeiro, inegvel o desmantelamento de vrias barreiras no-tarifrias herdadas do perodo de trinta, assim como a efetiva reduo de tarifas sobre os produtos manufaturados comercializados pelos pases desenvolvidos. As redues impulsionaram o comrcio intra-indstria que constitua a fonte de dinamismo das trocas comerciais entre os pases desenvolvidos. Enquanto as exportaes dos pases industrializados de economias de mercado cresceram em mdia anualmente 7,1% e 10%, nos perodos de 1950/1960 e 1960/1970, o mesmo percentual para os pases em desenvolvimento foi de 3,1% e 7,2%, respectivamente. Os resultados dos pases industrializados superaram em ambos os perodos as mdias anuais das exportaes mundiais de 6,3% (1950/60) e 9,2% (1960/1970). Segundo, o papel preponderante dos Estados Unidos no comrcio mundial e a relevncia da poltica externa como condutora da poltica comercial dadas as tenses com a Unio Sovitica relegava ao segundo plano o questionamento de possveis prticas que infringissem os princpios do GATT. A proposio de que a ordem liberal interessava aos Estados Unidos encontra na teoria da estabilidade hegemnica um arcabouo analtico mais preciso. Em termos simples, esta supe que a presena de uma nao economicamente hegemnica conduz a uma estrutura de comrcio liberal. Sob esse prisma, a regulao do comrcio mundial atenderia basicamente aos interes3. J em 1962 assinado um Acordo De Longo Prazo Sobre Os Produtos Txteis de Algodo, levando posteriormente, em 1973, ao Acordo Multifibras.

74

ses do Estado nacional hegemnico. No entanto, a teoria no deve ser entendida de forma determinista, isto , que a ausncia de uma nao hegemnica impea a preservao da ordem liberal apenas que esse resultado pouco provvel. Tambm a teoria da estabilidade hegemnica subestima o papel dos valores, dos fatores domsticos e das prprias mudanas nas estruturas econmicas. A demanda por proteo do setor agrcola e txtil era claramente uma demanda expressa pelos Estados Unidos para atender os interesses especficos de setores produtivos domsticos. O segundo perodo iniciado em meados da dcada de 70 ser marcado pela presena de um quadro claramente distinto. O Japo e a Comunidade Europia consolidam suas posies como concorrentes dos Estados Unidos no comrcio mundial. Os novos pases industrializados tornam-se detentores das vantagens comparativas em produtos manufaturados intensivos em mo-deobra. Avanam as inovaes tecnolgicas nos chamados novos setores da Terceira Revoluo Industrial, acirrando a concorrncia entre os pases desenvolvidos e acelerando o processo de transformao em suas estruturas produtivas. O sistema de taxas de cmbio fixas negociado no ps-guerra muda para um sistema de taxas cambiais flutuantes. A crise do petrleo, em 1973, interrompe o ciclo da expanso iniciado no ps-guerra e os pases desenvolvidos enfrentam problemas de desemprego estrutural e acelerao inflacionria. Crescem as demandas por proteo nos pases desenvolvidos. A consolidao das negociaes tarifrias no mbito do GATT pelos pases desenvolvidos restringia, entretanto, o uso desse instrumento como mecanismo de proteo. Para atender a demanda de seus setores domsticos esses pases optam por dois caminhos, o que pode ser ilustrado pela poltica de comrcio exterior norte-americana. Primeiro, o governo norte-americano passa a considerar que o GATT no consegue impor disciplina no comrcio mundial. Em especial, ressaltado o tema da reciprocidade. Enquanto o mercado americano era relativamente aberto para as empresas estrangeiras, as empresas norte-americanas encontravam uma srie de restries para expandirem suas vendas no mercado externo. Em 1974, o Congresso dos Estados Unidos aprova uma legislao que permite a imposio de sanes comerciais contra pases que dificultavam a entrada de seus produtos.4 Segundo, a proteo aos setores domsticos concedida atravs da proliferao de investigaes sobre prticas desleais (subsdios e dumping) e pela realizao de acordos voluntrios de restrio s exportaes.
4. A Seo 301 ser posteriormente estendida englobando temas como propriedade intelectual, servios, entre outros.

75

Logo, a mudana do discurso norte-americano o resultado da interao de dois fenmenos. De um lado, as empresas norte-americanas buscam medidas que atenuem os seus custos de ajustamento, dado as mudanas nas vantagens comparativas no cenrio internacional. Por outro lado, o Executivo passa a enfrentar maiores dificuldades em convencer ao Congresso que a poltica comercial deve continuar subjugada aos interesses exclusivos da poltica externa. A conduo da poltica de comrcio exterior norte-americana est constitucionalmente na alada do Congresso, podendo esse delegar poderes ao Executivo. E os congressistas so mais sensveis aos pleitos dos seus eleitores, que estavam mais preocupados com questes de desemprego e perda de mercados no comrcio mundial do que com os rumos da poltica externa. Finalmente, um aspecto importante nesse perodo refere-se as relaes entre os pases desenvolvidos e em desenvolvimento. Os pases em desenvolvimento (PEDs) participaram desde o incio da criao do GATT. Dos 23 membros signatrios do acordo, em 1947, 11 eram PEDs, dentre eles o Brasil. A aplicao de regras iguais, entretanto, entre parceiros desiguais, passou a ser um ponto de conflito no GATT, muitas vezes identificado como um clube das naes ricas. Em 1958, publicado o Relatrio Haberler, que aponta como uma das causas de falta de dinamismo das exportaes dos PEDs o alto grau de proteo efetiva das matrias-primas processadas nos mercados dos pases desenvolvidos. A crescente percepo dos PEDs da necessidade de um reordenamento da economia mundial que permitisse atenuar o hiato no nvel de desenvolvimento entre o Norte e o Sul ser canalizada para a UNCTAD United Nations Conference on Trade and Development , onde vantagens comerciais podiam ser obtidas dos pases desenvolvidos sem que fosse preciso regras de iseno em relao s concesses recprocas.5 No mbito do GATT a Rodada Tquio (1973-1979) deixa claras as dificuldades de conciliao dos princpios do GATT com os interesses dos pases desenvolvidos e os PEDs. De um lado, os PEDs, liderados pelo Brasil, obtm a incluso formal de iseno quanto clusula de reciprocidade, atravs do conceito de tratamento diferenciado e mais favorvel. Por outro lado, includo um artigo que prev maior participao na oferta de reciprocidade medida que os PEDs elevem o seu nvel de desenvolvimento, ou seja, o princpio de graduao. As dificuldades de definio do conceito de graduao so muitas e no

5. Um exemplo a criao do Sistema Geral de Preferncias, o que permite acesso preferencial das exportaes dos PEDs no mercado dos pases desenvolvidos. Observa-se, porm, que o SGP uma concesso oferecida pelos pases desenvolvidos caso estes a desejem, cobrindo os produtos que escolhem e podendo ser retirada a concesso quando acharem conveniente.

76

obscurecem a questo bsica.6 Os pases desenvolvidos esperavam maiores concesses dos PEDs, especialmente do grupo dos novos pases industrializados. Estes ltimos entendiam que acessos preferenciais aos mercados dos pases desenvolvidos e tratamentos diferenciados eram necessrios para a contnua promoo de suas trajetrias de crescimento. De certa forma, a irrelevncia da clusula de reciprocidade nas dcadas de 1950 e 1960 deriva do pequeno leque de concesses que os PEDs podiam ofertar, face aos interesses dos pases desenvolvidos. Havia um certo pacto implcito no sentido de que nem os pases desenvolvidos exigiam concesses dos PEDs, mas tambm no ofereciam concesses em reas de relevncia para os PEDs, como agricultura. este pacto implcito que tem sua sobrevivncia questionada, a partir da dcada de 1970. O GATT um acordo contratual entre naes no qual as regulaes so definidas, em princpio, na busca de uma ordem cooperativa para o funcionamento do comrcio mundial. Dois princpios so bsicos nesse contrato: o multilateralismo e a reciprocidade. Essa cooperao se realiza entre naes com poderes polticos e econmicos assimtricos. Sob este prisma a definio da agenda liberal tende a ser definida pelos interesses econmicos dos membros dominantes. Interesses que refletem as demandas de seus setores domsticos. A prxima seo analisa como essa questo apresentada, a partir dos anos oitenta.

3. A agenda do comrcio mundial dos anos 90

Em 1982, os Estados Unidos na Conferncia Ministerial do GATT propem a realizao de uma nova rodada de negociaes abrangendo novos temas, como servios, investimentos e propriedade intelectual. Vencida a resistncia inicial de outros pases desenvolvidos em tratarem desses temas, permaneceu a posio contrria dos PEDs. A soluo encontrada foi a adoo do dual track no qual as negociaes de servios seriam conduzidas separadamente das outras negociaes. Diversos fatores sinalizavam a importncia da Rodada Uruguai, iniciada em 1986. Primeiro, a prpria agenda de negociaes distinguia a Rodada das anteriores. Inclua-se pela primeira vez a questo da liberalizao do comrcio agrcola e negociaes na rea dos chamados novos temas (investimentos, servios e propriedade intelectual).
6. O conceito de graduao pensado numa escala de desenvolvimento exige a correo do produto por fatores de distribuio de renda e acesso infra-estrutura social, entre outros.

77

Segundo, a Rodada se iniciava num cenrio em que nitidamente as questes polticas associadas ao conflito Leste-Oeste deixavam de dominar as relaes internacionais. Em seu lugar, predominavam contenciosos econmicos centrados no eixo Estados Unidos-Japo, mas com desdobramentos que englobavam a Unio Europia e os novos pases industrializados. Terceiro, sob a alegao de fraca adeso aos princpios do GATT pelos seus membros integrantes, os pases industrializados, em especial os Estados Unidos, intensificam prticas protecionistas no comrcio mundial. Quarto, o temor que a tendncia regionalista se traduzisse num mundo dividido em grandes blocos centrados nos Estados Unidos, Japo e Unio Europia, ameaando o sistema multilateral, sugeria a importncia do fortalecimento do GATT. No incio da Rodada, os principais pontos de conflito nas negociaes giravam em torno dos novos temas. Um grupo de pases em desenvolvimento liderado pelo Brasil e a ndia refutava a possibilidade de acordos abrangentes nessas novas reas. Ao longo das negociaes, acenos de liberalizaes substantivas na rea agrcola e, principalmente, a adoo generalizada de programas de liberalizao nos pases em desenvolvimento tenderam a diminuir a relevncia desse conflito. Em seu lugar, ganhou destaque o contencioso liderado pelos Estados Unidos e a Unio Europia na rea agrcola. Esse ltimo tema acabou sendo, em grande medida, o principal responsvel pelos sucessivos adiamentos do trmino da Rodada Uruguai. Foge ao escopo desse artigo analisar os resultados da Rodada Uruguai. De forma geral, esses sugerem um fortalecimento da disciplina multilateral, o que benfico para os pases em desenvolvimento. No entanto, tambm significam um menor grau de flexibilidade no uso das polticas domsticas. O Brasil consolidou a sua estrutura tarifria e, no sendo considerado um pas de menor grau de desenvolvimento, no beneficiado pelo Tratamento Mais Favorvel e Diferenciado concedido a esses pases em diversos acordos. Alm disso, a disciplina multilateral da Rodada Uruguai reflete em grande medida a evoluo da legislao e das polticas comerciais nos pases desenvolvidos. Nesse sentido, veda aos pases em desenvolvimento o uso de estratgias passadas utilizadas pelo pases desenvolvidos.7 O ponto crucial, entretanto, que as negociaes da Rodada Uruguai incorporaram a temtica da poltica de comrcio exterior norte-americana
7. Um exemplo so as listas de subsdios permitidos e no permitidos. Os permitidos so os de uso freqente pelos pases desenvolvidos apoio a pesquisa e desenvolvimento, meio ambiente e desequilbrios regionais.

78

referente s condies de comrcio justo traduzidas nos requisitos de harmonizao em reas no estritamente associadas ao comrcio fronteirio, como propriedade intelectual. As conseqncias dessa incorporao so analisadas a seguir. Pode-se identificar duas origens no debate sobre a defesa de harmonizaes. Uma parte da idia que, dada a tendncia de aprofundamento da integrao econmica em nvel mundial e com o desmantelamento das barreiras tarifrias, necessrio discutir as assimetrias nas polticas domsticas. Os custos de transao impostos por sistemas regulatrios distintos onera o processo de globalizao, que seria a fonte de dinamismo do crescimento mundial. Em geral, autores que defendem a idia de incorporar essas negociaes na OMC tendem tambm a privilegiar a formao de acordos regionais como etapas preparatrias da harmonizao. Lawrence, escrevendo em 1991, considerava que mesmo com o trmino da Rodada Uruguai seria pouco provvel que negociaes no mbito do GATT produzissem sistemas regulatrios de integrao profunda como a globalizao requer. A via regional seria o caminho mais provvel.8 Uma segunda origem no debate ressaltada por Bhagwati.9 A demanda por harmonizao seria identificada na concepo norte-americana com a questo das condies justas de concorrncia. Assim, em certa medida, a temtica da Seo 301 teria sido incorporada na agenda das relaes comerciais internacionais.10 Considerando que os Estados Unidos tm um papel preponderante nas negociaes multilaterais ou bilaterais, as demandas americanas tendem a remake the world in its own image (Bhagwati, op. cit., p.19). A percepo de que a agenda de harmonizao se confunde com a imposio de padres dos pases desenvolvidos ressaltada por Dias.11 Na opinio da autora, o problema no a implementao de negociaes sobre as polticas domsticas. A questo que as negociaes teriam como objetivo favorecer a diviso dos mercados internacionais entre os maiores participantes, aumentando os custos de produo e comercializao para os parceiros mais

8. LAWRENCE, R.Z. Perspectivas del sistema de comercio mundial e implicaciones para los pases en desarrollo. In: Pensamiento Iberoamericano, N 20, volume especial, p. 53-78, 1991. 9. BHAGWATI, J. The Demands to Reduce Domestic Diversity among Trading Nations. In: J. BHAGWATI e R. E. HUDEC (eds), Fair Trade and Harmonization, Vol. 1, Economic Analysis. The MIT Press, Cambridge, Massachusetts, 1996. 10. A temtica mencionada se refere s questes de prticas consideradas discriminatrias ou desleais contempladas na Seo 301. 11. DIAS, V. O Brasil entre o Poder da Fora e a Fora do Poder. In: R. BAUMANN (ed.), O Brasil e a Economia Global. Editora Campus, Rio de Janeiro, cap. 4, 1996.

79

dbeis (Dias, op. cit., p. 63). Sob esta tica, o tema da harmonizao seria um modo de cooperao que atenderia aos interesses de um grupo de pases somente. No contribuiria para uma ordem harmoniosa, mas, sendo consensual entre os pases dominantes do comrcio mundial, as chances de uma crise na ordem do comrcio internacional seriam menos provveis. A globalizao entendida como o crescimento das transaes internacionais na forma de comrcio e fluxos de investimentos no um fenmeno novo. No entanto, a harmonizao no era um tema presente entre as condies propcias globalizao. Oman privilegia alguns fatores para explicar os novos condicionantes da globalizao: desregulao dos mercados nos principais pases desenvolvidos; globalizao financeira; e as novas tecnologias de informao.12 Nesse cenrio, as vantagens comparativas tornam-se marginais para a deciso de localizao das empresas e qualquer diferena percebida como ganho adicional para a firma passa a ser relevante. A idia que a gerao das atuais inovaes tecnolgicas so capturadas relativamente rpido pelas firmas concorrentes, desde que presentes as condies necessrias. Essas esto associadas basicamente presena de firmas com histricos de investimentos em pesquisa e desenvolvimento e/ou capacidade de imitao tecnolgica. A globalizao financeira atenua a importncia dos desequilbrios entre poupana e investimento em economias com histricos de estabilidade como grande parte dos pases desenvolvidos. A desregulao significa efetivamente a criao de novas regras para o mercado, pautadas num quadro referencial no qual a interferncia direta do governo na formao de preos relativos minimizada. nesse contexto que o tema da harmonizao das polticas domsticas associa-se num primeiro momento com a questo da globalizao. As consideraes realizadas sugerem que a agenda do comrcio mundial permanece determinada pelos interesses dos setores dominantes nos pases desenvolvidos. Isso no significa que a agenda seja apenas reflexo dos interesses empresariais e os Estados nacionais tendam a perder sua importncia nessa questo. Afinal so esses ltimos que negociam e so as suas posies polticas e econmicas no cenrio internacional que permitem a promoo das demandas dos setores domsticos. Adicionalmente, a presso pela incluso de temas como meio ambiente e clusulas sociais no mbito da OMC revelam que novos atores tendem a demandarem dos Estados nacionais medidas globais no inspiradas exclusivamente por interesses comerciais.13
12. OMAN, C. Globalisation and Regionalisation: the Challenge for Developing Countries. Development Centre Studies, OECD, Paris, 1994. 13. Embora parte dessas demandas sejam movidas por interesses protecionistas.

80

Para os pases em desenvolvimento, as novas demandas de harmonizao so no mnimo precipitadas. A hiptese de que existe um mercado global em relao ao qual todos os pases devem se harmonizar obscurece o fato de que se tratam de harmonizaes que interessam expanso das empresas dos pases desenvolvidos. No ser a harmonizao das polticas domsticas que promover a integrao profunda desses pases na economia global. Do ponto de vista econmico tambm significaria supor que todos os mercados apresentam as mesmas caractersticas exigindo iguais formas de regulao. E no deve ser esquecido que os problemas suscitados pela integrao profunda continuam basicamente a terem que ser solucionados pelos Estados nacionais, como o desemprego. Finalmente, o aumento de acordos comerciais preferenciais regionais pode tambm ser interpretado como resposta dos Estados nacionais aos novos condicionantes da ordem mundial. Para pases em desenvolvimento, os acordos podem propiciar espaos onde a formulao de polticas de cooperao auxilie na formulao de estratgias que aprimorem os fatores de competitividade no mercado mundial. Adicionalmente, podem vir a se constiturem em veculos para a promoo de polticas que atendam as demandas sociais especficas desses pases. No caso de acordos Norte-Sul, como a proposta ALCA (Associao de Livre Comrcio das Amricas) ou a proposta Mercosul-Unio Europia, podem ser entendidos como iniciativas que visam garantir conquista de mercados para as empresas transnacionais, mas tambm refletem o jogo poltico das grandes potncias no mundo multipolar.

4. Consideraes finais
A concepo de que o desenho da nova ordem do comrcio mundial seria definido por empresas parte do pressuposto de que a lgica da expanso global do capital impe um quadro acima dos interesses dos Estados nacionais. Esse artigo procurou mostrar que essa uma verso simplista do debate. O aumento das transaes comerciais lideradas pelo comrcio intra-indstria das empresas transnacionais associado aos investimentos diretos pode propiciar prticas de difcil controle pelos Estados e, dependendo das estratgias de desenvolvimento nacional, moldar a orientao das polticas. No entanto, os quadros regulatrios so definidos atravs de negociaes polticas pelos Estados nacionais visando a maximizao de interesses que consideram prioritrios em suas estratgias de fortalecimento econmico no cenrio mundial. A incluso do tema de propriedade intelectual na Rodada Uruguai foi claramente uma demanda das empresas farmacuticas norte-americanas, por exemplo,
81

que o governo dos Estados Unidos apresentou como um requisito fundamental para o novo quadro regulatrio. Conclui-se enfatizando que o grande desafio para o desenho da nova ordem permanece o de associar o tema de comrcio com o de desenvolvimento. As novas demandas de regulao no comrcio mundial tm frequentemente imposto mais restries para a soluo dessa questo ao privilegiar um mundo de harmonizaes de polticas.

82

Desenho de uma ordem financeira global: em busca de um novo Bretton Woods

Marcos Caramuru de Paiva*

Breve anlise dos quadros de crise
O mundo viu nos ltimos cinco anos quatro situaes de crise com reflexo sobre o comportamento da economia mundial. Cada uma delas teve caractersticas prprias e deixou lies. Tanto a crise asitica como a crise mexicana estiveram, em larga medida, relacionadas ao acmulo de dividas de curto prazo num quadro de sistemas financeiros frgeis. Sua lio mais importante foi que fundamentos macroeconmicos ajustados devem estar acompanhados de sistemas financeiros slidos. A crise russa teve traos da crise latino-americana dos anos 80. Uma economia com pouca solidez em termos de fundamentos macroeconmicos, com dficit fiscal e endividamento elevados, comeou a ampliar consideravelmente os spreads de seus papis. Semelhante nos fundamentos Amrica Latina dos anos 80, a crise russa conduziu ao mesmo fim da crise latino-americana da dcada passada: moratria de pagamentos aos credores internacionais. S que dessa vez a moratria encontrou um quadro poltico externo diferente daquele dos anos 80. Temerosos de que crises sucessivas pudessem representar uma demanda excessiva sobre os recursos pblicos das economias mais avanadas, o G7 e os pases desenvolvidos, em geral, viram na moratria uma maneira legtima de transferir parte do custo da crise ao setor privado, impondo-lhe perdas imediatas. Pouco tempo depois, os prprios pases do G7 passaram a promover a mudana das regras de operao do Fundo Monetrio Internacional de modo a permitir que o Fundo emprestasse a pases em atraso com os seus pagamentos externos.
* Diplomata. Secretrio para Assuntos Internacionais do Ministrio da Fazenda.

83

A crise brasileira foi uma crise de expectativas: expectativas muito influenciadas pelo efeito contgio, baseadas em anlises equivocadas da realidade brasileira e que estiveram calcadas na idia de que outros pases emergentes especialmente o Brasil, pelo peso de seu dficit fiscal e pela dimenso de sua dvida interna poderiam simplesmente repetir o quadro russo. Como a crise mexicana de 1994, a crise brasileira foi de curta durao e teve reduzido impacto sobre a economia internacional. Isso se deu em parte porque o pas j tinha feito muitos dos ajustes necessrios, em parte porque o Brasil contou com o apoio expressivo da comunidade internacional, em parte porque o Brasil j tinha um programa em curso com o Fundo Monetrio e esse programa pde ser rapidamente adaptado nova realidade do regime cambial. H duas observaes genricas a fazer em conexo com as quatro crises. A primeira que, com a liberalizao de capitais, o risco de crises efetivamente se ampliou e a perspectiva de um mundo com alta volatilidade no fluxo de capitais e alto potencial de turbulncias ficar conosco por algum tempo ou talvez mesmo para sempre. A segunda que, embora as quatro crises recentes tenham se iniciado em economias em desenvolvimento, no h nenhuma razo para crer que s nessas economias resida um potencial de risco sistmico para a economia internacional. Os riscos podem residir tambm nas prprias economias industrializadas.

O que fazer para lidar com as crises?

A possibilidade de transformao radical dos organismos financeiros internacionais pequena. Os debates recentes mostraram que a comunidade internacional no est preparada para solues que envolvam reformas radicais. Todas as propostas que envolveram solues radicais, como a taxa Tobin, por exemplo, foram deixadas de lado. O mundo est caminhando para um conjunto de propostas menos complexas e para acordos tpicos em torno de passos que possam contribuir para a reduo do risco de crises sistmicas. O que se espera, nesse contexto, das economias individuais e, em particular, das chamadas economias emergentes? As expectativas sobre as economias individuais envolvem um conjunto de preocupaes de natureza macroeconmica, outro conjunto de natureza institucional e outro, ainda, de natureza mais microeconmica. Com relao aos quatro pontos de natureza macro, os pases deveriam: 1. Manter os fundamentos ajustados, perseguir a disciplina fiscal e manter polticas monetrias compatveis com cenrios de inflao sob controle;
84

2. Implementar polticas de administrao de dvida que no tenham um vis em favor da dvida de curto prazo; 3. Aumentar a taxa de poupana interna, reduzindo a dependncia de capitais externos para financiar o desenvolvimento; 4. Corrigir os desequilbrios de conta corrente, sobretudo pela via do aumento das exportaes (embora isso seja muito difcil quando a economia mundial cresce a taxas baixas). Os fatores de natureza institucional ou de natureza microeconmica exigiriam dos pases: 1. Ampliar a solidez dos sistemas financeiros, aqui includa no s a solidez financeira de instituies, mas tambm a solidez nas prticas contbeis e gerenciais, ou seja, sistemas de avaliao de risco adequados, transparncia nas operaes com contrapartes; 2. Criar a base institucional e legislativa necessria para uma superviso bancria de boa qualidade; 3. Ampliar a base institucional para lidar com situaes de crise, como leis de falncia, por exemplo, que sejam eficientes e protejam verdadeiramente os credores; 4. Conduzir o setor privado a fortalecer os princpios da boa gesto e o estmulo transparncia na divulgao de suas contas e a procedimentos contbeis compatveis com os que esto sendo seguidos em economias mais avanadas. Finalmente, h que se enfrentar o desafio social, ou seja, melhorar a eficincia das polticas sociais e a capacidade de desenvolver polticas sociais que no sejam contra-cclicas com os quadros de crise, mas que possam dar respostas eficientes ao impacto das crises, sem onerar adicionalmente os Tesouros nacionais. So necessrias, ademais, mudanas na economia internacional que passam por: 1. Fortalecer os mecanismos que possam levar os mercados a diferenciar as economias em desenvolvimento, a entender as peculiaridades de cada pas ou regio e quebrar, tanto como possvel, o chamado efeito manada. O efeito contgio no foi suficientemente compreendido. O prprio Fundo Monetrio est buscando estud-lo melhor. uma simplificao dizer que as economias que sofrem presses especulativas so apenas aquelas que tm excessiva rigidez em sua poltica cambial ou que no tm os fundamentos ajustados. O Chile um pas com dez anos de polticas macroeconmicas slidas e, mesmo assim, presses sobre o peso estive85

ram l em dezembro de 1997, janeiro de 1998, junho de 1998 e em seguimento crise russa. Cingapura, pases nrdicos e mesmo o Canad registraram presses sobre a moeda nacional em cenrios de crise. Logo depois da crise russa, o Fundo fez uma tentativa interessante de reunir os pases latino-americanos e ressaltar os progressos feitos pela regio, tanto em termos de gerncia macroeconmica, como em matria de criao das bases institucionais suficientes para sustentar a estabilizao no longo prazo, de modo a ampliar o grau de confiana dos mercados. A reunio teve algum impacto, mas foi apenas um passo muito preliminar na tentativa de conter o efeito contgio. 2. Incentivar os mecanismos de preveno de crises. O Fundo Monetrio aprovou recentemente a Contingency Credit Line (CCL). um mecanismo interessante, desde que sua implementao guarde um certo grau de flexibilidade. A CCL uma linha aberta para pases que mantm regularmente polticas econmicas consideradas slidas e querem se habilitar a desembolsos do Fundo caso sejam afetados por situaes de crise internacional fora de seu controle. Os pases pagam um commitment fee de 0,25 pontos percentuais sobre um volume de recursos que no pode exceder 300% da sua quota e, caso peam autorizao para desembolsar esses recursos, passam a pagar, sobre os recursos desembolsados, um spread sobre a taxa de financiamento regular do Fundo de 300 bp no primeiro ano e 50 a cada seis meses adicionais, no podendo exceder spread superior a 500 bp. O prazo do emprstimo de um ano a um ano e meio prorrogvel por mais um. Outros mecanismos de preveno recentes tm envolvido mais diretamente o mercado. A Argentina tem um sistema pelo qual contratou com bancos privados uma facilidade de liquidez, que hoje monta a US$ 6,7 bilhes. O pas paga um commitment fee de 0,30% e pagar um spread de Libor mais 200 bp se a facilidade for ativada, sendo obrigado a oferecer como garantia dos crditos desembolsados ttulos do Tesouro em valor correspondente a 120% desses crditos. A proposta argentina interessante, mas no tem aplicao universal. Um pas como o Brasil necessitaria de recursos muito elevados que no poderiam ser comprometidos por instituies privadas antecipadamente aos quadros de crise. 3. Maior participao dos mercados emergentes em discusses sobre a arquitetura financeira internacional. Essa participao j vem ocorrendo. Ela benfica para todas as partes envolvidas. Permite uma discusso prvia dos temas que estaro na agenda dos organismos financeiros internacionais e um entendimento mais rpido sobre a aprovao de propostas novas.
86

4. Participao do setor privado. Esse um tema novo e ainda sujeito a muita discusso. Nasceu com a crise asitica, quando comeou a ficar claro que o volume de recursos necessrios para combater crises internacionais poderia estar muito alm das disponibilidades dos organismos financeiros multilaterais e das fontes bilaterais. As experincias at o momento so dspares. A primeira foi na prpria sia. Os setores pblicos da Coria e Indonsia obtiveram o entendimento dos bancos para manter sua exposure no pas por um perodo de tempo, para, em seguida, reestruturar dvida do sistema financeiro privado, oferecendo, como contrapartida aos credores, garantia soberana a papis privados. A Ucrnia, em setembro de 1998, reestruturou dvida interna em mos de no-residentes, logo em seguida reestruturando tambm dvida externa. Mais recentemente, o Clube de Paris estabeleceu como condio para a reestruturao da dvida pblica paquistanesa que o pas chegasse tambm a um entendimento com seus credores privados. Finalmente, h o caso brasileiro: o Brasil obteve o entendimento voluntrio dos Bancos para um standstill em linhas de interbancrias e de comrcio por um perodo de seis meses (de maro a agosto de 1999), at que o pas recuperasse plenamente a confiana dos mercados. No h frmula mgica para o que se convencionou chamar de participao do setor privado e necessrio que a comunidade internacional se convena de que as solues viro caso a caso. H um dilema no resolvido em torno do tema: De um lado, necessrio evitar o risco do chamado moral hazard que resulta da convico dos mercados de que sempre haver recursos pblicos para aliviar situaes de crise. De outro, necessrio aumentar ao invs de diminuir a confiana dos mercados nas economias emergentes, facilitar o acesso dessas economias a crditos externos, dando-lhes flego para financiar o desenvolvimento. Muito se tem discutido recentemente sobre a idia da criao de um emprestador internacional de ltimo recurso, que efetivamente disponha de uma soma compatvel com as necessidades potenciais da economia internacional e possa ser eficiente ao lidar com situaes de crise, sem os procedimentos lentos e rigorosos que hoje vigem no contexto da atuao do Fundo e dos demais organismos multilaterais. No invivel que o mundo possa evoluir nessa direo. Mas isso depende de dois fatores fundamentais: primeiro, o fortalecimento da convico mtua na determinao dos pases de formular e seguir polticas slidas compatveis com padres internacionais aceitveis; segundo, um sistema de monitoramento do comportamento de economias nacionais muito mais sofisticado do que o que hoje existe.
87

5. Melhor regulamentao do mercado financeiro internacional, maior cooperao entre os supervisores, presso sobre os centros offshore para que eles aceitem os padres internacionais de superviso, medidas corretas para evitar que as instituies tenham graus excessivos de alavancagem e imposio de padres de transparncia s atividades dos hedge funds compatveis com os padres de transparncia seguidos por outras instituies financeiras. Ao contrrio do que se imagina, todos esses so temas novos e mesmo os pases desenvolvidos ainda tm um grande aprendizado pela frente para lidar com eles de forma eficiente. As regras da Basilia so recentssimas, datam de setembro de 1997. As transformaes no sistema de superviso inglesa sobre os mercados financeiros, com a criao da agncia nica de superviso englobando superviso bancria e do mercado de capitais, foram feitas no incio do atual Governo Blair. O relatrio dos rgos supervisores americanos sobre a falncia do Long Term Capital Management de 28 de abril passado. Ele contm uma srie de sugestes prticas que incluem, inclusive, mudanas na legislao de falncias dos Estados Unidos. S recentemente passou-se a trabalhar com a idia de que o combate a crises depende no s das polticas dos devedores, mas tambm da oferta de crdito. Esse um avano importante, mas tem que ser seguido de passos prticos que ainda no foram totalmente delineados. 6. O aperfeioamento do sistema de superviso necessrio, mas no suficiente. importante que as prprias instituies financeiras busquem aprimorar os graus de avaliao de risco e de transparncia em suas operaes. Felizmente j h movimentos nessa direo. Em maro passado, o Institute of International Finance publicou o relatrio de um grupo de trabalho sobre avaliao de risco em que os prprios bancos privados reconhecem que necessrio melhorar o seu desempenho e identificar prticas em matria de avaliao de risco que meream ser promovidas. Todas as firmas identificaram fragilidades nessa rea e reconheceram que instrumentos mais lquidos de crdito, a rapidez das operaes e tcnicas de alavancagem cada vez mais sofisticadas esto dificultando a identificao de uma fronteira clara entre o que risco de crdito e risco de mercado. Entre as recomendaes do grupo incluem-se a de que as instituies financeiras criem unidades de controle de risco independentes, realizem teste de estresse e assegurem-se de que os padres de emprstimo no sejam relaxados em perodos de boom e de grande liquidez nos mercados internacionais. 7. O papel dos organismos internacionais, nesse cenrio, est naturalmente se alterando e normal que assim o seja. Partindo-se dos pressupos88

tos de que os pases j esto suficientemente comprometidos com a solidez dos fundamentos macroeconmicos e de que aqueles que no esto comprometidos ficaro naturalmente marginalizados dos movimentos internacionais de capital, os organismos vo orientar o seu trabalho no tanto para o monitoramento de polticas, mas para o cumprimento pelos pases de padres acordados de comportamento e ao. A formulao desses padres est se iniciando. A esto o recente sistema de disseminao de dados macroeconmicos estabelecido pelo Fundo depois da crise mexicana, o cdigo de transparncia fiscal tambm do FMI, o cdigo de transparncia em poltica monetria, em exame pelo Fundo, ou mesmo a controvertida proposta de um cdigo social, lanada pelo Reino Unido e objeto de discusso no momento. Ou seja, se nos anos 80 os organismos financeiros internacionais dedicaram-se a pregar a lgica macroeconmica e nos anos 90 voltam-se para os temas da transparncia, da criao de bases institucionais que possam sustentar a estabilizao no longo prazo, na virada do milnio os organismos vo ocupar-se da transparncia da transparncia, ou seja, de monitorar se os padres de transparncia esto sendo efetivamente seguidos, bem como dos acertos e equvocos no cumprimento de cdigos de conduta que disciplinem a ao individual e garantam uma uniformidade mundial na gesto dos temas econmicos.

Maria Cristina Terra*

Nos ltimos 150 anos o mundo viveu a estabilidade do padro ouro, a volatilidade da flutuao suja na dcada de 30, novamente a estabilidade de Bretton Woods, e a agora a inexistncia de um acordo mundial, onde os pases individualmente escolhem a sua poltica cambial. As taxas de cmbio flutuam entre os pases industrializados. O pas que decide por um cmbio fixo deve escolher contra qual moeda fixar a sua, o que significa flutuao em relao s outras. Observou-se na dcada de 1990 grandes perturbaes econmicas provocadas por ataques especulativos a moedas nacionais: houve o fim do Sistema Monetrio Europeu em 1992, a crise do Mxico e suas repercusses pelo

* Economista, Professora da Escola de Ps-Graduao em Economia da Fundao Getulio Vargas, Rio de Janeiro.

89

continente latino-americano em 1994, a crise asitica em 1997, e, finalmente, a crise brasileira em 1999. Tais eventos evidenciam a necessidade de uma nova ordem financeira global, que tente diminuir a sua ocorrncia. Apesar da turbulncia que os fluxos financeiros tm provocado, importante ressaltar a sua importncia. O mercado financeiro tem a funo de coordenar poupadores e investidores: h indivduos que desejam poupar, e outros que desejam investir. Sem o mercado financeiro, cada poupador teria que encontrar um investidor que utilizasse a sua poupana. Fica clara a enorme ineficincia que seria gerada. O sistema financeiro tem esse importante papel de lubrificante do crescimento, j que sem ele teramos muito menos oportunidades de investimento. Obviamente, o sistema financeiro tambm pode ser desestabilizador quando grandes volumes so transacionados, provocando oscilaes bruscas na economia. A nova ordem financeira global teria, ento, como papel, estabelecer regras para que a economia mundial possa tirar proveito dos benefcios do sistema financeiro, minimizando suas mazelas. No h consenso sobre qual o melhor desenho para uma nova ordem financeira global. Vou ento levantar algumas questes pertinentes na escolha do melhor desenho global: discutindo os aspectos positivos e negativos de diversos regimes cambiais. Esta questo em geral analisada sob a tica de um pas. Obviamente, ao se escolher uma ordem mundial deve-se pensar nas interrelaes entre os pases, e, conseqentemente, nos efeitos da escolha de regime cambial sobre as economias de todos os pases. Para escolher o melhor regime cambial, deve-se ter em mente uma mtrica para comparar as opes. Em geral, a mtrica utilizada a varincia do produto: o melhor regime cambial seria o que produz menor varincia do produto. Em uma primeira abordagem do problema, com um modelo simples de economia aberta, pode-se deduzir que o melhor regime cambial depender da origem dos choques que atingem a economia. Vejamos qual o melhor regime cambial quando os choques so reais ou monetrios. Se a economia sofre individualmente choques essencialmente nominais, isto , choques que afetam a oferta e demanda de moeda, ento o regime cambial que estabilizaria o produto seria o de cmbio fixo. A intuio para o resultado a seguinte: um choque nominal provoca o desequilbrio entre oferta e demanda de moeda. Vamos supor que o choque tenha provocado um excesso de oferta de moeda domstica. O excesso de oferta de moeda provocaria uma queda da taxa de juros domstica, que por sua vez levaria os investidores a preferir em ativos externos, e para isso trocariam moeda domstica por moeda estrangeira ( taxa fixa de cmbio), para comprar os ttulos estrangeiros. Com isso diminuiria a oferta de moeda domstica, reequilibrando o mercado de moeda, e restabelecendo a taxa de juros ao nvel inicial.
90

Por outro lado, caso os choques sofridos pela economia individualmente fossem essencialmente reais, o melhor regime cambial para estabilizar produto seria o regime de cmbio flutuante. Um choque real , grosso modo, um choque que desequilibra o mercado de bens, isto , um choque que provoca um excesso de demanda ou de oferta de bens. O mecanismo de ajuste com cmbio flexvel seria o seguinte: um choque provoca excesso de demanda por bens, o preo relativo do bem domstico tende a aumentar, provocando uma valorizao cambial, restabelecendo o equilbrio no mercado de bens. No mundo real, as economias se deparam tanto com choques nominais quanto reais. A soluo seria ento uma flutuao suja, em que o governo deixa o cmbio flutuar em resposta a choques reais, e intervm fixando o cmbio quando h choques nominais. A anlise descrita acima seria correta, se acreditssemos que o governo essa entidade benevolente, cujo nico objetivo estabilizar produto. O mundo muito mais complexo que esse modelo simples sugere. Sabemos que o nvel de emprego na economia, por exemplo, um componente importante na tomada de deciso do governo. Sabemos, ainda, que o governo pode ser tentado, por exemplo, a gerar uma oferta de moeda mais alta que a esperada, na tentativa de aumentar o produto, o que leva inflao. Em uma economia em que no h instituies suficientemente fortes para resolver essas questes de consistncia intertemporal da poltica monetria, a taxa de cmbio pode ser usada com o ncora nominal, de forma que uma taxa de cmbio fixa emprestaria credibilidade poltica do governo. Por esse motivo observamos vrios planos de estabilizao de preo inclurem cmbio fixo em seu pacote de medidas. E quanto ao regime de bandas? Este pode ser visto como um regime intermedirio entre o fixo e o flexvel, onde o governo se compromete a manter a taxa de cmbio entre um limite mximo e um mnimo. O regime permite uma maior margem de manobra ao banco central, que pode ajustar a taxa de cmbio a situaes domsticas, como por exemplo aumentar a taxa de juros durante perodos de boom, e diminuir em recesso. Como? A taxa de juros domstica pode ser estabelecida abaixo ou acima da taxa de juros internacionais, desde que haja expectativa de valorizao ou desvalorizao cambial. Se o banco central reduz a taxa de cmbio abaixo da sua mdia, provoca uma expectativa de desvalorizao do cmbio (devido propriedade reverso mdia da taxa de cmbio), o que permite que a taxa de juros domstica fique acima da taxa de juros internacional. Por outro lado, a liberdade alcanada pode no ser suficiente para afetar a contento o produto ou a inflao, e tambm a utilizao dessa liberdade pode diminuir a credibilidade do regime cambial.
91

O mrito do regime cambial deve ser avaliado no apenas pelos seus efeitos sobre a economia enquanto em vigor, mas tambm pela turbulncia provocada com o seu colapso e a transio ao novo regime. Isto , ao se avaliar os benefcios de um regime de cmbio fixo ou de bandas, deve-se levar em conta o que ocorre quando h uma quebra do regime, seja por um ataque especulativo ou um choque de outra ordem. Se todos os preos da economia fossem perfeitamente flexveis, e todos os fatores de produo perfeitamente mveis, uma alterao da taxa de cmbio nominal no teria qualquer efeito real nenhum efeito sobre o produto ou o desemprego da economia. Infelizmente, isso no verdade. Os preos no so perfeitamente flexveis, de forma que uma alterao do cmbio nominal provocar uma alterao do cmbio real, nem os fatores de produo so perfeitamente mveis, de forma que alteraes no cmbio real provocar alteraes no nvel de emprego da economia. Portanto, uma variao cambial brusca provocada, por exemplo, por um ataque especulativo, tem efeitos sobre o nvel de produto da economia, e tambm efeitos distributivos significativos. Pelo exposto at aqui, mesmo se considerando uma economia isoladamente, h aspectos positivos e negativos na escolha de qualquer regime cambial. importante notar que, quando h choques simtricos em dois pases, a taxa de cmbio de equilbrio entre esses dois pases no alterada. Portanto, ao tentar se estabelecer qual o melhor regime cambial para um grupo de pases, muito importante levar em conta se os choques que atingem as diversas economias so globais, ou locais. No caso dos choques serem globais, um cmbio fixo seria a melhor soluo. Tanto o sistema de Bretton Woods, quanto o Sistema Monetrio Europeu, terminaram devido a choques assimtricos. No caso de Bretton Woods, o choque fiscal americano no esforo da guerra do Vietn, e, no Sistema Monetrio Europeu, com a unificao alem.

Jos Gregori*
Estou aqui para dar um testemunho, e dar conta de uma proposta em andamento. O testemunho que eu no tenho a expertise de todos aqueles
* Secretrio Nacional dos Direitos Humanos. Transcrio editada da conferncia proferida no Seminrio Internacional Governana Global: A reorganizao da poltica em todos os nveis de ao, promovido pela Fundao Konrad Adenauer e o Instituto Brasileiro de Economia da Fundao Getulio Vargas, em 19 e 20 de maio de 1999.

92

que desde cedo esto desfilando, cada vez com maior brilho, conceitos, noes a respeito do tema, que cabe, digamos assim, no que se pode chamar de globalizao. A verdade que, sem estar propriamente na ponte de comando, eu vivi, no tombadilho, a ltima crise financeiro-cambial pela qual o Brasil passou, e confesso que no gostei nem um pouco do que vi. Realmente, alguma coisa de terrvel, e isso no foi realmente uma novidade mundial, que aconteceu apenas no Brasil, que j aconteceu em outros pases. Nada indica que no v acontecer em outros pases, coloca um problema srio para quem v o mundo preferencialmente pelo ngulo dos direitos humanos. Porque enquanto a crise vivncia e no teoria, percebe-se o quanto essa nova economia, essa transeconomia, totalmente descumpridora dos direitos humanos. Sobretudo nessa fase que os tcnicos aqui chamaram de fluidez dos capitais, ou mobilidade dos capitais, enfim, esse fenmeno de transmigrao de capitais que a revoluo da computao tornou possvel, essa distribuio dos fluxos financeiros, praticamente em expanso ilimitada no mundo todo, realmente um problema srio, porque como passarinhos volveis os capitais vm e de repente se vo. Mas antes de ir, eles desqualificam o pas onde estavam. Quer dizer, ns assistimos a essa desqualificao minuto a minuto, de um pas, diga-se, que no tinha deixado de saldar um centavo da sua dvida, que no tinha pedido ainda nenhum tipo de prorrogao, e estava sendo tratado numa gigantesca orquestrao como um pas relapso, sem direito a defesa. Uma agncia de notcia chegou ao ponto de estampar na primeira pgina de todos os jornais do mundo uma prosaica fila aqui no Rio de Janeiro para pagar o IPTU como uma corrida aos bancos do Rio de Janeiro. Depois, as desclassificaes do crdito, do aumento do risco do crdito brasileiro por critrios absolutamente desconhecidos. Isso tudo numa associao da mdia com agentes financeiros e o suporte de autoridades internacionais. Sem minimizar o que aconteceu internamente, aquele no brinco mais que veio de Minas Gerais. Desejo enfatizar o verdadeiro bombardeio de ms notcias que se abateu sobre o Brasil. Quer dizer, claro que a situao interna, de certa maneira, contribuiu para complicar as coisas. Mas, independentemente disso, a verdade que, quando se d esse tipo de ataque internacional, quando se d esse tipo, digamos, de evaso desses capitais, isso no se faz a seco, isso se faz com um processo mundial de desqualificao do pas. Diante disso, eu poderia dar detalhes, mas todos acompanharam o que foram aqueles oitenta dias. E realmente claro que a grande carga vem de fora para dentro, mas aqui dentro tambm tem bumbeiros prontos a bater bumbo no sentido de exacerbar uma situao que, difcil, torna-se crtica.
93

De maneira que tudo isso, a meu ver, no fim do sculo XX, no pode ser visto sem passar tambm pelo olhar dos direitos humanos, porque na realidade essas coisas pem em risco todo o desenvolvimento de um pas e conseqentemente de sua situao social. No auge da crise, fui a Londres, onde vou todo ano, para um encontro das organizaes no-governamentais, uma espcie de prestao de contas. So muito ciosos, querem saber como ns estamos tratando os ndios, como ns tratamos os negros, como ns tratamos as crianas. Prestei todas as informaes, e depois disse: Olha, estou realmente desapontado, porque o Brasil h mais de oitenta dias est sofrendo um verdadeiro ataque, que pe em risco os direitos humanos fundamentais, e no houve um telegraminha de nenhuma ONG internacional, no sentido de solidariedade mnima com o Brasil. E isso aconteceu no porque tenham feito isso por mal, mas apenas porque realmente ainda no se pautou na Agenda dos Direitos Humanos a questo da economia. Mas penso que no d mais para ns, sociedade civil, deixarmos a economia exclusivamente na mo dos economistas, ainda que eu tenha por eles o maior carinho, o maior afeto. Ningum tem no Brasil a minha quilometragem em matria de convivncia pacfica com economistas. Nesse sentido, propus uma conferncia mundial de organizaes nogovernamentais, pelo menos as mais importantes, com os pases, como o Brasil, que sofreram esse tipo de ataque, e tambm com a presena dos organismos internacionais, para estudarmos esse fenmeno, que hoje est sendo to bem dissecado aqui nesse frum; luz dos direitos humanos. A proposta no sentido de regramento dessa nova economia luz tambm de alguns princpios bsicos dos direitos humanos. Por isso que acho que h todo o sentido em falar em Bretton Woods, porque na realidade essa nova economia ainda uma besta solta no pasto, sem nenhum tipo de controle efetivo, sem nenhum tipo de regramento. E h, portanto, pertinncia em se falar em Bretton Woods onde, supostamente, depois da ltima guerra mundial, houve, pelo menos, uma sinalizao de certas regras, de certas condicionalidades, que as economias, depois da hecatombe da desta guerra, deveriam seguir. Ento, na realidade, vim contar a experincia que tive como um homem de governo; mas, ao mesmo tempo, convoc-los para uma reunio que estamos propondo que se faa sob os auspcios do Comit de Direitos Humanos da ONU, sediada em Genebra, que hoje tem, na sua chefia, uma militante de direitos humanos de muita densidade, a Profa. Mary Robinson. Pretendemos realizar essa conferncia no incio do ano 2000. E, para isso, temos, naturalmente, que nos preparar, do ponto de vista de acertarmos algumas posies, para que no se frustre essa oportunidade.
94

Sou otimista em relao a se conseguir a vinculao dessa economia nascente a novos pressupostos, porque o mundo, nesse sculo que termina, deu provas de convergncia em matrias muito importantes. Talvez nessa sala eu seja o nico que viu nascer a preocupao ecolgica, h dezoito, dezenove, vinte anos, isso pura e simplesmente no existia. Quer dizer, fui educado quando abater uma rvore ou zarpar uma baleia era uma coisa potica; hoje um crime punido com severas penas. Houve uma transformao revolucionria nesse ponto. Quer dizer, o mundo foi capaz de estabelecer, apesar de todos os avanos e recuos que marcam, a marcha do mundo, foi capaz de estabelecer certos consensos hoje universais em matrias importantes: ecologia; agora nos ltimos anos a luta contra a Aids; a questo do narcotrfico. H portanto consensos que resultam hoje do qu? A mim no interessa se o Estado mais poderoso ou menos poderoso, a mim interessa o resultado. Se esse resultado obra do Estado, exclusivamente, bem; mas se, como tem acontecido ultimamente, obra do Estado e mais sociedade civil, melhor ainda. O esforo que as organizaes no-governamentais devem fazer no sentido de pautar tambm nas suas preocupaes a questo do regramento dessa trans-economia, dessa nova economia. Acho quem nenhum regramento, nenhum xito nesse esforo que se vai fazer, de colocar tambm a sociedade civil como parceira nessa mesa, que tem, como um novo Bretton Woods, a finalidade de regrar basicamente a vida econmica para o comeo do sculo XXI, nenhum xito nesse regramento, substitui tambm algumas coisas que internamente temos de fazer. E, felizmente nesse ponto, o Brasil tem agido. No sei em que medida a poltica de direitos humanos ter infludo. Acho que influiu pouco, mas seria tambm muita m vontade no reconhecer que ela influiu em alguma medida. O Brasil reagiu extraordinriamente a esse ataque financeiro-cambial. Como? Atravs do exerccio da cidadania, que vem, felizmente, desabrochando nesse pas; sem que o governo pusesse nenhum diretor de supermercado na cadeia, ou tivesse tirado, do fundo do ba, nenhuma SUNAB para controlar preos, ou tivesse estabelecido nenhum tabelamento, a cidadania brasileira unanimemente decidiu, cada um de per si, que a inflao no ia voltar. E ela no voltou. Isso cidadania, isso mudana de uma cabea. So transformaes profundas pelas quais passa um pas e, como no tem fita inaugural ou banda de msica, difcil das pessoas se aperceberem que houve isso, mas houve. Ento hoje, todos aqueles como o Professor Caramuru, que vo com freqncia para o estrangeiro, ouvem daqueles que eram, digamos, anunciadores apocalpticos da crise brasileira: Mas, como que no houve a volta da inflao? Como que vocs no recaram na hiperinflao? Esse fato extra95

ordinrio se deu porque o Brasil est comeando a ver desabrochar a sua cidadania. Diante desse mundo em que ns vivemos, e que foi aqui muito bem descrito nos seus aspectos financeiros e econmicos, precisamos tambm dessa salva guarda interna que o exerccio da cidadania, porque ela a nica capaz de fazer com que, digamos, uma crise como essa que houve no se tornasse praticamente inelutvel, se, de repente, o Brasil recasse na inflao, sobretudo num pas que teve uma das maiores inflaes do mundo durante anos e anos.

96

Governana global e meio ambiente: como compatibilizar economia, poltica e ecologia

Carlos R. S. Milani*
O mundo produzido pela Paz de Westfalen (1648), que consagrou o papel do Estado-nao nas relaes internacionais, est em acelerada transformao desde meados dos anos 1980. No nos cumpre aqui esboar um histrico desta transformao, cujas origens coincidem com a prpria expanso do modelo ocidental de Estado e territrio. Cabe salientar, entretanto, que o fim do equilbrio entre os dois plos hegemnicos que marcou a Guerra Fria representou ruptura decisiva na dinmica sistmica sustentada por dois eixos antagnicos e concorrentes que legitimavam a existncia mtua com base na competio ideolgica. A transio para o sculo XXI, marcada pela crise de legitimidade dos atores polticos tradicionalmente presentes no cenrio mundial e pelo reforo considervel dos fluxos econmicos globalizantes, debate-se diante de contradies de estabelecimento de uma ordem global ou de segmentos de ordem caracterizados por regulaes meramente parciais. Corolrio da complexidade da praxis do sistema mundial contemporneo fundada em novos atores, efeito de massa dos fluxos transnacionais e novos desafios locais e globais a turbulncia afeta igualmente os paradigmas tericos e epistemolgicos convencionalmente utilizados na disciplina das relaes internacionais. Com efeito, tanto a teoria quanto a prtica do sistema mundial passam a aceitar atores polticos, problemas e temas (issues), mecanismos de regulao que rompem com a ordem anterior fundada na legitimidade exclusiva do poder do mais forte, na imposio da soberania territorial e na concepo monoltica do Estado-nao. As firmas multinacionais (FMN), por exemplo, dispostas a
* Doutor em Scio-Economia do Desenvolvimento (EHESS, Paris), trabalha atualmente como Especialista de Programas na Diviso de Cincias Sociais, Pesquisa e Poltica (UNESCO, Paris, c.milani@unesco.org, fax: 31145685724) e professor no Instituto de Estudos Polticos, Paris.

97

reduzir custos de produo, a contornar barreiras fiscais ou alfandegrias e a evitar riscos com taxas de juros variveis, aumentaram as possibilidades de investimento direto de 29% anuais entre 1986 e 1990, tendo tais investimentos estado concentrados nos pases industrializados (95% para os fluxos de partida e 80% para os fluxos de ingresso). Poderamos, outrossim, lembrar a inovao no mbito do sistema-mundo pelo estabelecimento de mecanismos de dilogo e regulao social por atores no tradicionais no plano mundial. Com base na solidariedade entre movimentos da sociedade civil, o caso da revolta dos Chiapas paradigmtico neste campo: utilizando meios modernos de comunicao (tendo pgina web prpria), a figura do Comandante Marcos tornou-se conhecida mundialmente, mobilizou populaes de diferentes regies e levou o governo mexicano a adotar nova postura com respeito a um problema que teria sido tratado em pocas anteriores como tema restrito jurisdio soberana nacional. Um movimento local e seus interesses polticos passam, ento, a constituir item da agenda mundial. No se trata aqui de julgar o fundamento e a legitimidade das reivindicaes identitrias do movimento; o que nos interessa particularmente a possibilidade oferecida pelo suporte tecnolgico atual a que atores marginais do sistema mundial (que nem sequer teriam facilmente acesso a este sistema) constituam-se em mensageiros ideolgicos mundiais.1 Desse modo, neste fim de sculo o sistema mundial contemporneo particularmente indeterminado caracterizado por alguns como o vasto domnio da dvida (David, 1997) ou de sistema acrtico (Beaud, 1998). A destruio, o caos, as turbulncias fazem com que o sistema se instale sob o manto da incerteza e da complexidade. No h mais no sistema mundial ntida hierarquia entre as decises tomadas: os fatores polticos no mais se impem to facilmente quando o processo de tomada de deciso envolve fatores culturais, econmicos, ambientais, tnicos ou religiosos. No sistema atual, o mundo tende a descompor-se segundo prioridades no exclusivamente polticas: monde boulevers para Marisol Touraine, monde retourn para Bertrand Badie, multi-centric world para Rosenau. A natureza dos atores que buscam a regulao do sistema igualmente objeto de transformao: surgem novos atores no plano supranacional (OIGs, ONGs internacionais, FMN) como no mbito infranacional (movimentos identitrios, religiosos, ecologistas, o prprio indivduo). A raiz desta transformao, a crise
1. Para ter-se uma idia simples do potencial das novas tecnologias de informao, lembra-se que, segundo dados da www.internetvalley.com, o nmero de pginas web em julho de 1998 era de 300 milhes (com 1,5 milho de novas pginas dirias), o comrcio eletrnico era estimado em 37,5 bilhes de dlares em 1998 (representando aumento de 10 mil por cento em relao a 1997), o nmero de utilizadores de Internet nos EUA era de 58 milhes em 1998.

98

do territrio e da fronteira como princpios reguladores e organizadores do sistema-mundo refora a lgica de divrcio entre potncia e sentido: a potncia tornou-se menos fungvel e a capacidade de exportar modelos scioculturais no mais se encontram necessariamente relacionados ao poderio econmico do Estado. Em outras palavras, ao romper o liame entre a potncia e o sentido, o sistema atual passou a dificultar que atores internacionais busquem na identificao entre valores prprios e valores universais uma estratgia de representao do mundo, de imposio de valores universalistas e de organizao poltica (Z. Laidi, 1993). Nesse contexto, o tema da governabilidade, ou da governana global2, tem estado no centro das discusses acerca dos novos paradigmas da ordem mundial e do futuro das relaes internacionais. Tenta-se reconstruir a ordem com base na noo de governana, cujo mrito principal est certamente no reconhecimento da complexidade do sistema. No entanto, a literatura atual sobre a governana se encontra no centro de disputas ideolgicas e no logra aprofundar o pensamento epistemolgico essencial acerca das origens e eventuais diferenas entre governana e ordem, governana e regime, governana e mercado. O presente artigo, reconhecendo a crise por que passa a teoria das relaes internacionais, visa a resumir criticamente o debate atual sobre a global governance, salientando sobretudo o potencial do problema ecolgico na atribuio de dimenses ticas e responsveis na gesto presente e futura do planeta. O artigo est articulado em torno de trs eixos centrais, a saber: a definio de governance no plano internacional e os interesses de diferentes atores internacionais na conformao deste conceito; as razes por que a questo ambiental se reveste de particular importncia para o debate; e, finalmente, que possibilidades de regulao do problema ambiental global podem servir de ilustrao para o futuro do debate acerca da governana global para mais alm da retrica ideolgica.

A crise do sistema e a necessidade de reviso terica

Os ltimos acontecimentos ocorridos no mbito do sistema-mundo tmse operado segundo movimento que tende a diluir paradigmas tradicionais de potncia, estratgia, territrio e soberania. Na verdade, adotando-se a definio de sistema internacional como conjunto de interaes entre atores diversos (definio adotada, entre outros, por Hedley Bull), observa-se atualmente
2. Utilizamos, neste artigo, o termo governana global. Salientamos, porm, que em outros pases de lngua oficial portuguesa o termo preferido o de governao (PALOPs e Portugal).

99

que tanto a natureza das interaes quanto a natureza dos atores so objeto de redefinio. O mundo decompe-se segundo preocupaes que no so mais exclusivamente polticas. Por conseguinte, a teoria clssica das relaes internacionais logra explicar apenas parcialmente os acontecimentos mundiais atuais, visto que tem, em linhas gerais, minimizado fatores considerados flexveis, tais como os princpios relativos tica, liberdade, solidariedade, eqidade, identidade, paz e cooperao. A sociologia das relaes internacionais, linha de anlise qual afiliamos nosso trabalho, sempre buscou analisar as relaes de poder segundo uma perspectiva destrutiva e entrpica da desordem mundial; sobretudo porque a sociologia sempre utilizou as relaes internacionais visando a colocar em evidncia as fraturas e as desconstrues de um sistema internacional desordenado (Milani, 1998). Tentamos ir mais alm, buscando a construo de um sistema ordenado no plano mundial: esta perspectiva terica seria capaz de propor a ordem nas relaes internacionais? Haveria temas (issues) tipicamente reestruturadores dessa ordem? Interessam-nos tais transformaes tericas no somente pelas implicaes que tm na percepo do mundo, mas igualmente porque dizem respeito s possibilidades concretas de regulao sistmica. Por exemplo, ao admitir-se a reduo ou a inflexo do papel do Estado nas relaes mundiais, cabe questionar-se sobre as possibilidades de ao sobre o sistema, a interveno dos atores no complexo das redes existentes. A crise no diz somente respeito teoria, visto que a ao dos atores tambm questionada: h uma crise tambm do sentido da ao, visto que no mais se (re)conhece necessariamente quem age, em nome de quem, ou por qu. A trilogia que Clausewitz havia formulado em torno de um povo para esperar, um Estado para agir, um objetivo poltico para orientar o caminho no mais se aplica ao sistemamundo contemporneo. Agir na complexidade do mundo atual ainda pressupe buscar sentido e legitimidade: o caso da ao da OTAN e do conflito no Kosovo so a prova mais cruel da importncia desse debate torico no cotidiano dos indivduos. Nesse contexto, visamos a demonstrar que possvel restabelecer a ordem (ou segmentos de ordem) nas relaes inter/transnacionais a partir do momento em que se considera a problemtica ambiental na sua complexidade estrutural. Apesar desta complexidade (ou graas a ela), as redes e sistemas engendrados pelo problema ambiental poder-se-iam constituir em uma das inmeras fontes de legitimidade para o sistema-mundo. De que modo o debate sobre a global governance responde a tais preocupaes? Quais as principais exigncias em termos de compatibilizao sistmica entre poltica, economia e ecologia?
100

Global governance: para mais alm da retrica

Alm da globalizao, a governana seguramente das noes mais multifacetadas e mediticas que passam a integrar a agenda mundial neste fim de sculo. Na origem, a sociologia urbana considera a governana como conjunto de mecanismos de controle por meio dos quais necessidades e interesses de um grupo social so articulados, negociados e satisfeitos; tais mecanismos poderiam ser formais e informais. Destes mecanismos formais e informais deriva a relevncia que adquiriu esta noo uma vez que, no plano global, no h mecanismos de controle top-down suficientemente legtimos para a gesto dos problemas coletivos mundiais. No plano mundial, v-se claramente a diferena entre governana e governo, ainda que a institucionalizao seja o corolrio mais corrente dos mecanismos de controle social estabelecidos pelos grupos de atores polticos, movimentos sociais e operadores econmicos. Historicamente, h que lembrar-se que, em 1975, o tema da governabilidade das democracias (do ingls governability) j havia sido objeto do Relatrio da Comisso Trilateral. Este relatrio preparado por Crozier, Huntington e Watanuki fundava-se na hiptese de que os problemas de governabilidade, pelo menos na Europa ocidental, no Japo e nos Estados Unidos, teriam sua origem na fratura entre o aumento das demandas sociais e na falta de recursos do Estado (do ponto de vista financeiro, dos recursos humanos e da capacidade de gesto). Modificaes se impunham tanto no seio das instituies quanto no comportamento dos cidados.3 Ao cabo das diferentes conferncias organizadas pelas Naes Unidas desde o incio dos anos 1990, planos de ao ou declaraes finais sempre previram elementos novos sobre a governana: foi o caso de Copenhague sobre o desenvolvimento social, Cairo sobre populao e desenvolvimento, Viena sobre direitos humanos, Istanbul sobre estabelecimentos humanos, Beijing sobre as mulheres, Rio de Janeiro sobre o meio ambiente e o desenvolvimento. Ainda no sistema onusiano, o relatrio publicado em 1995 pela Comisso sobre a Governana Global, presidida conjuntamente por Ingvar Carlsson (Sucia) e Shridath Ramphal (Guiana), Our Global Neighbourhood, considera que a

3. A poca marcada pelo incio da crise do Welfare State. O tema das reformas estruturais das relaes entre Estado e Cidado fundava-se na necessidade de reduo da mquina administrativa e poltica sobretudo do cenrio econmico. essencial refletir sobre a escolha temtica da Comisso Trilateral, principalmente porque acabara de inciar suas atividades (a Trilateral fora criada em 1973). Entretanto, esse Relatrio no deu azo ao debate que se esperaria pelas questes que evoca. Vide CROZIER, M. HUNTINGTON, S. P. e WATANUKI, J. The Crisis of Democracy. In: Report on the Governability of Democracies to the Trilateral Commission, New York, NY University Press,1975.

101

governana global no pode ser confundida com o governo global. Mais alm do governo global, a governana reflete conjunto dos diferentes processos e mtodos por intermdio dos quais indivduos e instituies pblicas e privadas gerem problemas coletivos: (...) a governana corresponde a um processo contnuo pelo qual os interesses em conflito so regulados e a cooperao pode ser desenvolvida. O processo compreende a constituio de instituies formais e de regimes capazes de reforar as relaes de subordinao; ele compreende igualmente acordos informais que povos e instituies estabelecem ou pretendem estabelecer na proteo de seus interesses (Our Global Neighbourhood, 1995, p. 2). No mbito das Naes Unidas, o PNUD (Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento) define a governana enquanto exerccio de autoridade poltica, econmica e administrativa na gesto dos problemas coletivos nos diferentes nveis.4 A governana corresponderia ao conjunto complexo de mecanismos, processos e instituies por meio dos quais cidados e movimentos sociais articulam seus interesses, exercem seus direitos e cumprem seus deveres, bem como solucionam as diferenas. A boa governana (sound governance) corresponderia a caractersticas da governana que seria, inter alia, participativa, transparente, eficaz, eqitativa e fundada na lei. Segundo o PNUD, a governana engloba o Estado, a sociedade civil e o setor privado, devendo ser entendida em trs perspectivas principais, a saber: a governana econmica que compreende processos de tomada de deciso que afetam atividades econmicas nacionais e internacionais, a governana poltica que se refere concepo e implementao de polticas de desenvolvimento e finalmente a governana administrativa que inclui sistemas de gesto pblica (UNDP, 1996). Observa-se que o PNUD trata a governana de modo setorial e segundo a capacidade dos Estados e outros atores sociais e operadores econmicos de garantir a gesto sistmica entre democracia, mercado e eqidade. Isto na perspectiva de abertura dos mercados, da necessidade de ajuste estrutural e de adaptao dos Estados e das sociedades ao contexto neoliberal em voga desde os anos 1980. Ainda que o PNUD tente evitar a utilizao de vocabulrio muito centrado no mercado ou na construo de economias de escala e economias competitivas, suas receitas no parecem diferir significativamente do que pregam as instituies financeiras de Bretton Woods. Nesse sentido, quando o PNUD trata da governana democrtica, ele se refere fundamental4. A reflexo e o trabalho realizados pelo PNUD nesse domnio so muito importantes em vista da responsabilidade que possui em termos de coordenao do sistema onusiano e de importante financiamento da chamada cooperao inter-agncias.

102

mente capacidade do governo e de outros atores polticos de gerir o objetivo sistmico da democracia, do mercado e da eqidade. A diviso proposta pelo PNUD entre governana econmica, poltica e administrativa se presta a muita confuso. De fato, ao colocar em relevo o processo de abertura econmica e a preparao das economias nacionais ao mercado mundial, nos moldes das receitas de bancos de desenvolvimento e do FMI, acaba por restringir o conceito de governana qualidade e capacidade dos governantes e dos governados de gerir as transformaes sociais em prol do ideal de uma economia de mercado. O Relatrio do Banco Mundial de 1997, por exemplo, centrara-se na reconstruo do Estado como condio sine qua non de uma economia de mercado; Michel Camdessus (FMI), em 1996, chamara a ateno para o fato de que a reforma do Estado representa o desafio maior na busca do desenvolvimento. Este conjunto de reformas tornar-se-ia conhecido como Consenso de Washington (Prats Catala, 1996). H, pois, certa confuso entre meios e fins, como se o desenvolvimento visasse necessariamente economia liberal de mercado, como se privatizar e abrir mercados nacionais constitussem um fim per se. Nesse sentido, a governana estaria praticamente limitada noo de estabilidade poltica e aos meios utilizados para garant-la. Ademais, como integrar na definio proposta pelo PNUD valores, comportamentos e parmetros veiculados e legitimados pela sociedade civil? Nessa perspectiva, a governana encontra-se reduzida a instituies governamentais ou a regras formais e informais que definem os atores, os procedimentos e os instrumentos legtimos da ao coletiva. A governana teria ento dimenso horizontal (instituies econmicas, sociais e polticas) e setorial (governana na rea da educao, governana ambiental etc.). Com base nessa diviso aleatria, a maneira pela qual as polticas de desenvolvimento integram a governana nas suas dimenses setoriais no vai muito mais alm da simples reestruturao organizacional de ministrios e de treinamento para funcionrios pblicos.5 Questes cruciais como igualdade socioeconmica e repartio da renda so marginalizadas da agenda do PNUD sobre governana.
5. As atividades do PNUD esto centradas em cinco reas principais: reforma de instituies governamentais (legislativo, judicirio, direitos humanos), gesto do setor pblico e privado (por exemplo, reforma do servio pblico, equilbrio macroeconmico, gesto urbana), descentralizao, reforo da sociedade civil, assim como reforo da governana em perodos de crise. Segundo dados de 1994/1995, 533 projetos de um total de 2200 estavam focalizados na rea governana: 346 milhes de dlares (incluindo cost-sharing) estavam principalmente distribudos em a)manuteno do equilbrio macroeconmico (171 milhes, ou 49%), b)gesto do setor pblico (14%), c)reforma de instituies do governo (13%), projetos estes concentrados geograficamente na Amrica Latina e Caribe. Vide UNDP, UNDP - Assisted Governance Projects approved in 1994-1995, Management Development and Governance Division. New York, 1997, p. 3-13.

103

Nos trabalhos do Banco Mundial6, ocorre freqentemente associao entre os conceitos de governana e capital social, ou ainda entre governana e cultura cvica. Estes trs conceitos buscam explicar, em linhas gerais, as razes por que algumas sociedades so mais desenvolvidas que as demais, muitas vezes de modo mecanicista e neo-darwinista. Almejam tais conceitos explicar por que se torna muito difcil transpor modelos de ao coletiva de uma sociedade a outra.7 O conceito de capital social, por exemplo, foi utilizado por Robert D. Putnam a fim de compreender as diferenas de desenvolvimento entre o Norte e o Sul da Itlia. Segundo Putnam, o capital social refere-se ao conjunto de normas de confiana mtua, s redes de cooperao, aos mecanismos de sano e s regras de comportamento que podem melhorar a eficcia da sociedade na soluo de problemas que exigem a ao coletiva. O capital social seria, pois, um bem pblico um verdadeiro subproduto de outras atividades sociais e fundado em redes horizontais e na transitividade das relaes de confiana (Putnam, 1993). Com base nos trabalhos de Putnam, apregoa-se que toda estrutura social baseada em redes verticais, relaes hierarquizadas, prticas neoclientelistas ou diferentes formas de submisso produziria equilbrio no-timo e no-cooperativo. Toda sociedade fundada, porm, em estrutura complexa de relaes horizontais de associaes, de movimentos sociais, de entidades culturais e profissionais interativas produziria bom nvel de capital social, de confiana mtua e de compromisso cvico. No se leva em conta, nessa tentativa de compreenso da governana, que mormente prticas de governana democrtica diferem segundo sistemas democrticos em vigncia nos Estados contemporneos. Uma parte essencial da viso democrtica da governana justamente o compromisso com as liberdades individuais e as responsabilidades pessoais no exerccio de tais liberdades. Alm disso, a soberania popular e a igualdade poltica tambm esto no centro da governana democrtica, assim como a razo individual e coletiva na gesto dos
6. O Banco Mundial foi o primeiro organismo mundial a utilizar o termo governance no seu Relatrio de 1989 Sub-Saharan Africa: From Crisis to Sustainable Growth. A governana definida pelo Banco como the manner in which power is exercised in the management of a countrys economic and social resources for development. Salienta o Banco Mundial a dimenso funcional da eficincia econmica e deixa de lado a questo poltica bem como a dimenso democrtica. Vide World Bank, 1997, World Bank Experience in Capacity Development for Governance, ACC Sub-Group Capacity Development for Governance, Washington DC, p. 3. 7. A base deste raciocnio reside a possibilidade de reutilizar o modelo de desenvolvimento econmico aplicado na Europa nos ps-guerra (Plano Marshall). A frustrao que se seguiu diante das muitas dificuldades de repercutir na Amrica Latina e na sia o modelo europeu deu lugar tomada de conscincia do papel das bases institucionais formais e informais no desenvolvimento. Em linhas muito gerais, da resultou o desenvolvimento de conceitos tais como capital social e cultura cvica.

104

problemas sociais. Em ltima anlise, a governana democrtica salienta a estabilidade e a eficcia dos procedimentos institucionais e da regulao dos poderes arbitrrios, em contrapartida de mecanismos scio-histricos e culturais (March & Olsen, 1995, p. 3). Haveria, assim, pelo menos duas vises da governana. A primeira a viso liberal baseada nos intercmbios voluntrios entre os atores mundiais. Tais intercmbios visam constituio de coalizes de acordo com preferncias e interesses dos indivduos, que estabelecem mecanismos formais e informais de negociao (bargaining) exgenos ao sistema; os atores individuais so diretamente responsveis pelas transformaes sociais. A governana pode ser considerada, por conseqncia, como processo de converso das vontades e dos recursos individuais em ao coletiva, por intermdio de coalizes polticas de acordo com o modelo paretiano de intercmbios (busca de satisfao tima de cada qual dos atores)8. Esta viso normalmente qualificada de minimalista em funo do papel que atribui governana enquanto conjunto de regras e instituies de gesto dos intercmbios voluntrios entre cidados e atores polticos. Minimalista tambm porque as aes que asseguram a governana so baseadas no consentimento individual e no contrato voluntrio entre atores polticos. A empresa individual mais que a ao pblica constitui a fonte de inovaes e de transformaes sociais. Minimalista porque a governana no tem legitimidade na construo ou modificao de identidades, capacidades e mecanismos de adaptao dos atores. De fato, essa viso liberal da governana prescreve que a satisfao do bem comum provm do intercmbio livremente acordado entre os atores. De regra, as empresas privadas, as ONGs, os experts internacionais so considerados como mais eficientes que as organizaes intergovernamentais na busca da governana global; as OIGs (sobretudo OCDE e Banco Mundial) desempenham o papel de gesto do processo de expanso econmica. Tal perspectiva segue raciocnio utilitarista que coloca em torno da mesa de negociaes todos os atores sem estabelecer entre eles hierarquia, sem preocupar-se com fenmenos de dominao e excluso dos atores mais fracos. Uma segunda viso da governana parte dos aprendizados da escola institucionalista e parte de noes de identidade e apropriao pelos atores da capacidade de transformar a sociedade. Sob este ngulo, a governana democrtica situa-se mais alm das coalizes polticas e das negociaes sobre os
8. Os principais autores desta escola so, entre outros, M. TAYLOR (The Theory of Collective Action, 1975), W. H. RIKER (The Theory of Political Coalitions, 1962), R. M. AXELROD & R. O. KEOHANE (Achieving Cooperation under Anarchy: Strategies and Institutions, 1986), J. S. COLEMAN (Individual Interests and Collective Action, 1986).

105

limites impostos pela lei, pelas preferncias, pela disponibilidade dos recursos, etc. A governana admitiria igualmente influncia dos governados sobre o processo por meio do qual os limites so estabelecidos. Em outras palavras, a governana democrtica constitui-se de quatro etapas principais, a saber: o desenvolvimento de identidades democrticas (pelos cidados e pelas instituies), o desenvolvimento de capacidades para a ao poltica entre grupos sociais, movimentos associativos e instituies formais, o desenvolvimento de opes de controle histrico e democrtico (controle social), o desenvolvimento de sistema poltico capaz de repor-se em questo e de adaptar-se aos diversos ambientes histricos e culturais (Wendt, 1994). Contrariamente viso que qualificamos de minimalista, essa segunda corrente salienta o carter distributivo da governana: os atores e as instituies obtm legitimidade poltica medida que contribuem ao desenvolvimento social e ao bem-estar coletivo. O papel fundamental da governana seria ento promover transformaes e novas regulaes no nvel imposto pelas dificuldades criadas (subsidiariedade) em termos de recursos, direitos, capacidades da sociedade em geral. Um dos instrumentos por excelncia dessa forma de governana justamente o estabelecimento e o apoio a valores, cultura e costumes democrticos. No plano internacional, Robert Cox defende a idia de um novo multilateralismo regulado a partir das bases e com vistas a promover justia e eqidade. Trata-se de inserir a regulao das relaes mundiais na perspectiva da sociologia do respeito e da tica (Badie, 1995). Conseqentemente, a governana global integra necessariamente mecanismos de controle e de apoio regulao de sistemas sociais. As razes etimolgicas do termo, em grego kybenan (incitar, estimular) e kybernetes (guiar, pilotar), indicam essa funo de auto-estmulo e de controle do processo sistmico em geral. O Conselho de Roma define a governana como conjunto de mecanismos de gesto de um sistema social e de aes definidas no sentido de garantir a segurana, a prosperidade, a coerncia, a ordem e a continuidade do prprio sistema; o conceito de governana no se limita aos sistemas nacionais, mas igualmente aos sistemas local, regional e global (King & Shneider, 1991, p. 181). Isso implica que alguns atores os que tm acesso ao controle busquem modificar o comportamento e as orientaes dos outros atores os controlados e os modelos de integrao social que derivam desta relao podem ser considerados como expresses da regulao social. O debate atual acerca da governana, particularmente no mbito do sistema das Naes Unidas, no reflete esforo de aprofundamento epistemolgico na disciplina das relaes internacionais. Noo cmoda, freqentemente associada a adjetivos como boa, democrtica, a governana seria assim complementar regulao pelo mercado globalizado. A referncia a questes es106

senciais da gesto e da participao da cidadania, sem que se faa necessariamente meno direta ao papel do Estado, faz da governana um instrumento malevel e adequado utilizao do conjunto de experts internacionais. Com isso refora-se o potencial de mistificao da governana e o risco de manipulao relacionados ao uso abusivo e exagerado do termo. Reconhecer o uso abusivo da governana no significa, porm, que as sociedades contemporneas (e o sistema-mundo) no estejam mais complexas, compostas de subsistemas muito mais autnomos. Ou ainda menos que as sociedades no passem atualmente por profunda crise de seus modelos democrticos, principalmente em termos de representatividade, de participao, de legitimidade e de coeso social. O debate sobre a governana, a despeito do fato de estar inserido em contexto marcado pela globalizao econmica, possui o mrito de reabrir discusses fundamentais sobre o espao pblico (do nvel local ao mundial), no seio do qual a rationale dos procedimentos se torna to importante quanto a razo do contedo. De fato, a governana vai mais alm do que o conceito de governo porque engloba mecanismos de controle que se encontram fora da jurisdio e da esfera regulatria do governo; ela vai mais alm da democracia porque implica noes de eficincia que servem a democracia e o desenvolvimento concomitantemente. A governana no diz respeito to-somente ao sistema poltico na sua globalidade, mas igualmente aos subsistemas nos quais grupos sociais controlam o processo ou partes do processo de que resultam aes de seu interesse.

Meio ambiente: entre poltica, economia e ecologia

Como lembra Oran Young, a importncia do problema ambiental na reflexo sobre a governana global bastante evidente na medida em que a interdependncia entre interesses particulares e a possibilidade de ao coletiva impe negociao sem precedentes entre atores pblicos e privados (Young, 1997). O meio ambiente, desde Estocolmo em 1972, vem adquirindo potencial importante de transformao das cenas poltica e econmica mundiais. As ameaas ambientais e a necessidade de a elas responder coletivamente obrigam os atores polticos, os movimentos sociais e os operadores econmicos a repensar a aplicabilidade da noo de bem comum no plano poltico mundial. O meio ambiente pode ser visto como um dos muitos fatores de reacomodao das relaes internacionais, tanto quanto as crises de identidade, os fluxos transnacionais (demogrficos, culturais e econmicos) e o chamado retorno dos atores religiosos poltica mundial (por exemplo, as redes protestantes transnacionais na Amrica Latina, a expanso do islamismo na frica
107

subsaariana). O meio ambiente , ademais, um dos componentes da chamada globalizao e integra diferentes esforos de regulao da ordem. Ele retroalimenta relaes de interdependncia ecolgica e econmica; da a possibilidade de definirem-se regulaes solidrias (ou negociadas) e regulaes pelo mercado. A relevncia do problema ambiental para a reflexo sobre a governana global deriva de uma srie de fatores, que poderamos resumir da seguinte forma: o carter transnacional do problema ambiental: em razo dos fatores tempo e espao, a crise ecolgica no pode ser considerada como parcial e limitada territorialmente; ela implica, alm disso, solidariedade diacrnica entre diferentes geraes. Seu contedo e sua extenso obrigam os atores econmicos a repensar o desenvolvimento enquanto categoria, aliando as redes transnacionais, as repercusses locais e o eixo nacional das polticas de desenvolvimento. H verdadeira ameaa ao meio ambiente por diferentes formas de mau desenvolvimento (maldveloppement), tanto dos pases industrializados quanto dos pases do Sul. Essas ameaas ultrapassam claramente as fronteiras nacionais, sobretudo a partir dos anos 70. Como afirmara Keneth Boulding nos anos 70, os efeitos provocados pelos problemas ambientais correspondem a verdadeira crise de civilizao, cuja soluo passaria necessariamente por modificaes profundas das mentalidades e dos comportamentos humanos. a necessidade de rever modos tradicionais de pensar e agir: no plano das idias, a revoluo do meio ambiente anterior tomada de conscincia poltica, uma vez que essa revoluo ocorreu a partir dos anos 60 (Sachs, 1994). A estrutura poltica, por outro lado, foi altamente estimulada pelo relatrio do Clube de Roma (Relatrio Meadows, The Limits to Growth, 1972). Introduzindo a ameaa da escassez e da degradao do meio ambiente, o Relatrio Meadows provocou um verdadeiro choque poltico: as dimenses ecolgica, econmica, demogrfica e institucional da crise dariam azo a uma problemtica claramente global. Nos anos 60, as presses das ONGs e dos movimentos alternativos j se faziam presentes na cena mundial. A publicao de Primavera Silenciosa, de Rachel Carson, representou marco importante na luta ambientalista. As campanhas em favor do meio ambiente defendiam, notadamente, lgicas de conservao das espcies, bem como interesses de luta contra modelos de desenvolvimento altamente poluentes. O movimento ecolgico colaborou para a insero da problemtica na agenda mundial. Os primeiros partidos
108

verdes estabeleceram-se nessa mesma poca, em primeiro lugar, na Nova Zelndia (1972) e em pases da Europa ocidental. A contracultura e os movimentos da juventude dos anos 60 encontraram no meio ambiente filo importante para levar adiante a idia de transformaes sociais profundas. Nos EUA, o nmero de entrevistados tendo identificado a poluio como um problema central para o governo quadruplicaria entre 1965 e 1970. Ronald Inglehart, cientista poltico da Universidade de Michigan, salienta o fato de que a conscincia ecolgica faz com que os valores se transformem de uma nfase excessiva no bem-estar material ao reconhecimento de valores ligados qualidade de vida e auto-satisfao (Pinkerton, 1998, p. 3). a crise acerca da legitimidade dos atores: uma vez que a negociao em torno das solues para os problemas ambientais globais dizem respeito aos interesses comuns da humanidade (emisses de CO2, camada de oznio, desflorestamento etc.), a primeira dificuldade que surge a das representaes sociais do meio ambiente. Que atores podem construir e que problemas podem integrar a agenda ambiental e organizar ao coletiva internacional? Como se define a agenda ambiental (agenda setting)? Que papel tm atores como a mdia nacional e internacional, o setor privado e o setor poltico (governamental e associativo)? Em verdade, a legitimidade dos atores e a dinmica de problematizao revelam o carter intersetorial e multidimensional da problemtica ecolgica, o qual pode ser um dos elementos-chave na reflexo atual sobre a governana. a complexidade das redes: a crise ambiental revela claramente a importncia da dinmica das redes no complexo jogo das relaes transnacionais contemporneas. Essa complexidade devida, em primeiro lugar, ao carter pluralista dos atores interessados (o Estado, as associaes e ONGs, o setor privado, OIGs, o prprio indivduo). Ponto fundamental, os atores esto presentes nos diferentes nveis de interveno poltica: do local ao global, o meio ambiente integra a agenda de negociaes sobre desenvolvimento. A pluralidade dos nveis de atuao dos representantes dos setores pblico e privado igualmente revelador de complexidade, porquanto as expresses de vontade dos atores podem modificar-se de um nvel a outro, de uma negociao temtica a outra, de acordo com prioridades de curto e longo prazos. o caso, por exemplo, das negociaes globais sobre comrcio e meio ambiente: ONGs como WWF (com sede na Sua, sob a liderana de Charles Arden-Clarck) defendem princpios globais de utilizao de medidas comerciais (barreiras no-tarifrias) para a proteo do meio
109

ambiente, e concomitantemente alertam para as repercusses da liberalizao comercial nas estratgias locais de desenvolvimento sustentvel. A existncia de repercusses locais, nacionais e globais do meio ambiente, e sobretudo a interligao entre os diferentes nveis (demonstrando a unidade do problema e a interdependncia dos diversos nveis da crise), fazem com que as redes de cooperao e conflito sejam mltiplas e freqentemente incoerentes no seu conjunto, o que torna mais evidente o paralelo com as turbulncias na governana global. Como governar, em que nvel de ao e com base em que interesses? a necessidade de agir com base em incertezas: a questo ambiental impe a necessidade poltica de reconciliar a diviso dos interesses dos Estados, dos operadores econmicos e dos atores sociais com a implementao de solues propostas para resolver problemas ambientais globais. Isso significa que o debate passa, nos dias de hoje, necessariamente, pelos modos de compatibilizao, no plano poltico, da noo de global commons e das estratgias individualistas baseadas em interesses de curto prazo. Na prtica internacional, o problema se coloca no mbito da definio dos bens a proteger, dos mecanismos a pr em prtica para a sua preservao, bem como no plano dos modos de financiamento das medidas de proteo do meio ambiente e de promoo do desenvolvimento durvel. Tais decises devem ser tomadas sem que haja fundamento cientfico para todas as decises: o consenso no mbito do IPCC (International Panel on Climate Change), por exemplo, denunciado como imperialismo cientfico por institutos e cientistas integrantes da Manifestao de Heidelberg (Max Planck Institute, Carlos Chagas, entre outros). Por um lado, h o risco de que o meio ambiente reforce a dinmica de regulao poltica com base na expertise internacional. Por outro, os tomadores de deciso, de acordo com o chamado precautionary principle e na chamada no regrets policy, agem no presente com base na incerteza e com vistas a prevenir resultados mais graves no futuro. Cabe salientar, entretanto, que o processo de deciso poltica raramente pode fundar-se exclusivamente em relatrios cientificamente comprovados e que a ausncia de consenso cientfico no impediu a implementao de decises em outros campos (por exemplo, no caso do desenvolvimento da energia nuclear). o carter evolutivo: a problemtica ambiental profundamente marcada pela evoluo, seja no plano fsico (por exemplo, as transformaes so pea fundamental da compreenso do conceito de mudanas climticas), seja no plano das idias (na compreenso da hiptese Gaia, desenvolvida por James Lovelock e Lynn Margulis), ou ainda no plano
110

poltico (a importncia de outros temas na agenda mundial e o relativo esquecimento da crise ecolgica em determinados momentos histricos das relaes mundiais: foi o caso do acirramento da Guerra Fria entre fins dos anos 1970 e 1985). Em aceitando-se a concepo de governana como processo (ou seja, a mudana como elemento fundamental para a governana), ou ainda a idia de que o desenvolvimento sinnimo de transformao social, compreender a lgica da evoluo do problema ambiental pode retroalimentar a reflexo sobre a governana global; as prticas existentes, por exemplo, no mbito dos diversos regimes ambientais, podem servir de laboratrio para prticas inovadoras em termos de governana global. o efeito massivo dos fluxos ambientais: como outros fluxos (econmicos, culturais, financeiros), os fluxos ambientais (reais e fsicos, mas igualmente produzidos pela opinio pblica mundial) adquirem neste final de sculo dimenso sem precedentes. A problemtica do meio ambiente, a forma como ela se apresenta no cenrio mundial, assim como todos os fluxos que ela provoca em termos fsicos, sociais, culturais e econmicos , fazem-nos redescobrir a identidade de espcie nica (e a noo de que somos uma espcie dentre outras). A crise ecolgica revela, pois, responsabilidades partilhadas entre cidados com relao ao destino comum da humanidade, obrigando o homem a ter de abandonar o projeto de dominao da natureza e a iluso do crescimento descontrolado da populao. Edgar Morin, por exemplo, lembra-nos que a idia de humanidade emerge plenamente na metade do sculo XIX e a identifica como ser coletivo que visa reunir e realizar-se a partir de fragmentos diversos (Morin e Kern, 1993, p. 22). A identidade da espcie, bem como o sentido de unidade entre os homens, origina-se de uma srie de constataes aplicveis problemtica ecolgica: a segurana engloba as necessidades fundamentais do homem; o ceticismo com respeito capacidade do sistema de guerra/paz de manter ou garantir a segurana global; o potencial das mudanas polticas promovidas pelos movimentos sociais; a constituio uma sociedade civil transnacional. a diviso das responsabilidades: do ponto de vista econmico, integrar o meio ambiente na agenda poltica significa internalizar custos que so convencionalmente considerados como externos (custos externos ou externalidades). No processo de internalizao dos custos ambientais, a questo que se coloca em primeira linha a de saber quem ser responsvel pelo pagamento do preo sombra (shadow price) que se atribui ao bem ambiental, tanto no plano local para os bens de consumo,
111

quanto no plano mundial para discutir moratrias de produo de bens com CFC ou de diviso de quotas de emisso de CO2. A diviso das responsabilidades entre Norte e Sul, pases produtores de petrleo e Estados insulares, pases com programas avanados no desenvolvimento de energias alternativas, pases com opinio pblica bastante ativa na luta pela preservao ambiental etc no diz respeito exclusivamente necessidade de financiamentos adicionais, mas igualmente ao acesso a tecnologias de ponta, de regra muito dispendiosas no mercado internacional. Tais elementos permitem-nos estabelecer paralelo entre meio ambiente e governana global: a demanda de regulaes transnacionais no campo ambiental to importante quanto a demanda de prticas de governana global; a oferta em ambos os domnios , no entanto, bastante reduzida. Nesse sentido, cabe questionar-nos acerca dos desafios da compatibilizao entre poltica, economia e ecologia, tendo em vista no to-somente as possibilidades de regulao efetiva na rea ambiental, mas igualmente a aplicabilidade de mecanismos definidos para a proteo ambiental em termos mais amplos de governana global. Assim, uma vez que o meio ambiente consiste em produto poltico profundamente modificado pela histria e pelos processos sociais, as possibilidades de regulao da ordem mundial podem ser consideradas sob a tica dos interesses existentes em torno da questo ecolgica: o meio ambiente inseriu-se na lgica do mercado mundial, bem como no quadro de dinmicas de concertao e de solidariedade. De que instrumentos dispem os atores mundiais para tornar compatveis estes trs domnios convencionalmente considerados como setores estanques e no-comunicantes? Partimos da hiptese de que a governana setorial (ambiental) e global constituem problemas fundamentalmente polticos, que dizem respeito definio de estratgias de desenvolvimento menos centradas na competitividade e na concorrncia, e mais voltadas satisfao de bem-estar coletivo. Dois modelos bsicos so geralmente apresentados na literatura especializada quando se trata de compatibilizar meio ambiente, economia e poltica. Em primeiro lugar, o meio ambiente situado no debate sobre bens comuns: buscam-se elementos da problemtica ambiental que favorecem uma regulao concertada ou solidria em termos globais.9 Nessa categoria de
9. Da perspectiva terica que empregamos, a regulao no decorre exclusivamente de interaes de atores, de suas preferncias, interesses ou estratgias. Ela no se reduz tampouco a hbitos, usos e costumes forjados transnacionalmente; a regulao comporta necessariamente a noo de dever freqentemente exterior a decises individuais , considerada como condio sine qua non da vida em comum, da autoridade poltica e da noo de sociedademundo.

112

regulao negociada inclumos, evidentemente, a regulao social, mas tambm os esforos de negociao poltica entre Estados. Ou seja, por regulao negociada em matria de meio ambiente entendemos o conjunto de esforos postos em prtica por diferentes atores (Estados, ONGs, setor privado, cientistas, associaes nacionais e regionais, a mass media), tendo em vista a proteo do meio ambiente e a promoo do desenvolvimento dito sustentvel. A definio de bens comuns globais acarreta o aumento da importncia dos mecanismos reguladores, visto que os bens comuns se referem a condies primordiais de sobrevivncia da humanidade. Desenhando os contornos da sociedade-mundo, a hiptese subjacente idia de bens comuns transcende teoricamente os fatores de diviso sejam eles territoriais, religiosos ou culturais e suscita potencial importante, do ponto de vista terico, de regulao da ordem com base no destino partilhado por todos. Dentre os arqutipos de bens comuns que nos interessam, poderamos lembrar, entre outros, o ar, a gua, a terra, o mar; problemas relativos poluio transfronteiria; a questo demogrfica e a presso sobre os recursos naturais; bem como os global commons (por exemplo, a biodiversidade e as mudanas climticas). Entretanto, admitir que o meio ambiente seja considerado da perspectiva de bens comuns no , per se, elemento que conduza regulao. Uma vez que a regulao no constitui fenmeno natural, como produzir interao, e mais importante ainda, formas de regulao a partir de um conjunto de interesses divergentes ou contraditrios? Resumidamente, podese responder a esta pergunta a partir de dois aspectos da regulao ensejada pelos bens comuns: por intermdio da manipulao afetiva ou ideolgica: utilizam-se imagens do meio ambiente com o objetivo de reagrupar indivduos e atores em torno de causas comuns. No mbito de regulaes que envolvem fenmenos planetrios, a conscientizao das partes por vias afetivas, emocionais ou ideolgicas visa a preencher o hiato que se cria entre escolhas atomizadas de mirades de indivduos e seus efeitos de acumulao nas arenas global e transnacional. Em outras palavras, como produzir regulao ou formas de regulao a partir de particularidades locais? Como garantir a transitividade entre interesses particulares e freqentemente egostas, e a necessidade de segurana coletiva ligada proteo dos global commons? A capacidade de reagrupamento da problemtica do meio ambiente teria, assim, sua origem na concepo de Hugo Grotius da totius humani generis societas que provocaria o triunfo do humanismo sobre o individualismo. Aplicada questo do
113

meio ambiente, essa identidade em torno da idia de humanidade pressupe a associao entre a crise ecolgica e valores ligados tica e justia. A prpria ecologia estaria obrigada a desenvolver um conjunto de valores que, a longo prazo, integrariam princpios de justia e eqidade no plano mundial. Pressuposto da regulao, a tomada de conscincia pelos indivduos de certa cidadania global pode ser considerada como importante elemento federativo na transformao da estrutura de valores e de saberes.10 Haveria modificao profunda da estrutura cognitiva (mdia, cincia, ideologias, crenas) das relaes internacionais. No entanto, o grande obstculo que se apresenta a esse processo permanece a tarefa difcil de unificao do pensamento ecolgico: qual das correntes deveria prevalecer na constituio de uma ordem mundial ecotica? por contrato entre as partes: a regulao se faz por intermdio de negociaes formais ou por troca de interesses (bargainings). Na base desse raciocnio, a noo de que a ao coletiva no pode ser considerada como exerccio gratuito; de que se deve passar por conflitos e negociaes a fim de chegar a quaisquer formas ou nveis de regulao. O contrato parte da idia de que a liberdade no uso dos bens comuns pode conduzir ao desastre generalizado fundado na escassez e na extino de recursos, visto que a busca de interesses individuais conduz, devido ao excesso de uso, degradao dos bens comuns (a tragdia dos bens comuns, segundo Garret Hardin). Reconhecendo-se o paradoxo de que as estratgias racionais no plano individual podem conduzir a resultados irracionais no plano coletivo (dilema do prisioneiro, formalizado por Dawes em 1973), a idia de contrato admite que o

10. Edgar Morin, ao analisar o esboo de uma conscincia planetria, apresenta-nos uma srie de elementos que se desenvolvem cada vez mais neste fim de sculo e que seriam representativos dessa evoluo. Em primeiro lugar, a persistncia da ameaa nuclear global e a degradao ecolgica despertariam as conscincias e os movimentos sociais. Em segundo, a entrada do Terceiro Mundo no mundo, via mundializao da civilizao que homogeneiza e uniformiza os costumes, os usos, o consumo, a alimentao, mas que igualmente derruba barreiras de incompreenso entre indivduos e povos. Trata-se de processo altamente ambivalente: o paradoxo da mundializao cultural que aproxima indivduos com o risco de negar e destruir identidades. A problemtica do meio ambiente constri-se, por enquanto, baseada na incerteza do contrato entre os atores presentes na cena mundial. As mudanas ecolgicas globais s quais assistimos atualmente ilustram, efetivamente, a contradio entre a racionalidade dos indivduos preocupados com a degradao ambiental e o carter irracional dos sistemas econmicos e polticos incapazes de enquadrar processos ecologicamente destrutivos. A regulao tanto quanto a desregulao constituem dois elementos em conflito diletico que caracterizam a busca de legitimidade do projeto ecolgico. O meio ambiente une e, ao mesmo tempo, divide posies polticas, atores sociais e previses cientficas.

114

bem-estar coletivo no necessariamente semelhante ao bem-estar individual (teoria da ao coletiva, Mancur Olson). Por isso, a fim de evitar a free rider, impe-se o contrato (como mecanismo regulatrio). Se a estratgia do free rider pode ser racional para um dado ator social ou operador econmico, ela pode s-lo para todos os outros: por que a Comunidade Europia controlaria os ndices de emisso de CO2 sem que haja compromisso de outros pases industrializados e de alguns pases do Terceiro Mundo? Nesse contexto, a ao coletiva entendida como toda ao de um grupo de atores visando produzir um bem coletivo no se realizaria ou realizar-se-ia de modo imperfeito. As dificuldades impostas ao coletiva no so devidas, exclusivamente, cegueira dos interessados, sua falta de vontade poltica ou sua desconfiana, mas decorrem, sobretudo, da realidade do paradoxo descrito por Mancur Olson. No contexto atual de incertezas, o problema coloca-se, igualmente, a partir do momento em que a produo ou a conservao de um bem comum implica custos sejam estes um esforo de cooperao, uma limitao de poder, uma desvantagem comercial, um custo monetrio. Qual seria o interesse de cada ator em participar do esforo cooperativo? Como as regras que se estabelecem entre os atores permitem a proteo de determinado bem comum, por exemplo, no que se refere a emisses de gs carbnico na atmosfera? Como remediar o paradoxo das racionalidades individuais e coletivas, levando os atores presentes no cenrio mundial a dialogar e cooperar? A economia poltica, na qual se afilia a maioria dos defensores da economia ecolgica, reconhece que os custos e benefcios podem recair sobre diferentes atores. Os interesses particulares e os interesses comuns podem reconciliar-se por intermdio de pagamentos compensatrios (econmicos e polticos): neste caso, as regulaes em matria ambiental so eficazes quando produzem benefcios aos regulados. Entretanto, os benefcios podem concentrar-se em alguns operadores, ao passo que os custos estariam distribudos aos vrios atores. A assinatura da Conveno de Viena e as revises sucessivas do Protocolo de Montreal explicitam os efeitos econmicos da criao de mercados para os produtos de substituio e as conseqncias do estabelecimento de barreiras importao de produtos proibidos. Os interesses econmicos de longo prazo com vistas criao de mercados para os substitutivos dos CFCs foram decisivos na tomada de deciso de multinacionais como a Du Pont de Nemours e a ICI (Imperial Chemical Industries). Na base dessa experincia de regulao
115

encontram-se, de fato, interesses e manifestaes concordantes dos operadores econmicos, da classe poltica e da comunidade cientfica. Alm disso, h modalidades de regulao cujos benefcios so difusos (para mais alm dos regimes criados) e os custos mais concentrados. Por exemplo, os benefcios ao ar puro, da proteo da biodiversidade e da conservao da gua potvel so atribudos a vrias pessoas em escala temporal bastante varivel. Os custos, entretanto, so bastante concentrados em termos de participantes e tambm na escala temporal (porquanto exigem prazos mais curtos). Essa situao coloca-nos diante de um problema clssico de ao coletiva, no qual os benefcios (difusos e a longo prazo) so subestimados em relao aos custos (concentrados e de curto prazo). Na ausncia de compensao, os atores sentem-se ameaados pela regulao e tentam organizar-se a fim de modific-la ou mesmo de opor-se a ela. Um caso tpico a proteo da atmosfera contra as emisses de gs carbnico: os custos da regulao so concentrados em pequeno nmero de atores e os benefcios so muito difusos. Por conseguinte, pode surgir a figura do carona (free rider), ou seja, o ator nada tem a ganhar ao participar do esforo coletivo. No caso das mudanas climticas, se as emisses poluentes so controladas e a atmosfera protegida enquanto bem comum, o carona (que se recusou a participar dos esforos de reduo das emisses de CO2) se beneficiar das vantagens da reduo dos gases que colaboram para o recrudescimento do efeito estufa. Pode parecer-lhe, ento, racionalmente, mais vantajoso simplesmente no participar do esforo conjunto e deixar que os outros participantes se responsabilizem pelos custos. As solues geralmente apontadas na literatura especializada, a fim de evitar a utilizao abusiva da lgica do carona, passam historicamente pelo reconhecimento e pela aplicao da idia de obrigao. Isso significa que a produo de bens comuns no se realiza pura e simplesmente porque os atores reconhecem a utilidade da regulao (paradigma utilitarista). Faz-se mister que alguma forma de vnculo (de dever) seja introduzida no esquema de regulao, sobretudo quando inexiste a transitividade que mencionamos anteriormente entre necessidades individuais e bens coletivos. Esse vnculo pode assumir a forma de imperativo moral, de laos de solidariedade, de deveres cvicos, de respeito eqidade, de imposio central por autoridades governamentais ou, como veremos a seguir, de regras impostas pelo mercado. Um segundo grande modelo de compatibilizao entre meio ambiente, poltica e economia , pois, a via da internalizao dos custos externos. Uma vez que a ecologia tornou-se fator de interdependncia econmica, por meio da competitividade do mercado que se expressa o valor possvel que se d ao bem ambiental. De fato, estima-se que a ecologia corresponderia, atualmente,
116

a cerca de 1% a 2% do PIB dos pases-membros da OCDE; alguns setores investiriam sobremaneira em tecnologias de combate poluio (de 2% a 16% do investimento global, segundo os setores e os pases). O mercado mundial dos grandes contratos de exportao no campo ambiental equivaleria a US$ 11 milhes em 1989. Por conseguinte, parece evidente que o meio ambiente cria mercados: do ecoturismo, passando pela reciclagem, s ecoindstrias, toda uma srie de novos produtos e servios surgem em funo de uma maior conscincia ecolgica e de novas formas de consumo relacionadas ao meio ambiente. As ecoindstrias modernizam-se nos setores de tratamento de gua, poluio do ar, reduo da poluio sonora, reciclagem de resduos, ou ainda no setor de proteo do patrimnio natural. Em ambos os casos no que diz respeito aos novos produtos e s ecoindstrias o meio ambiente tornou-se bem de consumo como qualquer outro bem econmico. Os anos 80 confirmaram a tendncia segundo a qual o consumo dito verde tornar-se-ia a nova porta de entrada para investimentos de inmeras empresas. No Reino Unido, por exemplo, o nmero de consumidores tendo afirmado sua preferncia por produtos verdes passou de 19% em 1988 a 44% em 1989. Entretanto, as possibilidades e os limites dessa via esto diretamente relacionados com as caractersticas do consumo verde: a regulao deve basear-se em novos estilos de vida e forte aumento da demanda. Pressupe que, de um ato egosta e particular, o consumo passe a admitir dimenses que repercutem sobre o bem-estar coletivo: trata-se de uma nova figura de consumidor-cidado (que consome segundo bases morais e ecolgicas), cuja importncia econmica ainda bastante limitada e situada geograficamente mormente nos pases do Norte.11 O mercado erigido como mecanismo regulador da economia e do meio ambiente. So estabelecidos preos fictcios para o meio ambiente e valores para os bens utilizados na produo econmica, com vistas a reestabelecer o equilbrio entre oferta e demanda. Trata-se do processo de internalizao dos custos externos ambientais e ecolgicos. A economia, no seio das cincias sociais, dispe da vantagem de poder dar ao meio ambiente, por intermdio de mtodos especficos de clculo monetrio, um valor econmico. O quadro a seguir resume as principais correntes de pensamento (e mtodos) desde o incio do sculo.
11. Nos Estados Unidos, estima-se em 10 milhes de pessoas que consomem verde (4 milhes no Reino Unido). Segundo dados do CREDOC (Frana, 1994), 73% dos franceses declaram ter a inteno de consumir produtos verdes ainda que mais caros que os outros produtos. O desenvolvimento do marketing verde, do ecolabel, de redes de lojas especializadas se inserem nessa mesma lgica de mobilizao seletiva em torno de modos de consumo elitizado que permanecem altamente elitizados.

117

Internalizao dos custos externos: escolas e mtodos

(anos 1920)

Arthur Pigou prope que a internalizao dos custos externos se faa por intermdio de taxas e subvenes: as taxas seriam uma compensao paga pelos poluidores (princpio desenvolvido pela OCDE nos anos 1970 do poluidor-pagador) e as subvenes destinar-se-iam a remunerar os bens ambientais pelos operadores econmicos que deles tiram proveito. Ronald Coase sugere um modelo menos intervencionista e dando papel regu(anos 1960) lador mais importante concorrncia: o modelo dos direitos de propriedade. Exemplo: gua poluida por A em detrimento de B. Se A proprietrio : B paga (para que A reduza a poluio). B pagar enquanto os custos de reduo forem menores que os custos causados pela poluio. A aceitar o pagamento de B enquanto este for superior aos custos de implementao de procedimentos menos poluidores. Se B proprietrio: A paga pela utilizao (enquanto o preo da utilizao da gua permanecer mais baixo que a implementao de processo de produo menos poluidor). B comparar o preo pago por A com os custos produzidos pela poluio (negociao entre A e B). Valor com base em mtodos de avaliao monetria dos efeitos econmico fsicos, diferentes componentes do valor de um bem ambientotal tal so calculados de acordo com a utilizao observada do (anos 70/80) dito bem, mas igualmente (da a inovao) em funo das diferentes representaes que pode ter o bem ambiental para a sociedade. Valor econmico total=Valor de uso (atual e futuro) + Valor de no-uso (valor de patrimnio e existncia) Economia programa de ao interdisciplinar (mais que um corpus terico), admite que a capacidade de assimilao do sistema ecolgica (anos 90) natural limitada e que o sistema econmico deve levar este limite em considerao; deve-se levar em conta a possibilidade de substituio entre recursos escassos e renovveis; deve-se respeitar as condies de renovao dos recursos naturais renovveis. O conceito de coevoluo (Richard Norgaard) central na harmonizao de sistemas scio-econmicos e ecolgicos.
118

A teoria do valor econmico total representou avano considervel na economia neoclssica, visto que inclui no clculo econmico fatores de difcil valorao (tais como a reduo da qualidade de vida de habitantes de regies ribeirinhas ou custos ecolgicos relacionados com a mudana climtica). No entanto, foi alvo de crticas pelos mtodos de clculo utilizados, na maioria das vezes segundo o consentimento a pagar ou a receber que consiste em entrevistar os interessados a fim de averiguar quanto estariam dispostos a pagar por determinado bem (para preserv-lo) ou a receber por poluies causadas. Tal mtodo fornece aproximao inexata do valor intrnseco da natureza e no leva em considerao os ciclos biolgicos mais alm dos ciclos econmicos. As diferentes tentativas de internalizao dos efeitos externos (taxas, contribuies, quotas) apresentam, no entanto, limites claros. Todas elas partem do princpio de que, medida que as raridades sobre os bens ambientais se constituram, elas dariam azo a mercados que regulariam a alocao em nvel optimum desses bens e recursos. Entretanto, a velocidade de reao, a partir do momento em que ocorre a internalizao, nem sempre suficientemente elevada para garantir a proteo desejada do bem ambiental: o preo somente capaz de desempenhar sua funo de indicador de tenses a partir do momento em que as raridades j tiveram lugar o que nos parece ainda mais delicado em contexto ecolgico de crise no qual h bens ambientais no necessariamente substituveis. Um segundo elemento importante: tal soluo de internalizar os custos externos aplica-se unicamente quando o emissor e o destinatrio da externalidade so identificveis. Alm disso, uma vez que somente os impactos de mercado podem ser avaliados monetariamente por intermdio de preos, ter-se-ia de estabelecer um preo fictcio para o meio ambiente (shadow price) via mtodos de integrao bastante discutveis. Eis alguns dos limites dessa regulao pelo mercado e da tentativa de internalizao do problema ecolgico na economia neoliberal. Com o advento do conceito de desenvolvimento sustentvel (Conservation International, Brundtland, Agenda 21), o debate sobre a internalizao dos custos se dividiu entre os que defendem princpios de durabilidade fraca (privilegiando o crescimento econmico) e de durabilidade forte (priorizando o meio ambiente). A polarizao repetir-se-ia igualmente no campo econmico: a durabilidade fraca, por um lado, resultado da aplicao da teoria neoclssica do capital, apregoa a repartio do capital entre as geraes. Na tradio da teoria econmica do crescimento, os defensores da durabilidade fraca no consideram fundamental proteger determina119

dos recursos naturais, mas preservar a capacidade de reproduo das sociedades humanas. A durabilidade assegurada quando o estoque de capital K, composto de capital manufaturado Km, capital natural Kn, capital humano Kh (e, segundo alguns, capital social Ks), mantm-se constante ou em crescimento, no seu conjunto (admitindo-se, assim, a substituio entre os diferentes tipos de K na equao). O problema no se encontra na eventual diminuio de um ou outro componente K, desde que tal reduo seja compensada por um aumento de um ou outro(s) componente(s): dK = d(Km+Kh+Kn+Ks) > 0, dt dt onde: dK = durabilidade fraca; e dt = durabilidade no tempo A durabilidade fraca deixa sem resposta pelo menos trs questes centrais: o clculo exato do preo de cada um dos capitais da equao; a confiana excessiva no progresso tecnolgico a fim de garantir a substituio entre os capitais; e a questo tica da substituio do capital natural, em toda circunstncia, por outros capitais. a durabilidade forte, por outro lado, funda-se na mesma idia-fora de preservao de opes de desenvolvimento para o futuro, mas impe, alm disso, trs condies centrais: os apstolos da durabilidade forte identificam o capital natural crtico e mnimo que deve ser necessariamente preservado, apregoam a aplicao do princpio da precauo e, finalmente, reconhecem a existncia de limites da atividade econmica no planeta. Admitindo o princpio da irreversibilidade de muitos processos de degradao ambiental, a noo de durabilidade forte permite economia ecolgica recuperar princpios conhecidos do ecodesenvolvimento, dando-lhes nova interpretao e adaptando-os realidade mais complexa deste fim de sculo. A regulao econmica segue, a partir desses debates, caminhos diversos, podendo estabelecer sistemas de contabilidade ecolgica (com experincias na Noruega e na Frana), proceder ao clculo do PIB verde (integrando, como tentou o World Resources Institute na Indonsia, a degradao ambiental, o valor dos servios ambientais, ou ainda a reduo do estoque de recursos naturais), bem como definir indicadores de desenvolvimento sustentvel (o caso do IDH do PNUD).
120

Trs categorias de contabilidade ecolgica (caso francs)

Tipos de Categorias contabilidade ambientais contabilidade despesa com meio ambiente nacional degradaes servios capital natural contabilidade satlite despesa com meio ambiente degradaes servios capital natural fluxo e estoque fsico Particularidade preserva-se a coerncia do sistema de contabilidade nacional contabilidade anexa contabilidade nacional

contabilidade dos recursos naturais e do patrimnio natural

avaliao e contabilidade fsica contabilidade autno(ou monetria) dos componen- ma ligada contabilidade nacional tes do patrimnio natural medida dos fluxos fsicos e monetrios relacionados utilizao dos recursos naturais anlise das interdependncias entre agentes e patrimnio

Fonte: COMOLET, A. LEvaluation de la comptabilisation du patrimoine naturel, Paris, LHarmattan, 1995. No que diz respeito ao mercado internacional, outras frmulas pensadas e, em alguns casos, implementadas so: mercado de direitos de poluir (parcelas de direito de emisso de CO2 individuais e negociveis), com gesto pelo poder pblico na determinao dos limites iniciais e, eventualmente, no seguimento do processo; regulamentao internacional (normas de qualidade ambiental, normas de emisso, normas quanto ao produto por exemplo, na quantidade admitida de chumbo, normas de produo quanto aos aspectos tcnicos ou s instalaes); medidas comerciais em tratados ambientais (proibio do comrcio de determinados produtos, informao aos importadores do contedo ambiental dos produtos); ecolabel e certificados de desenvolvimento sustentvel (cuja dificuldade na implementao se d sobretudo na negociao em torno dos crit121

rios de durabilidade). Os Estados geralmente preferem seguir a certificao da International Standards Organisation (ISO), cuja norma ISO 14000 constitui resposta a presses internacionais para que padres se estabelecessem acerca da avaliao dos processos de produo e do seguimento da legislao nacional e internacional sobre o produto (a ISO cede geralmente agncia nacional de certificao a responsabilidade de avaliar a empresa que requer o certificado ISO 14000); medidas voluntaristas de empresas interessadas em estabelecer critrios prprios em comum acordo com acionistas, clientes e parceiros comerciais. Boa parte do esforo tem sido feito no mbito do Business Council for Sustainable Development. No contexto da globalizao, a retrica neoliberal tenta favorecer a considerao do meio ambiente no seu iderio e pensamento sobre as relaes mundiais. Entretanto, os processos de globalizao e as tentativas de regulao exclusivamente pelo mercado mundial tornam dificilmente aplicveis as prticas ecologicamente sustentveis preconizadas nos diferentes relatrios mundiais e nas diversas convenes assinadas no mbito da ONU. Em uma economia fundada na utilizao dos recursos locais, os produtores so imediatamente sensveis a deterioraes do meio ambiente. No mercado mundial, os operadores econmicos podem utilizar recursos de determinada regio (por exemplo, madeira, petrleo, gua), transform-los e promover o seu consumo em outros stios; da mesma forma, eles podem reexportar para outros pases os resduos txicos. Por conseguinte, cabe interrogar-se acerca da compatibilizao entre processos de globalizao e polticas que visem promoo de modelos de desenvolvimento sustentvel. A gesto dos bens comuns, e do meio ambiente no plano internacional em particular, envolve atores, redes e mediaes que conduzem a novas modalidades de regulao global. Nestas modalidades, como indicamos no quadro acima, as redes de informao desempenham papel central. bem verdade que o parmetro da globalizao econmica veio reforar turbulncias e transformaes por que passa o mundo desde o fim dos anos 1980, mundo em que as instncias de regulao e de mediao no se encontram necessariamente ajustadas a cada qual dos nveis de interveno poltica. Por exemplo, que atores devem ser envolvidos na soluo do problema do acesso gua por populaes marginalizadas do continente africano? Trata-se de um problema local, que pode ser conjunturalmente e a curto prazo resolvido com a construo de poos e de reservatrios de gua, mas que est concomitantemente inserido no mbito mais amplo de transformaes globais do clima e de incremento do processo de desertificao (vide quadro a seguir).
122

O acesso gua como problema para a governana planetria

O problema do acesso gua potvel pode ter implicaes essenciais nas negociaes futuras sobre a governana planetria. As necessidades crescentes de consumo, o uso na agricultura, os riscos de poluio que resultam da industrializao irresponsvel, entre outros elementos, levam a que economistas e hidrlogos trabalhem conjuntamente na definio de polticas de reduo da demanda via instrumentos de mercado. O Banco Mundial estima que 80 pases sofrem de penria que ameaa diretamente a sade da populao e as economias nacionais; 40% da populao mundial (aproximadamente 2 milhes de pessoas) no tm acesso gua potvel e infra-estruturas sanitrias bsicas. Entre 1900 e 1998, a utilizao de gua aumentou de 500 km cbicos por ano para aproximadamente 2500 km cbicos. Estima-se que cerca de 5 milhes de pessoas morrem por ano devido a doenas desenvolvidas a partir da ingesto da gua contaminada (dentre as quais, 4 milhes de crianas). Nos pases em desenvolvimento, 80% das doenas e um tero das mortes esto diretamente relacionadas com o consumo de gua no potvel (MUNN et al., 1996: 41). A distribuio dos recursos hdricos mundiais bastante desigual. Globalmente, por exemplo, a Amaznia possui 15% dos recursos (com 0,3% da populao mundial), ao passo que a sia conta com 30% dos recursos e 60% da populao. Os desequilbrios so igualmente importantes no interior dos pases, como o caso da Califrnia ou da regio de Barcelona. A escassez de gua tambm tem repercusses sobre os conflitos entre pases: Sria e Turquia disputam o curso do rio Eufrates; Egito e Sudo se debatem sobre o controle das guas do Nilo. O caso do acesso gua tpico na definio de interesses e na negociao de parmetros de como repartir as responsabilidades entre pases vizinhos. O quadro abaixo resume as necessidades em gua e o potencial de conflitos blicos pelo acesso a este bem raro:
Necessidades em termos de recursos hdricos Pases Afeganisto Arbia Saudita Bahrein Barbados Blgica Chipre Egito Emirados rabes Unidos Ir lraque Israel Jordnia Kuwait Lbia Madagascar Malta Marrocos Paquisto Tunsia Imen Utilizao dos recursos hdricos (% do total disponvel, interna e externamente) 52% + de 100% + de 100% 51% 72% 60% 97% + de 100% 39% 43% 100% 100% + de 100% + de 100% 41% 92% 37% 51% 53% + de 100%

123

Fonte: PNUE, 1995

Concluso
O conflito no Kosovo levou a que analistas do mundo inteiro se questionassem ainda mais sobre os desafios para a governana mundial, tentando fazer derivar do conflito mais que mera confluncia de interesses da Aliana Atlntica no completamente determinados. O conflito veio certamente recolocar em questo a dicotomia legalidade e legitimidade, to central para a definio da governana global: por exemplo, o bombardeio da OTAN seria legtimo sem legalidade porque visa a evitar o massacre de minorias, embora no conte com o respaldo da ONU? Se o direito internacional ineficaz, podese legitimar a ao concreta dos atores internacionais ainda que estas sejam ilegais?12 Que normas (sociais, ticas, jurdicas) devem sustentar a governana global? Analisamos neste artigo que um dos mltiplos componentes da crise provocada pelos problemas ambientais planetrios est estreitamente relacionado com a inadequao entre as instncias de regulao e os nveis espaciais e temporais das atividades econmicas, sociais e polticas. Como intervir no plano local sem que haja repercusses diretas (fsicas, mas igualmente sociais e econmicas) no plano sistmico global? Da a dificuldade de estabelecer claras fronteiras entre diferentes lgicas de regulao: concertao, de um lado, e regulao econmica. Acreditamos que, ao compararmos os debates sobre meio ambiente e governana global, somos levados, necessariamente, a analisar aspectos relacionados tica no plano internacional. As atuais formas de mobilizao coletiva em torno do meio ambiente so mais ambiciosas em razo de sua amplitude e da determinao de seus objetivos; elas comportam compromissos ticos sem precedentes. Pois, em momento da histria marcado pelo recuo das ideologias diante do neoliberalismo (ele prprio j demonstrando seus limites) e pela ausncia de modalidades de regulao definitivamente aceitas, corre-se o risco de se verem confirmadas vastas zonas de anomia que podem favorecer poderes arbitrrios, a corrupo, as redes mafiosas ou processos perversos de excluso. A ausncia de regulao, quer se chame crise, transformao ou transio, alm de representar a inexistncia de referncias claras para o comportamento dos atores internacionais (donde a multiplicidade de redes e possibilidades), pode ensejar regulaes negativas (o que Bertrand Badie chama de rgulations par dviance) produzidas por solidariedades e redes em torno do trfico, do crime e dos chamados setores informais da economia.
12. Lembra-se aqui a ao concreta de ONGs que compram a liberdade de escravos sudaneses, porque aguardar a soluo do conflito no Sudo por vias polticas e diplomticas poderia significar a morte de centenas de seres humanos.

124

H, pois, na ausncia de normas explcitas para a nova ordem, riscos evidentes para o desenvolvimento no mundo, tanto no Norte quanto no Sul. Joseph Stiglitz, economista do Banco Mundial, em palestra junto UNCTAD em outubro de 1998, reconheceu que o desenvolvimento deve ser considerado como um processo de transformao da sociedade (sic). No entanto, tal transformao no encerra um objetivo em si, mas mero meio para atingir fins determinados. O erro do parmetro da globalizao liberal foi o de apresentar a privatizao e a liberalizao como fins em si, e no apenas como meios para modelos de desenvolvimento mais sustentveis, eqitveis e democrticos. Do debate que procuramos resumir muito rapidamente neste artigo resulta o reconhecimento de que a disciplina das relaes internacionais, diante das presses de cima (globalizao) como de baixo (particularismos), seguiu duas tendncias desde o fim dos anos 1980: de um lado, os neo-realistas (com Kenneth Waltz); de outro, os neo-institucionalistas (com Robert Gilpin, segundo o qual o sistema no sofreria transformao profunda sem que houvesse nova guerra). A disciplina parecia no lograr evoluir mais alm dos paradigmas realista (potncia), pluralista (cooperao) ou estruturalista (interdependncia). O debate sobre a governana global, ainda que no tenha deixado at agora muito claro em que a governana seria diferente de ordem, regime ou o prprio mercado global, permitiu abertura e inovao ao colocar em discusso, sobretudo a partir dos anos 1990, a oposio entre a teoria de escolha racional (Oran Young com os regimes internacionais) e a escola construtivista (Susan Strange com a economia poltica internacional e James Rosenau com a diletica entre ordem e desordem). Admite-se que a governana global constitui domnio mais amplo que o regime internacional; este no contraditrio com aquela, mas enfatiza relaes entre Estados, o direito internacional e as chamadas issue-areas. Um dos mritos do approach da governana global, como reconhece Marie-Claude Smouts, foi o de humanizar as relaes internacionais, fazendo com que novos atores, mais localizados e perceptveis, participem plenamente da agenda mundial. evidente que a questo da representao de um mundo multicntrico permanece em aberto. Igualmente em aberto est a problematizao da governana global enquanto corpus terico capaz de explicar as novas configuraes e as tendncias mundiais: a governana global lograr, a partir da anlise do comportamento dos atores internacionais, estabelecer regularidades e definir padres que permitam a antecipao e previso? Na verdade, seria possvel com a governana global considerar o sistema-mundo como sociedade? As respostas a tais interrogaes esto em construo, constituindo item fundamental do desafio epistemolgico colocado atualmente pela governana global aos internacionalistas.
125

Bibliografia
BADIE, Bertrand. La fin des territoires essai sur le dsordre international et sur lutilit sociale du respect. Paris, Fayard, Collection LEspace du Politique, 1995. BEAUD, Michel. Le basculement du monde. Paris, La dcouverte, 1997. BULL, Hedley, KINGSBURY, Benedict e ROBERTS, Adam, (org.). Hugo Grotius and International Relations. Oxford, Clarenton Press, 1990. CERNY, Philip G. Globalisation and the changing logic of collective action. In: International Organisation, volume 49, n 4, automne, 1995. CLAYTON, Andrew (org.) Governance, Democracy and Conditionality: What Role for NGOs?. Oxford, INTRAC, 1994. DAVID, Dominique. Lampleur du doute. In: Politique trangre, printemps 1997. DOLLFUS, Olivier. La Mondialisation. Paris, Presses de Sciences Po, 1997. FURTADO, Celso. Globalizao das estruturas econmicas e identidade nacional. In: Poltica Externa, vol.1, n 4, mar-mai, So Paulo, Paz e Terra/USP, 1993, p. 3-10. GIRARD, Michel. Les conceptions de lordre dans les relations internationales. In: Cahiers Franais, numro 263, 1993, p. 4-11. ________________, (org.), Les Individus dans la politique internationale, Paris, Economica, 1994. GOTTLIEB, Gidon. Nations without States. In: Foreign Affairs, mai-jun, volume 73, n. 3, 1994, p.100-112. HEWITT DE ALCANTARA, C. Du bon usage du concept de gouvernance. In: RISS, 155, 1998, p. 109-118. IANNI, Octavio. A Era do Globalismo. Rio de Janeiro, Civilizao Brasileira, 1996. KEOHANE, Robert O. e OSTROM, Elinor (org.). Local Commons and Global Interdependance, heterogeneity and cooperation in two domains. Sage Publications, 1995. KING, Alexander e SHNEIDER, Bertrand. The First Global Revolution: A Report of the Council of Rome. New York, Pantheon Books, 1991, p. 181-182. KRASNER, Stephen. Sovereignty: an Institutional Perspective. In: Comparative Political Studies, avril, numro 2, 1998, p. 66-94. LAIDI, Zaki. Lordre mondial relch. Paris, FNSP, 1993. ___________. Malaise dans la mondialisation. Textuel, Entretien avec Ph. Petit, Conversations pour demain, 1997. LUKE, Timothy. The (Un)Wise (Ab)Use of Nature: Environmentalism as Globalized Consumerism. In: Alternatives, 23, 1998. MARCH, James G. e OLSEN, Johan P. Democratic Governance. New York, The Free Press, 1995, p. 2-5. 126

MILANI, Carlos. O Meio Ambiente e a Regulao da Ordem Mundial. In: Contexto Internacional, vol. 20, n 2, 1998, p. 303-347. MORIN, E. e KERN. Terre Patrie. Paris, Editions du Seuil, 1993. MUNN, R.E., RIVIERE, J.W.M. e VAN LOOKEREN CAMPAGNE, N. Policy Making in an Era of Global Environmental Change. Boston, Kluwer Academic Publishers, 1996. OSTROM, Elinor. Governing the Commons. Cambridge University Press, Cambridge, 1990. Our Global Neighbourhood, Rapport de la Commission Mondiale sur la Gouvernance Globale, 1995. PINKERTON, James. Environmanticism. In: Foreign Affairs, May/June 1997, volume 76, number 3, 1998, p.2-7. PRATS CATALA, Joan. Gobernabilidad y Globalizacin ante la Cumbre Iberoamericana de Gobernabilidad Democrtica, septembre, mimo, 1996. PUTNAM, Robert D. Making Democracy Work. Civic Traditions in Modern Italy. Princeton, Princeton University Press, 1993. REYNAUD, Jean-Daniel. Les rgles du jeu, laction collective et la rgulation sociale. Paris, Armand Colin, 1993. RIST, Gilbert.1996, Le dveloppement:histoire dune croyance occidentale. Paris, Presses de Sciences Po, 1996. ROSENAU, James N. Governance, order,and change in world politics, in ROSENAU, James e CZEMPIEL, Ernst-Otto (org.) Governance without government:order and change in world politics. Cambridge University Press, 1992-a, p. 1-29. __________________. The United Nations in a Turbulent World. International Peace Academy (Occasional Paper Series), Boulder(CO), Lynne Rienner Pub., 1992-b. __________________. Governance in the Twenty-first Century. In: Global Governance, numro 1, 1995, p. 13-43. __________________. Along the Domestic-Foreign Frontier, Exploring Governance in a Turbulent World. Cambridge, Cambridge University Press, 1997. SACHS, Ignacy. Le dfi de lenvironnement. In: SALOMON, Jean-Jacques et al., La qute incertaine science, technologie, dveloppement. United Nations University Press & Economica, 1994, p. 321-361. SERAGELDIN, Ismail. Sustainability as Opportunity and the Problem of Social Capital. In: The Brown Journal of World Affairs, t/automne, volume III, numro 2, 1996, p. 187-203. SMOUTS, Marie-Claud.(dir.) Les nouvelles relations internationales, Paris, FNSP, 1999. STIGLITZ, Joseph. Towards a new Paradigm for Development: Strategies, Policies, and Processes. 1998, Prebish Lecture at UNCTAD, Genebra, 1998. 127

SWYNGEDOUW, Erik. Neither global nor local: Globalisation and the politics of scale. In: COX, K. (org.), The Global and the Local: Making the Connections. Guilford/ Longman, New York, 1996. UNDP. Governance for Sustainable Human Development, a UNDP Policy Document, Management Development and Governance Division, Bureau for Policy and Programme Support, sept 1996. WALLERSTEIN, I. Laprs-librallisme. Paris, Editions de lAube, 1999. YOUNG, Oran. Global Governance. Cambridge, MIT Press, 1997. ZUMBADO, Fernando. Un Nuevo Campo de Cooperacin Internacional. In: Cooperacin Poltica para la Governabilidad Democrtica, Presidncia da Repblica do Chile/PNUD, Santiago, Chile, 1996.

128

Desenho de uma nova ordem global: o difcil resgate da dvida social

Gilberto Dupas*

H fortes razes para inquietao quanto ao futuro do mercado de trabalho e ao crescimento da excluso no incio do prximo sculo, especialmente na periferia do capitalismo. O paradigma do emprego est em profunda mudana. Os desajustes causados pela excluso de parte crescente da populao mundial dos benefcios da economia global e a progressiva concentrao de renda constituem-se no grande problema das sociedades atuais, sejam pobres ou ricas. A excluso social tem aumentado. Ela significa a concretizao da ameaa de contnua marginalizao de grupos at recentemente integrados ao padro de desenvolvimento. Enquanto isso, a revoluo nas tecnologias de informao e comunicao eleva incessantemente as aspiraes de consumo de grande parte da populao mundial, inclusive dos excludos. O processo de globalizao tambm constrange progressivamente o poder dos Estados, restringindo sua capacidade de operar seus principais instrumentos discricionrios. As fronteiras nacionais so a todo tempo transpostas, passando a ser encaradas como obstculos livre ao das foras de mercado. Est se formando um novo paradigma de emprego, mais flexvel, precrio e desprovido das garantias de estabilidade associadas ao padro convencional.
* Coordenador da rea de Assuntos Internacionais do Instituto de Estudos Avanados da USP e membro do seu Conselho Deliberativo, bem como professor da FDC junto ao European Institute of Business Administration - Insead (Frana) e Kellog Graduated School of Management Northwestern University (EUA). Diretor Presidente de Grano Ltda. - Conjuntura Econmica e Estratgia Empresarial, foi tambm professor titular ou convidado de vrias universidades brasileiras nas reas de Poltica Econmica e Planejamento Estratgico. membro dos Conselhos do CEBRAP e ex-membro do Conselho Diretor da FGV e de seu Comit de Planejamento Estratgico. Foi presidente da Caixa Econmica e Secretrio de Estado de Agricultura e Abastecimento no governo Montoro. autor de vrios livros nas reas de Economia, Estratgia e Desenvolvimento, sendo o ltimo deles Economia Global e Excluso Social - Pobreza, Emprego, Estado e o Futuro do Capitalismo (Editora Paz e Terra).

129

O sentimento de desamparo reforado pelo fato de o Estado desde o psguerra identificado como guardio das garantias sociais estar passando por forte reestruturao e rediscutindo essa funo. Os impactos do processo de globalizao no so iguais, mesmo no mbito dos vrios pases desenvolvidos. Diferentes padres de desenvolvimento ou estratgias de ajuste estrutural tm tido efeitos diferentes no que concerne ao padro de excluso social, j que a mesma taxa de crescimento econmico pode levar a distribuies muito distintas de benefcios. Nesse texto escolho a pobreza entendida como a incapacidade de satisfazer necessidades bsicas como elemento central da definio de excluso social em pases que no possuem um Estado de bem-estar social que garanta, minimamente, a sobrevivncia de seus cidados. Dada a enorme dificuldade que a questo apresenta, preferi definir a pobreza fundamentalmente como a dificuldade de acesso real aos bens e servios mnimos adequados a uma sobrevivncia digna. Isso inclui basicamente as necessidades fsicas elementares como nutrio, vestimenta e sade. Mas no esquece questes sociais mais complexas, como desempenhar funes no-pagas que a sociedade tem o direito de esperar de seus membros: cuidar dos filhos, dos invlidos, participar de movimentos polticos etc. A meu ver, portanto, a natureza do emprego disponvel na economia global a chave para o entendimento do problema da excluso. Da a prioridade que dou anlise da nova lgica das cadeias produtivas e das modificaes profundas que ela tem provocado no paradigma do emprego. O capitalismo atual alimentado pela fora de suas contradies. A primeira a que chamo de dialtica da concentrao versus fragmentao. De um lado, a enorme escala de investimentos necessrios liderana tecnolgica de produtos e processos continuar forando uma concentrao que habilitar como lderes das principais cadeias de produo apenas um conjunto restrito de algumas centenas de empresas gigantes mundiais. Simultaneamente, esse processo radical em busca de eficincia e conquista de mercados fora a criao de uma onda de fragmentao terceirizaes, franquias e informalizao que abre espao para uma grande quantidade de empresas menores que alimentam a cadeia produtiva com custos mais baixos. A outra contradio a dialtica de excluso versus incluso. medida que exclui progressivamente postos formais do mercado de trabalho, o processo de globalizao estimula a flexibilizao e incorpora a precarizao como parte de sua lgica. Enquanto seleciona, reduz, qualifica e, portanto, exclui no topo, a nova lgica das cadeias inclui na base trabalhadores com salrios baixos e contratos flexveis, quando no informais. Por outro lado, na medida em que o processo da produo global opera ganhos contnuos nos produtos
130

mundiais, reduzindo seu preo e melhorando sua qualidade, acaba incluindo novos segmentos de mercado sua cadeia. Os principais atores que regem a economia global as grandes corporaes tomam suas decises visando maximizar sua condio de competio e buscando a maior taxa de retorno sobre os recursos de seus investidores. Nesse ambiente, as pequenas e mdias empresas mantero ainda um espao importante. Estaro, porm, basicamente subordinadas s decises estratgicas das grandes transnacionais boa parte delas integradas a suas cadeias produtivas. A partir do final dos anos 70, a estratgia de fragmentar a produo alocando-a internacionalmente de forma a minimizar os custos totais tornou-se freqente e deslocou segmentos de trabalho intensivo para a periferia do sistema. Essa industrializao da periferia acarretou tenses e contradies quanto ao poder de barganha dos trabalhadores, que se enfraqueceu. O novo desafio passou a ser como aglutinar trabalhadores cada vez mais dispersos e precrios em projetos sindicais comuns, num contexto em que a globalizao e a inovao reduzem continuamente a capacidade de manobra de Estados e sindicatos. A radical mudana do paradigma do trabalho, tornando progressivamente mais flexvel o emprego tradicional e fazendo explodir a informalidade, coloca os movimentos sindicais diante da mais dura encruzilhada desde a revoluo fordista do incio do sculo. Como conseqncia, o sindicalismo s no desaparecer se, por evoluo natural, souber transformar-se em um novo ente adaptado informalidade e excluso social. O impacto das novas cadeias globais sobre a gerao e a qualidade dos empregos na economia contempornea continuar a ser um dos temas mais relevantes do novo sculo. Esto em jogo no somente os empregos, mas sua distribuio regional e seus efeitos sobre os diferentes pases do mundo. A tendncia geral ser de que os lderes das cadeias mundiais e seus fornecedores globais continuem a gerar menos empregos diretos e formais por dlar adicional investido. Isso se deve a fatores associados automao e informatizao crescentes dos sistemas de gesto e produo e aos radicais processos de reengenharia e down sizing, inevitavelmente associados busca de concentrao na ponta superior das cadeias. O que se passa no restante dessas cadeias varia caso a caso e depende da intensidade do uso de terceirizao e fragmentao. Nessa ltima dcada o nmero de pessoas diretamente empregadas por empresas transnacionais cresceu mais lentamente do que os valores nominais de seus investimentos diretos. Essa divergncia de taxas j existia entre 1975 e 1985, mas era pequena. Ela se alargou bastante no perodo que se seguiu. Fatores cclicos e estruturais parecem ser responsveis por
131

essa situao. Os principais foram o baixo crescimento econmico e a adoo de tecnologias poupadoras de mo-de-obra. A questo de determinar como a nova lgica das cadeias globais afeta a qualidade e a quantidade da oferta global de empregos extremamente complexa. Parecem claramente evidenciadas, no entanto, algumas tendncias empricas. Em primeiro lugar, como j mencionei, a de reduo da gerao de empregos qualificados e formais por investimento direto adicional. Em segundo, a de contnua flexibilizao da mo-de-obra em todos os nveis, no sentido de transform-la, sempre que possvel, em componente cada vez mais varivel do custo final dos produtos globais. E, finalmente, a de clara inter-relao entre agentes econmicos formais e informais na medida em que se caminha para a base dessas cadeias produtivas, o que permite incorporar crescentes espaos para utilizao de trabalho informal e de baixos salrios. Na medida em que se aprofundem a revoluo na tecnolgica da informao e na sua transmisso a longa distncia em tempo real, parece provvel que os processos acima apontados devam se acentuar. O modelo global de produo continuar provocando a excluso social. As grandes corporaes mundiais, fugaz esperana do incio dos anos 80, tm mantido clara posio: seu papel de melhorar a competitividade para crescer, remunerar seus acionistas e, em decorrncia, manter os empregos possveis; e usar, quando for o caso, baixos salrios dentro da lgica de suas cadeias produtivas. Como conseqncia, os governos acabam inevitavelmente pressionados a garantir certa proteo social s crescentes populaes carentes, em contradio com seus recursos fragilizados pela meta imperiosa de equilbrio oramentrio. No se trata, pois, de reduzir radicalmente o papel do Estado, mas de modific-lo profundamente, transformando-o e fortalecendo-o para novos papis fundamentais. A globalizao parece estar a requerer governos fortes e ativos, e no fracos espectadores das foras de mercado. Com crescentes competio e insegurana no trabalho, os trabalhadores iro depender cada vez mais de recursos estveis para seguro-desemprego, educao e treinamento. Na ausncia dessas polticas e de programas governamentais, o suporte poltico para a globalizao poder se fragilizar. Ocorre claramente o que se poderia chamar efeito democracia: aumenta o nmero de desempregados e pobres, crescendo sua base poltica. Introduz-se, assim, uma dissonncia entre o discurso liberalizante das elites e sua praxis poltica. Enquanto isso, a questo quanto ao futuro papel dos Estados nacionais continua em aberto, bem como a crescente disparidade entre as demandas sociais e a impossibilidade do Estado em atend-las de modo convencional. Como resolver esse impasse entre as determinantes estruturais do mode132

lo capitalista global, a excluso que elas causam e a incapacidade dos Estados de medi-las adequadamente? O fato que o welfare state fracassou ao no conseguir transferir os recursos dos grupos mais afluentes para os mais pobres. O modelo de criao de riqueza dos neoliberais tambm no funcionou. Nos pases nos quais esta poltica foi testada o resultado foi um diferencial maior entre ricos e pobres. O Estado contemporneo enfrenta crises internas de vrias naturezas, entre as quais a sua prpria reforma, a garantia de crescimento econmico e a questo do desemprego. As grandes corporaes transnacionais, apesar de manterem sedes nacionais, perderam em parte a identificao com o seu pas de origem. Ao terem poder de deslocar indstrias inteiras para outras localidades ou adotar um sistema de subcontratao internacional elas ganharam um poder de barganha importante na hora de negociar impostos ou benefcios, leis ambientais e regimes de trabalho com os governos sede e com os governos que pleiteiam a sua presena. No mundo da globalizao, a dinmica de mercado necessita ser combinada com um novo tipo de interveno do Estado. O desenvolvimento requer um Estado normativo e catalisador, facilitando, encorajando e regulando os negcios privados. Sem um Estado efetivo, desenvolvimento econmico e desenvolvimento social sustentados parecem impossveis. Alm do mais, a exposio destes pases ao fluxo de capitais volteis, em busca de altas taxas de retorno, tem introduzido um forte agravante adicional. Intensos ajustes em taxas de juros e cmbio tm sido necessrios para lidar com situaes de crise como as assistidas nos finais de 97 e 98, quando importantes pases como Coria e Brasil foram arrastados a imensas recesses e fortes perdas reais em seus ativos dolarizados, com bvias conseqncias no aumento da excluso social. Somente um novo e original acordo entre os governos e as sociedades civis permitir avanar. Isso pressupe, necessariamente, a recuperao da capacidade de induo dos Estados nacionais, padres ticos que fortaleam sua legitimidade e a criao de estruturas eficazes que tenham condio de fiscalizar o cumprimento dos acordos e dos compromissos assumidos nos processos de regulao, incentivando e transferindo para a sociedade civil um forte envolvimento com a operao dos sistemas de amparo social. Por outro lado, o nico caminho garantido para minorar o desemprego continua sendo o crescimento econmico. O que no , porm, suficiente para garantir ndices crescentes de emprego. No entanto, as dcadas de 80 e 90 foram bastante ruins para o crescimento das economias de boa parte dos grandes pases da periferia capitalista. o caso de Brasil, Mxico e Argentina. Os trs maiores pases do continente americano retirados os Estados Unidos
133

mergulharam em graves crises nesse perodo e tiveram, em mdia, um desempenho econmico medocre. Sua inevitvel insero no capitalismo global precoce na Argentina, radical no Brasil e geopoliticamente atpica no Mxico teve conseqncias complexas quanto ao quadro da excluso social. No caso do Brasil, fortes alteraes de dinmica populacional haviam levado o pas a uma dramtica urbanizao nesse ltimo meio sculo. As cidades brasileiras passaram de 12 para 130 milhes de pessoas, constituindo-se num dos maiores processos de deslocamento populacional da histria mundial. A pobreza, que havia se transformado em fenmeno tipicamente metropolitano, a partir dos anos 80 contaminou as mdias e pequenas cidades do pas, at ento preservadas em sua qualidade de vida. Como decorrncia, explodiu o trabalho urbano informal e flexvel, especialmente a partir da abertura econmica, com a ruptura definitiva do antigo paradigma do mercado de trabalho. Em apenas uma dcada alterou-se a ocupao predominante, de formal para informal, tendo essa ltima atingido no final de 1998 a proporo alarmante de 55% da fora de trabalho metropolitana. A possibilidade de obteno de uma ocupao passou a ser, portanto, maior no setor informal. Para alm da questo do desemprego, que dobrou de patamar a partir dos anos 80 de 5% para 10% no IBGE e de 9% para 18% no Seade a outra conseqncia foi o crescimento da precarizao. Ela afetou duramente a qualidade do trabalho, quer dizer, o nvel e a estabilidade da renda e os esquemas de proteo social. Embora a renda mdia do setor informal tenha crescido constantemente a partir do Plano Real, alterando positivamente o perfil dessa massa salarial, os trabalhadores que perderam um posto no formal tiveram em mdia uma uma reduo de seu rendimento em torno de 30% a 40%. Apesar de vrios casos bem sucedidos de novas categorias ou profisses no setor informal, h uma clara dor de passagem nesse processo do formal ao informal. Tudo passa a depender do prprio indivduo. Fins de semana e frias adquirem sabor de renncia de renda, no mais de direito adquirido. O cidado instado a inventar seu prprio trabalho e manter com o Estado uma relao predominante de marginalidade. Quanto aos mais pobres, embora o Plano Real tenha conseguido a enorme faanha de tirar 9% da populao brasileira do nvel de pobreza, os que permaneceram nessa condio tiveram sua renda mdia diminuda. No caso da Argentina, Estado com forte mobilizao social e historicamente atento a polticas de distribuio de renda, a abertura prematura a partir de 1976 juntamente com o golpe militar desmantelou a indstria manufatureira desenvolvida no perodo de 1930 a 1975. A crise econmica propagou-se pelos anos 80, quando o PIB per capita do pas caiu 21%. O governo Menem e o Plano de Convertibilidade de 1991 garantiram uma impor134

tante retomada econmica e o fim da inflao crnica, mas o atual modelo introduziu pela primeira vez naquele pas elementos de uma sociedade dual. O ncleo associado lgica moderna cresceu juntamente com a economia. A maioria da populao, porm, se precarizou. O nvel de desemprego chega a atingir 18% da fora de trabalho, aps ter-se mantido em torno de 5% at 1992. A nova Lei Nacional do Emprego, que formalizou a relao empregatcia informal, no impede que 55% da populao da Grande Buenos Aires se enquadre na condio de trabalhadores relativamente precrios. A deteriorao das condies de trabalho e da seguridade social tem causado um profundo impacto e ameaado desestruturar o tecido social. No caso do Mxico, a enorme crise do inicio dos 80 teve como varivel fundamental de ajuste os salrios reais, reduzidos em cerca de 40%. A crise seguinte, iniciada em 1994, acabou com 70% das reservas internacionais do pas e obrigou uma desvalorizao da moeda local em quase 100%. Apesar de contar com uma economia hoje recuperada, especialmente em funo do recente e slido atrelamento do Mxico ao Nafta, seu mercado de trabalho exibe marcas profundas de precariedade. Na verdade, sucessivos equvocos vm frustando as possibilidades de uma sociedade mais justa na tica dos empregos nesses e em outros pases. Na dcada dos 50, a percepo era de que a indstria geraria postos de trabalho suficientes para absorver a migrao rural. No gerou e, como conseqncia, o subemprego proliferou nos cintures de misria das metrpoles, especialmente nos grandes pases perifricos. Quando a automao chegou indstria, esperava-se que a soluo viria pelos empregos gerados no setor de servios. Infelizmente o setor tercirio, embora tenha crescido muito em peso relativo, mostrou-se ainda mais gil em assimilar a automao que a prpria indstria. Por fim, as atenes se voltam agora para o trabalho flexvel, imaginando-o como a vlvula para manter o nvel de desemprego sob controle. Entretanto, no tem sido assim: o setor informal tem aumentado de tamanho, mas o desemprego tambm. Sintetizando as correntes mais expressivas que tm analisado o tema da globalizao e da excluso social, eu observo que elas variam de enfoque, mas tm apreciaes semelhantes sobre o problema da precarizao. Em geral, as recomendaes para sua superao so, infelizmente, pouco convincentes. Os que so otimistas, e no so muitos, parecem impregnados de idealismo. Segundo Alain Lipietz, a responsabilidade pelo emprego seria da sociedade por inteiro, por razes de eficcia democrtica e solidariedade. Sua proposta o fim da dicotomia sociedade poltica-sociedade civil e da oposio Estado-mercado. A saber: de um lado, o livre jogo do mercado visando lucros e criao de postos de trabalho; de outro, o Estado, subvencionando os exclu135

dos. O Estado de bem-estar social deveria ser substitudo por uma comunidade de bem-estar social. Para Robert Reich, as medidas a serem tomadas pelo Estado deveriam envolver redistribuio tributria, mudanas no gasto pblico voltadas para maiores despesas com educao e infra-estrutura medidas enrgicas contra a separao da sociedade entre ricos e pobres e um nacionalismo econmico positivo. Quer dizer, cada cidado deveria assumir a responsabilidade primria de desenvolver as capacidades de seus compatriotas para levar uma vida plena e produtiva, mas tambm um sistema de cooperao entre naes. Jeremy Rifkin, bem mais pessimista, considera que a articulao da automao com a reengenharia provocaro o fim do emprego tradicional. Socialmente, a tecnologia traria maiores desvantagens do que vantagens. O principal prejuzo por ela provocado o desemprego atinge fraes amplas da sociedade, e seus benefcios so apropriados por grupos cada vez menores: as elites emergentes desse processo. O encolhimento do setor pblico, que diminui ainda mais os postos de trabalho disponveis, ajudaria a agravar o problema. O preo do progresso estaria sendo, pois, uma polarizao social crescente, o declnio da classe mdia e uma profunda desintegrao social. As solues recomendadas no fogem do lugar comum: reengenharia da semana de trabalho, fortalecimento do terceiro setor atravs de um novo contrato social e globalizao da economia social com apoio s ONGs de outros pases. A reduo da jornada de trabalho tambm uma das suas principais recomendaes. J as explicaes dos novos keynesianos como J. Y. Yellen e R. Layard para o desemprego so, alm de abstratas, situadas no prprio mbito do mercado de trabalho. Segundo eles, se as fontes de rigidez real do mercado de trabalho no forem removidas ou atenuadas no haver meios de promover um aumento de emprego. Assim, o locus privilegiado de atuao do governo na questo do desemprego seria a flexibilizao do mercado de trabalho. Entre suas recomendaes esto: reduo do sistema de benefcios para os desempregados; reforma do sistema de barganha salarial; treinamento da fora de trabalho disponvel; melhoria dos servios de informao aos desempregados; e, finalmente, desregulamentao do mercado com reduo do sistema de proteo ao trabalhador. Todas essas medidas so apontadas como benficas para a elevao dos nveis de emprego. A exposio das concepes dos novos keynesianos leva a algumas reflexes. Em primeiro lugar, a idia de que o desemprego dependa da racionalidade dos agentes envolvidos no mercado do trabalho endossa as proposies neoliberais em voga embora crescentemente questionadas de que o Estado tem como principal papel simplesmente garantir o livre funcionamento das foras de mercado. Em ltima instncia, a responsabilidade sobre a emprega136

bilidade recairia sobre o prprio empregado. Teorias deste tipo, assimiladas apressadamente por grandes pases da periferia do capitalismo que, como o Brasil, j dispem de frgeis mecanismos de proteo ao trabalhador, podem ter conseqncias complexas e tornar ainda mais endmica a precarizao. O pensamento dos novos keynesianos, de fato, fortemente moldado pela realidade norte-americana e serve, em boa medida, para justific-la. Em geral, esse tipo de teoria levada prtica se traduz em medidas que, se de alguma forma reduzem as taxas de desemprego aberto, podem levar rpida deteriorao dos postos de trabalho gerados tanto no que tange ao nvel mdio de remunerao, quanto s diversas formas de proteo ao trabalhador. O caso aqui mencionado da Argentina um bom exemplo. J para Manuel Castells, as recentes e profundas transformaes no mundo do trabalho com a introduo das novas tecnologias no tm como conseqncia uma reduo do emprego. Isso poderia ser comprovado pelo fato de que as sociedades tecnologicamente mais avanadas principalmente Japo e Estados Unidos, pases que criaram a maior quantidade de postos de trabalho nos anos 80 e 90 apresentam os menores ndices de desemprego. Castells acha que em todo o mundo h uma expanso real do trabalho remunerado a levarmos em conta a incorporao macia das mulheres Populao Economicamente Ativa e o deslocamento de trabalhadores agrcolas para indstria, servios e economia informacional urbana. Para ele haveria atualmente mais postos de trabalho e uma proporo mais elevada de pessoas em idade de trabalhar empregadas que em nenhum outro momento da histria, sem que isso tivesse causado fraturas importantes no mercado. A difuso das tecnologias de informao no teria como resultado um desemprego massivo, nem o faria em um futuro previsvel. Apesar dessas suas afirmaes, no podemos classificar Castells propriamente como otimista. Ele admite claramente os efeitos de precarizao e excluso advindos do modelo atual. Suas concluses sobre o mercado de trabalho, porm, continuam a contradizer a maioria das sries histricas disponveis at 1997, todas elas com exceo dos Estados Unidos e da Inglaterra tendentes a um forte aumento do ndice de desemprego. Anthony Giddens, por seu lado, acredita que o welfare dos pases centrais deve ser reformulado em funo de uma previdncia positiva diferente da que conhecemos. Devido s mudanas demogrficas, para ele uma das principais questes o problema da terceira idade. Segundo ele, no haveria dinheiro suficiente para continuar financiando esquemas de penso universal que ofeream benefcios significativos, tendo em vista os outros compromissos que o welfare deve atender. Assim os idosos podem, e devem, ser considerados parte dos setores da sociedade que criam riqueza, igualmente capazes de
137

contribuir para a renda tributria. Tambm deveriam ser reformuladas todas as polticas de seguridade ancoradas no patriarcado e na famlia tradicional, uma vez que esses princpios esto sendo questionados e reformulados. J o veterano John Kenneth Galbraith alerta que o sistema de mercado s se tornou social e politicamente aceitvel pelas sucessivas tentativas de humaniz-lo. Por ser o mercado um distribuidor de renda altamente desigual, ele acha primordial uma interveno compensatria para torn-la menos injusta. Ele continua a defender, para garantir uma economia em constante prosperidade, uma interveno pblica forte e inteligente que contrabalance as dificuldades e privaes das pocas de recesso com uma poltica de emprego garantida pelo governo como condio de crescimento, mesmo que s custas de um aumento de impostos e de eventual modesto crescimento dos preos. Em suma, ele prega uma volta ideal ao keynesianismo. Finalmente, a OIT sugere a construo de um marco regulatrio adequado que contemple os direitos dos trabalhadores informais de reunir-se e criar associaes representativas. Para continuarem a ter seu papel de intermediadoras das relaes entre as organizaes de trabalhadores e outras instncias de tomada de deciso, essas associaes deveriam assumir funes similares s das ONGs, envolvendo-se inclusive com questes de direitos humanos, minorias, consumidores e desempregados. O sucesso dessa proposta dependeria da capacidade dos sindicatos de adaptar-se nova dinmica social, tendo que abrir-se a outros setores e a uma verdadeira viso social. Nesse contexto, a OIT v no Estado um papel central de modernizador das instituies para manter e restaurar a coeso social seriamente debilitada pela excluso, garantindo uma renda mnima para os que no conseguem sobreviver com seus ganhos. No consideramos relevante examinar aqui a posio dos ultraliberais, cada vez menos representativos e convincentes. Eles continuam a pregar liberdade total de mercado e regulamentao radical como instrumentos mgicos que viabilizaro a ocupao para todos ou tal acmulo de riqueza que possibilitaria trabalho de boa qualidade para parte dos cidados e renda suficiente para o cio da maioria. Os argumentos aqui expostos, fundados em ampla pesquisa que conduzi recentemente no Instituto de Estudos Avanados da USP, levam a uma clara concluso: a economia global, apesar de toda a sua vitalidade, est agravando a excluso social. O seu contnuo avano no parece garantir que as sociedades futuras possam gerar unicamente por mecanismos de mercado postos de trabalhos, mesmo que flexveis, compatveis em qualidade e renda com as necessidades mnimas dos cidados. A lgica da globalizao e do fracionamento das cadeias produtivas, mui138

to oportuna para a pujana do capitalismo contemporneo, incorporou os bolses de trabalho barato mundiais sem necessariamente elevar-lhes a renda. Os postos formais crescem menos rapidamente que os investimentos diretos. E se, como foi visto, surgem oportunidades bem remuneradas no trabalho flexvel, o setor informal tambm acumula o trabalho muito precrio e a misria. As grandes corporaes transnacionais, responsveis pelo desenvolvimento das opes tecnolgicas, reforam com elas o desemprego estrutural alegando coerentemente que sua misso competir e crescer, no gerar empregos. Os Estados nacionais esto em crise, subordinados a metas monetrias rgidas e com pouca flexibilidade para voltar a praticar princpios do antigo keynesianismo. E, especialmente nos pases mais pobres, os governos no tm suficiente oramento nem estruturas eficazes para garantir a sobrevivncia dos novos excludos. Diante de quadro to altamente preocupante, as propostas para sua superao so, at aqui, tmidas e pouco articuladas. Alguns pregam uma mudana radical de atitude social, com os indivduos e grupos fazendo as coisas acontecerem e no esperando que o governo faa por eles; outros falam em um novo Estado orientado para a preveno de dependncias do cidado, em lugar de incentivar sua permanncia. A maioria repete monocordicamente as propostas de diminuio da jornada de trabalho com ou sem reduo de renda e de flexibilizao dos contratos de trabalho. Finalmente, h aqueles que como Giddens chegam a propor uma reviso do conceito de felicidade de modo a inclu-la como parte integrante da discusso sobre a precariedade. Convenhamos que parte dessas solues so ingnuas, escapistas e, por vezes, meramente retricas tendo em vista a gravidade que a questo da excluso atingiu nesse final de sculo. Na verdade, para a perplexidade de grande parte da sociedade, o vigor econmico do capitalismo global ainda no encontrou um caminho que evitasse o agravamento da crise do bem-estar e da eqidade. O futuro do capitalismo global parece depender de uma profunda reviso de seus conceitos de modo a tentar compatibiliz-lo com uma distribuio mais equnime dos resultados de sua acumulao. No desenho de uma nova ordem global, o resgate da dvida social aparece como o desafio mais complexo e importante.

139

No caminho de uma ordem da paz mundial

Ronaldo Mota Sardenberg*

Chegamos virada do milnio com a civilizao ocidental e, na verdade, o mundo inteiro ainda confrontados com o problema da paz, com a luta para desbravar a rota em direo a esse objetivo bsico dos povos e de toda a humanidade. Essa navegao compreende incontveis desvios e retornos ao curso principal da reflexo e da ao poltica, qual seja a paz, como fator estruturante das relaes internacionais. A perene oscilao entre avanos e recuos, no quadro de conflitos maiores ou menores, nos leva a acumular boa dose de desiluses, mas tambm propicia ensinamentos valiosos. O passado, mesmo distante, tem muito a nos ilustrar na reflexo sobre o quadro da ordem mundial e sobre as perspectivas do estabelecimento de uma paz verdadeira e abrangente. A experincia, o conhecimento de antecedentes, nos permitem colocar em perspectiva as presses contemporneas e as possveis conseqncias das aes que, de uma maneira ou outra, conformam o futuro. Desde a antigidade clssica, numerosssimas foram, e tm sido, as ameaas paz, assim com no menos importantes tm sido as tentativas de alcanla. Ao lado das teorias de que o instinto guerreiro e destruidor seria inerente ao ser humano, muitas outras se colocaram: a de que, pelo contrrio, o homem no seria, natural e necessariamente, violento, ou a de que a civilizao que traz a inveja do vizinho e a cobia da propriedade. Essa polmica, como se sabe, prossegue at hoje. No farei um exame do longo caminho j percorrido, nem o inventrio das contraposies entre a persistncia do conflito e os esforos para sua mitigao ou supresso. Evitarei alinhar esses esforos em uma trilha nica

* Diplomata. Foi Secretrio de Assuntos Estartgicos da Presidncia da Repblica e Ministro da Cincia e Tecnologia.

141

que culminaria com a chegada iminente a uma etapa superior da humanidade, a ser marcada pelo predomnio da paz em suas mltiplas dimenses. Essa questo, a meu ver, outra das que ainda est em aberto. Algumas palavras sobre o passado, no entanto, sero necessrias. O problema da paz no hoje menos grave que h mil, dois mil ou dois mil e quinhentos anos. Desde a Grcia clssica, esto disponveis modelos bsicos para tratar a questo da construo da paz e da resoluo dos conflitos. Aspectos centrais do mundo grego integram esses modelos, como a identidade cultural, as unidades politicamente independentes as cidades-estados, a predominncia dos mais fortes, a luta pela hegemonia, o arbitramento e a preveno do conflito, o colonialismo e as guerras com os brbaros. Naquela cultura remota, estabeleceu-se, pela primeira vez, a correlao entre o equilbrio de foras e a justia. Esta s floresceu quando existiu equilbrio, quando a balana dos direitos correspondeu, por assim dizer, balana do poder. J, porm, na poca de Pricles, o expansionismo e a influncia eram justificados pelos interesses da segurana e da liberdade, e pela posio excepcional que Atenas ocupava na ordem grega. Esse apenas um exemplo. Os romanos, tidos como menos especulativos e mais prticos, nos forneceriam outros, como o ius gentium, com a transposio para a ordem externa dos preceitos do direito interno, ou a pax romana, instituto contestado pelo menos desde Tcito, que ilustra no o equilbrio de poder internacional mas as possibilidades de sua monopolizao. So numerosas, tambm, as contribuies da Idade Mdia, bastando recordar que, com o tomismo, formula-se, pela primeira vez, a doutrina, cujo eco at hoje nos chega, de que a paz no , no pode ser, apenas a ausncia da luta armada. Na era moderna, a reflexo sobre a guerra e a paz conhece grandes avanos, e permite formular a distino, que tambm nos alcana, entre estado da natureza e estado da sociedade. A temtica do arbtrio e do consentimento, da legitimidade e da ilegitimidade, da justia e da injustia internacionais se coloca de maneira precisa e vai culminar com a proposta kantiana, sempre citada, que coloca o estado de paz perptua diretamente em oposio ao estado da natureza. Desde ento, desde o ano de 1795, no mais se poderia justificar a guerra como propulsora da cultura, como geradora da liberdade, nem como esteticamente sublime.1 Nos sculos XIX e XX, graas ao desenvolvimento industrial e ao progresso na tecnologia militar, o conflito tomou formas cada vez mais violentas, cobrando vtimas aos milhes com o sofrimento de parcelas crescentes da
1. GERHARDT, Volker. Uma teoria crtica da poltica sobre o projeto kantiano paz perptua. In: Kant e a instituio da paz. UFRGS e Instituto Goethe, 1997.

142

populao civil e no combatente. Todos os grupos sociais as famlias, as mulheres, os idosos e as crianas se viram envolvidos por tragdias inenarrveis, que fizeram o mundo descrente do passado e pessimista quanto ao futuro; tragdias de tal forma incompreensveis que lanaram dvida sobre a prpria racionalidade da espcie humana. Modelos de anlise no nos faltam. Tambm em nosso tempo, a evoluo da ordem internacional incorpora passagens traumticas. pesada a herana da guerra fria, do colonialismo e outras tendncias antigas. Nesse quadro, no espanta que a instabilidade poltica se agrave em vrias partes do globo; que as questes estratgicas mal resolvidas ressurjam com vigor; que problemas nacionais ou de territrio retomem o primeiro plano; que se reacendam rivalidades regionais, as quais, em um caso recente, adquiriram at colorao nuclear; e que as crises econmicas e financeiras se repitam e arrisquem ampliar-se, com repercusses mundiais. A guerra fria, felizmente, terminou e com ela foram eliminadas as modalidades mais agudas de terror nuclear. O declnio e, praticamente, o desaparecimento do risco imediato de extermnio total so avanos importantes, que devemos saudar e incorporar prtica da poltica internacional. Entretanto, o fim do confronto bipolar engendrou, alm de breve euforia, um sentimento de segurana que os fatos vo desmentindo. Os arsenais nucleares continuam a existir, assim como seus vetores de lanamento. certo que iniciaremos o prximo sculo com mais de dez mil engenhos em mos das potncias nucleares, apesar de todos os compromissos internacionais em vigor. Mantm-se, assim, um arcabouo potencial de terror, um resduo extremamente resistente dos tempos passados, cuja persistncia parece ganhar aceitao silenciosa e foros de normalidade poltica. Apesar disso, a paz no apenas um anseio terico, pois seu destino jogado no plano das polticas prticas. No se pode contar com a hiptese de que as estruturas de poder venham por si s a desaparecer. Longe disso, apesar dos avanos na ltima dcada, nota-se a sobrevivncia de mentalidades, concepes, instituies e prticas de poder, mesmo nos pases mais avanados e democrticos. Registra-se agora uma preeminncia estratgica unipolar, que tem amplitude global e coincide com o fato de que o seu pas titular desfruta tambm da posio de principal potncia econmica, numa esfera que, contudo, continua a ser multipolarizada. Essa preponderncia minimiza a possibilidade de guerra entre as principais potncias e a fortiori de um holocausto nuclear, mas, sem dvida, convive com o armamentismo e a multiplicao de variadas, s vezes surpreendentes, formas de conflito localizado. Nesta etapa ps-guerra fria e ps-confrontao, ainda limitada a tradu143

o da preeminncia militar e econmica em realidades polticas diretas. O emprego do poder encontra constrangimentos. A interveno, embora ocorra, constitui mais exceo que regra. No entanto, os desdobramentos da realidade nos foram a questionar quotidianamente os diagnsticos e vises otimistas. Tais limitaes no uso do poder militar permitem uma certa plasticidade na ordem internacional, pois, se a predominncia estratgica fosse total, minguaria o espao do poltico e haveramos chegado a uma etapa em que a histria passaria a evoluir em cmara lenta, ou mesmo teria chegado ao fim. Nessas condies, a paz pouco ou nada avanaria. Mudam os tempos, mudam os conceitos estratgicos. Conhecemos novas formas de conflito e novas maneiras de desestabilizao da ordem internacional. O conceito de paz passa por transformaes, nem todas positivas. De alguma forma, corremos o risco de que retorne um conceito restrito de paz, cuja verso contempornea seria a simples ausncia de conflito nuclear acompanhada da perpetuao do status quo. A estabilidade estratgica global convive com a instabilidade regional. Nada, no noticirio corrente e nas avaliaes das tendncias a longo prazo, autoriza desprezar o enorme potencial de instabilidade, em um mundo dividido, a rigor, em zonas de paz e zonas de guerra. Alm das tradicionais dimenses, que englobam o desequilbrio demogrfico entre as diferentes regies, o diferencial de poder e a m distribuio espacial do conhecimento, dos investimentos e do comrcio mundial, abrem-se novos e inquietantes mundos, como o da utilizao hostil dos espaos virtuais criados pelas redes de informao, com conseqncias ainda imprevisveis. Ao trilharmos o caminho da paz, estamos conscientes de que se trata de uma longa marcha e de que a paz que almejamos no se instalar de um dia para o outro, no ser instantnea. A paz permanente no se confunde com a dos cemitrios e s se tornar fantasiosa se se esperar seu advento imediato. Apenas se far irrealizvel se for confundida com o estabelecimento de uma monarquia universal que, pior do que a guerra, o preldio do despotismo.2 A paz comea em cada pas, no interior de cada Estado, e depende da vigncia do princpio da liberdade e de um ordenamento jurdico que se aplique igualmente a toda a cidadania. A paz s se realizar quando puder ser transposta a toda a humanidade.3 Deve, pois, ser encarada como um processo complexo que necessita passar pelo filtro das principais instncias polticas internacionais, entre as quais as Naes Unidas, que so a nica agncia poltica universal disposio das naes, ocupam posio central.
2. ROHDEN, Valrio, Introduo. 3. Idem, ibidem.

144

Por enquanto, porm, teremos que lidar com a persistncia do conflito, num quadro de instabilidade e fragmentao. Algumas de suas formas rapidamente se afirmam, como a guerra ps-colonial, a limpeza tnica, e a conseqente guerra de razes humanitrias. Em tais conflitos, muitas vezes subnacionais, concentra-se a violncia sob o impacto de tecnologias que vo desde as munies inteligentes at a plena informatizao do campo de batalha. Simultaneamente, tornam-se evidentes as vulnerabilidades de todas as naes a ataques no convencionais e mesmo terroristas por meios eletrnicos, qumicos, bacteriolgicos e at nucleares. Na presente fase, til aproximar as questes da paz e da globalizao. A poltica construo da paz registra hoje presses inditas, agravadas por equvocos e tenses inerentes ao processo de globalizao. Propagou-se, por exemplo, a crena de que passaria a dominar um paradigma mundial, segundo o qual as disputas internacionais se confinariam ao campo da economia e do comrcio, enquanto as manifestaes de poder poltico e militar se tornariam marginais. Esse paradigma j se desacreditou. No explicava suficientemente a realidade, pois continuaram a fazer-se presentes as injunes de poder centradas na dinmica poltica, na capacitao tecnolgica e, em ltima instncia, na preponderncia militar. A globalizao criou um debate que engolfou as atenes medida em que a perversidade de certas de suas repercusses locais se tornou clara. Na ausncia de modulaes, o processo de globalizao, tendo em vista os desequilbrios entre benefcios e prejuzos que tende a gerar, pode acentuar o hiato entre os Estados e no interior deles, at o extremo de sua fragmentao. No se deve excluir at que o acirramento das dificuldades sistmicas da globalizao, como as crescentes crises resultantes da volatilidade de capitais a curto prazo e as clivagens scio-econmicas, tnicas, confessionais e ambientais, eventualmente possa levar a rupturas que alterem de forma drstica o desenho do sistema de poder e as perspectivas da paz mundial. No entrarei em pormenores, mas desejo recordar o impacto da globalizao em termos de instabilidade financeira, mudana das condies de competitividade, da obsolescncia do parque industrial, do declnio de certas regies, do aumento do tamanho das empresas e dos mercados necessrios prosperidade, de atraso na participao no desenvolvimento tecnolgico. Alm do mais, manifestam-se sintomas de globalizao incompleta na sobrevivncia e fortalecimento de prticas comerciais protecionistas. Sobretudo, ocupa as atenes gerais a perspectiva de excluso, de separao radical entre os have e os have nots, que caracteriza a presente fase econmica. Apesar das crises, o cenrio internacional mais provvel para a prxima dcada seria a persistncia e, mesmo, a ampliao do processo de globaliza145

o. Contudo, vencidos os atuais problemas, parece tambm plausvel a consolidao de novos espaos polticos, econmicos e estratgicos na sia e Amrica Latina, via integrao regional. Ressalve-se que se esboa uma suposta oposio de interesses entre a potncia global e as regionais. Supe-se, a propsito, uma homogeneizao do conceito de potncia regional, uma simplificao que coloca no mesmo molde pases variadssimos. Evitando fazer comparaes fora de nossa regio, notaria que esse enfoque tende, por exemplo, a considerar de forma indiferenciada pases to distintos quanto a Argentina, o Mxico e o Brasil. Tais potncias valero diferentemente em distintos contextos regionais. No nosso caso, com o conceito de potncia no nos referimos, nem indiretamente, a aspiraes e pretenses de carter militar, a hipteses de conflito ou assemelhadas. A regio sul-americana se orienta pela expectativa de um regionalismo de carter cooperativo, capaz de moderar os excessos e os riscos da globalizao e da fragmentao. Configura-se, em paralelo, uma crise mundial da sociedade civil, diante da persistncia de uma srie fatores crticos. Na dimenso poltica, a democracia encontra problemas mesmo em seu ncleo original representatividade, financiamento de campanhas eleitorais, legitimidade etc e no se universaliza, apesar dos progressos at hoje alcanados nesse sentido. No h sinais claros de que o fundamentalismo poltico esteja desaparecendo. Na rea do desarmamento, como assinalei, o progresso ainda incompleto. Na dimenso humana, a conjuntura parece difcil de avaliar. Talvez esteja ocorrendo um processo de gradual universalizao do respeito aos direitos humanos, mas os incidentes se multiplicam, e se agudizam os conflitos, como ilustram a limpeza tnica e as manifestaes freqentes de racismo, xenofobia e genocdio. O problema da paz se situa no prprio cerne da poltica mundial. A paz a ser construda na entrada do sculo XXI deve caracterizar-se pela universalidade, ou seja pela promoo da convivncia entre todos os Estados, e ir alm da eliminao do terror nuclear e do conflito global, que tanto nos ameaava poca da Guerra Fria. Entretanto, apenas a sobrevivncia da humanidade no seria suficiente para caracterizar um estado de paz. Representaria apenas preservar o homem como animal, como um ente zoolgico e no como um ente moral e poltico.4 Tampouco bastaria a simples manuteno de um status quo mundial que dispensasse o engajamento militar permanente das principais potncias. A paz deve incorporar tambm a imunidade contra as agresses e a preservao da soberania e integridade territorial dos pases mdios e pequenos.
4. BOBBIO, Norberto. Le probleme della guerra e le vie pace. Il Mulion, 1984.

146

O essencial dessas idias foi defendido, na dcada de sessenta, pelo Embaixador J. A. de Araujo Castro. Hoje, acrescentaramos, mais diretamente ao conceito de paz, os elementos dinmicos da plena incorporao, no plano internacional, dos princpios fundamentais da convivncia democrtica e da criao de condies para o respeito universal aos direitos humanos. H que acrescentar, como um aspecto importante das novas concepes de paz, a correo dos aspectos perversos do processo de globalizao, que excluem pases e regies inteiras de seu mbito, aprofundando desequilbrios que afligem a ordem internacional h dcadas. Todos esses fatores realam o papel da diplomacia multilateral na definio das novas condies de paz e a importncia no s das Naes Unidas como hoje so, mas tambm de sua reforma, para que as garantias de segurana internacional, contidas em sua Carta, possam ser realmente efetivadas. As Naes Unidas provem a imprescindvel legitimao multilateral s aes internacionais nos casos de ameaa ou ruptura da paz; so insubstituveis nessa funo poltica e jurdica, que essencial ao funcionamento do sistema internacional. Pelo contrrio, a legitimao erzats, via media mundial, que se torna comum, insuficiente, sempre deixa margem para questionamentos. Antes de concluir, desejaria fazer uma rpida meno ao panorama regional e a seus novos referenciais, no contexto da busca da paz. Nossa regio, a Amrica Latina e a Amrica do Sul em particular, , como se sabe, a que menos coloca em risco a paz mundial, onde se registra o menor armamentismo em todo o mundo. Apesar dos condicionantes conhecidos e de problemas ocasionais, conta a Amrica do Sul com uma importante capacidade de evitar conflitos e de trabalhar em favor da paz. Por compartilharem princpios e ideais, podem os nossos pases promover, como o fazem, a reduo no nvel de incerteza de cada um deles e em seus relacionamentos, o que sem dvida favorece a ordem regional. Tm, ademais, os pases sul-americanos participado intensamente dos esforos multilaterais em favor da paz, da manuteno da paz e do desarmamento. O Brasil, por exemplo, est comprometido com a integrao e com a solidariedade regionais, com os esforos de cooperao ao longo das fronteiras e com a intensificao do intercmbio com as Foras Armadas das naes vizinhas. A atuao visa a aproximar pases, reduzir tenses e consolidar um clima positivo. E trabalha da mesma forma nos distintos foros internacionais mais amplos. Em nossa regio, o primado da democracia facilita a poltica de paz. A reforma das antigas doutrinas e prticas estratgicas representa um esforo de interesse para todas as sociedades sul-americanas. A comum vocao de147

mocrtica e a consolidao do panorama de paz estimulam o desenvolvimento conjunto de diagnsticos, polticas e procedimentos para atender a eventuais desafios com objetividade, eficcia e de forma coordenada. Parece tambm necessrio estabelecer concepes estratgicas que melhor habilitem os pases da regio diante de contingncias ou riscos no-ortodoxos ou no habituais, como os problemas derivados do crime organizado internacional; narcotrfico; episdios de terrorismo; zonas de instabilidade, inclusive com a ao de bandos armados. Este momento propcio para reequacionar as doutrinas formuladas numa poca em que escasseava a viso estruturalmente positiva do futuro da regio sul-americana e em que as perspectivas de paz no eram to ntidas. Sero, assim, superados, em definitivo, os hbitos mentais como as antiquadas estratgias de balana de poder e as rivalidades, dependentes de situaes de somazero e de perspectivas do conflito, e que inibem o aproveitamento completo das possibilidades presentes na cena regional. Est-se criando na Amrica do Sul um espao de reflexo, em benefcio da paz, de grande abrangncia geogrfica, assim como se estabelece uma proveitosa teia de relacionamentos. Nesse exerccio, vo-se agregando elementos adicionais de racionalidade, previsibilidade e transparncia e se reforam as condies regionais de paz, segurana e credibilidade. Os canais de dilogo e entendimento existentes facilitam a sintonia estratgica entre os pases da regio, o que contribui para promover valores essenciais, como a paz regional e internacional, dignidade e soberania, assim como a integridade territorial, e ao mesmo tempo afirmar ideais e objetivos comuns, como o fortalecimento da democracia, a integrao e o desenvolvimento econmicos e o bem-estar das sociedades.

148

Publicaces anteriores da Srie Pesquisas:

Maria DAlva G. Kinzo Radiografia do quadro partidrio brasileiro n 1 - 1993

Carlos Alberto Longo Polticas de estabilizao e reforma estrutural no Brasil n 2 - 1993

Werner E. Zulauf Brasil ambiental: sndromes e potencialidades n 3 - 1994

Maria Tereza Aina Sadek A Justia Eleitoral e a consolidao da democracia no Brasil n 4 - 1995

Bolvar Lamounier A democracia brasileira no limiar do sculo 21 n 5 - 1996

Lcia Avelar Mulheres na poltica brasileira Canais de acesso ao poder n 6 - 1996

Jutta Gutberlet Produo industrial e poltica ambiental Experincias de So Paulo e Minas Gerais n 7 - 1996

Ricardo Pacheco, Gemot Gutmann, Peter Nunnenkamp, Luciano Coutinho, Emerson Kapaz, Tnia Bacelar de Arajo Insero na economia global: uma reapreciao n 8 - 1997

Jrg Winterberg O debate sobre a Unio Econmica e Monetria Europia n 9 - 1997

O novo paradigma do emprego e o futuro das relaes trabalhistas n 10 - 1998

Cinqenta anos da declarao universal dos direitos humanos n 11 - 1998

Fernando Luiz Abrucio, Valeriano Mendes Ferreira Costa Reforma do Estado e o contexto federativo brasileiro n 12 - 1998

A globalizao entre o imaginrio e a realidade n 13 - 1998

Jutta Gutberlet Desenvolvimento desigual: Impasses para a sustentabilidade n 14 - 1998