Descentralizacin,

Gestin Ambiental
Y Conservacin
Descentralizacin,
Gestin Ambiental
Y Conservacin
Estudio Introductorio
Gobernanza, Descentralizacin y
Gestin ambiental en el Ecuador
DESCENTRALIZACIN,
GESTIN AMBIENTAL
Y CONSERVACIN
Memorias de la Jornada organizada por
EcoCiencia- SENPLADES/PAD- MAE- CONCOPE.
Quito, 21 de septiembre del 2007
Edicin y Estudio Introductorio de
Vctor Lpez A. MSc.
Con el apoyo de
Esta publicacin es producto de la Jornada Descentralizacin, Gestin Ambiental y Conservacin
fnanciado por The John D. and Catherine T. MacArthur Foundation, con el apoyo tcnico del proyecto
Conservacin a travs del Fortalecimiento de Capacidades de Actores Locales en la Biorreserva del
Cndor (Fortalecimiento a Gobiernos Locales-FGL) ejecutado por EcoCiencia.
EcoCiencia es una entidad ecuatoriana privada y sin fnes de lucro cuya misin es conservar la biodiver-
sidad mediante la investigacin cientfca, la recuperacin del conocimiento tradicional y la educacin
ambiental, impulsando formas de vida armoniosas entre el ser humano y la naturaleza.
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ente que se dedica a ayudar a los grupos y los individuos que promueven un mejoramiento permanente
de la condicin humana. Por medio del respaldo que provee, la Fundacin apoya la generacin de nuevo
conocimiento, alimenta la creatividad individual, fortalece las instituciones, coadyuva a mejorar las
polticas pblicas y provee de informacin al pblico, primariamente atravs del patrocinio a medios de
comunicacin de inters pblico.
Equipo tcnico responsable de la Jornada:
Janett Ulloa y Vctor Lpez A. (EcoCiencia), Alfonso Avils (MAE), Jos Suing (SENPLADES-PAD), Wladimir
Rosero (CONCOPE)
Revisin de textos: Vctor Lpez, vlopez@ecociencia.org
El contenido de esta publicacin puede ser reproducido citando la fuente.
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Se sugiere citar este libro as:
Para la obra completa:
Lpez A. Vctor (Ed.). 2008. Memoria de la Jornada Descentralizacin, Gestin Ambiental y Conservacin,
EcoCiencia. Quito. 73 pp.
Para cada artculo:
<<Autor>>. 2008. <<Ttulo completo del artculo>>. En: Lpez A. Vctor (Ed.). 2008. Memoria de la Jornada
Descentralizacin, Gestin Ambiental y Conservacin, EcoCiencia. Quito. 73 pp.
1
Antecedentes
El debate actual sobre la descentralizacin
de la gestin ambiental en el Ecuador pone de
manifesto un fenmeno de sentidos contrapues-
tos: voluntaria u obligatoria, mecanismo o fn de
conservacin, poltica u operativa, holstica o
sectorial, vertical u horizontal, defnicin vs. im-
plementacin de poltica ambiental realidad o
fccin? Este libro presenta las experiencias y re-
fexiones de varios actores vinculados a la puesta
en marcha de la gestin ambiental descentraliza-
da, en las cuales se observa este tipo de dilemas
para la gobernanza ambiental, vista sta como
un proceso interactivo para la construccin de
principios, normas, reglas y procedimientos de
manejo, control y seguimiento al uso adecua-
do de los recursos naturales entre la autoridad
ambiental (nacional o local), la ciudadana y
sus demandas, las organizaciones y movimiento
ambiental, as como de los intereses de agentes
econmicos globales, nacionales o locales
1
.
Precisamente, a travs de la Jornada Des-
centralizacin, Gestin Ambiental y Conser-
vacin nos propusimos analizar los aspectos
referidos a la operatividad de la gestin am-
biental descentralizada en el Ecuador, desde una
perspectiva de poltica ambiental, capacidades,
competencias y funcionamientos, de ejercicio
de derechos y responsabilidades en materia am-
biental, as como de la generacin de alianzas
entre actores pblicos y privados para asegurar
la conservacin y el desarrollo sustentable a ni-
vel nacional, territorial o local. Esta refexin
correspondi a un momento en que la descen-
tralizacin empezaba a ser retirada del discurso
ofcial y de la opinin pblica (fnes del 2007),
sobre todo por una agenda poltica del gobierno
central que recuperaba para el Estado nacional
la planifcacin del desarrollo, su operatividad,
control y sancin, a travs de las diferentes se-
cretarias o ministerios, sus polticas, programas
y proyectos de intervencin.
Durante la Jornada convocada entre SEN-
PLADES, CONCOPE, MAE y EcoCiencia, se
pudo contrastar los diferentes procedimientos,
mecanismos y resultados alcanzados en el proce-
so de transferencia de competencias ambientales
frente a los propsitos y objetivos de la conser-
vacin y desarrollo sustentable, por parte de los
representantes de todos los niveles de gobierno
(central, provincial, municipal y parroquial), as
como por representantes de sectores vinculados
a la conservacin y el desarrollo local. La eva-
luacin preliminar nos presenta un panorama in-
concluso y desarticulado, en trminos generales.
El rol de la sociedad civil y la participacin ciu-
dadana fueron considerados en el anlisis de la
gestin ambiental descentralizada, evidencin-
dose la necesidad de entender mejor su aporte
a la formulacin de polticas pblicas, en la in-
cidencia y control social, pero tambin sobre los
lmites que se encuentran al momento de imple-
mentar una gestin ambiental con participacin
ciudadana en el medio urbano, as como frente
a procesos extractivos en el medio rural, deri-
vados de una poltica de Estado que profundiza
1 Confrntese el trabajo de Keohane R., y Nye J., (2000); Para
Fontaine, et. al., (2007; 17) la gobernanza ambiental se defne
como la combinacin de estructuras institucionales (reglas
de juego y agencias estatales) con procesos participativos que
involucran a los actores sociales y a los actores del mercado, la
que defne las condiciones de la calidad de las polticas pblicas
[ambientales] Responden [los modelos de gestin, instrumen-
tos y hbitos culturales] a la capacidad de procesar las demandas
de la sociedad y de articularlas con los procesos de toma de de-
cisin (pblicos y privados).
Estudio Introductorio
Gobernanza, Descentralizacin y
Gestin ambiental en el Ecuador
MSc. Vctor Lpez A.
Responsable Gobernabilidad Democrtica FGL-EcoCiencia
2
el esquema econmico extractivista y que puede
prefgurar crisis de gobernabilidad democrtica
en las reas de explotacin de recursos naturales,
renovables o no renovables.
Se ha previsto que a travs de una gestin de
tipo democrtica o descentralizada, el Estado y
la sociedad puedan enfrentar de manera adecua-
da los desafos que plantea para la conservacin
y el desarrollo sustentable, el modelo nacional de
desarrollo econmico extractivo y rentista con
que se fnancia el Presupuesto General del Esta-
do (PGE), y que tiene profundas implicaciones
socioambientales para las distintas regiones y lo-
calidades del pas. Precisamente, fue de esta pre-
misa bsica que partieron los primeros estudios
sobre el tema, para argumentar la importancia de
una gestin descentralizada de los recursos natu-
rales renovables en el Ecuador, hace ya una d-
cada (Real, 1999). La evidencia demuestra, ade-
ms, que el sector ambiental es uno de los que
mayor volumen de solicitudes de trasferencia de
competencias registra, aunque de la misma ma-
nera mucho de la implementacin de la gestin
descentralizada se qued en los convenios, es de-
cir en el papel! Deberamos formularnos, enton-
ces y de una manera actualizada, una pregunta
fundamental: es la descentralizacin en materia
ambiental una opcin de conservacin y susten-
tabilidad para el Ecuador contemporneo?
Los enfoques de la descentra-
lizacin en materia ambiental
El Ecuador contemporneo es un pas con
una economa dolarizada, que contina depen-
diendo de la renta generada por la extraccin de
recursos no renovables (crudo, materia prima
sin valor agregado) y la sobre-explotacin de
los recursos naturales renovables (commodities
agrcolas), orientados a la exportacin para el
fnanciamiento del Presupuesto General del Es-
tado. El manejo que se hace de esta renta -aun
peor- se realiza segn criterios clientelares que
aseguran la provisin de recursos a aquellos sec-
tores que concentran el voto o que demuestran
tener gran capital poltico, particularmente entre
la poblacin urbana del eje bipolar Quito-Gua-
yaquil (Oleas, 2007). As, el modelo econmico
para el desarrollo de la nacin, tiende a la des-
capitalizacin fsica y deterioro del patrimonio
natural de la nacin (Larrea, 2006), con severas
implicaciones socioambientales para las regio-
nes donde se realizan estos procesos extractivos
o de sobre-explotacin de recursos renovables,
pero tambin para el conjunto del Estado, su ins-
titucionalidad y administracin pblica de los re-
cursos naturales y/o fscales (Real, 1999; Finot,
2001).
El proceso de descentralizacin evidencia
esfuerzos por institucionalizar a travs de di-
versos mecanismos, una propuesta acorde con
la modernizacin de la economa y sociedad
nacional con implicaciones ecolgicas de todo
tipo, pero tambin para democratizar y hacer
ms efciente la gestin pblica en materia
ambiental, sobre todo despus de la Constitu-
cin vigente de 1998. Sin embargo, en el nivel
operativo de una poltica ambiental de carc-
ter nacional, si se contrasta los procedimientos
aplicados frente a los objetivos esperados de
una gestin ambiental descentralizada en esce-
narios locales, los resultados lucen por el mo-
mento, poco consistentes con la conservacin y
el desarrollo sustentable en los diferentes esce-
narios de gestin local: reas de proteccin, pa-
trimonio forestal y bosques protectores, centros
urbanos, parques industriales o zonas costeras.
Bajo este esquema de desarrollo socioeco-
nmico, el pas ha visto desde fnes de la dcada
de 1950, la creacin de unidades de conserva-
cin con Galpagos a la cabeza- que para 1970,
cuando se inici el boom petrolero, consolida-
ron el actual Sistema Nacional de reas Protegi-
das (SNAP), como un mecanismo privilegiado
de conservacin de la biodiversidad. Posterior-
mente, producto de la presin de organizaciones
ambientalistas y ecologistas, el pas defni sus
polticas ambientales bsicas en 1993, recono-
ciendo una serie de principios y garantas desa-
rrollados por la legislacin y el movimiento inter-
nacional ambiental (Surez, et. al, 2001; Surez
y Albn, 2001), los mismos que comprometen al
Estado con los fnes del desarrollo sustentable,
sobre todo despus de Ro 92 y la marcha ind-
gena contra los 500 aos. Los primeros textos
normativos sobre descentralizacin de 1997, por
su parte, se asocian a los bien conocidos progra-
mas de ajuste estructural (PAE), cuya fnalidad
era modernizar el Estado, va reduccin de su
tamao, competencias y funciones, dando aper-
tura a la gestin privada y la inversin privada
en sectores econmicos estratgicos. Con estos
antecedentes, el actual Ministerio del Ambiente
3
del Ecuador, con su creacin cerr un ciclo que
centraliz la defnicin y gestin de la poltica
ambiental en el pas, en 1999.
Los actuales esfuerzos por implementar una
gestin ambiental descentralizada, pueden ser
vistos desde tres perspectivas diferentes:
institucional,
ecosistmica y
espacial.
En uno de los primeros trabajos sobre la
descentralizacin en el Ecuador, Ojeda (1999;
40) seala que la descentralizacin aparece
como un mecanismo de reforma privilegiado,
que permitir fortalecer la accin pblica a es-
cala territorial, transferir poder poltico, respon-
sabilidades y recursos a los organismos subna-
cionales, involucrar y ampliar los espacios de
participacin democrtica, responder efcaz-
mente las demandas y carencias de la poblacin
local, brindar servicios equitativamente y vigilar
la efcacia de los mismos. Sin embargo, cabe
sealar que el primero y ms contundente cues-
tionamiento a esta forma de plantear la descen-
tralizacin, remarcaba su falta de lmites, ya que
tal como se presenta el objetivo de la descentra-
lizacin es refundar, no solo el rgimen poltico,
sino el Estado y la sociedad en su conjunto! Por
curioso que parezca, los textos constitucionales
defnidos en 1998 y las subsecuentes leyes y nor-
mas operativas, resultaron menos ambiciosos y
ms concretos que los estudios sobre la descen-
tralizacin, su pertinencia y propsitos frente al
desarrollo de la nacin.
El anlisis de la dimensin institucional de
los procesos de descentralizacin ha asumido
una tesis hecha durante las ltimas dcadas, se-
gn la cual una efectiva puesta en marcha de la
modernizacin de y en el Estado-nacin, depen-
de de la modernizacin de la sociedad en su con-
junto (Snchez-Parga, 1999). Bajo este supuesto
se ha promovido la necesidad de asegurar una
gestin efciente (lase privada y/o empresarial,
con participacin ciudadana, aunque sin capaci-
dad vinculante), frente a la tan cuestionada au-
sencia y fracaso del Estado en la administracin
de varios asuntos de inters pblico, como pue-
den ser el desarrollo, el ambiente, la salud y se-
guridad social o la educacin.
2
De all es que se
reforz la idea de que la descentralizacin debe
ser obligatoria para el gobierno central, pero vo-
luntaria para los gobiernos seccionales autno-
mos (GSA), cuando la soliciten.
Se asume a la descentralizacin como un
instrumento vlido para la modernizacin y/o
la democratizacin de la gestin pblica en el
pas, pero la justifcacin de su pertinencia es
genrica, sin mayores consideraciones sobre las
diferencias regionales (geogrfcas, econmicas,
histricas o administrativas), as como de los cri-
terios que mantienen la unidad nacional en me-
dio de una enorme diversidad regional. El hecho
de que el Estado no tenga la misma presencia en
Guayaquil que en la Amazona, ni que se maneje
de la misma manera en Quito que en Galpagos,
nos dice que los estudios sobre esta materia, de-
beran complementarse con otro tipo de anlisis,
referidos al espacio y la construccin de regin
y/o localidades en el pas, aspecto sobre el cual
volveremos ms adelante.
Ms reciente es la formulacin de la descen-
tralizacin como un mecanismo adecuado para
la superacin de los problemas que restringen la
participacin ciudadana en el ejercicio amplio
del poder y la administracin pblica en los Es-
tados-nacin contemporneos, remarcando que
gracias a la cercana entre los gobiernos locales
y la poblacin que habita en estas jurisdicciones
territoriales, se posibilita encontrar salidas y al-
ternativas adecuadas a las particulares situacio-
nes de pobreza o deterioro ambiental que sopor-
tan cada una de las regiones y sus localidades.
Vale decir para el caso ecuatoriano, que despus
del regreso a la vida democrtica a fnes de los
aos 70, los gobiernos locales comienzan un pro-
ceso de democratizacin que evoluciona hasta la
conformacin de los primeros gobiernos alter-
nativos a mediados de la dcada de los aos 90.
Segn la vigente Constitucin Poltica
del Ecuador (CPE, 10.08.98), el Estado debe
promover el desarrollo armnico del pas, el
fortalecimiento de la participacin ciudadana
y de las entidades seccionales
3
, la distribucin
de los ingresos pblicos y de la riqueza, para
lo cual debe favorecer se dice- procesos de
2 El enfoque institucionalista es preponderante en los estudios
sobre la descentralizacin en el Ecuador, los que circunscriben
su anlisis a las diferentes propuestas de gestin autnoma o
descentralizada y sobre la validez o no de los modelos terico-
conceptuales (jurdicos o polticos) para la reforma (moderniza-
cin) del Estado.
4
descentralizacin y desconcentracin de la
gestin pblica (CPE de 1998, Art. 225). La
descentralizacin (econmica, poltica y fs-
cal) aparece como una propuesta para mejorar
la calidad de la democracia, el desarrollo y la
gestin pblica y es defnida como la trans-
ferencia defnitiva de funciones, atribuciones,
responsabilidades y recursos (fnancieros, ma-
teriales y tecnolgicos) de la Funcin Ejecuti-
va hacia los gobiernos seccionales autnomos
(GSA), para distribuir los recursos y los ser-
vicios de acuerdo con las necesidades de las
respectivas circunscripciones territoriales.
(Ley Especial Descentralizacin de 1997, Art.
3). La transferencia de competencias resulto
ser el mecanismo sobre el cual se centr el
anlisis de las diferentes propuestas de descen-
tralizacin en materia ambiental (CONAM;
2004; 2006; Real, 2004; Sandoval, 2005; 2006
a; 2006 b). Cabe sealar que Quito y Galpa-
gos cuentan an antes de este proceso- con
regmenes especiales de gestin desconcentra-
da en sus jurisdicciones territoriales.
En materia ambiental, la Ley de Gestin
Ambiental (LGA, Cap. III) y el Texto Unifca-
do de Legislacin Ambiental (TULAS, Libro II
de la Gestin ambiental, Ttulo II) prevn que el
Ecuador cuente con un Sistema Nacional Des-
centralizado de Gestin Ambiental (SNDGA)
4
.
Para operativizar estos enunciados normativos
referentes al SNDGA, el MAE junto con las aso-
ciaciones de los gobiernos provinciales (CON-
COPE), municipios (AME) y juntas parroquiales
rurales (CONAJUPARE), defnieron una matriz
de competencias ambientales por niveles de go-
bierno que se plasm en el Acuerdo 106 (MAE.
04.09.2006). De un censo realizado por la Secre-
taria de Planifcacin del Estado (SENPLADES,
2007), las competencias ambientales estn entre
las que ms han sido formalmente solicitadas
(junto con turismo), tanto por gobiernos munici-
pales (64), como por los gobiernos provinciales
(17) del Ecuador (Ver mapas EcoCiencia-Sen-
plades, 2007, en Anexos).
Sin embargo, de una primera refexin sobre
la mecnica de la descentralizacin ambiental en
el Ecuador, se evidencia que el esquema de ne-
gociacin bilateral voluntario-obligatorio (GSA-
Ejecutivo), plasmado en decenas de convenios
de descentralizacin, no confgura una propuesta
consistente con el enfoque ecosistmico que se
prev en el Acuerdo 106 para asegurar la conser-
vacin y la sostenibilidad en la gestin del desa-
rrollo. La inmensa mayora de GSA solicitaron por
criterios polticos y de fnanciamiento, ms que
de conservacin, la transferencia de competencias
ambientales. Esto se traduce en el hecho de que
tampoco han iniciado la implementacin de estas
competencias, debido a limitaciones presupues-
tarias y tcnicas (capacidades), con excepcin
de los Concejos Provinciales de Loja y Manab y
algunos municipios en competencias especfcas
(Talleres Senplades-EcoCiencia, 2007).
La Jornada Descentralizacin, Gestin
Ambiental y Conservacin a la luz del proce-
so seguido hasta la defnicin del Acuerdo 106 y
su matriz de descentralizacin de competencias
ambientales segn nivel de gobierno, abri una
refexin sobre las capacidades locales frente a
la gestin ambiental, la misma que ha servido
para dimensionar los potenciales y las limitacio-
nes de este tipo de propuestas, sobre todo en el
nivel presupuestario y de los recursos tcnicos
y humanos que demandara, as como sobre los
aportes con que se contara por parte del gobier-
no central, ya que est prevista en la norma na-
cional que no puede haber transferencia de com-
petencias sin transferencia de recursos.
La descentralizacin de la gestin ambien-
tal, como materia de debate actual entre las auto-
ridades de gobiernos locales, funcionarios, ONG
y ciudadana, remarca una consideracin funda-
mental: la solicitud de transferencia de compe-
tencias, depende de las capacidades instituciona-
3 La divisin poltico-administrativa prev que un cantn esta
conformado a ms de la cabecera cantonal (sector urbano), por
juntas parroquiales rurales las que se defnen como el nivel de
gobierno ms cercano a la poblacin o gobierno de cercana.
Los gobiernos parroquiales rurales estn considerados tambin
en la descentralizacin de competencias ambientales, segn
una matriz defnida entre el MAE, como representante del
gobierno central, los gobiernos subnacionales (provinciales y
municipales) y las juntas parroquiales. En Ecuador a 2007 hay
22 provincias, 219 municipios y 1258 parroquias, 465 urbanas
y 793 rurales (CONAM, 2006; 21). El SNAP cubre el 18,7 %
del territorio continental ecuatoriano y est conformado actual-
mente por 35 reas de diversa categora de proteccin.
4 Cabe remarcar que esta propuesta no excluye las acciones
que los GSA tienen que cumplir en saneamiento ambiental,
control de la contaminacin o patentes y licencias, como parte
de sus competencias, atribuciones y funciones previstas en el
rgimen especial municipal o para los gobiernos provinciales.
Sin embargo, se evidencia en la implementacin de este SND-
GA, una serie de superposicin de competencias, como en el
caso del Distrito Metropolitano de Quito y en el Parque Nacio-
nal Galpagos y la Reserva Marina de Galpagos.
5
les, presupuestarias e incluso de recurso humano
de las que dispongan los municipios, para operar
de manera efciente en un modelo descentraliza-
do. Frente a las capacidades presentes, algunos
municipios y sus autoridades han sido muy cla-
ros sobre las implicaciones del modelo de des-
centralizacin para su institucin y se mantienen
a la espera de generar condiciones mnimas que
aseguren la operacin de las competencias am-
bientales. Sin embargo, esta consideracin ac-
tual no siempre ha sido tal, ya que es frecuente
escuchar entre los funcionarios de entidades de
gobierno local, que la descentralizacin ha sido
vista ms como una cuestin de decisin polti-
ca, ms que tcnica o de capacidades.
Segn nuestra apreciacin, el nfasis institu-
cionalista se relaciona con un dbil anlisis espacial
de la descentralizacin en Ecuador, en el cual no
se observa una perspectiva diacrnica (retrospec-
tiva, ms que histrica) y cultural apropiada para
explicar la construccin de regin en el Ecuador
actual, as como sobre los esquemas prevalecientes
de administracin pblica y gestin de los recur-
sos naturales en cada una de estas regiones y sus
gobiernos seccionales o locales. Desde una pers-
pectiva espacial, en el Ecuador contemporneo los
procesos de descentralizacin deben entenderse en
el contexto histrico de la delimitacin de fronteras
externas por el Estado y de la consolidacin de las
fronteras internas u ocupacin del espacio interior
por la sociedad nacional (Lpez A., 2008).
Llama la atencin el hecho de que las ms
recientes demandas regionales y/o locales por la
autonoma, seguidas de otras planteadas en tr-
minos ms institucionales para la transferencia
de competencias o funciones (descentralizacin
y delegacin), se efectuaron despus que el pas
cerr sus fronteras internacionales con la frma
del Acuerdo de Paz con el Per el 26 de sep-
tiembre del 98, abrindose as la posibilidad para
reformular el esquema poltico administrativo
interno. Podemos concluir al respecto que una
frontera externa delimitada en su conjunto, apor-
ta a la consolidacin de fronteras internas y esto
redunda en la ocupacin del espacio, pero sobre
todo en la explotacin de los recursos naturales
en reas marginales, como para el caso ecuato-
riano son las selvas del Pacfco y Amaznica.
5

Sobre la participacin ciudadana en la ges-
tin ambiental descentralizada, se observa como
una tendencia minoritaria y hasta instrumental
por parte de los diferentes niveles de gobierno,
su reconocimiento y promocin, bajo determi-
nados mecanismos declarativos sobre la impor-
tancia de la participacin en la construccin de
las decisiones que sobre el ambiente se tomen
en los cantones o provincias. Por principio, se
busca favorecer la gobernabilidad democrtica
en el tratamiento de problemas ambientales y
la construccin del desarrollo local sustentable,
mediante el desarrollo de capacidades y el em-
poderamiento de actores locales.
Precisamente, la perspectiva del fortaleci-
miento de capacidades locales para la gestin
ambiental o de los recursos naturales por los
gobiernos y pobladores locales, es un asunto de
creciente atencin en la inmensa mayora de ca-
sos, por lo que en muchos gobiernos secciona-
les se cuenta ahora con unidades tcnicas y una
estructura orgnica que incorpora instrumentos
tcnicos no solo declarativos- de gestin, segui-
miento, monitoreo y auditora ambiental con par-
ticipacin del sector acadmico (AA.VV., 2007;
Cisneros et. al, 2008). Con esto, se observa un
rol cada vez ms activo de los gobiernos locales,
sobre todo municipales y juntas parroquiales ru-
rales, en la defnicin e implementacin de polti-
cas ambientales y de desarrollo local sustentable,
a partir de la promocin de actividades compa-
tibles con el uso adecuado y la conservacin de
los ecosistemas: turismo sustentable, servicios
ambientales, bio-comercio, entre otros.
Confamos que los aportes crticos de los
actores mismos de la gestin ambiental des-
centralizada en el Ecuador, recogidos en este
documento memoria de la Jornada Descentra-
lizacin, Gestin Ambiental y Conservacin,
sirvan para apoyar los esfuerzos por la conser-
vacin y uso sustentable de nuestro patrimonio
natural y cultural.
5 La hiptesis de la frontera reconoce dos dimensiones vlidas
para el estudio de la incorporacin del espacio a una entidad po-
ltica mayor como el Estado nacin: la geogrfca y la simblica.
Para los estudios de frontera contemporneos, las sociedades na-
cionales se relacionan de una manera fundacional con sus espa-
cios perifricos, ya que en stos se defne el sentido esencial de
la sociedad en su conjunto. Para nuestro caso, podemos afrmar
que la Amazona ha cumplido esta doble condicin, por ser la
ltima frontera geogrfca en ser delimitada por el Estado y por
retratar el sentido de las fronteras vivas en el espacio soberano
de la nacionalidad ecuatoriana: El Ecuador ha sido, es y ser un
pas amaznico. (Lpez A., op. cit.).
6
PRESEntACIn
Rossana Manosalvas M Sc.
Directora Ejecutiva de EcoCiencia
Este es un momento para refexionar sobre
lo que ha sido el proceso de descentralizacin
en materia ambiental. Quiero hacer un pequeo
recuento de lo que ha sido la gestin ambiental
en el pas. La gestin ambiental nace desde la
sociedad civil con la accin de las ONG preocu-
padas por el cuidado del ambiente, y poco a poco
va institucionalizndose, hasta que fnalmente
en la dcada de los 90s se forma el Ministerio
del Ambiente. Desde esa poca hemos tenido
varios procesos dnde el Estado y la sociedad
civil han interactuado, hasta que en un momen-
to se plante el tema de la descentralizacin,
con nuevos actores, en este caso los gobiernos
provinciales y los gobiernos municipales en la
gestin ambiental. Ahora, 7 aos despus de
que inici el proceso de descentralizacin, de-
bemos preguntarnos: Qu ha pasado? A quien
ha benefciado esta descentralizacin? Cmo
se la ha hecho? Se cont o no con recursos?
Haba personal capacitado? Cmo fueron las
relaciones entre el Ministerio del Ambiente y los
gobiernos seccionales? Qu estaban esperando
estos gobiernos recibir en la tarea de la gestin
ambiental, el manejo de una rea protegida, el
manejo de una cuenca?
Estas refexiones nos van a servir para guiar
la discusin. No se trata de quedarnos solamente
en una acusacin de quin tuvo la culpa o quin
no hizo bien las cosas, sino de mirar al futuro
y pensar que en este pas el mayor capital que
tenemos es el capital natural. Todava no se ha
podido dimensionar cmo la biodiversidad es o
se puede convertir en un recurso estratgico para
el desarrollo sostenible de nuestro pas. Cmo
hacemos para que estos procesos benefcien tan-
to a esas comunidades locales que estn directa-
mente ligadas al agua, aire, clima y suelo frtil
de esa biodiversidad que les rodea, como al ciu-
dadano comn que camina en las calles de Quito
o Guayaquil? Cmo hacer para que estos pro-
cesos efectivamente se conviertan en una mejor
calidad de vida para todos? Las personas que
han sido invitadas a este evento tienen mucha
experiencia en el proceso de descentralizacin.
Compartimos esta iniciativa con el Ministerio
del Ambiente, los gobiernos provinciales, los
gobiernos municipales y los gobiernos parro-
quiales. Tambin comparte con nosotros esta
iniciativa la Senplades que como ustedes saben
es el organismo dedicado a la planifcacin del
gobierno. Creemos que con vuestro contingen-
te vamos a tener los distintos enfoques sobre la
descentralizacin, para poder analizar y debatir
si realmente estamos logrando este desarrollo
sostenible para todas y todos los ecuatorianos.
7
1. Bienvenida e inauguracin
Dr. Jos Suing
Director del PAD. SEnPLADES
La descentralizacin propende al desarro-
llo armnico de todo el pas, estimulando las
reas previstas con la distribucin de recursos
y servicios, de acuerdo con las necesidades de
las respectivas circunscripciones territoriales.
Es propuesta del gobierno nacional integrar a la
poblacin en la gestin, de manera que se pueda
construir una democracia y una transferencia de
la gestin pblica, promocionando la racionali-
dad y la efciencia administrativa de las diferentes
reas del territorio. Pese a que el proceso de des-
centralizacin ha fortalecido a los gobiernos sec-
cionales, sobretodo a aquellos que han incidido
en la concepcin y el ejercicio de competencias
descentralizadas, existen obstculos importantes
para que estos puedan llevar a cabo sus compe-
tencias, ya que tienen en muchos casos debilida-
des institucionales, fnancieras y tcnicas.
En este contexto, se requiere un nuevo mo-
delo de la descentralizacin de la gestin del
Estado, basado en un sistema ligado a las com-
petencias territoriales o niveles de gobierno que
profundice la descentralizacin, que promueva
la efciencia en la provisin de servicios, el for-
talecimiento institucional y la formacin de re-
cursos humanos como medio para la promocin
de un desarrollo socialmente equitativo, territo-
rialmente integrado. Para ello hay que consi-
derar el rol de rectora del Estado, del gobierno
en este caso. Es decir, es necesario defnir los
grandes lineamientos nacionales de poltica para
sumarse a ellos desde lo local e identifcar la
transferencia de competencias complementarias
para su adecuado y efectivo manejo, fortalecien-
do procesos de desconcentracin administrativa
que permitan hacer ms efectivos los niveles
de coordinacin interinstitucional entre el nivel
central y los gobiernos en sus territorios. Se
trata de promover la ms amplia participacin
social en la gestin de las competencias.
En este contexto, esperamos que este evento
contribuya a una profunda visin de la proble-
mtica de la descentralizacin del sector ambien-
tal, que permita dar continuidad al dilogo entre
gobiernos seccionales autnomos y el Ministerio
del Ambiente en torno a las polticas de conser-
vacin y las modalidades de descentralizacin.
La Secretaria Nacional de Planifcacin y Desa-
rrollo (Senplades) est gustosa de apoyar y faci-
litar esta iniciativa, que es un aporte en el debate
sobre esta problemtica de inters del pas.
Econ. Alfonso Avils.
Director de Planifcacin del MAE
Permtanme hablar a nombre de la Ministra
del Ambiente que por razones de fuerza mayor
no ha podido acompaarnos. La Ministra agra-
dece a los organizadores del evento, en particu-
lar a Senplades y EcoCiencia y saluda la presen-
cia de la AME, CONCOPE y CONAJUPARE.
Agradece el esfuerzo realizado y recomienda
realizar todas las acciones necesarias en el pro-
ceso de descentralizacin en una construccin
que debe ser de todos para que en el marco del
Plan Nacional de Desarrollo, se pueda cambiar
la condicin de vida de todos.
8
Para dar inicio a mi presentacin, quie-
ro enfatizar que el Plan Nacional de Desarro-
llo naci para cumplir el siguiente objetivo en
materia ambiental: promover un ambiente sano
y sustentado, y garantizar el acceso al agua, al
aire y suelo seguros. Esto enmarca la accin del
Ministerio del Ambiente en su quehacer del da
a da y proyecta sus actividades para asegurar
una calidad ambiental para toda la sociedad. El
mismo Plan presenta como parte de un conjunto
de estrategias, la denominada sustentabilidad del
patrimonio natural. Constituye, dice el Plan, una
tica de desarrollo fundamentada en el principio
de justicia intergeneracional que el gobierno
pretende instaurar. Hoy, a diferencia de ayer,
este objetivo de desarrollo por el mejoramiento
continuo de la calidad de vida en nuestra nacin,
invita a respetar el patrimonio natural, a utilizar
estratgicamente los recursos naturales y mejo-
rar la planifcacin ambiental en todos los rinco-
nes del pas, sobretodo los centros urbanos.
Los espacios establecidos de proteccin y
conservacin seala el mismo Plan- estn suje-
tos a mltiples presiones sociales. En efecto, estos
espacios y todos los ecosistemas que estn bajo
presin requieren consolidarse con programas y
proyectos de conservacin de la biodiversidad
que aseguren la integralidad de los ecosistemas.
La incorporacin del patrimonio natural en la pla-
nifcacin es una cuestin novedosa. Tanto en la
planifcacin nacional, regional y local se necesita
mejorar el sistema para usar ms efcientemente
el espacio. Ya las actividades de extraccin, tanto
minera, petrolera, forestal y otras actividades in-
dustriales, dice el Plan de desarrollo, deben some-
terse a procesos de control y fscalizacin del Es-
tado. Entre las estrategias del Plan, se considera 8
posibilidades relacionadas con el ambiente:
1.- La conservacin y uso sostenible del patri-
monio natural. Implica consolidar el Siste-
ma Nacional de reas Protegidas (SNAP) y
en su conjunto, el patrimonio natural de eco-
sistemas, as como tambin el mejoramien-
to de la planifcacin del uso de espacio, la
aplicacin de un control y fscalizacin sobre
las actividades extractivas, estimula el uso
alternativo de la biodiversidad como parte la
poltica gubernamental.

2.- El manejo integral del patrimonio forestal.
Se pretende con esta poltica detener la pr-
dida de uso forestal, generar un marco legal
participativo de informacin forestal.
3.- Polticas relativas a la energa y al agua. El
desarrollo de energas renovables que impul-
sa la accin frente al cambio climtico, es
un acento muy frme en el Plan Nacional de
Desarrollo. Procura consolidar espacios de
aplicacin de energas renovables y fortale-
2. Ponencias de la Sesin de la Maana
Situacin de la gestin ambiental en
los distintos niveles de gobierno.
La gestin ambiental en la planifcacin
del desarrollo nacional
Eco. Alfonso Avils
Director de Planifcacin del MAE
9
cer el Programa de Cambio Climtico para
reducir los efectos de los desastres que se
avecinan.
4.- El manejo integral de los recursos hdricos a
travs de una poltica ambiental integral. Se
busca desarrollar un marco legal institucio-
nal coherente, fortalecer el manejo de los re-
cursos hdricos en mancomunidad con todos
los actores de la sociedad nacional.

5.- La sostenibilidad institucional. Se procura
aplicar una reforma institucional ambiental,
involucrar a la ciudadana en esa gestin am-
biental, integrando la educacin ambiental
dentro del sistema educativo.

6.- El mejoramiento de la calidad de vida en
las ciudades grandes y sus efectos. El Plan
de Desarrollo ha vuelto los ojos a las urbes
contaminadas y busca eliminar los efectos de
la contaminacin atmosfrica y recuperar la
calidad del aire. Pretende el desarrollo de un
programa de promulgacin de normas de ca-
lidad ambiental y de emisiones.

7.- En cuanto a polticas relativas al ambiente
socioeconmico, el Plan concibe articular
polticas sociales y econmicas hacia una
poltica de certifcacin y registro de la cali-
dad ambiental de los productos ecuatorianos,
busca la interaccin ambiental con cambios
culturales. Se pretende entonces introducir
consideraciones ambientales en el sector pro-
ductivo, incorporar la gestin ambiental en
las polticas pblicas. Fomentar actividades
alternativas de extraccin y uso racionado de
los recursos naturales.

8.- Manejo de la confictividad socioambiental.
Promete recuperar la presencia del Estado en
zonas de alta confictividad. La presin social
sobre los recursos est generando inequidad.
El seguimiento y la rectora de las equidades
relativas ser uno de los propsitos que per-
sigue el Plan de Desarrollo, a travs de las
acciones del gobierno nacional que involucra
la poltica adecuada para proteger a los pue-
blos y nacionalidades.
Visto as el Plan de Desarrollo -que est
proyectado hasta el 2010- cabe refexionar sobre
cul es el rol que tiene que jugar el Estado en el
proceso de descentralizacin? Actualmente hay
una poltica de Estado que exige la construccin
de un efciente Sistema Descentralizado de Ges-
tin Ambiental (SDGA), defnido en 4 elementos
jurdicos: la propia Constitucin de la Repblica
vigente, la Ley de Descentralizacin del Estado,
la Ley de Gestin Ambiental, y el ltimo Acuer-
do Ministerial 106, emitido en octubre del 2006
y que contiene las competencias transferibles a
los gobiernos seccionales. Pero, para que el pro-
ceso de descentralizacin entre en la prctica, es
necesario ubicarse en una aproximacin ecol-
gica para manejar de manera integral los temas
relativos al agua, los suelos, la cobertura vegetal,
y otros. El proceso como est concebido, facilita
la transferencia de las competencias, otorga asis-
tencia tcnica a los actores de los sistemas nacio-
nales y es la misma poltica de acompaamiento
precisamente para entregar las competencias.
Veamos cules son los principios del sis-
tema. El primer principio es aprovechar los
recursos naturales permitiendo su renovacin,
aprovecharlos sustentablemente. Por eso es que
el desarrollo sustentable est previsto como el
mejoramiento de la calidad de vida dentro de la
capacidad de carga de los ecosistemas. En este
momento, el recurso natural tiene un lmite y ese
lmite hay que reconocerlo para usar el recurso
natural de manera lgica. Hay que desarrollar
sustentablemente al pas con efciencia, con
transparencia y con ordenamiento.
El sistema se articula de la siguiente mane-
ra, requiere idneos elementos de articulacin
institucional para alcanzar los siguientes obje-
tivos: efciencia de la gestin, mantenimiento y
10
mejoramiento de los indicadores biofsicos de
los ecosistemas, identifcacin de reas y herra-
mientas de gestin, as como el control de las
acciones humanas y sus impactos en los ecosis-
temas. Estas articulaciones obligan a pasar del
diseo del sistema -de carcter legal- a su cons-
truccin, de manera ordenada y efciente, enla-
zando las polticas a nivel nacional hacia los sis-
temas que se crean a nivel provincial, cantonal
e nter parroquial. Es decir, las administraciones
estn dadas no solamente por las polticas, sino
por las interrelaciones horizontales que los dis-
tintos niveles de gobierno (tanto nacional como
provincial, municipal o cantonal y parroquial)
deben tener. Si las articulaciones se construyen
adecuadamente, creo que el Sistema Nacional
Descentralizado va a funcionar. No solamente
requiere ser ms integral, sino requiere una vo-
luntad de todos los actores del sistema.
La transferencia de competencias desde el
Ministerio del Ambiente hacia los gobiernos
seccionales es simplemente un primer vehculo
para gestionar el cambio econmico, social, po-
ltico y cultural del pas. Para eso se requiere
tambin que los actores involucrados a los dife-
rentes niveles, asuman con decisin la voluntad
de hacer ese cambio. Al enfatizar en la necesi-
dad de construir el SNDGA, quiero manifestar
que el Ministerio de Ambiente del Ecuador est
pronto para estimular ese cambio. Las condicio-
nes polticas nacionales y la prxima Asamblea
Nacional Constituyente, nos dirn si el camino
es el ms corto o el ms largo.
Situacin del Sistema Descentralizado
de Gestin Ambiental
Dr. Jos Suing
Director del Proyecto de Apoyo a la
Descentralizacin en Marcha PAD SEnPLADES
Creo que es importante hacer un balance del
estado del proceso de la descentralizacin. Voy a
generar un nexo entre este estado de descentra-
lizacin y las diferentes estrategias que se pue-
den armar para mejorar el proceso y optar por
un efciente Sistema Nacional Descentralizado
de Gestin Ambiental (SNDGA) como manda la
ley. Voy tambin a hacer una referencia breve de
lo que Senplades est trabajando en la propues-
ta referida y que pretender responder un poco
a qu es lo que pasar con la descentralizacin
una vez que se haya aprobado por la Asamblea
Nacional Constituyente en el nuevo texto cons-
titucional.
Qu podemos decir del proceso de descen-
tralizacin? Creo que es importante recordar
que los principios que gobiernan el proceso de
descentralizacin han sido ms que un vehcu-
lo, la limitante para que este proceso se canalice
y avance. Y si hablamos de problemas, vemos
que uno de ellos es el mecanismo de negocia-
cin uno a uno (1:1), mencionado en la Ley de
Descentralizacin. Indudablemente, no se ha
generado una articulacin entre lo que dice la
Constitucin sobre la descentralizacin y la ley.
Esto de la negociacin uno a uno, ha signifca-
do un desgaste entre los actores del proceso de
descentralizacin, a pesar de que es importante
11
rescatar algunos esfuerzos por generar propues-
tas desde varios gobiernos seccionales, deman-
dando y gestionando la descentralizacin. Un
segundo tema de conficto es la descentraliza-
cin segn el esquema constitucional: volun-
taria para los gobiernos seccionales, pero obli-
gatoria para el gobierno central. Esto, si bien
es cierto puede signifcar un potencial, se topa
con la falta de voluntad poltica para que esas
demandas se cristalicen en acciones concretas
hacia el gobierno nacional. Entonces, la obli-
gatoriedad se elimina y se vuelve imperceptible
porque mientras no nazca la voluntad para de-
mandar la transferencia de competencias desde
los gobiernos seccionales, en el gobierno central
no se ha dado el paso para iniciar el proceso de
descentralizacin.
Un tercer elemento que creo que es impor-
tante comentarlo y que se encuentra consagrado
en la Constitucin Poltica, es el principio de
que la transferencia de competencias debe estar
acompaada de transferencia de recursos y vice-
versa. Aqu encontramos un problema bastante
grande, sobretodo cuando hablamos de la ges-
tin ambiental, porque el tema de fondo es que
el presupuesto ministerial para transferir com-
petencias es insufciente. Anlisis territorializa-
dos que se han hecho sobre cuanto signifcara
el ejercicio de competencias, muestran cifras
que son realmente inslitas. Si no hay recursos
no podemos esperar nada desde el nivel nacio-
nal y menos desde lo local. Este es un tema que
debe llevarnos a meditar. Otro elemento es el
relacionado con los planes de descentralizacin.
La Constitucin Poltica obliga a que el gobier-
no nacional expida Planes de descentralizacin
anuales. Cuntos Planes de descentralizacin
tenemos desde el 2001? Dos: el del 2001 y el del
2003. Eso quiere decir que estamos en deuda
con la sociedad y la institucionalidad nacional
como tal, en la formulacin de planes de descen-
tralizacin, como manda la Carta Constitucional
y se establece en la Ley de Descentralizacin.
Otro elemento est relacionado con la ca-
pacidad para el ejercicio de competencias. Este
ha sido un tema manejado desde diferentes pti-
cas, desde el mbito nacional y desde el mbito
seccional. En este sentido, quizs los munici-
pios tienen una ventaja comparativa frente a los
Consejos provinciales, porque en las reformas a
la Ley de Rgimen Municipal del 2004 se logr
incorporar como parte del proceso de descen-
tralizacin, que la califcacin de la capacidad
operativa corresponde al Concejo municipal, es
decir a la institucin local. Lo que no ocurre y
no est sufcientemente claro- es que esa misma
capacidad operativa sea declarada por los gobier-
nos provinciales. Ah tenemos un vaco de norma
o por lo menos una inconsistencia, sobre todo
frente a la condicin para asumir competencias,
ya que primero hay que declarar la capacidad
operativa, para luego implementar esas compe-
tencias.
Otro tema importante para comentar son
los momentos del proceso de descentralizacin
en ambiente. Talvez en ambiente es dnde se
ha trabajado casi en paralelo con la normativa,
es decir, encontramos en el ao 1997 unas pro-
puestas de descentralizacin de competencias
en el tema de calidad ambiental y en la Ley de
Descentralizacin expedida ese mismo ao. En
el 2000 tenemos ya un ejercicio concreto: la de-
legacin de la gestin del Parque Nacional Ca-
jas a la Municipalidad de Cuenca. Nos muestra
este caso, lo ordinario de los procesos en cuanto
a conceptos, porque si bien el instrumento habla
de delegacin su texto es contradictorio porque
como parte de la delegacin, no se habla de
transferencia. Creo que muchos coincidimos en
que este se trata de un ejercicio de delegacin de
competencias y no de descentralizacin, no de
transferencia. Es un ejemplo importante y hay
que traerlo a colacin porque la gestin de la
administracin municipal que se ha realizado en
el Parque Nacional Cajas, es exitosa.
En el 2001-2002 resalta uno de los primeros
esfuerzos colectivos por descentralizar compe-
tencias. El CATA: Calidad, Ambiente, Turismo
12
y Agricultura, fue precisamente un esfuerzo en-
tre el Consejo Nacional de Modernizacin del
Estado, las respectivas carteras de Estado y la
cooperacin internacional que enfocaron un es-
quema de descentralizacin generalizado, es de-
cir, salindose del esquema uno a uno para tratar
de generar una negociacin amplia y abierta con
la participacin de la mayor cantidad de gobier-
nos seccionales. El resultado son 68 convenios
de descentralizacin suscritos, entre el Ministe-
rio de Ambiente, el gobierno central, y las mu-
nicipalidades y algunos Consejos provinciales.
El problema en este importante ejercicio de des-
centralizacin fue que en la mayora de casos no
se lleg al ejercicio efectivo de las competen-
cias, sobre todo por la falta de recursos para el
ejercicio de competencias. Otro problema: en el
convenio se prev expresamente que la transfe-
rencia de competencias estaba acompaada de la
facultad para que los gobiernos seccionales, por
medio de tasas se permitan recuperar y fnanciar
parte del ejercicio de las competencias.
En el 2005 se reactiva el Programa de Apo-
yo a la Descentralizacin (PAD)
6
, que es fnan-
ciado con crdito del Banco Interamericano de
Desarrollo (BID) y recursos de contraparte, por
un monto aproximado de 6 millones de dlares,
que buscaba principalmente apoyar los procesos
de descentralizacin en algunos sectores. Esto
impulsa nuevamente la descentralizacin y fruto
de los procesos de negociacin y acuerdos entre
los actores, en el ao 2006 se vuelve a impulsar
la propuesta VATA+ 3: Vialidad, Ambiente, Tu-
rismo y Agricultura ms tres competencias del
Ministerio de Gobierno, de las gobernaciones y
el Ministerio de Bienestar Social, que permiti
otra vez establecer una mesa de negociaciones y
llegar a acuerdos. Cul fue el resultado de este
ejercicio? Primero, que se tiene ya una matriz de
competencias consensuada entre los actores, es
decir, con los gobiernos seccionales: Consejos
provinciales y municipalidades, juntas parro-
quiales y gobierno central. Esto dio como resul-
tado, la suscripcin de un acuerdo ministerial que
pone en vigencia la matriz de competencias en la
gestin ambiental. Y un segundo resultado im-
portante, la suscripcin de 15 nuevos convenios
con los Consejos provinciales para la transferen-
cia de competencias en materia ambiental. Un
tema anecdtico en este caso es que hasta hace
un mes (sep. 2007), los 15 convenios referidos
se encontraban extraviados. Nadie saba dnde
se encontraban, fnalmente se encontraron estos
convenios que estn ahora en manos de los go-
biernos seccionales, que seguramente iniciaron
ya los esfuerzos por implementar y aplicar esos
convenios de transferencias de competencias.
Ahora, revisemos los problemas que se
identifcan en el ejercicio de competencias des-
centralizadas. Si bien es cierto hubo difcultades
en acordar la transferencia de competencias, una
vez acordadas esas transferencias y suscritos
esos convenios, tambin se generan problemas
sobre lo que tiene que hacerse con las competen-
cias. Senplades, como parte del proceso de cie-
rre, se ha permitido hacer una especie de diag-
nstico del proceso de descentralizacin. Fruto
de este diagnstico se encuentran identifcados
como problemas: la falta de apoyo por parte de
las autoridades locales a la estructuracin de una
institucionalidad que se haga cargo del ejercicio
competencias descentralizadas. No basta solo
con ordenanzas o un marco normativo de los
gobiernos seccionales, ya que la Unidad tcnica
en estos gobiernos tiene que contar con infra-
estructura y recursos para hacerse cargo de las
competencias. Falta tambin la transferencia de
competencias complementarias para el adecuado
y efectivo manejo de las competencias descen-
tralizadas. Se detecta que solo haber transferido
parte de las competencias no es sufciente, ne-
cesitamos va adendum, generar la transferencia
de competencias completa, es decir el gobierno
seccional cuente con los recursos sufcientes
para realizar la competencia descentralizada y
las actividades complementarias.
6 El Programa de Apoyo a la Descentralizacin funcion hasta
octubre 2007.
13
Otro problema es que las Direcciones re-
gionales, provinciales y las delegaciones no han
recibido instrucciones expresas desde la cartera
de Estado, lo que nos genera inconvenientes re-
lacionados a la falta de obligacin. Si decimos
que la descentralizacin busca mejorar la presta-
cin de servicios para la gente y desde la institu-
cionalidad responsable no hacemos un ejercicio
mnimo de coordinacin, el resultado es que la
ciudadana acude a la Direccin Ambiental del
Ministerio, o acude a la Unidad de gestin am-
biental del Consejo Provincial o Municipio. As,
es importante que desde el nivel central se ge-
nere un proceso de capacitacin, de formacin
al personal de la planta ministerial para que se
coordine de manera diferente, ya que no es lo
mismo el ejercicio de la accin pblica ambien-
tal una vez que se han transferido esas compe-
tencias. Ese escenario todava est complicado,
porque existen relaciones complejas entre auto-
ridades locales y autoridades ministeriales.
Tambin hay limitaciones en el ejercicio de
competencias. Una de ellas es que se transferen
competencias pero no se transferen recursos, lo
cual est relacionado a la falta de recursos que
tiene la propia cartera de Estado (MAE). Es un
problema que arrastra e involucra no solamen-
te al sector ambiental, sino que es un problema
que afecta a la descentralizacin en todos los
sectores. Si me preguntan ustedes de todos
los ejercicios de descentralizacin, cuntos se
han transferido efectivamente con recursos?, la
respuesta es: ninguno. Por lo menos el Ministe-
rio de Economa y Finanzas no registra que se
haya efectivamente adjuntado a la transferencia
de competencias, los recursos para el ejercicio
de las mismas. Aun en casos como en el sector
salud en Cotacachi, siguen siendo pagados los
ejecutores del Servicio Cantonal de Salud por el
Ministerio de Salud Pblica, por lo que no est
concluido el ejercicio de descentralizacin.
No se dispone de recursos presupuestarios
adicionales para el ejercicio de las competencias.
Se supone que aqu debera entrarse a un ajuste
presupuestario en el Estado, en las entidades res-
ponsables de la transferencia de competencias.
Tampoco hay recursos materiales, equipos,
ni personal capacitado. Hemos hablado mucho
de esta necesidad -tanto para los municipios y
Consejos provinciales, como para el Ministerio
del Ambiente- de generar una estrategia de ca-
pacitacin para que la experticia llegue a donde
debe estar, en la autoridad municipal o la auto-
ridad provincial.
Otro problema para el ejercicio de com-
petencias descentralizadas, es la duplicidad de
funciones que no se borra por la presencia de
organismos como los organismos de desarrollo
regional (ODR). Ese es un tema doloroso en lo
institucional, y tienen que buscarse soluciones.
La solucin es probablemente la eliminacin de
esos ODR y la redistribucin de esos recursos,
lo cual no es fcil. Es muy fcil decir esto desde
ac, pero en la prctica, un ejercicio de esta natu-
raleza demanda de mucho esfuerzo, econmico,
tcnico y humano.
Otra limitacin que se identifca es que no
se cuenta con una entidad del gobierno nacional
que aporte con la asistencia tcnica efectiva a los
gobiernos seccionales autnomos, en general en
temas de descentralizacin. Desde la desapari-
cin del Consejo Nacional de Modernizacin del
Estado (CONAM) que tena en sus roles, facili-
tar los procesos de descentralizacin, la Senpla-
des est empeada en ser el referente institucio-
nal desde el nivel central que asumir el papel
dejado por el CONAM. No es una cosa fcil de
abordar, pero probablemente vamos a concretar
en que la Senplades sea la que asuma esa fun-
cin de facilitar todos estos procesos. Ser desde
luego un referente, una vez que se considere la
creacin de una dependencia como la Direccin
de Descentralizacin, en la Secretara Nacional
de Planifcacin.
Pero no todo es malo, tambin hay logros
importantes que es necesario resaltar, como la
expedicin de una normativa especfca en los
gobiernos seccionales. Este acuerdo se ha con-
cretado en la Matriz de competencias para la
identifcacin clara de qu le corresponde a qu
nivel de gobierno (Acuerdo Ministerial 106). Es
inters tanto de la cooperacin internacional,
como de organizaciones no gubernamentales,
participar en estos procesos de manera activa y
apoyar a los gobiernos seccionales, por lo que se
debe generar y aplicar una estrategia de cmo se
interviene en el proceso. Se ha permitido el for-
talecimiento institucional de algunos gobiernos
seccionales que han asumido o ejercen compe-
tencias. La formacin de institucionalidad se ve
14
En esta presentacin voy a tratar sobre el
proceso de descentralizacin que impuls el
Consorcio de Consejos provinciales del Ecuador
- CONCOPE, en el ao 2006 y parte del 2007.
Evidentemente, si vamos a conversar de cul es
la descentralizacin de la gestin ambiental de
los gobiernos provinciales, yo dira que es muy
baja, debido a que lamentablemente el proceso
de descentralizacin no ha funcionado en el pas
y a que la gestin que han venido realizando los
Consejos provinciales ha partido ms de inicia-
tivas propias que del gobierno nacional. Sin
embargo de ello, se pueden evidenciar avances
importantes dentro de los procesos provinciales:
en la mayora de ellos existe ya una Unidad de
Gestin Ambiental. Tambin algunos Consejos
provinciales que se encuentran acreditados para
emitir licencias ambientales y otros que ahora
estn en proceso de acreditacin, como el Go-
bierno Provincial de Loja, el Consejo Provincial
del Oro, el Gobierno Provincial del Azuay.
La gestin que se ha venido desarrollando
en todos los Consejos provinciales es tremen-
damente heterognea. Una clara evidencia del
proceso de descentralizacin es que a partir del
2005 ninguna competencia ha sido transferida
a los gobiernos provinciales y muy pocas a los
en que las UGAS provienen de las competencias
descentralizadas de casi todos los municipios.
Otra cosa es que funcionen o no, a pesar de esto
es un paso importante. Creo que se est llegando
tambin a generar conciencia ciudadana, y ese es
un tema en el que todava nos falta, pero estamos
empezando. La gestin descentralizada permiti-
r trabajar con mucha ms prolijidad en lo local.
Hay tareas pendientes, como el que falta pro-
mover acuerdos para la transferencia de recursos,
lo cual todava no se ha ofcializado. Hay que
promover reuniones con las direcciones provin-
ciales, con la estructura institucional del MAE,
para que esa coordinacin sea efectiva. Hay que
promover mecanismos de gestin diferentes,
como por ejemplo, las mancomunidades, que con
la transferencia de competencias promovieron
unos buenos ejercicios en este sentido. Finalmen-
te, seguir con lo que se pens en la Subsecretara
de Reforma del Estado, con la propuesta de Re-
forma Integral Democrtica del Estado.
Dentro del proceso de descentralizacin te-
nemos que buscar cmo salimos de ese modelo
que no ha funcionado, o que ha funcionado a
medias. La estrategia es generar una propuesta
de descentralizacin profunda que permita la
transferencia de competencias de manera gene-
ral. No veo cmo salimos con este mecanismo
voluntario - obligatorio o de uno a uno, a ge-
neralizar la transferencia de competencias. Es
necesario un paquete mnimo de competencias
en educacin, salud y en aquellos sectores que
son fundamentales, si lo que queremos es me-
jorar la calidad de vida de la gente. Entonces,
tenemos que pasar del modelo voluntario - obli-
gatorio a un modelo probablemente obligatorio,
con un paquete de competencias mnimas trans-
feribles, con gradualidad, porque hay que ver
que no todos los gobiernos seccionales estn en
la misma capacidad para asumir competencias
el da de maana. As, tenemos que esforzarnos
en generar propuestas de capacitacin y forta-
lecimiento institucional, pero la clave est en
cambiar el modelo. Si el modelo actual no ha
funcionado busquemos uno que nos contribuya
a hacer efectiva la descentralizacin como un
mecanismo para mejorar la calidad de vida de
los ciudadanos.
Estrategia de descentralizacin de los
gobiernos intermedios: de la
descentralizacin por sectores a la
construccin de competencias territoriales
Ing. Wladimir Rosero
Asesor en Descentralizacin - COnCOPE
15
municipios. Si nosotros hacemos un recuento
del proceso que se ha impulsado en el Ecuador
desde el ao 2000, luego de la emisin de la Ley
de Descentralizacin y en 1997 la Ley de trans-
ferencia de competencias, evidenciamos que en
la actualidad existen muy pocos convenios de
transferencia de competencias. Esto se ha debi-
do principalmente a la ausencia de una poltica
nacional de reforma del Estado. No existe hasta
ahora una poltica que nos diga cuales son los
procesos a descentralizar, para una transforma-
cin administrativa e institucional del pas.
La modernizacin impulsada desde los aos
80 por el CONAM se limit bsicamente a im-
pulsar procesos de privatizacin que fueron ade-
ms fallidos, como el proceso de las telefnicas.
La reduccin del Estado produjo el vaciamiento
de competencias del gobierno central o Estado
desertor. Si hacemos un recorrido por el pas
para ver qu cambios sustanciales han ocurrido
en las competencias del gobierno central, vemos
prcticamente que los Ministerios ya no ejercen
competencias en los territorios. Es decir, hay un
vaco en la ejecucin de competencias del go-
bierno central. Por ejemplo, si vemos la gestin
ambiental del MAE en cuanto a calidad ambien-
tal, debemos decir que es poco lo que ha hecho
el Ministerio en esta materia.
La ley y el reglamento propician un modelo
discrecional uno a uno, que provocara que exis-
tan ms de 28.000 (veinte y ocho mil) convenios,
si es que se frman competencias bajo ese esque-
ma general. Pero, si se solicitaran competencias
parciales esto se multiplicara. Tampoco se han
defnido mecanismos de negociacin vlidos
para las partes. Hasta 1995 no se haba diseado
ningn modelo de negociacin que constaba en
la Ley de Descentralizacin. Tampoco existe un
sistema claro de competencias obligatorias por
nivel del gobierno: quin hace qu? Hasta ahora
no tenemos un sistema competencial que permi-
ta identifcar competencias de aplicacin general
y obligatoria para cada nivel de gobierno.
Sobre la dbil articulacin del gobierno cen-
tral, intermedio y local, cabe decir que no exis-
ten los mecanismos sufcientes de articulacin
y coordinacin entre los diferentes niveles de
gobierno para tener una gestin ambiental co-
ordinada. Una alta rotacin de los ministerios y
sus funcionarios impide la sostenibilidad de los
procesos de descentralizacin. Afortunadamente
hemos tenido continuidad en la administracin
actual y hemos logrado cumplir con el proceso
de negociacin.
Una difcultad es identifcar y valorar cosas
vinculadas a la gestin de competencias. No
existe ningn proceso en el que se haya defnido
la manera de costear las competencias. Lo que
se ha hecho es bsicamente transferir las com-
petencias sin la correspondiente transferencia de
recursos econmicos. En este sentido el proceso
de descentralizacin enfrenta difcultades, por-
que los ministerios ven a este proceso como una
prdida de poder y no como un proceso de forta-
lecimiento a todos los niveles de gobierno. Esto
ha venido sucediendo constantemente.
Si bien hemos cerrado el proceso de des-
centralizacin con el Ministerio del Ambiente,
en cuanto a la transferencia de competencias, en
otros ministerios ha sido imposible avanzar. En
ese sentido, cul fue la propuesta del Consorcio
de Consejos Provinciales para el proceso descen-
tralizacin? Primero, propiciar un debate sobre
la reforma del Estado para construir competiti-
vidad y equidad. Cuando nosotros iniciamos el
proceso de descentralizacin en enero del 2005,
uno de los principales temas que bamos traba-
jando con cada uno de los ministerios con que
bamos negociando fue cmo podemos ir hacia
una competitividad sectorial. Usando un mode-
lo que supere la negociacin uno a uno, agre-
gamos las demandas de todos los 21 Consejos
provinciales, para que soliciten conjuntamente
competencias en los diferentes sectores.
Para garantizar la participacin de todos los
actores, la propuesta fue que en los procesos na-
cionales se sienten los diferentes actores alrede-
dor del tema de descentralizacin, en este caso
el ex CONAM, AME, CONAJUPARE, CON-
COPE, etc. Creemos que el proceso de descen-
tralizacin debe ser absolutamente progresivo,
sustentado en la subsidiaridad y la solidaridad.
Adems, evitar la disputa de competencias entre
niveles de gobierno, de modo que est claramen-
te defnido quin hace qu y con qu recursos.
Esto se ha venido haciendo durante todo un pro-
ceso de negociacin de varios meses, en el que
se fueron defniendo las competencias que le co-
rresponda a cada nivel de gobierno.
16
Luego, pensemos en varios principios ope-
rativos, ya que si hay algo que ha producido el
proceso de descentralizacin -en este caso am-
biental- es que los Consejos provinciales se con-
vierten en la autoridad provincial de la gestin
ambiental, rompindose la dicotoma urbano-ru-
ral. Pasar de una ptica de gestin sectorial a
una de gestin del territorio, me parece que en
eso todava no ha avanzado, pero que se han
hecho esfuerzos importantes para defnir los li-
neamientos generales de lo que debera ser una
gestin descentralizada en el sector ambiental.
Adems, lo que se ha transferido a los gobiernos
provinciales desde el Ministerio del Ambiente
es absolutamente insufciente para obtener las
competencias. De tal manera que se deben bus-
car mecanismos de carcter nacional, de trans-
ferencia de recursos que permitan la operacin
efciente de las competencias. S se consigui
introducir en los Convenios de Transferencias,
el transferir la capacidad de autogestin a los
sectores y la capacidad de crear tasas. Finalmen-
te, consolidar y fortalecer todos los niveles de
gobierno, iniciado por el gobierno central, por el
Ministerio del Ambiente que debera fortalecer
sus capacidades para ejercer la rectora poltica
y sectorial a nivel nacional, as como, avanzar en
la construccin de autonomas provinciales.
Desde el CONCOPE estamos impulsando la
consolidacin de nivel intermedio del gobierno,
porque creemos que el nivel intermedio del go-
bierno es una organizacin poltica representa-
tiva, responsable de impulsar el desarrollo de la
provincia a travs de la formulacin de polticas
publicas, la gestin de territorio, la construccin
de gobernabilidad entre actores y los diferentes
niveles del gobierno, el fomento de desarrollo
econmico y el desarrollo humano sostenible.
En estas cuatro competencias que he menciona-
do ac, tenemos como una de las competencias
principales de los Gobiernos Provincias, el tema
de la gestin territorial en donde estara la ges-
tin ambiental.
Cuales creemos que son las condiciones
para la construccin del gobierno intermedio?

Avanzar en el diseo de una nueva estructura
del Estado: defnir un sistema descentraliza-
do de administracin pblica
Redefnir la actual estructura de asignacin
de recursos
Aprobar la nueva Ley de rgimen provincial
Asumir progresivamente nuevos roles y
competencias (descentralizacin)
Iniciar procesos de fortalecimiento institu-
cional, y
Avanzar en la construccin de autonomas
provinciales
En cuanto al rol del nivel intermedio de go-
bierno debera ser la articulacin tanto operativa-
17
mente, entre los diferentes niveles del gobierno,
como horizontalmente entre los diferentes acto-
res de cada provincia, para construir gobernabili-
dad territorial, es decir pactos sociales para ges-
tionar el territorio, fomentar la competitividad y
contribuir al desarrollo humano sustentable.
En el relanzamiento del proceso de descen-
tralizacin que se inici el 19 de enero del 2006,
los sectores involucrados fueron: vialidad, am-
biente, turismo, agricultura, educacin, salud.
Nosotros establecimos una estrategia de nego-
ciacin conjunta, es decir agregada, de los 21
Consejos provinciales, a los que se sumaron la
AME, CONAM, GTZ y otros, porque creamos
que la importancia de una negociacin conjunta
est en el apoyo mutuo de todos los gobiernos
seccionales. Con una mayor fuerza poltica en
el proceso de negociacin, podramos obtener
una mejor asistencia tcnica de la cooperacin
internacional, una propuesta conjunta para ob-
tener apoyo de la cooperacin intencional en las
diferentes fases, o impulsar un proceso nacional
de reasignacin presupuestaria.
Cuales han sido los avances del proceso
de descentralizacin que ha impulsado el CON-
COPE? Primero, nosotros hemos logrado que
se haga una agregacin de demandas, es decir,
la formulacin de solicitudes, declaratorias de
capacidades y autorizacin de los prefectos para
solicitar competencias, en 21 de los 22 Consejos
provinciales, logrndose la transferencia de com-
petencias en 15 de ellos. Tambin se present la
solicitud de trasferencias de competencias en
forma conjunta al Ministerio de Gobierno para
coordinacin de gabinetes provinciales. Luego
hicimos una segunda fase de preparacin de la
negociacin, dnde se presentaron solicitudes de
los cuatro sectores a los diferentes ministerios.
Se conformaron equipos de trabajo con profesio-
nales, no solamente del CONCOPE sino tambin
con representantes de los Consejos provinciales,
y se prepararon insumos para la negociacin.
Cul ha sido el avance con los diferentes
ministerios? En turismo se acord una matriz
de competencias por niveles de gobierno; se
han defnido los recursos fnancieros y paquetes
tecnolgicos a ser transferidos y se ha emitido
un acuerdo ministerial que regula el proceso de
descentralizacin y que establece competencias
en los niveles de gobierno. Por primera vez en el
Ecuador, en los cuatro sectores en los que hemos
intervenido se ha logrado que se emita desde
los diferentes ministerios, estos acuerdos minis-
teriales. Se han suscrito Convenios de transfe-
rencia de competencias entre el Ministerio de
Turismo y 19 Consejos provinciales, quedan-
do pendiente establecer un modelo de gestin
turstica descentralizada, aunque ahora existen
las bases. Queda pendiente tambin establecer
coordinadamente con el Ministerio de Turismo
un plan de la implementacin de competencias.
En agricultura no se avanz demasiado, pero se
acord 7 de las 14 competencias en la matriz por
niveles del gobierno y ciertas polticas sectoria-
les, quedando pendiente una defnicin de com-
petitividad sectorial de agricultura.
18
En el sector ambiente, se defni la visin
sectorial de lo que debera ser la gestin ambien-
tal descentralizada. Es ms, en el Acuerdo 106,
en su Anexo, tiene ya los lineamientos generales
de lo que debera ser el sistema de gestin am-
biental descentralizado. Con estos lineamientos
acordados para el Acuerdo ministerial, se suscri-
bieron convenios de transferencia con 15 gobier-
nos provinciales. Queda pendiente acordar un
sistema nacional de control forestal, que es una
de las competencias que se transfere a los Con-
sejos provinciales. Adems est pendiente tener
un catlogo de actividades de bajo y mediano
impacto, que viabilice la emisin de licencias
ambientales y la evaluacin de impactos am-
bientales. Queda pendiente establecer coordina-
damente con el Ministerio del Ambiente un Plan
de implementacin de competencias en cada uno
de los territorios. En vialidad, se han presentado
informes sobre el proceso de descentralizacin
vial, se ha emitido un acuerdo ministerial con las
matrices y se han trasferido varios ejes viales del
sistema nacional. En resumen, hemos logrado
concluir estos procesos de descentralizacin en
turismo y ambiente.
Cuales deben ser los lineamientos genera-
les para la implementacin de competencias en
el mbito ambiental? Nosotros creemos que se
requieren hacer dos procesos paralelos y simul-
tneos:
Uno en el nivel nacional, estableciendo unas
mesas nacionales de discusin que nos permita
acordar varias cosas:
1. Profundizar sobre el establecimiento del siste-
ma descentralizado de gestin ambiental, que
si bien es cierto ya consta en el actual convenio
de transferencia de competencias, se requiere
defnir y establecer con exactitud, cmo se van
a transferir las competencias en el futuro.
2. El sistema nacional descentralizado de control
forestal es otro tema que se debe construir a
nivel nacional, porque se requiere estandari-
zar procesos, se requiere homogeneizar todo
lo que tiene que ver con el control forestal.
Creemos que se debe hacer lo mismo con el
sistema nacional de emisin de licencias am-
bientales, para establecer consensos admi-
nistrativos precisos que se remitan a una ope-
racin y se remitan a hacer una evaluacin a
nivel nacional. Igualmente lo que seran las
evaluaciones de impactos ambientales.
3. Establecer una estrategia conjunta de fnan-
ciamiento de la operacin de competencias y
el fortalecimiento institucional de los gobier-
nos seccionales. Es decir, los recursos que
han sido trasferidos no han sido sufcientes.
Nosotros en este momento, por ejemplo, es-
tamos negociando un programa de fnancia-
miento con el BEDE y creemos que para la
operacin de competencias y para el apoyo a
la descentralizacin, es necesario crear me-
canismos fnancieros como poltica nacional
que permitan, por ejemplo, tener acceso a
fondos concursables con proyectos desde los
gobiernos provinciales enfocados a la trans-
ferencia de competencias.
19
4. Acordar una estrategia para la acreditacin de
los gobiernos subnacionales para la emisin
de licencias ambientales. En este momento
la emisin de licencias ambientales ya est
en los gobiernos provinciales, pero para la
acreditacin ambiental nos dicen que lo que
debemos acordar es en qu tiempo y con qu
mecanismos se lograra una acreditacin
conjunta de todos los consejos provinciales.
En el nivel provincial, se debe:
1.- Elaborar una lnea base que nos permita co-
nocer la situacin de gestin ambiental de
los Consejos provinciales. Es evidente que
existe esta necesidad en cuanto a la gestin
ambiental, ya que deberamos saber cual es
el estado actual de cada uno de los Consejos
provinciales, para establecer las necesidades
que se requieren.
2.- Establecer planes de implementacin de
competencias descentralizadas en el corto y
mediano plazo con criterio de progresividad.
Creemos que lo que se ha transferido hasta
ahora no puede ser operado inmediatamente,
sino que debemos establecer un plan de im-
plementacin en el mediano plazo, tratando
en lo posible de acordar entre los diferentes
Consejos provinciales, paquetes mnimos de
transferencia de competencias para buscar
una homogeneidad tanto en la administra-
cin seccional como en los sistemas nacio-
nales. Sera muy difcil que se pueda esta-
blecer como sistema de gestin ambiental, si
operan competencias indistintamente y crean
problemas de gestin administrativa.
3.- Elaborar modelos de gestin ambiental pro-
vincial. Hasta ahora lo que tenemos, bsi-
camente son lgicas de una administracin
central, pero como dijimos en el tema fores-
tal, no se ha considerado un sistema descen-
tralizado de control forestal. Creemos que
se debe discutir los lineamientos. Es decir, si
en la lnea base se demuestra que no existen
las sufcientes capacidades para que se opere
desde el gobierno provincial, deberamos en-
contrar mecanismos para que estos modelos
de gestin sean un poco ms fexibles, y que
por ejemplo, en lugar de que se opere indis-
tintamente desde cada Consejo provincial,
podra crearse una corporacin ambiental
que permita una gestin ambiental mucho
ms efciente.
4.- Defnir los requerimientos fnancieros, tcni-
cos, administrativos, logsticos y tecnolgi-
cos para la operacin de las competencias.
Por eso es que decimos que debe ser progre-
sivo, es decir, si establecemos en un princi-
pio de que todos los gobiernos provinciales
puedan asumir 5 o 6 competencias, sera un
avance importante, porque eso permitira ir
teniendo un proceso de capacitacin y for-
talecimiento institucional paralelos en los
Consejos provinciales, a la medida que va-
yan ganando experiencia en la gestin de los
procesos de descentralizacin.
5.- Implementar una estrategia de transicin para
la operacin de competencias ambientales
en las provincias. Es decir, hasta cuando el
MAE va a operar las competencias y desde
cuando los gobiernos provinciales tienen que
hacerse cargo de la gestin, y
6.- Algo que es importante es el tema de elaborar
aun Plan de fortalecimiento institucional de
los Consejos provinciales y de los gobiernos
seccionales en general, que acompae los
procesos de descentralizacin. Esto es muy
importante porque permitir que la gestin
ambiental sea mucho ms efciente.
Algunas perspectivas que me parece debe-
ran discutirse, para tener una ptica territorial
en estos procesos de descentralizacin son:
Cmo pasar de una rectora sectorial nacio-
nal desde el MAE a una rectora territorial? Esto
inevitablemente tiene que realizarse, no solo para
las competencias en la gestin ambiental que se
han sido transferidas a los Consejos provincia-
les, sino tambin en la gestin de los recursos
naturales desde las diferentes competencias que
existen en los diferentes ministerios. Solamen-
te una porcin de las competencias ambienta-
les estn fjadas en el MAE, pero existen otras
competencias, por ejemplo en el Ministerio de
Minas, en el Ministerio de Agricultura, en el Mi-
nisterio de Turismo, etc., que no permiten hacer
una rectora de carcter territorial. Voy a poner
un ejemplo: Cmo est organizado el tema del
agua en el pas? Est organizado por usos del
agua. Es decir, una rectora del agua de consumo
20
humano la tiene el MIDUVI, para riego tiene el
MAG, etc. En un mismo territorio no pueden
existir 8 o 9 instituciones encargadas del agua
sino que debera existir una sola institucin que
haga la rectora sobre todo el recurso hdrico.
Queda pendiente todava, cmo trabajar el
tema de generacin de polticas pblicas am-
bientales con perspectiva territorial. Si hay una
ausencia en el pas es el tema de la generacin
de polticas pblicas, articuladas tanto al nivel
territorial como al nivel nacional. Mi idea sera
que se pudiera acordar polticas territoriales de
gestin ambiental, y que estas en algn momen-
to puedan ser asumidas como polticas de nivel
nacional. Deberamos tambin avanzar en el es-
tablecimiento de un subsistema de planifcacin
del manejo de recursos naturales, como parte de
la gestin ambiental. Es decir, se requiere avan-
zar hacia una planifcacin mucho ms integral.
Otro de los temas en los que se debe trabajar
fuertemente es el de los sistemas de informacin.
Nos parece que es un punto muy dbil y que no
existe un sistema de informacin ambiental na-
cional. Es imposible tomar decisiones adecuadas
sin contar con informacin de primera mano.
Bajo este modelo deberamos buscar el
apoyo de la cooperacin internacional hacia la
gestin descentralizada ambiental. Hasta ahora
la cooperacin ha tenido una lgica de trabajo
mayormente con el nivel nacional y no con los
niveles seccionales, salvo uno que otro proyecto.
Precisamente nosotros hemos trabajado en esta
direccin, ya que es importante para los Consejos
provinciales integrar la gestin ambiental. Tam-
bin se tiene un proyecto en este momento para
defnir un modelo de gestin territorial, donde
uno de los componentes ms importantes va a ser
la sustentabilidad ambiental del territorio.
Finalmente, creemos que debemos seguir
trabajando coordinadamente con las agencias
nacionales como AME, Senplades, el Ministe-
rio de Finanzas y el Ministerio del Ambiente,
y hacer acuerdos de carcter general, porque si
queremos mejorar la gestin tcnica en el siste-
ma nacional, es necesario que en el proceso de
descentralizacin no separe las aguas sino todo
lo contrario, en cuanto a los mecanismo de coor-
dinacin nacional para que la gestin ambiental
no se disperse.
Basndome en las exposiciones anteriores,
voy a distinguir un proceso defnido en marcos
normativos, de la realidad efectiva en la descen-
tralizacin de competencias ambientales. A pe-
sar de los avances que se han anotado, quisiera
resear qu es lo que ha pasado y cmo estamos
viendo nosotros el proceso de descentralizacin
a nivel municipal, cules son las acciones que
hemos estado haciendo a pesar de las trabas y
difcultades en el proceso.
Como ya se haba mencionado, la Ley de
Gestin Ambiental y la Ley Orgnica de Rgi-
men Municipal son los dos instrumentos jurdi-
cos que actualmente permiten a los municipios
ejercer la competencia en calidad ambiental.
Esas competencias se van complementando
con aquellas competencias que son transferidas
desde el gobierno central hacia los municipios.
El modelo previsto en la Constitucin de 1998,
para la descentralizacin -como ya ha sido ana-
lizado- plantea un esquema en el cual la trans-
ferencia de competencias es voluntaria para
los gobiernos seccionales y obligatoria para el
gobierno central, cuando se la solicite. Sin em-
bargo, hasta la fecha a nivel municipal, no se ha
podido identifcar un proceso de descentraliza-
cin en el sector ambiente que se haya cumplido
en su totalidad. Sin embargo, existen iniciativas
de manejo descentralizado en el tema ambien-
Gestin Ambiental Municipal:
Avances, gestin descentralizada
y perspectivas
Dr. Carlo Ruiz- AME
21
tal, como el manejo de Parque Nacional Cajas,
que es una de las experiencias ms exitosas que
tenemos.
Puede haber algunos factores que infuyeron
para el xito en el Parque Nacional Cajas, como
por ejemplo: algo un poco sui generis, es que
este Parque Nacional se encuentra en un solo
cantn, lo cual facilita mucho la gestin. Pero,
la informacin que se tiene indica que aproxi-
madamente dos dlares y medio se invierten en
el Parque Nacional Cajas, presupuesto que creo
equivale al total de reas protegidas dentro del
Estado, excluyendo Galpagos. Entonces, hay
que ver que existen algunas alternativas desde
los gobiernos locales, desde los municipios es-
pecfcamente, que en alianza con el Ministerio
del Ambiente, pueden lograr cosas interesantes.
Adicionalmente, con dos ciudades grandes, te-
nemos ya procesos que se van consolidando para
el control de la contaminacin ambiental, sobre-
todo en agua y aire.
Tambin ha existido -y esta es la crtica de
parte nuestra- confusin desde el gobierno cen-
tral en el manejo descentralizado, con la dele-
gacin de competencias. En cierta forma, una
agenda que impulsa la delegacin de compe-
tencias est dejando de lado la esencia misma
de la descentralizacin. Es decir, si bien se ha
abordado desde la delegacin de competencias
un esquema que puede ser mucho ms efciente,
esto no es una cuestin permanente de acuerdo.
Entonces, la distorsin de que la delegacin pro-
duce los mismos efectos que la descentraliza-
cin es una cosa que debe analizarse, porque sus
efectos a largo plazo pueden ser complicados.
Yo no s que puede pasar si por alguna razn el
Ministerio del Ambiente le dice a un Municipio
de cuenca que no est de acuerdo con los prin-
cipios de la delegacin y solicite se revierta una
funcin delegada.
Como les haba contado, los municipios ya
han iniciado acciones para mejorar y construir
espacios de gestin, independientemente de la
transferencia de competencias. Por un lado, la
obligacin legal que viene con la Ley Orgnica
de Rgimen Municipal para realizar acciones de
control de la calidad ambiental, y que adicio-
nalmente estn al amparo de lo que establece el
Sistema Descentralizado de Gestin Ambiental
(SDGA). Es decir, tenemos que enmarcarnos
en un marco nacional que no podemos obviar en
absoluto. En ese sentido, AME y muchas organi-
zaciones de cooperacin internacional, estamos
trabajando en un proceso de construccin del
SDGA. Tenemos la visin de que la implemen-
tacin de competencias para la gestin ambien-
tal es una cuestin programtica, en el sentido de
que no se cumple de la noche a la maana.
Si bien existen convenios frmados con 59
municipios (si la memoria no me falla), estos
convenios respondieron incluso a una accin po-
ltica, no hubo mucho sustento tcnico. En cier-
ta forma, s hubo un problema grave al no haber
un proceso sustentado para estos convenios. Es
por eso que ahora AME con el apoyo de todas
las instituciones asociadas, le han apostado a un
proceso mucho ms programtico, en el senti-
do de que va a ir de la mano con procesos de
fortalecimiento a gobiernos locales, para poder
asumir responsablemente esas competencias. No
queremos que vuelva a pasar lo que pas con los
gobiernos que siguen hasta ahora peleando con
el Ministerio. Es preocupante que pese a la gran
aceleracin que tuvo el sector ambiente con la
matriz de transferencia de competencias a los
gobiernos locales, desde la expedicin y de la
frma de los convenios, no ha pasado absoluta-
mente nada. Queda pendientes las frmas de los
addendums a estos convenios con el MAE, y va-
lidados por la Procuradura General del Estado.
Es necesario replantear esos convenios. Si bien
es cierto se ha planteado otro esquema para la
descentralizacin y la delegacin, es necesario
respetar la ley sin ignorar los procesos que se
han iniciado ya. Y en cierta forma tambin es
necesario que los propios gobiernos seccionales
22
se preocupen ms del tema con procesos de ca-
pacitacin para que se d la descentralizacin.
Hay una cosa que hasta ahora no he visto, y es a
ninguna autoridad seccional ser sancionada por
descentralizacin. Hay mecanismos legales en
los que se establece que efectivamente puede
haber sanciones y hasta destituciones de sus car-
gos.Y eso no se aplica hasta ahora. Debemos ver
las cosas en este sentido, si no aprovechamos de
los mecanismos legales, y esto va de la mano de
la voluntad poltica de estas instituciones.
Entre las acciones que ya han empezado a
realizar los municipios con varias instituciones
amigas que trabajan por su lado -aunque en co-
ordinacin con AME- y tambin en convenio
con AME (entre otras EcoCiencia, Fundacin
Natura, Conservacin Internacional, TNC, etc.),
se ha llevado a cabo ese proceso programtico
de fortalecimiento para mejorar la capacidad de
gestin ambiental de los gobiernos seccionales.
En ese sentido, tenemos acciones en manejo in-
tegrado de ecosistemas, en el que se plantea un
mejor uso del suelo a travs de ordenanzas, pla-
nes de manejo en un ecosistema completo.
Tambin se han implementado acciones de
manejo costero integrado. Dentro del Programa
de Recursos Costeros se han armonizado carte-
ras de manejo costero con los planes de desa-
rrollo municipal, que en muchos casos estaban
divorciados. Los municipios se han dado cuenta
de que esto es algo que tiene que cambiar. Tam-
bin se han generado mapas de riesgos costeros
que van de la mano con los problemas ambienta-
les que se estn presentando. Como haba men-
cionado, tambin existen varias iniciativas por
mejorar las ordenanzas sobre recursos costeros
para asegurar el mejor manejo de los recursos
naturales. El tema de saneamiento ambiental
tambin es importante mencionarlo, ya existe
mucha superposicin de competencias en cuan-
to a las instituciones que tienen los fondos y las
potestades para implementar el programa de sa-
neamiento ambiental. Por un lado la Ley le otor-
ga esa facultad a los municipios, pero por otro
lado el Estado infuye en lo que estn haciendo
y controla lo que estn haciendo. Esto en cier-
ta forma y desde un punto de vista de efciencia
administrativa y econmica, es necesario, para
que el proceso de descentralizacin se focalice
en la utilizacin efciente de los recursos. Si los
tenemos desperdigados en 10 instituciones, cada
una con una visin distinta, el nico que sufre las
consecuencias es el ambiente.
En ese sentido, una encuesta hecha por la
AME y que se est compaginando con otras
encuestas a nivel nacional, establece que en la
actualidad en el Ecuador, existe un 52% de tra-
tamiento de las aguas en zonas urbanas y 31%
en las reas rurales. Adicionalmente, sobre el
tema de manejo de desechos slidos existe un
82.4% de cobertura en reas urbanas y 24.5 %
en reas rurales. Esto comparado con los indica-
dores nos da avances importantes e interesantes
y que de cierta forma van tambin orientado el
cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del
Milenio (ODM). Adicionalmente, con algunas
instituciones se est trabajando tambin en la
formacin de instrumentos legales para tener el
marco necesario para realizar ese control de la
calidad del ambiente. Tenemos un convenio con
la Fundacin Natura que est apoyando en ge-
neracin de capacidades para mejorar el control
de la contaminacin ambiental y la calidad am-
biental en los cantones, lo que puede ser a travs
del desarrollo de ordenanzas o la construccin
de sistemas de control y el diseo de sistemas
de informacin, planes de control de calidad
ambiental, muchos de los cuales ya se han es-
tablecido.
Es necesario establecer que se est cambian-
do mucho la perspectiva, en el sentido de que
ya no tiene que irse a los mtodos antiguos, sino
crear incentivos para combinar la herramien-
ta de comando y control en los municipios. Es
importante mencionar tambin que varios mu-
nicipios han iniciado procesos de acreditacin
23
con comunidades, para la gestin responsable,
desde un punto de vista de la efciencia econ-
mica y administrativa. Varios municipios tienen
la capacidad y pueden hacerlo. En este proceso
ya hay varios municipios que ya han iniciado
con la solicitud que responde a un proceso de
fortalecimiento. Adicionalmente en el tema de
bosques protectores y biodiversidad, AME est
desarrollando de manera conjunta con Conser-
vacin Internacional y TNC, un programa en
el cual se est analizando y se est creando las
condiciones necesarias para poder aprovechar
mejor aquella competencia legal que da la Ley
de Gestin Ambiental y que tiene que ver con el
sistema de reas protegidas. Son bosques que el
municipio identifca y que no son parte del Siste-
ma Nacional de reas Protegidas (SNAP) y que
por razones de conservacin de fuentes de agua
de la biodiversidad, los municipios pueden de-
terminarlos como zonas de proteccin o bosques
protectores. Ahora, el municipio tiene una ven-
taja ante el Ministerio del Ambiente y sus regu-
laciones, en el sentido de que puede ser mucho
ms inclusivo con las poblaciones que viven ah.
En muchos casos, en los asentamientos urbanos
no existen zonas dnde no hay bosque, ni ningn
fn de conservacin. Eso en cierta forma es una
realidad. La conservacin de los bosques, de lo
que hemos visto en el campo y por un anlisis
legal, es un poco ms fexible y real. A largo pla-
zo se podran incluir como parte del patrimonio
forestal del Estado de acuerdo con las regulacio-
nes de la ley.
En el tema de descentralizacin, como ya les
dije, desde la expedicin de los acuerdos y la fr-
ma de los convenios, no ha pasado absolutamen-
te nada. Tuvimos la esperanza de que con ese
giro que tom el proceso de descentralizacin,
se iba a proceder a la frma de los adendums ne-
cesarios con aquellos municipios que ya han fr-
mado sus convenios. Hay varios municipios que
han solicitado las competencias, pero sin embar-
go a ninguno se le ha otorgado. Nos sorprende
mucho en cambio, que a pesar de la fuerza que
ha adquirido el proceso estando la misma Seo-
ra Ministra, exista esta desaceleracin por par-
te del gobierno central para la transferencia de
competencias, lo que nosotros no entendemos.
Tambin hay una falta de voluntad poltica por
parte de los municipios para acelerar el proceso
de descentralizacin. Es cierto que si bien esta
peticin es voluntaria, en cierta forma esta falta
de voluntad poltica se combina con dos facto-
res, uno de ellos es que no se cumple con la ley
en ese sentido. El Ministerio del Ambiente no
ha frmado los convenios, ya nadie le cree, por-
que hasta la fecha solo ha habido ofrecimientos
y siguen habiendo anlisis, estudios, revisiones,
pero... Es un poco extraa la poltica central con
respecto a este tema. Tambin como les deca,
la nula voluntad poltica por parte del gobierno
central, es la parte que ms nos sorprende. Es de-
cir, ante ese mpetu que existi hasta la frma del
Acuerdo 106 con los gobiernos provinciales, de
pronto se par sin nunca tener una explicacin
del porque, aunque se siguen haciendo anlisis
legales de los convenios...no s, en fn!
Ahora, qu podemos hacer para mejorar el
sistema ambiental municipal?
Primero, defnir bien los costos de solicitud
de competencia. Nos estamos poniendo de acuer-
do con el modelo propuesto por la constitucin
actual, sin mirar estos problemas. Es un proceso
que tiene sus problemas en un principio, en una
disposicin que se cre de cierta forma para ga-
rantizar y vigilar el tema y mejorar la autonoma
de los gobiernos seccionales, pero de cierta for-
ma no fue completamente comprendido por las
autoridades de un lado y otro. Es necesario -y
ojala la Asamblea Constituyente lo haga- redef-
nir el esquema del proceso de descentralizacin,
a travs de la trasferencia directa de competen-
cias. Tambin es importante y necesario que se
priorice en cuanto a la gestin ambiental por par-
te de ambos, tanto el gobierno central como los
gobiernos seccionales, y eso se ve en una serie
de cosas. Si bien el sistema de descentralizacin
de la gestin ambiental se dise para funcionar
consistentemente, al fn y al cabo esa transferen-
cia de competencias no permiti que se desarro-
lle descentralizadamente como fue la idea. En ese
sentido, de ah el Ministerio del Ambiente no se
preocup de generar procesos, porque se asumi
que iba a ser descentralizado. Hay un montn de
reas entonces que no cuentan con el presupues-
to necesario, mientras el Ministerio del Ambiente
igual que el CNRH, necesitan ms recursos.
No entiendo como se puede hablar de una
apuesta a la gestin ambiental si el Ministerio
del Ambiente al no tener los recursos, ni el apo-
yo necesario descentraliza competencias, y eso
mismo pasa con los gobiernos seccionales. Es
24
decir, esa voluntad poltica se refeja justamente
por el apoyo de los concejales y los alcaldes a
las propuestas de los tcnicos y tambin la asig-
nacin de presupuestos que permita hacer una
gestin ambiental racional y acorde a las nece-
sidades de cada cantn. Tambin es importante
considerar el hecho de que de cierta forma se es-
taba pensando que el CONAM era la institucin
que deba fortalecer y apoyar estos procesos.
Sin embargo, creo que ese apoyo deba darse a
travs del gobierno central ya que al ser un ente
asesor, directamente de la Presidencia de la Re-
pblica, lo que debe hacer es conversar con los
Ministros para que tomen las decisiones. Porque
tambin a un nivel de efciencia administrativa
y econmica no fue lgico que Senplades se
ponga a hacer capacitacin en el tema ambien-
tal. En ambiente, el que tiene que hacerlo es el
Ministerio del Ambiente, y tiene que hacerlo con
el apoyo de CONCOPE y AME, que son institu-
ciones dedicadas justamente para dar asistencia
tcnica. Senplades es una institucin que tiene
que vigilar y cumplir las directivas de los pla-
nes, las estrategias nacionales de desarrollo, no
es la institucin que tiene que encargarse de dar
asistencia tcnica a los gobiernos locales. Para
eso est el Ministerio del Ambiente que es el rec-
tor, para eso est el CONCOPE, para eso est la
AME que conoce la realidad de cada municipio.
Por eso yo creo que es importante que se revise
ese rol y que se lo redimensione, no necesaria-
mente en funcin a fuerza y espacio poltico,
sino nicamente desde el criterio de efciencia
administrativa.
Finalmente, como conclusiones, primero ve-
mos que no existe una voluntad poltica desde el
gobierno central. Tampoco existe una voluntad
poltica generalizada en municipios, aunque hay
que hacer algunas excepciones. Hay municipios
donde se le est llamando todas las semanas al
Ministerio del Ambiente a preguntar: Qu fue
del adendum?, sin que haya una respuesta. En-
tonces, me parece necesario recalcarles que hay
municipios que si estn haciendo cosas sin nece-
sidad de pedirle las competencias al Ministerio
del Ambiente por necesidad de sus propios habi-
tantes. Tambin hay municipios que han dejado
de lado el trabajo, por lo que es necesario antes
tomar en cuenta algunos factores: no se asignan
presupuestos sufcientes -por falta de prioriza-
cin- en ambos niveles del gobierno. Es impor-
tante generar procesos de sensibilizacin en la
ciudadana para que les exijan a los gobiernos
locales que se preocupen de esto. Es la nica
forma. Sera una maravilla que despus los Al-
caldes no ganen porque no le pusieron atencin
a la parte de gestin ambiental. Hay que tratar de
ir hacia eso, de que la propia comunidad exija
cosas nuevas, que son importantes y que a largo
plazo tienen incidencia directa en la salud pbli-
ca, seguridad, etc.
La superposicin de competencias difculta
la gestin ambiental, pero hay avances conside-
rables dentro de la gestin ambiental municipal:
planes de manejo costero, fortalecimiento de la
institucionalidad, control ambiental, etc. Ahora,
desde un punto de vista del fracaso del proceso
de descentralizacin en ambiente a nivel munici-
pal, ya no necesitan hacer acciones por su cuen-
ta. Algunos alcaldes dicen: Yo lo estoy hacien-
do porque s que el gobierno no tiene ni plata
ni capacidad para hacerlo y lo mismo pasa con
otras instituciones del Estado. Esto no solamente
sucede en ambiente, sino tambin en educacin
dnde ya hay casos especfcos en los que los
municipios ponen ms plata que el Ministerio de
Educacin. Pero, tambin se dice: Yo no tengo
problema en seguir poniendo la plata para hacer
las cosas, lo que s quiero es dejar de poner la
plata para algo que no es mo. Esperemos que
pronto el proceso de descentralizacin deje de
ser un proceso de ciencia fccin para tratar de
ver si se puede solucionar algo.
25
Las Juntas Parroquiales empezaron a ser
reconocidas en la Constitucin del 98. A partir
del ltimo perodo es cuando se comienza a for-
talecer el Consorcio Nacional de Juntas Parro-
quiales Rurales del Ecuador (CONAJUPARE),
que est formado por las 794 juntas parroquia-
les rurales. En relacin al proceso de descen-
tralizacin hemos analizado las competencias
de las juntas parroquiales, en virtud de que
como CONAJUPARE en materia de descentra-
lizacin no hubo una participacin tcnica muy
fuerte. Pero, actualmente CONAJUPARE em-
pieza a tener ms fuerza en lo que se refere a
la descentralizacin y de manera general en los
temas relacionados con la conservacin. Como
gobiernos de cercana, tenemos la organizacin
y control del territorio parroquial, dnde se rea-
liza la organizacin poltica y administrativa,
la descentralizacin y competencias por nive-
les de gobierno, la democratizacin del Estado
con participacin ciudadana, la distribucin de
recursos, la planifcacin y articulacin en los
cuatro niveles del gobierno, el desarrollo rural
y manejo de los recursos naturales.
Creemos como juntas parroquiales, que el
tema de la conservacin y manejo de los recur-
sos naturales es un tema muy importante, por-
que realmente son las juntas parroquiales las
que estn en contacto con la naturaleza, el terri-
torio y el ambiente. A partir de esto nos estamos
desenvolviendo en la coordinacin y el control.
Realmente el objetivo de las juntas parroquia-
les es hacer un control dentro de su jurisdiccin,
dentro de su parroquia e inclusive con todas las
instituciones locales que estn en la jurisdiccin
como las escuelas, los colegios, los mismos cen-
tros de salud. Pero tambin tenemos un papel
importante dentro del manejo del ambiente que
es fomentar, coordinar, y controlar las acciones y
los proyectos que buscan la conservacin de los
recursos naturales y el desarrollo rural acorde a
la realidad de cada territorio. Por qu decimos
acorde a la realidad de cada territorio? Porque
las juntas parroquiales estn distribuidas en todo
el pas. Entonces, no es la misma realidad en
la Provincia del Carchi que en la Provincia de
Imbabura o en Esmeraldas! Por eso creemos que
tiene que haber una proyeccin y una coordina-
cin en funcin de la realidad de cada territorio
para las acciones que se implementen dentro de
lo que es la descentralizacin para la conserva-
cin y el manejo de los recursos naturales.
Cules son las competencias de los gobier-
nos parroquiales rurales? El manejo y adminis-
tracin de su territorio, a fn de tener los recur-
sos necesarios para el sustento de su poblacin.
Creemos que las juntas parroquiales debemos
entrar en un proceso de manejo en coordinacin
con los municipios y los consejos provinciales,
porque realmente estamos entrando en un pro-
ceso de formacin y estructuracin. Tenemos
otra competencia relacionada con la proteccin
de los recursos naturales. A veces creemos que
organismos como el Ministerio del Ambiente
debe estar encargado del control de los recursos
naturales en las parroquias. Sin embargo, noso-
tros creemos que desde lo local las juntas pa-
rroquiales estamos en capacidad de liderar este
control, y previo a una capacitacin y una con-
cienciacin de lderes parroquiales y de la po-
blacin rural, creemos que s podemos realizar y
apoyar este control de los recursos naturales.
Sobre el transporte y comercializacin de
los productos a los centros de expendio, nosotros
relacionamos a ste con el tema de la madera, ya
que por ms de que hayan vedas forestales, siem-
pre hay explotacin forestal ilegal. Ah tenemos
que las juntas parroquiales pueden jugar un rol
muy importante en este sistema de control. A
travs de nuestros lderes parroquiales tenemos
la fortaleza para apoyar tanto al Ministerio del
Ambiente, como a los gobiernos provinciales y
a los municipios. Muchas veces en los proyectos
de conservacin se pone disminuir la frontera
agrcola, el avance de la frontera agrcola, lo
que se desarrolla a travs del manejo de recursos
naturales o proyectos de reforestacin, pero real-
mente debemos ir un poco ms all, porque mu-
cha veces estas iniciativas no ven la realidad o la
Gestin ambiental y propuesta de las
Juntas parroquiales
Sr. Roberto Fuentes
Representante de COnAJUPARE
26
necesidad econmica que tiene el propietario del
bosque, por ejemplo. Entonces, realmente ah es
que creemos que a travs de crditos podemos
generar espacios de trabajo, de economa en el
sector rural, ser unos entes productivos y no ser
una carga para ninguna institucin.
En capacitacin y asistencia tcnica vemos
que todas las juntas parroquiales del pas deben
estar capacitadas. Sabemos que es una cuestin
difcil, porque estamos tambin dentro del pro-
ceso poltico y hay cambios cada cuatro aos.
Pero, pensemos en cmo generar espacios de
capacidad local que forme a quienes se trasfor-
marn en los lderes al frente de los procesos de
conservacin. Precisamente, la participacin
ciudadana y el control social es lo ms duro
que han asumido las juntas parroquiales, y exis-
te bastante celo cuando las juntas parroquiales
proponemos a los gobiernos provinciales hacer
una planifcacin y coordinacin en conjunto, o
inclusive con el Ministerio del Ambiente y sus
regionales para elaborar los Planes Operativos
de cada rea Protegida con la participacin de
todos los actores del sector rural. Esa es una falla
del Ministerio del Ambiente que debera generar
este espacio.
Dentro de las juntas parroquiales existe una
Comisin de conservacin y elaboracin de pro-
yectos. Con las juntas parroquiales apoyamos,
apuntamos al fortalecimiento de esta estructura
local que tiene su jurisdiccin como las de cual-
quier gobierno provincial o cantonal, solo que en
un espacio ms pequeo. Creemos que debe es-
tar fortalecido este sistema organizativo interno
que tienen las juntas parroquiales con un Progra-
ma de asistencia y desarrollo local con nfasis
en el manejo de los recursos naturales. Tambin
proponemos algunas polticas dentro de la pla-
nifcacin ambiental, para lo cual hemos hecho
un anlisis de la descentralizacin, enfocado
en lo que como juntas parroquiales podramos
asumir o qu podramos coordinar para apoyar
y fortalecer este proceso de descentralizacin.
Tenemos la atribucin de la formulacin y eje-
cucin de planes, programas y proyectos. Aqu
nos vemos como que no tenemos la capacidad
de formular proyectos y lograr implementarlos,
pero tenemos ya experiencias a nivel de gobier-
nos parroquiales en que s lo hemos logrado.
Hay por ejemplo una iniciativa en la Provincia
de Carchi que se est desarrollando con el apoyo
de ciertas entidades.
Para administrar, legislar, reportar y poner
una red nacional de informacin ambiental, jus-
tamente el Ministerio del Ambiente, la AME y
el CONCOPE tienen un sistema de red de in-
formacin. Nosotros proponemos tambin como
juntas parroquiales tener ese sistema de infor-
macin, que debe ser coordinado con el resto de
instituciones, pero dando un seguimiento hacia
el sector rural. En cuanto a estrategias de co-
operacin, administracin y articulacin, todo
este proceso que estamos proponiendo debemos
hacerlo en conjunto con los gobiernos provin-
ciales, los municipios, las ONG, el mismo Es-
tado, el Ministerio del Ambiente. Nosotros no
podemos todava asumir -como un municipio o
un gobierno provincial- las actividades, pero si
podemos coordinar y ponernos a ejecutar algu-
nas acciones y proyectos que vayan en benefcio
del sector rural.
Coordinar sistemas de control y seguimiento
de normas calidad ambiental requiere el fortale-
cimiento institucional en aspectos ambientales
en los gobiernos parroquiales rurales. Estamos
en proceso de fortalecer a las juntas parroquiales
a nivel nacional en este punto. Despus vienen
algunas acciones que proponemos dentro de la
calidad ambiental. La misma ley de las juntas
parroquiales nos permite proponer ordenanzas
que contengan normas tcnicas para mejorar y
controlar la calidad ambiental. Las juntas parro-
quiales lo que podemos hacer en este momento es
proponer ordenanzas, las proponemos a los mu-
nicipios, a los gobiernos provinciales y ellos son
los que nos aprobaran con el Ministerio del Am-
biente. En realidad nosotros no podemos aprobar
normativas ni ordenanzas desde las juntas parro-
quiales, sino regulaciones ms especfcas.
27
Promover el control de la calidad ambiental
y la participacin de las comunidades en la edu-
cacin ambiental es una tarea de todos, por eso
es importante que nos involucremos las escue-
las, los colegios, las juntas parroquiales, los mu-
nicipios, dnde lleguemos a una planifcacin en
conjunto para preservar, mejorar y promover la
calidad ambiental en cada jurisdiccin, disear
planes de contingencia y mitigacin junto con
otras instituciones y manejo de cuencas hidro-
grfcas. Lo que nos proponemos es impulsar
una produccin ms limpia en procesos produc-
tivos y de servicios. Porque una produccin
ms limpia? Porque si hablamos de manejo de
cuencas hidrogrfcas, realmente para la produc-
cin se necesitan mucho qumico. Entonces lo
que queremos es fomentar una produccin ms
limpia, en el sentido de que los sectores rurales
como proveedores a las ciudades ofrezcan una
mejor calidad. Esto lo podemos hacer mediante
proyectos dirigidos al mismo campesino.
Para implementar programas y proyectos
que puedan fortalecer todo lo anterior necesita-
mos el apoyo de todos, porque en ciertas parro-
quias se ve la necesidad y la falta de ingreso fjo,
el que por s es muy mnimo. Si bien, dentro del
Ministerio de Ambiente, dentro de los gobier-
nos municipales y provinciales existen muchas
propuestas, pero solo llegan a propuestas. Que
podemos hacer nosotros ante esto? Desde el sec-
tor rural s nos preocupa mucho esto, y ah por
ejemplo con el tema de los pramos y las ciuda-
des: si no son manejados desde las parroquias
con relacin a los recursos hdricos, qu puede
pasar en las ciudades? Necesitamos coordinar
acciones en conjunto. Otros temas son: el esta-
blecimiento de viveros forestales; alianzas que
impulsen el desarrollo rural e impulsar nuevas
tecnologas de produccin; impulsar programas
de micro crdito, polticas de proteccin ambien-
tal y aprovechamiento de recursos mineros bajo
criterios ambientales. En la cuestin del aprove-
chamiento del recurso minero con criterios am-
bientales, si vemos en la Provincia de Imbabura
existe un problema porque hay una poltica de
los ambientalistas y tambin de los que quieren
aprovechar el recurso. Ah necesitamos un apo-
yo para llegar a un acuerdo entre todos. Inclu-
sive, en algunos lugares del sector rural el apro-
vechamiento del recurso forestal, a veces dicen
que el propietario es el culpable y no es as; a
veces el intermediario le compra a los propieta-
rios y es l en realidad el que est propiciando la
deforestacin. El mismo campesino no conoce
las normas forestales. Hemos identifcado que
podemos apoyar y coordinar en manejo de bos-
ques, plantacin, forestacin, manejo de fora y
fauna y vida silvestre, tambin para elaborar e
implementar planes, programas y proyectos de
uso sustentable de recursos forestales y conser-
vacin de los bosques nativos y su biodiversidad
y as impulsar el desarrollo comunitario susten-
table en las zonas de infuencia, reas naturales
protegidas y bosques protectores.
Sobre el avance de la frontera agrcola en
reas protegidas o reas de reserva, nos pre-
guntamos qu hacemos con la poblacin de esa
rea? A veces con las ONG invertimos en accio-
nes que no van a fortalecer esas reas protegidas
o a mantenerlas por largo tiempo. Estos son los
pulmones y nuestros centros de produccin de
agua. Por ello, promovemos la restauracin de
tierras de aptitud forestal y ecosistemas degra-
dados. Justamente esto va de la mano con la
cuestin de tener viveros, y buscar otras alterna-
tivas para la recuperacin de suelos. En nuestro
pas existen algunas reas que estn seriamente
degradadas. Estas reas hay que recuperarlas
para hacerlas productivas, mediante el estableci-
miento de viveros forestales, jardines botnicos
y zoolgicos. Adems, desarrollar campaas de
educacin para la prevencin de incendios fores-
tales y programas de capacitacin para prevenir
el trfco ilegal de vida silvestre, y de proteccin
de bosques nativos y de biodiversidad. Todo
esto va enlazado siempre con procesos de capa-
citacin: si nosotros preparamos a la gente, creo
que podemos ir ms all de inclusive proponer
leyes y normas, en conocimiento de todos, por-
que todos vamos a hacer un esfuerzo para llegar
a conservar nuestros recursos naturales que es
lo que ms nos importa. Tenemos tambin que
proponer programas alternativos que disminu-
yan la presin sobre los recursos forestales de
fora y fauna silvestre, proteger especies de fora
y fauna silvestre y para la produccin, uso, apro-
vechamiento y comercializacin de materias pri-
mas forestales e implementar el sistema nacional
de informacin forestal.
Entonces realmente nosotros como juntas
parroquiales queremos impulsar los procesos de
descentralizacin, pero tambin queremos hacer
un anlisis con todos los actores involucrados.
28
Vuelvo a repetir, las juntas parroquiales en esta
materia nos estn viendo como coordinadores,
pero solo como coordinadores y no ms de ah.
Con el recurso econmico que ahora tenemos,
que son 36 mil dlares por cada junta parroquial,
nos ponen simplemente como coordinadores.
Somos un gobierno joven que estamos todava
en proceso de fortalecimiento.
Todo este proceso que acabo de exponer lo
hemos establecido en un pequeo modelo de la
Asociacin de Juntas Parroquiales de Carchi,
que consideramos se puede replicar en las otras
provincias, adaptado a la realidad de cada pro-
vincia. Estas son las lneas de accin: dentro de
la educacin ambiental, por ejemplo, tenemos
el Programa de educacin ambiental estudiantil
comunitario para las parroquias de Maldonado
y Chical y el Programa de educacin ambiental
multiaudiencias para la regin andina de la Pro-
vincia del Carchi. Los recursos son manejados
por las mismas juntas parroquiales, es decir, las
juntas parroquiales estamos en la capacidad de
buscarnos fnanciamiento, que en este caso vie-
ne de la cooperacin europea, del Ministerio del
Ambiente para el proceso de descentralizacin,
de la Prefectura y fondos de las juntas parroquia-
les que han puesto como contraparte. Nos han
exigido que pongamos el 10% de contraparte, y
las juntas parroquiales han asumido el 10% en
efectivo de estas contrapartes.
Con esto queremos demostrar que s pode-
mos; no esperamos que el Estado nos diga aqu
est el dinero. Podemos poner esfuerzo y seguir
adelante. Tenemos tambin algo de manejo de
bosques. Hay pequeos proyectos comunitarios
de manejo de bosques en la zona de Maldonado
y Chical, Tobar Donoso, donde hay sitios que re-
quieren de dos das de caminata para llegar. Te-
nemos algunos proyectos sobre manejo de bos-
ques tropicales. Tambin tenemos proyectos de
manejo de cuencas andinas. Todos los proyectos
de manejo de cuencas andinas estn enfocados a
los sistemas agroforestales, a los sistemas pro-
ductivos. Hemos impulsado una produccin en
sistemas agroforestales, donde nosotros hemos
tratado de combinar rboles con doble prop-
sito y especies que pueden ser productivas en
zonas rurales como el mango y el aguacate, para
fomentar la produccin. Tambin dentro de ca-
lidad ambiental, tenemos proyectos de mejora-
miento de alcantarillado que van en benefcio de
la poblacin. Por lo tanto, con estos proyectos
las juntas parroquiales se han hecho benefcia-
rias de 1500.000 euros, solo de la Cooperacin
Europea. Adems, no solo hemos gestionado
recursos econmicos para apoyar el proceso de
descentralizacin de la gestin ambiental, sino
que hemos sostenido los recursos econmicos
para lo que es infraestructura, proyectos produc-
tivos, etc. Prcticamente, como juntas parro-
quiales se ha llegado a conseguir 2000.000 de
dlares, expresamente para el benefcio de sus
parroquias. Entonces estamos demostrando que
solo podemos hacernos cargo dentro del proceso
de descentralizacin, si todos gestionamos para
obtener los recursos econmicos.
Cmo funciona este modelo? Las juntas
parroquiales hacen una propuesta para conseguir
recursos econmicos, pero la asistencia tcnica
la hace la Asociacin de Juntas Parroquiales. En
este caso la Asociacin y el equipo de asistencia
se transforman en un ente de gestin, de nego-
ciacin. Ah estn los proyectos que gestiona-
mos para obtener los recursos econmicos, den-
tro de los mbitos de calidad ambiental. A quien
lo propone? Al fnancista. Al hablar de juntas
parroquiales es importante sealar que las ini-
ciativas vienen desde las mismas comunidades.
Las propuestas so construidas desde la misma
visin de las comunidades.
Esto es lo que estamos impulsando como
CONAJUPARE. Quisiera rescatar una refexin
sobre el proceso de descentralizacin y es que
es un proceso de todos; un proceso en el que se
est viendo que las juntas parroquiales s pode-
mos. Que el CONCOPE, la AME, los gobiernos
municipales, los gobiernos provinciales s pode-
mos, pero organizadamente, en un proceso de
descentralizacin para impulsar una causa que
es en benefcio de todos.
29
Lcdo. Patricio Crespo
ECOBOnA
Quisiera hacer mi comentario, enfocndome
sobre algunos vacos que se detectan. Encuentro
cuatro: uno, sobre los errores de acuerdos ins-
titucionales en general, otro sobre las fronteras
polticas y ecosistmicas, y otros sobre la inver-
sin de la descentralizacin.
En el tema de los roles, dara la impresin
de que un buen sistema institucional de gestin
ambiental -en lo posible- debe discriminar la
rectora poltica de la contralora ambiental y de
la gestin ambiental. Si se analizan los marcos
jurdicos referidos en las presentaciones, dara
la impresin de que no estn muy claras sus
fronteras, y en el Ecuador esto es crtico, por-
que el Ministerio del Ambiente no puede con-
trolar todo. La Subsecretara del Ambiente en
el Ministerio de Energa nunca va a tener ni la
capacidad, ni la posibilidad poltica para hacer
contralora y sancionar en el Ecuador. Dentro de
los gobiernos locales, tampoco se va a poder ha-
cer contralora, sancionar sobre la obra pblica
cantonal, menos sobre lo que hace el Ministerio
de Obras Pblicas. No discriminamos los roles
de auditoria jurdica, de gestin e interpretacin
de planes, programas y proyectos, tanto en lo na-
cional como en lo subnacional, as como en la
contralora ambiental.
Quizs convendra aprovechar la coyuntura
de la nueva Asamblea Constituyente para pos-
tular la existencia de una Contralora Ambiental
Nacional, quizs suscrita a la Contralora Ge-
neral del Estado, pero con una estructura inde-
pendiente del gobierno central, porque a pesar
de lo que se dice habitualmente, la estructura
socio-econmica del pas tiene una fuerte deter-
minacin del Estado, que quizs maneja un del
30% del PIB. Entonces, necesitamos una con-
tralora ambiental independiente, que no pueda
estar dentro de la estructura ejecutiva, y forta-
lecer el presupuesto y la personera jurdica del
Ministerio del Ambiente y en las otras autorida-
des ambientales de aplicacin. Desde el punto
de vista poltico nacional, dentro de los rganos
de gobierno necesitamos consolidar autoridades
ambientales con recursos.
Respecto al tema de las fronteras polti-
cas y los sistemas ambientales, en procesos de
descentralizacin, en algn momento hay que
pensar quin hace qu en su territorio. Eso no
va a ser factible por el poder y la presin que
ejercen en las fronteras polticas las autoridades
territoriales: la junta parroquial en la parroquia y
el cantn, el municipio en el cantn, el consejo
provincial en el territorio provincial. Lo que si
podemos construir es un sistema cuyas unidades
de informacin y anlisis sean ecosistemas. Exis-
ten experiencias de apoyo al funcionamiento de
sistemas institucionales de gestin de bosques,
pozos de agua, microcuencas y cuencas hidro-
grfcas, pero esta sede institucional no puede
gobernar ese territorio porque las fronteras po-
lticas no van a coincidir. Entonces si considera-
mos la frontera ecosistmica como unidad de in-
formacin y anlisis, esa unidad sirve de insumo
a la autoridad territorial poltica para su trabajo
de planifcacin e investigacin. Pero, la plani-
fcacin tampoco sirve como un modelo, porque
nadie ejecuta lo que otro planifca. Quizs en la
nueva constituyente podamos hacer arreglos que
nos permitan resolver estos problemas. Pero, en
comunidades de parroquias, cantones de provin-
cias se puede trabajar en trminos de informa-
3. Comentarios
30
cin y anlisis en cuencas hidrogrfcas.
El tercer aspecto de la descentralizacin,
tiene niveles polticos, fscales, administrativos
y territoriales. Si nos fjamos en la historia de la
descentralizacin del Ecuador ha tomado nfasis
administrativo y es parte de una entrada tecno-
crtica, refejada en las matrices de competencia
(que sin duda sin indispensables). Sin embargo,
yo pienso que las matrices de competencia debe-
ran ser un producto de salida. Es decir, primero
tenemos que hacer los arreglos polticos territo-
riales y fscales fundamentales para luego ir a la
matriz de competencias. Dara la impresin que
procedemos siempre al revs. Tenemos matrices
de competencias que llegan a un detalle impre-
sionante, pero no tenemos los acuerdos polticos
para poderlas implementar! Cmo que patina-
mos en el mismo terreno.
El cuarto elemento. Dara la impresin por el
marco jurdico actual que los cantones que enfa-
tizan su gestion en calidad ambiental y los otros
niveles de gobierno en capital natural. Esa discri-
minacin ya no es adecuada. Hemos avanzado en
Ecuador de manera positiva, en tener gobiernos
locales no todos, pero si en gran medida- con
responsabilidades integrales en el territorio can-
tonal. No podemos quedarnos con un esquema
de competencias ambintales que vuelve a con-
centrar la competencia del municipio en calidad
ambiental. Ahora el Municipio debe tener res-
ponsabilidad de gestion en todo el territorio can-
tonal y no abandonar al territorio rural o lo que es
cobertura vegetal a responsabilidad del Consejo
Provincial. Eso ya es anacrnico. Gracias.
Dr. Ivn narvez
FLACSO
Voy a partir con una intervencin de carc-
ter general. Se supone que la descentralizaron
est autorizada en el rea poltica frente a un
hecho histrico del pas. El Ecuador ha presen-
tado caractersticas de centralismo derivadas de
un proceso de colonizacin continuada desde su
independencia, con pocas variantes en el siglo
XX, sobre todo a nivel sociocultural. En este
contexto, veamos si la descentralizacin es un
desafo histrico que da respuesta a ese poder
central, para poder construir una sociedad en
base a la propuesta del desarrollo sustentable
en sus fases y decir que se trata de buscar esa
justicia social y el crecimiento econmico sin
sacrifcar ninguna de esas variables, y estable-
cer un rumbo poltico de mediano y largo plazo,
manifestado en las diferentes casos.
Si uno revisa tericamente este tema, lle-
ga a la conclusin de que quienes hacen estos
diagnsticos de la problemtica ambiental del
Ecuador son los mismos que la lideraron hace 25
aos, la apertura econmica y el ajuste estruc-
tural. Si revisan la literatura de los organismos
multilaterales, son ellos precisamente los que
diagnostican la descentralizacin y puede ser
que ellos estn sustentndola en trminos tcni-
cos, flosfcos y polticos. No estoy criticando
ese hecho, sino constatando una realidad. En-
tonces, de las exposiciones se puede sustentar lo
siguiente: que son explcitos los problemas res-
pecto a la descentralizacin y gestin ambiental,
y tambin son explcitos en cuanto a plantear las
alternativas de esos problemas. Tenemos aqu un
diagnostico que pronostica los problemas de la
descentralizacin ambiental dada en trminos de
transferencia fscal, administrativa y fnanciera.
Sin embargo, hay un nivel en que me parece fun-
damental poner nfasis y es la transferencia de
poder, es decir, la descentralizacin poltica.
Recordemos que la descentralizacin referi-
da en las exposiciones -que es la propuesta de los
ltimos dos ltimos lustros- est sujeta a intentar
procesos en instituciones creadas, a impulsar esos
procesos en equipos que seguramente van a care-
cer de fundamentos de la descentralizacin. Sobre
esa transferencia de poder dirigida por la parte
poltica hacia los gobiernos seccionales, hay otro
problema, que ha sido manifestado por aclarar la
responsabilidad de cada uno, cmo se asume esa
transferencia de competencia si se esta en una insti-
tucionalidad limitada con una carencia de recursos
econmicos, con una ausencia de recursos tcnicos
y humanos? Aunque asuman la responsabilidad de
competencia, no va a ser efcaz, entonces podra-
mos ver que estamos yendo en forma circular hacia
ese problema. Entonces, se produce el problema de
carcter poltico, el problema de carcter tcnico,
el problema de carcter fnanciero, y la ausencia de
inters poltico a estos procesos.
Un elemento que ha sido muy notable, es
cuando el proceso entra en el rea de la planif-
cacin, y es que claro: toda planifcacin es una
necesidad de la organizacin y de una sociedad
31
a partir de la dcada de los 50. La planifcacin
posteriormente a eso se va perfeccionando y
llega a instituciones como el CONAM que ha
hecho un esfuerzo enorme para investigar la agi-
lidad, para establecer pautas, para darle sentido
al desarrollo de la sociedad, dependiendo de los
programas estructurales, dndole su importan-
cia. Entonces, ya no va enfocado a la planifca-
cin sino a la transferencia de la responsabilidad
del Estado hacia el sector privado, con determi-
nados inters evidentemente.
Entonces, vemos en las intervenciones tres
etapas: disminucin del poder, falta de planif-
cacin, falta de recursos econmicos, polticos y
humanos a la voluntad del Estado para impulsar
el proceso que coacciona un show que se obtiene
a nivel de sociedad ecuatoriana. En conclusin,
existen contradicciones antagnicas de conser-
vacin y extraccin y adems existe defciencia
de desarrollo industrial y perspectiva de pasos
acelerados, por lo tanto esa necesidad de desa-
rrollo humano sostenible en una democracia
participativa, con un presencia ciudadana mucho
mas dinmica, va a estar sujeta al poder y ah
est el problema.
32
4. Preguntas del auditorio
Para el representante del Minis-
terio del Ambiente:
Cul es su opinin sobre descentralizacin
horizontal en relacin al Plan Nacional de
Desarrollo del gobierno, a efectos de enten-
der el potencial conficto de jurisdiccin y
competencias de los organismos seccionales
y ministerios acreditados como AAR?
Le interesara al MAE estimular la Evalua-
cin Ambiental Estratgica para fortalecer un
enfoque territorial, por sobre lo sectorial?
Existe realmente una poltica ambiental en
temas de descentralizacin y control fores-
tal, si no existe autoridad ambiental?
Por qu dice que los ecosistemas estn pre-
sionados socialmente y no dice presionados
industrialmente ejemplo, camaronero, mine-
ro maderero etc.?
Los 15 convenios de descentralizacin fr-
mados en enero de 2007, por la Ministra del
Ambiente y el Ministerio de Economia, es-
tablecen la transferencia de recursos huma-
nos (partidas especfcas) y la facultad de
recaudar tasas y el impuesto forestal, mane-
jado por un fondo fduciario para fomento
forestal. Por qu estos compromisos no se
han cumplido?
Para el representante
de la SEnPLADES:

Los 15 convenios de transferencia ya frma-
dos y desaparecidos por la burocracia del
Ministerio por un ao van a ser cumplidos e
implementados por el actual Gobierno, exis-
te esta voluntad poltica?
Sobre el ordenamiento territorial, qu dice el
Plan Nacional de Desarrollo al respecto?

No se ha mencionado nada sobre la conser-
vacin de la biodiversidad en la exposicin.
Existe en el gobierno un programa para apli-
carla o se le va a considerar?

En la planifcacin del Estado, cmo se en-
foca la cooperacin internacional para la
asignacin de recursos econmicos. Tienen
polticas al respecto?
Para el representante de AME:

Cmo se incide en los fondos de recupe-
racin ambiental, proveniente de petroleras
para los municipios?

Existe en los gobiernos locales las capaci-
dades para invertir estos fondos de manera
integral?

Qu otros ejemplos exitosos a parte del Par-
que Nacional Cajas existen y por qu son
exitosos?

En el proceso que lleva AME sobre el tema,
cmo mira la integracin con los Consejos
Provinciales?

El MAE es un organismo administrativo que
ha demostrado no ser efciente en la gestion
ambiental, entonces: cmo va a capacitar a
33
los gobiernos seccionales en mejorar la ges-
tin ambiental?

A nivel de los municipios, cmo la descen-
tralizacin ambiental les ayuda o no al ma-
nejo de sus recursos, con respecto al pago
por servicios ambientales?
Para el representante
del COnCOPE:

Por qu afrma que quedan pendientes los
roles y las funciones del sistema descentrali-
zado de control forestal, si en junio de 2006
se culmin con el acuerdo de Puembo, en el
cual se consensuaron roles y funciones para
la operacin del sistema?

Qu oportunidad tiene la economia solida-
ria frente a la competitividad territorial, que
se impulsa desde los procesos de gestion
descentralizada por CONCOPE?

Cmo consolidar las autonomas con el
manejo sistmico del territorio? del tema
legal la oferta local del sistema legal de la
asignacin de recursos econmicos y de ser-
vicios es percibida por sus organizaciones
para tratar de distribuir y evaluar las funcio-
nes especfcas de la poblacin en parroquias
municipios y Consejos provinciales?

De que manera la cooperacin internacional,
y la asignacin de recursos econmicos es
percibida por sus organizaciones para captar
distribuir y evaluar los recursos econmicos?

Cmo se va asegurar que las reas protegi-
das estatales sean fnanciadas de alguna ma-
nera bsica frente a la posibilidad de que el
gobierno provincial o local cree sus propias
reas protegidas?

Cmo se va a asegurar que las reas protegi-
das sean en la posibilidad de manera practica
de que un gobierno provincial pueda admi-
nistrarlas? y como enfrentar a los procesos
de descentralizacin? Como afronta los
procesos de descentralizacin? los enfoques
de inters internacional se llevan en (audio
inentendible) que lneas de proteccin am-
biental son sustentables de las diferentes en-
tidades de gobierno?
Para el representante
de COnAJUPARE

Cmo se va asegurar que las reas protegi-
das estatales sean fnanciadas de alguna ma-
nera bsica frente a la posibilidad de que el
gobierno provincial o local cree sus propias
reas protegidas?
Para el Dr. Ivn narvez
Existe descentralizacin en los pases desa-
rrollados y si existe, cmo es la descentrali-
zacin ambiental?
Para el Lcdo. Patricio Crespo

Por qu una contralora ambiental y no una
superintendencia ambiental?
34
5. Respuestas de los
expositores y comentaristas
Dr. Jos Suing. SEnPLADES
Quiero agradecer los comentarios formula-
dos por Patricio e Ivn. Patricio puntualiza cua-
tro temas con los que yo coincido. Uno de los
problemas que ha tenido la descentralizacin es
la inadecuada o indebida asignacin de roles a
niveles de gobierno, y la reforma precisamen-
te lo que procura es buscar una racionalidad y
una reasignacin de esos roles por niveles de
gobierno. Sobre el tema de la contralora ge-
neral ambiental, probablemente si es necesaria
una instancia especializada encargada del con-
trol ambiental, no obstante hay que pensar que
si generamos una instancia adicional especia-
lizada, muy probablemente hasta que llegue a
consolidarse como tal va a pasar mucho tiempo
y ya las urgencias de control en el tema de con-
trol ambiental habrn pasado. Yo soy de la idea
que en la misma Contralora General del Estado
se genere una instancia especializada o que se
fortalezca la que ya tiene, para que mejore ese
ejercicio de control ambiental.
Ahora, sobre la propuesta de gobierno para
llegar a regiones autnomas, uno de los temas
de discusin es cmo se va a ejercer el control
en general, quien ejerce la institucionalidad de
la contralora y ah encontramos que muy proba-
blemente habr una concurrencia entre el nivel
central de gobierno y el nivel regional. Es un
tema que va a ser puesto a consideracin de la
Asamblea y ser sta misma la que tome deci-
siones al respecto.
Sobre el asunto de las autoridades ambien-
tales regionales, eso pasa precisamente por la
debilidad institucional del propio ministerio -
esta es una opinin personal- y ah la necesidad
de atacar esa debilidad con asignacin de recur-
sos. Muy probablemente el eje ambiental de de-
sarrollo que esta contemplado en el Plan, va a
contribuir a que se abra un espacio para abordar
esa temtica, incluido el tema del fortalecimien-
to institucional del nivel nacional.
La Asamblea Nacional Constituyente sien-
do un escenario vlido para formular el nuevo
pacto social de la sociedad ecuatoriana, no va
a resolver todos los problemas y tampoco va a
resolver los problemas ambientales. En ese es-
cenario, podamos construir una propuesta en
materia ambiental que sea coherente y que nos
permita avanzar en la institucionalizacin, en
los procesos de gestin descentralizada. Sobre
el asunto de la matriz de competencias, coin-
cido en que es demasiado detallista, se llega a
las minucias y creo que el ejercicio para poder
complementar este tema de los roles que no es-
tn sufcientemente claros, pasa por hacer una
suerte de nomenclatura propia. No copiar las
nomenclaturas que ya estn siendo aplicadas,
o que se aplicaron en Colombia o en Chile o
cualquier otro escenario, sino construir nuestra
propia nomenclatura.
Cuando hablamos de competencias tene-
mos que generar una suerte de desagregacin al
lmite, pero para efectos de asignacin de res-
ponsabilidades, se debe tener claras las faculta-
des de las instancias a niveles de gobierno. Creo
que deberamos quedarnos hasta una defnicin
gruesa de competencias y matizarla cuando ha-
blamos de concurrencia, a travs de un escla-
recimiento de qu facultades estn involucradas
en esa concurrencia. Hablando de control am-
35
biental por ejemplo, podramos hablar de que la
rectora quede en el nivel nacional y el control
efectivo y el ejercicio de control podra pasar al
nivel provincial o al nivel municipal.
Lo dicho por Ivn Narvez me agrado mu-
cho, del anlisis terico conceptual que hace del
proceso de descentralizacin un desaf histri-
co. Creo que adems ah, tenemos que procurar
no confundir entre la descentralizacin como
mecanismo y el propsito que se persigue. Es-
tamos buscando mejorar las condiciones de vida
de la gente y la prestacin de los servicios. Uno
de los mecanismos para poder alcanzarlo es a
travs de la descentralizacin pero, una descen-
tralizacin que asigne competencias en los ni-
veles de gobierno de manera adecuada, que por
igual considere criterios y principios que son ne-
cesarios para una descentralizacin racional.
Quisiera tambin comentar algo que men-
cion Carlo Ruiz sobre el rol del Senplades.
No es que Senplades est tratando de absorber
facultades que son propias de los gremios ins-
titucionales, de los gobiernos seccionales aut-
nomos. Todo lo contrario, lo que yo les mencio-
naba ah es fruto del diagnostico de lo que se ha
hecho en descentralizacin, y efectivamente lo
que se menciona es que en lo local no existe un
interlocutor nacional con quien que pueda yo
conversar sobre la descentralizacin, con quien
tenga que involucrarme y desenredar el proceso
e impulsarlo. La Senplades est en esa lnea, es
decir, generar una institucionalidad que sea un
interlocutor valido desde el nivel central para
racionalizar tambin desde este nivel el proceso
de descentralizacin. En ningn momento pre-
tende asumir roles como capacitacin o asisten-
cia tcnica, que mal o bien ya lo hacen los gre-
mios de los gobiernos seccionales autnomos.
Tampoco creo que estemos asistiendo a
otro ejercicio ms de ciencia fccin. Se han
mencionado cifras concretas, la suscripcin de
convenios y esos convenios estn ah. Yo creo
que hay que refexionar, casa adentro, sobre
qu es lo que necesitamos nosotros como go-
biernos seccionales para el ejercicio efectivo de
esas competencias. Hemos mencionado que hay
convenios suscritos desde el ao 2001, y que sin
embargo estamos en el 2007 y no hemos ejer-
cido competencias en el nivel local. Entonces,
algo pasa a parte de la voluntad poltica, tal vez
nos asust el hecho de que las transferencias po-
lticas no estaban acompaadas de los recursos
sufcientes.
Respecto del Plan Nacional de Desarrollo
y el tema de ordenamiento territorial, yo estuve
involucrado en su desarrollo y conozco los ejes
fundamentales que contiene. Les puedo mencio-
nar que estamos trabajando en una propuesta de
reforma integral y democrtica del Estado, pre-
cisamente el enfoque es desde el ordenamiento
territorial. Como diagnostico, se puede sealar
que existe inequidad territorial, que existe des-
igualdad territorial y la propuesta se encamina
precisamente a mejorar esas inequidades terri-
toriales en el Ecuador. Por eso estamos promo-
viendo llegar a un nivel de regiones, que es una
alegacin de provincias respetando la divisin
poltica tradicional de provincias, cantones y
parroquias. Respecto de los 15 convenios tal-
vez no me compete a mi responderlos, porque
lo central no esta en la ejecucin de los conve-
nios, o simplemente se ha ayudado al proceso
de identifcacin y a sacarlos de la gaveta don-
de han estado perdidos.
Hay un empeo del gobierno por rescatar
un escenario institucional que fue prcticamente
mermado, eliminado y es el tema de la planifca-
cin. Por eso precisamente, uno de los encargos
que tuvo la secretaria nacional de planifcacin
en el inicio de la gestin fue asumir el reto de
formular el plan nacional de desarrollo y este
plan precisamente, en sus 12 objetivos, est mar-
cando las pautas para una visin de largo plazo
para el Estado ecuatoriano. Ese es un espacio que
permite recuperar un sistema de planifcacin,
reconstruir un sistema de planifcacin y articu-
larlo con los esfuerzos de planifcacin de los te-
rritorios en los escenarios subnacionales. Todos
conocemos que se planifca en la parroquia, que
se planifca en el cantn, se planifca en la pro-
vincia, pero lo que no existe es la articulacin
debida de abajo hacia arriba que permita empa-
tar con el sistema de planifcacin nacional. Pre-
cisamente por falta de este sistema nacional de
planifcacin es que esperamos recuperarlo con
este esfuerzo institucional del gobierno ahora.
Dentro de ese contexto tambin est el tema
de la cooperacin nacional. Si bien es cierto esta
volcada en muchos escenarios a apoyar proce-
sos de descentralizacin, procesos de desarrollo
36
local, procesos de fortalecimiento institucional,
no ha existido la sufciente coordinacin que nos
permita decir bueno, la cooperacin internacio-
nal ha invertido tanto en descentralizacin tanto
en fortalecimiento institucional, y tanto espec-
fcamente en gestin ambiental. Ah de la mano
tambin hay una debilidad, la debilidad del Insti-
tuto Ecuatoriano de Cooperacin Internacional,
el INECI, que ha pasado desde Mahuad una suer-
te de sube y baja, a depender de la presidencia de
la repblica y regresa nuevamente al Ministerio
de Relaciones Exteriores. Las estrategias que se
estn discutiendo en los momentos actuales es
que el INECI sea reestructurado, y que en lo po-
sible pase a tener como cabeza visible de direc-
cin a la secretaria nacional de planifcacin, al
igual de lo que se est pensando que la inversin
publica, que igual esta en el Ministerio de Eco-
noma y Finanzas pase a la Senplades, porque
la Senplades es el rgano rector del sistema de
planifcacin. Si la planifcacin no se une, no
se articula con la inversin pblica de que eje-
cucin o de que planifcacin se puede hablar?
Creo que en este contexto podemos hablar de
que tambin se pueden generar unas pautas para
explicar y canalizar la planifcacin internacio-
nal en debida forma.
Econ. Alfonso Avils. MAE
Respecto de la pregunta relativa a los conve-
nios ya suscritos, son documentos que legtima-
mente son elaborados y aprobados por las partes
y necesitan ser implementados para que puedan
tener realmente efecto en la gestin ambiental.
Ya se ha planteado aqu que es necesario hacer el
plan de implementacin de las competencias, de
tal manera que cada consejo provincial tiene que
elaborar conjuntamente con el Ministerio del
Ambiente, el plan de implementacin y realizar
la gestin que le compete.
Quisiera aprovechar tambin del momento
para explicar en pocas palabras algo de la pre-
gunta relativa a la articulacin horizontal. No
se trata de descentralizacin horizontal sino se
trata de una articulacin horizontal en el proceso
de descentralizacin. La autoridad local llme-
se parroquia, cantn o Consejo Provincial, tiene
que articular su gestin horizontalmente en su
respectivo nivel para asegurar que la concurren-
cia de las fuerzas de accin en cada jurisdiccin
efectivamente produzcan el efecto que se busca,
o cuyo propsito se esta tratando de alcanzar.
El MAE se encuentra interesado en los dos
elementos que se ha mencionado. Quien hizo la
pregunta, tanto en el enfoque territorial cuanto en
el enfoque puramente ambiental, y es que consi-
deramos que el territorio es una base cclica de
una jurisdiccin en el que estn insertos los ele-
mentos ecolgicos y las interacciones de carcter
sociales, polticas, culturales, que hacen prctica-
mente la vida en esa territorialidad. Consecuen-
temente, tenemos que actuar en ese mbito, no
substraernos a los dos elementos, al territorio y al
concepto ambiental propiamente dicho.
Finalmente, hablar sobre las presiones so-
ciales, es verdad que existe una presin indus-
trial, las reas protegidas que tiene bajo su res-
ponsabilidad el Ministerio del Ambiente estn
altamente presionadas socialmente. Posiblemen-
te sea necesario realizar en las reas protegidas
un programa profundo de racionalizacin de la
tenencia de la tierra. Por ejemplo, frente al avan-
ce de la colonizacin en las reas orientales y
occidentales ha sido de tal magnitud, que ya im-
plica posibilidad de conficto, y es aceptable de-
cir que no hay solamente una presin social, sino
una presin como dice el autor de la pregunta,
industrial. Es verdad, hay una tremenda presin
sobre los recursos naturales y lo que pretende el
MAE es que se realice la gestin de los recur-
sos naturales de manera racional, es decir bajo el
concepto de desarrollo sustentable.
Sobre el tema las reas protegidas y la posi-
bilidad de descentralizar a los otros niveles, yo
creo que no hay que tenerle miedo a la posibi-
lidad de desarticular una poltica nacional del
sistema de reas protegidas. Lo que yo si creo es
que hay que echar a andar ese Sistema Nacional
de reas Protegidas, sacarlo del formulario o de
la propuesta y ponerlo en ejecucin, lo que im-
plicara hacer precisamente la suma de esfuerzos
entre lo nacional, lo provincial y lo local. Creo
que ah estriamos apostando efectivamente a
contar primero- con un sistema efectivo, que
sea real y segundo, a contribuir a su conserva-
cin, a su mantenimiento y operacin adecuada.
Pese a las limitaciones institucionales, y por
ejercicio propio de la Ley de reas protegidas
no pueden ser transferidas en ningunas de sus
37
competencias. La gestin ambiental en reas
protegidas le compete a la primera autoridad am-
biental, en este caso al Ministerio del Ambiente.
Sin embargo, y de acuerdo a lo expresado por el
Dr. Suing, no hay que tenerle miedo a la posibi-
lidad de que las autoridades seccionales puedan
intervenir o cogestionar en las reas protegidas.
Lo importante es advertir que la capacidad rec-
toral en la proteccin de las reas crticas del
pas le compete exclusivamente al Ministerio del
Ambiente, y hasta que la ley no sea reformada o
cambiada pues esa competencia se mantendr a
nivel de Ministerio.
Ing. Wladimir Rosero. COnCOPE
En primer lugar quisiera hacer una aprecia-
cin de carcter general. La descentralizacin
es un proceso eminentemente poltico, que trata
bsicamente tres procesos: la centralizacin pol-
tica administrativa y la fscal. Si uno observa los
procesos de descentralizacin en Latinoamrica
no existe un proceso que sea lineal y simultaneo,
en que los tres aspectos se han descentralizado
de una vez. En muchos pases se ha dado una
descentralizacin fscal y luego una descentra-
lizacin poltico-administrativa y en otros casos
primero la poltica y luego la administrativa y la
fscal, por eso es que cuando nosotros estbamos
haciendo la presentacin, decamos que se requie-
re incrementar ciertos instrumentos que permitan
que se haga el proceso de descentralizacin ms
viable, porque los procesos de descentralizacin
no son lineales en ninguna parte del mundo. Lue-
go, si existe claridad en los roles y funciones por
niveles de gobierno (donde no hay duda que el
Ministerio del Ambiente debe ejercer la rectora,
la emanacin de polticas publicas sectoriales a
nivel nacional o una normatividad nacional), es
absolutamente claro que la ejecucin se debe ha-
cer desde los gobiernos seccionales.
Por qu el nfasis en el capital natural para
los Consejos provinciales y por qu ms nfasis
de calidad ambiental en los gobiernos municipa-
les? Por cuestiones de cercana, es decir, para la
emisin de gases se tiene que hacer un control
desde lo municipal, pero por ejemplo, temas de
forestacin que superan muchas veces los mbi-
tos cantnales, se tiene que hacer por economas
de escala desde el intermedio. Desde mi punto
de vista no existe en este momento -despus de
varios aos de discusin sobre el tema- la falta
de claridad en los roles y funciones. Lo que se
necesita es un fortalecimiento en el rol institu-
cional que permita que las varias instancias va-
yan asumiendo esos roles frente a la debilidad
institucional del Ministerio del Ambiente, y que
no le permite hacer su rol rector, pero eso no sig-
nifca que no este claro. A mi me parece que est
sumamente claro, me parece adems que si ha
resurgido el tema de las fronteras de biodiversi-
dad, eso est en los lineamientos generales que
constan en el Acuerdo 106. Es decir, se ha hecho
un anlisis y justamente se cree que la planifca-
cin y la informacin se la debe hacer desde ese
mbito. Pero, la implementacin y ejecucin de
proyectos concretos es de cada nivel subregional,
y lo que se debera hacer es mas bien fortalecer
mecanismos como el de la mancomunidad para
poder hacer gestiones mucho mas agregadas, es
decir, sistmicas y sistemticas.
Cuando uno estima lo grave en un proceso
de descentralizacin, lo primero que se pregun-
ta es cual es el valor agregado que da el pro-
ceso de descentralizacin? Mas all de que ya
es una cosa enorme la transferencia de poder a
los territorios y el poder signifca poder decidir
qu es lo que debe hacerse con las caracters-
ticas especfcas de cada territorio, porque des-
de el nivel nacional es imposible trabajar desde
las especifcidades de los diferentes territorios.
Entonces, a mi me parece que lo que nosotros
debemos buscar es mas bien modelos de gestin
que logren integrar diferentes actores. Yo haca
mencin en mi intervencin al tema de las cor-
poraciones, porque las corporaciones venimos
impulsando desde el comienzo como un espacio
con su directorio, porque a pesar de ser una ins-
titucin creada por el Consejo provincial, estn
los actores pblicos y privados. Junto con el Pre-
fecto est el representante de los alcaldes, de las
juntas parroquiales, pero tambin de la sociedad,
de los medios de comunicacin, de los colegios
gremiales, etc., lo que impulsa el proceso de ge-
neracin de polticas territoriales.
Entonces, este es el valor agregado que po-
demos dar desde los territorios de descentraliza-
cin. Veamos que ha sucedido en los escasos pro-
cesos de descentralizacin que ha vivido el pas.
Si ustedes, en la transformacin que han sufrido
los aeropuertos de Quito y Guayaquil despus de
30 aos del discurso que no haba recursos para
38
hacer las adecuaciones necesarias, ahora se ve
que existen aeropuertos realmente decentes para
los usuarios. Cuando uno ve la autopista, que no
era tan sonada como autopista, que es Aloag-
Santo Domingo, cuando estaba a cargo el minis-
terio se vea que estaba totalmente deteriorada,
ahora se hace un mantenimiento especfco. Ese
es el valor agregado que le puede dar la descen-
tralizacin a la operacin de competencias, y me
parece que puede suceder exactamente lo mismo
con las competencias ambientales.
Por qu se requiere trabajar an ms el
sistema descentralizado de gestin ambiental?
Justamente porque lo que se ha construido hasta
la actualidad tiene una visin justamente centra-
lista. Por ejemplo, se sigue manteniendo el tema
de los regentes forestales cuando todas las fun-
ciones de acuerdo a las matrices de competencia
han sido transferidas a los Consejos provinciales.
Cmo mantenemos una regencia forestal si ya
esas competencias han sido transferidas? Enton-
ces, se requiere implementar un nuevo modelo
que adems contemple las nuevas caractersticas
de que una gua forestal va a salir de Esmeraldas
y probablemente va a ir a Guayaquil Cmo ha-
cemos para que esa misma gua sea vlida para
todo el territorio, que sea emitida y respetada
hasta que salga de Guayaquil? Se requiere un
nuevo modelo en el tema de control forestal.
Sobre la economa solidaria frente a la com-
petitividad territorial en esquemas descentrali-
zados, uno de los aspectos fundamentales para
la construccin de un territorio competitivo sin
duda alguna es el tema de la gestin ambiental,
porque todos los territorios tienen una cierta ca-
pacidad de explotacin de recursos naturales. Es
decir, nosotros podemos decir que en Esmeraldas
casi ya no hay posibilidades de seguir explotan-
do el bosque, casi una imposibilidad, y eso sig-
nifca una posibilidad porque hemos depredado
el bosque pero no hemos replantado el bosque,
y debemos entrar en esquemas de deforestacin
que vuelva sustentable cualquier actividad.
Evidentemente el CONCOPE est dispuesto
a asumir responsabilidades, es ms nosotros he-
mos conversado con el MAE, Senplades y AME,
para establecer estas mesas nacionales que nos
permitan proseguir con el proceso de descentra-
lizacin hasta que los Consejos provinciales va-
yan operando las competencias. A nosotros nos
parece que el tema del territorio es fundamental
para el desarrollo, ms que para la autonoma
para el desarrollo en su conjunto. Si nosotros
no tenemos un manejo sustentable del territorio,
corremos grandes riesgos de competitividad y
de desarrollo ahora mismo. Por ejemplo, existen
territorios como la provincia de Tungurahua, o
Quito mismo, que no cuentan con fuentes de agua
para transformarlos en agua potable por la con-
taminacin de los ros, de tal manera que Quito
tiene que irse al oriente, al igual que la provincia
del Tungurahua, para producir agua de consumo
humano. Esa es una tarea absolutamente costo-
sa. Igualmente, si nosotros hacemos daos am-
bientales, si bien una larga gestin a los daos
ambientales, pues le remediacin a estos daos
ambientales es sper costosa. Nuevamente, es
una prdida de sustentabilidad evidentemente el
asumir competencias, por ejemplo, no solamente
las del Ministerio del Ambiente sino todo lo que
ese refere a los recursos naturales, permite hacer
una gestin ms autonmica de los territorios,
con perspectivas absolutamente territoriales,
porque la realidad de Esmeraldas es totalmente
diferente a la realidad de Loja, por ejemplo. De
tal manera que s tenemos como perspectiva el
tema de accin territorial como un problema que
nos permitir tener mayor autonoma.
El CONCOPE ha venido teniendo una fuerte
poltica de captacin de recursos internacionales
para fortalecimiento de los gobiernos provincia-
les. En este momento, como les dije, tenemos
trabajos ya con varias cooperaciones internacio-
nales. Por ejemplo, tenemos un proyecto con la
cooperacin sueca que va orientada al manejo
integral de cuencas hidrogrfcas. Estamos tra-
bajando modelos de gestin territorial con 4 ejes
bsicamente: con un eje social, un eje territorial,
un eje ambiental y un eje econmico. Es decir,
dos de estos ejes se referen bsicamente al ma-
nejo de recursos naturales, y nosotros estamos
nuevamente trabajando para hacer una serie de
propuestas para vializar procesos en los territo-
rios con la cooperacin descentralizada europea.
Bueno, realmente es muy complicado que
los gobiernos provinciales puedan crear reas
protegidas. Yo creo que para crear un rea prote-
gida esta debe tener estudios reales de su validez,
porque no podemos crear por crear reas prote-
gidas. Debemos ver las reas protegidas que
tiene el Ecuador dentro del SNAP como nuestra
39
prioridad, porque muchas de ellas no cuentan ni
con los recursos tcnicos, ni fnancieros para que
estos sean adecuadamente conservados. De tal
manera que la prioridad desde nuestro punto de
vista, es decir el sistema nacional de reas pro-
tegidas y mas parece que en ese sentido es im-
portante y fundamental discutir la posibilidad de
que esas reas sean descentralizadas, de manera
desinteresada, porque me parece que los actores
de los territorios, los gobiernos seccionales tie-
nen mayores capacidades para poder hacer una
administracin mucho ms efciente. Aunque se
llevan estadsticas de la cooperacin internacio-
nal en cuanto a la gestin ambiental, o de los
montos de los proyectos etc, es muy difcil hacer
una evaluacin de los impactos que han genera-
do estos proyectos de cooperacin internacional,
por las lgicas en las que vienen empaquetadas.
Casualmente ahora mismo se esta ejecutan-
do el proyecto de gestin ambiental descentrali-
zada de la Comunidad Europea, que creo tiene
20 millones de dlares, pero que no empata con
las polticas primero nacionales, y tampoco em-
pata con las polticas locales. Es decir, vamos a
ver que impacto van a tener esos 19 millones de
dlares por el simple manejo de pramos, si lo
que se est haciendo bsicamente es impulsar
proyectos para que sean ejecutados no de una
manera coordinada, no con un enfoque integral
que permita realmente que estos impactos sean
los esperados.
Sobre el benefcio que nos dejan los fnan-
ciamientos internacionales, si bien es verdad que
a veces la cooperacin internacional, como el
compaero del CONCOPE nos deca, realmen-
te cada uno viene con sus paquetes, pero estos
paquetes -como lo hacemos nosotros- deben ser
orientados en funcin de los planes de desarro-
llo que tienen las misma juntas parroquiales, que
tienen los mismos gobiernos provinciales. Parti-
cipo de lo que el compaero deca de lo central
que es una sola planifcacin, si logramos una
sola planifcacin estructurada en todos los nive-
les de gobierno creo que la cooperacin interna-
cional vas a tener un mayor aporte y un mayor
benefcio al sector rural, inclusive al fortaleci-
miento institucional. Ahora por ejemplo, para
nosotros como juntas parroquiales es bastante
complicado obtener recursos a nivel internacio-
nal para poder trabajar. Es por la forma o talvez
porque estamos en un proceso de lograr vender
la imagen. Siempre se dice que vender la imagen
de un sector tambin es complicado, la coope-
racin de un sector internacional para que estos
logren fnanciar y permitir un desarrollo no. Jus-
tamente el compaero toco algo de la comisin
europea por ejemplo, que tiene 20 millones de
euros. La verdad es que con esos dineros esta-
mos benefciando, de ah salen los proyectos que
habamos hecho nosotros, pero todos los proyec-
tos que estn construidos son justamente los ejes
que nosotros habamos propuesto. Nosotros con
una planifcacin integral y con una posicin de
las juntas parroquiales del Carchi logramos lle-
gar a estos acuerdos y lograr una inversin, Aho-
ra, cmo hemos hecho estos proyectos? Para
que llegue la inversin directamente, lo hemos
hecho con la participacin de los mismos bene-
fciarios, de la misma gente, que la misma gente
proponga sus ideas y nosotros como tcnicos lo
que hacemos es llevarle a una documento el pro-
yecto, que con una buena gestin de los lideres
de las juntas parroquiales se ha obtenido buenos
resultados hasta el momento. Socialmente les
vuelvo a repetir, no tenemos mucha cooperacin
internacional porque somos unas instituciones
que recin estamos creciendo.
Sr. Roberto Fuentes. COnAJUPARE
En la cuestin de las reas protegidas com-
parto con el compaero o con los compaeros.
Realmente es complicado que una junta parro-
quial por ejemplo, vaya a crear otra rea de con-
servacin. Eso desde mi punto de vista sera algo
complicadsimo, pero realmente las juntas parro-
quiales s podemos llegar a proteger las cuencas
hidrogrfcas, a crear los pequeos bosques de
proteccin a ese nivel.
Lcdo. Patricio Crespo.
No conozco cual es la diferencia institucio-
nal entre una superintendencia y una contralora.
Tal vez, me imagino que la superintendencia con-
trola tambin la actividad privada, la contralora
tal como est prevista se encargara de controlar
especialmente a las empresas pblicas, supon-
go. Si esta es la diferencia, tal vez alguien que
sea experto en institucionalidad probablemente
explique si se requiere de superintendencia. Me
parece que estaba prevista en la Ley de Gestin
40
Ambiental, no estoy seguro, la superintendencia
o alguna vez se la propuso.
Dr. Ivn narvez.
Deca en mi intervencin que la descentra-
lizacin es un tema recurrente en lo poltico, no
en lo tcnico o instrumental, y eso tiene que ver
con el establecimiento de un modelo de desarro-
llo. Eso es lo que regenta o dirige la conducta de
las instituciones, de los sectores, de los actores y
las personas y obviamente frente a ese rectorado
(o gestin hegemnica), ayuda un contrapoder
hegemnico que genera un eje de otros actores,
que pueden ser institucionales, propuestas tcni-
cas, propuestas polticas, que contradicen o con-
trarrestan esas imposiciones a nivel institucional
poltico y econmico. Los sectores sociales, la
sociedad civil, las ONGs crean propuestas desde
percepciones diferentes. En este caso hemos di-
cho, se ha acuado el manejo sustentable como
el establecimiento de una poltica general a nivel
planetario o a nivel continental, por lo menos a
nivel de pas consta en la Constitucin, en la nor-
mativa y en los planes.
Lo que habra que ver es si esa propuesta de
desarrollo sustentable, responde a una legtima y
real necesidad de la sociedad, o es una poltica
impuesta por el Estado. Si los Estados son los
que direccionan esos modelos, habra que ver si
la normativa responde a esa poltica de Estado, y
pone la base poltica flosfca de esa normativa
que rige a los Estados, que es el derecho, la ley,
y la ley no es ms que la voluntad omnmoda de
la clase gobernante que rige la ley. Por lo tanto
esa normativa que rige a las instituciones y la
sociedad responde a esa base poltica flosfca,
y en el caso de la descentralizacin se impulsa
cuando el Estado deja de ser til al sector priva-
do. Entonces, es en funcin de intereses econo-
micistas que al Estado hay que descentralizarlo
y no en funcin trascendente de la comunidad
o del desarrollo social, de la dignidad de la per-
sona humana, de la profundizacin democrtica.
Ah est la falencia y la crisis de las institucio-
nes. Las instituciones estn sujetas por esa cami-
sa de fuerza a no cumplir lo que se proponen o
planifcan.
Ahora, en los pases industrializados el libe-
ralismo econmico tiene otras formas de accin,
conforme a la estructura misma de sus socieda-
des. Si es que son sistemas presidenciables o fe-
derales, la estructura poltica del Estado difere,
pero la normativa ambiental de alguna manera
es asumida en forma general, en forma nacional,
porque est correlacionada y coordinada. Pero,
hay diferencias especfcas. En el caso de los
Estados Unidos por ejemplo, hay normas que
rigen para cada Estado federado; unas son ms
drsticas que otras y otras son ms fexibles. En
el caso de la Comunidad Europea, hay una nor-
mativa que esta siendo a nivel de bloque, para
toda la Comunidad Europea. Pero, hay diferen-
cias econmicas tambin a nivel nacional, en
la aplicacin cientfco-tecnolgica en funcin
de la optimizacin de la gestin, y la gestin es
eminentemente instrumental. La aplicacin de
la ciencia y la tecnologa a partir de directrices
polticas y de efciencia tcnica que s la dispo-
nen. En el caso de Amrica Latina, hay dos es-
tudios, uno ltimo hecho por la CEPAL sobre la
descentralizacin ambiental. Becerra, es uno de
los autores y analiza, al nivel de la lectura de 8
pases en Amrica Latina, de cmo estos proce-
sos son sesgados y tienen difcultades a nivel de
la regin. No solo es el caso ecuatoriano, algunos
con pequeas diferencias hacia mayor efciencia
en la aplicacin del sistema, y otros con menos
efciencia.
El tema de fondo est en la estructura jurdi-
co-poltica, en el sistema establecido, desde all
se regenta y se condiciona toda la gestin. Yo
pona como el ejemplo hoy, y de hecho no era
mi intencin herir a nadie en particular, y mucho
menos a alguien en forma personal, pero el CO-
NAM hasta hace poco tiempo exista y estaba
hecho y direccionado para impulsar el proceso
de privatizacin, inclusive del proceso de pro-
teccin ambiental. Entonces, no se puede espe-
rar que la gestin, que la descentralizacin res-
ponda a esta expectativa de la sostenibilidad, de
la gobernabilidad democrtica, de la profundiza-
cin de la participacin ciudadana, cuando ah
hay un modelo una base flosfca poltica que
tiene un direccionamiento. Ahora las entidades
tienen otro sentido, quieren dar otra percepcin,
y vamos a ver el Plan de Desarrollo, que ya ha
sido presentado, ahora vamos a ver como en el
tiempo aquello es efcaz o no es, pero tiene otro
sentido, otra percepcin y por lo tanto direcciona
hacia otra gestin lo otro. Lo que yo he hecho es
respaldar las iniciativas desde la perspectiva que
41
tienen las instituciones, que tienen las asociacio-
nes, la sociedad civil.
En conclusin, me parece que en estos pa-
ses industrializados, a diferencia de los pases
como el nuestro, las diferencias son la disponibi-
lidad de recursos, las polticas claras, sanciones
claras, polticas claras, polticas ambientales, y
sobre todo la disponibilidad de instrumentos,
sobre todo instrumentar recursos econmicos,
capacidad tcnica, aplicacin cientfca a esos
procesos, y claro, la situacin es diferente a la
nuestra, y no quiere decir que no tengan graves
problemas, seguramente hay problemas mucho
mas grandes que los de ac, pero la diferencia es
compresible.
42
6. Ponencias de la Sesin de la tarde
Los aprendizajes, desafos y limitaciones en la gestin ambiental.
Presentacin de casos
Voy a compartir una experiencia que inicio
en el ao 2000 como una idea y que fue dando
sus pasos importantes en el proceso, que se re-
fere a la mancomunidad de la cuenca del Ro
Jubones. No la queremos tratar como modelo,
pero s compartir los pasos, las acciones que se
han venido dando en el tema de gestin del agua,
y de hecho en el tema de gestin ambiental.
La cuenca del ro Jubones esta ubicada al
sur occidente de la Repblica del Ecuador. Com-
prende un territorio de 436.170 hectreas, que
integra 3 provincias: Azuay, con los cantones de
Navn, Girn, San Fernando, Santa Isabel, Oa
y Pucar; El Oro, con los cantones de Machala,
El Guabo, Pasaje Chilla, y Zaruma, la provincia
de Loja con el cantn de Zaraguro. Partiendo de
este elemento territorial se han ido integrando
voluntades polticas, en este caso, Municipios
y Consejos provinciales. La mancomunidad del
ro Jubones est integrada por 12 municipios, 2
gobiernos provinciales y paulatinamente se van
tambin integrando las juntas parroquiales, que
en todo este territorio alcanzan un total de 45.
De una u otra manera est integrada una pobla-
cin de 241.552 habitantes, la mayor parte de la
cual est en la cuenca media baja, sobretodo en
la parte de Machala, El Guabo, Pasaje Chilla y
Pucar.
Es interesante visualizar este territorio que
es una cuenca hidrogrfca. Segn estudios, a
nivel nacional hay probablemente 97 cuencas
hidrogrfcas, de las cuales 6 cuencas que estn
en una situacin bastante crtica, por el deterio-
ro ambiental, y una de ellas es la del Jubones.
Sin embargo, hay una riqueza ecolgica. En la
diversidad ecolgica hay territorios de 4.000
msnm en la parte alta, hasta 0 msnm en la parte
baja. Hay serios problemas de riegos ambienta-
les, como la sequa en el desierto de Jubones y
tambin serias inundaciones en la parte de Pa-
saje y Machala, en tiempo de invierno. Enton-
ces, partiendo de la problemtica del deterioro
ambiental, todos conocemos que a nivel nacio-
nal el tema de deforestacin es grave: 100.000
hectreas por ao. Se reforesta solamente 6.500
ha. La disponibilidad del agua es crtica. Datos
a nivel nacional dicen tambin que el 80% es-
tn concentrados en manos de latifundistas de
haciendas, y aproximadamente el 10% y 20%
estn en manos de campesinos. Esta situacin
se concentra mucho en la parte del Jubones. El
tema de irrigacin del suelo, el 88% ha erosio-
La Mancomunidad de la cuenca del ro
Jubones: Una alternativa para la gestin
del territorio en el Sur Occidente de la
Repblica del Ecuador
Sr. Pedro Encalada
Mancomunidad de Manejo del Ro Jubones
43
nado. Por todos estos problemas en la parte so-
cial se han dado migraciones a nivel nacional, al
menos ustedes conocen que 2 millones de ecua-
torianos estn en Europa y los Estados Unidos.
En la zona del Jubones, especialmente en
Girn, Santa Isabel y Zaraguro, son cantones de
donde han salido la mayor cantidad de pobla-
cin. Luego, un poco el anlisis de la situacin
poltica local del agua y tambin de los otros fac-
tores, ha servido para que un poco los gobiernos
locales se den cuenta que de alguna u otra ma-
nera tienen que impulsar una gestin que tiene
que ver con el elemento vital, para el agua. S
entonces la gestin de cuencas hidrogrfcas, la
gestin del agua, esta dentro de la ley de aguas
pero no hay una instancia de gobierno a pesar
de que el Consejo Provincial de Recursos Hdri-
cos se ocupe en lo que es las cuencas hdricas.
De tal manera que en el territorio se encuentra
una diversidad de actores: hay 75 juntas parro-
quiales, hay 12 municipios, hay 3 gobiernos
provinciales, hay un sin nmero de usuarios de
agua, hay una presencia de instituciones, hay or-
ganizaciones privadas que de una u otra manera
cada quien buscan que se desarrolle el territorio,
y de esta situacin crtica se han visto obligados
a emprender acciones conjuntas para la gestin
ambiental del agua en el caso del Jubones.
Que hemos aprendido? Una cosa muy im-
portante en las polticas de gestin mancomuna-
da, en este proceso de gestin de cuencas, es que
los gobiernos locales han iniciado la creacin de
Unidades de Gestin Ambiental (UGAs), de tal
manera que una de las primeras
acciones de la mancomunidad era
promover que todos los munici-
pios tengan instancia de gestin.
Entonces en este momento, salvo
El Guabo que no tiene Unidad de
Gestin Ambiental, todos los mu-
nicipios han creado a travs de
ordenanzas sus respectivas unida-
des de gestin ambiental. De una
u otra manera llegan al territorio
ms all del lmite poltico admi-
nistrativo. En la cuenca identifca-
mos 9 ros principales. En la parte
superior est el ro Rincay que in-
tegra al territorio de San Fernan-
do, Girn y parte de Santa Isabel.
El otro territorio mas grande es el
Nabn-Oa-Zaraguro que integra
el ro Len, que juntos forman la gran cuenca
del ro Jubones. Esto permite entender e iniciar
procesos de interaccin entre gobiernos locales,
para emprender procesos de gestin para el ma-
nejo del agua y de lo que es tambin la gestin
ambiental.
Entonces, partiendo de que las unidades b-
sicas de gestin del agua estn dadas dentro de la
cuenca hidrogrfca, quisiera tambin indicar de
donde naci y cual es el fundamento legal para
la creacin de las mancomunidades. En la Cons-
titucin Poltica del Ecuador, en el Art. 229, y
tambin en concordancia con el Art. 29 de la Ley
de Rgimen Provincial, y tambin algunos art-
culos de la Ley de Rgimen Municipal, la Ley
Orgnica de Juntas Parroquiales, y algunas leyes
especiales de descentralizacin y participacin
social, describen que podrn ejecutar las obras,
o prestar los servicios que son de su competencia
en forma directa. Podrn tambin participar en
la conformacin de entidades privadas sin fnes
de lucro, en algunos casos individuales y man-
comunadas u otras municipalidades o entidades
del sector pblico. Pero, tambin en la Constitu-
cin Poltica de la Republica del Ecuador, en el
Art. 228, manifesta que los gobiernos secciona-
les gozan de plena autonoma en el uso de sus
facultades legislativas, poder dictar ordenanzas,
poder quitar crear y suprimir tasas y contribucio-
nes especiales. Dispone la posibilidad de la aso-
ciacin de gobiernos seccionales para el manejo
econmico poltico social, y tambin para el ma-
nejo de recursos naturales en sus territorios.
44
Uno de los aprendizajes es conceptualizar
qu es la mancomunidad, como una asociacin
voluntaria de gobiernos seccionales para resol-
ver problemas comunes en forma efciente. Se
ve tambin como una alternativa propicia para
la administracin conjunta de obras y servicios
de inters de dos o ms gobiernos seccionales.
Constituye una estrategia de servicios comparti-
dos de 2 o ms gobiernos seccionales. Adems,
constituye una estrategia de desarrollo comparti-
do que refuerza la democracia porque la relacin
busca no ser centralizada ni vertical, sino ms
bien en forma horizontal entre actores. Entonces,
defniendo qu es la Mancomunidad de la cuen-
ca del ro Jubones, podemos entender que es una
entidad que esta conformada este momento por
14 gobiernos seccionales, cuyo territorio inte-
gran la cuenca hidrogrfca del ro Jubones, que
busca articular, coordinar, facilitar y establecer
polticas y estrategias comunes para el desarro-
llo armnico de este espacio territorial que es la
cuenca hidrogrfca.
El proceso inici en el 2000 y al 2004 se
sentaron las contrapartes polticas: los alcaldes,
los prefectos, y empezaron a decir cual es el pri-
mer paso que tenemos que dar. El primer paso
fue construir un marco orientador, es decir, a
dnde queremos llegar. Se construy una visin
para la mancomunidad, que busca gestionar la
cuenca hidrogrfca para tener agua de calidad y
promover la participacin social, contribuyendo
al bienestar de la poblacin. Ms o menos all
pretende llegar esta mancomunidad.
Hay que resaltar que en este tema de la man-
comunidad de gobiernos locales hay principios
sper importantes que son los valores que busca
tambin trabajar en la parte de recipro-
cidad del ser humano hacia el territorio
donde est viviendo, puesto que hay
una interaccin dentro del espacio geo-
grfco que permite servirse del bien
agua, y permite hacer algo a favor del
agua. Tambin es importante ver cmo
va construyndose este esfuerzo man-
comunado en un territorio donde estn
12 cantones, cada cantn con partido
poltico, diferente de una u otra mane-
ra. Uno de los alcances y aprendizajes,
es buscar que la parte poltica pueda
entender que hay ms all del momen-
to de las elecciones y puedan ir ms
all de la bandera poltica Social Cristiana, Pa-
chakutek, Izquierda Democrtica o de cualquier
partido. Pero, cuando ya se trate del agua, las
banderas polticas partidistas quedan a un lado,
y buscar trabajar por un eje comn. Entonces,
creo que el tema transparencia, manejo transpa-
rente de recursos y de la informacin o de todos
los factores, incide en que podamos construir
una mancomunidad de gobiernos seccionales.
Est defnido objetivos, un poco se ha defnido
algunas estrategias en gestin.
Como escuche en la maana, es important-
simo (y ya se esta trabajando en ello) el tema de
fortalecimiento institucional para la proteccin
de fuentes de agua y conservacin. Buscamos
trabajar en la parte de sensibilizacin ambiental,
y obviamente el tema de polticas pblicas es
fundamental en este tema. Creemos que hay una
debilidad en ese tema y que hay roles que estn
defnidos para ciertos gobiernos, para ciertos ac-
tores. No se lo est cumpliendo por necesidad,
yo creo que la gente que est viviendo en ese
territorio busca de alguna manera solventar, pero
no hay que descartar que el rol del Estado es fun-
damental, y que tenemos que en algn momento
complementarnos. Entonces, la mancomunidad
es un ente facilitador, un ente de coordinacin,
de articulacin de actores, y quienes operan en
los territorios es justamente uno de los cantones,
a travs de las unidades de gestin ambiental,
que tambin buscan articular actores sociales
institucionales para la accin sectorial del agua
y de la accin ambiental.
Algunas cosas rpidas de lo que estamos ha-
ciendo, y un poco de lo que deca anteriormente
en el tema de fortalecimiento institucional. Ha
45
sido fundamental, luego de que ha existido la
voluntad poltica de designar las unidades de
gestin ambiental, invertir fondos para contra-
tar personal para buscar reinvertir en algunas
acciones. Ha sido importante el tema de forta-
lecimiento de lderes, de la gente. Entonces en
este momento se ha trabajado un tema para un
programa de formacin de lderes que permitan
un poco el inters de trabajar no solo en el tema
econmico, de ambiente, ni social, si no ms
bien un tema de integralidad en la gestin terri-
torial. Pero, tambin lideres que permitan enten-
der, observar, identifcar el problema. Identifcar
sus causas y tambin buscar soluciones, aunque
muchas veces solo encontramos lideres que solo
identifcan los problemas, y que hasta all llegan.
La idea es construir ciudadana y fortalecer las
capacidades de gestin integral. Entonces en ese
tema tambin como parte del fortalecimiento yo
creo que es importantsimo generar herramientas
de comunicacin. El tema de comunicacin es
bsico al nivel de los gobiernos seccionales, y
tambin un poco el fortalecimiento de las capa-
cidades a travs de intercambio de experiencias.
Recuerden que habamos manifestado que 12
municipios, las unidades de gestin ambiental,
los directores de la gestin ambiental, son el bra-
zo tcnico de la mancomunidad y que constitu-
yen la Secretara Tcnica.
Esta Secretara Tcnica es el ente que bus-
ca planifcar ejecutar y coordinar acciones. Nos
reunimos cada mes y buscamos intercambiar ex-
periencias con los diferentes casos en el tema de
gestin ambiental en los municipios. En algunos
meses estamos en Zaruma por ejemplo, una si-
tuacin diferente a Nabn que es parte fra pero
que estn haciendo acciones en gestin ambien-
tal, y que buscamos acciones para compartir, y
as paulatinamente vamos intercambiando ex-
periencias y trabajando. Tambin es importante
que a nivel local es fundamental articular actores
parroquiales, cantnales, provinciales, porque
hay normativas, hay ordenanzas, hay leyes que
se podra a trabajar a nivel parroquial, otros un
poco ms. Hay leyes con incidencia nacional.
Recuerdo cuando el ao pasado, el 29 y 30 de
noviembre habamos hecho el primer encuentro
internacional de mancomunidades. Hasta ah no
haba conocido experiencias a nivel local ni a ni-
vel latinoamericano, entonces nos dimos cuenta
de que en el Ecuador haba 12 mancomunidades
que por alguna u otra manera, sea por el tema
de ambiente, sea por tema econmico y social,
estaban trabajando por ese tema. Los identif-
camos y empezamos a fortalecernos a travs de
intercambiar experiencias en temas de manco-
munidad. En este momento creo pasan ya las 18
o 20 mancomunidades. Yo creo que es impor-
tantsimo a la luz de que no hay una ley de man-
comunidades, en la constitucin existen algunos
artculos pero que restan mucho fundamento, y
que hay que construir, y que en este momento
hay una sociedad de mancomunidades que busca
incidir polticamente, que busca en esta Nueva
Constitucin defnir 2 o 3 artculos para maana
o pasado construir una ley de mancomunidades.
Otro tema es la proteccin de fuentes de
agua. Con el apoyo de diferentes actores tanto al
nivel del sector pblico como tambin de accio-
nes internacionales, nos han permitido primera-
mente trabajar el tema de proteccin de fuentes
de agua, hacer un diagnostico. Estamos en este
momento llevando adelante un estudio de co-
bertura vegetal y situacin actual del suelo a es-
cala de 1:25.000 en toda la cuenca, que permitir
identifcar reas crticas. Maana o pasado po-
dramos defnir como una ordenanza para poder
trabajar el tema agua. Esto dar quizs como una
herramienta para la planifcacin de territorio.
De igual manera nos damos cuenta de que hay
que trabajar el tema de inventario de recursos
hdricos en cuencas, para tener un elemento de
planifcacin y coordinacin de una u otra ma-
nera los gobiernos seccionales en el manejo de
desechos slidos, y empiezan tambin a juntar-
se para este tema Santa Isabel, San Fernando y
Girn. Estn trabajando un tema de poder hacer
un solo relleno sanitario que permita el manejo
de esa situacin. El otro es empezar a impulsar
la participacin de los usuarios del agua, a travs
de conformar organismos de subcuencas, como
las comisiones, y quizs fortalecer la cuenca
hidrogrfca del Jubones como mancomunidad.
Tambin nos damos cuenta que no solamente
podemos trabajar en la gestin ambiental, sino
que tambin tenemos que ir defniendo algunas
alternativas ecolgicas que procure un poco a la
poblacin acceder a alimentos sanos.
El tema de educacin ambiental no se queda
atrs. Buscamos tambin a medida de las posi-
bilidades, con el apoyo de la cooperacin y de
los municipios, trabajar un tema grande de la
sensibilizacin ambiental en el territorio. Otra
46
cosa a destacar, es que no se puede tocar solo
el tema ambiental, hay que ir trabajando temas
de desarrollo econmico. Hemos hecho un es-
tudio de retrospeccin econmica productiva de
la cuenca. Es importante el tema de Machala
que es la capital bananera del mundo, el merca-
do empieza a pedir productos orgnicos para la
alimentacin de la poblacin; se busca trabajar
el tema de agricultura ecolgica que permita dar
productos sanos, y busca tambin articularse en
el proceso de gestin ambiental el tema de estu-
dios de lcteos, el tema de turismo en el territo-
rio que se podra articular a la gestin.
La otra cosa que nos queda suelta y que
deca en el principio, es la construccin concer-
tada de polticas. Para el tema ambiental se ha
estado trabajando articuladamente con el Con-
sejo Provincial del Azuay, la Mancomunidad de
la cuenca del ro Jubones, las comunidades del
Azuay, el Consejo de Gestin del Paute y algu-
nas cooperaciones, que buscan con esta Matriz
de Competencias construir un sistema participa-
tivo de gestin ambiental. Hay un tema que nos
preocupa mucho, y es el tema de los confictos
sociales, por eso buscamos primero identifcar
que se trabaje en la propuesta de resolver con-
fictos. Algunas de las limitaciones en la gestin
coincidiendo con algunos temas de la maana,
es que en temas ambientales y en el agua exis-
ten actores que impulsan programas y proyectos
que se ejecutan a niveles diferentes de gobier-
nos, parroquias, cantones, provincias, sin que
haya la posibilidad de trabajar reas naturales
como cuencas hidrogrfcas. Se est asumien-
do, pero todava son dbiles las capacidades
de los gobiernos seccionales, aunque de una u
otra manera se han hecho las ordenanzas, se han
contratado profesionales, pero yo creo que es
importantsimo poder equiparlos poder fortale-
cer las capacidades que permitan interactuar con
autores involucrar autores y hacer una verdadera
gestin ambiental.
Las leyes de gestin ambiental, aguas, mi-
nera, agricultura y desarrollo en general, son
confusas y estn generando confictos sociales
en el territorio. Adems, los fondos econmi-
cos para el manejo de la cuenca son limitados y
justamente el aporte de los gobiernos secciona-
les es el 0.05% de la ley del 15% para el tema
mancomunidad. Esto permite reunir entre 30 y
40 mil dlares, que permite tener un mnimo
funcionamiento de la Secretara Tcnica, pero
cuando nos toca invertir en acciones concretas
para la cuenca ya son limitados. Entonces, creo
que es una de las limitantes importantes de la
gestin del agua, y los desafos en la gestin creo
que estn en el fortalecimiento de la institucin
en el proceso mancomunado. Es un desafo ar-
ticular actores tanto pblicos y privados en la
gestin del agua y del ambiente la planifcacin
del territorio, siendo importantsimo aclarar ro-
les de cada uno de los actores. Creo que es im-
portantsimo invitar al sector pblico y tambin
a la empresa privada que se articule al proceso
porque a todos nos benefcia lo otro es formar
capacidades de gobernabilidad sobre espacios
naturales. Lo que deca al principio, generar ac-
titudes, generar ciudadana para un proceso inte-
grado. De hecho ya lo estamos haciendo, con un
programa de relacin con desarrollo sustentable
con 90 lderes trabajando, pero no es sufciente
para generar una poltica prcticamente continua
para formacin de lderes.
Construir polticas pblicas para la gestin
integral de los territorios es otro de los desafos,
a nivel de cuencas hidrogrfcas, de mancomu-
nidades o en lo minero. Sobre todo, intervencin
en el territorio. Creo que es importantsimo ha-
ber planteado una propuesta de formar un fondo
de fdeicomiso que permita fnanciar las accio-
nes para el manejo de la cuenca hidrogrfca con
incentivos en la gestin ambiental. De una u otra
manera en estos fondos los aportes de los mu-
nicipios, a parte de la cooperacin, pueden ser
duraderos en el tiempo, ya que nos preocupa jus-
tamente sostener este proceso y una de las cosas
fundamentales para sostener en el tiempo es la
parte econmica. Entonces, hay que reconocer
que es un proceso, trabajar paso a paso, da a
da. El aporte de la cooperacin internacional si-
gue en la misma idea que inicio en el 1999-2000
con el proyecto de la cooperacin en Nabn y
sus iniciativas, despus con el tiempo Pro-Local.
Ahora hay otras cooperaciones que estn par-
ticipando tambin y que es bueno reconocer y
agradecerles a ellos, pero tambin es bueno invi-
tarles al resto de organizaciones e instituciones
de tratamiento regional a nivel nacional, a que
de una u otra manera traten el tema de la gestin
de agua y la gestin ambiental en el territorio
de la cuenca hidrogrfca. Creo que es tanto para
los actores internos pero tambin de los actores
externos. Gracias.
47
Un agradecimiento a los organizadores de
este evento y en especial al Grupo de Apoyo
Permanente a las reas Protegidas (GAPAP)
que me ha referido para hacer esta ponencia. He
considerado que existen tres componentes para
identifcar los impactos que la descentralizacin
o la delegacin de las competencias de admi-
nistracin de reas protegidas han generado en
la conservacin de la biodiversidad. Esta lnea
base sobre temas administrativos y de gestin,
especialmente para los mecanismos de descen-
tralizacin arroja resultados que me han sor-
prendido hasta a mi mismo y por esto hago esta
explicacin.
En primer lugar, un componente es la des-
concentracin y delegacin. Es decir, esto tiene
que ver con el contenido de las propuestas de
descentralizacin de administracin de las reas
protegidas. Se habla de descentralizacin y tam-
bin de delegacin como un tema de aparente
confusin y contradiccin. Respecto a las reas
protegidas el nico ejemplo que tenemos es el
de la delegacin del manejo del Parque Nacional
Cajas al municipio de Cuenca. El segundo tema
es conservacin. Evidentemente sobre las polti-
cas pblicas de conservacin nos preguntamos
cmo han impactado -en positivo o en negativo-
junto con los procesos de descentralizacin y
delegacin. Finalmente, cules son los impactos
que se han generado para tener una visin de que
ha hecho la descentralizacin o que ha hecho la
delegacin de competencias de gestin o de ma-
nejo en reas protegidas respecto a la conserva-
cin de la biodiversidad en estas reas.
Primero debemos preguntarnos, qu es lo
que se ha delegado? Al respecto se debe decir
que a fnales de 1997, cuando se dict la Ley
de Descentralizacin y Participacin Social, se
creo la posibilidad que los gobiernos municipa-
les y provinciales obtengan competencias por
delegacin. El Ministerio del Ambiente a partir
de ese ao sufri una avalancha de pedidos de
delegacin, sobre todo de facultades de calidad
ambiental y muchas de las Ordenanzas existen-
tes sobre calidad ambiental de algunos de los
municipios de las ciudades medianas o pequeas
-sobre todo medianas- son resultado de ese pro-
ceso. La delegacin signifca que esas facultades
transferidas pueden revertirse y retornar al Mi-
nisterio del Ambiente.
Una segunda pregunta: qu se ha descentrali-
zado en reas protegidas en trminos de adminis-
tracin? Aparentemente aqu hay una confusin
entre dos temas claves: participacin y descentra-
lizacin. Existe un equivoco en la poltica pblica
-digo yo- que confunde participacin con descen-
tralizacin, ya que mientras sta se da a nivel de
instituciones estatales, entre los niveles de go-
bierno -tanto municipios, consejos provinciales,
juntas parroquiales y gobierno nacional- que pue-
den asumir competencias, la participacin est
orientada a sectores ciudadanos, organizaciones
no gubernamentales, pueblos y nacionalidades
indgenas que se relacionan con las reas prote-
gidas, su gestin y su administracin a travs de
este mecanismo de participacin.
Entonces, hay una ambigedad en las pol-
ticas pblicas porque se confunde descentraliza-
cin con participacin, y si respondemos a qu se
ha descentralizado en reas protegidas, no se ha
descentralizado absolutamente nada; no hay una
sola rea protegida que conste en esos trminos,
descentralizada. Lo que existe -y por la maana
ya se ha tocado el tema- es la delegacin desde
el Ministerio del Ambiente hacia el municipio
de Cuenca, en la perspectiva de la descentrali-
zacin. Es una delegacin en el marco legal y en
el aspecto normativo de la Ley de Descentraliza-
Impacto de la descentralizacin y
delegacin del manejo de reas protegidas
en la conservacin de la biodiversidad
Dr. Diego Pazmio
Consultor
48
cin. Es decir, no es una delegacin simple que
puede revertirse por voluntad poltica; es una
delegacin en el marco de la descentralizacin.
Si esa es la circunstancia actual, qu es lo que se
pretende transferir? Una de las bases de la Ma-
triz del 2006 es el acuerdo que todos los temas
referidos a la gestin de reas protegidas, es un
tema que queda por fuera de esa matriz, con el
compromiso de acatarlo expresamente entre las
partes, para investigar, visualizar las posibilida-
des de descentralizacin de su administracin.
En el proceso de descentralizacin del ao
2000, si se revisa la matriz de competencias que
fue ofcializada mediante el Acuerdo Ministerial
55 del ao 2001 -si no me equivoco- se plantea
la posibilidad de descentralizar las reas natu-
rales a travs de mancomunidades y tambin
la facultad de los gobiernos seccionales de los
municipios en la creacin de reas naturales sec-
cionales. Esa matriz fue negociada y establecida,
pero el presidente de esa poca Noboa no frm
esos convenios. Sin embargo, del 2000 a la ac-
tualidad aunque ha habido intentos de descentra-
lizacin de ciertas competencias del Ministerio
del Ambiente hacia los gobiernos seccionales,
sobre todo municipales, no habido ninguna con-
crecin. Veamos dos casos como ejemplos. El
Parque Nacional Machalilla, en la provincia de
Manab y la Reserva Ecolgica El ngel, en la
provincia del Carchi. En el proceso de descen-
tralizacin del ao 2006 -ya lo dije- se excluy
la competencia para administrar y manejar las
reas naturales del paquete de negociacin. Ese
fue el acuerdo e incluy la condicin de tratar
este tema por separado, bajo la modalidad de ne-
gociacin mltiple, es decir as como se negocio
la matriz de competencias en conjunto (porque
nadie se ha inventado esas 72 competencias, que
estn escritas en la ley), hubo el acuerdo de que
tambin el tema de descentralizacin de compe-
tencias relativas a la administracin y manejo de
reas protegidas del Sistema Nacional de reas
Protegidas (SNAP), deba ser explorado por las
partes para llegar a un acuerdo, mediante la ne-
gociacin entre todos.
Por otro lado, cmo identifcar una lnea
base, asumiendo que hay estas polticas de des-
centralizacin y que ha habido estos procesos
con estas caractersticas? Un segundo tema es
precisamente defnir una lnea base de la con-
servacin de la biodiversidad y aqu un poco el
tema se vuelve espinoso, se vuelve delicado y lo
que yo he recurrido para no jugar ningn criterio
personal es a una publicacin del Ministerio del
Ambiente, que es el estudio que se hizo sobre las
necesidades de fnanciamiento del SNAP en el
2005. En primer lugar podemos identifcar del
estudio que se han dictado polticas nacionales de
conservacin, una de cuyas caractersticas es es-
tar articulada a instrumentos internacionales. Ese
es un rasgo muy especfco de estas polticas de
conservacin. En segundo lugar, existe una es-
tructura institucional centralizada con un marco
normativo a nivel institucional y administrativo
que permite la gestin de este sistema nacional
de reas protegidas, que es un sistema institu-
cional existente articulado a la Constitucin, las
leyes y normas administrativas. Es decir, tene-
mos un marco de polticas que se articulan con
instrumentos internacionales, con compromisos
del Estado ecuatoriano respecto a la comunidad
internacional, una estructura institucional centra-
lizada, un marco normativo y adems un sistema
institucional normativo con un conjunto de uni-
dades de conservacin articuladas en un sistema
administrativamente visualizado o diseado.
Cul es el grado de concrecin del marco
institucional y normativo? Cul es la efciencia
de las polticas de conservacin y del sistema
nacional de reas protegidas? Porque si quere-
mos hacer una lnea base, la conservacin de la
biodiversidad debemos dar repuesta o encontrar
respuesta a estas preguntas. No es sufciente que
tengamos un marco institucional y normativo,
un sistema organizacional que responde a prin-
cipios, objetivos y estrategias, sino que tenemos
que ver cual es la efciencia la efectividad de
todo ese instrumental y de todo esas institucio-
nes y las respuestas las he tomado del anlisis
de fnanciamiento del SNAP, desarrollado por
el Ministerio en el ao 2005. En primer lugar,
podemos leer ah en la pgina 26 que existen va-
rios focos de presin para la proteccin de reas
SNAP. Entre las principales est la problemtica
de la tierra que ya se aludido hoy en la maana
el uso inadecuado de los recursos donde enten-
demos est el suelo, el agua, la biodiversidad, las
actividades de tipo extractivo, no solo mineras
hidrocarburferas sino tambin forestales agr-
colas mineras y una expansin de la frontera ur-
bana y agrcola. Es decir, esta es una presin real
sobre el sistema nacional de reas protegidas y la
mayora de unidades de la conservacin de esta.
49
En segundo lugar, los resultados del es-
tudio de efciencia del manejo del sistema de
reas protegidas son contundentes: en cuanto a
la reestructuracin y delimitaciones del siste-
ma al respecto el dfcit del personal en el 98
era del 68%; el dfcit de fnanciamiento 52%;
el dfcit en infraestructura, equivale a movi-
lizacin del 57%. Del anlisis de necesidades
de fnanciamiento ya en 1998 es una situacin
muy complicada y tomando la informacin de
ese estudio podemos ver a la actualidad en el
ao 2005, que se hace estudio la ejecucin de
las brechas de lo que existe en temas de personal
de gasto operativo y de servicios profesionales
tanto en un escenario bsico e integral. Tiene el
estudio un escenario integral donde muestran la
misma tendencia. No hay los recursos sufcien-
tes para el funcionamiento del SNAP y esto es
una de las conclusiones que tiene ese estudio en
la pagina 29 se dice: Se debe destacar que el
desfnanciamiento del SNAP impide que logre
cumplir sus objetivos de conservacin por lo que
no constituye una herramienta efectiva para la
conservacin institucional de la biodiversidad.
Esto lo dice el propio Ministerio del Ambiente
respecto al SNAP. Es decir, no hay poltica con-
creta de conservacin de la biodiversidad. Tene-
mos lo instrumental, pero la concrecin de estas
polticas es muy defciente y eso nos lleva a los
impactos, que es la parte que les refer.
Veamos cules son los impactos ms visi-
bles. En primer lugar, el rgimen especial de
administracin territorial por consideraciones
ambientales que existe en Galpagos representa
un mecanismo desconcentrado de gestin con-
certada de manejo adaptativo para mejorarse.
Un estudio del Ministerio del Ambiente incluye
el manejo del Parque Nacional Galpagos y la
Reserva Marina de Galpagos como ejemplos
de gestin no descentralizada, como si fuera una
administracin del gobierno nacional, cuando
este es un rgimen especial por consideraciones
ambientales y tiene sus propias normas, una ley
especial y que tiene sus propias caractersticas y
que sobretodo, combina lo desconcentrado con
formas centralizadas de gestin. En segundo
lugar est la modalidad de delegacin desde la
perspectiva de la descentralizacin que ha per-
mitido incorporar las prcticas de conservacin
y de desarrollo local. Este es el caso del Parque
Nacional Cajas, donde los intereses del Muni-
cipio de Cuenca respecto de la calidad del agua
son los que llevan a una decisin poltica en el
ao 2000, para solicitar la transferencia del ma-
nejo por delegacin del Parque, donde hubo una
decisin poltica que es la que permiti eso.
Finalmente, se han implementado formas de
gestin compartida sea con comunidades ind-
genas o con organizaciones no gubernamentales
(ONG), que corresponden al Refugio de Vida
Silvestre del Pasochoa, la Reserva Ecolgica
Cofn-Bermejo y el Refugio de Vida Silvestre
del Estuario del Ro Muisne. Otras reas estn
bajo administracin por mecanismos desconcen-
trados de delegacin o de manejos compartidos,
como son: el Parque Nacional y la Reserva Ma-
rina de Galpagos, el Parque Nacional Cajas, la
Reserva Ecolgica Arenillas y la Reserva Ecol-
50
gica el ngel. Solo la delegacin del manejo del
Parque Nacional Cajas es un caso especfco de
descentralizacin. La transferencia de compe-
tencias respecto a la reserva ecolgica del ngel
es una experiencia ecolgica frustrada ya que
no lleg a concretarse, aunque existen los docu-
mentos pero no existe ninguna funcionalidad,
ninguna entidad, que asuma esa delegacin.
Conclusiones
Con excepcin del Parque Nacional Cajas
no existe otra experiencia de delegacin en el
marco de la descentralizacin.
La descentralizacin en reas naturales es
inexistente como poltica nacional y de la ex-
periencia que existe los impactos son positivos
por la experiencia del parque Nacional Cajas, es
decir los impactos de la descentralizacin en la
conservacin de la biodiversidad es o al menos
el caso que podemos percibir de las ocho reas
de manejo con planes podemos percibir dos y
dos con planes gerenciales cuatro son de las que
se han sealado incluido el Parque Nacional Ca-
jas. Es decir, aquellas reas que tienen una admi-
nistracin por fuera del Ministerio del Ambiente
han podido acceder a recursos para actualizar los
planes de manejo, mientras que en las restantes
hay reas protegidas los planes de manejo no
han sido actualizados. Corrijo, hay alrededor de
quince y diez no tienen plan de manejo.
La confusin respecto de participacin y des-
centralizacin deber esclarecerse, para hacer ms
pertinentes las polticas de descentralizacin.
Finalmente, un tema que no lo hemos consi-
derado mucho pero que en estos procesos se ha
enfatizado mucho es el de los actores internacio-
nales involucrados ya que por la generalizacin
no se ha defnido en qu podran o no apoyar
al manejo descentralizado o al trabajo desde el
Ministerio del Ambiente aspectos que no se des-
centralizan.
La gestin democrtica de los recursos na-
turales se sustenta en la premisa de que es po-
sible desarrollar propuestas de uso, manejo y
administracin de los recursos naturales basa-
das en criterios tcnicos, mediante procesos
democrticos con participacin ciudadana.
Esta propuesta es concebida en el marco del
desarrollo local sostenible y por lo tanto de-
manda de la decisin y compromiso de los
actores locales para ser efectiva y favorecer
la gobernabilidad democrtica ambiental.
Contribuye a que autoridad y poblaciones
locales cuenten con informacin, capacida-
des y elementos tcnicos de gestin, que les
permitan debatir con fundamento y llegar a
un sentido comn sobre las mejores alterna-
tivas de desarrollo local, en las que una con-
dicin imprescindible sea la conservacin
entendida en su ms amplio sentido.
El Proyecto Conservacin a travs
del fortalecimiento de capacidades de actores
locales en la Biorreserva del Cndor o Forta-
lecimiento a Gobiernos Locales (nombre cor-
to, FGL) se implementa en la Biorreserva del
Gestin Democrtica de los Recursos
naturales en la Amazona
MSc. Vctor Lpez A.
Proyecto Fortalecimiento a Gobiernos Locales-FGL EcoCiencia
51
Cndor (BRC), en la selva alta de la vertiente
oriental de los Andes, donde la conservacin se
ve amenazada por varias presiones de la econo-
ma extractiva y la produccin agropecuaria no
sostenible, en los cantones El Chaco (provincia
de Napo) y en Gonzalo Pizarro (provincia de Su-
cumbos). Sin ser parte del Sistema Nacional de
reas Protegidas (SNAP), en la BRC se ubi-
can varias reas protegidas que demuestran la
importancia ecolgica de la zona: la Reserva
Ecolgica Cayambe Coca que se extiende a lo
largo de los dos cantones; el Parque Nacional
Sumaco Napo Galeras (ncleo de la Reserva
de Biosfera Sumaco), que comprende parte de
El Chaco, y la Reserva Cofn Bermejo que se
emplaza en una parte del cantn Gonzalo Piza-
rro. El Chaco y Gonzalo Pizarro son cantones
que tienen alrededor del 75% de su territorio
bajo diversas categoras de conservacin que
forman parte del SNAP, pero tambin com-
prenden al bosque protector La Cascada en El
Chaco y al B.P. de la cuenca alta del ro Tigre
en Gonzalo Pizarro.
El objetivo del Proyecto es fortalecer
espacios locales de toma de decisiones que
mejoren el manejo de la biodiversidad y de
los recursos naturales. EcoCiencia para la
implementacin del Proyecto FGL frm
un convenio de colaboracin con los go-
biernos municipales de El Chaco y Gonza-
lo Pizarro, previo un proceso de seleccin
en la BRC, segn algunos criterios: impor-
tancia ecolgica, ANP, apertura a la partici-
pacin ciudadana en la gestin local, entre
otros. Cabe sealar que en stos cantones
se registran elevadas tasas de pobreza en
las zonas rurales (> 75%) y la dotacin de
los servicios bsicos es sumamente preca-
ria, particularmente frente al agua potable
y la energa elctrica. La propuesta tcnica
enfatiza la importancia del fortalecimiento
de las capacidades de los actores locales
para la formulacin democrtica de inicia-
tivas de conservacin y uso sostenible de
los recursos naturales, siguiendo una estra-
tegia de implementacin de dos ejes:

La capacitacin a los actores locales en
gestin democrtica de los recursos natu-
rales (talento humano)

El fortalecimiento institucional de la
autoridad ambiental local y el empodera-
miento de la sociedad local para la cons-
truccin de decisiones sobre el ambiente (ca-
pital social)
Esto responde al reconocimiento de que la
conservacin no necesariamente es un principio
que formaba parte de la tica del colono en la
Amazona, particularmente en sociedad en la que
se desarroll el Proyecto. Tambin implic reco-
nocer que ms all de existir un concepto tcnico
de la conservacin, las comunidades humanas
hacen distintas interpretaciones, algunas de las
cuales confrontan la propuesta de conservacin
con el desarrollo. Esto ocurre especialmente
cuando la conservacin es entendida conceptual-
mente como proteccin y por lo tanto, se anulan
las oportunidades para utilizar la biodiversidad.
Superar este falso dilema requera cualifcar la
participacin social a favor de la conservacin y
la gestin ambiental local.
La propuesta de capacitacin entendi la par-
ticipacin como un principio y no solamente como
52
una metodologa til en el aprendizaje. Signifco
replantear la participacin desde los contenidos
de la capacitacin como un derecho ciudadano,
que favorezca la organizacin local, tanto desde
las comunidades como en la propia municipali-
dad. Se pensaba que la gente deba despertar su
conciencia y el compromiso para estar atenta a lo
que suceda en su entorno y poder asumir acciones
de responsabilidad con el ambiente y desarrollo.
Insistir en que las autoridades y comunidad tie-
nen obligaciones, signifca tambin diferenciar-
las, sobre todo frente al rol de la sociedad civil
en la toma de decisiones, as como para observar
el buen o mal manejo que se hace de los recursos
naturales. Los gobiernos municipales asumen su
participacin como una demostracin de su res-
ponsabilidad frente a la conservacin y como un
esfuerzo por promover la participacin ciudada-
na en la gestin ambiental local.
El Proyecto dise e implement un proce-
so de formacin continua a travs del Programa
de Capacitacin en Gestin Democrtica de los
Recursos Naturales, que cont con el aval acad-
mico de la Escuela Politcnica del Chimborazo
y tuvo una duracin de 168 horas. El Programa
tuvo una modalidad semipresencial de un ao de
duracin y comprendi una malla curricular de 9
mdulos
7
, cuyo propsito era elevar la capacidad
de quienes toman las decisiones sobre los recur-
sos naturales en el mbito local. Adems dotara
de herramientas de gestin social y tcnica que
aseguren el manejo de la biodiversidad de su te-
rritorio bajo una visin de sustentabilidad y for-
talecer la capacidad de los actores locales para
construir espacios de participacin ciudadana
que permitan dilogos entre la sociedad poltica
y la sociedad civil, como un ejercicio real de los
derechos y deberes ciudadanos.
Particular mencin merece la elaboracin
de proyectos (uno por parroquia, en total 10)
sobre gestin democrtica de recursos naturales,
como uno de los productos de la capacitacin,
a partir de los cuales ser posible cumplir otro
reto del Proyecto: llegar a lo concreto, aterrizar,
hacer proyectos, que la gente empiece a traba-
jar, no quedarse solo en el discurso en la teora
o en los conceptos. Ms an cuando mediante
el ltimo mdulo se enfatiz en la procuracin
y negociacin de fnanciamiento de proyectos.
La consigna fue formar gestores y gestoras so-
cioambientales, que promuevan el desarrollo
local, donde el enfoque principal sea el uso de
los recursos naturales y la biodiversidad con una
amplia participacin ciudadana. Culminaron con
certifcacin de gestores ambientales locales 36
estudiantes de los dos cantones, El Chaco (18) y
Gonzalo Pizarro (18).
En relacin al desarrollo institucional, el
Proyecto convoc a actores clave de la gestin
ambiental, como son el Ministerio del Ambiente
(MAE) y los gobiernos municipales responsables
de la administracin de las circunscripciones te-
rritoriales, en los que el deterioro del ambiente
afecta la calidad de vida de las poblaciones loca-
les. Resultado de este esfuerzo ha sido la catego-
rizacin de las ex Unidades Municipales de De-
sarrollo Sustentable (UMDS), como Direcciones
con varias jefaturas (gestin ambiental y otras),
procurando su fortalecimiento orgnico, aunque
con limitacin en la coordinacin con otras de-
pendencias. Los Planes de Accin Ambiental Par-
ticipativa (PAAP) que promovi el Proyecto son
resultado de este proceso, a travs de los cuales
se plantearon las posibilidades de generacin
de gobernabilidad democrtica y por lo tanto re-
pensar el rol de las sociedades civiles locales de
frente a la gestin de sus territorios, los recursos
naturales y su futuro comn. En los PAAP se
defnieron las estrategias y resultados esperados:
los comits de gestin ambiental, el programa de
capacitacin, las asesoras tcnicas y otros.
Los Comits de Gestin Ambiental (CGA)
se plantearon como espacios ciudadanos autno-
mos de los municipios que coordinan con la auto-
ridad y participan de las decisiones ambientales.
Un resultado de este nuevo enfoque fue consoli-
dar la participacin en sus distintos niveles en la
gestin ambiental local, a travs de instrumentos
normativos, espacios de acceso a la informacin
y rendicin de cuentas o de comunicacin para
el desarrollo. Actualmente brindamos asesora
7 Los mdulos estn organizados en tres lneas temticas:
Operacionales para el fortalecimiento de las capacidades indi-
viduales a travs de los mdulos: Yo y la autoconciencia; Yo,
mi entorno y la relacin con mi entorno, y Tcnicas de apren-
dizaje.
Contexto y entorno socio ambiental a travs de los mdulos: En-
foques del Desarrollo y Democracia, Ambiente y Participacin.
Gestin Ambiental Sustentable a travs de los mdulos: Bases
para la conservacin de la biodiversidad y herramientas de ma-
nejo y usos sustentable; Gobernabilidad, Democracia y Ejerci-
cio de derechos ciudadanos; Planifcacin de la gestin ambien-
tal y diseo de Proyectos, y Negociacin y Procuracin para el
Financiamiento del Desarrollo Local Sostenible.
53
tcnica a las instancias tcnicas en servicios am-
bientales (El Chaco), formulacin de polticas y
ordenanzas ambientales (Gonzalo Pizarro y El
Chaco), as como en la refexin sobre las im-
plicaciones institucionales y ambientales del un
proyecto de aprovechamiento del recurso hdri-
co del alto Coca con fnes de generacin elctri-
ca (Proyecto Coca Codo Sinclair de 1500 MW).
Asimismo, las alianzas pblico-privadas
a favor de la conservacin se evidencian en la
Mancomunidad Bipartita de los Gobiernos Mu-
nicipales de El Chaco y Gonzalo Pizarro para el
Desarrollo Socioeconmico y Manejo Sustenta-
ble de los Recursos Naturales, muy en particular
su Comisin especial de recursos hdricos, activa
desde marzo del 2006. Aunque las primeras for-
mulaciones sobre la asociacin de los gobiernos
municipales del valle del Quijos se plantearon
desde el 2001, el manejo mancomunado de reas
de inters compartido en el limite intercantonal
se implement apenas desde 2006 con la frma
de un convenio entre los gobiernos municipales,
la conformacin de comisiones especiales para
recursos hdricos y turismo, as como con el apo-
yo tcnico solicitado de EcoCiencia por la Co-
misin de Recursos hdricos. Esta iniciativa de
los gobiernos municipales, tiene implicaciones
socioambientales de distinto orden, particular-
mente en la ocupacin del espacio y regulacin
del uso del suelo, en la promocin de la organi-
zacin social, productiva de servicios e incluso
para la legalizacin y titulacin de la tierra en
reas de colonizacin colindantes con unidades
del SNAP y bosques protectores.
Este es un espacio de gestin coordinada
entre los gobiernos municipales y el Proyecto
FGL, para tratar la problemtica ambiental des-
de una perspectiva que reconozca la variable
ecolgica y la importancia de una refexin y
posicionamiento de consenso, frente a la pre-
sencia de proyectos de inters nacional que
pueden afectar el desarrollo local basado en el
aprovechamiento sostenible del recurso agua. La
gestin mancomunada pone a prueba el criterio
tcnico y de consenso a favor de la conserva-
cin y del desarrollo local sostenible, frente al
manejo clientelar de los potenciales benefcios
(empleo e infraestructura), indemnizaciones o
compensaciones, a propsito de los proyectos de
intervencin (GSA, Estado, o sus concesionarios
y subcontratistas).
Descentralizacin y gobernabili-
dad en la alta Amazona
La gestin mancomunada entre los diferen-
tes gobiernos seccionales est prevista como una
de las formas en que se puede impulsar un mo-
delo descentralizado de gestin ambiental. Sin
embargo, no podemos decir que ha sido delibe-
rado el esfuerzo entre los gobiernos de El Chaco
y Gonzalo Pizarro, as como del Proyecto por
impulsar el Sistema Descentralizado de Gestin
Ambiental, previsto en la normativa ambiental
(LGA, TULAS). La asesora tcnica y poltica
que brinda el Proyecto a la Mancomunidad Bi-
partita para el manejo de los recursos naturales
se ha centrado con la Comisin especial de Re-
cursos Hdricos, con cuyos representantes (po-
lticos y tcnicos) hemos tratado diferentes pro-
yectos de generacin hidroelctrica en la cuenca
del Quijos-Coca, sus implicaciones para el desa-
rrollo local y los ecosistemas.
Para el Proyecto FGL el desafo ha consistido
en aportar, a la vez que participar en los esfuerzos
por incidir en la autoridad nacional que promueve
un mega proyecto hidroelctrico, el Coca Codo
Sinclair (PCCS), para que ste no represente la
exclusin de proyectos de aprovechamiento del
recursos hdrico por los actores locales para su
desarrollo sostenible y se respete la normativa
ambiental que garantiza el derecho a un ambien-
te sano para todos los ciudadanos ecuatorianos.
Tambin ha signifcado posicionar este espacio
mancomunado de gestin tcnica, al interior de
los dos Concejos municipales, mediante un tra-
bajo de investigacin, formacin y capacitacin
en aspectos tcnicos y de poltica ambiental, tan-
to con los representantes polticos (Concejales)
como con tcnicos (funcionarios municipales de
ambiente y saneamientos y sndicos).
El rol de las alcaldas se ha caracterizado
por organizar a la poblacin local, principalmen-
te frente a los potenciales benefcios del PCCS,
aunque a la fecha no cuente con concesin de
aguas o para la generacin elctrica, ni a ingre-
sado al proceso de licitacin y licenciamiento
ambiental por parte de las autoridades responsa-
bles (CONELEC y MAE). La relacin entre las
bondades de un proyecto de inters nacional y
el desarrollo local, debe considerar sus impactos
sobre el ambiente, ecosistemas y poblacin lo-
cal, sostenemos desde el Proyecto, por lo cual es
54
fundamental un profundo anlisis tcnico y so-
cio-poltico, para el ordenamiento territorial bi-
cantonal, la normativa de uso de suelo y control
de la contaminacin, as como para la defnicin
de emprendimientos promisorios, ambiental-
mente sostenibles y culturalmente adecuados a
la realidad local.
Tambin el Proyecto FGL ha trabajado con
las juntas parroquiales en proyectos de gestin
democrtica de los recursos naturales, con el fn
de contar con instrumentos que regulen las acti-
vidades de aprovechamiento del recurso ictiol-
gico (en parroquia Sardinas), y apoyen la reduc-
cin de la contaminacin de cuerpos de agua por
mal manejo de desechos por crianza de animales
menores (en parroquia El Reventador).
Gobernabilidad y conservacin: la
experiencia del proyecto FGL
Desde la perspectiva del fortalecimiento de
capacidades locales para la gestin democrtica
de los recursos naturales, se constata que por ser
gobiernos locales de reciente creacin, con una
estructura orgnica que apenas ha incorporado el
tratamiento del sector ambiental en los ltimos
10 aos, el trabajo a favor de la conservacin
y el desarrollo local sostenible en los espacios
pblicos ha sido un gran desafo que se viene
cumpliendo paulatinamente. En el discurso, muy
recientemente se escucha decir que El Chaco o
Gonzalo Pizarro, son cantones ecolgicos, no
ms agropecuarios, aunque se reconoce la im-
portancia de estas actividades para los pobla-
dores locales. Esto demuestra la importancia de
contar con una estructura orgnica y funcional
que permita alcanzar las polticas ambientales
municipales, que se orientan a potenciar el de-
sarrollo local a partir del turismo ecolgico o los
servicios ambientales.
Frente a esta situacin el Proyecto FGL ha
favorecido el debate sobre el tipo de instancia que
dentro del orgnico funcional de los Municipios,
trate de manera transversal e integral la conser-
vacin y el desarrollo local sostenible. En Gon-
zalo Pizarro se redefni la ex Unidad Municipal
de Desarrollo Sustentable por una Direccin,
considerando la gestin ambiental como parte
de la accin del desarrollo local, en un rango de
jefatura, junto con produccin agrcola, pecuaria
y turismo. En El Chaco, a propsito de la revi-
sin del Plan estratgico cantonal, el municipio
redefni a la ex UMDS, al rango de direccin,
bajo la denominacin de Gestin del Desarrollo
Sustentable buscando asegurar capacidades au-
tnomas de planifcacin y fnanciamiento para
cumplir con los lineamientos trazados en el Plan
de Desarrollo Estratgico Cantonal (PDEC).
Sobre la participacin ciudadana en la ges-
tin ambiental, el Proyecto apoy su reconoci-
miento y promocin bajo la fgura de poltica
municipal, y que sea vista como un mecanismo
declarativo que reconozca la importancia de la
participacin en la construccin de las decisiones
que sobre el ambiente se tomen en los cantones
y favorecer as, la gobernabilidad democrtica
en el tratamiento de problemas ambientales y la
construccin del desarrollo local sustentable. En
Gonzalo Pizarro la poltica fue promulgada en
diciembre 2006 por unanimidad, mientras que
hasta la presente en El Chaco no ha sido posible
su aprobacin por el Concejo, al parecer por el
cambio en sus miembros. Los comits ciuda-
danos, trabajan a partir de planes de incidencia
y para el caso de Gonzalo Pizarro, dos de sus
miembros forman parte del Comit de Segui-
miento a la implementacin del PDEC.
Ms all del nivel declarativo y del orgni-
co-funcional municipal, la conservacin requie-
re otros mecanismos operativos que apoyen su
tratamiento adecuado en los gobiernos locales
y ciudadana. Por ello, el Proyecto viene traba-
jando en la construccin de una ordenanza de
control de la contaminacin industrial en Gon-
zalo Pizarro, en cumplimiento a un mandato
ciudadano que hizo la Asamblea Biprovincial
de Sucumbos y Orellana a sus propias autori-
dades, en el marco del paro petrolero de agosto
del 2005. Tambin venimos trabajando por la
ampliacin del Programa de Servicios Ambien-
tales en El Chaco, y as apoyar en la solucin
que la ciudadana reclama al Municipio, frente
al problema serio en la dotacin de agua potable
por la deforestacin de las cabeceras de cuenca.
Adems, como se ha visto, apoyamos la gestin
mancomunada de los Concejos y tcnicos de los
gobiernos municipales de El Chaco y Gonzalo
Pizarro, a favor de una gestin democrtica del
recurso hdrico en el valle del Quijos-Coca.
Por ltimo, la relacin que existe entre ges-
55
tin ambiental y desarrollo local sostenible con
la representacin poltica es algo que llama la
atencin en nuestra experiencia. En El Chaco
dos de los ex directores de la UMDS se postu-
laron para las elecciones a Concejo y Alcalda,
con resultados favorables en los dos casos, pre-
sumiblemente por la relacin directa entre los
productores locales y los tcnicos municipales,
en la construccin de salidas adecuadas a los
problemas econmicos (productivos), as como
de servicios bsicos (agua en cantidad y cali-
dad) y la conservacin (programa de servicios
ambientales).
Consideraciones fnales
Desde la perspectiva del empoderamiento
de los actores locales se confrma que por medio
de la capacitacin y el debate, stos se convier-
ten en interlocutores vlidos para la toma de de-
cisiones en la poltica ambiental local, o incluso
para infuir en las polticas ambientales del go-
bierno central que se implementan a nivel local.
Los espacios de participacin y gestin coordi-
nada, aportan a los objetivos de la conservacin
y el desarrollo local sostenible, aunque tiene li-
mites por el tratamiento clientelar y discrecional
por parte de las mismas autoridades locales.
Cuando se impulsan procesos de goberna-
bilidad democrtica en materia ambiental, lo
que se busca es fortalecer la capacidad de la
autoridad ambiental para institucionalizar las
decisiones que favorecen la conservacin y
uso sostenible de los recursos
naturales, contribuyendo a la
vez al empoderamiento de la
ciudadana para participar en la
construccin de la decisiones
a tomar en relacin al aprove-
chamiento y conservacin de la
naturaleza.
El empoderamiento y for-
talecimiento de la institucio-
nalidad local (capital social) a
favor de la conservacin y la
sustentabilidad se expresa en
cualifcar la participacin ciu-
dadana y la accin de la auto-
ridad local en los procesos de
planifcacin y toma de deci-
siones en materia ambiental, lo que se traduce
en capacidades para el seguimiento al Plan es-
tratgico cantonal o para incidir en los proyec-
tos de aprovechamiento hdrico, declarados de
inters nacional por el gobierno central. La in-
terlocucin entre gobierno local y ciudadana,
con criterios tcnicos y democrticos favorece
la gobernabilidad y toma de decisiones a favor
de la conservacin.
La formacin de gestores ambientales loca-
les favorece la interlocucin entre ciudadana,
gobierno local y agentes externos, reconocin-
dose el aporte y los limites de la participacin
ciudadana al tratamiento de los problemas am-
bientales. Vale recordar que por tradicin la re-
lacin entre autoridades, tcnicos municipales y
ciudadana, es patriarcal, vertical, excluyente y
hasta peyorativa. Sin embargo, hay que insistir
en que la relacin de asimetra entre empresas y
ciudadana y gobiernos locales, no se resuelve
por este medio.
La participacin social en la gestin demo-
crtica de los recursos naturales, aparece no ms
como una simple metodologa, sino como un
derecho por medio del cual se favorece la ca-
pacidad de los pobladores locales para generar
y usar el poder poltico (empoderar), y as res-
ponsabilizar a la autoridad en el cumplimiento
de sus obligaciones, dar seguimiento al cumpli-
miento de los objetivos de proteccin y uso sos-
tenible de los recursos naturales, o para incidir
en la formulacin de las polticas pblicas y vi-
gilar la gestin pblica del ambiente.
56
Buenas tardes y gracias por la invitacin a
las instituciones que organizan este evento. Voy
a contar una experiencia de tres aos de gobier-
no, donde hemos intentado hacer algunas cosas,
unas han salido bien y otras no. Fundamental-
mente damos a conocer un proceso metodolgi-
co de trabajo en el rea de descentralizacin del
Gobierno Provincial del Azuay desde enero del
2005, que ha impulsado procesos de desarrollo
sustentable y de democracia participativa, que
estn concretados en el Plan de Gobierno 2005-
2009 y en la formulacin e implementacin del
Plan Participativo de la provincia del Azuay.
Por qu es necesaria la descentralizacin desde
nuestra perspectiva?
El Estado actualmente es totalmente centra-
lista en el manejo de los recursos econmicos y
en el manejo de las decisiones, por lo que noso-
tros creemos que se ha causado un desorden en
la intervencin del desarrollo, ya que se han ido
creando organismos paralelos y superpuestos.
Este centralismo -y no estoy hablando de Qui-
to, sino desde el sistema centralista- toma sus
decisiones desde el Estado, crea una serie de or-
ganismos para aplicar esas decisiones notndose
que existe desigualdad regional, por un modelo
inequitativo de desarrollo. Defnitivamente el
pas necesita una propuesta de re-ordenamiento
territorial, al estar mal distribuido en relacin
al desarrollo econmico, poltico y poblacional.
Existe una concentracin del poder econmico
en ciertos sectores del territorio nacional; un
manejo discrecional de los recursos nacionales
impresionante: excepto los recursos previstos
en la Ley del 15%, todos los recursos se entre-
gan a dedo, con partidas extra presupuestarias y
obviamente existe una cultura clientelar para la
distribucin de esos recursos. Tambin creemos
que la ciudadana esta restringida, precisamente
porque hay un modelo centralista que no permi-
te la participacin de hombres y mujeres en la
toma de decisiones en el proceso de desarrollo.
Qu es lo que est sucediendo en nuestra
perspectiva de gobierno local? Tenemos un go-
bierno central con el ministerio 1, 2 3, etc, cada
uno de los cuales tiene subsecretaras, las que a
su vez tienen sus direcciones y stas sus tcni-
cos operativos, y as funciona desde arriba hacia
abajo. De igual manera, tenemos los municipios
1, 2, etc, con sus departamentos y sus reas que
trabajan de arriba hacia abajo. Paralelamente,
tenemos los gobiernos provinciales o prefectu-
ras que ltimamente hemos pasado a un proceso
de gobiernos intermedios, pero tambin trabaja-
mos directo con la comunidad con nuestros pro-
gramas en salud, educacin, medio ambiente.
Tenemos los organismos de desarrollo regional
(ODR), el Fondo de Inversin Social Emergente
(FISE), que es una unidad ejecutora que tiene
la Direccin nacional de construcciones escola-
res -entre otras- que lo que han hecho es crear
un caos en la intervencin del desarrollo, por lo
que no hay como ordenarlo. Entonces, si se hace
un plan de desarrollo o un plan de intervencin
ambiental, a la fnal lo que se termina haciendo
es aplicando uno solito, porque cada uno hace lo
que cree que tiene que hacerse en este pas, por
esta lgica de superposicin y de organizaciones
superpuestas y de accin paralela.
Los objetivos de nuestra propuesta son cons-
truir y aportar, obviamente a un Estado unitario
democrtico y descentralizado. En el caso del
Azuay, reordenar el territorio provincial, con-
solidar el gobierno intermedio para que articule
las iniciativas del gobierno nacional con los go-
biernos cantnales y los gobiernos parroquiales.
Implementar o implantar un modelo nacional y
provincial de desarrollo que distribuya equita-
tivamente los recursos pblicos; establecer un
sistema descentralizado de planifcacin, legis-
lacin, reordenamiento y gestin territorial en
la provincia; potenciar la cultura ciudadana con
mecanismos democrticos de representacin y
participacin y pasar de un modelo de gobier-
Propuesta de Descentralizacin:
experiencia de la provincia del Azuay en
gestin ambiental y descentralizacin
Ing. Pal Carrasco
Prefecto de la provincia del Azuay
57
no de consensos institucionales a un modelo de
consensos realmente sociales con la poblacin.
Los mecanismos bsicos que hemos venido
utilizando como herramientas para incrementar
nuestra propuesta son dos: descentralizacin, in-
termediacin y equilibrio, es decir en el rea de
descentralizacin estamos planteando que haya
una descentralizacin horizontal, que busca el
equilibrio entre los poderes ya sea ejecutivo,
legislativo y judicial. En el caso de la provin-
cia un modelo de descentralizacin que permite
verticalmente distribuir el poder entre el nivel
nacional y los diferentes sub niveles naciona-
les. Entonces, hemos venido trabajando desde lo
nacional hacia lo provincial, en un proceso de
descentralizacin incluso apoyados con el CON-
COPE y en relacin con varios ministerios en los
3 gobiernos que hemos tenido en el pas. Pero,
tambin en el rea interna hemos ido buscan-
do la posibilidad de implementar al interior del
territorio un modelo tambin descentralizado y
esto no solo para el rea ambiental sino en gene-
ral, estructurar un modelo con niveles de gobier-
no, control y funciones legalmente establecidos
al interior de la provincia y desde all defnir las
competencias de cada uno.
En nuestro caso, como organismo de facili-
tacin ms que de intermediacin, estamos eje-
cutando proyectos con la idea de constituirnos
en un gobierno de coordinacin de polticas, que
facilite procesos de concertacin de construccin
de polticas de planifcacin para operativizar en
la prctica esas polticas. Los criterios bsicos
sobre los cuales fundamentamos una estructura
del Estado, con niveles claros de gobierno roles
y funciones institucionales bien defnidas, que
planteamos para el pas, pero tambin hacia el in-
terior de la provincia, son: una organizacin sen-
cilla integral y sistmica sin complicaciones, con
3 niveles subnacionales, que son el intermedio, el
cantonal y el parroquial; un principio territorial
de unin y no de fragmentacin, basado funda-
mentalmente en un modelo de gestin integral te-
rritorial y aqu es donde nos vamos a detener. La
gestin del territorio no puede estar desvinculada
de la gestin del ambiente de manera integral lo
que implica romper lgica sectorial y la disper-
sin institucional que ha dividido su rectora en
manejo en diferentes instancias del territorio.
Entonces, estamos planteando que la gestin
del territorio tiene que ser integral e integrada en
el tema ambiental, pero ligado a la gestin eco-
nmica, poltica y social, focalizando incluso en
esos trminos la intervencin de nuestro trabajo.
Para esto hemos divido la provincia en las si-
guientes cuencas hidrogrfcas: la cuenca del ro
Paute y parte del Santiago donde se encuentran
los cantones Cuenca, Sigsig, Chordeleg, Gua-
laceo, Paute, Guachapag, El Pan y Sevilla del
Oro; la cuenca del ro Jubones que incluye los
cantones Oa, Nabn, Girn, Santa Isabel, Pu-
cara y San Fernando. Hemos defnido tambin la
gestin de las cuencas de la vertiente occidental
donde se encuentran parcialmente los territorios
de los cantones Cuenca, Pucara, Ponce Enrquez
y Santa Isabel. Esto nos ha permitido a nosotros
focalizar nuestra intervencin de acuerdo a los
indicadores de cambio. Por ejemplo, tenemos
una poltica ambiental para la recuperacin de
suelos y la reforestacin, pero no es que la he-
mos aplicado en toda la provincia, sino que he-
mos defnido en las polticas, la cuenca donde
intervenir y en este caso lo estamos haciendo
en la cuenca del ro Jubones. En la reactivacin
econmica en el rea de turismo, lo que hemos
hecho es determinar cual de estas reas en base
a un diagnstico un inventario representan ma-
yores potencialidades. Estamos trabajando en la
cuenca del Paute en el analfabetismo, para bajar
los ndices provinciales. En la cuenca del ro Ju-
bones, estamos trabajando en el marco del or-
denamiento territorial basado fundamentalmente
en trminos de los requerimientos poblacionales
y de las potencialidades, fortalezas y debilidades
del territorio.
Para esto tenemos una metodologa desde
el gobierno provincial, para la creacin de ins-
58
tancias de concertacin y de decisin poltica en
el mbito de la gestin territorial. Tenemos una
Asamblea de Autoridades Seccionales que est
conformada por las juntas parroquiales, los pre-
sidentes de las juntas, los alcaldes y el prefecto y
que ha tenido altos y bajos, dependiendo del ni-
mo poltico con que se levanten o nos levantemos
las autoridades o si coincide con un ao electoral.
Desde el 2005 hemos pasado en elecciones, sien-
do realmente complicado concertar con las au-
toridades. Sin embargo creo que hemos logrado
temas interesantes, por ejemplo: nos hemos pa-
sado dos aos defniendo entre alcalde, gobierno
provincial y juntas parroquiales -y aqu la manco-
munidad del Jubones ayudo muchsimo- cul es
la competencia en cada una de las reas. Tenemos
distribuido de comn acuerdo para el rea am-
biental, qu hace el uno y qu hace el otro; que
hace el gobierno provincial, la junta y el munici-
pio. Tambin en el rea de educacin y en el rea
de salud trabajamos a travs de esta Asamblea de
autoridades seccionales, y en estos ltimos das
ha tomado fuerza el tema minero, donde real-
mente estamos armando un modelo de gestin y
una propuesta que le vamos hacer al pas sobre
la situacin minera en la provincia y obviamente
cmo creemos que debe tratarse el tema.
Esta Asamblea tiene una Comisin Ejecu-
tiva de autoridades seccionales, tenemos una
Secretaria Tcnica que est conformada por
una direccin de desarrollo provincial, de ges-
tin ambiental y de planifcacin del gobierno
provincial del Azuay. Tenemos la Comisin de
Gestin Ambiental y la Secretara General de
Planifcacin de la municipalidad de Cuenca, un
equipo tcnico de la Mancomunidad de la cuen-
ca del ro Jubones, un equipo tcnico de la aso-
ciacin de Juntas parroquiales del Azuay y del
Consorcio de Juntas Parroquiales de Cuenca y
un tcnico de la Universidad del Azuay. Los m-
bitos priorizados en la gestin territorial y en el
tema ambiental son los siguientes:
a) ordenamiento territorial
b) calidad ambiental, y
c) gestin de recursos naturales, con nfasis en
los recursos hdricos y mineros
En este marco conceptual y operativo que
hemos tratado de implementar, tenemos una pro-
puesta que de alguna manera a veces no se ve,
pero ha sido la metodologa de aplicacin para la
descentralizacin de los procesos de la provin-
cia del Azuay. Lo que hacemos en defnitiva es
trabajar desde las Asambleas Comunitarias para
todos los temas. Nosotros respetamos como go-
bierno provincial en los cantones y en las parro-
quias donde existen propuestas de participacin,
pues nosotros lo que hemos hecho es insertarnos
para desde ah construir con las juntas parro-
quiales y con los municipios ir articulando los
procesos en trminos de manejo en este caso de
recursos hdricos, minera, recursos forestales,
calidad ambiental planifcacin conjunta y estra-
tegia territorial en todos los aspectos.
El caso de Santa Isabel por ejemplo, que en
estos das est presidiendo la Mancomunidad
del Jubones, tiene un sistema de parlamentos
populares y lo que nosotros hemos hecho con
nuestros equipos es insertarnos en ese proceso,
apoyarlo e ir negociando en cada uno de los
espacios las demandas de la poblacin y sobre
eso ir construyendo propuestas polticas para
la aplicacin. Pero, hay otros casos y voy hacer
franco y a decirlo con honestidad, donde estn
los social-cristianos no hay como hacer nada
eso es claro! Lamentablemente, y disculpen si es
que alguien pertenece a ese partido, pero no hay
como trabajar. Entonces, ah lo que hemos hecho
es ir directo a la comunidad, nosotros mismos
con las juntas parroquiales ver qu quieren, su-
marse y armar un sistema que nos permita gene-
rar polticas de gestin territorial. De igual forma
en el tema de la planifcacin integral, tenemos
los planes operativos que salen exclusivamente
de las asambleas y los parlamentos parroquiales
y cantnales. Tambin para el seguimiento y el
monitoreo tenemos un sistema que va desde aba-
jo hacia arriba y desde arriba hacia abajo.
A veces el tema poltico complica dema-
siado y los intereses polticos de los actores nos
han trado problemas en la aplicacin de estos
procesos de planifcacin y gestin del territorio,
porque estos son modelos de gestin. Aqu voy
a hacer un detalle para el rea ambiental de la
propuesta de roles y gestiones para la funcin
territorial por niveles de gobierno que hemos ve-
nido trabajando con los alcaldes y las juntas pa-
rroquiales. Por ejemplo, en el tema de recursos
mineros voy a referirme a la propuesta provin-
cial, aunque esto no se ha aplicado obviamente,
59
pero que lo estamos planteando en
consenso, sobre la base de la ges-
tin del territorio y sus recursos. El
rea provincial o gobierno interme-
dio debera tener la operativizacin
y rectora en el otorgamiento con-
cesin y extensin de derechos de
exploracin y explotacin. Esa es
una decisin entre municipios, sus
reas tcnicas y el gobierno provin-
cial. Para el otorgamiento de licen-
cias de comercializacin de sustan-
cias minerales, conceder prorrogas,
declarar nulidades y caducidades;
conocer y fallar en procesos de nu-
lidad de integracin y servidumbre;
designar interventores. Entonces,
pueden decir ustedes quieren mane-
jar! Y s, efectivamente queremos manejar y ser
autoridades en el tema minero, en el marco de
una poltica nacional y ah est cual seria el rol
del Estado como tal en la operativizacin y en la
rectora. En la gestin y administracin, ah est
el nivel cantonal.
En el caso de los recursos hdricos, por
ejemplo, hemos levantado un diagnstico e in-
ventario, en el que ya vamos por el cuarto ao,
determinando exactamente dnde est el agua y
quin tiene el agua. Una Mesa de concertacin
bien interesante de 28 actores institucionales
que no han fallado un solo da en trminos de
ir construyendo este proceso, que a la fnal nos
va lleva a esto que es un acuerdo. Tambin en-
tre estos 28 actores institucionales se ha trata-
do lo que se debe hacer en el nivel nacional o
provincial, cmo deberan estar distribuidas las
competencias en lo cantonal y parroquial. En el
nivel provincial para el caso de recursos hdri-
cos, el acuerdo al que se ha llegado es adaptar
la poltica nacional de recursos hdricos, agua y
saneamiento, hidroelectricidad, uso industrial y
minero a su jurisdiccin y velar por su aplica-
cin. En la gestin y determinacin permanente
de cantidad y calidad del agua nosotros plantea-
mos que la operacin y mantenimiento de la red
hidrolgica y meteorolgica estara a nivel pro-
vincial, as como la administracin del sistema
de informacin hidrometeorolgica; efectuar los
controles de calidad del agua en las concesiones
de uso; determinar los niveles de caudal ecol-
gico mnimo y control de calidad, cantidad, ges-
tin y administracin del agua. Est determinado
exactamente qu hacen los municipios, cul se-
ra la propuesta de los municipios sobre el agua,
cul sera las competencias a nivel nacional, las
responsabilidades en el caso provincial.
Claro, hay que esperar lo que pase en la
Asamblea Constituyente y el modelo poltico
administrativo que se defna. En el tema del agua
realmente nosotros creemos que este mecanismo
nos permitira a los azuayos controlar funda-
mentalmente las concesiones que han sido indis-
criminadas. En el Azuay hay dos o tres familias
que son dueas del agua que han concesionado
y ahora cobran y quieren permitir la utilizacin
mediante pago exclusivo por el uso, lo que tie-
ne que defnitivamente reordenarse. En el caso
del ambiente y de calidad ambiental este es un
proceso que esta avanzado con el Ministerio del
Ambiente. En este caso se defnieron as mismo
entre las Unidades Ambientales de los munici-
pios y el Departamento de Gestin Ambiental
del gobierno provincial durante dos aos, el Sis-
tema de gestin ambiental, SIGARA que est
siendo trabajado en todos los municipios, don-
de se defnieron niveles de competencia para el
tema de la calidad ambiental. El MAE ha acep-
tado este proceso en donde est incluso el muni-
cipio de Cuenca, donde lo importante es que se
ha defnido que la autoridad ambiental de apli-
cacin debe ser el gobierno provincial. Es decir,
con el mismo municipio de Cuenca ha habido
acuerdos, no solo con los municipios cantnales.
Aunque siempre con la capital hay problemas
en trminos de competencia y de roles, en este
caso hemos llegado a un acuerdo y el Ministerio
del Ambiente ha aceptado el proceso y ojal en
60
los prximos das podamos frmar este acuerdo
ya donde el gobierno provincial es declarado au-
toridad ambiental de aplicacin responsable.
En este caso, la decisin nuestra es que los
municipios asuman competencias y nosotros
ms bien en el tema de seguimiento, control,
fscalizacin y coordinacin, pero que los mu-
nicipios sean quienes asuman como lo ha hecho
Cuenca. Obviamente, de acuerdo a las capaci-
dades institucionales de cada municipio ir tras-
ladando este proceso. En el caso de manejo de
bosques plantaciones forestales fora y fauna sil-
vestre tambin se defnieron las competencias.
Est tambin frmado un convenio, que hicimos
a travs del CONCOPE y cuando se frm se lle-
varon al Ministerio y ya no asom, aunque s
que ahora se ha recuperado y se nos van a entre-
gar los convenios frmados, defnido con respon-
sabilidad por 2 aos con los municipios. A travs
de la aplicacin de este Sistema Descentralizado
de Gestin Ambiental, que defni las compe-
tencias y que ahora est aplicndose en conjunto
con los municipios -en algunos casos con mayor
fuerza y realmente no est funcionando- esto
va acompaado con un Sistema de Informacin
Provincial que est manejndose y tratando de
implementarse con el gobierno provincial y los
municipios. Algunos municipios se han sumado
y el rol de las juntas parroquiales que queremos
y lo estamos negociando es que implementen la
recopilacin de informacin, los municipios que
consoliden la informacin y el gobierno provin-
cial coordina y facilita formatos en trminos de
consolidar esta informacin y luego analizarla
en conjunto entre los diferentes departamentos
de gestin ambiental y difundirla.
En el caso del Sistema de Informacin Pro-
vincial del Azuay (SISPA) en el rea ambiental,
la informacin que estamos recopilando es del
rea de minera y recursos hdricos y de calidad
ambiental, manejo de bosques y biodiversidad.
Lo que quiero indicarles es una experiencia de
dilogo, de concertacin y de estructuracin de
un sistema de descentralizacin hacia la provin-
cia y desde el interior de la provincia. Ms all, lo
nico que hemos planteado es que no queremos
los recursos, ya que no hay! Lo que queremos en
este marco es que podamos tomar las decisio-
nes y que podamos entre nosotros defnir roles
y funciones al interior de la provincia en los ni-
veles de gobierno y en esa posibilidad construir
polticas reales en base a las necesidades de la
gente y ponerlas en programas y proyectos para
su aplicacin. El Ministerio del Ambiente en el
caso del Azuay se ha sumado a este proceso, ms
bien ha estado participando e incluso la inten-
cin que plantea la ofcina que tiene all y los
tcnicos, es la fusin del Ministerio hacia en este
proceso, hacia el gobierno provincial o hacia los
municipios. Les agradezco mucho.
61
Dr. Miguel Carvajal.
Subsecretario de Seguridad
Ministerio de Defensa
Buenas tardes. Quiero agradecer por la gen-
tileza de invitarme a participar en este evento.
La verdad es que me resulta particularmente
difcil establecer un comentario a las exposi-
ciones, por la diversidad y complejidad de las
mismas. Quisiera transmitirles algunas ideas,
preocupaciones y pareceres que me han surgido
a propsito de las exposiciones, incluidas las de
esta maana.
En primer lugar, me han resultado las ex-
posiciones de hoy en la tarde particularmente
refrescantes, sobre todo en comparacin con lo
que escuchamos en la maana, donde al parecer
en el pas despus de hace 10 aos, no pasa nada
(y los discursos mas o menos son recurrentes) a
tal punto que creo que la ejemplifcacin que ha-
ca el representante de la Asociacin de Munici-
palidades era bastante sintomtica: la descentra-
lizacin sigue siendo una utopa en el pas, una
fccin segn deca. Actualmente parece que
hay un contraste entre la forma en que venimos
planteando la descentralizacin y la evaluacin
de su progreso o no, de las famosas matrices de
competencias y cmo se van concretando y las
ancdotas de que el abogado de la presidencia
del Dr. Palacio se llev los convenios frmados
y los recuperamos un ao despus. Eso signi-
fca estropear los procesos institucionales de
descentralizacin para el desarrollo local y creo
que este es un primer elemento que nos muestra
dos facetas de los mismos procesos: no es que
las experiencias locales que hemos escuchado
hoy en la maana de las juntas parroquiales, por
ejemplo y de las experiencias que hemos visto
ahora, son reales en trminos de desarrollo y las
otras son fcciones. No, sino que son partes de
los mismos procesos que se mueven en mbitos
distintos: el mbito de las decisiones poltico-
administrativas propias del proceso de descen-
tralizacin y otros articulados a la necesidad de
dar respuestas y concreciones de esas respuestas.
Digo que resulta refrescante porque la perspec-
tiva de lo que se hace en el manejo de los recur-
sos naturales o en la gestin del territorio a nivel
local en el pas tiene avances signifcativos.
Esos avances signifcativos estn dados por
la participacin de actores diversos: el gobierno
nacional, con instrumentos nacionales de desa-
rrollo que han soportado a procesos locales de
gobiernos provinciales, gobiernos municipales,
juntas parroquiales y sobre todo de organizacio-
nes sociales, que muestra un tejido social vivo,
que ha dado varios pasos en el pas seguramente
todava insufcientes, pero que ponen de relieve
un tema que a mi juicio es fundamental: el tema
de fondo a mi juicio no es si avanzamos o no
en el cumplimiento de las matrices -cosa que es
importante por cierto- sino, cuanto avanzamos
en una gestin democrtica de los territorios! El
problema central cuando hablamos de territorios,
como bien lo deca el compaero de la cuenca
del Jubones, estamos enfrentados a una cuestin
de territorios que reconoce necesariamente limi-
tes administrativos y que nos obligan a pensar en
cmo articular los esfuerzos mas all inclusive de
diferencias polticas y creo que eso de la cuenca
del Jubones es un caso emblemtico que muestra
la articulacin de actores y la necesidades tam-
bin de poder buscar espacios de encuentro de
intereses comunes, uno de ellos el agua.
El segundo aspecto que quera remarcar
7. Comentarios
62
es que nosotros cometemos un error recurrente
cuando miramos desde hace 10 aos a la des-
centralizacin como un fn. Siempre estamos
mirando cunto avanzamos en la descentraliza-
cin y cunto patinamos en la descentralizacin;
cuntas competencias se han logrado cumplir y
cuntas no, y a mi me parece que ese ciertamente
es un elemento importante, pero como lo dije en
relacin al tema de gestin del territorio y de
desarrollo local, es necesario matizar el tema de
la descentralizacin y replantearlo, no necesaria-
mente para dejarlo a un lado. En nuestro pas es
necesario avanzar en la descentralizacin, repen-
sarlo para mirarlo en funcin de las necesidades
de la reorganizacin general del sistema poltico,
de la institucionalidad estatal y obviamente en
los niveles de participacin social que implican
estos procesos. Pero, s creo que es necesario
que repensemos la descentralizacin como un
fn. A veces nos ponemos bastante negativos con
el tema o abandonamos todo espacio de critici-
dad sobre la descentralizacin, y me parece que
puede ser peligroso mantenerlo como centro de
la discusin y como objeto en si mismo. Esto
nos puede llevar a situaciones que yo creo que
son necesarias para refexionar sobre si hay que
dejar que la descentralizacin sea un mecanismo
voluntario -como lo es ahora- para que sea un
mecanismo obligatorio, porque eso puede tener
efectos desastrosos tambin para una gestin ra-
zonable del territorio, porque no podemos obli-
gar a distintos gobiernos locales a distintos mu-
nicipios a asumir las competencias que el Estado
defne. Eso puede terminar siendo desastroso
para la gestin razonable de los recursos.
La gestin local y la descentralizacin me
parece que se replantean como procesos que de-
ben ser manejados de manera simultnea, que
tienen ritmos diversos y que tenemos que reco-
nocer esos ritmos diversos alejados de dogma-
tismos y de formas ortodoxas de respuesta. Me
parece tambin que pone de relieve esta nece-
saria relacin entre procesos locales y procesos
nacionales, en donde creo que debemos dejar a
un lado esa especie de sublimizacin de lo local
como bueno per se, as como tambin de con-
dena negativa de lo nacional como malo per se.
Los procesos de desarrollo local y de gestin del
territorio obligan en todo lado a una integracin
de instrumentos de polticas de gobierno nacio-
nales y locales y eso es lo que hay que comenzar
a enfrentarlo, porque es la nica condicin si es
que queremos realmente enfrentar procesos de
gestin democrtica del desarrollo.
En tercer lugar me parece que se han seala-
do algunos avances signifcativos, adems de re-
frescantes y estimulantes en la bsqueda de op-
ciones para la construccin de mancomunidades
(me decan ahora cerca de 18-20 experiencias).
Esto a mi me ha resultado novedoso, porque eso
implica la bsqueda de espacios de gestin en
torno a temas y objetivos comunes, as como
generar la mancomunidad, que en s misma es
una iniciativa absolutamente voluntaria. Me pa-
rece que son igualmente avances importantes, la
consolidacin de iniciativa en torno a factores de
inters comn que es lo que Pal Carrasco muy
bien sealaba y que es lo que motiva al manejo
del Parque Nacional Cajas. Quienes estuvimos
involucrados en manera directa en este caso,
ms o menos tenamos claro algunos elementos
y sabamos que estbamos frente a una decisin
poltica fundamental y en donde la discusin
sobre temas de la descentralizacin y gestin
se vuelven secundarios hasta cierto punto por-
que lo importante era marcar ciertas polticas
de gestin en reas protegidas en los niveles de
delegacin, pero eso no hubiera sido posible si
no tuviramos la estructura y la capacidad del
municipio de Cuenca, as como tampoco fuera
posible si es que el municipio de Cuenca no asu-
me esa responsabilidad, porque tiene un inters
estratgico en el manejo del agua, no tanto de
la biodiversidad. En el caso de la cuenca del ro
Jubones o de la mancomunidad del ro Ambato
es lo mismo: el manejo del agua es uno de los
elementos fundamentales, que me parece pue-
den dinamizar las distintas iniciativas y formas
de cogestin institucional.
Finalmente, estn los problemas de gestin,
de superposicin de competencias y las difcul-
tades derivadas del nivel tan burocrtico y oxi-
dado que tenemos en los mecanismos fscales
del pas. La reiteracin sobre la discusin acerca
de la conveniencia o no de mantener organismos
regionales de desarrollo que muchas veces se
vuelven un foco de conficto, inclusive para los
gobiernos provinciales, nos plantea la necesidad
evidente de enfrentar un proceso de reorgani-
zacin poltica institucional que evidentemente
tiene que ver con procesos de reorganizacin
del sistema poltico que estamos enfrentando de
cara a la Asamblea Nacional Constituyente. Yo
63
creo que buena parte de los retos que tenemos al-
gunas de las organizaciones e individuos que he-
mos venido trabajando en los temas de desarrollo
local y gestin ambiental es justamente enfren-
tar una discusin adecuada, que sea concurrente
a la discusiones de la Asamblea respecto a las
formas institucionales que tenemos que propo-
ner en estos momentos para enfrentar de manera
adecuada y responsable, reconociendo los lmi-
tes de la estructura institucional actual y el terri-
torio. Digo enfrentar de manera responsable las
mejores condiciones de organizacin y gestin
del territorio nacional. Me parece que ese es un
reto poltico que tenemos de inmediato y est en
relacin a buena parte de las insufciencias, con-
tradicciones, limitaciones y sufrimientos sobre
las difcultades que ha tenido el proceso de des-
centralizacin, pero nos obliga tambin a plan-
tearnos el tema del desarrollo del territorio, de la
gestin del territorio desde perspectivas que van
mas all del encasillamiento en el que nos hemos
movido estos ltimos 10-15 aos.
Prof. teodoro Bustamante
Profesor investigador
Flacso Sede Ecuador
Buenas tardes. Quisiera comentarles dos
impresiones. Para comenzar voy a sealar una
primera reaccin sobre este noviazgo de 10 aos
que no se defne y que parece prometer algo,
pero las voces nos dicen que estamos frustrados.
Entonces, yo creo que si una pareja est 10 aos
en esta gestin y no se decide, algo serio pasa.
Talvez no quieren. A ratos me entra una sospe-
cha de que no estamos tan seguros y no tenemos
consenso. Miguel deca que la descentralizacin
parece ser la solucin de todos? O para todo?
Y a mi parece que tenemos que hacer una pre-
gunta cun real es el compromiso que nosotros
tenemos respecto de la descentralizacin? Creo
que hay indicios para pensar que talvez no es tan
claro. Todos decimos viva la descentralizacin,
pero en el momento de hacerla avanzamos len-
tamente, lo cual es un indicador de que talvez,
o bien no es tan cierto de que queremos u otra
hiptesis es que le damos sentidos distintos a la
descentralizacin: para mi es una cosa, para los
otros es otra cosa, pero cuando nos ponemos a
trabajar las cosas funcionan con convenios per-
didos, encontrados afortunadamente o con estas
matrices que estamos viendo en la gestin de
nuestras instituciones.
Quisiera que avanzramos un poquito ms.
Dira, qu es lo que estamos planteando? Cuan-
do nosotros queremos decir descentralizacin en
aspectos ambientales -y aqu voy a lanzar algu-
nas punzadas- quisiera hacer una pregunta: ya
que el agua ha sido uno de los temas centrales y
ms privilegiados conocemos nosotros qu datos
hay, por ejemplo del manejo descentralizado o
la gestin que se est haciendo? Qu resultados
concretos se alcanzan, por ejemplo, en la dismi-
nucin de niveles de contaminacin de agua de
ciertos ros? Qu es lo que quiero decir? Reto-
mo lo que dice Miguel: todo lo que hablamos
del ambiente, toda esta institucionalidad no tie-
ne sentido sino es con aspectos concretos, como
pueden ser el agua, la calidad del agua, la segu-
ridad de los caudales, las formas de manejo de la
biodiversidad, los recursos pesqueros, etc.
A ratos siento que en esta discusin, el con-
cepto concreto del ambiente como que se nos es-
curre por entre los dedos. Talvez la discusin tie-
ne muchos malentendidos, como el que hay una
voluntad por parte del Estado, mientras se ve que
no le interesa que haya realmente descentraliza-
cin. Al Estado lo que le interesa es abandonar
ciertas cosas, para que se las arreglen por su pro-
pia cuenta, como parece que en Cuenca lo estn
haciendo o bien saben que vengan las ONG de
afuera para arreglar esos problemitas que el Esta-
do no quiere asumir la responsabilidad. Es decir,
aqu hay un problema de que todo el espacio de
la descentralizacin est tambin atravesado por
un problema que lo llamo la desercin estatal.
Me voy a referir al caso del gobierno provin-
cial del Azuay, donde se quiere cosas que tengan
cierta coherencia, cierto orden, un esfuerzo im-
portante que supone que hay una voluntad o un
deseo real de encontrar una forma mas efciente
de administracin. Yo a ratos tengo dudas.
Quiero apuntar a otra idea. Esta descentra-
lizacin es una descentralizacin que no se da
en cualquier Estado; no es una descentralizacin
en Suiza, no es una descentralizacin en una so-
ciedad que tenga una base econmica agrcola
uniformemente distribuida en el espacio; no es
una descentralizacin que se da en una sociedad
que tiene un desarrollo equilibrado y un fujo de
capitales homogneo en el territorio. Esta des-
centralizacin se da en una sociedad creciente-
mente rentista y ac me parece que tenemos un
problema que es absolutamente central. Esta es
64
una cuestin que se puede revisar la evolucin
del Presupuesto General del Estado, ya que el
Ecuador cada vez es un pas ms dependiente de
los recursos del petrleo.
Esta creciente dependencia hace que todo
lo que estamos discutiendo debamos entenderlo
como un problema de la estructura de adminis-
tracin y reparticin de la renta. Aqu estamos
frente a un problema poltico y de recursos eco-
nmicos, que es un problema de apropiacin de
ciertos sectores de esos recursos que circulan a
travs del Estado. Esto es totalmente diferente
de lo que sucedera en una sociedad en proceso
de descentralizacin, hablemos de una sociedad
como pudo haber sido el desarrollo de la socie-
dad de farmers en los Estados Unidos en el siglo
XIX o en algunas sociedades donde la base eco-
nmica est homogneamente distribuida. All
qu es lo que sucede? Las personas se unen por-
que tienen problemas y el Estado que se va for-
mando, la organizacin que se va estructurando
es una organizacin que se deriva de esas necesi-
dades y de la coordinacin que es indispensable
para las personas. Y esa es una forma de des-
centralizacin bsicamente democrtica y noso-
tros tenemos que tratar de construir democracia
en las condiciones contrarias a eso. Cules son
las condiciones contrarias? La plata depende de
dos tubos que andan circulando por ah llevan-
do petrleo y quin controla ese fujo de dinero
controla el poder poltico y los sistemas de legi-
timidad del Estado. Cuando nosotros hablemos
de descentralizacin me parece que tenemos que
hacerlo en el contexto de un Estado rentista, que
vive de la reparticin del dinero del petrleo.
Se ha sealado en todas las intervenciones
el problema de la democracia y la participacin
como un conjunto de enunciados polticos y ti-
cos. Hablo de los elementos de la legitimidad
poltica, de equidad, de valores ticos y dis-
cursos fundamentalmente polticos, que tiene
que ver con este tema. Esta es una discusin
eminentemente poltica: si queremos construir
democracia eso es poltica, y talvez eso es ms
importante que el problema de las matrices. Tal-
vez este problema de cmo entendemos lo que
es democracia, de cules son las variables, de-
bera ser el eje de la discusin y no lo que a ratos
percibo yo como es el adjetivo, el decorado para
una discusin que es de otro estilo. Qu hace-
mos nosotros? Creo que la mayor parte de los
que estamos ac somos intermediarios, inter-
mediarios tcnicos, no somos pobladores de una
comunidad. Somos personas que tienen un rol
tcnico de intermediar recursos y saberes para
conseguir que las cosas fuyan. Nosotros somos
parte de los intermediarios de esas personas es-
pecializadas en obtener recursos del Estado para
que se distribuyan y fuyan en diversos sectores,
entre ellos tambin nuestros sueldos?
Deberamos nosotros sealar y dar los pasos
que sean necesarios hacia un modelo que no tie-
ne que seguir siendo por defnicin, descentra-
lizado. Talvez deberamos decir que el modelo
de gestin del los recursos naturales tiene que
ser responsable, efciente y equitativo. Por eso o
para eso debe ser descentralizado, pero tambin
hay que poner esos valores en un orden determi-
nado. Pero, entonces ah viene la discusin: qu
es equitativo? qu es justo? qu es la participa-
cin? Mi impresin y yo creo que el pas est en
un momento de una discusin, lamentablemente
confusa de qu es esto de democratizar la socie-
dad. Creo que este es uno de los mbitos en que
esa discusin se aplica, gracias.
65
Para todos los expositores
Seale tres desafos que han encontrado en
la ejecucin de sus proyectos.
Para el Prefecto del Azuay:
La partidocracia social cristiana dijo usted
no deja trabajar, ser que dejan trabajar par-
ticipativamente en los gobiernos de la costa
donde son mayora?
Cmo se ha instituido esta nueva forma
de hacer gobierno casa adentro del consejo
provincial, como se ha incorporado a los
funcionarios en este accionar? Cul es el
presupuesto que designa el gobierno provin-
cial del Azuay para el tratamiento del tema
ambiental? En qu se basa la sostenibilidad
en el tiempo de este proceso?
Para el Dr. Pazmio

Qu signifca administracin compartida
en la prctica? Por ejemplo en una tala
ilegal en el rea?

Cules son las personas naturales u organi-
zaciones que conforman el grupo de apoyo
permanente de reas protegidas?

Cul es el mecanismo implementado para
asumir los recursos humanos se refere en
el proceso de descentralizacin consideran-
do que la transferencia de competencias de
recursos contempla el recurso humano entre
otros?
Para el representante
de EcoCiencia

Qu indicadores demuestran la gestin de-
mocrtica de los recursos naturales como
incidencia del fortalecimiento de gobiernos
locales?

Para el Subsecretarios
Miguel Carvajal
Cmo considerar la descentralizacin como
un fn, si se lo reconoce o si se plantea como
un proceso, por lo tanto es un instrumento o
un objetivo?
Para teodoro Bustamante
de FLACSO
Para quin resulta estratgica la descentra-
lizacin de la gestin ambiental en un pas
mega diverso?

En qu condiciones cree que la descentra-
lizacin ambiental puede ser una estrategia
til para la conservacin de los recursos na-
turales?
8. Preguntas del auditorio
66
Ing. Pal Carrasco
Prefecto del Gobierno
Provincial del Azuay
Casa adentro nosotros llevamos un proceso
de fortalecimiento y modernizacin institucio-
nal desde el ao 2005. Inicialmente nos plan-
teamos una propuesta de reforma a lo orgnico
estructural y orgnico institucional del gobierno
provincial, donde creamos y fortalecimos el de-
partamento de gestin ambiental con sus roles y
funciones. En esa visin determinamos un nue-
vo gobierno provincial con una nueva estructu-
ra, porque si bamos a conceptualizar a la insti-
tucin como gobierno provincial eso signifcaba
trabajar de manera integral en varios mbitos y
no solo ser un constructor de carreteros. Antes
haba solo un departamento, toda una estructura
estaba para un departamento que era el de infra-
estructura o el de obras pblicas, que se llamaba
entonces. En el marco de esta concepcin del
Consejo provincial con enfoque integral y en el
marco del Plan de desarrollo provincial, disea-
mos esa nueva estructura y lo que hemos venido
haciendo es un proceso de involucramiento de
los funcionarios a esta propuesta. Inicialmente
para poder trabajar impusimos la nueva estruc-
tura la capacitacin los planes de capacitacin
etc. Con los trabajadores y empleados hicimos
una reforma y tenemos una propuesta institucio-
nal construida de forma participativa que est
siendo tratada estos das, va ordenanza y que va
a permitir la sostenibilidad.
Hemos asesorado la creacin de Unidades
municipales de gestin ambiental, por ejem-
plo en el caso de Macas, a donde todo nuestro
equipo est trasladndose permanentemente a la
construccin de este sistema de gestin ambien-
tal y a consolidar a la estructura del municipio
para elaborar un sistema provincial en la herma-
na provincia de Morona Santiago. En el caso de
los municipios del Azuay ya estn trabajando en
este esquema todos; unos con mayor nivel, otros
con menor nivel; unos con mucha experiencia -
incluso anterior a que lleguemos a la administra-
cin- otros con una experiencia menor, pero esto
ya est institucionalizado. Incluso en todos los
municipios va ordenanza municipal y en el caso
nuestro que estamos estructurando una ordenan-
za provincial para el modelo de gestin. Claro,
lo que estamos esperando es que una vez que
lleguemos a tener realmente las competencias,
institucionalizar la ordenanza y aplicarla. En el
rea presupuestaria esa es la ms difcil, porque
generalmente dicen si t hablas de ambiente y
si realmente estas trabajando en ambiente eso
tiene que demostrarse en el presupuesto. Pero,
lamentablemente eso no sucede y no hay como
porque por la ley de Consejos provinciales, los
gobiernos provinciales reciben exclusivamente
recursos del 15%.
Cuando yo llegue recibimos un presupuesto
de 15 millones de dlares. Este rato tenemos un
presupuesto de 42,5 millones de dlares, es de-
cir en tres aos prcticamente casi lo hemos tri-
plicado, fundamentalmente debido a la gestin
de partidas extra presupuestarias. De hecho con
proyectos internacionales y cooperacin interna-
cional hemos logrado captar desde el gobierno
provincial, ms o menos un milln de dlares en
ambiente, lo que vendra a ser el 10% del monto
asignado por la ley del 15%. Hemos reemplaza-
9. Respuestas de los expositores
67
do recursos que ingresan al gobierno provincial,
con los que mantenemos la capacidad operativa
y en vez de contratar hemos fortalecido nuestra
capacidad operativa y administrativa. En el m-
bito vial liberamos recursos del presupuesto que
estaban destinados a eso y lo que hemos hecho
es empezar a reinvertir en el rea ambiental. An-
tes no haba un presupuesto para el rea ambien-
tal en el gobierno provincial. Estamos hablando
adems de inventarios de recursos hdricos; que
en el ao anterior pusimos casi 250 mil dlares,
alrededor de 100 mil dlares en reforestacin
en la cuenca del Jubones y hemos ido liberan-
do, buscando mecanismos realmente de soporte
presupuestario.
Sobre la partidocracia. Bueno, yo me refera
al Partido Social Cristiano porque creo que s
tiene que haber estos mecanismos polticos, pero
tiene que haber coincidencias de conceptos, in-
cluso a nivel ideolgico. Lamentablemente, en
la provincia s hay una lnea de este partido, que
realmente no se apega a nada. Entonces, real-
mente es un difcil interlocutor. Pero, tambin
hemos entendido una cosa: que nosotros llega-
mos a administrar, a gobernar y nos volvemos
gobiernos hacia el consenso institucional, es
decir empezamos a trabajar exclusivamente con
los alcaldes, queriendo ganar el consenso con
los alcaldes con los de las juntas con las institu-
ciones y nos olvidamos que nosotros llegamos
para gobernar para el pueblo y con el pueblo.
Entonces, lo que debemos redisear son las es-
tructuras y las polticas para lograr un consenso
social con las organizaciones de base, con la po-
blacin, porque la democracia representativa en
este pas nos ha llevado a entender que gobernar
es gobernar entre toditos nosotros: alcaldes, pre-
fectos, los que estamos en espacios de decisin
como autoridades y vamos hacia un consenso
social con la poblacin. Ese ha sido el enfoque
y sobre todo en el rea ambiental lo estamos
haciendo. El que se ha subido al carro lo hace;
hay dos o tres municipios que no han entrado en
este proceso, sobre todo en el sistema de gestin
ambiental (SIGARA) que est armado en toda
la provincia.
Sobre los desafos encontrados, uno es lograr
consensos. Nosotros nos cansamos ya del tema
de consensos, peor aun si en 4 aos uno quiere
hacer cosas (es muy corto el tiempo). Entonces,
llegamos a consensos en el mbito institucional
con los que quieren. El gran desafo es pasar de
una poltica de consensos institucionales a una
de consensos sociales con la poblacin. El otro,
realmente es la imposibilidad de ser gobierno y
entrar en temas como modelos de gestin inte-
gral del territorio, sin recursos, porque un mode-
lo as demanda recursos y se vuelve realmente
complicado entrar a una propuesta, si no tiene
como satisfacer las demandas que un modelo as
plantea. Yo creo que esos son los dos desafos
bsicos que hemos encontrado en la aplicacin
de esta propuesta. Muchas gracias
Dr. Diego Pazmio.
Consultor
La primera pregunta se refere a qu signi-
fca administracin compartida? Bueno, yo he
sostenido que existe una confusin en la de-
fnicin de las polticas de conservacin y su
aplicacin, en el sentido que se confunde parti-
cipacin con descentralizacin. La participacin
tiene muchas modalidades y formas. Cuando he
utilizado este trmino de administracin com-
partida es lo que en el Ministerio se denomina
co-manejo, que no es una fgura administrativa
existente en la legislacin ecuatoriana. No existe
el tal co-manejo en ninguna norma administra-
tiva, en ninguna ley del pas, siendo un trmino
operativo que lo nico a lo que se refere y se
puede referir es a esta administracin compar-
tida. Es decir, es la administracin que realiza
el MAE de manera complementaria con pueblos
o nacionalidades indgenas, sobre todo los que
habitan en las reas protegidas o en las reas
de conservacin. Se refere tambin a la admi-
nistracin que se la hace con organizaciones no
gubernamentales, responsables de la operacin
de una determinada rea protegida. En el caso
de una tala ilegal por ejemplo la administracin
compartida no quiere decir que se transfera la
autoridad, o sea es el Ministerio del Ambien-
te, a travs del jefe de rea el responsable de la
conservacin y quien tiene la facultad legal de
-por ejemplo- aprehender los instrumentos con
los cuales se comete un delito o una infraccin
administrativa dentro de un rea protegida. En
el co-manejo en esta administracin compartida
esa es una facultad que no se puede transferir,
porque es una competencia legal de la autori-
dad. Entonces, la administracin compartida es
una forma de administrar las reas de conser-
vacin con la participacin de las poblaciones
68
sobre todo pueblos y nacionalidades indgenas y
afroecuatorianas que viven en las reas de con-
servacin.
En cuanto a cual al mecanismo implantado
para sumir el reto humano en los procesos de
descentralizacin, para dar una respuesta debo
decir que supongo que la invitacin se me hizo
porque fui parte del proceso de descentraliza-
cin en el 2006, cuando me desempeaba como
Gerente del sector ambiental del Programa de
Apoyo a la Descentralizacin y participe como
facilitador en todo ese proceso y en toda la ne-
gociacin que se dio con el CONCOPE, AME,
CONAJUPARE y el Ministerio del Ambiente.
Conozco el tratamiento que se dio ah al recur-
so humano como bien dice la pregunta, el re-
curso ms valioso que tiene el Ministerio del
Ambiente y el recurso mas valioso que tiene el
sector pblico, porque es el recurso capacitado
experimentado en el mbito de gestin y admi-
nistracin que les corresponde y la transferen-
cia del recurso es un tema sustancial es un tema
neurlgico de la transferencia de competencias,
por qu? Porque primero son personas son indi-
viduos con intereses, con realidades familiares,
realidades subjetivas y capacidades generadas a
lo largo de los aos y no por un simple plumazo
a una persona se le puede decir salga de aqu
vyase ac!
Ni ese ha sido el criterio, en el proceso de
negociacin se acord un mecanismo que es el
que da la ley la ley orgnica de servicio civil y
carrera administrativa que dice, que la transfe-
rencia de un funcionario pblico a otra depen-
dencia y a otras funciones o funciones parecidas
en otro domicilio tiene que hacerse con la acep-
tacin del funcionario. De ah que el proceso de
negociacin para concretar la transferencia del
recurso humano, si bien tiene un primer mo-
mento que es la negociacin entre las entidades
pblicas, tiene un segundo momento que es la
negociacin del funcionario con la entidad a la
cual va a ser transferido y l ha aceptado. En-
tonces, ese ha sido un tema tratado en el proceso
de negociacin del 2006, mientras que en el ao
2002 este tema no se top y es un tema crucial,
puesto que hay muchos sectores de la descentra-
lizacin -por ejemplo educacin o salud- donde
el tema del recurso humano ha sido de los prin-
cipales problemas que no ha logrado resolverse.
Gracias.
MSc. Vctor Lpez A.
EcoCiencia-FGL
Sobre los desafos. En el ao 2003 hacia per-
sonalmente una refexin sobre el caso amaz-
nico y el proceso que vivi de un desarrollo sin
democracia para la ampliacin de la frontera ex-
tractiva y que signifc la ocupacin del espacio
amaznico por empresas transnacionales, como
TEXACO y otras, acompaadas siempre del
ejercito nacional. Fueron los regmenes militares
quienes impulsaron la implementacin -tanto en
el 67 y despus del 71- de toda la infraestructura
petrolera en la Amazona y eso se institucionali-
z en la regin con las prcticas y toda esa men-
talidad o forma de entender la accin econmica
y poltica para el control del espacio en la ama-
zona. No ha habido -deca en ese entonces- un
desarrollo con democracia y eso plante dilemas,
unos para entender la sustentabilidad, la institu-
cionalidad y la participacin social. Ahora, me
parece que el desaf es emprender un desarrollo
con democracia en la Amazona. Efectivamente,
la movilizacin social y la participacin poltica
en espacios de representacin que existen hoy en
la Amazona, plantean una serie de elementos a
considerar por las polticas de seguridad. Miguel
est aqu para darnos fe de eso, de cmo se en-
tiende ahora la seguridad ciudadana y en realidad
como debera ser planteada la seguridad humana
en sociedades de frontera.
El tipo de democracia al que estamos abo-
cados es del tipo liberal en lo poltico y su con-
tra parte econmica es precisamente de corte
neo-liberal, tanto como pas, pero tambin
como sistema mundial y nos encontramos in-
sertos en un proceso de democratizacin o de
globalizacin de la democracia neoliberal y de
expansin del mercado global. En ese sentido
yo planteo que ese es un desafo para entender
todos estos procesos frente al ambiente, la par-
ticipacin ciudadana y la democracia local. Yo
escucho en los gobiernos seccionales que toda
su lgica de procesos se orienta hacia la compe-
titividad territorial, lo cual se explica en el mar-
co de una economa global y escucho tambin
que hay clientes externos y clientes internos a
los que debemos brindarles servicios o una se-
rie de elementos. Y el ciudadano, me pregunto
yo, por dnde queda en esa forma de entender
ese proceso de efciencia, de competitividad y
todo eso? Yo no me siento un cliente frente al
69
municipio de la localidad en que vivo. Quisiera
ser entendido como un ciudadano y ese veo es
un desaf que los gobiernos deben entender, sea
en los gobiernos municipales, provinciales o en
el nacional, para no poner al cliente contra el
ciudadano.
Otro gran desaf para entender estos pro-
cesos creo que viene dado por la inestabilidad
poltica del pas. Hay cambios de presidentes,
ministros, alcaldes, concejales, en los tcnicos
y eso en la ejecucin de los proyectos o de las
iniciativas locales, signifca mucho, incluso pa-
rar las cosas cuando hay elecciones. Esto nos
lleva tambin a que vinculemos la calidad de la
gestin con la planifcacin del Estado. No tiene
sentido que nos embarquemos en un proceso de
participacin econmica, ambiental, o en cual-
quier orden, si esta inestabilidad poltica nos
va a mandar al traste con todo esto. Finalmente
yo quisiera pensar que frente a la participacin
tambin hay un desafo, precisamente por la
inestabilidad poltica, por la elevada pobreza ru-
ral y por el descrdito en la autoridad y el siste-
ma poltico. Ya hemos escuchado por aqu, cuan
difcil es construir consensos, en un escenario
en el que como ciudadanos estamos fuertemente
frustrados por decir lo menos- de la manipula-
cin de cualquier mecanismo de participacin,
lo que ha agotado no solo los mecanismos, sino
que est lesionando tambin los principios de la
democracia.
Respecto a los indicadores de gestin de-
mocrtica de los recursos naturales me parece
que precisamente la defnicin de polticas p-
blicas locales frente a la participacin ciudada-
na en la gestin ambiental puede ser uno de los
indicadores, a fn de entender como esos gobier-
nos locales entienden, promueven o dan espacio
para la participacin ciudadana de una manera
consistente. Otro indicador para verifcar que
tan consistente o no resulta la participacin en la
planifcacin, tiene que ver con las instancias de
seguimiento y vigilancia a todos estos procesos.
Los espacios de participacin ciudadana que no
hagan un seguimiento adecuado o control ciu-
dadano, pues estn mal o incompletos. Adems
me parece que otro de los indicadores en ges-
tin democrtica puede ser la visin estratgica
que se plantean los gobiernos locales frente a la
importancia de la biodiversidad para su desarro-
llo. Para el caso amaznico el agua depende del
bosque y estamos diciendo que el desarrollo de
esos pueblos est en funcin del agua, pero si no
hay bosque no hay agua. Si hay proyectos que
hacen un aprovechamiento de recurso hdricos
sin considerar su conservacin, su restitucin y
su mantenimiento, no es solo como recurso sino
en una perspectiva ecosistemica, desde la pers-
pectiva de la funcin y del servicio ambiental
entonces el desarrollo de esos pueblos va a estar
entre dicho e incorporar esa diccin a los pro-
cesos de desarrollo creo que puede ser otro de
esos indicadores. Gracias.
Dr. Miguel Carvajal
Subsecretario Seguridad
A veces yo me expreso un poco confusa-
mente, pero lo que estaba criticando es consi-
derar a la descentralizacin como un fn en si
mismo. Creo que ese es un error, por lo tanto
obviamente la descentralizacin me parece a mi
hay que mirarla con ojos crticos como parte de
un proceso de reorganizacin del Estado y en
lo que tiene que ver con los temas ambientales
como parte de los procesos de los esfuerzos de
una gestin adecuada, responsable de los recur-
sos naturales y de la calidad ambiental. Hay mu-
chos procesos en el pas que se han desarrollado
-y este era parte del objetivo comentario- sin
que necesariamente pasen por la puerta de des-
centralizacin, que han sido experiencias muy
positivas en lo que es gestin de recursos na-
turales a nivel local. El caso de Cuenca con el
Parque Nacional Cajas, podemos decir ah hay
algn nivel de relacin con la descentralizacin,
pero en estricto sentido es una iniciativa local en
donde la respuesta es la delegacin del manejo
de recursos que fue cuestionada como ejemplo
de lo que no hay que hacer cerca del 2000-2001,
pero ahora se muestra que fue una respuesta ef-
ciente, adecuada a la gestin que hace la propia
ciudad de Cuenca sobre sus 4 ros o los niveles
de control industrial es una gestin local que no
pasa por la puerta de la descentralizacin. Lo
que podra hacer el Municipio de San Juan para
manejar sus desechos slidos o cualquier otro
municipio no pasa por la descentralizacin y en
el Ecuador tenemos algunas iniciativas impor-
tantes de gobiernos locales para el manejo de
desechos slidos que es obligacin de los mu-
nicipios bastante haran los municipios en cum-
plir esas obligaciones o las iniciativas que pue-
den tener esos municipios para poner el mismo
70
ejemplo de San Juan para controlar la contami-
nacin derivada de las fumigaciones reas a las
bananeras tienen capacidad de hacerlo porque
es obligacin de ellos tambin.
Con Diego algunos aos estuvimos en la
Amazona, donde la proteccin va gestin p-
blica podra tambin intervenir en temas am-
bientales relacionados con minera en la que
tienen la capacidad de hacerlo algunos muni-
cipios y consejos provinciales. Podran decla-
rar unidades locales de conservacin ya que es
otra de sus facultades, por lo que cabe hacer la
pregunta: por qu no lo hacen? Hay casos que
son patticos. Hace 2 aos el municipio de Ven-
tanas se neg a hacer un relleno sanitario, con
recursos nacionales para programas nacionales,
para que no se diga que el problema es la plata.
Por qu se neg hacer el relleno sanitario? Po-
cos entienden y era un relleno sanitario exigido
por la poblacin local y exigido por el gobierno
colindante de Chanda, pero se neg hacerlo y
la respuesta del Alcalde era: Vea, en mi can-
tn hago lo que me de la gana y ese es territorio
mo y punto quiero tener la basura al aire libre y
punto. Tambin tenemos esas circunstancias y
tenemos municipios pequeos que sin recursos
hacen esfuerzos y manejan bien sus desechos s-
lidos. Entonces, justamente por eso yo digo que
el problema es encontrar mecanismos diversos
en donde muchas de las respuestas al buen ma-
nejo de recursos dependen de la voluntad de los
actores y tambin dependen de algunos recursos
fnancieros y donde muchas de las respuestas
mejoraran sustantivamente la cuestin de re-
cursos naturales en el pas no necesariamente
pasan por la puerta de la descentralizacin. Has-
ta cierto punto, se ha convertido en una muletilla
para no hacer lo que se puede hacer.
Prof. teodoro Bustamante
FLACSO Sede Ecuador
A quin le interesa el asunto de la descen-
tralizacin de la biodiversidad o cmo entender
eso en un pas que tiene una riqueza tan impor-
tante en ese nivel? La respuesta que yo tengo
es simplemente que la descentralizacin es lo
que se llama una polisemia y puede signifcar
muchas cosas distintas. Para mi no existe una
descentralizacin, existen varios modelos posi-
bles y quiero sealar los dos peligros de los dos
extremos. Una excesiva descentralizacin que
puede disminuir el rol del Estado nacin en el
manejo gestin y negociacin de derechos so-
bre un recurso estratgico como es la biodiversi-
dad, me parece indispensable si es que nosotros
tenemos que cada municipio puede establecer
negocios en biodiversidad, licencias o acuerdos
de prospeccin por su cuenta. Nosotros creemos
que el Estado como tal o en conjunto se va a ver
enormemente debilitado por el excesivo frac-
cionamiento. El otro es la distancia: si es que
solamente el Estado y una ofcina del Ministe-
rio de Agricultura se preocupan de manejar la
biodiversidad y no estn participando las comu-
nidades, municipios, cantones, provincias, orga-
nizaciones de habitantes locales, entonces noso-
tros tenemos que la poltica es una entelequia
elaborada en una ofcina ministerial. Me parece
que este es una caso bastante concreto en el cual
es necesario nivelacin de niveles y la partici-
pacin de toda la estructura desagregacin pero
se necesita roles importantes una estabilidad a
nivel del Estado nacin. Gracias.
71
Referencias
72
Anexos
73
Descentralizacin, Gestin Ambiental y Conservacin
Todava no se ha podido dimensionar cmo la
biodiversidad es o se puede convertir en un
recurso estratgico para el desarrollo sostenible de
nuestro pas. Cmo hacemos para que estos pro-
cesos beneficien tanto a esas comunidades locales
que estn directamente ligadas al agua, aire, clima
y suelo frtil de esa biodiversidad que les rodea,
como al ciudadano comn que camina en las calles
de Quito o Guayaquil? Cmo hacer para que estos
procesos efectivamente se conviertan en una
mejor calidad de vida para todos?