LB Iirsa 10 Años Sus Logros y Desafios

10 AOS DESPUES: Sus logros y desafos
IIRSA
IIRSA - Iniciativa para la integracin de la Infraestructura Regional Suramericana

COMIT DE COORDINACIN TCNICA (CCT) SECRETARA DEL CCT
BANCO DE DESARROLLO DE AMRICA LATINA
IIRSA 10 aos despus: Sus logros y desafos 1 Edicin Buenos Aires : BID-INTAL, 2011. Internet. ISBN 978-950-738-293-2 1. Integracin fsica. CDD 338.9 2. Proyectos de Infraestructura. 3. Integracin Regional.
Impreso en Argentina Coordinacin y produccin editorial: Secretara del CCT IIRSA Diseo grfico y portada: www.conill.com.ar Agosto 2011
Esta publicacin es producto del trabajo conjunto de las instituciones que componen el Comit de Coordinacin Tcnica (CCT) de la Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA): Banco Interamericano de Desarrollo (BID); CAF, Banco de Desarrollo de Amrica Latina; y, Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata (FONPLATA), de acuerdo a lo establecido en el Anexo 5 del Acta de la XI Reunin del Comit de Direccin Ejecutiva (CDE) de IIRSA realizada los das 3 y 4 de diciembre de 2009, en la ciudad de Buenos Aires, Argentina. La coordinacin general estuvo a cargo de Ricardo Carciofi, Director del BID-INTAL y Coordinador de la Secretara del CCT de IIRSA; Mauro Marcondes-Rodrigues, Coordinador de IIRSA (BID); Rolando Terrazas, Director de Proyectos de Infraestructura Regin Sur (CAF); y Sebastin Abbatemarco, Coordinador del Sector Prstamos a.i. (FONPLATA). La versin preliminar del documento fue preparada por el consultor Juan Martin y su edicin estuvo a cargo del Comit de Coordinacin Tcnica de IIRSA. La colaboracin de Cristian Franz, Hilda Gmez Vlez, Vanina Messere, Ral Rodrguez Molina y Carlos Tamayo (BID); Jorge Kogan, Juan Carlos Saavedra, Jess Suniaga y Francisco Wulff (CAF); y Alicia Pinotti, Alejandra Radl y Mara Sommer (Secretara del CCT), hizo posible la produccin editorial de esta publicacin.
Buenos Aires, Mayo de 2011.
Las opiniones expresadas en este trabajo no representan, necesariamente, las de las Instituciones que conforman el CCT, Gobiernos e Instituciones participantes en la Iniciativa IIRSA.
INDICE
RESUMEN EJECUTIVO INTRODUCCIN Captulo 1: El LANZAMIENTO DE LA INICIATIVA Captulo 2: LA ORGANIZACIN INSTITUCIONAL Captulo 3: LAS APROXIMACIONES CONCEPTUAL Y METODOLGICA Captulo 4: LOS RESULTADOS ALCANZADOS Captulo 5: LA ADAPTACIN AL CONTEXTO Y A SU PROPIO DESARROLLO Captulo 6: IIRSA: DESAFOS DE CARA AL FUTURO BIBLIOGRAFA NDICE DE SIGLAS Y ACRNIMOS
7 11 13
47
61
93
119
145
151 159
RESUMEN EJECUTIVO
IIRSA fue una propuesta que suscit un slido consenso suramericano en 2000, hecho posible gracias a decisiones de los gobiernos y a una serie de eventos econmicos y tambin polticos que se fueron concatenando a lo largo de las dcadas previas. Sin embargo, la Iniciativa deba instrumentarse y demostrar que sera sostenible en el tiempo, superando los avatares polticos y econmicos que son consustanciales a una regin tan diversa y compleja como la suramericana. Todo ello, adems, en el marco de una economa global que vena experimentando profundas mutaciones de orden estructural y fuertes turbulencias coyunturales. El propsito de este trabajo es relatar esa historia para explicar cmo la Iniciativa, con sustento poltico y con el apoyo de elementos tcnicos y financieros, se fue plasmando en resultados que estn proporcionados a la madurez del proyecto integracionista de Suramrica. A continuacin se presentan algunas de las ideas principales que se analizan con detalle en el documento. El acuerdo que posibilit el lanzamiento de la Iniciativa IIRSA en agosto de 2000 ocurri en un contexto muy especial. En efecto, dicho acuerdo se plasm en el Primer Encuentro de los Presidentes de Suramrica que se llev a cabo en Brasilia por invitacin del Presidente de Brasil en el marco de la conmemoracin de los 500 aos del descubrimiento de ese pas. En este evento, de carcter histrico y pionero en la regin, par-
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ticiparon los doce mandatarios de las naciones independientes del rea continental suramericana. Si bien la Declaracin de Brasilia abarc, adems de infraestructura de integracin, los temas de democracia, comercio, drogas ilcitas y delitos conexos, e informacin, conocimiento y tecnologa, es en aquel primer tema en el que se alcanzaron acuerdos ms amplios, inmediatos y operativos. En parte ello debi a los trabajos preparatorios que haban desembocado en propuestas especficas contenidas en un Plan de Accin, del que tomaron nota con satisfaccin los mandatarios. Dicho plan contena sugerencias y propuestas para ampliar y modernizar la infraestructura fsica de Suramrica en las reas de transporte, energa y comunicaciones, con base en el citado documento. En materia organizativa, se decidi que IIRSA prescindiera de instancias formales propias y que ms bien se apoyase en las organizaciones nacionales ya existentes para actuar en espacios ad-hoc. Esta decisin fue tomada con el propsito de que la operacin de la Iniciativa fuese gil y poco costosa, evitando la creacin de una nueva burocracia y facilitando la toma de decisiones por consenso de los pases mediante un proceso de interaccin flexible entre los gobiernos y los organismos financieros multilaterales que componen el Comit de Coordinacin Tcnica (BID, CAF, FONPLATA). Sin duda, los grandes protagonistas de la Iniciativa han sido los doce pases independientes Suramricanos que acordaron aunar esfuerzos y recursos en aras de una mayor integracin fsica la que, a su vez, complementase y catalizase los procesos de integracin regional entonces vigentes en Suramrica. Este acuerdo se alcanz a pesar de la heterogeneidad que, en diversos planos, muestran los doce pases. Es decir, la voluntad poltica de buscar un futuro compartido con una mejor insercin en la economa global y sobre la base de sociedades ms integradas regionalmente, prim respecto de las diferencias en dimensin geogrfica, poblacin y podero econmico que se constatan entre los pases miembros. 7
IIRSA comenz con un momento de innovacin institucional especialmente ambicioso como fueron las caractersticas de su lanzamiento resumidas en la Declaracin de Brasilia. Primero, por el amplio consenso poltico en que se fundament, as como las visiones subyacentes para sacar provecho de las oportunidades y enfrentar las amenazas de la globalizacin. Segundo, por la propuesta de conjugar la modernizacin del espacio econmico ampliado con el reconocimiento de la identidad regional. Tercero, por la conceptualizacin de la integracin regional como espacio de aprendizaje y cooperacin y, tambin, como mecanismo para ganar escala e influencia poltica y econmica. Por ltimo, por la conviccin de que la integracin fsica puede actuar como un catalizador de otras dimensiones de la integracin regional. Por otra parte, en el Plan de Accin de Montevideo adoptado en la Reunin de Ministros de Transporte, Energa y Comunicaciones de los doce pases en diciembre de 2000, se plasmaron los principales lineamientos que daran cuerpo a la Iniciativa en los diez aos siguientes. En este sentido, vale destacar, por un lado, la complejidad de la agenda debido a su carcter multisectorial, multinacional y multidisciplinario y, por otro, la necesidad de aumentar la coordinacin entre los gobiernos e instrumentar las decisiones colectivas hacia el interior de los espacios institucionales que son propios de cada pas. Sin duda este fue un momento de notable innovacin institucional, quizs el ms importante que tuvo la Iniciativa en sus diez aos de vida, pero no fue el nico. Dicho momento de innovacin fue seguido de un primer momento de gestin que se extendi durante los tres aos iniciales de IIRSA y que permiti poner en marcha el andamiaje organizativo de la Iniciativa. La gestin estuvo concentrada en la propuesta y discusin de los diferentes Ejes de Integracin y Desarrollo (EID) y de los Procesos Sectoriales de Integracin (PSI), los dos pilares de IIRSA, as como en la preparacin de las Visiones de Negocios de cada Eje y la identificacin preliminar de los proyectos. Un EID es una franja multinacional de territorio que incluye una cierta dotacin de recursos naturales, asentamientos humanos, reas productivas y de servicios logsticos. Esta franja es articulada por la infraestructura de transporte, energa y comunicaciones que facilita el flujo de bienes y servicios, de personas y de informacin tanto dentro de su propio territorio como hacia y desde el resto del mundo. En consecuencia, el concepto de EID es superador de otros conceptos utilizados previamente tales como corredores de transporte o redes de infraestructura. A su vez, un PSI tiene por objeto identificar los obstculos de tipo normativo e institucional que impiden el desarrollo y la operacin de la infraestructura bsica en la regin y proponer acciones que permitan superarlos. Cada uno de ellos abarca servicios clave en el proceso de integracin, que a veces pueden ser comunes a varios EID. Algunos son especficos a determinado tipo de infraestructura, pero muchos son multisectoriales y, en este sentido, tambin difieren de algunos antecedentes con objetivos parecidos como es la gestin de redes. En todos los casos requieren de acciones coordinadas entre los pases para remover dichos obstculos al desarrollo y promover el uso eficiente de la infraestructura para la integracin fsica. En 2003 se produjo en IIRSA un segundo momento de innovacin institucional, de menor envergadura 8
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poltica pero de mayor contenido tcnico y operativo, el que finalmente pas a ser conocido como la primera fase de la planificacin territorial indicativa. Este nuevo momento de innovacin institucional sirvi para enmarcar el segundo perodo de gestin que se bas en el desarrollo y la aplicacin de una metodologa de planificacin territorial esencialmente cualitativa y apoyada en la opinin de expertos conocedores de la realidad de los proyectos, zonas y pases involucrados. A su vez, esta metodologa facilit el proceso de construir consensos entre los pases alrededor de una cartera comn de proyectos y decidir sus prioridades. Este proceso culmin con la adopcin en 2004 de la Agenda de Implementacin Consensuada 2005-2010 (AIC) que es un subconjunto de 31 proyectos de la Cartera IIRSA que se consideraron prioritarios para la integracin fsica regional. El tercer momento de innovacin institucional se produjo precisamente a finales de 2005, cumplido el primer quinquenio de la Iniciativa en el que se definieron los objetivos estratgicos 2005-2010. Con la aprobacin de estos objetivos, IIRSA entr en una etapa de profundizacin de los resultados alcanzados hasta la fecha reforzando el ambiente de ejecucin y generando un salto de calidad en la planificacin territorial indicativa que bsicamente consisti en articular la infraestructura con otras dimensiones del desarrollo territorial como son las oportunidades de integracin productiva y logstica y la evaluacin ambiental y social con enfoque estratgico para identificar, caracterizar y evaluar las consecuencias ambientales y sociales y los riesgos y oportunidades de desarrollo sostenibles asociadas al territorio. De manera complementaria, se apunt a mejorar el proceso de identificacin, formulacin y evaluacin de los proyectos mediante un sistema de informacin con base geogrfica, un banco con datos estandarizados de los proyectos incluidos en la Cartera IIRSA a lo largo de su ciclo de vida como parte de diversos otros mecanismos desarrollados para difusin de la Iniciativa y el tratamiento especial del financiamiento de los proyectos transnacionales de infraestructura entre otros. Este nuevo momento de innovacin institucional provey el marco de referencia para un tercer perodo de gestin, cuyas caractersticas principales fueron la capacitacin de los cuadros tcnicos gubernamentales, un activo proceso de reuniones de trabajo de los Coordinadores Nacionales y de los Grupos Tcnicos Ejecutivos para avanzar en los diferentes EID y en unos pocos PSI. Quizs el hecho ms destacado sea el notorio avance en la definicin y ejecucin de los proyectos. El nmero de proyectos incluidos en la Cartera IIRSA aument ms de un 50% entre 2003-2004 y 2010, mientras que la inversin estimada se increment en poco ms del 150% en igual perodo. Asimismo, el avance en la ejecucin de los proyectos fue tambin considerable a partir de 2005-2006. En la medida en que las fuentes pblicas y pblico-privadas financian elevadsimas proporciones de la inversin de los proyectos de IIRSA (83%), las holguras fiscales en la dcada que permitieron recuperar la inversin en infraestructura de los pases suramericanos fueron tambin esenciales para el progreso de la integracin fsica suramericana. Los resultados alcanzados en IIRSA se componen de tangibles e intangibles. Entre los primeros destacan, sin duda, la Cartera de Proyectos IIRSA a 2010 conformada por 524 proyectos por una inversin estimada de 96.119 millones de dlares distribuidos en 47 grupos pertenecientes a 9 Ejes de Integracin y Desarrollo y, tambin, las prioridades que se establecieron desde una ptica regional en la AIC. Entre los 9
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resultados intangibles, cabe mencionar el conocimiento acumulado acerca de las restricciones y oportunidades de la regin a travs de numerosos estudios y diagnsticos realizados en el marco de los EID y PSI; la cooperacin entre pases suramericanos; metodologas desarrolladas para la planificacin territorial incluyendo la capacitacin de funcionarios pblicos; el capital institucional que se ha movilizado y formado tanto en los gobiernos como en los organismos regionales y la considerable movilizacin de recursos de la cooperacin tcnica regional de las tres Instituciones del CCT. Desde la Primera Reunin de los Presidentes de Suramrica en Brasilia, en la que se dio el paso inicial para el lanzamiento de IIRSA, se han llevado a cabo doce cumbres suramericanas en las que se fue progresando hacia la conformacin de la Unin de Naciones Suramericanas (UNASUR), bajo cuya gida se celebraron las ltimas seis de las doce reuniones presidenciales. A su vez, en la Tercera Reunin de UNASUR (Quito, agosto de 2009) los Presidentes suramericanos decidieron la creacin, en dicho mbito institucional, del Consejo de Infraestructura y Planeamiento (COSIPLAN) el que, a su vez, decidi incluir a IIRSA como su foro tcnico de infraestructura. Si bien la Iniciativa es joven, el camino de la integracin fsica recorrido hasta aqu es importante y sus resultados, en distintos planos, definen nuevas condiciones iniciales que son bastante ms favorables que aquellas vigentes al momento del lanzamiento de la Iniciativa. IIRSA es hoy un patrimonio regional de consideracin, pero el enfoque y los procesos que permitieron acumularlo son seguramente perfectibles, si es que los gobiernos deciden afrontar el desafo de hacerlo. Por ende, esta parece ser una oportunidad propicia para renovar el compromiso de los pases suramericanos con la integracin regional e instrumentar un nuevo momento de innovacin institucional que sirva para definir las condiciones de contorno para la operacin de la Iniciativa IIRSA a lo largo de los prximos aos.
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INTRODUCCIN
IIRSA fue una propuesta que suscit un slido consenso suramericano en 2000, hecho posible gracias a una serie de eventos econmicos y polticos que se fueron concatenando a lo largo de las dcadas previas. Sin embargo, la Iniciativa deba instrumentarse y demostrar que sera sostenible en el tiempo, superando los avatares polticos y econmicos que son consustanciales a una regin tan diversa y compleja como la suramericana. Todo ello, adems, en el marco de una economa global que vena experimentando profundas mutaciones de orden estructural y fuertes turbulencias coyunturales. El propsito de este trabajo es relatar esa historia entrelazando elementos descriptivos e interpretativos para explicar cmo la Iniciativa, con sustento poltico y con el apoyo de elementos tcnicos y financieros, se fue plasmando en resultados que estn proporcionados a la madurez del proyecto integracionista de Suramrica. Sostener dicho proceso oblig a privilegiar el consenso en torno a los elementos convocantes, antes que las perspectivas nacionales frente a la integracin, decisin que explica buena parte del xito de IIRSA. A continuacin se esboza un detalle preliminar de los contenidos del libro. En el captulo I se analizan las circunstancias econmicas y polticas que enmarcaron el lanzamiento de IIRSA en la primera reunin de Presidentes de Suramrica. Despus de dimensionar dicha regin y compararla con otras, se examinan los desarrollos que tuvieron lugar en los aos noventa respecto de su insercin internacional, del comercio intrarregional, de las disparidades territoriales, de la integracin fsica y del desarrollo sostenible. En la segunda parte, se revisan los eventos polticos que fueron generando un clima regional de paz y cooperacin, de defensa de la democracia representativa y de accin concertada en los foros multilaterales. La dimensin institucional de IIRSA, que ha sido esencial para instrumentar su compleja agenda, se trata en el captulo II. La Iniciativa prescindi de una institucionalidad formal propia y ms bien se apoy en las organizaciones nacionales ya existentes para actuar en espacios ad-hoc sobre la base de instancias polticas y tcnicas que se describen y analizan con cierto detalle. La organizacin institucional adoptada, adems de flexible, prob ser eficaz pues las interacciones tuvieron lugar en mbitos precisos definidos para el intercambio de visiones, conocimiento y experiencias, as como para la adopcin de decisiones colectivas y su seguimiento posterior. Como un complemento fundamental de estos mbitos y procedimientos de interaccin, fue necesario acordar enfoques, conceptos y metodologas que facilitasen las conversaciones y los entendimientos. Estos temas se abordan en el captulo III comenzando por una revisin de los dos pilares bsicos de la propuesta: los Ejes de Integracin y Desarrollo y los Procesos Sectoriales de Integracin. En la segunda parte, se examinan los distintos momentos de la elaboracin y aplicacin de conceptos y metodologas que permitieron, en definitiva, pasar de una sumatoria de perspectivas sectoriales hacia una visin de redes con enfoque de desarrollo territorial. En el captulo IV se resumen los resultados de la Iniciativa, distinguiendo entre productos tangibles e intangibles. Entre los primeros, se revisan la Cartera de Proyectos IIRSA y las prioridades regionales fijadas en la Agenda de Implementacin Consensuada constituida por 31 proyectos regionales de integracin, as como las acciones tendientes a facilitar la operacin de sus distintos Ejes y Procesos. Entre los resultados intangibles, se destacan el conocimiento acumulado acerca de las restricciones y oportunidades de la regin, la cooperacin entre pases, 11
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las herramientas de planificacin aplicadas, el capital institucional que se ha construido tanto en los gobiernos como en los organismos regionales y la movilizacin de recursos de la cooperacin tcnica regional. Una iniciativa de la complejidad y el alcance de IIRSA siempre deber enfrentar un entorno cambiante. En el captulo V se analizan los principales hechos que ocurrieron en el contexto econmico y poltico durante los aos 2000, contrastando la fuerte dinmica intrarregional en el comercio y las inversiones con los modestos avances en la convergencia de los esquemas formales de integracin. En la segunda parte se recapitulan los logros y las dificultades encontradas para cumplir con algunas de las expectativas de la Iniciativa, diferenciando los principales momentos de innovacin institucional de aquellos otros ms concentrados en la gestin. Por ltimo, en el captulo VI se proponen algunos temas para la discusin, derivados del anlisis de la experiencia de IIRSA a lo largo de sus diez aos de existencia, y con miras a su reciente incorporacin a la UNASUR quien tendr la responsabilidad de dar continuidad a los trabajos y actividades para avanzar en la agenda de la integracin bajo una nueva arquitectura institucional. Esta aparece entonces como una oportunidad propicia para renovar el compromiso de los pases suramericanos con la Iniciativa aunque, por cierto, la oportunidad, la orientacin y el contenido concreto de este nuevo momento de innovacin institucional es una decisin soberana de los doce gobiernos suramericanos.
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El acuerdo que posibilit el lanzamiento de la Iniciativa IIRSA en agosto de 2000 ocurri en un contexto muy especial. En efecto, dicho acuerdo se plasm en el Primer Encuentro de los Presidentes de Suramrica que se llev a cabo en Brasilia por invitacin del Presidente de Brasil en el marco de la conmemoracin de los 500 aos del descubrimiento de ese pas. En este evento, de carcter histrico y pionero en la regin, participaron los doce mandatarios de las naciones independientes del rea continental suramericana 1. El objetivo del encuentro era amplio ya que buscaba estimular la organizacin de la convivencia en el espacio comn suramericano y apoyar la configuracin de un rea singular de democracia, paz, cooperacin solidaria, integracin, as como de desarrollo econmico y social compartido. Si bien la Declaracin de Brasilia abarc, adems de infraestructura de integracin, los temas de democracia, comercio, drogas ilcitas y delitos conexos, e informacin, conocimiento y tecnologa, es en aquel primer tema en el que se alcanzaron acuerdos ms amplios, inmediatos y operativos. En parte ello se debi a los trabajos preparatorios que haban desembocado en propuestas especficas contenidas en un Plan de Accin, del que tomaron nota con satisfaccin los mandatarios 2. Dicho plan contena sugerencias y propuestas para ampliar y modernizar la infraestructura fsica de Suramrica en las reas de transporte, energa y comunicaciones. El objetivo principal era configurar varios Ejes de Integracin y Desarrollo para el futuro espacio econmico ampliado de la regin, con especial atencin a la situacin de los pases que enfrentan dificultades geogrficas de acceso por va martima a los mercados internacionales. El lanzamiento poltico de la Iniciativa IIRSA incluy tambin un cronograma de acciones, que empezaba con la convocatoria a una reunin de nivel ministerial para ir consolidando una visin regional integrada sobre las lneas de accin necesarias para la ampliacin y modernizacin de la infraestructura suramericana con base en el citado documento. As, los Ministros de Transporte, Energa y Comunicaciones de los doce pases se reunieron a principios de diciembre de 2000 en Montevideo, Uruguay. En dicha reunin se adoptaron los lineamientos fundamentales respecto de los distintos rganos institucionales de la Iniciativa IIRSA, del calendario para la puesta en marcha de los trabajos en los Ejes de Integracin y Desarrollo y en los Procesos Sectoriales de Integracin aprobados y de la periodicidad y fechas de las siguientes reuniones institucionales acordadas, temas que se examinarn en detalle en los captulos siguientes. Vale aqu destacar algunos principios orientadores, que se resumen en el Recuadro I.1, y que han servido para enmarcar las acciones de la Iniciativa y, principalmente, para relacionar los objetivos generales de la integracin fsica con otras dimensiones de los procesos de integracin regional.
EL LANZAMIENTO DE LA INICIATIVA
1- Los pases son Argentina, Bolivia, Brasil, Chile. Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay, Per, Suriname, Uruguay y Venezuela. El territorio restante del rea continental suramericana es la Guayana Francesa, uno de los cuatro departamentos de ultramar de Francia. 2- Por encargo de los organizadores, el Plan de Accin haba sido elaborado por el BID, con aportes de la CAF, de FONPLATA y de otros organismos regionales, y haba contado tambin con la colaboracin de los gobiernos de la regin. En particular, algunos trabajos contribuyeron de manera importante. Dos de ellos fueron preparados y presentados en ocasin de la Reunin de Brasilia: Vas para la Integracin (CAF, 2000) y Un nuevo impulso a la integracin de la infraestructura regional en Amrica del Sur (BID, 2000). Otros fueron preparados en Brasil: Infrastructure for Sustainable Development and Integration of South America (Eliezer Batista da Silva, 1996) y Eixos da Amrica do Sul Impulsionaro Desenvolvimento (Jos Paulo Silveira, 2000).
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No obstante, est fuera de toda duda el hecho de que los grandes protagonistas de la Iniciativa han sido los doce pases independientes de Suramrica que acordaron aunar esfuerzos y recursos en aras de una mayor integracin fsica la que, a su vez, complementase y catalizase los procesos de integracin regional entonces vigentes en Suramrica. Este acuerdo se alcanz a pesar de la heterogeneidad que, en diversos planos, muestran los doce pases (vase el grfico I.1). Es decir, la voluntad poltica de buscar un futuro compartido con una mejor insercin en la economa global y sobre la base de sociedades ms integradas regionalmente, prim respecto de las diferencias en dimensin geogrfica, poblacin y podero econmico que se constatan entre los pases miembros.
Grfico I.1 Suramrica: superficie, poblacin y producto interno bruto

(Poblacin M de habitantes (2006) y PIB MM US$ (2007) y Superficie en km2)
AR BO BR CH CO EC
Sup. Pob. PBI Sup. Pob. PBI Sup. Pob. PBI Sup. Pob. PBI Sup. Pob. PBI Sup. Pob. PBI
2.766.890 km2 38.9711 US$ 262,52 1.098.580 km2 9.6271 US$ 13,12 8.511.9653 km2 190.1271 US$ 1.313,42 756.9504 km2 16.4361 US$ 163,92 1.138.9105 km2 46.7721 US$ 207,82 283.5606 km2 13.4081 US$ 44,52
GY PA PE SU UY VE
Sup. Pob. PBI Sup. Pob. PBI Sup. Pob. PBI Sup. Pob. PBI Sup. Pob. PBI Sup. Pob. PBI
214.970 km2 7521 US$ 1,12 406.750 km2 6.3651 US$ 12,22 1.285.220 km2 28,3491 US$ 107,32 163.270 km2 4521 US$ 2,22 176.220 km2 3.4781 US$ 23,12 912.050 km2 27.0311 US$ 228,12
Notas:
1. En miles de habitantes. Datos correspondientes a 2006 2. PBI en miles de millones. Datos correspondientes a 2007 3. Incluye Archipilago de Fernando de Noronha, Atol das Rocas, Ilha da Trindade, Ilhas Martin Vaz y Penedos de So Pedro y So Paulo 4. Incluye Isla de Pascua e Isla Sala y Gmez 5. Incluye Isla de Malpelo, Cayo Roncador y Serrana Bank 6. Incluye Islas Galpagos Fuente: CEPAL, Banco Mundial y CIA World Factbook
En efecto, las diferencias son muy marcadas en las tres dimensiones. As, por ejemplo, Brasil da cuenta de alrededor de la mitad de los totales suramericanos en las tres variables; es decir, equivale a la suma de los otros once pases que conforman la subregin en poblacin, superficie y producto interno bruto. En el otro extremo, Guyana y Suriname alcanzan una ponderacin muy por debajo del 1% tanto en poblacin como en producto y superan ligeramente ese porcentaje en superficie. Los pases ms densamente poblados en la regin son Ecuador y Colombia con ms de 40 habitantes por kilmetro cuadrado; aparte de Guyana y Suriname, los pases menos densos son Bolivia, Argentina y Paraguay. 17
1. ALGUNAS DIMENSIONES DESTACADAS DE LA REGIN SURAMERICANA

En el marco de una economa mundial que se globaliza y regionaliza con movimientos simultneos, la regin de Suramrica contina siendo relativamente pequea cuando se la compara con los grandes polos mundiales de Asia, Europa y Norteamrica. Esto es as, no slo en relacin con el podero productivo y de mercado de esos polos, sino tambin respecto del grado de integracin comercial y productiva que muestran en su interior, especialmente en los casos de Asia del Este y Europa (vase el Cuadro I.1).
Cuadro I.1 Suramrica y principales polos mundiales: PIB (2008) y comercio intrarregional
(en MM US$ y porcentajes del comercio total de cada regin)
REGIN
TAMAO ECONMICO 1980
COMERCIO INTRARREGIONAL 1985 37,1 59,8 38,7 9,0 1990 43,1 67,0 37,9 11,9 1995 51,9 67,4 43,1 23,8 2000 52,1 66,8 48,8 23,9 2006 54,5 65,8 44,3 23,6
ASEAN+3+2 (15) Unin Europea (27) TLCAN (3) UNASUR (12)
12.002 18.326 16.681 2.913
34,1 61,3 33,8
a. La participacin en el comercio intrarregional es el porcentaje del comercio intrarregional respecto del comercio total de la regin en cuestin, sobre la base de 105 datos de exportacin. Se calcula de la siguiente manera: Xii/[(Xiw+Xwi)/2], en que Xii son las exportaciones de la regin i hacia esa misma regin, Xiw las exportaciones de la regin i hacia el mundo y Xwi las exportaciones del mundo a la regin b. ASEAN+3+2 incluye los 10 pases de la ASEAN ms China, Japn y Repblica de Corea, ms Hong Kong (RAE de China) y provincia china de Taiwn. Fuente: CEPAL e INTAL
En efecto, el producto global del mayor polo mundial (Europa) es ms de seis veces el de Suramrica, Norteamrica es 5,7 veces ms grande y Asia del Este algo ms de 4 veces. A su vez, el comercio intrarregional en Europa es tradicionalmente muy elevado (alrededor de dos tercios del total), mientras que en Norteamrica aument de manera importante hasta 2000 cuando alcanz casi la mitad del comercio total, pero luego decay en parte debido al desplazamiento de Mxico por China en el mercado de Estados Unidos. En el caso de Asia del Este, el sostenido aumento de los flujos comerciales al interior del bloque refleja los crecientes grados de integracin productiva que se han venido desarrollando en esa regin. Aunque menor, la proporcin del comercio total suramericano que tiene lugar dentro de la regin es significativo (alrededor de un cuarto del total), pero tambin es cierto que no ha experimentado mayores cambios despus de alcanzar ese nivel en 1995. Esto significa que todava existe un considerable potencial de crecimiento de los flujos comerciales entre los pases de la regin, sobre todo si se verifican progresos en la integracin productiva de sus pases. Brasil detenta un elevado grado de primaca en Suramrica como ya fuera mencionado. No obstante, los grandes polos de la economa mundial, al menos en materia de podero econmico, muestran similares grados 18
de primaca como se aprecia en el cuadro I.2. Es decir, en todos ellos uno o dos pases concentran un elevado porcentaje del total regional.
Cuadro I.2 Polos Mundiales: primaca en su podero econmico

(en MM US$ 2008 y porcentajes del total de cada polo)
POLO ASEAN+3+2 (15) Unin Europea (27) TLCAN (3) UNASUR (12)
PBI 12.002 18.326 16.681 2.913
Ms grande 40,9 19,9 84,5 54,8
2+grandes 77,0 35,5 93,5 66,2
3+grandes 84,7 50,1 100,0 77,2
4+grandes 89,0 62,6 85,6
5+grandes 91,3 71,4 91,4
Fuente: Naciones Unidas, Divisin de Estadsticas
La primaca es sumamente elevada en Norteamrica ya que un nico pas (Estados Unidos) concentra casi el 85% del producto generado en ese polo. Para alcanzar ese nivel en Asia del Este se requiere de tres pases (China, Japn y Corea), mientras que en Europa las cinco economas ms grandes (Alemania, Francia, Reino Unido, Italia y Espaa) apenas suman el 71%. En Suramrica, Brasil concentra casi el 55% (el segundo ms elevado despus de Estados Unidos en Norteamrica), pero est acompaado de otras economas que agregan cada una un 10% hasta superar el 90% con las cinco mayores. Esto implica que el resto de las economas en la regin son relativamente muy pequeas, al igual que sucede en Asia del Este y en Europa. Un segundo aspecto que vale destacar en estas comparaciones es la extensin territorial relativa de los pases y su densidad poblacional. En este caso, es interesante contrastar Suramrica y Asia. Curiosamente, Brasil tiene una extensin territorial algo menor que la de China (8,6 y 9,6 millones de kilmetros cuadrados) y la de Argentina es tambin un poco menor que la de India (2,7 y 2,9 millones de kilmetros cuadrados). Sin embargo, los dos pases asiticos son los ms poblados del planeta (China 1,3 e India 1,2 mil millones de habitantes). En consecuencia, el contraste en materia de densidad poblacional es abrumador (Argentina, 15 habitantes por kilmetro cuadrado; Brasil, 24; China, 139; e India, 395). Volviendo a Suramrica, corresponde sealar que la heterogeneidad de los pases de la regin se expresa en desigualdades de bienestar como se aprecia en el Cuadro I.3, que presenta los datos de producto por habitante (con paridad de poder de compra), el indicador Gini de desigualdad del ingreso, el porcentaje de la poblacin en situacin de pobreza y el ndice de desarrollo humano del PNUD. 19
Cuadro I.3 Suramrica: desigualdades entre pases

(En US$ ppa; nmeros ndices y porcentajes)
Pas Argentina Bolivia Brasil Chile
Producto por habitante (ppa)

(estimacin 2009)
ndice de Gini
(circa 2005/2008)
(% circa 2005 a 2008)
Poblacin en situacin de pobreza 21,0 54,0 25,8 13,7 46,8 42,7 58,2 36,2 13,7 27,6
ndice de Desarrollo Humano

(clculo 2007)
13.800 4.600 10.200 14.700 9.200 7.400 3.800 4.100 8.600 9.000 12.700 13.100
51,9 56,5 59,4 52,2 58,4 50,4 52,7 47,6 44,5 41,2
0,866 0,729 0,813 0,878 0,807 0,806 0,729 0,761 0,806 0,769 0,865 0,844
Colombia Ecuador Guyana Paraguay Per Suriname Uruguay Venezuela
Notas: 1. El ndice de Gini oscila entre 0 y 100 (desigualad mxima) 2. El ndice de Desarrollo Humano se clasifica por tramos: ms de 0,900 muy alto; 0,900 a 0,800 alto; 0,800 a 0,500 medio; menos de 0,500 bajo Fuentes: ndice de Gini y poblacin en situacin de pobreza, CEPAL, 2009a; ndice de desarrollo humano, PNUD y PIB/hab (ppa) CIA
La magnitud de estas disparidades se acrecienta cuando se aprecia el desempeo de la regin en materia distributiva, en comparacin con el resto del mundo. Los valores promedio simple del ndice de Gini son para Suramrica (10 pases), 52,9; frica (22), 42,7; Asia del Este (12), 32,9 y OCDE (24), 29,8 (vase CEPAL, 2009a). Por ltimo, respecto del ndice de desarrollo humano vale destacar que ocho pases se ubican en el rango alto del ndice (entre 0,800 y 0,900) y que Chile, Argentina, Uruguay y Venezuela se acercan bastante al rango muy alto. El resto de los pases de la regin se sita en el rango medio del ndice (entre 0,500 y 0,800) de manera relativamente holgada. La situacin descrita condice, en lneas generales, con la pertenencia de Suramrica al grupo mundial de los pases de ingresos medios, pero con elevada concentracin del ingreso y de la riqueza. 20
2. EL CONTEXTO ECONMICO DE LA DECLARACIN DE BRASILIA

Cuando se la aprecia en su totalidad, la Declaracin de Brasilia se asienta en condiciones econmicas y polticas muy especiales, que caracterizaban las visiones imperantes en el entorno del cambio de milenio, sobre todo del gobierno anfitrin. En esta seccin se examinarn los rasgos principales del contexto econmico y, en la siguiente, aquellos que corresponden al momento poltico de entonces.
a) La insercin internacional
El contexto econmico refleja, en primer lugar, la inusitada fuerza del proceso de globalizacin y la formacin de grandes bloques regionales. En efecto, durante los aos noventa se consolidaron caractersticas econmicas y financieras que se enrazan en prolongados desarrollos histricos. En dicho proceso se fueron creando las condiciones para que la economa mundial dejara de ser un agregado de economas nacionales vinculadas por flujos de comercio, inversin y financiamiento, para convertirse progresivamente en un conjunto de redes globales de mercados y produccin que cruzan las fronteras nacionales. Sin embargo, estos procesos de indudable y creciente empuje no estuvieron acompaados de un desarrollo equivalente de la institucionalidad global, cuya agenda es incompleta y asimtrica (vase Ocampo y Martin, 2003a). En la dcada de 1990 el crecimiento de la economa mundial alcanz una tasa media anual de tan slo 2,6%, situndose en el nivel ms bajo de la posguerra para un perodo equivalente. No obstante, y en el marco de este menor crecimiento mundial, el comercio internacional se expandi a tasas anuales cercanas al 6% y la inversin extranjera directa roz los 1,4 billones de dlares en el 2000, o sea 7 veces ms que en los primeros aos noventa. A las expansiones del comercio internacional y de la inversin extranjera directa se sum la de los flujos financieros internacionales que fueron adquiriendo un claro predominio en la economa mundial (CEPAL, 2004). Pero las fuerzas centrfugas de la globalizacin econmica fueron igualadas por las fuerzas centrpetas de la regionalizacin. En efecto, las mencionadas tendencias globales estuvieron acompaadas de una explosin de nuevas iniciativas de integracin regional. Hacia fines de los aos noventa casi todos los miembros de la Organizacin Mundial de Comercio formaban parte de uno o ms acuerdos regionales. As, aunque movindose en direcciones aparentemente opuestas, la globalizacin y el regionalismo reflejan en realidad dimensiones complementarias del desarrollo contemporneo. Suramrica es un buen ejemplo de estas fuerzas duales. Desde los aos ochenta hasta mediados de la dcada de 1990, la regin unilateralmente redujo su arancel promedio desde ms del 40% al 12%. Asimismo, los pases suramericanos fueron participantes activos de la Ronda Uruguay y, hacia fines del decenio, prcticamente todos eran miembros de la OMC. Simultnea y paralelamente a esta apertura global, se produjo una oleada de nuevos acuerdos de libre comercio entre pases de dentro y de fuera de la regin. Para caracterizar estas nuevas iniciativas regionales, la CEPAL difundi la nocin de un Regionalismo Abierto que combinaba la dinmica de los esquemas de integracin regionales con la apertura unilateral y con el movimiento hacia la integracin hemisfrica y con otras regiones y pases del mundo (CEPAL, 1994). Adems, la 21
CEPAL inscribi esta caracterizacin de las modalidades de insercin externa y de cooperacin regional en su visin de la transformacin productiva con equidad que haba lanzado en 1990 4. El Regionalismo Abierto de los aos noventa coincidi con un fuerte crecimiento del comercio internacional de la regin (vase el Cuadro I.4). El promedio anual de las exportaciones aument 12,3% en volumen, aunque slo 8,0% en valor, debido al marcado deterioro en los trminos del intercambio de Suramrica. Las tasas fsicas slo fueron superadas por China y los pases ms dinmicos de Asia. Sin embargo, las importaciones de la regin crecieron a tasas similares a las exportaciones en volumen (12,6% versus 12,3%), pero a tasas bastante ms altas en valor (12,3% versus 8,0%). Siguiendo la tendencia mundial, el crecimiento del comercio exterior super por un margen considerable al crecimiento del producto (2,7% por ao), es decir menos de un cuarto del crecimiento de las exportaciones e importaciones.
Cuadro I.4 Suramrica: producto comercio exterior e inversin extranjera directa

(en millones de US$ corrientes)
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
PIB Exportaciones Importaciones Entradas de IED
824,6 103,5 77,9 4,7
828,5 100,4 89,2 7,0
871,0 109,5 107,7 9,1
968,2 116,3 124,1 8,0
1.151,4 1.386,7 1.479,9 1.574,9 1.544,0 1.244,4 1.319,3 136,1 145,9 15,8 156,8 177,6 19,1 166,4 186,2 33,1 176,8 212,7 49,8 165,7 210,4 55,6 162,5 174,8 69,7 192,5 194,5 57,1
Fuente: elaboracin propia sobre la base de datos de la CEPAL
Debido a esta dispar evolucin, el coeficiente de las exportaciones respecto del producto se elev hasta alcanzar un 14,6% hacia fines de la dcada y el coeficiente de las importaciones un 14,7%. Este ltimo valor contrasta con los de los aos ochenta cuando oscilaba en torno a 10% en promedio. En consecuencia, la ampliacin de la brecha entre el valor de las exportaciones e importaciones provoc la acumulacin de crecientes dficits comerciales que, sumados a los desembolsos por el servicio de la deuda y las remesas de utilidades, determinaron el deterioro de la cuenta corriente de la balanza de pagos, como han sealado varios estudios (Vase, por ejemplo, Ocampo y Martin, 2003b). Esta situacin deficitaria aument gradualmente desde fines de la dcada de 1980 hasta mediados del decenio siguiente cuando se estabiliz en alrededor del 3% del producto regional. Adems de un receptor significativo de inversin extranjera directa (vase nuevamente el Cuadro I.4), la regin pas a ser un importante cliente emergente en los mercados financieros internacionales.
4- La triloga de apertura unilateral, multilateral e integracin regional ha sido tambin denominada Nuevo Regionalismo (Ethier, 1998). Sin embargo, en este caso se enfatiza su relacin con los procesos de reformas econmicas que se llevaron a cabo en los pases de la regin desde mediados de los aos ochenta. En este sentido, la integracin regional es vista como una seal del persistente compromiso con las reformas, acentuado por las presiones de los socios regionales. Es decir, como un instrumento efectivo para profundizar la liberalizacin, reducir an ms los niveles de proteccin efectiva y reforzar la competencia a travs de reglas obligatorias (vase Devlin y Estevadeordal, 2000).
22
Dos caractersticas inherentes al rpido desarrollo financiero global han sido la volatilidad y el contagio. Aunque la volatilidad de los mercados financieros internacionales es un fenmeno antiguo, algunas caractersticas de los mercados en los aos noventa tendieron a acentuarlas. Entre ellas, cabe mencionar la insuficiente regulacin que afecta tanto a las actividades bancarias como a la de los inversionistas institucionales y agentes que operan en el mercado de derivados y el carcter procclico de la normativa vigente. Segundo, vale destacar los problemas de contagio provocados por las restricciones de liquidez que enfrentan en diversos mercados los inversionistas institucionales, en el marco de una deficiente informacin acerca de los mercados emergentes. Por ltimo, corresponde sealar que varios agentes del sistema financiero emplean un mismo sistema de evaluacin de riesgos lo cual da origen a un comportamiento de manada cuando un pas comienza a experimentar dificultades (CEPAL, 2001). De hecho, Suramrica, en diferente magnitud segn los pases, se vio afectada por tres severas crisis en menos de un decenio. La primera, 1994-1995, aunque se localiz en Mxico afect a algunos pases suramericanos, en especial a Argentina que despus arrastr a Uruguay; en este caso el principal canal de transmisin fue financiero. La segunda crisis que se origin en Asia en la segunda mitad de 1997 tuvo considerables efectos por la va del comercio, pero su impacto se generaliz rpidamente a los pases emergentes por la va financiera. As, a la baja experimentada en los precios de las materias primas, se sumaron crisis financieras en Ecuador y Brasil, aparte de la conocida crisis en la Federacin de Rusia. Aunque la tercera crisis se desat en 2001, las dificultades ya se entrevean en 2000. Desde un punto de vista financiero, esta crisis termin afectando muy severamente a Argentina y los efectos del contagio alcanzaron a Brasil, Chile y Uruguay. A diferencia de las dos anteriores, esta tercera crisis estuvo tambin asociada a una fuerte desaceleracin de la economa de Estados Unidos que indujo severas contracciones en los volmenes de las exportaciones regionales. En consecuencia, la apreciacin generalizada de la situacin econmica en el entorno de la reunin de Brasilia reconoca que la globalizacin era una tendencia irrefrenable y que ao tras ao ganaba aceleracin. Tampoco haba mayores dudas de que ofreca buenas oportunidades para los pases de la regin, algunas de las cuales ya haban comenzado a ser aprovechadas en los aos noventa, pero que tambin acarreaba efectos negativos y, sobre todo, muchos riesgos. Por este motivo, la atencin de los gobiernos comenz a focalizarse en tres mbitos complementarios de actuacin: el internacional, el regional y el nacional. En el caso de las polticas nacionales aparecan grandes desafos, algunos de los cuales empezaron a ser abordados en la dcada siguiente. A partir de ciertos principios de orden poltico e institucional bsicos, las polticas nacionales deban atender al menos cuatro frentes: polticas macroeconmicas destinadas a reducir las vulnerabilidades externa e interna y a facilitar la inversin productiva; estrategias orientadas al desarrollo de la productividad y de la competitividad sistmica; polticas asociadas a las prioridades en la agenda ambiental, y polticas sociales muy activas para brindar mayores oportunidades, desarrollar capacidades y asegurar proteccin social a los ciudadanos. Cabe reconocer que en todos estos mbitos no existen modelos nicos, por lo que hay un amplio campo de accin para el aprendizaje institucional y, sobre todo, para el ejercicio de la democracia (Ocampo y Martin, 2003a). No obstante, los propsitos de la reunin de Brasilia, como es lgico, apuntaban a lograr posiciones comunes y acumular progresos en los otros dos mbitos de actuacin: el internacional y, muy especialmente, 23
el regional. Desde luego, de materializarse estos propsitos, se aportaran elementos coadyuvantes para mayores logros en el mbito de las polticas nacionales. Las referencias a las nociones de espacio comn, de espacio econmico ampliado y de identidad suramericana y, por otro, de concertacin regional para enfrentar desafos globales comunes que permean la Declaracin de Brasilia son pruebas irrefutables de las percepciones presentes en la reunin. Tambin hay en la Declaracin una referencia explcita a la estrategia del Regionalismo Abierto para guiar las acciones suramericanas en los mbitos internacional y regional. La justificacin bsica de esta estrategia es que la liberalizacin unilateral no garantiza la apertura de los mercados compradores. En un entorno internacional en que todava predominan las regulaciones nacionales, los gobiernos han conservado su funcin de definir y negociar el acceso de personas, bienes y servicios, capital y tecnologa a sus territorios, en un contexto de aranceles bajos pero con nuevas y severas restricciones de diverso tipo. Al mismo, tiempo la simultaneidad de los procesos de globalizacin y de conformacin de grandes bloques regionales puede conducir a un mundo fragmentado, en el que predomine el libre comercio dentro de esos bloques y un comercio ms administrado (explcita o implcitamente) entre dichos bloques y los dems pases. En esta perspectiva la integracin regional sigue teniendo sentido, esta vez como un mecanismo de defensa para compensar algunos de los costos de un aislamiento an mayor, resultante del eventual aumento del proteccionismo de los grandes bloques en la economa mundial. Por ende, la integracin regional se justifica en ambas situaciones, aunque por razones distintas. En el primer caso es consecuente con la participacin no ingenua en un ordenamiento ms abierto y transparente de la economa mundial, complementndose con acciones unilaterales, negociaciones en la esfera multilateral y acuerdos de base amplia con otros pases y regiones del mundo. Junto con ello, se aprecian otros beneficios de la integracin regional en los mbitos geopoltico y de cooperacin. Por un lado, la orientacin hacia fuera aumenta la demanda por una participacin ms activa y coordinada de los pases en los foros hemisfricos y del mundo y, por otro, la integracin regional permite que los pases aumenten sus posibilidades colectivas de convertirse en jugadores globales ms estratgicos y efectivos. En el segundo caso, la integracin regional constituye un mecanismo para diversificar los riesgos en una economa internacional preada de incertidumbre. Por un lado, la construccin de consensos en torno a la apertura regional, tanto entre aquellos con tendencias al libre mercado como entre los que profesan ideas proteccionistas, se facilita. Esto ltimo debido a que la competencia se realiza dentro de un mercado delimitado y familiar, que a menudo refleja una competencia ms simtrica de la que se enfrenta en la arena internacional. Adems, en la apertura regional existe el elemento compensatorio de reciprocidad que contribuye a un resultado potencialmente ms equilibrado entre costos y beneficios de corto plazo. Por otro lado, el desarrollo de los mercados regionales crea interdependencias que incrementan de manera endgena las demandas para profundizar la integracin y la cooperacin regionales en diversos mbitos: coordinacin macroeconmica, integracin productiva y logstica, manejo del medio ambiente, provisin y regulacin de la infraestructura y facilitacin del comercio, entre otras. La Declaracin de Brasilia hace referencia explcita 24
a varios de estos temas y, en particular, da nacimiento a la Iniciativa IIRSA. Esta Iniciativa tiene como finalidad avanzar en la integracin fsica de Suramrica como una va esencial para complementar las otras dimensiones de la integracin regional y especialmente catalizar el comercio intrarregional.
b) El comercio intrarregional
La crisis de la deuda y los consecuentes problemas del sector externo de las economas suramericanas indujeron una fuerte cada del comercio intrarregional en los aos ochenta y una crisis abierta en los debilitados acuerdos formales de integracin. Sin embargo, para sorpresa de muchos observadores esta situacin comenz a revertirse a fines del decenio y se consolid en la dcada de 1990 (vase el Recuadro I.2).
Recuadro I.2 Principales eventos en la integracin suramericana hasta 2000 CAN

26 05 1969 18 12 1989 23 05 1990 05 12 1991 10 03 1996 01 08 1997 27 05 1999 10 06 2000 Suscripcin del Acuerdo de Cartagena. Acuerdo entre Bolivia, Chile, Colombia y Per. Adhesin posterior de Venezuela (1973) y Retiro de Chile (1976). Declaracin de Galpagos: compromiso andino de paz, seguridad y cooperacin; y Diseo Estratgico para la Orientacin del Grupo Andino. Galpagos, Ecuador. Creacin del Consejo Presidencial Andino y del Sistema de Coordinacin de las Instituciones de Integracin Andina. Machu Picchu, Per. VI Reunin del Consejo Presidencial Andino. Acta de Barahona. Se adopta un Arancel Externo Comn con base en 4 niveles. Cartagena de Indias, Colombia. Protocolo de Trujillo. Protocolo Modificatorio del Acuerdo de Integracin Subregional Andino (Acuerdo de Cartagena). Trujillo, Per. Entra en funcionamiento la Secretara General de la Comunidad Andina de Naciones con sede en Lima, Per. Acta de Cartagena. Profundizacin de la integracin y establecimiento del Mercado Comn a ms tardar en 2005. Cartagena de Indias, Colombia. Acta de Lima. Acciones Indicativas para la conformacin del Mercado Comn Andino y Programa de Accin 2000-2001. Lima, Per.
MERCOSUR
26 03 1991 17 12 1991 17 12 1994 25 06 1996 Tratado de Asuncin. Tratado para la constitucin de un Mercado Comn entre la Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Asuncin, Paraguay. Protocolo de Brasilia. Protocolo adoptado para complementar el Tratado de Asuncin estableciendo un Sistema Arbitral de Solucin de Controversias en el MERCOSUR. Protocolo de Ouro Preto. Protocolo Adicional al Tratado de Asuncin sobre la Estructura Institucional del MERCOSUR. Ouro Preto, Brasil. Declaracin Presidencial sobre Compromiso Democrtico. Protocolo de Adhesin de Bolivia y Chile. Acuerdo de Complementacin Econmica MERCOSUR-Chile.
25
16 04 1998 29 06 2000 01 09 2000
Acuerdo Marco para la creacin de una Zona de Libre Comercio entre la CAN y MERCOSUR. Buenos Aires, Argentina. Aprobacin de las decisiones referidas al Relanzamiento del MERCOSUR que apunta al fortalecimiento de la Unin Aduanera en varios temas. Decisin de iniciar negociaciones para establecer antes de enero de 2002, una zona de libre comercio entre CAN y MERCOSUR. Brasilia, Brasil.
GUYANA Y SURINAME
04 07 1973 31 08 2000 Tratado de Chaguaramas. Creacin de la Comunidad del Caribe (CARICOM) con Barbados, Guyana, Jamaica y Trinidad y Tobago. Chaguaramas, Trinidad y Tobago. Primera Reunin de Presidentes de Suramrica. Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional Suramericana. Brasilia, Brasil.
En efecto, el comercio intrarregional (y la inversin relacionada) mostr un fuerte dinamismo: las exportaciones hacia dentro de la regin crecieron ms rpidamente que aquellas dirigidas a los mercados externos. En
consecuencia, la participacin de las primeras en el total aument desde el 9% en 1985 a casi el 24 % a partir de mediados de la dcada. Este dinamismo fue paradjico ya que las corrientes econmicas ms ortodoxas consideran que la integracin es una fuente de distorsin de los flujos de comercio. Lo ocurrido indica que, por el contrario, la integracin no provoca una desviacin de comercio, sino que es una fuente de nuevos vnculos comerciales. As, las ganancias dinmicas pueden ser mayores que las estticas, como bien muestra el caso de la integracin europea (BID, 2000). Esto ocurri en los dos esquemas suramericanos que se expandieron a ritmos muy elevados entre 1990 y 1997. En el MERCOSUR el comercio intrazonal se multiplic por cinco y en la CAN por algo ms de cuatro. Hacia fines de la dcada ambos esquemas sufrieron los embates originados en la crisis asitica que provocaron una fuerte desaceleracin de la actividad en la regin y crisis severas en algunos casos. Aunque los pases debieron adoptar medidas defensivas no hubo, a diferencia de lo ocurrido en la dcada de 1980, un incumplimiento generalizado de los acuerdos. Con todo, entre 1997 y el fin de la dcada, el MERCOSUR sufri una retraccin acumulada de 26% y la CAN de 30%. Aunque el intercambio dentro de cada esquema subregional creci sustancialmente, las relaciones comerciales entre ambos continuaron siendo bajas. Al menos, en relacin con lo que cabra esperar de vecinos con economas relativamente abiertas y convenios de comercio preferenciales. As, por ejemplo, el comercio entre las dos subregiones es relativamente pequeo: solamente entre 4 y 5% de las exportaciones del MERCOSUR y de la CAN van al otro bloque; el comercio entre las dos subregiones y sus vecinos de Chile y CARICOM (Guyana y Suriname) son an menores. Ms all de esta diferencia entre realidades y potencialidades, vale destacar que el comercio intrarregional entraa intercambios de mejor calidad que aquellos que se concretan con el resto del mundo. En efecto, los flujos comerciales en los esquemas de integracin suramericanos se concentraron proporcionalmente en bienes industriales sobre todo en aquellos con mayor contenido tecnolgico como puede apreciarse en el Cuadro I.5. 26
As, en el caso de MERCOSUR los porcentajes de las exportaciones a la regin de manufacturas no vinculadas a los recursos naturales de tecnologa baja, media y alta, superan en todos los casos los porcentajes de esos bienes exportados al resto del mundo. En el caso de la CAN, de Chile, Guyana y Suriname se observa un patrn similar, pero tambin se agregan al mismo las exportaciones de manufacturas basadas en recursos naturales (Ocampo y Martin, 2004).
Cuadro I. 5 Comercio intrarregional por categora de bienes, 2000

(en porcentajes)
Pases IR Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Guyana Paraguay Per Suriname Uruguay Venezuela
PPR RM 58,4 35,0 30,9 47,7 72,2 81,4 31,1 64,2 36,5 80,4 46,9 66,3 41,8 71,7 8,5 24,2 21,4 58,7 46,4 56,0 25,3 88,9 29,0 38,7
MRN IR 20,2 20,4 18,3 45,7 21,4 23,9 44,0 11,7 45,3 10,3 28,1 39,1 RM 20,9 29,4 27,6 45,5 10,4 13,3 36,4 20,6 38,6 4,7 12,5 27,3
MTB IR 7,4 5,8 16,3 9,5 20,0 7,6 5,5 7,1 16,3 0,3 17,4 7,8 RM 10,1 24,2 10,9 1,5 7,2 1,9 3,1 12,6 16,8 0,9 22,6 1,1
MTM IR RM
MTA IR RM
PNC IR RM
26,2 7,2 3,4 1,2 0,9 0,7 44,8 18,5 11,7 15,6 3,2 2,6 26,2 5,0 7,4 7,4 1,0 2,3 2,5 2,1 1,5 0,8 0,6 0,7 9,2 0,8 2,0 0,4 2,4 0,0 19,6 7,8 4,3 12,4 4,3 1,5
1,6 1,1 1,7 1,5 0,1 9,0 9,0 0,4 3,1 0,2 2,4 1,9 0,3 3,6 4,9 0,4 0,1 2,0 0,3 0,2 27,0 0,7 23,6 1,4 0,1 1,9 7,1 0,6 0,0 11,0 1,1 1,6 9,1 0,1 0,4 0,8
PPR: productos primarios; MRN: manufacturas basadas recursos naturales. MTB: manufacturas tecnologa baja; MTM: manufacturas tecnologa media. MTA: manufacturas tecnologa alta; PNC: productos no clasificados. IR: porcentaje de las exportaciones intrarregionales. RM: porcentaje de las exportaciones al resto del mundo. Fuente: elaboracin propia a partir del cuadro 3.10 en Ocampo y Martin (2004)
Tomando ahora como referencia al conjunto de Amrica Latina y el Caribe se constata otro hecho interesante de los aos noventa. Se trata de la reversin de la relacin histrica segn la cual la intensidad del comercio intrarregional era ms alta para las economas ms pequeas. En 1997, los flujos de comercio intrarregional de mayor magnitud relativa se concentraban en el MERCOSUR y en la CAN (si se excluyen las exportaciones petroleras) en comparacin con el MCCA y la CARICOM que agrupan a economas mucho ms pequeas. Aunque esa tendencia puede revertirse, es indicativa del excelente potencial para el comercio y la inversin suramericana, especialmente si estos procesos se complementan con una mayor integracin fsica, productiva y logstica. Distintos trabajos sealan otras ventajas que se pueden lograr a partir de la mayor integracin comercial. Una es la posibilidad de aprovechar economas de especializacin en el comercio intraindustrial entre pases con similares niveles de desarrollo (BID, 2000). Una segunda es la mayor participacin de las pequeas y medianas empresas en el comercio intrarregional, especialmente con sus vecinos, debido a los menores costos de tran27
saccin. La tercera es la posibilidad de armonizar un amplio conjunto de normas para reducir dichos costos, aprovechando la proximidad geogrfica y la similitud de las tradiciones institucionales y culturales. Por otra parte, la mayor interdependencia comercial puso de manifiesto la necesidad de acelerar otras dimensiones de la integracin regional. Tradicionalmente el comercio intrarregional ha sido vctima de la inestabilidad macroeconmica, pues ha mostrado una elasticidad muy elevada ante los marcados ciclos econmicos registrados en varios pases suramericanos. Por este motivo, la cooperacin macroeconmica surgi en los aos noventa como un elemento fundamental para consolidar los procesos de integracin comercial. En este campo, se fueron produciendo adelantos en todos los acuerdos subregionales vigentes y, tambin, se ha ido prestando mayor atencin al desarrollo de instituciones financieras regionales, aprovechando la experiencia de la amplia red de bancos multilaterales de desarrollo. Adems, la expansin del comercio ha ido creando una mayor necesidad de armonizacin de los distintos sistemas regulatorios: normas tcnicas y fitosanitarias, cdigos aduaneros y prestacin de servicios, entre otras. Los logros han sido modestos pero significativos. A su vez, las relaciones comerciales en el sector manufacturero, as como las tendencias contemporneas en la formacin de cadenas globales de valor, dan pie a las posibilidades de una mayor integracin productiva y logstica tanto para los propios mercados suramericanos como para los externos. En el rea de la integracin fsica, adems de la formulacin de normativas armonizadas sobre transporte, energa y comunicaciones, ha sido reconocida la importancia de desarrollar redes de infraestructura y de sistemas regulatorios concebidos en funcin de la integracin regional. La aplicacin de este enfoque tambin ha puesto de relieve la necesidad de explorar los espacios de accin con un alcance que supere el nivel nacional. Tanto en la infraestructura de integracin como en el manejo de los ecosistemas comunes a varios pases, se verificaron intentos progresivos para aplicar visiones regionales.
c) Disparidades territoriales
En los aos noventa la geografa econmica, social y poltica de los pases de Suramrica experiment cambios significativos. En efecto, se ocuparon nuevos territorios, mientras otros se estancaron o declinaron y las migraciones contribuyeron a ajustar de manera importante los patrones de los asentamientos humanos en la regin. Al mismo tiempo, algunas actividades econmicas florecieron con vigor en determinadas reas urbanas y rurales mientras que otras atravesaron crisis, cuya profundidad y perdurabilidad fueron diversas. Las decisiones pblicas que tradicionalmente estaban centralizadas y concentradas en las grandes capitales nacionales progresivamente se fueron transfiriendo en parte a entidades polticas y administrativas subnacionales. Algunas innovaciones en el transporte y las inversiones asociadas en infraestructura redujeron la friccin de la distancia para los movimientos de personas, bienes e informacin. En suma, la geografa humana de los pases de Suramrica registr alteraciones estructurales mayores (ILPES, 2007). Aunque son muchos los factores que incidieron en este proceso, la globalizacin de las economas suramericanas fue quizs el ms importante. A medida que las economas se fueron abriendo al mundo, los crecientes flujos de capital, bienes y servicios afectaron de manera diferenciada a las actividades econmicas con consecuencias para los territorios en que ellas se localizaban. As, mientras algunos sectores lograron 28
adaptarse y establecer ventajas competitivas para su insercin en la economa global, otros perdieron terreno. La consolidacin de grandes conglomerados comerciales y financieros en las principales ciudades, as como los numerosos complejos de actividades agro-industriales, mineras, forestales, pesqueras y de turismo en campos y costas son claros ejemplos del primer tipo. El otro caso es ilustrado por la declinacin de las actividades manufactureras orientadas al mercado interno, de las actividades primarias desplazadas, de los servicios a las empresas que no lograron adaptarse, por distintas razones, a las nuevas condiciones de la competencia y de muchos servicios del estado que fueron privatizados, racionalizados o descentralizados. En consecuencia, un gran nmero de agentes fueron, al menos por un tiempo ms o menos prolongado, excluidos del trnsito hacia la modernizacin productiva. En la medida que se concentraban en ciertas reas y territorios, estos sufrieron una suerte similar (CEPAL, 2004). El aumento del comercio entre los pases suramericanos fue un segundo factor que incidi en la reestructuracin territorial. Como consecuencia del resurgimiento del movimiento integracionista, se encararon mejoras en la infraestructura de transporte y comunicaciones en varias reas fronterizas, se instrumentaron acciones para compartir proyectos y servicios de energa y se organizaron circuitos tursticos multinacionales. Debido a que paralelamente se fueron resolviendo ciertos conflictos fronterizos, tambin se hizo posible encarar algunos proyectos productivos conjuntos, as como otros de proteccin del medio ambiente. Un tercer factor ha sido el diseo e instrumentacin de polticas pblicas orientadas a dar respuestas al desafo estratgico de establecer y promover una organizacin del territorio ms funcional a economas abiertas al mundo y con mayores vnculos regionales. Para progresar en esa tarea, las polticas pblicas debieron hacerse cargo de los conflictos derivados de la reestructuracin del territorio, en particular los originados en la falta de futuro de los territorios perdedores apuntando a su reconversin o abandono y, tambin, en aquellos surgidos a partir de los diferentes intereses creados que pugnaban en los territorios ganadores. Una fuerza endgena importante, y el cuarto factor con incidencia en el proceso de reestructuracin territorial, ha sido el creciente protagonismo de varios actores sociales, pblicos y privados, de los espacios subnacionales. Este mayor protagonismo est obviamente ligado a los procesos de descentralizacin que fueron muy intensos en varios pases de la regin en el perodo. Los liderazgos, la identidad cultural y las capacidades de innovacin y negociacin de los actores locales fueron todos ingredientes decisivos para maximizar los beneficios de la reestructuracin en ciertas experiencias y, en otras, para atenuar las consecuencias negativas (Ocampo y Martin, 2003b). El crecimiento de la poblacin urbana en Suramrica durante la dcada de 1990 promedi casi 3 % anual y fue algo menor, por lo tanto, al de los decenios precedentes. No obstante, debido a este crecimiento la regin se mantuvo como la ms urbanizada del mundo en desarrollo (73,4%), pues las grandes ciudades continuaron brindando los mayores incentivos para la localizacin de las actividades econmicas que pretendan alcanzar competitividad internacional. A pesar de esta tendencia general, los patrones varan de pas a pas. As, por ejemplo en Argentina, Chile, Uruguay y Venezuela la poblacin urbana creci menos pues su tasa de urbanizacin ya se ubicaba por encima del 85%, mientras que en Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador y Per todava mantenan mayores poblaciones rurales dado que sus tasas de urbanizacin se sitan entre 60 y 80%; en el resto de los pases de la regin (Guyana, Paraguay y Suriname) la tasa de urbanizacin fue ms rpida. 29
Debido a estas enormes diferencias entre el nmero de habitantes urbanos y rurales en la regin, el crecimiento de las ciudades se explica ms por el balance entre nacimientos y defunciones que por las migraciones del campo a la ciudad. Por ejemplo, en el caso de Brasil, mientras en los aos ochenta el 42% del crecimiento urbano se origin en migraciones del campo a las ciudades, en la dcada de 1990 esta fuente de crecimiento de la poblacin urbana redujo su aporte a 33%. Ms extremo an es el caso de Chile, pues la migracin rural-urbana contribuy tan slo en 10% al crecimiento urbano entre mediados de los aos ochenta y noventa (CELADE, 1999). La consolidacin del predominio urbano indujo cambios graduales pero sostenidos en los patrones migratorios. A medida que la migracin rural-urbana redujo su incidencia en toda la regin, cobr importancia la migracin desde las ciudades de porte medio como son tpicamente las capitales departamentales, estaduales y provinciales a las grandes metrpolis (5 millones de habitantes o ms) al igual que la migracin entre reas metropolitanas y de un pas a otro (Rodrguez y Villa, 1997). Las grandes metrpolis, algunas de las cuales pueden considerarse ciudades globales debido a su tamao e importancia econmica, han exhibido dos marcadas tendencias. Una, las tasas de crecimiento de la poblacin en sus centros tradicionales ha sido baja por ubicarse en un grado avanzado de transicin demogrfica y por una migracin neta negativa. La segunda ha sido una tendencia a absorber centros urbanos menores, pero aledaos. Este ltimo fenmeno se debi no slo a la expansin territorial y de las redes camineras para facilitar la conectividad, sino tambin al desplazamiento de muchas actividades econmicas que indujeron el surgimiento de subcentros articuladores de dinmicas laborales y residenciales relativamente autnomas. En muchos casos la expansin de las reas metropolitanas estuvo tambin asociada a una marcada tendencia hacia la segregacin socio-econmica de las reas residenciales. En efecto, las restricciones de acceso a la vivienda indujeron la ocupacin con fines residenciales precarios de reas vulnerables frente a desastres naturales (zonas de regulacin de torrentes o laderas potencialmente inestables), de zonas industriales abandonadas o de reas previamente utilizadas para la concentracin de desechos. De esta manera, la segregacin urbana concentra la pobreza en ciertas reas y asla de las mismas a los sectores ms acomodados, profundizando las inequidades sociales en territorios relativamente pequeos. A su vez, la poblacin rural no experiment mayores cambios. La liberalizacin del comercio benefici sobre todo al sector exportador moderno y tendi a excluir a sectores poco capitalizados o localizados en tierras marginales. En consecuencia, las expectativas de que la creciente importancia de la agricultura y de los sectores primarios sirviese para retener mayores nmeros de poblacin rural no se concretaron (Dirven, 1997). En suma, tanto en varias zonas rurales como en las periferias de las reas metropolitanas se han ido conformando grandes bolsones de pobreza con limitadas o nulas posibilidades de insercin productiva. Por otra parte, numerosos estudios empricos sealan que existe una fuerte correlacin entre la concentracin de la poblacin y la de las actividades econmicas (ILPES, 2007; Banco Mundial, 2009). En consecuencia, en cada pas conviven territorios escasamente poblados y con baja participacin en la produccin total con otros donde se produce casi la mitad de los bienes y servicios del pas y en los que se concentra ms de un tercio de sus habitantes. En algunos casos (Argentina, Chile y Uruguay) esta concentracin se da en una nica jurisdiccin, mientras que en otros se verifica a lo largo de franjas costeras que abarcan dos o ms jurisdicciones 30
(Brasil y Per) o de modalidades multipolares (Bolivia, Colombia, Ecuador y Venezuela). Eso sugiere que existen factores geogrficos o de accesibilidad que explican la mayor o menor suerte de los territorios en trminos de su desarrollo relativo. Tambin es claro que a igualdad de estas condiciones exgenas, ciertos territorios muestran mayor desarrollo que otros, lo que sugiere el accionar de factores endgenos (capital humano, economas de aglomeracin y de especializacin, e instituciones). De hecho, las modernas teoras del crecimiento y de la nueva geografa econmica reconocen que las disparidades territoriales dependen en parte de caractersticas primarias como son la abundancia relativa de recursos naturales y otros factores productivos fijos, las condiciones de suelo y clima y la proximidad a los medios de conectividad con otros puntos del territorio o con el exterior. Estos elementos, sin embargo, explican slo una parte de las asimetras de la actividad econmica entre diferentes localidades. Otros factores, vinculados a las interacciones econmicas, pueden ocasionar el desarrollo desigual de localidades inicialmente similares y, en consecuencia, generar disparidades territoriales. Estos ltimos factores son habitualmente endgenos y acumulativos y estn vinculados con economas de escala de diferente tipo y con la interaccin de especializacin, capital humano e instituciones (CAF, 2010). Resulta de inters analizar cul es la magnitud de las disparidades de producto por habitante que van asociadas a la mencionada concentracin territorial en la generacin del producto nacional y la localizacin de la poblacin. El Cuadro I.6 muestra para algunos pases suramericanos las brechas entre la regin ms rica y la ms pobre. Se observan diferencias muy marcadas en todos los casos con relaciones que van desde ms de dos hasta seis veces.
Cuadro I. 6 Suramrica: disparidades territoriales dentro de algunos pases, circa 2005

(PIB por habitante en US$ ppa)
Regin PIB por habitante mayor
Regin PIB por habitante menor Jurisdiccin Valor (2)

2.500 1.617 2.960 5.167 2.884 3.070
Relacin % (2):(1)
24,8 27,4 21,2 36,2 29,1 44,9
Pases
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Guyana Paraguay Per Suriname Uruguay Venezuela
Jurisdiccin
Provincia Buenos Aires Departamento Tarija Estado San Pablo Regin Metropolitana Departamento Antioquia Provincia Pichincha
Valor (1)
10.059 5.896 13.938 14.293 9.926 6.840
Provincia Santiago del Estero Departamento Potos Estado Piau Regin Araucana Departamento Choc Provincia Morona Santiago

Provincia Lima

10.655

Departamento Apurmac
... ...
1.724
... ...
16,2
... ...
Distrito Capital
... ...
15.044
... ...
Estado Amazonas
... ...
6.900
... ...
45,9
Los datos corresponden a los siguientes aos: Argentina, 2000; Bolivia, 2006; Brasil 2005; Chile, 2006; Colombia, 2000; Ecuador, 2004; Per, 2005; y Venezuela, 2007. Fuente: elaboracin propia a partir de la Figura 1.1 de CAN (2010)
31
En un sentido ms amplio se observa una fuerte asociacin entre las disparidades territoriales de producto por habitante con otros indicadores (analfabetismo, mortalidad infantil y esperanza de vida) que sirven como proxy del acceso a los servicios bsicos de salud y educacin en diferentes territorios (vase el Cuadro I.7).
Cuadro I.7 Correlacin entre disparidades PIB por habitante e indicadores sociales
(coeficientes de correlacin)
Analfabetismo
Mortalidad infantil PBI por habitante - 0,45 * - 0,62 * - 0,59 * - 0,35 * - 0,18 * - 0,61 *
Esperanza de vida PBI por habitante 0,18 * 0,64 * 0,71 * - 0,27 * 0,23 * 0,64 *
Pases
Argentina Bolivia Brasil Chile
PBI por habitante - 0,55 * - 0,70 * - 0,71 * - 0,63 * - 0,72 * - 0,56 *
Colombia Per
* Correlacin significativa al 95% Fuente: CAN (2010), Cuadro 1.3
Los coeficientes de correlacin calculados para cada pas utilizando las observaciones de las unidades subnacionales respectivas son casi todos significativos y su signo indica que las reas de mayor producto por habitante son tambin los que tienen mejores indicadores de bienestar. Esto seala que las disparidades registradas en el producto por habitante tienden a reproducirse en estos indicadores sociales bsicos. Por consiguiente, el lugar de nacimiento estara condicionando los niveles de vida futura (CAF, 2010). Es un hecho reconocido el papel que ejerce la historia en determinar la localizacin de las actividades econmicas y la poblacin, as como la fuerza de la causalidad acumulativa en formar las disparidades territoriales y hacerlas persistentes. Cabe preguntarse entonces cmo han evolucionado las disparidades territoriales de producto por habitante e indicadores sociales; es decir, si ha habido procesos de convergencia o, por el contario, las disparidades se han agudizado. Numerosos trabajos han analizado esta evolucin. Blyde (2005) muestra que las disparidades de producto por habitante han aumentado en los pases del MERCOSUR, con la excepcin de Brasil; por el contrario, Pineda (2005) argumenta que en los pases andinos dichas disparidades han disminuido levemente; y, en el caso de Chile, Anrquez y Fuentes (2001) y OCDE (2009) concluyen que ha habido un slido proceso de convergencia regional. A su vez, CAF encontr fuerte convergencia en los indicadores de analfabetismo, mortalidad infantil y esperanza de vida. Sin embargo, advierte que ello puede ser el resultado de la difusin de tecnologas muy estandarizadas promovidas y aplicadas por los gobiernos nacionales. Distinto sera el caso de otros indicadores que demandan mayor intervencin de los actores locales para mejorar la calidad de los servicios y el acceso de la poblacin a los mismos (CAF, 2010). 32
En suma, las actividades productivas y la poblacin no se distribuyen de manera uniforme en el territorio. La formacin de aglomeraciones productivas y concentraciones urbanas asociadas se debe a una cierta dialctica entre los incentivos para concentrarse o dispersarse. Hay fuerzas centrpetas que incentivan la concentracin como son los encadenamientos productivos, el acceso a mercados laborales ms amplios y profundos y las externalidades de informacin que favorecen la produccin y diseminacin de nuevas ideas. Por su parte, las fuerzas centrfugas que incentivan la dispersin son los factores inmviles (recursos naturales, capital fijo ya instalado y, en cierta medida, mano de obra) y las deseconomas de escala que se manifiestan, por ejemplo, en el aumento de las rentas del suelo, as como en la congestin de las infraestructuras y en diversas formas de contaminacin ambiental. En trminos de poltica pblica vale destacar que los procesos que dieron forma a la reestructuracin de los territorios redujeron de manera importante la efectividad de los modelos tradicionales de planificacin desde arriba hacia abajo. En su reemplazo, han ido surgiendo nuevas formas de planificacin de naturaleza ms estratgica y selectiva, que ofrecen mejores enfoques e instrumentos para explorar las opciones de largo plazo, concertar intereses entre los sectores pblico y privado y con las organizaciones de la sociedad civil y coordinar las acciones entre las distintas esferas de gobierno (Martin, 2005). En este marco, la planificacin urbana y regional en los aos noventa estuvo caracterizada por la bsqueda de convergencia entre los intereses pblicos y privados con el objetivo de aumentar la competitividad de los distintos territorios, alcanzar mayores niveles de equidad social y atender situaciones de crisis. Para ello, el nfasis ha sido colocado en aquellos factores que puedan ser modificados a partir de decisiones propias de las comunidades (acumulados endgenamente) y que tengan una incidencia fundamental en el desarrollo de largo plazo: capital humano, economas de aglomeracin y especializacin e instituciones, con fuertes interacciones entre ellas (ILPES, 1998a).
d) La visin regional de la integracin fsica

El anlisis morfolgico del territorio suramericano deja atrs la ilusin de un espacio continuo ya que, por el contrario, muestra un territorio difcil de articular. Numerosas y formidables barreras (cordilleras, selvas, pantanos y caudalosos ros) generan varios enclaves discontinuos o islas en las que se han concentrado histricamente las actividades productivas y los asentamientos humanos. La plataforma caribea, conformada por el territorio costero del Caribe colombiano y la mayor parte del territorio de Venezuela, Guyana, Suriname y la Guayana Francesa. La cornisa andina que es la falda occidental de la Cordillera de los Andes, desde el istmo de Panam, pasando por amplios territorios de Colombia, Ecuador, Per y Bolivia llegando hasta el sur de Chile. La plataforma atlntica que abarca desde el nordeste brasileo hasta el sur de Argentina, incorporando a Paraguay, Uruguay, algunos departamentos de Bolivia y la pampa argentina hasta la cordillera andina. El enclave amaznico central, conformado por el rea de ocupacin en torno a la ciudad de Manaos con interconexiones fluviales hacia el sur por el ro Madeira y hacia el este por el ro Amazonas. 33
El enclave amaznico del sur que comprende el territorio delimitado por la cordillera andina por el oeste y el sur, la selva amaznica por el norte y el Pantanal por el este, abarcando varios departamentos de Bolivia y Per. Suramrica tiene una larga tradicin de intercambio comercial y conectividad fsica dentro de algunos de estos espacios que comenz mucho antes de la llegada de los conquistadores espaoles y portugueses. Las complejas tramas de conexin fsica de la regin andina se remontan a miles de aos. Por ejemplo, el intercambio entre la costa del Pacfico y la cordillera andina dio sustento a varias civilizaciones cuyos logros en las artes, la agricultura y la tecnologa de alimentos fueron extraordinarios. El desarrollo de estas civilizaciones no hubiese sido posible sin la conectividad fsica entre sierra y costa (BID, 2006). A su vez, la infraestructura caminera construida de norte a sur en el faldeo occidental de la Cordillera de los Andes permiti la expansin y el intercambio entre zonas de climas diversos y producciones complementarias, al igual que lo hicieron varias vas navegables en otros espacios. La naturaleza del comercio con los imperios espaol y portugus por ms de 300 aos condujo a una ocupacin costera del territorio en varios de esos enclaves, pero con escaso desarrollo de la conectividad hacia el interior de los pases. Por el contrario, la expansin de la infraestructura ha sido fundamental para el cambio econmico a partir del siglo XIX. Desde la expansin de los ferrocarriles como bien ilustra el caso argentino (y despus los casos de Chile y Bolivia) hasta el trazado de redes carreteras a travs de las regiones centrales de Brasil que alter de manera significativa la ocupacin del territorio, el perfil productivo y la dinmica exportadora de ese pas. Otro ejemplo es el caso de Colombia cuando se sustituy la conectividad a lo largo del ro Magdalena, por otra basada en el ferrocarril y una incipiente red vial que revolucion los patrones de ocupacin del territorio de manera permanente. Los avances recientes hacia una visin regional de la integracin fsica favorecen una mejor insercin en los mercados extrarregionales y, al mismo tiempo, permiten ampliar el comercio intrazonal y la integracin productiva, fortaleciendo las conectividades y reduciendo los costos de la friccin territorial. Progresivamente, personas, bienes, capital y conocimiento comienzan a moverse en un espacio de fronteras cada vez ms permeables, si es que otras condiciones as lo permiten. En consecuencia, la propuesta estratgica es concentrar los esfuerzos regionales para la construccin de las articulaciones ms eficientes (econmica, social y ambientalmente) para la integracin fsica suramericana, mediante Ejes de Integracin y Desarrollo (vase el Captulo III). Estos avances son esenciales para Suramrica que en el concierto mundial es una regin de moderada densidad econmica, distante de los principales polos globales y con economas insuficientemente integradas5. Ahora bien, cabe reflexionar acerca de cmo los procesos de apertura comercial y el aumento del comercio intrarregional han incidido sobre la accesibilidad de Suramrica a los principales mercados externos y entre los 12 pases que la conforman. Con otras palabras, vale preguntarse qu beneficios econmicos cabe esperar de la integracin y, tambin, cmo se distribuyen sus frutos entre los pases participantes. Una de las maneras posibles de explorar estas inquietudes es a travs del potencial de mercado, un indicador simple que permite medir la accesibilidad que un determinado pas tiene en relacin a sus posibles mercados.
5- Para un anlisis de la economa global, con particular nfasis en frica, utilizando estas categoras analticas vase Banco Mundial, 2009).
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Asimismo, como se ver ms adelante, las variaciones que este indicador registra en un determinado perodo ofrecen algunas pistas para estimar los impactos de los cambios de polticas o de choques de distinto tipo. En el Cuadro I.8 se presentan los resultados del anlisis para los pases suramericanos en su relacin con otros bloques regionales: los pases de Amrica del Norte integrados en el TLCAN y la Unin Europea (vase Carciofi, 2008).
Cuadro I.8 Suramrica: potencial de mercado de los pases

(Millones de US$ por km y porcentajes) En millones de dlares por km En % del total del mercado potencial
Externo
Pas
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Guyana Paraguay Per Suriname Uruguay Venezuela
Propio 3.573 265 5.812 2.401 3.496 1.202 79 489 1.596 79 877 1.944
Resto de Suramrica
UE
TLCAN
Total mercado potencial
Externo Propio 48,3 5,3 60,9 39,1 39,2 18,9 1,4 8,7 26,1 1,4 17,7 25,2
Resto de Suramrica UE TLCAN
1.129 1.470 530 998 779 832 1.163 2.172 958 1.265 1.392 843
1.088 1.172 1.349 1.028 1.331 1.237 1.549 1.170 1.142 1.575 1.098 1.487
1.603 2.132 1.852 1.711 3.312 3.092 2.821 1.777 2.416 2.665 1.581 3.438
7.394 5.039 9.543 6.137 8.917 6.363 5.612 5.607 6.112 5.584 4.948 7.712
15,3 29,2 5,6 16,3 8,7 13,1 20,7 38,7 15,7 22,7 28,1 10,9
14,7 23,2 14,1 16,7 14,9 19,4 27,6 20,9 18,7 28,2 22,2 19,3
21,7 42,3 19,4 27,9 37,1 48,6 50,3 31,7 39,5 47,7 32,0 44,6
Fuente: Cuadro 1 en Carciofi (2008)
El cuadro muestra, en primer lugar, que para las economas de menor tamao relativo (Guyana y Suriname) los mercados externos son decisivos como era de esperarse. Por el contrario, en los casos de Argentina y Brasil el mercado ms importante es el propio, sobre todo en el caso del segundo pas (algo ms del 60% del total del mercado potencial). En segundo trmino, el aporte del resto de Suramrica al potencial de mercado es relativamente mayor en tres pases (Bolivia, Paraguay y Uruguay). En el caso de los dos primeros, esto se debe a su posicin mediterrnea y al hecho de que junto con Uruguay limitan con las dos mayores economas de la regin. Por ltimo, cabe sealar que el promedio simple de la contribucin de los mercados suramericanos al potencial total (casi 19%) de todos los pases de la regin es inferior al aporte de los mercados externos. Este hecho remarca la necesidad de definir estrategias que combinen la insercin externa con la integracin regional y, en el caso de los pases ms grandes, con el aprovechamiento de sus propios mercados. Los beneficios de la integracin regional son obviamente distintos para los pases ms grandes y el resto. A estos ltimos, el mercado regional les permite superar la estrechez de sus propios mercados en un mbito relativamente ms privilegiado que la arena internacional6. En el caso de los pases ms grandes, el mercado regional parecera menos atractivo ya que aporta poco potencial al del mercado propio. Sin embargo, esa complementacin puede tener valor estratgico ya que son precisamente los pases ms grandes los que dominan el comercio intrarregional de manufacturas de intensidad tecnolgica media y alta, con mayores valores unitarios (vase el Cuadro I.9 y, tambin, Carciofi, 2008).
6- As por ejemplo, en 2008 un 64% de las exportaciones totales de Bolivia estuvo destinado al MERCOSUR y, en el caso de Paraguay el 68%.
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Cuadro I.9 Suramrica: valor unitario del comercio entre pases

(En US$ por tonelada, ao 2000) HACIA
AR AR BO BR CH
DESDE
BO
BR 364 56
CH 212 1.334
CO
EC
GY
PY 452
PE
SU
UY 682 828
VE
643 692
662 828 325
1.138 1.139 418
712 619 293
726 1.239
CO EC GY PY PE SU UY VE 417 229
220 251 517 861 661 914 855 641
Fuente: CCT, Herramienta de Trabajo para el Diseo de una Visin Estratgica
Cabe asimismo preguntarse cmo han incidido en el potencial de mercado los intensos procesos de apertura comercial de los aos noventa, tanto en relacin con el resto del mundo como con los pases de la regin. El anlisis de Ottaviano (2009) llega a similares conclusiones respecto de la importancia del mercado regional segn el tamao de los pases, pero agrega un complemento interesante cuando examina cmo esto ha variado antes y despus de las reformas (vase el Grfico I.2).
Grfico I.2 Suramrica: potencial de mercado de los pases en 2007 y cambio porcentual 1997-2007
(Millones de US$ por km y porcentajes)
Panel A
Panel B
Potencial de mercado en millones de US$ (250.000;1.400.000] (50.000;250.000] (15.000;50.000] (7.500;15.000] [0;7.500] No disponible
Cambio porcentual en PMN 1997 - 2007 (75;170] (60;75] (50;60] (0;50] [-55;0] No disponible
Fuente: Ottaviano (2009)
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En efecto, como puede apreciarse en el Panel A, el potencial de mercado es mucho mayor para Argentina y Brasil que para el resto de los pases suramericanos como ya se seal. Sin embargo, las ganancias en el potencial de mercado nominal antes y despus de las reformas comerciales beneficiaron considerablemente ms a los pases medianos y pequeos de la regin como muestra el Panel B del mismo grfico. Si bien el anlisis precedente es sugerente y los resultados no contradicen la intuicin econmica, se basan en aproximaciones muy crudas de las relaciones comerciales entre pases. En particular, no se hace referencia alguna a las barreras al comercio y tampoco se distingue entre aquellas de carcter administrativo (aranceles, cuotas, estndares y regulaciones, entre otras) de los costos de transporte. Ms all de que todava persistan fuertes restricciones al libre comercio, sobre todo en varios pases desarrollados, es indudable que se han reducido las barreras administrativas. En consecuencia, el costo de transporte adquiere mayor importancia. En efecto, se estima que para los pases en desarrollo, el impacto de los costos de transporte sobre el comercio es cinco veces mayor que el de los aranceles (Banco Mundial, 2001). En el caso especfico de Amrica Latina, se subraya el hecho de que con los procesos de liberalizacin comercial, los pases de la regin enfrentan costos de transporte significativamente ms altos que los aranceles. Las causas principales de ello son las fuertes deficiencias de infraestructura junto con la baja competencia que existe en los servicios de transporte. Se estima que una reduccin de los costos de transporte pudiera tener un impacto mucho mayor al de la liberalizacin arancelaria, tanto en relacin con el volumen como con la diversificacin del comercio de los pases de la regin (Moreira et al., 2008). Vale insistir, por otra parte, en que el valor de la integracin fsica se potencia con progresos en las otras dimensiones de la integracin regional. Este hecho ha sido tempranamente reconocido en el pensamiento regional. Como ya se ha mencionado, una mayor integracin comercial y productiva permitira aprovechar las economas de escala del bloque, como medio para ganar eficiencia y competitividad en los mercados externos y, tambin, para desarrollar complementariedades estratgicas en la produccin y en la creacin, adaptacin y difusin del conocimiento y de nuevas capacidades tecnolgicas.
e) Infraestructura y desarrollo sostenible

Como se sabe, la expansin econmica y los aumentos de productividad de los pases estn muy ligados al comportamiento de la inversin en capital humano, tecnologa y maquinaria y equipos. Sin embargo, no slo estas modalidades de inversin afectan el crecimiento y la productividad. La dotacin y calidad de los servicios de infraestructura, as como el manejo del capital natural tienen impactos significativos sobre el desarrollo econmico y considerables efectos sociales. Adems, en ambos casos la dimensin regional es crtica pues en ocasiones presentan caractersticas y efectos que trascienden las fronteras nacionales (CEPAL, 2004). Si bien en los aos noventa el desarrollo de la infraestructura recuper en parte los considerables atrasos acumulados en los aos precedentes, a partir del nuevo milenio caba esperar un considerable aumento de la demanda de sus servicios en los pases suramericanos, sobre todo de aquella con vocacin de integracin regional. La razn principal es que el acervo de capital en infraestructura era insuficiente y la calidad de sus servicios presentaba notorias deficiencias. De ah la necesidad de disear polticas e 37
incentivos que estimulasen la inversin pblica y privada en esa rea para superar los numerosos cuellos de botella identificados. A su vez, la riqueza del patrimonio natural de la regin en trminos de biodiversidad y recursos naturales ofreca una amplia gama de recursos renovables y no renovables, cuya gestin y aprovechamiento econmico continu siendo parte esencial de las estrategias de insercin internacional e integracin regional. En efecto, la regin dispone de un cuarto de los bosques mundiales y casi la mitad de los bosques tropicales. Ms del 40% de la superficie regional se dedica a la agricultura y tiene un tercio de los recursos hdricos mundiales. Asimismo, la regin concentra el 40% de la biodiversidad total del planeta. Brasil, Colombia, Ecuador, Per y Venezuela son considerados pases mega diversos y el origen de muchas plantas de alto valor econmico (CEPAL, 2004). Aunque la preocupacin internacional con el deterioro del medio ambiente ya haba movilizado a los gobiernos en los aos setenta, el concepto de desarrollo sostenible cambi inexorablemente las percepciones de los problemas ambientales7. Dicha nocin fue introducida en 1987 con la publicacin Nuestro Futuro Comn (tambin conocido como Informe Brundtland), pero alcanz amplia difusin pocos aos despus. De hecho, se populariz a partir de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio ambiente y el Desarrollo (Cumbre de la Tierra, Ro de Janeiro, 1992). Esta Conferencia se constituy como hito histrico en el proceso de definicin de una agenda global de desarrollo sostenible y dio lugar a un consenso poltico del ms alto nivel8. Por consiguiente, el encuentro fue un punto de inflexin en la negociacin de acuerdos multilaterales, con una visin amplia del desarrollo en la que se reconoca la importancia de conciliar la produccin y el comercio con un uso sostenible de los recursos naturales y la proteccin del medio ambiente (Ocampo y Martin, 2003a). De tal manera, los temas ambientales comenzaron a adquirir presencia en la agenda de las negociaciones internacionales. Primero por su peso propio y, despus, por sus vnculos con varios temas de las negociaciones comerciales en el mbito de la OMC. As se fueron originando varios espacios de convergencia para su tratamiento conjunto (por ejemplo, las medidas ambientales relacionadas con el comercio, el acceso a mercados, el etiquetado con propsitos ambientales y varias otras (vase Ewing y Tarasofky, 1997). Algunos aos ms tarde se reconoci la interaccin de los temas ambientales con las negociaciones sobre derechos de propiedad intelectual en relacin con la salud humana y los reinos animal y vegetal (IV Conferencia OMC, Doha, 2001). La conciencia mundial que se fue construyendo acerca de la interdependencia entre pases respecto de los bienes pblicos globales propici que los instrumentos jurdicos de la Conferencia se adoptaran y ratificaran ms rpidamente que en dcadas anteriores y que prcticamente todos los pases se hicieran parte de ellos. As, en los primeros aos de la dcada de 2000 varias de estas iniciativas ya eran un punto de referencia obligado para los gobiernos, las empresas del sector privado y, tambin, las organizaciones de la sociedad civil.
7- En Una nica Tierra (Conferencia de las Naciones Unidas sobre Ambiente Humano, Estocolmo, 1972) se haban enfatizado los aspectos tcnicos de la contaminacin causada por la acelerada industrializacin, el crecimiento de la poblacin y las elevadas tasas de urbanizacin. No obstante, se esperaba que el progreso tecnolgico fuese resolviendo por s solo los problemas de contaminacin. 8- En la Conferencia se aprobaron tres iniciativas muy importantes. La Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico, el Convenio sobre la Diversidad Biolgica y la Convencin de Lucha contra la Desertificacin que, desde entonces, se conocen con el nombre de Convenciones de Ro.
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A pesar de que la comunidad internacional asumi con entusiasmo el compromiso de aplicar dichos acuerdos, el mpetu inicial fue disminuyendo. Despus de casi un decenio de la celebracin de la Conferencia de Ro exista un retraso considerable en su instrumentacin efectiva, con la posible excepcin de los avances logrados en el Mecanismo de Desarrollo Limpio. Aunque en varios eventos posteriores se refrendaron los principales principios surgidos en la Cumbre de la Tierra, en particular el nmero 7 (responsabilidades comunes pero diferenciadas) y el nmero 15 (criterio de precaucin), el progreso ha sido lento por las dificultades para conciliar intereses y acordar metas y medidas concretas aceptadas por todos. Cabe destacar que la singularidad de Suramrica radica tanto en la riqueza y relevancia mundial de los servicios ambientales relacionados con sus recursos naturales, como en el riesgo global que implicara un acelerado proceso de deterioro ambiental de la regin. La valoracin econmica de estos servicios ambientales es esencial para dar cohesin al esfuerzo regional de proteccin de los ecosistemas estratgicos y para conseguir el apoyo de todos los pases con esa finalidad. No obstante, en materia de cambio climtico, los progresos para acordar globalmente montos y mecanismos de financiamiento de las acciones de mitigacin y adaptacin en los pases en desarrollo en general, y en Suramrica en particular, han sido lentos y son todava el objeto de las negociaciones multilaterales en curso9. Acompaando estos desarrollos globales, se fueron configurando algunas instancias de cooperacin suramericana sobre los temas del desarrollo sostenible. Con esta finalidad, se ampliaron algunos procesos de cooperacin regional existentes para incluir temas ambientales como, por ejemplo, el Tratado de Cooperacin Amaznica (1978) que sirvi de marco para la Comisin Especial de Medio Ambiente de la Regin Amaznica creada en 1989. En otros casos, se incluy una dimensin ambiental en la estructura institucional de tratados existentes de comercio e integracin subregionales. As, en el MERCOSUR se introdujeron en 1994 lineamientos bsicos y metas para las polticas de desarrollo sostenible y legislacin ambiental de los estados miembros y, un ao despus, los ministros acordaron establecer un grupo de trabajo sobre medio ambiente con propsitos similares. Por su parte, la CAN cre en 1998 el Comit Andino de Autoridades Ambientales con la misin de apoyar a su Secretara General en la formulacin de polticas ambientales para la Comunidad. Asimismo, se buscaron mecanismos regionales ms amplios para instrumentar la adopcin de los acuerdos alcanzados en la Cumbre de Ro. Con esa finalidad, fue creado el Foro de Ministros de Medio Ambiente de Amrica Latina y el Caribe, conformado por ms de 30 autoridades nacionales. Despus de su constitucin en La Habana en 1995, el Foro se ha reunido cada dos aos y se ha ido consolidando como un mecanismo efectivo para intercambiar experiencias nacionales y aunar las posiciones de la regin en los temas relacionados con la Cumbre. Al igual que en otras regiones del mundo, la institucionalidad ambiental de los gobiernos suramericanos se potenci considerablemente despus de la Conferencia de Ro, aunque con aproximaciones diferentes segn los pases. La mayora estableci ministerios especializados que adoptaron una gestin integrada para el manejo de la contaminacin, de los recursos naturales y el desarrollo sostenible (por ejemplo, Argentina y Brasil). Otros
9- Para un anlisis reciente del estado de las negociaciones internacionales y de sus implicaciones para Amrica Latina y el Caribe vase la Revista Integracin y Comercio, nmero 30, dedicada a este tema (BID/INTAL, 2010).
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optaron, en un primer momento, por la estrategia de crear comisiones o consejos intersectoriales y hoy da ya constituyeron ministerios especializados (como son los casos de Chile, Colombia y Per). Paulatinamente se fueron verificando avances normativos mediante la promulgacin de leyes ambientales y la definicin de una serie de estndares tcnicos e instrumentos. Estos ltimos han sido de regulacin directa o indirecta. Los primeros incluyen normas de uso del suelo, reglas para la conservacin ambiental y utilizacin de los recursos naturales, evaluacin de impacto ambiental y otorgamiento de licencias. Los instrumentos de regulacin indirecta son los derechos de propiedad y regmenes de tenencia, derechos o cuotas negociables, as como incentivos (o desincentivos) fiscales y financieros. Debido a una variedad de restricciones, la experiencia de varios pases revela que ambos tipos de instrumentos actan mejor como complementos que como sustitutos (CEPAL/PNUD, 1999). Tambin se fueron registrando algunos progresos en la articulacin de las polticas ambientales con otras reas de las polticas pblicas que tienen mayor incidencia sobre el medio ambiente como son, por ejemplo, las exportaciones e inversiones, el desarrollo urbano, la agricultura y la infraestructura. En estos casos, sin embargo, las acciones han sido ms bien reactivas y han evidenciado un poder de negociacin relativamente bajo de las autoridades ambientales (Ocampo y Martin, 2003a). Cabe mencionar otras iniciativas institucionales que complementan estos desarrollos en el nivel ejecutivo del gobierno central o federal segn los pases. La primera, es la conformacin de comisiones especializadas en casi todos los parlamentos de la regin para tratar los temas ambientales. Sin embargo, en algunos casos se ha sugerido complementar estas iniciativas con mecanismos propios de la labor parlamentaria (encuestas, audiencias pblicas, evaluaciones y otras) a fin de estimular una mejor respuesta de los legisladores a las demandas ciudadanas. Vale destacar, asimismo, el papel cada vez ms importante que tienen los tribunales de justicia en la proteccin de derechos difusos y en el diseo e instrumentacin de procedimientos para actuar frente a las infracciones y los delitos que generan perjuicio ambiental. En este sentido, tambin cobra relevancia el papel de los fiscales pblicos y el de los defensores ciudadanos (ombudsperson) para promover un mejor funcionamiento de la justicia en torno a los derechos y obligaciones ambientales. Por ltimo, debido a las polticas de descentralizacin adoptadas por muchos pases en el perodo, varios poderes de planificacin y gestin ambiental han sido transferidos a los gobiernos locales en plenitud o de manera concurrente. Muchas veces estas instancias carecen de las estructuras funcionales, de los recursos humanos y financieros y de los incentivos para abordar estas tareas, aunque varios problemas ambientales se manifiestan con fuerza en los mbitos locales. A pesar de todos estos avances en el plano institucional de los gobiernos suramericanos, las capacidades de seguimiento, fiscalizacin y sancin de las autoridades no son todava suficientes. En consecuencia, los actores sociales perciben que no siempre se cumplen los objetivos de la legislacin10.
10- En una encuesta realizada en 1998, el 87% de los encuestados en Argentina consideraba que las legislaciones y normas ambientales no se cumplan a cabalidad. As opinaba tambin el 86% en Colombia, el 78 % en Venezuela, el 74% en Chile, el 67% en Uruguay y el 61% en Brasil (vase Ocampo y Martin, 2003b).
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Como se dijo, una de las caractersticas esenciales de las discusiones sobre desarrollo sostenible es el surgimiento de una multiplicidad de actores adems de los gobiernos, a veces con actuaciones proactivas y otras meramente reactivas. As, junto con los cambios institucionales en los poderes pblicos, grandes empresas privadas y organizaciones empresariales se fueron involucrando con el tema ambiental. Las iniciativas globales comenzaron a principios de la dcada, pero en la regin se concretaron ms tarde. Por ejemplo, en 1997 se cre el Consejo Empresario para el Desarrollo Sostenible de Amrica Latina, captulo latinoamericano de la asociacin a nivel global. Este Consejo agrup inicialmente a ms de 300 grandes empresas y tuvo como objetivo encarar investigaciones y estudios para contribuir a la educacin y formacin en materias ambientales en el mundo de la empresa. Tambin se adoptaron acciones para mejorar el desempeo ambiental de las empresas, en particular la certificacin del cumplimiento de estndares voluntarios (ISO 14000). A fines de 1999 estaban certificadas 146 empresas en Brasil, 81 en Argentina y nmeros menores en los otros pases suramericanos y dicho proceso ha continuado con fuerza en los aos subsiguientes (Ocampo y Martin, 2003b). Otro actor muy relevante ha sido la sociedad civil, para cuyas organizaciones el tema ambiental se fue convirtiendo en una causa ciudadana de gran convocatoria y movilizacin en todos los niveles geogrficos y con fuertes articulaciones entre ellos. Concurrentemente, los procesos de democratizacin han ampliado los espacios para la participacin en la bsqueda de soluciones a las demandas ciudadanas. Los cambios que han tenido lugar significan que dichas demandas se expresan no slo como derechos que deben ser reconocidos, sino como la necesidad de encarar acciones conjuntas de todos los actores (pblicos, privados y sociales) a fin de encontrar soluciones a los problemas, aun cuando las motivaciones de cada actor puedan ser diferentes. Desde luego, la cultura poltica prevaleciente en cada pas en las distintas esferas de gobierno es un factor determinante para forjar estas alianzas. Muchas veces los pactos sociales subyacentes estn asentados slo en acuerdos tcitos y, por lo tanto, son incapaces de distribuir con claridad los papeles y responsabilidades entre los diferentes actores. Cuando ello ocurre, se polarizan las posiciones, el conflicto predomina sobre la cooperacin y la desconfianza entre los varios actores involucrados se convierte en barrera infranqueable. De todas maneras, hay evidencia de que el tema del desarrollo sostenible fue adquiriendo creciente relevancia en la agenda de los pases suramericanos. Todos estos eventos y percepciones fueron configurando y relacionando las diversas dimensiones del contexto econmico en que tom cuerpo la Declaracin de Brasilia y, en particular, el lanzamiento de IIRSA. Cabe hacer ahora algunos alcances respecto del contexto poltico que hizo posible que la iniciativa del Gobierno de Brasil concitase el apoyo poltico unnime de todos los dems gobiernos suramericanos.
3. EL CONTEXTO POLTICO DE LA DECLARACIN DE BRASILIA

Como consecuencia de los procesos de recuperacin y profundizacin de la democracia en los pases de la regin y de la superacin de las hiptesis de conflicto entre algunos de ellos, se fue generando progresivamente un clima regional de paz y cooperacin, de defensa de valores comunes y de accin concertada para perseguir intereses compartidos en los foros multilaterales. 41
a) Defensa regional de la democracia representativa

Los profundos cambios ocurridos en el mundo hacia finales de los aos ochenta, llevaron a un reconocimiento casi universal de las bondades de la democracia representativa como forma de gobierno. En Suramrica, esta percepcin coincidi con un proceso de democratizacin que haba comenzado en los aos ochenta y se consolid en la dcada siguiente. La generalizacin de la democracia electoral fue un hecho sin precedentes en la regin. Basta sealar que los doce gobiernos suramericanos fueron democrticamente electos en los aos noventa, pero que slo cinco de ellos podan exhibir un proceso electoral sin interrupciones desde 1980 (vase PNUD, 2004 y el Cuadro I.10)11.
Cuadro I.10 Suramrica: elecciones para Presidente y Congreso, 1990-2000

PAS Argentina Bolivia Brasil B,A P,B,A P,B,A U B,A P,U P,B,A P,B,A U P,B,A P,B,A P,B,A P,U P,B,A P,U P,B,A U P,U Chile Colombia Ecuador Guyana Paraguay Per Suriname Uruguay Venezuela P,B,A P,U 1990 1991 B 1992 A 1993 B P,B,A P,B,A B,A P,B,A P,U 1994 1995 P,B,A 1996 1997 B P,B,A P,B,A P 1998 1999 P,B,A 2000
Notas: P: eleccin presidencial B, A y U: elecciones parlamentarias (B: cmara baja; A: cmara alta; y U: cmara nica) Fuente: PNUD (2004)
En el Cuadro I.10 puede apreciarse que tanto las elecciones presidenciales como las de los miembros del parlamento se sucedieron con normalidad a lo largo de los aos noventa. Aunque este proceso fue estimulado por los desarrollos globales, esencialmente ha sido producto de firmes convicciones nacionales que se fueron arraigando por duras lecciones aprendidas en perodos anteriores. A nadie escapa que la democracia es algo ms que un mtodo para elegir a quienes gobiernan, tambin es una manera de construir, garantizar y expandir la libertad, la justicia y el progreso, organizando las tensiones y los conflictos. Pero la democracia en Suramrica se ha ido consolidando en condiciones muy especiales: primero, en el marco de la dcada perdida de 1980 y, despus, acompaando el proceso de reformas econmicas de
11- Guyana consigui su independencia del Reino Unido en 1966, desde entonces estuvo gobernada por grupos militares hasta 1992 cuando se eligi un gobierno constitucionalmente, proceso que ha continuado sin interrupciones hasta ahora. Suriname obtuvo su independencia de los Pases Bajos en 1975 y estuvo gobernada por grupos militares hasta 1987. Ese ao se eligi un gobierno segn el proceso establecido en la Constitucin, pero en 1990 hubo un golpe militar que se mantuvo en el poder hasta 1991, cuando fue elegido un nuevo gobierno. Las elecciones han sido peridicas desde entonces (vase CIA Fact Sheets).
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los aos noventa con las expectativas y las fuertes tensiones que ellas produjeron. As, se fue configurando un tringulo de democracia electoral, pobreza y desigualdad (PNUD, 2004). En estas condiciones de la regin, muchos hombres y mujeres a la vez que consolidan sus derechos polticos, encuentran dificultades para completar su ciudadana civil y social y, por ello, se constatan y perciben importantes dficit en todos los pases. No obstante, estas carencias de la democracia no denotan su fracaso, ms bien sealan sus desafos. Desde luego, los Presidentes Suramericanos eran plenamente conscientes de la necesidad de encarar estos desafos de la democracia en la regin (vase el Comunicado de Brasilia, numerales 24, 25 y 26). Aunque la consolidacin de la democracia electoral tuvo ciertas vicisitudes en el perodo como las experimentadas en Brasil (1992), Ecuador (1998 y 2000) y Paraguay (1999), la accin regional demostr su fortaleza y capacidad para superar estas crisis institucionales con amplio apoyo de las sociedades nacionales. Tanto la posibilidad de futuras amenazas al rgimen democrtico como la efectividad demostrada por la respuesta regional estimularon a los pases a buscar modalidades de defensa colectiva de los principios democrticos. As, en el caso del MERCOSUR se comenz con una Declaracin Presidencial sobre Compromiso Democrtico en 1996 por parte de los cuatro miembros del bloque (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay) y el Protocolo de Adhesin de Bolivia y Chile. Posteriormente, en 1998, los seis pases suscribieron el Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrtico. En dicho instrumento los pases reconocen que la vigencia de las instituciones democrticas es condicin indispensable para la existencia y el desarrollo de los procesos de integracin. Tambin concuerdan en que toda alteracin del orden democrtico constituye un obstculo inaceptable para la continuidad del proceso de integracin regional y sealan las medidas a adoptar por los estados miembros en caso de la interrupcin democrtica en alguno de ellos. Por su parte, la CAN produjo en 1998, la Declaracin del Consejo Presidencial Andino en la cual se establece que es una comunidad de naciones democrticas y que tiene entre sus objetivos principales el desarrollo y la consolidacin de la democracia y el estado de derecho, as como el respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales. A su vez, por encargo de los mandatarios andinos se elabor un Protocolo Adicional al Acuerdo de Cartagena denominado Compromiso de la Comunidad Andina por la Democracia, el cual fue suscrito por los gobiernos miembros entre 1998 y 2000. Este protocolo destaca como condicin esencial para la cooperacin andina y la integracin, la plena vigencia de las instituciones democrticas y el estado de derecho y seala, asimismo, los procedimientos a seguir de producirse una ruptura del orden democrtico en cualquiera de los pases miembros. Inspirados en la vigencia de estos dos protocolos, los presidentes de Suramrica decidieron que el mantenimiento del estado de derecho y el pleno respeto al rgimen democrtico en cada uno de los doce pases constituyen objetivos y compromisos compartidos y pasan a ser condiciones esenciales para la participacin en futuros encuentros suramericanos. Adems, respetando los mecanismos de carcter regional existentes, acordaron realizar consultas polticas en caso de amenaza de ruptura del orden democrtico en cualquiera de sus pases (Comunicado de Brasilia, numeral 23).
b) Promocin de un ambiente de paz, seguridad y cooperacin

En los aos noventa Suramrica, que es una regin de bajsimo nivel de conflicto, hizo notables progresos hacia la conformacin de un rea de paz y en la generacin de un ambiente de amistad y cooperacin entre los 43
gobiernos. Si bien ese ambiente se fue afianzando debido a la superacin de algunos diferendos entre ciertos pases, nadie aliment la esperanza de que esas desavenencias estuvieran desterradas para siempre de la regin. Ms bien la idea prevaleciente fue que los pases acordaban adherir al principio de la solucin pacfica y negociada de las controversias segn las normas pertinentes del derecho internacional, en oposicin al uso o amenaza de la fuerza contra naciones hermanas. As, se fue generando la conviccin de que la paz, la seguridad y la cooperacin en la regin deban sustentarse en compromisos para fortalecer la confianza mutua, renovar la amistad e impulsar el desarrollo y la cooperacin. Tambin en este tema, los pronunciamientos suramericanos se fueron construyendo sobre los cimientos establecidos por los dos bloques subregionales. La CAN se haba pronunciado al respecto en 1989, mediante la Declaracin de Galpagos: compromiso andino de paz, seguridad y cooperacin. Casi una dcada despus se produjo la Declaracin poltica del MERCOSUR, Bolivia y Chile como zona de paz (Ushuaia, 1998). Aunque en la Declaracin de Brasilia se acord que la regin era una zona de paz (vase el numeral 5), la iniciativa se formaliz poco despus con la Declaracin sobre Zona de Paz Suramericana (Guayaquil, 2002). En la declaracin se proscribe el uso de la fuerza, cualquier accin vinculada con las armas de destruccin masiva
(incluyendo las nucleares) y se toma el compromiso de erradicar las minas antipersonales de todo el territorio regional. Asimismo, los pases suramericanos se comprometen a fomentar la confianza, la cooperacin y la consulta permanente en las reas de seguridad y defensa, as como a coordinar sus acciones en los foros internacionales respectivos. Por ltimo, los doce pases acordaron aumentar la transparencia en la adquisicin de armamento y limitar gradualmente sus compras.
c) Compromiso regional con el multilateralismo

La idea bsica en la Declaracin de Brasilia es que Suramrica puede presentarse en el escenario internacional como un actor importante, con capacidad de incidir en el reordenamiento global si es que acta con voz unificada y en alianza con otros grupos de pases que comparten sus intereses. Esta visin convergente debe orientarse a desarrollar un multilateralismo fuerte, que responda a los cambios que viene experimentando el mundo en diversas dimensiones y, en particular, propender a la construccin de un ordenamiento global con mayores grados de equilibrio entre derechos y compromisos de los pases desarrollados y en desarrollo. Aunque se reconocen grandes obstculos para estas tareas (ausencia de principios compartidos, influencia desigual de los actores y la inestabilidad de las coaliciones ante agendas tan complejas), se sealan algunos temas lgidos de la agenda internacional. As, el principal desafo para la regin es aunar posiciones comunes respecto de la nueva arquitectura financiera internacional (numeral 17), las negociaciones comerciales en el mbito de la OMC (numerales 15 y 16) y los temas vinculados al desarrollo sostenible derivados de la Cumbre de Ro (numeral 3). En el caso del primero, si bien se reconoce que el explosivo desarrollo financiero mundial ha creado oportunidades de financiamiento y de cobertura de riesgos, tambin se remarca que ha puesto en evidencia los inmensos problemas que provoca el contraste entre las fuerzas dinmicas del mercado y la debilidad de los marcos institucionales que las regulan. La coexistencia de globalizacin financiera y polticas macroeconmicas nacionales produce fuertes tensiones en los pases en desarrollo, que se suman a los problemas propios de los sistemas financieros encarnados en los conceptos de volatilidad y contagio. 44
Respecto del segundo, se reconoce que el crecimiento sostenido del comercio internacional y el fortalecimiento de las reglas multilaterales en el marco de la OMC, son elementos propicios para una mejor integracin de los pases en desarrollo en la economa mundial. Pero estos procesos favorables se enfrentan a la apertura incompleta de las economas desarrolladas (especialmente, pero no exclusivamente, en los temas agrcolas) y a la exigencia de que los pases en desarrollo se adecuen a la normativa internacional en varias dimensiones asociadas al comercio. Por ltimo, se argumenta que la globalizacin valoriza las ventajas comparativas ambientales como, por ejemplo, la utilizacin sostenible del capital natural (agrcola, forestal, pesquero y turstico), la preservacin del capital ecolgico (informacin gentica contenida en la biodiversidad y el papel de los bosques como sumidero de carbono y de otros contaminantes) y la proteccin del capital natural con valor histrico, cientfico y esttico. Si bien se han registrado importantes avances sobre la base de principios adecuados, el grado de ratificacin e instrumentacin de los acuerdos es todava incipiente. En todos estos temas, el escenario actual de las negociaciones internacionales impone a los pases en desarrollo difciles disyuntivas. Por un lado, seguir negociando es generalmente preferible a suscribir un acuerdo desfavorable y, por otro, la falta de progreso en las negociaciones multilaterales alienta la suscripcin de acuerdos de libre comercio bilaterales o regionales que incluyen muchos temas sobre los cuales no hay consenso en el mbito multilateral.
4. COMENTARIOS FINALES
El contexto econmico y poltico en que surgi la Iniciativa IIRSA fue muy especial por diversas razones. Primero, por cuanto trasunta una agenda positiva frente a la compleja realidad de la globalizacin. Deja as de lado otras dos maneras posibles de plantearse ante el fenmeno: resistirlo pasivamente, o alternativamente, adoptarlo de manera complaciente. La opcin tomada se apoya en el hecho de que Suramrica es visualizada como un actor relevante en la reconfiguracin del ordenamiento global y en la conviccin de que existe una amplia variedad de modalidades de desarrollo e integracin a la economa global segn muestran diferentes pases industrializados y en desarrollo. Segundo, se reconoce que los aos venideros sern muy demandantes para la regin, pues si bien la globalizacin ofrece significativas oportunidades a los pases en desarrollo, tambin conlleva riesgos. De exclusin, para aquellos pases que no estn bien preparados para enfrentar las demandas de competitividad del mundo contemporneo y riesgos de acentuacin de la heterogeneidad estructural entre empresas, sectores sociales y regiones dentro de los pases que se integran de manera segmentada a la economa mundial. Tercero, la agenda intenta armonizar identidad y modernizacin en la regin. Por un lado, apunta a enfrentar los desafos del desarrollo contemporneo modernizando el espacio econmico ampliado de la regin y, por otro, insiste en la idea de identidad regional. En este sentido, se hacen referencias muy potentes a las distintas dimensiones de estos procesos. En realidad, mucho ms potentes y ambiciosas que caracterizaciones utilizadas habitualmente en las declaraciones de los gobiernos. 45
Cuarto, el avance en las mltiples dimensiones del proceso de integracin regional juega un papel clave en la agenda, en un doble sentido. Como espacio de aprendizaje y de cooperacin comercial, productiva, empresarial y tecnolgica y como plataforma para la insercin internacional. Complementariamente, como mecanismo para ganar escala e influencia poltica y econmica y, tambin, para diversificar los riesgos en una economa global plagada de incertidumbre en diversos mbitos. Quinto, la integracin de la infraestructura en Suramrica es vista, a la vez, como una de las varias dimensiones de la integracin regional y como una decisin estratgica. En este sentido, quizs sea procedente reinterpretar algunas de las ideas de Hirschman (1970) respecto de las estrategias de desarrollo. En particular, su insistencia en la necesidad de identificar secuencias eficientes en vez de opciones excluyentes: el progreso aislado en un rea es posible, pero slo por un perodo limitado; para que no se diluya debe ser seguido de progresos en las otras reas relevantes. Una secuencia eficiente es aquella que ordena las acciones sobre la base de su mayor capacidad para inducir las siguientes.12 Al parecer, los Presidentes suramericanos decidieron que ese papel lo podra desempear la infraestructura de integracin. Como se ver, muchas de las dimensiones que contribuyeron a definir las condiciones iniciales en el surgimiento de IIRSA fueron experimentando diversos cambios y evoluciones. Ambos sern examinados despus de presentar la organizacin institucional, el enfoque conceptual y los principales resultados de la Iniciativa en los siguientes tres captulos. Estas presentaciones aportarn, asimismo, evidencias y elementos de juicio que sern tiles a la hora de intentar un anlisis dinmico del proceso. A su vez, ello permitir definir las nuevas condiciones iniciales que son necesarias para explorar los desafos de IIRSA de cara al futuro.
12- Vase Hirschman (1970) pp. 78-79, la traduccin es nuestra.
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CAPTULO 5 LA ADAPTACIN AL CONTEXTO Y A SU PROPIO DESARROLLO
CAPTULO 3 LAS APROXIMACIONES CONCEPTUAL Y METODOLGICA
CAPTULO 4 LOS RESULTADOS ALCANZADOS CAPTULO 6 IIRSA: DESAFOS DE CARA AL FUTURO
CAPTULO 2 LA ORGANIZACIN INSTITUCIONAL
Como se vio, la convergencia de procesos polticos y desarrollos econmicos en los aos noventa hicieron posible que los pases suramericanos decidiesen profundizar el proceso de integracin regional. El aumento de la importancia del comercio intrarregional y las expectativas de que tal dinmica se mantuviese dieron sustento a este proceso. Entre otras cosas, resultaba fundamental superar los cuellos de botella derivados del dficit creciente en materia de disponibilidad, calidad e interrelaciones de la infraestructura de integracin regional. Adems, se consideraba que la infraestructura estaba en el camino crtico de una mayor integracin, es decir, se le reconoca un alto potencial para catalizar otras dimensiones del proceso. La creacin de IIRSA responde a estas apreciaciones y se pueden destacar tres consensos sobre los que se apoy. En primer lugar, el amplio acuerdo en la regin sobre la necesidad de mantener y ampliar la dinmica de crecimiento del mercado intrarregional y lograr competir en mejores condiciones en el mercado global.13 Segundo, la existencia de un dficit creciente en materia de infraestructura y en particular de infraestructura de integracin, producto de la reduccin en la inversin pblica de las dcadas anteriores. Por ltimo, la necesidad de ampliar las facilidades de financiamiento y desarrollar mecanismos novedosos que permitieran aumentar los flujos de financiamiento pblico y privado hacia este tipo de proyectos.
LA ORGANIZACIN INSTITUCIONAL
A su vez, la estrategia de intervencin de IIRSA incorpor dos caractersticas novedosas. Por un lado, puso el foco de atencin en el territorio. De esta manera, la infraestructura recibi un tratamiento integrado en el que se dan cita los temas de transporte, energa y comunicaciones, buscando capitalizar las sinergias existentes para mejorar la logstica de la produccin y del comercio y as elevar la competitividad. Por el otro, la incorporacin activa de los organismos multilaterales de financiamiento, tanto en la etapa de creacin de la Iniciativa como en el posterior apoyo a su gestin. En consecuencia, se decidi poner en marcha un enorme esfuerzo de organizacin territorial que permitiera integrar a Suramrica en el espacio mundial, impulsando el desarrollo integral de la infraestructura en sus aspectos fsicos e institucionales. Al mismo tiempo, se propiciaba un desarrollo territorial sustentable en los mbitos econmico, social, ambiental y poltico-institucional. Por cierto, el esfuerzo demandaba la actuacin concertada de diversas entidades sectoriales a nivel nacional y regional, de las instancias nacionales de financiamiento y de integracin, as como de los organismos multilaterales de financiamiento y de la iniciativa privada. En alguna medida, IIRSA naci con el desafo inicial de abordar una agenda compleja que requera, adems de establecer consensos entre los gobiernos, instrumentar las decisiones hacia el interior de los espacios institucionales que son propios de cada pas. En materia organizativa, se decidi que IIRSA prescindiera de instancias formales propias y que ms bien se apoyase en las organizaciones nacionales ya existentes para actuar en espacios ad-hoc.14 Al parecer, esta decisin fue tomada con el propsito de que la operacin de la Iniciativa fuese gil y poco costosa, evitando la crea-
13- A su vez este consenso en la faz de la integracin comercial se apoyaba sobre logros tangibles. La regin andina registraba el desmantelamiento de gran parte de las restricciones comerciales entre sus miembros. Por otro lado, desde su lanzamiento el MERCOSUR haba cumplido con un desempeo exitoso y se comenzaba a trabajar en acuerdos de convergencia CAN-MERCOSUR. 14- Es posible que en estas decisiones influyese la consolidada experiencia existente en materia de transporte terrestre a travs de la Conferencia de Ministros de Transportes, Comunicaciones y Obras Pblicas de Amrica del Sur (1991-1999), cuya Secretara Permanente fue ALADI.
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cin de una nueva burocracia y facilitando la toma de decisiones mediante un proceso de interaccin flexible entre los gobiernos y los organismos financieros multilaterales.15 Igualmente se postul que, en esta organizacin, deban participar todos los gobiernos suramericanos y que las decisiones se deban tomar por consenso. En la reunin de Montevideo se propuso y aprob el mecanismo para la implementacin y acompaamiento del Plan de Accin para el desarrollo de IIRSA que, con algunas variantes que se examinan ms adelante, defini la estructura organizativa utilizada en los diez aos siguientes (vase el Recuadro II.1). Esta estructura reconoce dos mbitos principales: el directivo y el tcnico. En el mbito directivo, la mxima instancia sera ejercida por el Comit de Direccin Ejecutiva, integrado por representantes de alto nivel de los gobiernos y se constituira como espacio para construir consensos polticos y disear mandatos.
Recuadro II.1 Preceptos bsicos de implementacin y acompaamiento del Plan de accin

En el orden operativo, el Plan de Accin de Montevideo incorpor una modalidad de trabajo para
arribar a objetivos consensuados con base en mtodos y tareas compartidas. Asimismo, destac la importancia de instrumentar acciones de seguimiento para la implantacin de las decisiones y directivas promovidas por las mximas autoridades de Suramrica. Para ello, introdujo mecanismos para definir con claridad modalidades de trabajo, metas y cronogramas, as como un esquema claro de asignacin de responsabilidades. El diseo de estos mecanismos se fundament en cinco preceptos bsicos. Evitar la creacin de nuevas instituciones, aprovechando los recursos humanos y financieros de instituciones nacionales, regionales y multilaterales ya existentes, buscando esquemas de cooperacin y optimizacin de esfuerzos y recursos entre ellas. Procurar que el mecanismo de seguimiento refleje los compromisos polticos de alto nivel, promueva una presencia cercana y permanente de las instituciones regionales, permita interpretar las necesidades de la sociedad y facilite el acompaamiento interno de los gobiernos. Asegurar la participacin plena de todos los gobiernos de Suramrica, as como el logro de los consensos necesarios para mantener los compromisos y sostener las decisiones de todas las partes involucradas en los distintos procesos de la Iniciativa. Facilitar la toma de decisiones mediante mecanismos de interaccin gil y flexible entre los gobiernos suramericanos y las entidades regionales y que presten asesoramiento tcnico especializado en las diversas instancias contempladas en IIRSA. Preparar un cronograma de trabajo que sea actualizado peridicamente, en el que se establezcan objetivos organizados de manera secuencial y en el que se definan tareas especficas para los diferentes ncleos de la estructura de seguimiento contemplada en la Iniciativa.
Fuente: Plan de Accin para la Integracin de la Infraestructura Regional Suramericana, 2000
15- En cierto sentido, este concepto de institucionalidad liviana, no era una novedad. El MERCOSUR tambin eligi un modelo de intensa interaccin gubernamental. An en la actualidad la Secretara Tcnica del MERCOSUR tiene funciones y estructura menores al modelo aplicado por la CAN.
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Por su parte, en el mbito tcnico se establecieron dos instancias complementarias: el Comit de Coordinacin Tcnica (CCT) y los Grupos Tcnicos Ejecutivos (GTE). En el CCT participan representantes tcnicos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), de CAF, Banco de Desarrollo de Amrica Latina y del Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata (FONPLATA). Segn el diseo institucional original, los tres ltimos organismos deban desempear, de manera rotativa cada seis meses, la Secretara Tcnica del CCT localizada en forma permanente en la sede del BID/INTAL en Buenos Aires. A su vez, cada GTE est integrado por funcionarios y expertos tcnicos de las entidades de gobierno ms directamente vinculadas con su agenda de trabajo; en principio se defini un GTE para cada Eje de Integracin y Desarrollo y para cada Proceso Sectorial de Integracin (vase el Captulo III) ms algunos otros sobre temas especficos.16 A nivel operativo, cada GTE deba contar con un Gerente y un Asistente Tcnico que actuaran como secretara del grupo respectivo y que seran contratados por las instituciones que integran el CCT. Como se anticip, este diseo original experiment algunos cambios conforme se fue progresando en las tareas de IIRSA. Sin duda, el cambio ms importante fue la creacin de una instancia no contemplada inicialmente, pero que pas a constituirse como la columna vertebral de la organizacin cual es la Coordinacin Nacional (CN) en cada uno de los gobiernos miembros de la Iniciativa. Esta figura se estableci con particularidades segn cada pas y recin en la VII Reunin del CDE (diciembre 2005, Asuncin) se definieron los objetivos, funciones y composicin de las Coordinaciones Nacionales.17 Ms all de los detalles, la creacin de esta instancia parece haber respondido a la necesidad de contar con un enlace permanente entre la accin de la Iniciativa y las diversas agencias nacionales involucradas en el logro de las metas, es decir, para contribuir decisivamente a administrar la compleja agenda de IIRSA. Un segundo cambio al diseo original fue la desaparicin progresiva de la figura del Gerente y del Asistente Tcnico de cada uno de los GTE, a medida que las acciones contempladas en el plan de trabajo iban avanzando y los gobiernos concentraban el protagonismo. La figura del Gerente y la evolucin de sus funciones estn debidamente registradas en la documentacin de la Iniciativa. Sobre esta base, se pueden esbozar las lneas generales de dicha evolucin. En primer lugar, la figura del Gerente ya estaba contemplada en el Plan de Accin de Montevideo con la funcin de organizar, coordinar y facilitar el funcionamiento de cada GTE, orientndolo hacia el logro de resultados concretos mediante una serie de actividades.18 El principal apor-
16- Por ejemplo, se constituy un GTE para el tema Exportacin por Envos Postales para PYMES y otro para el Acuerdo de Roaming Suramericano. 17- Vase el Anexo 10 del Acta de dicha reunin. A partir de ese momento se da institucionalidad formal a las Coordinaciones Nacionales y se modifica la estructura institucional de IIRSA al formato que se muestra en el Grfico II.1. 18- Estas actividades estn detalladamente descritas en los trminos de referencia utilizados por los organismos financieros multilaterales para contratar a los expertos externos que se desempearan como gerentes en cada GTE.
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te sustantivo del Gerente deba ser la elaboracin de una Visin de Negocios para cada Eje de Integracin y Desarrollo que permitiese enmarcar la identificacin de los grupos de proyectos y el anlisis de su viabilidad en el mbito de trabajo de cada GTE. En segundo trmino, una vez que se registraron suficientes avances en esas tareas, se hizo necesario identificar mecanismos de financiamiento especficos para la preparacin y ejecucin de los proyectos estructurantes. Por esta razn, el CCT decidi involucrarse directamente en cada GTE a travs del personal tcnico de las propias instituciones financieras, en lugar de los gerentes-consultores. Con ello, sera posible agilizar la disponibilidad de la experiencia y especializacin tcnica necesaria para atender los requerimientos especficos de la preparacin de los proyectos para su financiamiento, as como la consideracin e inclusin de los mismos en la lista de financiamiento (pipeline) de cada una de las instituciones financieras.19 Finalmente, una vez cumplida esa etapa y acompaando la aplicacin de la Metodologa de Planificacin Territorial Indicativa (vase el Captulo III) se hizo patente que el protagonismo para llevar adelante la instrumentacin de los proyectos y dems acciones estaba en manos de los pases. Es as que aparece con fuerza la figura del Coordinador Nacional, con las funciones principales de conformar una delegacin tcnicamente slida y de caractersticas multisectoriales para representar a su gobierno en cada GTE y, por otro lado, movilizar los recursos institucionales nacionales para llevar adelante las decisiones adoptadas en el seno de cada GTE. El tercer cambio organizativo que se introdujo en 2003 al diseo original del Plan de Accin de Montevideo fue la decisin de que el BID/INTAL desempease de manera permanente la Secretara del CCT, en vez del esquema rotativo propuesto originalmente.20 Con estos cambios, el esquema organizativo de IIRSA adopt el formato que se presenta en el Grfico II.1.
Grfico II.1 Estructura Institucional de IIRSA

Comit de Direccin Ejecutiva (CDE) Ministros Coordinaciones Nacionales (CNs)
Comit de Coordinacin Tcnica (CCT)
Grupos Tcnicos Ejecutivos (GTEs)
Secretara del CCT
19- Vase Esquema de gestin, p.13. Cuarta Reunin del Comit de Direccin Ejecutiva, Anexo 3: Informe del CCT al CDE. Caracas, Venezuela, julio de 2003. 20- La decisin obedeci a consideraciones de orden prctico: la localizacin del INTAL en la regin, su larga tradicin en los temas de la integracin, incluyendo los aspectos de integracin fsica, as como su flexibilidad operativa.
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A continuacin se presenta una descripcin detallada de la composicin y funciones de cada una de estas instancias de la estructura institucional de IIRSA. 1. El Comit de Direccin Ejecutiva (CDE) es la principal instancia directiva propia de IIRSA. El CDE debe definir los lineamientos estratgicos y aprobar los planes de accin de la Iniciativa, tomando en consideracin las propuestas emanadas de las reuniones de los Coordinadores Nacionales, de los Grupos Tcnicos Ejecutivos y del Comit de Coordinacin Tcnica, as como de los propios pases. Est integrado por representantes de alto nivel designados por los gobiernos de Suramrica y, en la mayora de los casos, la representacin recae en ministros de estado en los mbitos de infraestructura o planificacin. El CDE tiene una Presidencia y dos Vicepresidencias pro tmpore (una corresponde al gobierno que ha ejercido la presidencia inmediata anterior y otra al gobierno que ejercera la siguiente presidencia). El CDE se rene una vez por ao con la finalidad de considerar y evaluar las acciones realizadas en el marco de la Iniciativa y definir el plan de trabajo a ser ejecutado en el ao siguiente. 2. Las Coordinaciones Nacionales (CNs) son el punto focal de cada pas para la Iniciativa IIRSA. Cumplen la doble funcin de coordinar el intercambio con las restantes coordinaciones nacionales y catalizar la participacin de los distintos organismos gubernamentales al interior de cada pas. Esta tarea de coordinacin interministerial, no slo es relevante, sino tambin compleja dadas las caractersticas multisectoriales y multidisciplinarias de la Iniciativa. Adems, de los ministerios sectoriales (transporte, energa y comunicaciones), las Coordinaciones Nacionales deben interactuar segn necesidades especficas con relaciones exteriores, planificacin y economa al igual que con entidades subnacionales de gobierno. Fuera del mbito gubernamental, tambin deben facilitar la participacin de otros actores como son el sector privado y las organizaciones de la sociedad civil. Las CNs tienen una relacin directa con el representante nacional en el CDE y adoptan en cada pas la organizacin interna que ms convenga a sus caractersticas institucionales. No obstante, en todos los casos y con independencia de la organizacin adoptada, se ha definido esta figura. Las CNs lideran la ejecucin del plan de trabajo de la Iniciativa y se renen generalmente dos veces al ao para analizar los avances en los planes de accin aprobados por el CDE. Asimismo, preparan en conjunto con el CCT la agenda y documentacin necesaria para la reunin anual del CDE. 3. Los Grupos Tcnicos Ejecutivos (GTEs) constituyen el nivel de trabajo tcnico de la Iniciativa. Los GTEs estn integrados por funcionarios y expertos de los pases pertenecientes a aquellas entidades de gobierno que sean pertinentes a su agenda de trabajo. Cada Coordinacin Nacional encabeza la delegacin respectiva y tienen la responsabilidad de elegir su conformacin. La CN tambin se ocupa de canalizar la informacin hacia su gobierno acerca de los desarrollos de los trabajos en el respectivo GTE (agenda, resultados alcanzados y prximos pasos a seguir). Cabe destacar que las reuniones de los GTEs no tienen lugar de manera regular, ms bien ellas surgen de las decisiones tomadas en relacin al plan de trabajo anual definido por el CDE. El CCT y su Secretara facilitan la realizacin de esas reuniones y brindan apoyo tcnico, logstico y financiero para contribuir al cumplimiento de los objetivos de cada reunin. 53
4. El Comit de Coordinacin Tcnica (CCT) est integrado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), CAF, Banco de Desarrollo de Amrica Latina y el Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata (FONPLATA). El CCT brinda apoyo tcnico y financiero a los pases en todos los temas relacionados con IIRSA, actuando como facilitador del proceso, coordinador de las actividades conjuntas y depositario de la memoria institucional de la Iniciativa. Esta labor se centra en las reas prioritarias definidas por el CDE y los GTEs. 5. La Secretara del CCT es ejercida por el Instituto para la Integracin de Amrica Latina y el Caribe (BID/INTAL) con sede en Buenos Aires, Argentina. La Secretara del CCT tiene asignadas tareas de coordinacin con las instituciones que lo integran y acta como unidad de enlace y comunicacin entre el CCT, la Presidencia pro tmpore del CDE y las CNs. Asimismo, la Secretara realiza labores organizativas y logsticas vinculadas al desarrollo del programa anual de trabajo de la Iniciativa y el diseo y actualizacin del sitio electrnico de IIRSA. El Director de INTAL participa, adems, en las reuniones de trabajo del CCT. Ms all de la descripcin de las instancias incluidas en la estructura institucional de IIRSA, vale la pena destacar la intensidad y la calidad de las interacciones que se han verificado entre todas ellas a lo largo de los diez ltimos aos para enfrentar el dficit de coordinacin preexistente en el mbito de la provisin y regulacin de la infraestructura entre los numerosos actores involucrados. En especial, vale destacar los intensos vnculos horizontales, as como las modalidades ensayadas para la generacin de consensos. Asimismo, es necesario enfatizar el carcter innovador, la flexibilidad y fortaleza operativa de la dimensin institucional de IIRSA. El hecho de haber puesto en valor estos recursos institucionales preexistentes con una perspectiva regional en torno a la Iniciativa es uno de sus mritos ms significativos. Aparte de sus logros, tangibles e intangibles, que sern examinados detalladamente en el Captulo IV, cabe ahora presentar algunos alcances en torno a la fortaleza de su esquema organizativo. 54
Desde la Primera Reunin de los Presidentes de Suramrica en Brasilia, setiembre de 2000, en la que se dio el paso inicial para el lanzamiento de IIRSA, se han llevado a cabo doce cumbres suramericanas en las que se fue progresando hacia la conformacin de la Unin de Naciones Suramericanas (UNASUR), bajo cuya gida se llevaron a cabo las ltimas seis de las doce reuniones presidenciales mencionadas. Estas reuniones se detallan en el Recuadro II.2.
Recuadro II.2 Reuniones de Presidentes de Suramrica

Primera Reunin de Presidentes de Amrica del Sur 31 de agosto y 1 de setiembre de 2000; Brasilia, Brasil Segunda Reunin de Presidentes de Amrica del Sur 26 y 27 de julio de 2002; Guayaquil, Ecuador Tercera Reunin de Presidentes de Amrica del Sur 7 al 9 de diciembre de 2004; Cusco, Per ----Primera Reunin de Jefes de Estado de la Comunidad Sudamericana de Naciones 29 y 30 de setiembre de 2005; Brasilia, Brasil Segunda Reunin de Jefes de Estado de la Comunidad Sudamericana de Naciones 8 y 9 de diciembre de 2006; Cochabamba, Bolivia Primera Cumbre Energtica Sudamericana 16 y 17 de abril de 2007; Isla Margarita, Venezuela ----Primera Reunin del Consejo de Jefas y Jefes de Estado de UNASUR 23 de mayo de 2008; Brasilia, Brasil Segunda Reunin del Consejo de Jefas y Jefes de Estado de UNASUR 15 de setiembre de 2008; Santiago de Chile, Chile Reunin Extraordinaria de Jefas y Jefes de Estado de UNASUR 16 de diciembre de 2008; Costa do Sauipe, Brasil Tercera Reunin del Consejo de Jefas y Jefes de Estado de de UNASUR 10 de agosto de 2009; Quito, Ecuador Reunin Extraordinaria de Jefas y Jefes de Estado de UNASUR 28 de agosto de 2009; Bariloche, Argentina Reunin Extraordinaria de Jefas y Jefes de Estado de UNASUR 4 de mayo de 2010; Los Cardales, Argentina Vale destacar, en consecuencia, que desde el lanzamiento de IIRSA en 2000 las reuniones de los Presidentes suramericanos se mantuvieron regularmente y que en todas ellas ha habido una asistencia de las Jefas y Jefes de Estado de los doce pases prcticamente perfecta. Asimismo, las reuniones presidenciales fueron adquiriendo un creciente grado de formalizacin para culminar con la aprobacin del Tratado Constitutivo de UNASUR (Brasilia, mayo de 2008), todava en proceso de ratificacin por parte de los pases miembros para su entrada en vigor. A su vez, en la Tercera Reunin de UNASUR (Quito, agosto de 2009) los Presidentes suramericanos decidieron la creacin, en dicho mbito institucional, del Consejo de Infraestructura y Planeamiento (COSIPLAN) el que, a su vez, decidi incluir a IIRSA como su foro tcnico de infraestructura. 55
El Comit de Direccin Ejecutiva de IIRSA, tambin se reuni ininterrumpidamente cada ao a partir de la Reunin de Ministros de Transporte, Telecomunicaciones y Energa de Suramrica (Montevideo, diciembre de 2000) en la que se aprob el Plan de Accin para IIRSA (vase el Recuadro II.3).21 De esta manera cumpli con su funcin principal cual es considerar y evaluar las acciones realizadas en el marco de la Iniciativa y definir el plan de trabajo a ser ejecutado en el ao siguiente.
Recuadro II.3 Reuniones del Comit de Direccin Ejecutiva de IIRSA

Reunin de Ministros de Transporte, Telecomunicaciones y Energa 4 y 5 de diciembre de 2000; Montevideo, Uruguay Primera Reunin del Comit de Direccin Ejecutiva 27 de abril de 2001; Santa Cruz de la Sierra, Bolivia Segunda Reunin del Comit de Direccin Ejecutiva 9 y 10 de diciembre de 2001; Buenos Aires, Argentina
Tercera Reunin del Comit de Direccin Ejecutiva 27 de mayo de 2002; Brasilia, Brasil Cuarta Reunin del Comit de Direccin Ejecutiva 1 al 3 de julio de 2003; Caracas, Venezuela Quinta Reunin del Comit de Direccin Ejecutiva 4 y 5 de diciembre de 2003; Santiago, Chile Sexta Reunin del Comit de Direccin Ejecutiva 23 y 24 de noviembre de 2004; Lima, Per Sptima Reunin del Comit de Direccin Ejecutiva 1 y 2 de diciembre de 2005; Asuncin, Paraguay Octava Reunin del Comit de Direccin Ejecutiva 13 y 14 de diciembre de 2006; Quito, Ecuador Novena Reunin del Comit de Direccin Ejecutiva 4 y 5 de diciembre de 2007; Montevideo, Uruguay Dcima Reunin del Comit de Direccin Ejecutiva 4 y 5 de diciembre de 2008; Cartagena de Indias, Colombia Dcimo Primera Reunin del Comit de Direccin Ejecutiva 3 y 4 de diciembre de 2009; Buenos Aires, Argentina El Plan de Accin de Montevideo (PAM) 2000-2010 contiene los elementos bsicos de la estrategia de intervencin de la Iniciativa que sern discutidos en el Captulo III. De manera anticipada, cabe mencionar que sobre la base de dicho documento y de las actas de las reuniones de los Presidentes y del Comit de Direccin Ejecutiva
21- Inicialmente las reuniones del CDE se realizaban con frecuencia semestral. A partir de la reunin de Santiago qued establecida la periodicidad anual.
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es posible construir dos indicadores. El primero es la frecuencia de atencin prestada por los gobiernos a los elementos bsicos de la estrategia de IIRSA, que permite aproximarse al inters relativo suscitado por cada uno de ellos. Con otras palabras, cules han sido los temas que han primado en las conversaciones de las instancias directivas (vase el Cuadro II.1). El segundo, corresponde al rango de representacin y al abanico institucional cubierto por las delegaciones de los pases que han participado en las reuniones del CDE. Esto, en alguna medida, puede dar cuenta del inters poltico y del compromiso de los gobiernos con el desarrollo de la Iniciativa.
Cuadro II.1 Frecuencia de menciones de los temas de IIRSA en las Actas de Reunin
OBJETIVOS ESPECFICOS DE IIRSA
Construccin de consensos en Ejes de Integracin y Desarrollo Desarrollo de Procesos Sectoriales de Integracin Modalidades de nanciamiento
REAS DE ACCIN
Visin Estratgica VESA
Cartera de Proyectos y AIC
Desarrollo y aplicacin metodologas
Difusin y Participacin
Mercados de energa
Pasos de frontera
Tecnologas de informacin
Participacin sector privado
Instrumentos proyectos integracin
FRECUENCIA DEL MANDATO

10/23 12/23 10/23 11/23 6/23 4/23 7/23 9/23 13/23
Fuente: Actas de las 23 reuniones presidenciales y del CDE
En el conjunto de las 23 reuniones de Presidentes y del CDE, los gobiernos han otorgado grados de atencin diferenciada a los objetivos especficos y a sus procesos asociados. Sobre la base de un anlisis de frecuencia de las actas de las reuniones, los temas que han recibido mayor atencin han sido el desarrollo de instrumentos novedosos de financiamiento (13 de 23), la Cartera de Proyectos y la Agenda de Implementacin Consensuada (12 de 23), las iniciativas de difusin y participacin (11/23) y la Visin Estratgica (VESA) al igual que las metodologas de evaluacin de proyectos (ambas con 10 de 23). En cambio, los Procesos Sectoriales de Integracin han recibido la menor atencin relativa (entre 4 y 7 menciones de 23 oportunidades). Los datos para el segundo indicador se presentan en el Cuadro II.2 a partir de las listas de participantes en las once reuniones del Comit de Direccin Ejecutiva que se llevaron a cabo entre 2001 y 2010. En dicho cuadro se aprecian diversos aspectos de inters. Primero, la Iniciativa se ha sostenido con relativa fuerza a lo largo de los ltimos diez aos, mediante la participacin activa de los representantes de alto nivel de casi todos los pases suramericanos. Sin embargo, se perciben algunas seales que podran significar que van menguando el inters y compromiso. Cuando se compara el promedio de los primeros cuatro aos con los del ltimo cuatrienio, se comprueba que el nmero de pases representados se redujo de 12 a 10; que el nmero de participantes se redujo a menos de la mitad (de 77 a 34) al igual que el nmero de participantes del pas anfitrin (de 23 a 11); el nmero de ministros participantes pas de un promedio de 7 en el primer cuatrienio a entre 4 y 5 en el ltimo. Por ahora basta con consignar el hecho, en el Captulo V se explorarn algunas hiptesis al respecto. 57
Cuadro II.2 Rango y abanico de representacin institucional de los gobiernos en el CDE

Reunin del CDE N de pases N de asistentes N de ministros Sector de adscripcin Reunin del CDE N de pases I 2001 BO 12 67 (14) 7 P, T, OP, RX VII 2005 PY 11 37 (10) 5 T, OP, RX II 2001 AR 12 75 (20) 8 P, T, OP, RX III 2002 BR 12 87 (22) 5 P, T, OP, RX, otro IX 2007 UY 11 38 (16) 4 P, OP, RX IV 2003 VE 12 79 (35) 8 P, T, OP, RX, otro X 2008 CO 11 30 (6) 5 P, OP, T, RX V 2003 CH 11 63 (19) 1 P, T, OP, RX VI 2004 PE 12 75 (22) 7 OP, RX
VII 2006 EC 10 40 (18) 5 T, RX
XI 2009 AR 9 28 (6) 4 P, OP, RX
N de asistentes N de ministros Sector de adscripcin
Notas: Sector de adscripcin participantes: P: planificacin; T: transporte; OP: obras pblicas; RX: relaciones exteriores y embajadas Nmero de asistentes: entre parntesis se indica el nmero de participantes del gobierno anfitrin Fuente: Listas de Participantes en Reuniones del Comit de Direccin Ejecutiva
Por su parte, los participantes en las reuniones del CDE han provenido bsicamente de los sectores de obras pblicas y transporte (en algunos pases es un mismo ministerio), de organismos de planificacin (cuya insercin institucional es muy diferente segn los pases) y del mbito de relaciones exteriores, incluyendo personal de las embajadas de los pases en la sede de la reunin. Cabe destacar, que este sesgo puede contribuir a explicar (o es consecuencia) de la concentracin de IIRSA en proyectos de infraestructura vial y de transporte, hecho que tambin se examinar ms adelante. No obstante, cabe anticipar que este hecho podra estar tambin reflejando los desarrollos acaecidos en el financiamiento y provisin de la infraestructura durante los aos noventa y, especialmente, en el ltimo decenio. En efecto, es conocida la fuerte irrupcin del sector privado, en muchos casos empresas transnacionales, en el sector de infraestructura a travs de la compra de activos existentes o mediante nuevas inversiones. Vale destacar que, en algunos casos sectoriales y nacionales, esta participacin privada desplaz enteramente al sector pblico de la provisin de los servicios. Sin embargo, lo ms significativo es que no afect de la misma manera a los distintos sectores de la infraestructura22. As, estos cambios han sido ms notorios en el mbito de la energa, pero sobre todo en las telecomunicaciones, cuyos servicios pblicos fueron privatizados ms tempranamente, en gran escala y de manera generaliza22- Existen poderosas razones econmicas que contribuyen a explicar el sesgo. Si se considera la relacin entre la inversin necesaria y el nmero de aos requeridos para generar un monto de ingresos brutos equivalentes, la diferencia entre sectores es muy marcada: 1 a 3 en compaas telefnicas; 1 a 3-4 en empresas de electricidad; 1 a 7 en carreteras de peaje; y 1 a 10-12 en redes de abastecimiento de agua. Vase Banco Mundial (1994).
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da. En la mayora de estos casos, el sector pblico se orient a preservar la competencia en el uso de servicios comunes y a regular la prestacin de los servicios. Por el contrario, en la vialidad, el transporte y los servicios sanitarios, el sector pblico ha mantenido un importante papel en el financiamiento y provisin de los servicios, aunque tambin ha recurrido a contratos con el sector privado para acelerar la provisin de algunos servicios o mejorar su gestin (Vase ILPES, 1998b). Pasando ahora al funcionamiento de las Coordinaciones Nacionales, su labor fue adquiriendo gravitacin creciente en el tiempo, vale destacar que desde su instauracin en 2002 se han reunido en 17 oportunidades, a razn de dos veces por ao, con excepcin de ese primer ao, en el que se realiz una nica reunin. El nmero de gobiernos representados y el nmero de participantes se presentan en el Cuadro II.3.
Cuadro II.3 Participacin en las Reuniones de Coordinadores Nacionales

I 2002 BR II 2003 AR III 2003 AR IV 2004 PE V 2004 PE VI 2005 AR VII 2005 PY VIII 2006 AR IX 2006 EC
Reunin CNs Nmero de pases Nmero de asistentes
11
10
12
12
12
10
11
12
38 (16)
42 (16)
28 (4)
49 (21)
45 (12)
27 (4)
39 (15)
26 (2)
27 (13)
Reunin CNs Nmero de pases Nmero de asistentes
X 2007 UY
XI 2007 UY
XII 2008 AR
XIII 2008 CO
XIV 2009 AR
XV 2009 AR
XVI 2010 AR
XVII 2010 PE
11
10
10
10
30 (9)
39 (8)
27 (3)
23 (7)
21 (6)
21 (3)
19 (2)
20 (3)
Nota: Nmero de asistentes: entre parntesis se indica el nmero de participantes del gobierno anfitrin Fuente: Listas de Participantes en Reuniones de las Coordinaciones Nacionales
Tambin en este caso se aprecia un considerable grado de compromiso de los gobiernos con la Iniciativa ya que en varias reuniones han participado los representantes de los doce gobiernos suramericanos, hubo un mnimo de 8 pases representados en 2 ocasiones y un promedio de 10. A su vez, el nmero de representantes gubernamentales ha oscilado entre un mximo de 49 y un mnimo de 19, con un promedio de 31. Como es habitual, el pas del gobierno anfitrin aporta, en algunas ocasiones, un nmero ms elevado de participantes. 59
Respecto del abanico institucional de los gobiernos representados en las Coordinaciones Nacionales es interesante destacar que, en la mayora de los casos, se ha tendido a producir una representacin estable. Esto podra indicar que los gobiernos han ido especializando la representacin en IIRSA en determinadas entidades pblicas como ser Ministerios de Planificacin, de Obras Pblicas y Relaciones Exteriores para citar algunos ejemplos. La instancia tcnica gubernamental correspondiente a los Grupos Tcnicos Ejecutivos se ha reunido muchas ms veces, habindose realizado 68 reuniones. Un anlisis de contenido de los temas abordados en los GTEs permite concluir que la inmensa mayora de ellos ha estado dedicada a examinar temas tcnicos vinculados con la configuracin de los Ejes de Integracin y Desarrollo (EID) (vase el Captulo III). As, 58 de las 68 reuniones (85%) estuvieron dedicadas a los EID, 2 reuniones ms correspondieron a trabajos de la Agenda de Implementacin Consensuada y, una ltima, a metodologas de cadenas de valor agregado y logstico. El resto, es decir 7 reuniones, trataron temas vinculados con los Procesos Sectoriales de Integracin: 2 GTEs sobre Mercados Energticos Regionales, 1 GTE sobre Instrumentos de Financiamiento, 1 GTE sobre Tecnologas de la Informacin y de las Comunicaciones y adicionalmente en el marco de este ltimo PSI, 2 reuniones de GTE sobre Acuerdo de Roaming Suramericano y 1 GTE sobre Exportaciones por Envos Postales para PyMEs.
Desde luego los tres organismos que integran el Comit de Coordinacin Tcnica (BID, CAF y FONPLATA), junto con su Secretara Tcnica (INTAL), han brindado permanente apoyo tcnico y logstico para el desarrollo de todas estas instancias de trabajo intergubernamental. Asimismo, vale resaltar que el sitio de Internet administrado por la Secretara del CCT, rene, organiza y hace pblica una informacin muy relevante para el seguimiento y anlisis de las mltiples actividades que ha llevado a cabo IIRSA en sus casi diez aos de existencia. En suma, la organizacin institucional adoptada para IIRSA ha sido eficaz para construir consensos polticos y definir mandatos, as como para contribuir a reducir las fallas de coordinacin entre los gobiernos suramericanos en relacin con los temas de la integracin fsica y, en particular, con los proyectos de la infraestructura de transporte. A pesar de que el tema central de la Iniciativa, la integracin fsica de la subregin, ocup un lugar menos destacado en las Cumbres de Amrica del Sur, cabe tambin reconocer que ha mantenido activas en el decenio todas las instancias, polticas y tcnicas, establecidas. Con ello, se ha ido acumulando un capital institucional de gran potencial pues ha facilitado el conocimiento recproco, la capacidad de establecer acuerdos y los compromisos nacionales para instrumentarlos. No cabe duda de que, como todo proceso institucional, seguramente presenta falencias a superar y limitaciones que provienen del contexto en que la Iniciativa se ha enmarcado, temas que se examinarn en el Captulo V. No obstante, parece indiscutible el carcter innovador, la flexibilidad y fortaleza operativa de la dimensin institucional de IIRSA, cuando se la mira desde la perspectiva del conjunto de la regin suramericana. A partir de 2009 y con la consolidacin creciente de UNASUR se abre un nuevo captulo institucional. El principal elemento es que la integracin fsica regional queda ahora enmarcada en una agenda ms amplia que, necesariamente, habr de interactuar y tomar contacto con los otros frentes del proceso, tanto en el orden poltico como social, econmico y comercial. UNASUR ha asignado estas tareas y responsabilidades a los respectivos Consejos siendo uno de ellos, COSIPLAN, el que habr de asumir la labor de implementar la integracin de la infraestructura regional de los pases Miembros de la UNASUR.
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CAPTULO 6 IIRSA: DESAFOS DE CARA AL FUTURO
CAPTULO 4 LOS RESULTADOS ALCANZADOS
CAPTULO 3 LAS APROXIMACIONES CONCEPTUAL Y METODOLGICA
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La estructura institucional adoptada para IIRSA, que se acaba de resear, permiti encarar una de las dificultades que planteaba la puesta en marcha de la Iniciativa. En efecto, las interacciones de los representantes de los doce gobiernos suramericanos, con el apoyo tcnico y logstico de los organismos regionales, permitieron enfrentar con bastante xito la coordinacin entre los mltiples actores intervinientes en el proceso. Gracias al diseo institucional, estas interacciones tuvieron lugar en mbitos apropiados para el intercambio de visiones, conocimiento y experiencias, as como para la adopcin de decisiones colectivas y su seguimiento. Adems de estos mbitos y procedimientos de interaccin, fue necesario acordar enfoques, conceptos y metodologas que facilitasen las conversaciones y los entendimientos sobre una agenda que era compleja desde un punto de vista sustantivo. Esta complejidad derivaba del carcter multinacional, multisectorial y multidisciplinario de la Iniciativa. El Plan de Accin de Montevideo prevea que su desarrollo se llevara a cabo empleando el enfoque de Ejes de Integracin y Desarrollo (EIDs), complementado con Procesos Sectoriales de Integracin (PSIs) como sus dos pilares principales. A su vez, este enfoque sera instrumentado mediante una serie de orientaciones bsicas las que, en conjunto, permiten apreciar el planteo inicial del PAM (vase el Recuadro III.1).
APROXIMACIONES CONCEPTUAL y METODOLGICA
Recuadro III.1 Orientaciones bsicas del Plan de Accin de Montevideo

Disear una visin integral de la infraestructura Encuadrar los proyectos dentro de una planificacin regional estratgica Modernizar los sistemas regulatorios e institucionales en cada pas Armonizar polticas, planes y marcos regulatorios entre los estados Valorizar la dimensin ambiental y social de los proyectos Mejorar oportunidades y calidad de vida en las poblaciones locales Incorporar mecanismos de participacin y consulta Instrumentar la gestin y el financiamiento compartido de proyectos Estructurar esquemas financieros adaptados a los riesgos de cada proyecto
De tal manera, al igual que en el caso de la organizacin institucional, los elementos fundamentales del enfoque de IIRSA estuvieron planteados desde el inicio, aunque, por un lado, experimentaron perfeccionamientos sucesivos a medida que la Iniciativa fue prosperando y, por otro, las condiciones imperantes a lo largo de su aplicacin determinaron ritmos y alcances diferentes en sus componentes. Este segundo tema ser analizado ms adelante, pero en esencia se trata de importantes diferenciales en el avance de los sectores involucrados (transporte, energa y comunicaciones) y, tambin, entre los progresos de los Ejes de Integracin y Desarrollo respecto de los Procesos Sectoriales de Integracin. En relacin con los perfeccionamientos sucesivos de la visin de IIRSA, vale destacar tres etapas bastante bien definidas. La primera que se extendi desde fines de 2000 hasta fines de 2003 estuvo concentrada en la propuesta y discusin de Ejes y Procesos Sectoriales, as como en la preparacin de Visiones de Negocios de cada EID y el planteamiento inicial de sus proyectos. Este perodo fue muy especial pues hizo posible el reconocimiento recproco de las sensibilidades nacionales. Entre fines de 2003 y 2004 se puso en marcha un esfuerzo de 63
planificacin territorial indicativa basado en una metodologa esencialmente cualitativa y apoyada en la opinin de expertos conocedores de la realidad de los proyectos, zonas y pases involucrados. Esta metodologa permiti alcanzar el objetivo de construir consensos entre los pases en torno a una cartera comn de proyectos con las debidas prioridades. Sobre la base de los resultados y la experiencia acumulada en los desarrollos metodolgicos y en su aplicacin, a partir de 2005 se defini una segunda fase cuyo objetivo fue producir un salto de calidad en la planificacin territorial indicativa. Esta segunda fase apunt a articular la infraestructura con otras dimensiones del desarrollo territorial como son las oportunidades productivas y logsticas y el desarrollo sostenible y la conservacin del patrimonio natural, incluyendo sus impactos sociales. Asimismo, se busc mejorar el proceso de formulacin, preparacin y evaluacin de los proyectos mediante un sistema de informacin con base geogrfica, un banco de datos estandarizados sobre el ciclo de vida de los proyectos incluidos en la cartera y el tratamiento especial que requeran las iniciativas de infraestructura transnacional. Independientemente de este perfeccionamiento metodolgico, los pilares del proceso han sido siempre los
conceptos de Eje de Integracin y Desarrollo y de Proceso Sectorial de Integracin. En consecuencia, vale la pena examinar con algn detalle ambos conceptos ya que reconocen algunos antecedentes, pero a la vez difieren significativamente de ellos. Un EID es una franja multinacional de territorio que incluye una cierta dotacin de recursos naturales, asentamientos humanos, reas productivas y de servicios logsticos. Esta franja es articulada por la infraestructura de transporte, energa y comunicaciones que facilita el flujo de bienes y servicios, de personas y de informacin tanto dentro de su propio territorio como hacia y desde el resto del mundo. En consecuencia, el concepto de EID es superador de otros conceptos utilizados previamente tales como corredores de transporte o redes de infraestructura. En la medida que la infraestructura pasa a ser concebida como un elemento de integracin fsica que cataliza el desarrollo econmico, social y ambiental de las reas que atraviesa, el EID constituye una herramienta de primer orden para vertebrar la organizacin del territorio (BID, 2000). Esta ruta conceptual elegida por IIRSA desde su inicio es innovadora a la luz de la experiencia previa en la materia, y original en cuanto a su enfoque. Efectivamente, los esfuerzos previos de integracin fsica en Suramrica se haban limitado mayormente al mbito bilateral y estuvieron focalizados en la conectividad de la infraestructura. Al ubicar en el centro de atencin al EID el anlisis se desplaz al territorio y a su dinmica, trascendiendo la mirada ms estrecha de los eslabones de infraestructura y el enlace de redes. IIRSA tambin ha sido original desde el punto de vista conceptual. En rigor, el ejercicio de planificacin territorial que dispar los EIDs puede ser vinculado analticamente con desarrollos de la Nueva Geografa Econmica. En uno y otro caso, los factores de localizacin en el territorio se relacionan directamente con los costos del desplazamiento en el espacio, sea en razn de los costos de transporte y la calidad de la infraestructura o por las barreras de diverso orden que obstaculizan el desplazamiento de personas y bienes a lo largo y ancho del territorio. A su vez, un PSI tiene por objeto identificar los obstculos de tipo normativo e institucional que impiden el desarrollo y la operacin de la infraestructura bsica en la regin y proponer acciones que permitan superarlos. Cada uno de ellos abarca servicios clave en el proceso de integracin, que a veces pueden ser comunes a varios Ejes de Integracin y Desarrollo. Algunos son especficos a determinado tipo de infraestructura, pero muchos son multisectoriales y, en este sentido, tambin difieren de algunos antecedentes con objetivos parecidos como es la gestin de redes. En todos los casos requieren de acciones coordinadas entre los pases para remover dichos obstculos al desarrollo y promover el uso eficiente de la infraestructura par a la integracin fsica. 64
1. LAS APROXIMACIONES INICIALES

El Plan de Accin de Montevideo propuso 12 Ejes de Integracin y Desarrollo y 6 Procesos Sectoriales de Integracin, junto con un cronograma para la conformacin progresiva de los Grupos Tcnicos Ejecutivos que deban abocarse a su anlisis y perfeccionamiento para incorporarlos a la Iniciativa. Asimismo, sugiri algunos criterios para seleccionar y priorizar los Ejes de Integracin y Desarrollo y los Procesos Sectoriales de Integracin.
Cobertura geogrfica de pases y regiones
La idea fue agrupar territorios que permitiesen la participacin de los doce pases suramericanos en el proceso de integracin fsica, al igual que la inclusin de las regiones con las principales concentraciones de poblacin. Reconocimiento de los flujos existentes
La decisin fue agrupar los territorios que registrasen los principales flujos comerciales intrarregionales, segn los patrones histricos de comercio y tomando en cuenta las redes de infraestructura existentes. Identificacin de los flujos potenciales
Deban incorporarse aquellos territorios con potencial productivo o logstico en atencin a su dotacin de recursos, capacidades empresarial y laboral y localizacin estratgica en el espacio regional. Inversiones en las reas de influencia de los EIDs
La intencin fue tomar en consideracin el volumen de las inversiones recientes, de aquellas en ejecucin y tambin de las que se proyectaban en el corto plazo dentro del rea de influencia de cada EID. Inters y posible participacin del sector privado
Debera prestarse especial atencin a aquellos territorios que ya concitaban el inters del sector privado tanto en el mbito de los proyectos productivos y logsticos como en lo referente al desarrollo de la propia infraestructura. Sostenibilidad social y ambiental
Se buscaba brindar adecuado tratamiento a la megadiversidad de la regin, respetando reas protegidas, reservas forestales y zonas de fragilidad ecolgica y tambin, los derechos y oportunidades de las poblaciones locales.
La aplicacin de estos criterios condujo a una primera definicin de 12 Ejes de Integracin y Desarrollo (Montevideo, diciembre de 2000). Este fue el punto de partida para un trabajo de validacin a travs de la generacin de informacin, de visitas a terreno y de discusiones tcnicas multilaterales. Estos trabajos condujeron a la fusin de algunos de los Ejes propuestos y a la redefinicin de otros. El resultado del proceso fueron los 10 65
Ejes de Integracin y Desarrollo que se adoptaron en la V Reunin del Comit de Direccin Ejecutiva (Santiago de Chile, diciembre de 2003) para los cuales se formularon las Visiones de Negocios de cada uno de ellos, y se identific el portafolio bsico de los proyectos de integracin fsica regional23 . Los 10 Ejes de Integracin y Desarrollo se muestran en el Grfico III.1 y a continuacin se presenta una descripcin de cada uno de ellos.
Grfico III.1 IIRSA: Ejes de Integracin y Desarrollo
EJE ANDINO
EJE DEL ESCUDO GUAYANS
EJE PER BRASIL - BOLIVIA
EJE DEL AMAZONAS
EJE DE LA HIDROVA PARAGUAY - PARAN
EJE INTEROCENICO CENTRAL
EJE DE CAPRICORNIO
EJE MERCOSUR - CHILE
EJE ANDINO DEL SUR
EJE DEL SUR
23- A pesar de algunas actividades iniciales en el Eje Andino del Sur, como la Visin de Negocios, los pases que lo integran estn a la espera del resultado del estudio de conectividad entre Argentina y Chile para definir su agenda de trabajo.
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a) Los Ejes de Integracin y Desarrollo Eje del Amazonas
El rea de influencia de este Eje se extiende a lo largo del sistema multimodal de transportes que vincula determinados puertos del Pacfico (como ser Buenaventura en Colombia, Esmeraldas en Ecuador y Paita en Per) con los puertos brasileos de Manaos, Belem y Macap. El Eje representa un mercado de ms de 61,5 millones de habitantes en un rea de influencia extendida de aproximadamente 5,7 millones de km2, con un PIB de aproximadamente US$ 150.534,9 millones24
(concentrados en un 67,9% considerando el aporte sumado de las reas de influencia de Per y Brasil). Como puede constatarse, adems de su extensin, el rea se caracteriza por su diversidad topogrfica y baja densidad poblacional y est surcada por el ro Amazonas y sus afluentes. Desde el rea de influencia del Eje del Amazonas se realizaron exportaciones por un valor total de US$ 65.949,6 millones para el ao 2008 que comparadas con el valor estimado de las exportaciones para el ao 2000 (US$ 15.532,4 millones) realizadas desde la misma regin, han alcanzado una variacin positiva del 324,6% en ocho aos. Para 2008, el 95,4% de las exportaciones en valor desde los pases que integran el Eje del Amazonas son extra zona, mientras que el 4,6% (US$ 13.102,7 millones) corresponden a exportaciones entre los pases del EID (intrarregionales). Por su parte, entre 2000 y 2008 las exportaciones en volumen desde los pases que integran el Eje han alcanzado una variacin positiva del 79,4%. Los principales productos exportados son petrleo crudo, mineral de hierro, porotos de soja, mineral de cobre y derivados del petrleo. En conjunto, estas exportaciones representan el 34% del valor total exportado de los cuatro pases y el 95,5% de ellas se trasladaron por va martima, el 0,1% por el modo ferroviario, el 1,4% por el modo carretero, el 0,4% por el modo areo, siendo el restante 2,6% mediante otros modos.
24- El PBI indicado para este Eje as como en el anlisis de los Ejes restantes corresponde a precios constantes de mercado del ao 2000 sobre la base de los valores de las estadsticas de CEPAL para cada pas del ao 2008.
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El territorio de este Eje es el ms sensible de todos por el eventual avance de la frontera agrcola y la consecuente deforestacin, por los conflictos en el uso del suelo y por la integracin de comunidades aisladas. En este contexto, la regin se ve abocada a la necesidad de implementar estrategias de mediano y largo plazo que por una parte, garanticen la sostenibilidad del medio ambiente y por otra, aprovechen las potencialidades existentes para alcanzar un mayor nivel de actividad econmica.
Eje Andino
Este Eje abarca los principales nodos de articulacin de Bolivia, Colombia, Ecuador, Per y Venezuela e incorpora a los dos grandes corredores viales norte-sur que vinculan las principales ciudades de los cinco pases. El EID representa un mercado de cerca de 103,5 millones de habitantes en un rea de influencia extendida de 2,6 millones de km2, con un PBI de US$ 361.824,2 millones (concentrados en un 91,7% entre Colombia, Per y Venezuela). Cabe resaltar que el Eje Andino est institucionalmente enmarcado en un proceso de integracin que ya cuenta con 40 aos de tradicin (CAN) y que ha establecido un claro patrn de convergencia normativa gradual y de coordinacin de inversiones en infraestructura de interconexin en transportes, energa y telecomunicaciones. Desde el rea de influencia del Eje Andino se realizaron exportaciones por un valor anual de US$ 169.746,7 millones en el ao 2008, que comparado con el valor anual de las exportaciones para el ao 2000 (US$ 47.202,6 millones) desde la misma regin se ha logrado una variacin positiva del 259,1% en ocho aos. Para el ao 2008, el 90,6% de las exportaciones en valor desde los pases que integran el Eje Andino son extra zona, mientras que el 9,4% (US$ 18.271,7 millones) corresponden a exportaciones entre los pases del EID (intrarregionales), este ltimo porcentaje alcanzaba al 9,1% del total de las exportaciones en el ao 2000 (US$ 57.329,7 millones). El EID se caracteriza por poseer redes horizontales de produccin y comercializacin, especialmente de productos homogneos (commodities) basados en el procesamiento de recursos naturales. Casi el 80% de las exportaciones corresponde a petrleo crudo, mineral de cobre, derivados de petrleo, oro y carbn. El 84,5% se exporta por el modo martimo, el 0,5% mediante el modo ferroviario, el 3,3% mediante el modo carretero, el 0,7% mediante el modo areo y el 11% mediante otros modos. El Eje tiene un gran potencial productivo asociado a la biodiversidad (biotecnologa, industria farmacutica y cosmtica, bosques de alto valor) y tambin turstico (histrico, ecolgico y de aventura), adems de su riqueza minera. 68
Eje Andino del Sur
Como ya se ha mencionado, a la fecha, este EID ha tenido un desarrollo considerablemente menor al de los otros. Inicialmente, se concibi como una franja de territorio que abarca algunas regiones de Argentina y de Chile. La frontera entre ambos pases, separados por la Cordillera de los Andes, es una de las ms largas del mundo con ms de 5.000 kilmetros de extensin. No obstante, existe un nmero muy limitado de conexiones viales pavimentadas entre ambos pases y, por lo tanto, la estrategia del EID apuntara a mejorar estas conexiones con el objeto de alentar la articulacin econmica y comercial de las regiones situadas a uno y otro lado de la frontera. Este EID se articula, en el lmite Norte, con el Eje Andino y, transversalmente, tiene reas de superposicin con los Ejes de Capricornio, del Sur, Interocenico Central y MERCOSUR-Chile, conformando todos ellos un espacio biocenico. Como se ver en el captulo IV, los resultados del estudio de conectividad entre Argentina y Chile sumados a la Visin de Negocios del Eje servirn de base para la definicin de la agenda de trabajo de este Eje.
Eje de Capricornio
El rea de influencia de este EID se ubica en torno al trpico del mismo nombre, involucra a cinco pases (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile y Paraguay) y tiene en sus extremos importantes instalaciones portuarias tanto en el ocano Pacfico como en el Atlntico que dan cuenta de su carcter biocenico. El Eje de Capricornio representa un mercado de ms de 49,9 millones de habitantes en un rea de influencia extendida de 2,8 millones de km2 que implican un nivel medio-bajo de densidad poblacional y con un PIB de aproximadamente US$ 228.939,9 millones (concentrados en un 88,3% entre el aporte de Argentina y Brasil). Este Eje est institucionalmente enmarcado en un proceso de integracin que ya cuenta con 19 aos de tradicin (MERCOSUR) y que ha establecido un patrn claro de convergencia normativa gradual y coordinacin de inversio-
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nes en infraestructura de interconexin en transportes, energa y telecomunicaciones. Desde el rea de influencia del Eje de Capricornio se realizaron exportaciones por un valor anual aproximado de US$ 93.146,2 millones para el ao 2008 que comparadas con el valor de las exportaciones para el ao 2000 (US$ 23.883,0 millones) realizadas desde la misma regin, han alcanzado una variacin positiva del 290% en ocho aos. Para el ao 2008, el 83,3% de las exportaciones en valor desde los pases que integran el EID de Capricornio son extra zona, mientras que el 16,4% (US$ 57.100,9 millones) corresponden a exportaciones entre los pases del EID (intrarregionales), este ltimo porcentaje alcanzaba al 21,4% del total de las exportaciones del ao 2000 (US$ 21.784,4 millones/US$ 101.984,8 millones). Las exportaciones principales son cobre refinado, porotos de soja, petrleo crudo, mineral de cobre y mineral de hierro y sus concentrados. Estas cinco exportaciones representan el 34% del total exportado por los cinco pases. En 2007, el 87,4% de las exportaciones se despacharon por modo martimo, el 3,2% por modo ferroviario, el 3,8% por carreteras, el 0,3% por modo areo y el 5,3% mediante otros modos.
La regin cuenta con grandes cantidades de recursos mineros (cobre, hierro, plata y piedras preciosas, entre otros) y tiene gran aptitud para la agricultura y posee tambin importantes excedentes energticos (hidroelectricidad y gas natural).
Eje del Escudo Guayans
El rea de influencia de este Eje articula los principales nodos de Brasil, Guyana, Suriname y Venezuela. Representa un mercado de ms de 24,5 millones de habitantes en un rea de influencia extendida de 4 millones de km2, con un PBI aproximado de US$ 199.904,2 millones (concentrados en un 99,1% entre Brasil y Venezuela). Desde el rea de influencia del Eje del Escudo Guayans se realizaron exportaciones por un valor anual de US$ 114.833,7 millones para el ao 2008, que comparado con el valor anual de las exportaciones para el ao 2000 (US$ 35.228,4 millones) desde la misma regin, se constata una variacin positiva del 226% en ocho aos. Para el ao 2008, el 97,9% de las exportaciones en valor desde los pases que integran el Eje del Escudo Guayans son extra zona, mientras que el 2,1% (US$ 6.241,6 millones) corresponden a exportaciones entre los pases del EID (intrarregionales). Las exportaciones ms importantes son petrleo crudo, mineral de hierro no aglomerado y sus concentrados, porotos de soja, mineral de hierro aglomerado y sus concentrados y aviones/vehculos areos. El conjunto da cuenta del 48% de las exportaciones del grupo de pases. Por su parte, el 92,6% de ellas se despacharon por va martima y el 7,4% por modo fluvial.
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El EID atraviesa varias regiones con muy baja densidad poblacional e importantes poblaciones indgenas. Debido a esta situacin, las obras de infraestructura, as como el uso del suelo pueden generar impactos biogeofsicos y socio econmicos sobre el rea de influencia de las mismas. Por otro lado, la inexistente o baja calidad de la infraestructura fsica, propicia que exista un escaso aprovechamiento de la vecindad. En lneas generales y como puede verse del ratio de las exportaciones entre los pases del Eje, con excepcin del comercio entre Brasil y Venezuela, el resto de posibilidades comerciales no se concreta o es muy poco significativo. Finalmente, es importante sealar que aparte de los recursos de petrleo y minerales, el EID ofrece buenas perspectivas para el sector pesquero y el turismo.
Eje de la Hidrova Paraguay-Paran
Este EID ha sido definido con un rea de influencia que incorpora territorios de Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay, todos ellos vinculados de manera directa a los ros Paraguay, Paran, Tiet y Uruguay. Asimismo, est intersecada por distintos corredores transversales (viales y ferroviarios) que la vinculan con los Ejes Interocenico Central, de Capricornio y MERCOSUR-Chile. El Eje representa un mercado de ms de 73,2 millones de habitantes en un rea de influencia extendida de 3,8 millones de km2, con un PIB de aproximadamente US$ 419.341,1 millones (concentrados en un 93,4% entre el aporte de las reas de influencia de Argentina y Brasil). Este EID est institucionalmente enmarcado en un proceso de integracin que ya cuenta con 19 aos de tradicin (MERCOSUR) y que cuenta tambin con el Tratado Transporte Fluvial de la Hidrova Paraguay-Paran desde 1992 y donde, adems, ha sido establecido, entre los cinco pases, el Comit Intergubernamental de la Hidrova (CIH) con el objeto de determinar acciones e identificar proyectos y obras para mejorar la navegabilidad y facilitar el transporte en la Hidrova. Desde el rea de influencia del Eje de la Hidrova Paraguay-Paran se realizaron exportaciones por un valor anual de US$ 114.969,9 millones para el ao 2008, que comparado con el valor anual de las exportaciones para el ao 2000 (US$ 33.939,8 millones) desde la misma regin se ha logrado una variacin positiva del 238,7% en ocho aos. Para el ao 2008, el 83,5% de las exportaciones en valor desde los pases que integran el EID son extra zona, mientras que el 16,4% (US$ 46.998,5 millones) corresponden a exportaciones entre los pases del EID (intrarregionales). Las principales exportaciones son poroto de soja, petrleo crudo, minerales de hierro no aglomerados, tortas y harinas de semillas oleaginosas y otros residuos de aceite vegetal y los minerales de hierro aglomerados y 71
sus concentrados. Estos productos dan cuenta del 28% de las exportaciones totales de los pases del EID. Por su parte, el 85,5% de las mismas se despachan por va martima, el 3,7% por va ferroviaria, el 5,4% por modo carretero, el 2,3% por modo fluvial, el 0,2% por modo areo y el 2,9% mediante otros modos. La regin cuenta con grandes cantidades de recursos de minerales de hierro (las minas de Urucm y Mutn cercanas al pantanal entre Bolivia y Brasil) y dispone de importantes excedentes de energa hidroelctrica (aqu estn ubicadas las mayores represas hidroelctricas de Suramrica) y de gas natural, as como capacidades para la produccin agropecuaria, agroindustrial e industrial.
Eje Interocenico Central
El rea de influencia de este EID atraviesa Suramrica e incorpora la vinculacin de los principales puertos en el Pacfico y el Atlntico sobre ese territorio y articula diversos nodos en Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay y Per. Este Eje representa un mercado de ms de 92,6 millones de habitantes en un rea de influencia extendida de 3,5 millones de km2, con un valor agregado de aproximadamente US$ 485.842,1 millones (concentrados en un 94,6% en el aporte de Brasil). Desde el rea de influencia del Eje Interocenico Central se realizaron exportaciones por un valor anual aproximado de US$ 137.912,7 millones para el ao 2008. Si se compara la suma de las exportaciones totales de dicho ao desde los pases que conforman el EID con la suma de las mismas exportaciones para el ao 2000 se constata que las mismas han variado positivamente en un 275,1%. Por su parte, para el ao 2008, el 92% de las exportaciones en valor desde los cinco pases que integran el Eje Interocenico Central son extra zona, mientras que el 8% (US$ 24.751,7 millones) corresponden a exportaciones entre los pases del EID (intrarregionales). Las principales exportaciones son cobre refinado, mineral de cobre y concentrados, aceites crudos de petrleo, porotos de soja y concentrados de hierro. La suma de las exportaciones de estos productos alcanza el 37% de las exportaciones totales de los cinco pases. Hacia el ao 2007, el 88,6% era despachado por va martima, el 1,4% por modo ferroviario, el 3,6% por modo carretero, el 2,2% por modo fluvial, el 0,3% por modo areo y el 3,9% a travs de otros modos. El crecimiento alcanzado por la produccin de los principales bienes que se generan en el rea de influencia del Eje muestra que se han logrado importantes avances tecnolgicos conducentes al aumento de la produc72
tividad y a la apertura de nuevos mercados. Como el precio de la tierra en las regiones menos desarrolladas es todava relativamente bajo, existen ventajas competitivas para el desarrollo de nuevas inversiones en el sector agropecuario, as como en diversas actividades mineras.
Eje MERCOSUR-Chile
Este EID tiene un rea de influencia que atraviesa Suramrica e incorpora la vinculacin de los principales centros econmicos, ciudades y puertos del territorio que cubre partes de Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay. Representa un mercado de ms de 137,3 millones de habitantes en un rea de influencia extendida de 3,2 millones de km2, con un PIB de aproximadamente US$ 852.404,2 millones (concentrados en un 88,3% entre el aporte de las reas de influencia de Argentina y Brasil). Este Eje est institucionalmente enmarcado en un proceso de integracin que ya cuenta con 19 aos de tradicin (MERCOSUR). Desde el rea de influencia del Eje MERCOSUR-Chile se realizaron exportaciones por un valor anual de US$ 220.670,1 millones para el ao 2008, que comparado con el valor de las exportaciones para el ao 2000 (US$ 62.974,9 millones), desde la misma regin, se ha logrado una variacin positiva del 224,6% en ocho aos. Para el ao 2008, el 83,6% de las exportaciones en valor desde los pases que integran el Eje MERCOSUR-Chile son extra zona, mientras que el 16,4% (US$ 57.183,4 millones) corresponden a exportaciones entre los pases del EID (intrarregionales). Las mayores exportaciones son cobre, porotos de soja, aceites crudos de petrleo, minerales de hierro y tortas y harinas de semillas oleaginosas y otros residuos de aceite vegetal. El conjunto de estas exportaciones representa el 34% de las exportaciones totales, hecho indicativo de la mayor diversificacin productiva de algunas economas del EID. Con respecto al modo de transporte de los productos exportados, el 88,7% es por va martima, el 3,2% por modo ferroviario, el 3,9% por modo carretero, el 2,5% por modo fluvial, el 0,3% por modo areo y el 1,4% mediante otros modos. Hacia el futuro se prev la continuacin del esquema de desarrollo basado en una combinacin de alta produccin agropecuaria, agroindustria, industria de transformacin y prestacin de servicios diversos. La alta produccin agropecuaria por su parte, crear nuevas presiones sobre la infraestructura existente. Espacial73
mente se prev el crecimiento de las ciudades intermedias con lo cual tambin se generarn o incrementarn poco a poco, nuevos flujos de transporte y nuevas necesidades de integracin.
Eje Per-Brasil-Bolivia
Este EID tiene un rea de influencia que vincula los nodos localizados en la zona de la triple frontera de Bolivia, Brasil y Per. Representa un mercado de ms de 10,2 millones de habitantes en un rea de influencia extendida de 1,1 millones de km2, con un valor agregado de aproximadamente US$ 20.448,3 millones (donde el aporte desde las reas de influencia de los pases es el ms equilibrado entre los nueve EIDs, un 51,9% desde los siete departamentos peruanos, un 32,6% desde los dos estados brasileos y un 15,5% desde los tres departamentos bolivianos). Desde el rea de influencia del Eje Per-Brasil-Bolivia se realizaron exportaciones por un valor anual de US$ 6.845,7 millones para el ao 2008, que comparado con el valor de las exportaciones totales de los pases que conforman el Eje Per-Brasil-Bolivia del mismo ao, se constata que las primeras alcanzan al 2,9% de las segundas (US$ 235.941,6 millones). Para el ao 2008, el 96,6% de las exportaciones en valor desde los pases que integran el Eje Per-Brasil-Bolivia son extra zona, mientras que el 3,4% (US$ 7.974,1 millones) corresponden a exportaciones entre los pases del EID (intrarregionales), este ltimo porcentaje alcanzaba al 2% del total de las exportaciones del ao 2000 (US$ 1.262,3 millones/US$ 63.424,9 millones). Las principales exportaciones son petrleo crudo, mineral de hierro, porotos de soja, mineral de cobre y oro. La suma de las exportaciones de estos cinco productos alcanz el 29% de las exportaciones totales de los tres pases y el modo preferente de despacho fue el martimo representando el 90,7%, seguido del carretero 2,5%, el fluvial, 2,2%, el ferroviario y el areo con el 0,3% cada uno y el restante 4% a travs de otros modos. Tambin es interesante destacar la evolucin del trnsito fronterizo entre los pases de la regin como ser el caso del paso Guajar-Mirm entre el Estado de Rondnia de Brasil y el Departamento de Beni en Bolivia. Las mejoras tecnolgicas incorporadas en los sectores agropecuarios, mineros y de servicios han inducido significativos aumentos de productividad que (combinadas con la apertura de nuevos y amplios mercados de consumo, con la incorporacin inminente de nuevos vnculos viales que son crticos y con los bajos precios de la tierra) colocan al rea del EID en una situacin promisoria para el desarrollo de inversiones en los sectores agropecuario, forestal y en diversas actividades mineras.
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Eje del Sur
El rea de influencia de este EID, que abarca territorios de Argentina y Chile, tiene en sus extremos importantes instalaciones portuarias en los ocanos Atlntico y Pacfico que dan cuenta de su carcter biocenico. El Eje representa un mercado de ms de 5,8 millones de habitantes en un rea de influencia extendida de 0,5 millones de km2, con un PIB de aproximadamente US$ 34.541,3 millones (con un aporte bastante similar desde ambos pases para su constitucin 52,3% y 47,7% respectivamente). Su rea de influencia forma parte del proceso de integracin (MERCOSUR) que ya ha alcanzado 19 aos desde su implementacin y desde donde se ha establecido una convergencia normativa gradual y la coordinacin de inversiones en infraestructura de interconexin en transportes, energa y telecomunicaciones. Desde el rea de influencia del Eje del Sur se realizaron exportaciones por un valor anual aproximado de US$ 15.585,3 millones para 2008, que comparado con el valor anual de las exportaciones para el ao 2000 (US$ 5.940,9 millones) desde la misma regin, se constata una variacin positiva del 145,5% en ocho aos. Para el ao 2008, el 95,8% de las exportaciones en valor desde los dos pases que integran el Eje del Sur son extra zona, mientras que el 4,2% (US$ 5.840,9 millones) corresponden a exportaciones entre los dos pases del EID (intrarregionales). Los principales productos exportados son cobre refinado, mineral de cobre y sus concentrados, tortas y harinas de semillas oleaginosas, aceite de soja y derivados del petrleo. Estas exportaciones dan cuenta del 46% del total de exportaciones de ambos pases. Por su parte, el 82% de las mismas se despacharon por va martima, el 0,2% por va ferroviaria, el 5,3% por va carretera, el 0,5% por va area, el 2% por va de ductos y el 10% restante a travs de otros medios. En el rea de influencia del EID existen regiones consolidadas, otras con muy baja densidad ocupacional y reas extensas destinadas a la conservacin ambiental (parques y reservas nacionales). El rea tambin se caracteriza por la presencia de agroindustrias e industrias manufactureras, generacin de energa elctrica, petrleo y gas, explotaciones agropecuarias, silvcolas y pesqueras y la prestacin de servicios, especialmente tursticos. A modo de resumen, las dimensiones geogrficas, de poblacin y de producto interno bruto de cada una de las reas de influencia de los Ejes de Integracin y Desarrollo se presentan en el Cuadro III.1. Como puede ob-
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servarse, las situaciones son muy variadas segn las tres dimensiones. En trminos de superficie, el rango va desde el Eje del Sur (0,5 millones de km2) hasta el Eje del Amazonas (5,7 millones de km2); los mayores contingentes de poblacin corresponden al Eje MERCOSUR-Chile y al Eje Andino (137,3 y 103,5 millones de habitantes respectivamente); y los de mayor podero econmico son el Eje MERCOSUR-Chile (852,4 miles de millones de dlares) y el Eje Interocenico Central (485,8 miles de millones de dlares) seguidos por el Eje de la Hidrova Paraguay-Paran (419,3 miles de millones de dlares) y el Eje Andino (361,8 miles de millones de dlares).
Cuadro III.1 Ejes de Integracin y Desarrollo: algunos datos bsicos

(Superficie en millones de km2, Poblacin en millones de habitantes y PIB en miles de millones de dlares a precios de mercado constantes de 2000 sobre la base de valores de 2008 y porcentajes a/)
Eje de Integracin y Desarrollo
Super cie valor 5,7 2,6 2,8 4,0 3,8 3,5 3,2 1,1 0,5 n/d % 50,5 54,4 20,6 40,8 29,6 28,7 25,5 10,5 13,4 n/d
Poblacin val or 61,5 103,5 49,9 24,5 73,2 92,6 137,3 10,2 5,8 n/d % 22,2 82,8 19,0 11,2 29,4 36,8 53,7 4,5 13,4 n/d valor 150,5 361,8 228,9 199,9 419,3 485,8 852,4 20,4 34,5 n/d
PIB % 13,7 86,4 16,7 19,6 32,3 45,7 61,3 2,1 6,9 n/d
Amazonas Andino Capricornio Escudo Guayans Hidrova Paraguay-Paran Interocenico Central MERCOSUR-Chile Per-Brasil -Bolivia Sur Andino del Sur
Notas:
a/
Valor consignado como porcentaje de la suma del total de la variable respectiva de los pases que conforman el EID. n/d Informacin no disponible Fuente: IIRSA, Cartera de Proyectos 2010
Cabe anotar tambin que los Ejes de Integracin y Desarrollo abarcan territorios en distinta etapa de desarrollo, pudindose distinguir los territorios consolidados, de aquellos con potencial de crecimiento y de otros emergentes. Los primeros se caracterizan por su alta intensidad de comercio y sus estructuras de produccin y consumo diversificadas, mientras que los segundos registran intercambios en consolidacin aunados a buenas perspectivas de crecimiento. A su vez, los territorios emergentes muestran actividades comerciales incipientes al tiempo que van incorporando nuevas reas a la produccin y al consumo. Al ser diferenciados, estos territorios requieren tambin estrategias de integracin fsica distintas. Por ejemplo, los emergentes demandan ms infraestructura bsica y la inversin simultnea en actividades productivas y tambin requieren de una mayor atencin de las polticas pblicas. Por el contrario, los territorios consolidados necesitan sistemas logsticos y mayores avances institucionales, pero son capaces de atraer ms fcilmente las inversiones privadas. Ms detalles acerca de la orientacin estratgica de los diferentes Ejes, de los grupos de proyectos identificados en cada uno de ellos y de su caracterizacin segn diversas dimensiones se presentarn ms adelante (vase el Captulo IV). 76
b) Los Procesos Sectoriales de Integracin

La definicin de los Procesos Sectoriales de Integracin tambin fue experimentando cambios, a veces vinculados con la redefinicin de los Ejes de Integracin y Desarrollo, a medida que progres la Iniciativa. El Plan de Accin de Montevideo estableci seis de ellos. En la III Reunin del Comit de Direccin Ejecutiva (Brasilia, mayo de 2002) se decidi consolidar dos de los Ejes de Integracin y Desarrollo propuestos y transformar la fusin en un Proceso Sectorial de Integracin (Sistemas operativos de Transporte Martimo). En otras ocasiones (Buenos Aires, junio de 2003 y Lima, noviembre de 2004) se decidieron cambios de nombre y foco como fueron los casos de Tecnologas de la Informacin y de las Comunicaciones y de Integracin Energtica. Para cada PSI, el Comit de Coordinacin Tcnica prepar estudios de diagnstico que incluyeron planes de trabajo para la consideracin de los gobiernos suramericanos. El Comit de Direccin Ejecutiva decidi en su IV Reunin (Caracas, julio de 2003) conformar Grupos Tcnicos Ejecutivos para revisar los diagnsticos y definir los planes de trabajo. Sin embargo, estos grupos se constituyeron slo en cuatro de los siete Procesos Sectoriales de Integracin. A continuacin se resean sus objetivos. Instrumentos de Financiamiento de Proyectos de Integracin Fsica Regional El objetivo ha sido generar alternativas dirigidas a superar factores adversos que dificultan el financiamiento de los proyectos transnacionales de infraestructura. Las restricciones fiscales de los pases en los primeros aos de la Iniciativa constituyeron el principal cuello de botella a resolver (BID, 2004)25. Por otro lado, el financiamiento de los proyectos de infraestructura requiere de mecanismos novedosos, ms all de las formas tradicionales de concesin26. Por ello, atraer capital privado y fomentar las formas de asociacin pblico-privadas es esencial y esto tiene, como condicin necesaria, el diseo de sistemas adecuados y eficientes para la administracin de los riesgos con el apoyo de los Estados y de los organismos multilaterales. Integracin Energtica El objetivo ha sido promover acciones para crear las condiciones necesarias a fin de que se desarrollen interconexiones energticas regionales eficientes y bajo un marco regulatorio que promueva la competencia. Existe un amplio conjunto de beneficios potenciales asociados al avance de la integracin energtica en Suramrica. Vale destacar, entre ellos, la optimizacin en el uso de los diferentes recursos, la disminucin de los costos marginales de produccin de largo plazo, las mejoras en la calidad y seguridad del suministro, la reduccin de los impactos sobre el medio ambiente y la mayor dimensin de los mercados. Este ltimo factor muy probablemente aumentara el atractivo para los inversores privados.
25- El mbito de IIRSA permiti articular posiciones comunes respecto de la metodologa para contabilizar el gasto de infraestructura en las metas de deuda pblica (Carta de Lima, BID, 2004). Estas posturas impulsaron al FMI a revisar sus programas y, en definitiva, permitieron un mayor gasto de capital en infraestructura, vase Carciofi (2008). 26- En el marco de este PSI los organismos del CCT desarrollaron facilidades de financiamiento de pre-inversin de proyectos.
77
Facilitacin de Pasos de Frontera El objetivo ha sido desarrollar acciones dirigidas a convertir a las fronteras en espacios de mayor y mejor integracin, facilitando la movilidad de bienes y personas en la regin. Los trabajos realizados han abordado el tema con un enfoque multidimensional, que atiende a los aspectos econmicos, legales, logsticos e informticos del transporte carretero. En 2004, se acord dar prioridad a cinco pasos fronterizos para generar experiencias piloto: el paso Desaguadero (Bolivia y Per), el paso Ccuta-San Antonio (Colombia y Venezuela), el paso Foz de Iguaz-Ciudad del Este (Argentina, Brasil y Paraguay), el Paso Fray Bentos-Puerto Unzu (Argentina y Uruguay) y el Sistema Cristo Redentor (Argentina y Chile). En el captulo IV se detallan los avances posteriores a 2004 relativos a este Proceso Sectorial. Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones
El objetivo ha sido promover un mayor y mejor uso de las tecnologas de la informacin y las comunicaciones en Suramrica, considerando el potencial y los retos que su utilizacin suponen en la actualidad. Por cierto, estas tecnologas se han ido transformando en una clave para la competitividad y, adems, generan numerosas externalidades al mejorar la conectividad. A travs de este Proceso Sectorial se apunta a proponer soluciones integrales que no slo resulten en mejoras de la infraestructura, sino que tambin vayan acompaadas de un aumento en el contenido disponible de las redes, de mejoras en la provisin de los servicios y de un mayor acceso a las tecnologas por parte de las poblaciones de escasos recursos. Por distintas razones en los siguientes tres Procesos Sectoriales de Integracin no lograron conformarse los Grupos Tcnicos Ejecutivos y, por lo tanto, se ha avanzado muy poco en relacin con los estudios y propuestas iniciales. Sistemas Operativos de Transporte Areo Su objetivo es proponer acciones dirigidas a la consolidacin e integracin del sector a nivel regional, como condicin fundamental para la viabilidad de su operacin comercial. Estos sistemas operativos tienen una incidencia creciente en el traslado de carga y un papel decisivo en el transporte de pasajeros por negocios y turismo. En esencia, se apunta a lograr mayor cobertura y frecuencias, as como menores precios para el transporte de cargas y pasajeros. Sistemas Operativos de Transporte Martimo Su objetivo es promover acciones para la reduccin de costos y para lograr una mayor frecuencia y confiabilidad del transporte por este medio de enorme importancia para el comercio regional y su competitividad. En un mercado en el que predominan los actores privados, las normas regulatorias que adopten los pases pueden facilitar esos objetivos, evitando la separacin entre el trfico regional y el internacional que suele impedir el uso eficiente del equipamiento instalado. 78
Sistemas Operativos de Transporte Multimodal Su objetivo es proponer acciones para alcanzar una mayor y ms adecuada complementariedad entre diferentes modos de transporte, configurando una red multimodal que contribuya al desarrollo sustentable y mejore la competitividad de la regin. El comercio requiere cada vez ms operaciones integradas que combinen modos de transporte y empresas. Esto demanda disponer de infraestructura adecuada y, tambin, desarrollar la normativa jurdica y los operadores regionales. Como se ver ms adelante (Captulo IV), en algunos PSI se ha logrado avanzar significativamente. En otros, los avances registrados no se corresponden con las expectativas iniciales.
2. LA PRIMERA FASE DE LA PLANIFICACIN TERRITORIAL INDICATIVA

Despus de la etapa fundacional, la Iniciativa pas a la fase del Ordenamiento de la Cartera de Proyectos, con
base en una Metodologa de Planificacin Territorial Indicativa que bsicamente incluy la estructuracin de cada EID por grupos de proyectos, la evaluacin comparativa de los grupos y la seleccin de los proyectos prioritarios para la integracin fsica regional. Asimismo, se identificaron los aspectos de los Procesos Sectoriales de Integracin ms relevantes para cada grupo de proyectos en el EID. El desarrollo de la Metodologa de Planificacin Territorial Indicativa se inspir en la conviccin de que las inversiones en el marco de IIRSA tienen un impacto sustancial en la economa y medio ambiente de la regin y coadyuvan a acrecentar la competitividad y el desarrollo social, a la vez que crean nuevas oportunidades para la poblacin local. En efecto, hay tres grandes dimensiones interrelacionadas con la infraestructura fsica en dicha visin. En primer lugar, la infraestructura fsica sirve como plataforma para el crecimiento y la competitividad del rea inmediata de influencia, del mercado domstico y, en definitiva, ampla las ventajas competitivas de las economas suramericanas para participar en la economa regional y global. Segundo, el objetivo fundamental de mejorar la infraestructura fsica tiene importantes implicaciones sociales, pues constituye una herramienta de gran importancia para generar nuevas oportunidades para las poblaciones en las reas ms pobres y aisladas y facilitar su integracin en la economa regional y un acceso igualitario a los mercados. Por ltimo, la Iniciativa hace hincapi en la sostenibilidad ecolgica como se refleja en su estructurado proceso de seleccin, ejecucin, monitoreo y evaluacin de proyectos y en la consideracin del efecto combinado de toda la cartera y sus repercusiones territoriales en Suramrica. El ordenamiento de la Cartera de Proyectos IIRSA tuvo lugar entre los aos 2003 y 2004 y se realiz bajo un esquema de trabajo participativo de los doce pases organizados en diversos Grupos Tcnicos Ejecutivos (GTE). Dicho ordenamiento ha perseguido tres objetivos principales. la comprensin ms amplia de la contribucin de cada grupo de proyectos al la vinculacin ms concreta entre la estrategia de integracin fsica y los prola identificacin de los impactos de los grupos de proyectos y la mejor funcio-
desarrollo sostenible, mediante la integracin fsica; yectos de infraestructura en sus espacios territoriales; y nalidad logstica del conjunto de las inversiones. 79
De esta forma, se han construido consensos con respecto a la importancia relativa de los grupos de proyectos, dando al proceso una visin de geografa econmica con enfoque compartido. Un logro resultante es la vinculacin directa de las necesidades de infraestructura con las caractersticas productivas, sociales y ambientales, presentes y potenciales, de los territorios involucrados. Posteriormente, entre 2005 y 2010, fueron realizados varios GTEs de los Ejes que permitieron actualizar la Cartera de Proyectos IIRSA y completar el esfuerzo de ordenamiento de los proyectos, y en del Eje de la Hidrova Paraguay Paran, en particular, se realiz recin en el ao 2007 la primera etapa de planificacin. Vale destacar los principales componentes de la metodologa como son la definicin de los grupos de proyectos en cada EID, los factores de anlisis para trazar sus impactos en diversas dimensiones y el esquema utilizado para la evaluacin comparativa de los mismos27.
a) Definicin de los grupos de proyectos

Un grupo es un conjunto de proyectos interdependientes en un determinado espacio de la geografa econmica que tiene efectos sinrgicos sobre el desarrollo sostenible. Es decir, el proceso de agrupamiento est basado en la posibilidad de explotar los beneficios de un conjunto de inversiones, los cuales son mayores que la suma de los efectos de los proyectos individuales que lo componen. El proceso tiene por base el territorio y toma en cuenta la localizacin de los proyectos, sus relaciones con las actividades econmicas dominantes o potenciales y los aspectos ambientales y sociales asociados. La sinergia es vertical cuando el agrupamiento se da en virtud de las relaciones de insumo-producto en una cadena sistmica funcional (por ejemplo, puertocarretera). Es horizontal cuando se refiere a la utilizacin de recursos comunes o a la facilidad de instrumentacin u operacin (hidroelctrica-hidrova). En consecuencia, la identificacin de sinergias para la conformacin de los grupos de proyectos optimiza sus beneficios y favorece la promocin de las inversiones. Los efectos del grupo de proyectos se resumen en su funcin estratgica, es decir, el objetivo comn y beneficios principales tanto para la integracin como para el desarrollo regional de los territorios involucrados. La funcin estratgica se refiere a la vinculacin directa del grupo de proyectos con los aspectos territoriales propios de su rea de influencia y con la Visin de Negocios del EID correspondiente. En cada grupo de proyectos, se identifica a un proyecto especial, denominado proyecto ancla, que confiere sentido a la formacin del grupo y viabiliza las sinergias. Este proyecto no es necesariamente el de mayor tamao, sino el que constituye el cuello de botella o eslabn faltante de la red de infraestructura que, por ende, impide el aprovechamiento ptimo de los efectos combinados del grupo en beneficio del desarrollo econmico y social. Cada grupo, entonces, se conforma en torno a un proyecto ancla que puede ser nuevo o preexistente. Otro tipo de proyectos que cumple funciones especiales en los grupos de cada EID es el denominado proyecto rtula. Como su nombre indica, estos articulan dos o ms grupos de proyectos del mismo o de distintos Ejes de Integracin y Desarrollo.
27- Para un anlisis detallado de la Metodologa de Planificacin Territorial Indicativa y de sus aplicaciones, vase IIRSA, Cartera de Proyectos 2010, en www. iirsa.org/Documentos.
80
PROYECTOS
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 10 11 11 12 12 13 13 14 14 15 15 16 16 17 17 18 18 19 19 20 20 21 21 22 22 23 23 24 24 25 25 26 26 27 27 28 28 29 29 30 30 31 31
Duplicacin de la Ruta 14 entre Paso de los Libres y Gualeguaych (AR) Adecuacin del Corredor Ro Branco-Montevideo-Colonia- Nueva Palmira (UY) Construccin del Puente Internacional Jaguaro-Ro Branco (BR-UY) Duplicacin del Tramo Palhoa-Osorio (Rodovia Mercosur) (BR) Proyecto Ferroviario Los Andes-Mendoza (Ferrocarril Trasandino Central) (AR-CH) Ruta Internacional 60-CH (sector Valparaso-Los Andes) (CH) Gasoducto del Noreste Argentino (AR) Construccin del Puente Binacional Salvador Mazza-Yacuiba y Centro de Frontera (AR-BO) Nuevo Puente Presidente Franco-Porto Meira, con Centro de Frontera Paraguay-Brasil (BR-PY) (maqueta) Construccin de la Carretera Pailn-San Jos-Puerto Surez (BO) Anillo Ferroviario de San Pablo (Tramo Norte y Sur) (BR) Construccin de la Carretera Caada Oruro-Villamontes-Tarija-Estacin Abaroa (BO) Carretera Toledo-Pisiga (BO) Pavimentacin y Mejoramiento de la Carretera Iquique-Colchane (CH) Rehabilitacin del Tramo El Sillar (BO) Centro Binacional de Atencin de Frontera Desaguadero (BO-PE) Paso de Frontera Ccuta-San Antonio del Tchira (CO-VE) Recuperacin de la Navegabilidad del Ro Meta (CO-VE) Corredor vial Tumaco-Pasto-Mocoa-Puerto Ass (CO) Carretera Paita-Tarapoto-Yurimaguas, Puertos y Centros Logsticos (PE) Carretera Lima-Tingo Mara-Pucallpa, Puertos y Centros Logsticos (PE) Puerto Francisco de Orellana (EC) Pavimentacin Iapari-Puerto Maldonado-Inambari, Inambari-Juliaca/Inambari-Cusco (PE) Puente sobre el Ro Acre (BR-PE) Carretera Boa Vista-Bonm-Lethem-Georgetown (BR-GU) Puente sobre el Ro Takutu (BR-GY) Mejoras en la Va Nieuw Nickerie-Paramaribo-Albina y Cruce Internacional sobre el Ro Marowijne (GY-SU) Exportacin por Envos Postales para PyMEs (Regional) Implementacin de Acuerdo de Roaming en Amrica del Sur (Regional) Carretera Cuiab - Santarm (BR) Mejoramiento de la navegabilidad del sistema Solimes - Amazonas (BR)
PROYECTOS
32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60
Aspectos ambientales y sociales de las cuencas altas de los ros amaznicos (CO-EC-PE) Puerto de transferencia de carga Morona (EC) Corredor vial Santa Marta - Paraguachn - Maracaibo - Barquisimeto - Acarigua (Existente) (CO-VE) Implementacin del Centro Binacional de Atencin de Frontera (CEBAF) en el Paso de Frontera Tulcn - Ipiales (Rumichaca) (CO-EC) Centro Binacional de Atencin de Frontera (CEBAF) Huaquillas - Aguas Verdes (EC-PE) Centro Binacional de Atencin de Frontera (CEBAF) San Miguel y sus accesos (CO-EC) Pavimentacin Vilcabamba - Puente de Integracin Jan (EC-PE) Armonizacin regulatoria: elctrica, gasfera y petrolera (BO - CO - EC - PE VE) Aprovechamiento de la infraestructura existente y de las nuevas conexiones para aumentar la infraestructura de comunicaciones (BO - CO - EC - PE VE) Accesos al Paso de Jama (Ruta Nacional N 52 - Empalme Ruta Nacional N 9 - Lmite con Chile) (AR) Optimizacin del nodo Puente eembuc - Ro Bermejo (AR-PY) Centro de Transferencia Multimodal Tucumn (AR) Rehabilitacin de carretera Caracas - Manaos (BR-VE) Mejoramiento de la carretera Georgetown - Albina; carretera de Macapa a Oyapock: tramo Ferreira Gomes Oyapock (BR - GU - SU) Mejoramiento de la navegabilidad del Ro Paraguay (Asuncin - Apa) (PY) Proyecto binacional transposicin de Itaip (BR - PY) Proyecto binacional mejoramiento de la navegabilidad de los Ros Paran y Paraguay desde Santa Fe a Asuncin (AR-PY) Proyecto binacional mejoramiento de la navegabilidad en el Alto Paran (AR-PY) Proyecto binacional mejoramiento de la navegabilidad en el Ro Uruguay (AR-UY) Reconstruccin y ampliacin de la Ruta Nacional N 168: tnel subuvial entre Paran y Santa Fe (AR) Sistema de Itaip (Existente) (BR-PY) Pavimentacin de la Ruta Nacional N 145: empalme Ruta Nacional N 40 Sur - acceso al Paso Pehuenche (AR) Pavimentacin del tramo Puente Armerillo - Paso Pehuenche (Ruta CH-115) (CH) Puente binacional sobre el Ro Mamor entre Guayaramern y Guajar-Mirim (BO-BR) Navegacin del Ro Madeira entre Porto Velho y Guajar-Mirim (BR) Implementacin del control integrado de frontera en Pino Hachado (AR-CH) Adecuacin y mantenimiento de la Ruta Interlagos en Chile (CH) Adecuacin y mantenimiento de la Ruta Interlagos en Argentina (AR) Carretera Concepcin - Frontera con Brasil (San Matas) (BO)
b) Factores de anlisis
A efectos de avanzar en la evaluacin comparativa de los grupos de proyectos se defini una estructura de factores que permitiesen medir los impactos de cada grupo de proyectos sobre la integracin y el desarrollo regional y, tambin, apreciar las condiciones de factibilidad para su instrumentacin (vase el Grfico III.2).
Grfico III.2 Factores de anlisis aplicados en los grupos de proyectos
Contribucin al desarrollo sostenible mediante la integracin fsica
Factibilidad
Dimensin Econmica
Aumento del ujo de comercio de bienes y servicios Atraccin de inversiones privadas en unidades productivas
Dimensin Social
Dimensin Ambiental
Elementos de Viabilidad
Financiacin
Convergencia poltica
Generacin de empleo e ingreso
Conservacin de recursos naturales
Marco institucional y regulador
Mejora de la calidad de vida de la poblacin
Calidad ambiental
Consistencia de la demanda actual y futura
Aumento de la competitividad
Posibilidades de mitigacin de riesgos ambientales
Condiciones de ejecucin y operacin
El primer grupo de factores de anlisis apunta a medir los impactos del grupo de proyectos sobre el desarrollo sostenible en sus dimensiones econmica, social y ambiental. En la dimensin econmica se analiza, primero, la contribucin del grupo de proyectos a la remocin de restricciones al aumento del flujo de comercio de bienes y servicios en los sectores identificados, as como la capacidad de integrar nuevas zonas al comercio regional e internacional. Segundo, el aporte a la atraccin de inversiones privadas en unidades productivas en 81
el rea de influencia del grupo de proyectos y, tambin, la contribucin al desarrollo de sistemas productivos locales (clusters) y a las oportunidades de localizacin de unidades productivas en dos o ms pases en el espacio del EID que permitan la formacin de cadenas productivas regionales, o el aumento de la eficiencia de las cadenas existentes. Por ltimo, la capacidad de reducir costos de transporte, energa o comunicaciones para aumentar la competitividad de los bienes y servicios producidos en el rea de influencia y, complementariamente, satisfacer los requerimientos de infraestructura de la produccin actual o futura, teniendo en cuenta el valor agregado de la produccin conforme a los conceptos establecidos en la visin estratgica. En la dimensin social se examina, primero, el aporte del grupo de proyectos a la generacin de empleo e ingreso de las personas en unidades productivas, actuales o futuras, atendidas por la nueva infraestructura. En segundo lugar, se analiza su capacidad para promover el desarrollo humano de los segmentos sociales de ingresos ms bajos, as como su incidencia en la generacin de oportunidades de acceso a los servicios de salud, educacin, conocimiento y movilidad para las poblaciones del rea de influencia del grupo.
A su vez, en la dimensin ambiental, se revisa la contribucin del grupo de proyectos al uso ms racional de los recursos naturales y su compatibilidad con las caractersticas de los ecosistemas del rea de influencia. Asimismo, se estudia la capacidad del grupo de proyectos para mejorar (o mantener) la calidad ambiental, con respecto a recursos hdricos, suelo y aire, en su rea de influencia. El segundo grupo de factores de anlisis tiene como finalidad examinar la factibilidad para la instrumentacin del grupo de proyectos, que se deriva de su viabilidad tcnica y ambiental, de su capacidad de acceso a financiamiento de fuentes diversas y de la convergencia poltica. En relacin con los elementos de viabilidad tcnica y ambiental cabe revisar, en primer lugar, si existe un marco institucional y de regulacin adecuado y, adems cules son los riesgos relacionados con ellos para los sectores y pases donde se localiza el grupo de proyectos. Segundo, es preciso estimar si existe una demanda, actual o futura, que justifique el grupo de proyectos y realizar un anlisis de sensibilidad de la misma ante distintos factores de riesgo. En tercer trmino, es necesario establecer los niveles de riesgo en cuanto a los impactos ambientales del grupo de proyectos, as como las posibilidades de mitigarlos en comparacin con otras alternativas para atender la misma demanda de infraestructura. Asimismo, se busca examinar la mitigacin de los impactos indirectos sobre la diversidad biolgica, vegetacin, recursos hdricos, presin sobre tierras indgenas o poblaciones tradicionales, reas de preservacin o ecosistemas frgiles. Factores todos que pueden generar riesgos para la aprobacin de los proyectos por las autoridades ambientales. Por ltimo, corresponde analizar las condiciones de ejecucin y operacin, en particular los riesgos asociados a tecnologa, equipos, procesos constructivos y dems condiciones vinculadas con la implantacin y operacin del grupo de proyectos. En relacin con el financiamiento interesa determinar la capacidad de atraer inversionistas privados, pblicos y asociaciones pblico-privadas para financiar los proyectos de infraestructura del grupo, en virtud de su rentabilidad esperada y los riesgos asociados. Respecto de la convergencia poltica es necesario establecer su grado y simetra entre los pases comprometidos con el grupo de proyectos de caractersticas transnacionales; examinar la vinculacin de dicho grupo con 82
las polticas pblicas, bancos de proyectos y prioridades nacionales y subnacionales de inversin; estimar las posibilidades de superar la eventual oposicin a los proyectos por razones polticas, sociales o ambientales; y finalmente, apreciar de manera fundada y realista el compromiso y la capacidad de los gobiernos para sostener las prioridades en el tiempo. Todos estos factores vinculados, por un lado, con la contribucin del grupo de proyectos al desarrollo sostenible mediante la integracin fsica y, por otro, con su factibilidad componen una estructura analtica integrada. Esta estructura ha permitido profundizar el anlisis de cada grupo de proyectos y realizar una evaluacin comparativa, entre ellos, en cada Eje de Integracin y Desarrollo. La estructura de factores fue ponderada, habindose determinado los pesos relativos mediante un trabajo en grupo con los participantes en los Grupos Tcnicos Ejecutivos, con base en la convergencia de opiniones. Se establecieron dos condiciones para permitir la comparacin de resultados: una, utilizar la misma estructura de factores de anlisis para todos los Ejes y grupos de proyectos y, dos, aplicar la misma ponderacin o peso relativo de los componentes de cada factor de anlisis a todos los grupos de proyectos en un mismo EID.
c) Evaluacin comparativa
La evaluacin comparativa de los grupos de proyectos ha demostrado que su importancia trasciende el propio resultado. En efecto, el proceso de anlisis ha sido muy relevante para construir una visin comn de la integracin fsica regional por parte de los pases suramericanos. El enfoque adoptado permite una evaluacin cualitativa de los grupos de proyectos que, sustentada en elementos de naturaleza tcnica, promueve la bsqueda de consensos entre los representantes nacionales a efectos de determinar los impactos esperados y diferenciar unos grupos de proyectos de otros. Se ha destacado la fuerte participacin de los gobiernos, representada en la mayor parte de los casos por delegaciones nacionales multisectoriales. Estos representantes interactuaron de manera activa en el proceso de evaluacin, aportando informacin y elementos tcnicos que permitieron realizar un anlisis comparativo consensuado entre los distintos grupos de proyectos de cada EID28. El proceso de evaluacin gener dos productos principales: por un lado, una estructura ponderada de los factores de anlisis y, por otro, la clasificacin de los grupos de proyectos de cada Eje de Integracin y Desarrollo, segn sus impactos sobre el desarrollo sostenible y las condiciones de factibilidad de su instrumentacin. A estos efectos, se utiliz una gua de preguntas para cada componente de ambos factores de anlisis. Los participantes deban responder a dichas preguntas en el curso de la evaluacin de los grupos de proyectos de cada EID sobre la base de un esquema de calificacin cualitativa aplicado a dichas preguntas. La calificacin cualitativa otorgada por los expertos a cada grupo de proyectos del EID represent un par ordenado que permita determinar grficamente el impacto esperado de su instrumentacin, en un marco comparativo, y establecer un orden relativo entre los grupos a nivel de cada componente de los factores de anlisis (vase el Grfico III.3).
28- La evaluacin de los grupos se desarroll con el apoyo permanente del software Expert Choice, el cual permita sustentar el proceso sobre una base lgica, racional y transparente, posibilitando su monitoreo simultneo, un rpido procesamiento de los resultados y el desarrollo de anlisis de sensibilidad a satisfaccin de los participantes.
83
Grfico III.3 Par de evaluacin de las dimensiones estratgicas
Factibilidad
alta
baja
mediana
alta
Contribucin al desarrollo sostenible

El proceso de agrupamiento y evaluacin de la Cartera de Proyectos ha permitido ordenar y priorizar la inversin en infraestructura de integracin fsica suramericana. Asimismo, la dinmica de trabajo en los Grupos Tcnicos Ejecutivos hizo posible generar un espacio de discusin tcnica fundamental para crear una visin comn entre los expertos de los pases. A partir de dicho ordenamiento la Iniciativa ha podido dar mayor nfasis a la ejecucin de los proyectos de integracin que pasaron a formar parte de la Cartera de IIRSA y, al mismo tiempo, seleccionar de entre ellos un conjunto menor de proyectos de importancia estratgica para la integracin para conformar la Agenda de Implementacin Consensuada 2005-2010. De esta manera, los gobiernos y los organismos regionales han podido focalizar sus esfuerzos para acelerar la ejecucin de estos proyectos estratgicos (vase el Captulo IV).
3. LA SEGUNDA FASE DE LA PLANIFICACIN TERRITORIAL INDICATIVA

Cumplidos los primeros cinco aos de IIRSA, los pases suramericanos aprobaron en la VII Reunin del CDE (Asuncin, diciembre de 2005), objetivos estratgicos para la Iniciativa para el perodo 2006-2010. Estas orientaciones se estructuraron en cuatro lneas de accin principales: i) Implementacin: asegurar la implantacin de los proyectos de la Agenda de Implementacin Consensuada y apoyar la preparacin y el financiamiento de proyectos de la Cartera IIRSA (vase el captulo IV); ii) Planificacin Etapa II: promover un salto de calidad en los procesos de planificacin territorial y toma de decisiones de inversin en infraestructuras de integracin (tema a ser abordado en detalle a continuacin); iii) Procesos Sectoriales de Integracin Un nuevo enfoque: focalizar las acciones y el conocimiento acumulado en la Iniciativa en los PSI para apoyar proyectos especficos de infraestructura de integracin (vase el captulo IV); y iv) Difusin amplia de la Iniciativa: fortalecer el proceso de difusin para ampliar el conocimiento de la sociedad suramericana sobre los avances y realizaciones de la Iniciativa IIRSA (vase el captulo IV). 84
Con la aprobacin de estos objetivos, y siendo precisamente uno de ellos la segunda etapa de la planificacin, comenz esta nueva fase que tuvo como objetivos ampliar el alcance estratgico de la Cartera de Proyectos y generar oportunidades de desarrollo sostenible mediante la integracin fsica, a travs de la incorporacin de nuevas herramientas de anlisis y planificacin territorial para los grupos de proyectos. Esta decisin se bas en la conviccin, que fue acentuando la experiencia, de que la integracin fsica regional debe considerar tambin la posibilidad de articular la infraestructura con otras iniciativas que componen el proceso de desarrollo tales como proyectos productivos y logsticos, programas de uso sostenible y conservacin del patrimonio natural y polticas de facilitacin de comercio y de las inversiones, entre otros. Estos proyectos y programas, al articularse con los grupos de proyectos, podran arrojar mayores beneficios para el desarrollo armnico de los territorios donde se localicen dichas inversiones. Para iniciar este salto de calidad en el proceso de planificacin territorial se debati en torno a la utilizacin de mecanismos de planificacin que ayuden a mejorar la calidad de la decisiones de inversin en IIRSA, con base en un examen de las experiencias de varios pases de Suramrica y de Europa y en un diagnstico de los avances y las limitaciones comprobadas durante la primera etapa de la planificacin territorial indicativa29. As, en la Reunin del CDE de Asuncin ya mencionada, y con el propsito de impulsar este salto de calidad en el proceso de planificacin territorial y en la Cartera de Proyectos, se decidi acometer acciones especficas en los campos de la evaluacin estratgica ambiental, la integracin productiva y las cadenas logsticas, la evaluacin de proyectos trasnacionales de infraestructura, la consolidacin de la base de informacin con base geogrfica y el banco de datos sobre el ciclo de vida de los proyectos de IIRSA. Estas nuevas herramientas de anlisis para la planificacin territorial que se desarrollaron desde entonces fueron puestas a disposicin de los pases y acrecentaron el acervo que, en estas materias, fue acumulando la Iniciativa. A continuacin se presenta una breve descripcin de cada una de ellas.
a) Metodologa de Evaluacin Ambiental y Social con Enfoque Estratgico (EASE)

La EASE-IIRSA es una herramienta de evaluacin ambiental que permite identificar, caracterizar y evaluar las consecuencias ambientales y sociales, los riesgos y oportunidades de desarrollo sostenible asociadas al territorio, orientando as el proceso de toma de decisiones en el marco de la planificacin de los grupos de proyectos de IIRSA. Consta de un marco metodolgico y de lineamientos prcticos que, a travs de un proceso rpido y de bajo costo, sirve para orientar a los organismos y entidades responsables de la toma de decisiones a nivel nacional y regional. Se basa en los principios de la Evaluacin Ambiental Estratgica (EAE) y es aplicable a diferentes escalas y niveles de anlisis, utilizando fundamentalmente informacin secundaria y el juicio de expertos y actores clave. La metodologa asume un conjunto de premisas que constituyen el marco dentro del cual ella se desenvuelve: i) debe generar resultados en el corto plazo, oportunos y de alta calidad tcnica, destinados a mejorar el
29- Vase el Taller sobre Experiencias de Planificacin que se llev a cabo en Asuncin, Paraguay en noviembre de 2005, en www.iirsa.org
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proceso de planificacin e implementacin de la Cartera de Proyectos IIRSA; ii) requiere el liderazgo de especialistas de gran experiencia en reas relacionadas con la evaluacin ambiental y social; iii) emplea informacin secundaria, y considera de alto valor los aportes de los diferentes actores clave que se involucran en sus diversas fases de aplicacin; y iv) incluye la participacin y compromiso pleno de los gobiernos nacionales y sub-nacionales los cuales designan contrapartes para integrar el equipo de trabajo. Los alcances de la metodologa EASE-IIRSA son los siguientes: i) se aplica a grupos de proyectos los cuales responden a una estrategia de integracin de la infraestructura regional en el marco de IIRSA; ii) permite el anlisis de las implicancias ambientales y sociales sobre el territorio en el cual se planifica ejecutar una cartera de proyectos multisectoriales; iii) el resultado esperado de la evaluacin se ubica en un punto intermedio entre la EAE y la EIA (Evaluacin de Impacto Ambiental), pues identifica estrategias y lneas de accin orientadas a actuar preventivamente a nivel de las polticas, planes o programas, y propone recomendaciones dirigidas a mejorar la sostenibilidad del grupo de proyectos; iv) se basa en la identificacin de los principales factores estratgicos de carcter ambiental y social, que pueden constituirse en limitantes, restricciones, factores de riesgos, potencialidades y oportunidades para alcanzar el desarrollo sostenible del territorio involucrado y los objetivos de integracin de IIRSA; v) se pregunta acerca de cules son las opciones para alcanzar intervenciones de desarrollo territorial y sectorial, ambiental y socialmente ms sostenibles; vi) se basa en la identificacin y anlisis de un escenario actual especfico, y en la construccin de un escenario deseado con las intervenciones previstas; vii) se desarrolla a escala regional, considerando factores estratgicos para homologar o compatibilizar informacin de diferentes pases y regiones, mediante anlisis cualitativos integrados; viii) se desarrolla bajo la responsabilidad de expertos temticos y la participacin y dilogo propositivo de actores clave pblicos, privados y sociales del nivel local, regional o nacional, que son estratgicos para las instancias de planeacin o decisin; ix) define, como resultado de la evaluacin, un conjunto de estrategias y lneas de accin ambientales y sociales dirigidas a contribuir al desarrollo integral sostenible del territorio, as como a la sostenibilidad del grupo de proyectos; y x) integra diferentes herramientas metodolgicas, enfoques y visiones, as como tiempos limitados y diversidad de anlisis simultneos, lo cual le da un carcter multifase e iterativo. Un elemento muy importante que la EASE-IIRSA busca generar es el dilogo constructivo entre los Gobiernos de los pases involucrados en la aplicacin de la metodologa, y entre stos y los actores clave del rea de influencia de los grupos de proyectos. Es por ello, que a lo largo de la aplicacin de la metodologa se contemplan numerosos espacios de encuentro, consulta y retroalimentacin, todos los cuales van contribuyendo a generar un ambiente de confianza que resulta en un dilogo muy fructfero.
b) Metodologa de Integracin Productiva y Logstica (IPrLg)

La integracin productiva regional se da por medio de la creacin y el fortalecimiento de vnculos productivos hacia atrs y hacia adelante en cadenas de valor cuyos eslabones estn situados en dos o ms pases de la regin. La implantacin de infraestructuras que aumenten o faciliten el contacto entre los pases puede estimular la integracin productiva porque aproxima espacios econmicos, reduce barreras fsicas al comercio y ampla la dimensin de los mercados. A su vez, los servicios logsticos de valor agregado contribuyen al valor comercial, sin modificar la naturaleza del producto, pero van ms all del transporte y almacenaje (por ejemplo, consolidado de cargas, etiquetado, clasificacin, control de calidad y ensamblaje). Estos servicios pueden corresponder a logstica 86
especializada que tiene un tratamiento dedicado, con pocos actores y escasos vnculos con otras cadenas (por ejemplo, para movilizar materias primas, productos semielaborados y algunos productos finales muy estandarizados). La logstica diversificada, a su vez, se caracteriza por su independencia de la produccin y por el inters que despierta en operadores especializados, quienes pueden vincularse con diferentes cadenas de valor. A partir de algunas experiencias iniciales, en 2007 se desarroll una metodologa para evaluar el potencial de integracin productiva y de desarrollo de servicios logsticos de valor agregado en el rea de influencia de grupos de proyectos pertenecientes a los Ejes de Integracin y Desarrollo30. Una versin revisada de la misma se public en 2009 (Barcel Koser y Barcia Fonseca, 2009). Esta metodologa se fundament en tres pilares que marcan las etapas de su aplicacin. En primer lugar, el relevamiento de la informacin secundaria sobre cuya base se pueden formular hiptesis acerca del potencial de un grupo de proyectos para contribuir a la integracin productiva y al desarrollo de servicios logsticos. En segundo trmino, la validacin o adecuacin de las hiptesis mediante las consultas a los actores relevantes (por ejemplo, instituciones pblicas, privadas y mixtas, asociaciones gremiales y empresas). Por ltimo, el anlisis de la informacin relevada y la articulacin de los proyectos de infraestructura, la solucin de trabas y la realizacin de las oportunidades de negocios siguiendo una metodologa que consulta varios pasos (vase el Grfico III.4)
Grfico III.4 Pasos de la Metodologa IprLg
I Alcance de la aplicacin
II
III Seleccin de enfoque Formulacin de Hiptesis
Caracterizacin
Entrevistas
IV Mapeo de situacin
V Evaluacin y Recomendaciones
VI Programa de actuacin
Ajustes de la caracterizacin
Con rmacin de Hiptesis
30- Metodologa de Evaluacin del Potencial de Integracin Productiva de los Ejes de Integracin y Desarrollo de la Iniciativa IIRSA (Pacheco y Lpez, 2006) y Metodologa para la promocin del desarrollo de servicios logsticos de valor agregado en los EIDs IIRSA (Advanced Logistics Group, 2006). La metodologa consolidada fue coordinada por Martnez Rivas (2007) y aplicada inicialmente en los Ejes Capricornio e Interocenico Central.
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Como resultado final, se les brinda a los gobiernos los instrumentos que les permiten mejorar el proceso de planificacin territorial de infraestructura a travs de la utilizacin de nuevas herramientas metodolgicas, que incorporan los requerimientos de las cadenas logsticas usuarias de la infraestructura y aquellos derivados de la incidencia de los proyectos de transportes, energa y comunicaciones en la integracin productiva del rea de influencia de los grupos de proyectos. Finalmente, es importante resaltar que a diferencia de las aplicaciones metodolgicas clsicas, tanto en la Metodologa IIRSA de IPrLg como en la de EASE se opt por un procedimiento denominado proceso de aplicacin/capacitacin. En ese sentido, se ha seguido un proceso de enseanza/aprendizaje mediante el cual equipos de expertos de los pases (funcionarios pblicos especialistas en la materia) son primero entrenados en la metodologa y luego, trabajan en conjunto la aplicacin guiados por un equipo consultor y facilitador.
c) Metodologa de Evaluacin de Proyectos Transnacionales
La cada vez mayor integracin entre los pases a nivel financiero, econmico y fsico, ha generado una demanda creciente de proyectos de infraestructura transnacional. Por sus dimensiones, o porque son emprendimientos conjuntos entre pases, estos proyectos generan efectos en ms de un pas, inclusive en algunos no limtrofes. Dichos efectos son distintos para los pases involucrados: pueden traer beneficios para unos y producir perjuicios a otros, es decir, estos proyectos generan externalidades en distintos pases. Muchos de ellos tienen efectos de red (lo que sucede en un nodo afecta a otro, o incluso a toda la red, como en el caso de las interconexiones elctricas) y producen efectos en horizontes largos de tiempo que puede involucrar dcadas y que, por lo tanto, pueden afectar a ms de una generacin de diferentes pases. En atencin a esta situacin se consider conveniente, primero, analizar metodologas de evaluacin de proyectos de infraestructura transnacional que logren establecer una discriminacin de costos y beneficios entre los pases participantes, con criterios de objetividad, transparencia, replicabilidad y relacin costo-efectividad de la evaluacin; segundo, construir un men de herramientas aplicable a las distintas realidades de disponibilidad estadstica en los pases; y, tercero, alcanzar conclusiones objetivas para facilitar las negociaciones operativas y financieras entre los pases participantes en el proyecto. Con estos propsitos se elabor una propuesta metodolgica para la evaluacin de los proyectos de infraestructura transnacional (vase www.iirsa.org /documentos). El objetivo especfico ha sido desarrollar una aplicacin rpida (rapid appraisal) del anlisis costo-beneficio aplicado a los proyectos de infraestructura transnacional. Esta metodologa permite, con relativo bajo costo, obtener datos significativos sobre el problema en cuestin. La respuesta ensayada es una aplicacin metodolgica factible que puede llegar a resultados razonables dada la restriccin habitual de informacin. As, no se discute slo la pertinencia del proyecto, sino cmo distribuir sus costos y beneficios. La propuesta metodolgica se ha aplicado para analizar los efectos de un proyecto de infraestructura transnacional para el transporte de pasajeros y de carga, incluyendo su distribucin entre dos pases31. Los resultados obtenidos fueron evaluados como objetivos y consistentes, la aplicacin ha sido rpida una vez asegurada la calidad de algunos datos bsicos y fue posible definir los bordes del espacio de negociacin entre los pases involucrados.
31- La metodologa se aplic en el corredor Santa Cruz-Cuiab, ms precisamente en el tramo Concepcin-San Matas.
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d) Red Geoespacial de Suramrica (GeoSUR)

Una de las conclusiones a las que se lleg al momento de promover el salto de calidad en la planificacin territorial fue que IIRSA requiere la consolidacin de una base de informacin con base geogrfica. Se parte de la premisa de que la informacin regional integrada (desarrollada bajo estndares comunes, a distintas resoluciones y con calidad homognea) facilita la toma de decisiones. En contraposicin, la informacin espacial en Suramrica actualmente adolece de ciertas fallas: existen importantes lagunas, la integracin no siempre es factible en las fronteras, los estndares regionales son pocos y deficientes, existen dificultades de acceso y localizacin y es comn la duplicidad de esfuerzos en la generacin de datos. GeoSUR es una respuesta para superar estas carencias, pues tiene como objetivo establecer una red descentralizada para diseminar informacin geogrfica en Suramrica, utilizando las ms avanzadas tecnologas de informacin con base geogrfica disponibles32. El Programa coloca a disposicin de funcionarios y expertos mapas digitales, nacionales y multinacionales, que apoyan la planificacin de la infraestructura fsica y del desarrollo regional. Asimismo, facilita y promueve la colaboracin entre instituciones generadoras de informacin geogrfica de la regin para actualizar, compartir y trabajar de manera integrada la informacin con base geogrfica. Participan en el Programa los institutos geogrficos nacionales de la regin, as como varios ministerios, institutos de investigacin, organismos no gubernamentales, empresas pblicas y privadas y dems instituciones que poseen informacin geogrfica til para la toma de decisiones. El Programa promueve el desarrollo de diversos mecanismos de consulta. Servidores geogrficos que proporcionan servicios de mapas digitales opera-
dos por las instituciones participantes, es decir, ofrecen una puerta a la informacin geogrfica producida en cada pas. Portal geogrfico como un instrumento de alcance regional que ofrece acceso a los mapas y a los datos disponibles en mltiples servidores de instituciones nacionales y regionales. Servidor geogrfico regional que pone a disposicin un servicio de mapas regionales de Suramrica con informacin de los proyectos de la Iniciativa IIRSA y mapas de datos de infraestructura. Catlogo de mapas que brinda un servicio anlogo al de un catlogo de biblioteca, pues permite localizar y consultar las caractersticas bsicas de cualquier mapa o imagen espacial disponible en la red del Programa. Vale destacar el desarrollo del servicio geogrfico regional que brinda acceso a mapas digitales regionales de Suramrica en diversos temas como, por ejemplo, centros poblados, infraestructura, vialidad, relieve, puertos,
32- El Programa cuenta con la colaboracin del Instituto Panamericano de Geografa e Historia (IPGH) y con la participacin de ms de 30 instituciones generadoras de informacin geogrfica en Suramrica y Panam.
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aeropuertos y territorios indgenas. Tambin se puede acceder, a travs de un vnculo automtico, a la Base de Datos de la Cartera de Proyectos IIRSA, con informacin detallada de cada proyecto. La aplicacin permite al usuario visualizar tanto mapas regionales como mapas nacionales o locales, acceder a sus bases de datos asociadas, realizar acercamientos a reas de inters, programar bsquedas detalladas y revisar fichas descriptivas de los mapas. Actualmente ofrece acceso a ms de 50 mapas regionales y a 65 mapas pre-impresos de proyectos IIRSA.
e) Base de Datos de la Cartera de Proyectos IIRSA

Esta base de datos es un sistema de informacin disponible en el sitio de la Iniciativa que consolida los datos asociados a los proyectos de la Cartera IIRSA. A travs de esta herramienta se puede acceder a la ficha de cada uno de los proyectos con informacin general sobre el mismo (objetivo, solucin, estado de situacin, etapa del proyecto, financiamiento y otras) y generar informes de acuerdo a la bsqueda realizada. Cada una de las fichas de proyectos es actualizada por un responsable por pas o pases dependiendo del mbito del proyecto.
La primera versin de la base de datos se construy en 2004 a partir de la conformacin de la Cartera IIRSA, con el objetivo de consolidar en un nico instrumento la informacin bsica de los proyectos. Despus de la realizacin de sucesivas rondas para la revisin y actualizacin de la Cartera IIRSA, en 2007 los gobiernos acordaron la creacin de una nueva herramienta para actualizar en lnea la informacin de los proyectos directamente por parte de los pases. Adems de este objetivo principal, la nueva versin incorpor motores de bsqueda adicionales, ms campos de informacin, y un diseo de uso fcil e intuitivo. La creacin de esta nueva herramienta requiri instrumentar un proceso de capacitacin de los usuarios a fin de cumplir con el propsito de contar con informacin completa y actualizada. Este esquema de capacitacin incluy a los doce pases de Suramrica y se desarroll en 2007 y 2008. En 2009 se incorporaron nuevas e importantes mejoras operativas a la base de datos. Estas incluyeron la revisin y depuracin interna del sistema tanto para el administrador como para el usuario que la consulta con el objetivo de agilizar las bsquedas y la administracin. Tambin se ampliaron los criterios de bsqueda y la articulacin con otras aplicaciones, se incluy ms informacin de ayuda en lnea y se mejor la presentacin de los contenidos. Por ltimo, entre 2009 y 2010 se revis la consistencia de la informacin de las fichas de proyectos y se mejor el contenido tcnico de la informacin reflejada en ellas, trabajo que implic un valioso esfuerzo de los gobiernos acompaado por el CCT. A junio de 2010, la Base de Datos de Proyectos presenta informacin actualizada y fichas de proyectos con informacin completa y de calidad, con lo cual se constituye en una herramienta relevante en la regin, disponible en el sitio web de la Iniciativa, para la realizacin de consultas y anlisis sobre proyectos de infraestructura de integracin fsica en Suramrica.
Retomando el panorama global de este captulo, vale insistir en varios aspectos conceptuales y de procedimiento que merecen ser destacados. Primero, cmo se pas de una visin y postulados generales, a la defi-
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nicin de conceptos para organizar la visin y la accin, proceso que demand el desarrollo de instrumentos especficos para mirar el territorio. De tal manera, aquello que comenz como un enfoque sectorial con visin de redes, evolucion hacia una visin de redes con enfoque de desarrollo territorial, ms parecido en este sentido a la aproximacin de la Unin Europea. Entre los aspectos de procedimiento, cabe enfatizar la decisin de reunir a los doce pases para cooperar juntos y acordar los factores comunes de anlisis sobre la base de una metodologa de dilogo que fue validando los propios desarrollos tcnicos. Por otra parte, vale hacer hincapi en el aprendizaje acumulado en ambas fases de la Metodologa de Planificacin Territorial Indicativa bajo una modalidad de aprender haciendo, lo cual permiti la maduracin progresiva de las metodologas y herramientas utilizadas en el proceso. Los resultados de la aplicacin de este amplio bagaje de nuevos conceptos y metodologas para manejar una agenda compleja y enfrentar las fallas de coordinacin entre mltiples actores que son consustanciales a una iniciativa como IIRSA, se examinarn en el captulo siguiente. Vale destacar aqu el arsenal de instrumentos metodolgicos acumulados, su aplicacin a distintas realidades regionales y la apropiacin y comando de los mismos por parte de funcionarios gubernamentales de los doce pases que conforman IIRSA.
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CAPTULO 6 IIRSA: DESAFOS DE CARA AL FUTURO
CAPTULO 4 LOS RESULTADOS ALCANZADOS

Captulo IV
LOS RESULTADOS ALCANZADOS
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Como ha sido discutido, la organizacin institucional adoptada en IIRSA prob ser eficaz para construir consensos polticos y definir mandatos, as como para mejorar la coordinacin entre los gobiernos suramericanos en relacin con los temas de la integracin fsica. Un complemento esencial fue acordar enfoques, conceptos y metodologas que facilitasen los entendimientos y acuerdos sobre una agenda compleja de alcance multinacional, multisectorial y multidisciplinario. Si bien ambas dimensiones tienen valor en s mismas, adquieren mayor relevancia cuando se las aprecia en relacin con el logro de resultados. En trminos generales, los resultados alcanzados se componen de tangibles e intangibles. Entre los primeros destacan, sin duda, las iniciativas que conforman la Cartera de Proyectos IIRSA y las prioridades que se establecieron desde una ptica regional en la Agenda de Implementacin Consensuada (AIC), as como el resto de las acciones tendientes a facilitar la operacin de cada uno de los EIDs y PSIs. Entre los resultados intangibles, cabe mencionar el conocimiento acumulado acerca de las restricciones y oportunidades de la regin, la cooperacin entre pases, los desarrollos metodolgicos y capacitacin, el capital institucional que se ha movilizado y formado tanto en los gobiernos como en los organismos regionales y la considerable movilizacin de recursos de la cooperacin tcnica regional. Antes de pasar a describir cada uno de estos resultados, vale la pena mencionar que a lo largo de estos aos se han desarrollado diversos mecanismos de difusin justamente con el fin de ampliar el conocimiento de la comunidad suramericana en torno a los avances en el proceso de integracin en el marco de las actividades de IIRSA arriba mencionados y que sern objeto de anlisis en el presente captulo. En este sentido, la pgina web de la Iniciativa ofrece informacin integral y de calidad sobre los eventos y trabajos realizados en IIRSA. Tambin la ya mencionada base de datos de proyectos constituye otra til herramienta disponible en el sitio web de la Iniciativa que provee informacin actualizada por cada uno de los pases sobre los proyectos de la Cartera. Tambin, en el campo de la difusin, y en el marco de la X Reunin del CDE (Cartagena de Indias, diciembre de 2008), Colombia que ejerca la Presidencia del CDE en dicho ao propuso la realizacin por primera vez en IIRSA, de un foro de liderazgo para dar la oportunidad a los pases de Suramrica de promocionar proyectos de la Cartera IIRSA a inversionistas suramericanos e internacionales, y a las empresas de ingeniera. As, en esta ocasin siete pases presentaron treinta proyectos abarcando las reas de carreteras, puertos, aeropuertos y servicios logsticos, electricidad, petrleo y gas. Adems, y en entre otros varios eventos internacionales, IIRSA estuvo presente con un stand en la Feria Expodesarrollo 2009 llevada a cabo en Medelln, Colombia, en el marco de la Quincuagsima Reunin Anual del BID. Adicionalmente, se han diseado diversos folletos sobre la Iniciativa y sus logros y se han preparado publicaciones relativas a la Cartera 2004, 2009 y 2010. Finalmente, otro valioso mecanismo de difusin de la Iniciativa en este perodo para resaltar fue la elaboracin de diez videos documentales sobre proyectos de IIRSA que dan a conocer los avances experimentados y los beneficios econmicos y sociales derivados de su ejecucin.
1. LOS RESULTADOS TANGIBLES

Un resultado significativo de IIRSA fue la constitucin, en 2003-2004, de la primera Cartera de Proyectos de la Iniciativa. Dicha Cartera fue experimentando sucesivos cambios, que se analizarn ms adelante, para desembocar finalmente en la actual Cartera de Proyectos 2010. Asimismo, en 2004 los gobiernos aprobaron la Agen95
da de Implementacin Consensuada 2005-2010, que apunta a concentrar los esfuerzos de todos los actores en la ejecucin de 31 proyectos considerados estratgicos desde una perspectiva regional.
a) La Cartera de Proyectos IIRSA 2010

La Cartera 2010 incluye 524 proyectos por un total de 96.119,2 millones de dlares. Estos proyectos se distribuyen en 47 grupos pertenecientes a los 9 Ejes de Integracin y Desarrollo que han mostrado avances a la fecha (vase el Cuadro IV.1)33.
Cuadro IV.1 Cartera de Proyectos IIRSA 2010, por EID

(En unidades y millones de US$ corrientes)
Ej e de I ntegraci n y Des arrol l o Eje del Amazonas
Nmero de Grupos 7 10 5 4 5 5 6 3 2 47
Nmero de Proyectos 58 64 72 25 95 55 107 23 27 524

a/
I nvers i n es ti mada 5.400,9 7.478,0 9.421,4 1.694,9 6.677,4 5.525,1 35.836,2 21.402,3 2.713,0 96.119,2
b/
Eje Andino Eje de Capricornio Eje del Escudo Guayans Eje de la Hidrova Paraguay -Paran Eje Interocenico Central Eje MERCOSUR -Chile Eje Per -Brasil -Bolivia Eje del Sur TOTALE S
Notas: a/ Los totales de N de Proyectos e Inversin Estimada indicados no se corresponden con la suma aritmtica de los totales por EID debido a la existencia de dos proyectos rtula: (i) Paso de Frontera Pircas Negras perteneciente a los Ejes de Capricornio y MERCOSUR-Chile; y (ii) Construccin de la Ferrova Cascavel - Foz do Iguau perteneciente a los Ejes de Capricornio y de la Hidrova Paraguay-Paran (Ver definicin de Proyecto Rtula en la Seccin III.2.a) b/ No estn consideradas las inversiones de dos proyectos existentes cuyas inversiones se realizaron principalmente antes del inicio de la Iniciativa IIRSA. Estos proyectos son el Corredor vial Santa Marta - Paraguachn - Maracaibo - Barquisimeto - Acarigua del Eje Andino; y el Sistema de Itaip del Eje MERCOSUR-Chile. Fuente: IIRSA, Cartera de Proyectos 2010
Adicionalmente a los 524 proyectos indicados anteriormente, es importante mencionar que existen 2 proyectos de PSIs incorporados en la AIC 2005-2010: Exportacin por Envos Postales para PyMEs y Acuerdo de Roaming en Amrica del Sur, cuyas inversiones se estiman en un total de US$ 6,3 millones.
33- El Eje Andino del Sur, aunque incluido en el conjunto de los diez EIDs originalmente aprobados por los gobiernos, todava no registra actividades. A pesar de algunas actividades iniciales como la Visin de Negocios del Eje, los pases que lo integran estn a la espera del resultado del estudio de conectividad entre Argentina y Chile para definir su agenda de trabajo.
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Como se puede apreciar en el cuadro de arriba, el mayor monto de inversin y el ms elevado nmero de proyectos de la Cartera corresponden al Eje MERCOSUR-Chile (37,3 y 20,3% respectivamente), siendo ste uno de los dos EIDs consolidados (vase el Captulo III). A su vez, el mayor nmero de grupos de proyectos corresponde al Eje Andino, el otro EID consolidado. En todo caso, la variacin entre EIDs es muy importante: el promedio de grupos por EID es 5, con un mximo de 10 (Andino) y un mnimo de 2 (Del Sur), el promedio de proyectos por EID es 58, con valores extremos de 107 (MERCOSUR-Chile) y 23 (Per-Brasil-Bolivia), y los montos de inversin por EID van desde 1.695 millones de dlares (Escudo Guayans) hasta 35.836 millones de dlares (MERCOSUR-Chile), con un promedio de 10.680 millones de dlares por EID. La Base de Datos de Proyectos que est disponible en el sitio de IIRSA (www.iirsa.org) permite analizar la composicin de la Cartera segn una variedad de criterios, algunos de los cuales son presentados a continuacin. En primer lugar, interesa destacar la composicin de la Cartera segn el sector y subsector de adscripcin de los proyectos (vase el Cuadro IV.2)
Cuadro IV.2 Composicin sectorial/subsectorial de la Cartera IIRSA

(Nmero de proyectos y monto de inversin en millones de US$)
SECTOR Y SUBSECTOR Areo Carretero Ferroviario Fluvial Martimo Multimodal Pasos de frontera Armonizacin regulatoria energtica Generacin energtica Interconexin energtica Interconexin de comunicaciones TOTALES
Fuente: IIRSA, Cartera de Proyectos 2010
Transporte Nmero 24 207 61 74 31 15 39 Monto 2.690,3 32.991,1 12.746,9 2.837,4 3.391,2 439,7 293,5
Energa Nmero Monto
Comunicaciones Nmero Monto
1 27 36
380,4 28.433,3 11.870,7 9 44,7 44, 7
451
55.390,1
64
40.684,4
Segn muestra el cuadro, un elevado nmero de proyectos corresponde al sector transporte y, dentro de ste, al subsector carretero que dan cuenta del 86% y del 46% del nmero total respectivamente, preponderando este tipo de proyectos en todos los EIDs. Por su parte, si bien en nmero de proyectos, los de energa representan el 12% del total, por el tipo de obras, stos implican una inversin elevada del orden del 42% de la Cartera IIRSA. Dentro de este sector sobresale el subsector de generacin energtica con casi un 30% del total de la inversin de la Cartera; concentrndose estas inversiones en los Ejes MERCOSUR-Chile y Per-Brasil-Bolivia. En 97
relacin al sector comunicaciones, ste congrega un reducido nmero de proyectos y tambin bajos montos de inversin que estn destinados bsicamente a la interconexin de redes. Segundo, cabe mencionar que en la Cartera IIRSA preponderan los proyectos que corresponden al mbito nacional por sobre aquellos de carcter binacional o multinacional, como se aprecia en el Grfico IV.1. Asimismo, es importante sealar que estos proyectos nacionales, en su mayora, estn ligados al completamiento, mejoramiento o readecuacin de infraestructura para la integracin entre los pases. Adicionalmente y en esta misma lnea de anlisis, es interesante destacar que la mayora de los grupos de proyectos en los 9 Ejes de Integracin y Desarrollo son, como mnimo, de carcter binacional.
Grfico IV.1 Cartera IIRSA segn mbito

(En nmero de proyectos y porcentajes)
Binacional 78; 15%
Multinacional 13; 2%
Nacional 433; 83%
Fuente: IIRSA, Cartera de Proyectos 2010
As, tomando en cuenta el nmero de proyectos, el 83% de la Cartera pertenece al mbito nacional. La situacin vara poco si se consideran los montos de la inversin estimada pues los proyectos de mbito nacional representan el 75%, los binacionales 21% y los multinacionales 4%. Sin embargo, estas diferencias entre una y otra variable, son indicativas de que, en promedio, los proyectos bi o multinacionales son ms grandes o costosos que los nacionales. En tercer trmino, cuando se toma en consideracin el tipo de financiamiento se aprecia que, para el total de la inversin, la principal fuente son los sectores pblicos de los pases (46%), seguido de los emprendimientos pblico-privados (37%) y, en ltimo trmino, del sector privado (17%) . 98
Esta distribucin muestra, sin embargo, algunas particularidades segn los sectores: las fuentes pblicas financian casi la totalidad de las reducidas inversiones del sector comunicaciones (95%), las fuentes privadas contribuyen mayormente en el sector del transporte (20%) y las fuentes pblico-privadas en el sector de la energa (67%) (vase el Grfico IV.2).
Grfico IV.2 Tipo de financiamiento de la Cartera IIRSA

(En porcentajes del monto de inversin por sector)
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
% del monto de inversin
4,5 15,6 20,4 0,2 66,5 95,3 64,0 12,1 21,4
Privado Pblico Pblico - Privado
Transporte
Energa Sectores
Comunicaciones
Fuente: Base de datos de IIRSA al 18/06/2010
Una mirada complementaria de la anterior es la distribucin relativa de las distintas fuentes en cada uno de los tres sectores. As, el financiamiento pblico se concentra en el sector del transporte (80%), mientras que el sector privado financia proyectos del sector de la energa (30%) y del sector del transporte (70%). A su vez, el financiamiento pblico-privado se orienta principalmente al sector de la energa (76%) y, en menor proporcin, al sector del transporte (24%) (Vase grfico IV.3).
Grfico IV.3 Tipo de financiamiento de la Cartera IIRSA

(En porcentajes del monto de inversin por fuente de financiamiento
% del monto de inversin
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
0,1 19,9 80,0 30,4 75,8
69,6
Transporte Energa Comunicaciones
24,2
Pblico
Privado Fuentes de nanciamiento
Pblico-Privado
99
Cuarto, la clasificacin de los proyectos segn la ubicacin en su ciclo de vida tambin entrega informacin relevante. En efecto, se comprueba que un 43,5% de los proyectos se encuentran concluidos (53 proyectos) o en etapa de ejecucin (175 proyectos). A su vez, los 158 proyectos en etapa de pre-ejecucin agregan otro 30,2% y resta un 26,3% de los proyectos que se encuentra en etapa de perfil (138 proyectos). La distribucin por Ejes de Integracin y Desarrollo se muestra en el Grfico IV.4.
Grfico IV.4 Nmero de proyectos por etapa de ejecucin y EID

(En unidades)
120 100
Nmero de proyectos
80 60 40 20 0
AND
CAP
HPP
AMA
Ejecucin
ESG
SUR
Pre-ejecucin
IOC
MCC
Perl
PBB
Ejes de Integracin y Desarrollo

Concluidos
Notas: En la etapa de perfil se incluyen a los proyectos que se encuentran en una fase muy preliminar o en idea. En la etapa de pre-ejecucin se incluyen a los proyectos en fase de pre-factibilidad, factibilidad e inversin. Fuente: Base de datos de IIRSA al 18/06/2010
Segn se aprecia en el grfico, 4 Ejes de Integracin y Desarrollo tienen concluidos o en etapa de ejecucin la mitad o ms de la mitad de sus proyectos (Andino, 61%; Interocenico Central y Escudo Guayans, 56%; y MERCOSUR-Chile, 50%), en otros dos, la proporcin equivalente supera los dos quintos (del Sur, 44%; y Amazonas, 41%) y, en los tres EIDs restantes el porcentaje se ubica entre un tercio y un cuarto (Capricornio, 33%; PerBrasil-Bolivia, 30%; e Hidrova Paraguay-Paran, 25%). Vale mencionar que la mayor proporcin de proyectos en etapas de pre-ejecucin y perfil se localizan en este ltimo EID. Por ltimo, en el Grfico IV.5 se muestra la distribucin por pas del nmero de proyectos y de los montos de inversin correspondientes a la Cartera IIRSA34.
34- Estos nmeros deben interpretarse con cierto cuidado debido al doble o mltiple conteo que se produce como consecuencia de los proyectos binacionales y multinacionales que son atribuidos por entero a cada uno de los pases involucrados. No obstante, el error est acotado pues como se vio la gran mayora de los proyectos de la Cartera IIRSA corresponden al mbito nacional.
100
Grfico IV.5 Nmero de proyectos y montos de inversin por pas

(Nmero y cientos de millones de US$)
400 350 300
Nmero y monto
250 200 150 100 50 0 ARG BOL BRA CHI COL ECU GUY PAR PER SUR URU VEN
Pases IIRSA
Monto de inversin
Nmero de proyectos
Sobre la base de los diferentes cortes de la Cartera de Proyectos IIRSA que se han examinado, es posible caracterizar la distribucin modal de sus proyectos y de los montos estimados de inversin. En efecto, un gran nmero de proyectos corresponde al sector de transporte, especialmente del modo carretero; se trata adems, de proyectos cuyo mbito es nacional y que son principalmente financiados por el sector pblico; ms de la mitad de ellos estn concluidos o en etapa de ejecucin y una elevada proporcin se localiza al sur del trpico de Capricornio. Esta apreciacin general cambia en algunas dimensiones cuando se busca caracterizar la Cartera desde la ptica de la inversin estimada, en lugar del nmero de proyectos. As, aunque se mantiene la preeminencia del sector del transporte, el sector de energa se aproxima considerablemente; y si bien se contina registrando la preponderancia del mbito nacional de los proyectos, tambin crece la participacin en su financiamiento de las fuentes privadas y pblico-privadas.
b) El proceso de conformacin de la Cartera de Proyectos IIRSA

La Cartera de Proyectos IIRSA 2010 recin presentada se fue conformando de manera paulatina en un proceso que comenz en 2003-2004 y que fue experimentando algunos cambios a lo largo de los aos para culminar en la actual Cartera (vase el Cuadro IV.3).
101
Cuadro IV.3 Evolucin de la Cartera de Proyectos IIRSA

(En unidades y millones de US$ de cada ao)
EJE DE INTEGRACIN Y DESARROLLO CARTERA I I RSA

2003 - 2004 N de Grupos N de Proyectos Inversin Estimada 2005 - 2006 N de Grupos N de Proyectos Inversin Estimada 2007 N de Grupos N de Proyectos Inversin Estimada 2008 - 2009 N de Grupos N de Proyectos 2010 N de Grupos N de Proyectosa
a
AND 11 74 4.975 11 73 4.975 10 65 6.097 10 65
CAP 4 34 2.031 4 36 2.031 5 63 6.083 5 69 7.945 5 72 9.421
HPP
AMA 6 44 2.011 7 54 2.382
ESG 4 32 366 4 32 366 4 32 5.847 4 25 927 4 25 1.695
SUR 2
I OC 5
MCC 5 68 12.076 5 71 12.161 6 91
PBB 3 18 11.588 3 18 11.588 3 23 17.561 3 23 12.888 3 23 21.402
TOTAL
ab
40 335 37.425 41 349 37.880 47 504 68.271 47 510 74.542 47 524 96.119
21 44 1.072 3.306 2 21 1.071 2 26 2.530 2 26 2.533 2 27 2.713 5 44 3.306 5 49
5 98
7 57
2.829 3.208,4 5 88 3.974 5 95 6.677 7 57 5.281 7 58 5.401
4.651 19.465 5 54 4.576 5 55 5.525 6 105 29.399 6 107 35.836
Inversin Estimadaa 7.050
10 64
Inversin Estimadaa 7.478
Notas: a/ Los totales de N de Proyectos e Inversin Estimada indicados no se corresponden con la suma aritmtica de los totales por EID debido a la existencia de dos proyectos rtula: (i) Paso de Frontera Pircas Negras perteneciente a los Ejes de Capricornio y MERCOSUR-Chile; y (ii) Construccin de la Ferrova Cascavel - Foz do Iguau perteneciente a los Ejes de Capricornio y de la Hidrova Paraguay-Paran. b/ Los valores de N de Proyectos e Inversin Estimada indicados no incluyen los proyectos del PSI de TICs incorporados a fines de 2004 en la AIC 2005-2010. Fuentes: IIRSA, Cartera de Proyectos 2004; VII Reunin del CDE - Asuncin, 2005-; GTEs 2007: Resultados y Cartera de Proyectos; IIRSA, Cartera de Proyectos 2009 y Cartera de Proyectos 2010
Entre 2003 y 2004, IIRSA logr conformar una Cartera de 335 proyectos de infraestructura para la integracin que represent una inversin estimada de 37.425 millones de dlares, principalmente en los sectores de transporte y energa. Esta Cartera inicial no incorpor bajo el proceso de planificacin territorial indicativa a los proyectos del sector de comunicaciones, dada la imposibilidad de identificar los impactos territoriales concretos de los mismos35. En cuanto al nmero de proyectos, esta Cartera se caracteriz por la preeminencia
35- A excepcin de los proyectos puntuales de conexin de fibra ptica y banda ancha identificados por los pases. Asimismo, las acciones de este sector fueron tratadas en el PSI correspondiente y en la AIC, (vase ms adelante en este captulo la Agenda de Implementacin Consensuada y los Procesos Sectoriales de Integracin).
102
de proyectos de transporte: 289, sobre un total de 335 proyectos. En lo relativo al monto de inversin, los proyectos de energa alcanzaron el mayor valor 20,1 frente a los 17,4 mil millones de dlares de los proyectos de transporte. Asimismo, se aprecia un contraste entre la distribucin relativamente uniforme en todos los EIDs de las inversiones asociadas al transporte y la concentracin que exhiben las inversiones en energa, en 3 de los 8 Ejes evaluados en dicho perodo: Per-Brasil-Bolivia (52% del total), MERCOSUR-Chile (33%) y Andino (12%)36. Como producto del proceso de ordenamiento de la Cartera, los doce pases identificaron 40 proyectos que daban sentido a los agrupamientos formulados y viabilizaban el desarrollo econmico sostenible de sus reas de influencia a travs de los denominados Proyectos Ancla, que representaron una inversin estimada de ms de 4,1 mil millones de dlares. La identificacin de estos proyectos servira de base posteriormente para definir los proyectos prioritarios desde una ptica regional a partir de los cuales se conform la Agenda de Implementacin Consensuada, que ser examinada ms adelante. Vale destacar, asimismo, que esta primera Cartera estuvo conformada por proyectos con un grado de formulacin tcnica heterogneo, por lo que una proporcin importante de los mismos ha requerido completar estudios tcnicos, econmico-financieros, ambientales e institucionales para poder dar inicio a la etapa de
ejecucin. Esto implic, desde luego, un esfuerzo conjunto de los pases y de las instituciones financieras regionales a travs de los mecanismos institucionales que fueron reseados en el Captulo II. Esta Cartera inicial experiment una serie de modificaciones menores en 2005 y 200637. Estos cambios estuvieron concentrados en los Ejes del Amazonas, MERCOSUR-Chile y Capricornio. En el primero, se acord la incorporacin de un nuevo grupo conformado por 10 proyectos con una inversin estimada de 371 millones de dlares y un nuevo Proyecto Ancla que elev a 41 el nmero total. En el Eje MERCOSUR-Chile se incorporaron 2 nuevos proyectos a instancias de Paraguay y Uruguay y se ajust uno de los Proyectos Ancla. En el Eje de Capricornio, se acogi la solicitud de Paraguay para incorporar 2 nuevos proyectos a los grupos existentes. As, y en este perodo, qued conformada una Cartera consensuada de 349 proyectos de infraestructura, agrupados en 41 grupos de proyectos y con una inversin estimada de 37.880 millones de dlares (vase nuevamente el Cuadro IV.3)38. Asimismo, en 2005 se realiz la primera reunin de GTE del Eje de la Hidrova Paraguay-Paran. Los gobiernos miembros evaluaron el estudio de la Visin de Negocios del EID, definieron una cartera preliminar de proyectos y delimitaron su rea de influencia. Adems, solicitaron la realizacin de una serie de estudios complementarios y de revisin. Por su parte, en 2007 se realiz una nueva ronda de reuniones de los grupos tcnicos ejecutivos correspondientes a cada Eje, en el marco de las actividades previstas despus de la definicin de los Objetivos Estratgicos 2006-2010 sealados en el captulo anterior. Cabe destacar, el inicio del proceso de aplicacin de la metodologa de planificacin al Eje de la Hidrova Paraguay-Paran mediante la cual se definieron los grupos de
36- Para mayores detalles de esta primera etapa, vase Planificacin Territorial Indicativa: Cartera de Proyectos IIRSA 2004, diciembre de 2004. Este documento es conocido en el mbito de la Iniciativa como el Libro IIRSA 2004. 37- Las modificaciones que tuvieron lugar en 2005 se resean en el documento Avances de la Gestin 2005, tambin conocido como Addendum 2005 (VII Reunin del CDE; Asuncin, 2005). Los cambios introducidos en 2006 estn recogidos en el Acta de la VIII Reunin del CDE; Quito, 2006). 38- Para mayor informacin, vase Planificacin Territorial Indicativa. Grupos Tcnicos Ejecutivos, 2007. Resultados y Cartera de Proyectos 2007.
103
proyectos del EID, con sus respectivas funciones estratgicas y Proyectos Ancla, se identificaron los proyectos y los aspectos de los Procesos Sectoriales de Integracin relevantes para cada grupo de proyectos. A fin de completar esta ronda de reuniones iniciada en 2007, en el ao siguiente se continu con el trabajo de conformacin de la Cartera de proyectos del Eje de la Hidrova Paraguay-Paran y se realizaron sendas actualizaciones en los Ejes de Capricornio, MERCOSUR-Chile y Escudo Guayans39. En 2009 se llevaron a cabo nuevas reuniones de los Grupos Tcnicos Ejecutivos de 8 EID, con excepcin del Eje del Escudo Guayans, para ajustar su respectiva Cartera de proyectos, tomando en consideracin los cambios ocurridos desde la constitucin de la misma, los planes de desarrollo de cada pas y el objetivo comn de integracin y desarrollo de Suramrica. Como resultado de este proceso, la Cartera de Proyectos IIRSA en diciembre de 2009 qued conformada por 510 proyectos, organizados en 47 grupos y con una inversin estimada de 74.542 millones de dlares (vase otra vez el Cuadro IV.3)40. En 2010, y considerando la culminacin de la primera etapa del trabajo de la Iniciativa 2000-2010, se han realizado nuevas reuniones de los Grupos Tcnicos Ejecutivos en cada uno de los Ejes de Integracin y Desarrollo41. El objetivo de estas reuniones ha sido permitir el intercambio de ideas e informacin entre los pases acerca del estado de situacin de los proyectos de cada grupo y la eventual incorporacin de nuevos proyectos a la Cartera. As, como ya ha sido visto, la Cartera 2010 est compuesta por 524 proyectos organizados en 47 grupos y con una inversin estimada de 96.119 millones de dlares (vase una vez ms el Cuadro IV.3)42. La evolucin resumida de la Cartera de Proyectos de IIRSA a lo largo de todos esos aos se presenta en el Grfico IV.6.
Grfico IV.6 Evolucin de la Cartera de Proyectos IIRSA

(En nmeros ndices 2003-2004=100)
300 250
Nmeros ndices
200 150 100 50 0

Monto de inversin N de Proyectos N de Grupos
2003-2004
2005-2006
2007
2008-2009
2010
Fuentes: IIRSA, Cartera de Proyectos 2004; Acta CDE 2005 y Addendum 2005; GTEs 2007: Resultados y Cartera de Proyectos; IIRSA, Cartera de Proyectos 2009 y Cartera de Proyectos 2010
39- Un resumen de los cambios introducidos se presenta en el documento titulado: Cartera de Proyectos IIRSA 2009. 40- La publicacin Planificacin Territorial Indicativa. Cartera de Proyectos 2009, conocida como Libro IIRSA 2009, da cuenta de los trabajos realizados durante ese ao y actualiza la Cartera. 41- Excepto para el Eje del Escudo Guayans. 42- La nueva Cartera se presenta en el documento titulado Planificacin Territorial Indicativa. Cartera de Proyectos 2010.
104
Como puede apreciarse en el grfico, el nmero de proyectos en la Cartera se increment un 56% entre 20032004 y 2010 y la inversin estimada aument un 157% en trminos nominales en igual perodo. En realidad, se aprecia un salto muy significativo entre 2005-2006 y 2007 tanto en el nmero de proyectos como en la inversin estimada. La razn ms importante fue la incorporacin en 2007 de 98 proyectos en el Eje de la Hidrova Paraguay-Paran, organizados en 5 grupos con una inversin estimada de casi 3 mil millones de dlares43. Tambin entre 2005-2006 y 2007 influyeron los cambios introducidos en el Eje de MERCOSUR-Chile (donde los proyectos aumentaron en un 28% aproximadamente y la inversin estimada en un 60%) y en el Eje de Capricornio (el nmero de proyectos aument en un 75% aproximadamente y la inversin estimada en un 200%). En otros EIDs ocurrieron cambios menores, aumentando levemente el nmero de proyectos en unos y reducindose en otros; la inversin estimada en trminos nominales creci en todos los EIDs, con la excepcin del Escudo Guayans donde se redujo significativamente (desde 5,8 en 2007 a 1,7 mil millones de dlares en 2010) habindose eliminado 7 proyectos previamente incluidos en el EID. Asimismo, cabe mencionar que si bien de 2009 a 2010 hubo un crecimiento de tan slo del 2,7% en el nmero de proyectos, la inversin estimada aument de manera ms que proporcional (29%). En relacin a este punto, un aspecto no menos importante de sealar es el valioso trabajo de actualizacin de la base de datos de proyectos IIRSA realizado por los pases en este perodo que permiti aumentar y mejorar la calidad de la informacin de los mismos, influenciando as los montos de inversin y su comparacin en el tiempo.
c) La Agenda de Implementacin Consensuada

La Agenda de Implementacin Consensuada 2005-2010 est constituida por un conjunto de 31 proyectos prioritarios, que por sus caractersticas, tienen un alto impacto en la integracin fsica de Suramrica (Vase Grfico IV.7). Estos proyectos fueron acordados por los pases en la VI Reunin del Comit de Direccin Ejecutiva de IIRSA (Lima, noviembre de 2004). La Agenda y la situacin general de IIRSA se presentaron a la consideracin de la III Cumbre de Presidentes de Suramrica (Cusco, diciembre 2004), en la que se dio un respaldo explcito a los avances registrados en la Iniciativa y, en particular, a la AIC 2005-2010.
43- Es importante mencionar que en el 2007 no se contaba con informacin sobre la inversin estimada de un elevado nmero de proyectos del Eje de la Hidrova Paraguay-Paran, por lo que el valor indicado no corresponde a la totalidad de los 98 proyectos incluidos en dicho entonces en este EID.
105
Grfico IV.7 Los Proyectos de la Agenda de Implementacin Consensuada
La idea bsica fue focalizar la atencin en un conjunto acotado de proyectos estratgicos para ampliar la posibilidad de su ejecucin, ya que de esa manera se poda facilitar el establecimiento de prioridades por parte de los gobiernos en atencin a sus restricciones fiscales, a la limitada capacidad de endeudamiento pblico y a la necesidad de fortalecer la participacin del sector privado. La AIC ha surgido en un contexto en el que IIRSA ya tena cuatro aos de existencia y se haba consolidado como un espacio de dilogo y consenso regional para los pases suramericanos. Fue un perodo en el que se consider oportuno hacer un giro y establecer un punto de inflexin entre planificacin e implementacin, permitiendo que la Iniciativa ingresara as en una etapa de ejecucin con visin de conjunto, construyendo sobre el capital institucional y el ejercicio de planificacin consensuado que se haba llevado a cabo. El principio general que gui la seleccin de los proyectos de la AIC fue la consistencia con los avances logrados en la fase de ordenamiento de la Cartera de Proyectos IIRSA, considerando los siguientes criterios rectores: Proyectos de la Cartera con respaldo poltico de los pases involucrados, incluProyectos Ancla o asociados a Proyectos-Ancla, es decir, privilegiar aquellos yendo el compromiso del rea econmico-financiera de sus gobiernos. proyectos de mayor impacto y visibilidad. 106
Proyectos avanzados en su nivel de preparacin y con buenas perspectivas de Proyectos de los grupos de los EIDs mejor evaluados en las reuniones realizadas
financiamiento y ejecucin a corto plazo. para el ordenamiento de la Cartera de Proyectos IIRSA. Adicionalmente, para apoyar la AIC 2005-2010 se busc adoptar un nuevo paradigma de gestin intensiva orientada a resultados y se dise para ello una herramienta de monitoreo asociada, el Sistema de Informacin para la Gestin Estratgica (SIGE). Este sistema fue concebido con el propsito de generar mecanismos de informacin, cooperacin y monitoreo de cada uno de los proyectos en las ms altas instancias gubernamentales correspondientes. La informacin bsica de los proyectos incluidos en la AIC se presenta en el Cuadro IV.4.
Cuadro IV.4 Proyectos de la AIC 2005-2010

(En millones de US$)
N Proyectos 1 Duplicacin de la Ruta 14 entre Paso de los Libres y Gualeguaych 2 Adecuacin del Corredor Ro Branco-MontevideoColonia- Nueva Palmira 3 Construccin del Puente Internacional Jaguaro-Ro Branco 4 Duplicacin del Tramo Palhoa-Osorio (Rodovia Mercosur) 5 Proyecto Ferroviario Los Andes-Mendoza (Ferrocarril Trasandino Central) 6 Ruta Internacional 60-CH (sector Valparaso-Los Andes) 7 Gasoducto del Noreste Argentino 8 Construccin del Puente Binacional Salvador MazzaYacuiba y Centro de Frontera 9 Nuevo Puente Presidente Franco-Porto Meira, con Centro de Frontera Paraguay-Brasil 10 Construccin de la Carretera Pailn-San Jos-Puerto Surez 11 Anillo Ferroviario de San Pablo (Tramo Norte y Sur) 12 Paso de Frontera Infante Rivarola-Caada Oruro 13 Construccin de la Carretera Caada Oruro-VillamontesTarija-Estacin Abaroa (1 Etapa)
Eje/Procesos MERCOSUR-Chile MERCOSUR-Chile MERCOSUR-Chile MERCOSUR-Chile MERCOSUR-Chile MERCOSUR-Chile MERCOSUR-Chile Capricornio Capricornio Interocenico Central Interocenico Central Interocenico Central Interocenico Central
Millones Pa ses de US$ 780,0 234,0 35,0 700,0 5.100,0 286,0 1.000,0 23,0 80,0 477,0 850,0 2,0 49,0 AR (BR)
(1)
UY (AR-BR) BR-UY BR (AR-UY) AR-CH CH (AR) AR (BO) AR-BO PY-BR BO (BR-CH-PE) BR BO-PY BO (PY)
107
N Proyectos 14 Carretera Toledo-Pisiga 15 Pavimentacin y Mejoramiento de la Carretera IquiqueColchane 16 Rehabilitacin del Tramo El Sillar 17 Centro Binacional de Atencin de Frontera Desaguadero 18 Paso de Frontera Ccuta-San Antonio del Tchira 19 Recuperacin de la Navegabilidad del Ro Meta 20 Corredor vial Tumaco-Pasto-Mocoa-Puerto Ass 21 Carretera Paita-Tarapoto-Yurimaguas, Puertos y Centros Logsticos
Eje/Procesos Interocenico Central Interocenico Central Interocenico Central Andino Andino Andino Amazonas Amazonas Amazonas Amazonas Per-Brasil-Bolivia Per-Brasil-Bolivia Escudo Guayans Escudo Guayans Escudo Guayans Escudo Guayans TICs TICs
Millones Pa ses de US$ 95,0 42,0 120,0 7,5 2,0 108,0 373,0 681,2 1.351,3 105,3 1.384,3 12,0 3,3 10,0 0,8 105,0 5,0 1,3 14.023,0 BO (CH) CH (BO)
(1)
BO (CH-PE) BO-PE CO-VE CO-VE CO PE (BR) PE (BR) EC PE (BR) BR-PE GY-BR GY-BR VE-GY-SU SU-GY Regional Regional
22 Carretera Lima-Tingo Mara-Pucallpa, Puertos y Centros Logsticos 23 Puerto Francisco de Orellana 24 Pavimentacin Iapari-Puerto Maldonado-Inambari, Inambari-Juliaca/Inambari-Cusco 25 Puente sobre el Ro Acre 26 Carretera Boa Vista-Bon m-Lethem-Georgetown (1 Etapa: Estudios) (2) 27 Puente sobre el Ro Takutu 28 Carretera Venezuela (Ciudad Guayana)-Guyana (Georgetown)-Suriname (Paramaribo) (1 Etapa) 29 Mejoras en la Va Nieuw Nickerie-Paramaribo-Albina y Cruce Internacional sobre el Ro Marowijne 30 Exportacin por Envos Postales para PyMEs 31 Implementacin de Acuerdo de Roaming en Amrica del Sur TOTAL
Perl Pre-ejecucin Ejecucin Concluido
Notas: Para la realizacin del presente informe se han considerado las etapas de los proyectos de acuerdo a la clasificacin utilizada para la Cartera IIRSA en la Base de Datos de Proyectos. (1) Se identifica entre parntesis el pas o pases vecino(s) influenciado(s) por el proyecto. (2) Dado que la 1 etapa de proyecto incluida en la AIC slo comprende los estudios, y stos ya han sido iniciados, su etapa correspondiente es ejecucin. Fuente: VI Informe de la AIC. Julio de 2010.
108
Como puede observarse en el cuadro IV.4, los 31 proyectos que componen la Agenda implican una inversin total estimada de 14.023 millones de dlares en los sectores de transporte, energa y comunicaciones. 15 de ellos, requieren inversiones procedentes de ms de un pas. Los otros 16 son proyectos nacionales con un vigoroso efecto puente entre fronteras nacionales, y por lo general incrementan la rentabilidad de inversiones previas en el mismo pas o en un pas vecino. El avance de los mismos (a julio de 2010) se resume de la siguiente manera: 2 proyectos concluidos que representan una inversin estimada de US$ 22 millones. 19 proyectos en etapa de ejecucin que representan una inversin estimada de US$ 7.677,4 millones. 8 proyectos en etapa de pre-ejecucin que representan una inversin estimada de US$ 6.320,8 millones. 2 proyectos en etapa de perfil que representan una inversin estimada de US$ 2,8 millones. En cuanto a los plazos de ejecucin y de acuerdo a la estimacin vigente en el VI Informe de la AIC de 2010, se desprende que en 2014 el 77% de los proyectos de la Agenda estaran concluidos. Ello corresponde a lograr 14 proyectos finalizados a fines de 2011 (sobre un total de 31), 19 a fines de 2012, 21 a fines de 2013 y 24 a fines de 2014.
En suma, si se observa que el 61% de los proyectos de la Agenda se encuentran en ejecucin comparado con el 32% que estaba en 2005 y el 6,5% ya est concluido, se pone de manifiesto que la agenda de integracin de los pases, si bien con distinto ritmo segn el caso, se est concretando. En este marco, la AIC ha permitido potenciar los avances ya logrados e impulsar la agenda de IIRSA en su conjunto. Su establecimiento, adems de convertirla en un marco simblico y poltico de una nueva etapa de la Iniciativa con foco en la implementacin, ha acelerado la obtencin de resultados concretos en proyectos de alto impacto, que estn convirtiendo en realidad la visin regional de integracin fsica, econmica, social y cultural del subcontinente suramericano44.
2. LOS RESULTADOS INTANGIBLES DE IIRSA

En principio y como se anticip, estos resultados se clasifican en al menos cinco grupos: nuevos conocimientos de las oportunidades y obstculos para la integracin de la infraestructura regional; la cooperacin entre los pases suramericanos; metodologas desarrolladas para la planificacin territorial y la armonizacin normativa, incluyendo la capacitacin de funcionarios gubernamentales; el capital institucional creado a partir de la interaccin promovida por IIRSA, y la movilizacin de importantes recursos de la cooperacin tcnica regional.
a) Mayor conocimiento de la regin

Los numerosos estudios realizados en torno a cada uno de los Ejes de Integracin y Desarrollo y de cada Proceso Sectorial de Integracin han aportado conocimientos especficos acerca de las potencialidades de determi-
44- Para mayor informacin sobre la AIC y sus proyectos ver documento: Agenda de Implementacin Consensuada 2005-2010. Informe de Evaluacin. Julio de 2010.
109
nadas inversiones en infraestructura, as como de los obstculos a vencer para poder llevarlas a cabo. A su vez, los diagnsticos constantes de las reas de influencia plasmados en las Visiones de Negocios correspondientes a cada EID han aportado informaciones y elementos de juicio que conducen a un mejor conocimiento de la realidad regional y de sus potencialidades actuales y futuras. Un tercer aporte han sido, sin duda, los ejercicios prospectivos realizados que permitieron intercambiar ideas acerca, no slo de las realidades actuales, sino tambin de los posibles escenarios a futuro en los que deber desenvolverse la regin. Todos estos esfuerzos han implicado movilizar recursos humanos y financieros en aras de la generacin de conocimiento y, han sido posibles, gracias a la existencia de la Iniciativa. Aqu tambin amerita hacer una breve reflexin sobre el progreso de los PSI. Como ya ha sido mencionado en el captulo II, para cada uno de ellos fueron preparados con el apoyo del CCT valiosos estudios y diagnsticos tal como de detallan a continuacin (vase cuadro IV.5).
Cuadro IV.5 Estudios/Diagnsticos apoyados por el CCT en los Procesos Sectoriales de Integracin
PSI Instrumentos para el Financiamiento de Proyectos de Integracin Fsica Regional
NOMB R E DE L E S TUDI O Evaluacin de proyectos de infraestructura para la integracin regional Financiacin de proyectos transnacionales de infraestructura en Amrica del Sur
Regional Clearance and Settlement Facility

Integracin Energtica en el MERCOSUR Ampliado Integracin Energtica La Integracin Energtica en el Pacto Andino La situacin energtica en Amrica Latina
Facilitacin del Transporte en los Pasos de Frontera de Sudamrica Facilitacin del Transporte en los Pasos de Frontera de Sudamrica. Programa de Pasos Piloto Estudio para Optimizacin del funcionamiento del Paso de Frontera Sistema Cristo Redentor Facilitacin de los Pasos de Frontera/ Integracin fronteriza Estudio de Conectividad entre Chile y Argentina Pasos de Frontera Colombia-Ecuador Pasos de Frontera Bolivia Pasos de Frontera uviales Ecuador - Per
Nodo Clorinda - rea metropolitana de Asuncin

Nodo eembuc - Ro Bermejo Conectividad Argentina - Chile
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Plan Desarrollo Fronterizo Argentina Bolivia

(cont.)
Facilitacin de los Pasos de Frontera/ Integracin fronteriza
Estudio Binacional de Navegabilidad del Ro Napo (Per - Ecuador) Diagnstico integral de los pasos de Frontera en Per
Tecnologas de la Informacin y de las Comunicaciones
Tecnologas de informacin y comunicaciones al servicio de la competitividad y la integracin suramericana Estudio Regional del Mercado Suramericano de Servicios de Roaming Exportacin por envos postales para PyMES
Sistemas Operativos de Transporte Areo
Integracin del transporte areo en Sudamrica
Sistemas Operativos de Transporte Martimo
Evaluacin de los principales puertos de Amrica del Sur Proteccin Martima y Portuaria en Amrica del Sur
Sistemas Operativos de Transporte Multimodal
Transporte multimodal en Sudamrica: Hacia una articulacin normativa de carcter regional
Fuente: elaboracin propia en base a informacin de la pgina web de IIRSA y de las Instituciones del CCT
En este campo, IIRSA ha avanzado especialmente en aquellos Procesos Sectoriales asociados a proyectos o necesidades especficas como ser pasos de frontera e integracin fronteriza y los dos proyectos pertenecientes al PSI de Comunicaciones e incluidos en la Agenda de Implementacin Consensuada: Acuerdo de Roaming Suramericano y Exportaciones por Envos Postales para PyMEs. En el primer caso, y tal como se desprende del cuadro anterior, se ha avanzado en la materia a travs de varios estudios de diagnstico y/o identificacin de acciones para el mejoramiento de los pasos de frontera y desarrollo de integracin fronteriza. En cuanto al proyecto de Acuerdo de Roaming Suramericano se est aprovechando el espacio regional de coordinacin inter-gubernamental de la Iniciativa IIRSA para definir acciones que permitan armonizar y estimular el mercado suramericano de servicios de roaming fomentando as la integracin regional a travs de las telecomunicaciones mviles y ofreciendo mejores servicios a los usuarios y mayores oportunidades de negocio al sector privado. En este contexto y gracias al impulso de IIRSA hoy este tema se encuentra en la agenda de los reguladores y del sector privado. Por su parte, y como se ver ms adelante (vase apartado b), el proyecto de Exportaciones por Envos Postales para PyMEs ha presentado significativos avances desde su inclusin en la agenda consensuada de IIRSA. En la actualidad, el proyecto se encuentra en distinto nivel de desarrollo en diez de los doce pases miembros de IIRSA (considerando a Brasil que ha sido el pionero). Con excepcin de los casos mencionados anteriormente y a pesar de los trabajos realizados que ampliaron sin duda el cmulo de conocimientos en esta materia, los resultados alcanzados hasta la fecha en los PSI son modestos respecto a las expectativas iniciales reflejadas en el Plan de Accin de la Iniciativa. El espacio ofrecido 111
por IIRSA no fue suficiente para avanzar en los temas regulatorios y normativos para mejorar la integracin, especialmente en las reas de energa y transportes areo, martimo y multimodal. Esto pone de manifiesto que esta agenda seguir requiriendo de un esfuerzo mayor por parte de los pases suramericanos para potencializar el uso de las infraestructuras de integracin, para atraer al sector privado hacia los proyectos, reducir los costos de transporte y promover el fortalecimiento de mercados y de produccin regionales. Continuando con el anlisis de este apartado, vale destacar tambin la progresiva generacin de conocimientos compartidos acerca de la realidad y potencialidades regionales, pues es muy posible que previamente cada uno supiera muy poco de los dems, an acerca de los desarrollos en los territorios inmediatos a cada frontera nacional. Las modalidades adoptadas por IIRSA de aprender haciendo en contextos plurinacionales y, sobre todo, impulsando visiones regionales de los problemas y de las oportunidades, contribuyeron decisivamente a la configuracin de este acervo de conocimientos compartidos entre los pases suramericanos en materia de procesos econmicos, sociales y ambientales, sobre todo de aquellos que se van expresando en el territorio. En suma, an en aquellos casos en los que no lograron materializarse avances significativos, los procesos de aprendizaje asociados a IIRSA sin duda han arrojado lecciones acerca de los obstculos y restricciones que deben superarse, incluyendo los propios enfoques y metodologas utilizados para abordar ciertos problemas
y realidades. As, por ejemplo, las dificultades encontradas para una participacin ms activa y efectiva de la sociedad civil puede haberse originado en la ausencia de espacios de interaccin estructurados para ello. En el mismo sentido, el insuficiente involucramiento del sector privado podra deberse a carencias en las modalidades de promocin de las oportunidades de negocios ofrecidas. Es muy posible que los diferentes actores tengan opiniones formadas sobre estos temas, a la luz de los conocimientos y experiencias adquiridos en el proceso y ste es otro aporte indudable de la Iniciativa.
b) La Cooperacin entre los pases

El espacio regional de coordinacin creado por IIRSA ha fomentado, sin duda, la cooperacin entre pases. Uno de los ejemplos destacados es el proyecto de la AIC: Exportaciones por Envos Postales para Pequeas y Medianas Empresas. El objetivo de este proyecto es promover la insercin de las MIPyMEs en el mercado internacional a travs de un proceso simplificado de exportaciones y de reduccin de costos utilizando la plataforma logstica del correo, mediante la adaptacin de la experiencia exitosa del Sistema de Exportaciones por Envos Postales implementado por el Gobierno brasileo y conocido bajo la marca Exporta Fcil, el servicio de la Empresa Brasilea de Correos y Telgrafos. Desde su lanzamiento en Brasil, a finales de 1999, hubo un aumento del 15% de la base exportadora y cerca de 25 mil empresas ya han utilizado el servicio de exportaciones a travs del servicio postal, exportando para ms de 190 pases y ms de 800 tipos distintos de productos. Esta tendencia y la posibilidad de reproducirla a nivel regional, ha motivado el inters de los pases miembros de IIRSA quienes lo han seleccionado como uno de los 31 proyectos prioritarios de la Iniciativa. La disponibilidad y el apoyo de los tcnicos brasileos y a la que luego se le ha sumado la de los peruanos para la transferencia de conocimientos y experiencias en la adaptacin del modelo a la realidad de cada uno de 112
los pases, ha sido un insumo primordial para lograr los resultados alcanzados. A la fecha, se cuenta con el proyecto en pleno funcionamiento en Brasil, que es el pionero, en Per, en Uruguay y en Colombia, adems de Ecuador (con funcionamiento en fase piloto) y actividades desarrolladas o a desarrollarse en pos de su implementacin en otros cinco pases de IIRSA. Para ello, en la actualidad ya se cuenta con un equipo regional de trabajo y con una red de tcnicos de varios pases capacitados para apoyar estas tareas. La incorporacin de este proyecto en la AIC ha tenido un alto impacto para la regin y lo ha convertido en un proyecto emblemtico en el marco de los pases miembros de IIRSA por el mecanismo de cooperacin horizontal generado y que dada su visibilidad y resultados le est permitiendo trascender ms all del subcontinente suramericano. Otro ejemplo ilustrativo del esquema cooperativo generado a partir de la Iniciativa IIRSA ha sido el programa Apoyo a la creacin de una red regional IIRSA de intercambio de casos exitosos en la provisin de servicios de infraestructuras. En 2008, la Presidencia del CDE de IIRSA, ejercida en dicho ao por Colombia, lider la realizacin del Taller de Casos Exitosos. A raz de ese evento, el BID aprob el programa regional mencionado, a travs del cual se prest asistencia tcnica y financiera a la cooperacin entre los pases fomentando la creacin de esta red de intercambio de mejores prcticas. Con esta operacin se realizaron 7 visitas de acercamiento de 47 funcionarios tcnicos de pases interesados a los pases que implementaron el modelo exitoso. Los casos que motivaron estos intercambios entre los pases fueron el Sistema Integrado de Transporte Masivo (SITM) implementado por Colombia en sus principales ciudades, la exportacin por envos postales para pequeas y medianas empresas (Exporta Fcil) visto anteriormente, la seguridad vial y la metodologa del Programa Internacional de Evaluacin de Carreteras (iRAP), presente en forma piloto en algunos de los pases de la Iniciativa, y la provisin de servicios logsticos multimodales del Puerto del Canal de Panam. Este programa ha involucrado a Brasil, Colombia, Paraguay, Per y Uruguay, miembros de IIRSA y a Panam, pas miembro del Proyecto Mesoamrica. Sin duda y como puede constatarse, IIRSA ha sido una plataforma exitosa para el emprendimiento cooperativo y de mutuo aprendizaje entre pases que implica fuerte inters y compromiso por parte de los Gobiernos participantes.
c) Desarrollos metodolgicos y capacitacin

Como ha sido reseado en el Captulo III, en ambas fases del desarrollo metodolgico de la Iniciativa se ha producido una gran cantidad de materiales que van desde conceptos ms generales hasta instrumentos especficos. En torno a estos materiales se despleg un intenso esfuerzo de capacitacin en el trabajo, a travs de la modalidad de aprender haciendo, que queda reflejado en el elevado nmero de reuniones de Grupos Tcnicos Ejecutivos y talleres de capacitacin. Sin embargo, aqu interesa destacar otras dos iniciativas que no han sido mencionadas previamente y que enfatizan la visin regional. La primera, es la capacitacin sobre Integracin y Desarrollo de la Infraestructura Regional Suramericana. Esta actividad ha tenido como propsito principal fortalecer las capacidades 113
tcnicas de los equipos que colaboran con las Coordinaciones Nacionales de IIRSA. Sus objetivos han sido nivelar los conocimientos de los funcionarios involucrados y orientar la capacitacin en una perspectiva de economa poltica de los problemas generados por el desarrollo de la infraestructura de integracin. La actividad provee marcos conceptuales, informacin emprica, tcnicas de evaluacin y debates que enriquecen el acervo analtico de los participantes. Con estos fines se han llevado a cabo dos Talleres, uno en 2008 en Chile y otro en 2009 en Argentina45. La segunda iniciativa es conocida como los Talleres VESA (Visin Estratgica Suramericana) cuyo objetivo primordial ha sido la difusin y el desarrollo de ideas-fuerza de la integracin fsica de Suramrica. Los principios orientadores de IIRSA (vase el Captulo I) fueron la base del documento "Herramienta de Trabajo para el Diseo de una Visin Estratgica Suramericana" que fue discutido en la IV Reunin del Comit de Direccin Ejecutiva (Caracas, julio de 2003)46. Este documento propona una serie de innovaciones en tcnicas de planificacin y gestin territorial que antecedi al proceso de planificacin indicativa. Con la finalidad de involucrar a los distintos actores (gubernamentales, privados y sociales) en la gestin estratgica de la infraestructura suramericana, el Comit de Direccin Ejecutiva de IIRSA decidi en su V
Reunin (Santiago, diciembre de 2003) generar un espacio de reflexin en torno a planteamientos e ideasfuerza de la integracin fsica a partir, entre otros elementos, del documento arriba mencionado. El Comit de Direccin Ejecutiva en su VI Reunin (Lima, Noviembre de 2004) dio el mandato necesario para la realizacin de talleres nacionales de discusin, orientados a difundir y recoger aportes sobre lineamientos estratgicos de la integracin fsica suramericana. A lo largo de 2005 los Talleres VESA se llevaron a cabo en cada uno de los pases miembros de IIRSA con participacin gubernamental y de la sociedad civil. En noviembre de ese ao se realiz el Taller Regional VESA en Asuncin, oportunidad en que se aport una sntesis de los aportes recogidos y de la positiva valoracin de los Principios Orientadores de la Iniciativa47. Con posterioridad a este evento, y dado su carcter estratgico, los pases elevaron el anlisis del tema a sus Jefas y Jefes de Estado. Tambin aqu vale la pena volver a hacer mencin a la aplicacin/capacitacin en las metodologas IIRSA de Evaluacin Ambiental y Social con Enfoque Estratgico e Integracin Productiva y Logstica reseadas en el captulo III y en especial a la contribucin y resultados de estos procesos. En relacin a la metodologa de EASE, y hasta 2010, se ha aplicado en dos grupos de proyectos: uno en el Eje Andino y otro en el Eje Del Sur, involucrando a funcionarios de los gobiernos de Colombia, Ecuador, Chile y Argentina. Estas aplicaciones han logrado los siguientes resultados: caracterizacin socio-ambiental y del sistema poltico institucional; informacin consolidada e integrada del rea de influencia enfocada en factores
45- Para una mejor comprensin de sus contenidos, vase la publicacin: Apuntes sobre Infraestructura e Integracin en Suramrica, en www.iirsa.org/ Documentos. 46- El documento cuyo ttulo es Herramienta de Trabajo para el Diseo de una Visin Estratgica de la Integracin Fsica Suramericana, julio de 2003, se puede bajar de www.iirsa.org/Documentos. 47- Esta sntesis se puede analizar en el documento Ideas-fuerza de la Integracin Fsica de Suramrica, Anexo VI, Recomendaciones recogidas en los Talleres Nacionales VESA, Taller Regional sobre la Visin Estratgica de la Integracin Fsica Suramericana (VESA), Asuncin 30 de noviembre, 2005.
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estratgicos; conformacin de un equipo tcnico de los gobiernos entrenado para la aplicacin metodolgica de EASE a otros casos; un conjunto de actores pblicos y privados que han participado del proceso de aplicacin de EASE (actores clave) que se apropian de los resultados de la aplicacin; recomendaciones para los proyectos, el grupo de proyectos, los pases y el CCT, respecto a acciones que permitan abordar la sostenibilidad de los territorios: Estrategia de Sostenibilidad y Plan de Accin; una propuesta de fortalecimiento institucional para implementar las recomendaciones referidas en el resultado anterior; y definicin de indicadores de seguimiento del comportamiento territorial y de las acciones vinculadas al grupo de proyectos. Adicionalmente, se han organizado seis talleres regionales de capacitacin en la aplicacin de la metodologa EASE dirigidos a tcnicos calificados de las agencias gubernamentales relacionadas con los temas socio-ambientales de los pases miembros de la Iniciativa. Estas actividades han sido realizadas en cinco capitales de la regin y han dado cobertura a los doce pases de Suramrica. El ltimo de estos talleres regionales se realiz en la ciudad de Lima, Per en el mes de diciembre de 2010 y con l se ha completado el entrenamiento en la metodologa a un total de ciento cinco funcionarios de gobierno. Por su parte, a partir de 2008 se comenz con la aplicacin y adecuacin de la metodologa de IPrLg habindose ya aplicado en tres grupos de proyectos: uno en el Eje de Capricornio, otro en el Eje Interocenico Central, y el tercero en el Eje Andino y, a la fecha, est siendo aplicada en un grupo del Eje MERCOSUR-Chile involucrando a los gobiernos de Brasil, Paraguay, Bolivia, Chile, Per, Colombia, Ecuador, Argentina y Uruguay. As, hasta el momento, se han capacitado a noventa y cinco funcionarios de treinta y cuatro instituciones pblicas de los nueve pases mencionados. Adicionalmente, tambin se ha organizado un taller regional. En cada uno de los grupos de proyecto analizados fueron seleccionadas algunas cadenas productivas y sobre ellas se hizo un anlisis ms detenido del potencial de integracin, por medio de entrevistas realizadas por los equipos nacionales con representantes de los gobiernos y del sector privado en cada uno de los pases. Se analizaron tambin las perspectivas de desarrollo de servicios logsticos que sirven o pueden servir en el futuro a la circulacin de mercaderas en el rea de influencia del grupo de proyectos. Como producto final, para cada caso se defini un Plan de Accin Indicativo. Las aplicaciones ya realizadas y en curso permitieron extraer algunas experiencias valiosas, entre las que sobresalen: i) el trabajo en conjunto de los equipos nacionales que han logrando un destacable grado de cooperacin e intercambio de informacin; ii) la metodologa no solamente opera como instrumento de investigacin y anlisis sino que su aplicacin fue concebida como un proceso de capacitacin en el que han interactuado funcionarios del sector pblico de distintos pases como as tambin del sector privado; y iii) la relacin infraestructura-integracin no necesariamente es directa; es, eventualmente, mediatizada y complicada por la presencia de otros factores y circunstancias que interfieren o interferirn en el futuro en los procesos de construccin y avance de la integracin, estimulndolos o entorpecindolos. As, con ms y/o mejor infraestructura uniendo los pases se espera alimentar un crculo virtuoso que puede conducir a mayor integracin productiva. Resumiendo, desarrollo de la infraestructura regional (proyectos en cartera) genera un aumento del comercio conduciendo de esta manera al desarrollo de la integracin productiva. 115
d) Puesta en valor del capital institucional

Emprendimientos como IIRSA corresponden a un modelo de contrato incompleto, debido a que es imposible prever todos los escenarios en los que deber desenvolverse la Iniciativa, los riesgos involucrados y los comportamientos de los distintos protagonistas. En este sentido las instituciones, y los espacios de construccin de consensos que las mismas proveen, son esenciales para asegurar la sostenibilidad del proceso y la profundizacin de los resultados. No cabe duda, de que IIRSA ha hecho en este aspecto un aporte muy importante. Las instancias que contempla su organigrama han interactuado con vigor, horizontal y verticalmente, y han tenido la capacidad de generar resultados, mostrndose como un organigrama vivo. Como se analiz en el Captulo II, la organizacin de IIRSA contemplaba desde el Plan de Accin de Montevideo dos instancias: una poltica y otra tcnica. El funcionamiento de la primera se examin con algn detalle en ese captulo y ahora corresponde hacer algunos alcances respecto del componente de la instancia tcnica, esto es, los Grupos Tcnicos Ejecutivos. En todos los Ejes de Integracin y Desarrollo la actividad de los Grupos Tcnicos Ejecutivos ha sido intensa, como se aprecia en el Cuadro IV.6.
Cuadro IV.6 Reuniones de los Grupos Tcnicos Ejecutivos por EID a/

(En unidades)
EJE DE INTEGRACIN Y DESARROLLO Andino De Capricornio De la Hidrova Paraguay-Paran Del Amazonas Del Escudo Guayans Del Sur Interocenico Central MERCOSUR-Chile Per-Brasil-Bolivia
AOS Desde 2001 2003 2005 2002 2002 2003 2001 2001 2002 Hasta 2010 2010 2010 2010 2010 2010 2010 2010 2010
Nmero de reuniones 8 6 5 7 4 5 8 9 6
Nota: a/ En reuniones de mltiples EIDs se ha adjudicado a cada uno de ellos
A esto cabe agregar dos reuniones de GTEs sobre la Agenda de Implementacin Consensuada, una sobre Metodologas de Cadenas de Valor Agregado y Logstico y siete sobre Procesos Sectoriales de Integracin adems de varios otros eventos tcnicos y talleres sobre algunos de los temas correspondientes a PSI y metodologas de planificacin. Todas estas reuniones tcnicas estuvieron orientadas a la consecucin de resultados y han sido efectivas como lo indica el progreso de la Cartera de Proyectos de IIRSA y la Agenda de Implementacin
116
Consensuada que se examinaron precedentemente. Es decir, se trata de haber puesto en valor un capital institucional orientado a la accin.
e) Movilizacin de recursos de la cooperacin regional

Por ltimo, vale destacar que la puesta en marcha de IIRSA gener una cooperacin indita entre los organismos del Comit de Coordinacin Tcnica para brindar apoyo a la Iniciativa y que redund tambin en un fructfero aprendizaje institucional. En este sentido, la contribucin de las tres instituciones a lo largo de estos diez aos ha sido significativa y presenta dos dimensiones relevantes. Por un lado, han apoyado el proceso y plan de trabajo de IIRSA en trminos administrativos, financieros y de asistencia tcnica (a travs de la puesta a disposicin de sus funcionarios y de recursos humanos especializados, de recursos no reembolsables para operacin y logstica de la Iniciativa, de la realizacin de estudios y el desarrollo de herramientas de trabajo y de aplicaciones metodolgicas como ya ha sido visto). Por el otro lado, han financiado importantes proyectos que forman parte de la Cartera IIRSA. Adicionalmente, el BID, la CAF y FONPLATA han creado fondos de preparacin de proyectos que se convirtieron en un valioso instrumento para apoyar el proceso de integracin de Suramrica mediante la aplicacin de fondos blandos a la realizacin de estudios. Con esos fondos se estn preparando proyectos de puertos, aeropuertos, carreteras, hidrovas, ferrovas, pasos de frontera e integracin fronteriza que estn permitiendo avanzar en proyectos complejos como son los de integracin (Vase Cuadro IV.7).
Cuadro IV.7 Apoyo a la preinversin de los organismos regionales

(En miles de US$)
INSTITUCIN Y FONDO ESPECFICO

BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO (BID) (FIRII) CAF, BANCO DE DESARROLLO DE AMRICA LATINA (PROINFRA -FAT) FONDO FINANCIERO PARA EL DESARROLLO DE LA CUENCA DEL PLATA (FONPLATA) (FONDEPRO) b/
Notas:
COOPERACIONES TCNICAS APROBADAS / Nmero de Costo Monto operaciones total del fondo
15 17.243 12.618
15
11.515
4.572
4.031
3.327
A junio de 2010 FONDEPRO an no est operativo como mecanismo financiero. Por lo tanto, el costo y monto indicado en este caso corresponde al financiamiento de estudios de proyectos de la Cartera IIRSA por parte de FONPLATA a travs de cooperaciones tcnicas reembolsables y de recuperacin contingente.
a/ b/
Fuente: IIRSA. Cartera de Proyectos 2010. Planificacin Territorial Indicativa.
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Recapitulando una vez ms, se puede concluir que IIRSA ha probado ser una Iniciativa efectiva en el logro de resultados, produciendo una Cartera de Proyectos con visin regional que ha crecido significativamente y con un aceptable nivel de ejecucin. En este ltimo caso, sin duda ha contribuido la decisin de configurar una Agenda de Implementacin Consensuada a fin de focalizar los recursos en 31 proyectos de prioridad regional acordados por los doce pases. Al mismo tiempo, la Iniciativa produjo una serie de resultados intangibles de alto valor regional. Cabra preguntarse qu hubiese ocurrido de no existir IIRSA, pero la respuesta no es fcil. Quizs muchos de los resultados tangibles se hubiesen producido igual, aunque desde luego sin una visin regional de la integracin fsica. Pero, con seguridad, no habran habido mayores progresos en el conocimiento compartido acerca de la regin, ni se habran formado cuadros tcnicos para trabajar con una visin regional, ni se habra puesto en valor un importante capital institucional y, tampoco, se habra inducido a la coordinacin de los organismos de financiamiento regional. Estos resultados intangibles son indudablemente producto de la Iniciativa, es decir, no se hubiesen desarrollado en ausencia de IIRSA.
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Una iniciativa ambiciosa y compleja como IIRSA est inexorablemente sujeta a diversos avatares. Algunos provienen de los cambios que ocurren en el contexto poltico y econmico en que se inscribe. Otros, responden a la lgica que es propia de su desarrollo, con sus xitos y tambin sus frustraciones, las que dan origen a nuevos desafos. En este captulo, se examinarn los cambios en el contexto econmico y poltico que han condicionado la dinmica de IIRSA. Despus se recapitularn, ahora con una visin de conjunto, sus aportes y las dificultades encontradas para cumplir con algunas de sus expectativas.
1. CAMBIOS EN EL CONTEXTO SURAMERICANO EN LA DCADA DE 2000

Despus de un inicio poco favorable del nuevo siglo, los pases suramericanos vivieron un perodo de relativo esplendor a partir de 2003 que se mantuvo hasta la crisis financiera y econmica global de 200848. No obstante, la crisis para la regin fue breve, con mayores efectos en los ltimos meses de 2008 y el primer semestre de 2009, inicindose despus una fuerte recuperacin que se afianz en 2010. As la crisis interrumpi el perodo ms largo e intenso de crecimiento econmico de Suramrica en las ltimas dcadas, el que, a su vez, se inscribi en una fase positiva del ciclo global de desarrollo (Naciones Unidas, 2007). En efecto, entre 2003 y 2008 Suramrica experiment un ciclo expansivo de casi seis aos de duracin, con un crecimiento medio anual del producto por habitante de algo ms del 3%. Ese sexenio fue el perodo de mayor y ms prolongada expansin desde 1980 y el segundo desde 1950 con tasas de incremento similares49. Dicha fase de crecimiento econmico no slo mostr tasas ms altas y estables, sino que tambin reflej un manejo macroeconmico responsable y un crecimiento de mejor calidad, por diversas razones (vase CEPAL, 2008). En primer lugar, el sostenido excedente en la cuenta corriente de la balanza de pagos; segundo, el predominio de una poltica fiscal que apunt a mantener un supervit primario, lo que redund en una considerable reduccin de la deuda pblica como porcentaje del producto; tercero, el persistente descenso de la vulnerabilidad externa como resultado de la marcada retraccin de la deuda externa y el aumento de las reservas internacionales; cuarto, la preservacin de la estabilidad general de precios y la opcin de los gobiernos por sistemas cambiarios flexibles50 ; quinto, el aumento de la participacin laboral y la reduccin del desempleo, en proporciones que varan segn los aos y los pases; sexto, el incremento del ahorro nacional, que permiti financiar niveles crecientes de inversin; y sptimo, la fuerte demanda internacional, que ha posibilitado un sostenido incremento del volumen fsico de las exportaciones de bienes y servicios suramericanos. La crisis financiera y econmica global interrumpi esta fase de crecimiento, con efectos que se manifestaron con mayor fuerza en los ltimos meses de 2008 y el primer semestre de 2009. Como se sabe, la crisis tuvo su origen en Estados Unidos y rpidamente se expandi, primero a varios pases desarrollados y luego, al resto del mundo51. La primera gran crisis global despus de la Gran Depresin atemoriz al mundo hacia fines de 2008 y motoriz una respuesta masiva de poltica econmica. En esencia, esta respuesta consisti en polticas monetarias y fiscales expansivas a nivel nacional y en varios intentos, no siempre exitosos, de coordinacin
48- El inicio de los aos 2000 estuvo caracterizado por las serias dificultades que experimentaron algunos pases en el mbito financiero y por la recesin de la economa de Estados Unidos que afect la dinmica comercial en varios pases de la regin hasta 2003. 49- Los otros dos perodos de expansin sostenida haban sido 1984-1987 y 1991-1998. Vase una comparacin en CEPAL (2007a). 50- Con todo, esto plante un dilema, en varios casos de difcil manejo, entre el margen de independencia monetaria que es preciso sacrificar y el grado de apreciacin cambiaria que se puede tolerar. 51- Para un anlisis del origen y los determinantes de la crisis financiera global, vase Machinea (2010) y en relacin con sus efectos sobre Amrica Latina, vase Kacef (2010).
LA ADAPTACIN AL CONTEXTO y A SU PROPIO DESARROLLO
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internacional de las iniciativas nacionales. A pesar de estas reacciones, la crisis todava genera una elevada incertidumbre, pues ha sido y contina siendo una perturbacin econmica global de gravedad inusual52. Hasta ahora, las consecuencias sobre Suramrica fueron mucho menores que las sufridas ante crisis anteriores, aun de aquellas caracterizadas por una menor amplitud y profundidad. En parte esto se debi al mencionado desempeo econmico y manejo macroeconmico durante el sexenio previo, que redujo las tradicionales vulnerabilidades externa y fiscal y brind holguras para contrarrestar los efectos de la crisis. Tambin fue determinante el dinamismo del comercio internacional desde principios de 2009, como consecuencia de la recuperacin de la economa mundial liderada por China, India y otras naciones asiticas, a la que prontamente se sumaron varios pases emergentes. Si bien en 2009 las tasas de crecimiento del producto fueron negativas en algunos pases suramericanos o positivas, pero bajas en otros, las cifras preliminares para 2010 registran una tasa promedio de crecimiento del producto de 6%. Estas cifras sealan una fuerte recuperacin en varios casos y tasas de crecimiento moderadas en el resto, con la excepcin de Venezuela que suma otra cada a la experimentada en 2009 (vase el Cuadro V.1). Estos desarrollos positivos van acompaados, sin embargo, de algunas preocupaciones: por un lado, las fuertes tendencias a la apreciacin de los tipos de cambio real y, por otro, la reprimarizacin de las exportaciones suramericanas.
Cuadro V.1 Suramrica: tasas de crecimiento del producto interno bruto

(tasas anuales promedio perodo)
2001 - 2002 Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Guyana Paraguay Per Suriname Uruguay Venezuela Suramrica -7,6 2,1 2,0 2,8 2,1 4,1 1,3 1,1 3,5 4,2 -7,2 -2,7 0 ,8
2003 - 2008 8,5 4,5 4,2 4,7 5,2 5,3 2,2 4,6 7,0 4,6 7,3 7,3 5,7
2009 0,9 3,4 -0,2 -1,5 0,8 0,4 3, 3 -3,8 0,9 2,2 2,9 -3,3 -0 , 2
2010 6,8 4,5 7,5 4,3 3,7 2,5 n/d 7,0 6,7 n/d 7,0 -3,0 6,0
Fuente: sobre la base de datos de CEPAL (2009-2010a)
52- Existen varias fuentes de incertidumbre: una, las dificultades para sostener el crecimiento y resguardar la estabilidad fiscal en las principales economas; dos, la debilidad de la demanda final en los pases desarrollados y el posible contagio econmico-financiero en la zona del euro; tres, las asimetras en la normalizacin monetaria entre las economas emergentes y las desarrolladas, as como las marcadas diferencias en sus tasas de crecimiento econmico y tasas de inters; y cuatro, las consecuencias eventuales del desplazamiento de los polos de crecimiento econmico, comercial y financiero hacia los pases en desarrollo de Asia y los pases emergentes en general.
122
a) La situacin fiscal
Ya han sido destacados los rasgos fundamentales de la buena gestin macroeconmica en la fase ascendente del ciclo (2003-2008) que permitieron encarar acciones de polticas pblicas para sobrellevar la crisis de 2008200953. Por su elevada incidencia en la marcha de las inversiones de IIRSA, vale enfatizar la evolucin en la dcada de los principales agregados fiscales. Estos se presentan, utilizando una periodizacin similar a la anterior, en el Grfico V.1.
Grfico V.1 Suramrica: Principales agregados fiscales 2000-2010
30 25 20
6 5 4
Resultado primario
Ingresos y gastos
15 10 5 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
3 2 1 0
INGRESOS TOTALES
GASTOS TOTALES
RESULTADO PRIMARIO
Fuente: Sobre la base de datos de CEPAL (2009-2010a)
Para caracterizar sintticamente la evolucin de los agregados fiscales a lo largo del perodo, se podra decir que se pas de una situacin de fuerte astringencia fiscal 2000-2002 a otra de bonanza fiscal (2003-2008) para culminar en el uso juicioso de los excedentes fiscales (2009-2010) (Vanse Jimnez y Tromben, 2006; Kacef y Lpez-Monti, 2010). El hecho ms destacado es el logro de un supervit primario a partir de 2003 y hasta 2008 en el promedio simple de los diez gobiernos centrales suramericanos. Por detrs de este logro est el fuerte incremento (en promedio, casi 3,5 puntos porcentuales del producto) de los ingresos fiscales desde 2003 y que se ha mantenido hasta 2010 con leves reducciones en los dos ltimos aos.
53- Para un detalle por pas de las acciones encaradas en Amrica Latina y el Caribe frente a la crisis, vase CEPAL (2009b), La reaccin de los gobiernos de las Amricas frente a la crisis internacional, CEPAL, Santiago, Chile.
123
Las razones que explican estos mayores ingresos son principalmente las mejoras en los trminos de intercambio y el crecimiento del volumen fsico de las exportaciones, los aumentos en la actividad econmica y, en pocos pases suramericanos, las remesas de los emigrantes. En algunos casos tambin se realizaron reformas y ajustes en la legislacin y administracin tributaria que aumentaron los ingresos pblicos. Sin embargo, no cabe duda de que en los pases suramericanos el aumento de los ingresos pblicos se encuentra fuertemente relacionado con los ingresos fiscales provenientes de la explotacin de los recursos naturales: en Bolivia, Ecuador y Venezuela ellos representan ms del 30% de aquel total y en Argentina, Chile, Colombia y Per alcanzan casi un 20%. Respecto de los ingresos fiscales originados en el sector exportador cabe hacer la distincin entre los pases que explotan sus recursos naturales a travs de empresas pblicas y aquellos en que los productores son mayoritariamente privados. El primer caso es caracterstico de los pases exportadores de hidrocarburos y de varios minerales, mientras que el segundo es propio de algunos minerales pero sobre todo de la agricultura en sentido amplio (agricultura, ganadera, silvicultura y pesca). Aparte de las considerables diferencias que esto introduce para la gestin macroeconmica de los respectivos gobiernos, interesa aqu destacar los distintos mecanismos que operan en uno u otro caso para la captacin de parte de la renta de los recursos naturales: transferencias desde las empresas pblicas al gobierno central en el primer caso e impuestos y regalas al sector privado en el segundo. Tanto en uno como en otro caso los gobiernos suramericanos han sido muy activos en la dcada para lograr que las respectivas sociedades nacionales se beneficien de la bonanza. Desde el inicio del ciclo de aumento de precios, uno de los aspectos ms controvertidos fue la forma de aprovecharlo desde el punto de vista fiscal. En esencia involucraba una decisin intertemporal pues se trataba de definir un balance entre la generacin de un espacio fiscal que permitiese reducir la vulnerabilidad de la economa frente a futuros cambios externos desfavorables y, por otro lado, recuperar niveles de gasto pblico que permitiesen afrontar la deuda pblica social acumulada y los atrasos de la inversin en infraestructura. Casi todos los pases suramericanos optaron por reducir el endeudamiento pblico externo, sus bancos centrales incrementaron las reservas y crearon fondos de distinto tipo en los cuales se acumul parte del supervit, tanto en el pas como el exterior. Casi todos tambin apuntaron a recuperar niveles de gasto pblico, pero trataron de controlar los mecanismos procclicos que median entre ingresos y gastos pblicos. Las transferencias y los subsidios fueron la forma ms comn de enfrentar los efectos sobre el consumo de la poblacin de los aumentos de precios de la energa y los alimentos y, en varios pases, se expandi considerablemente la cobertura de los programas de transferencias condicionadas que alcanzaron gran auge en la dcada. Otra fuente de incremento del gasto fue la mayor inversin pblica, principalmente en infraestructura. Esta poltica benefici de manera notable a la ejecucin de los proyectos de inversin de la Cartera IIRSA. Como se vio en el captulo IV, el nmero de proyectos incluidos en la Cartera aument ms de un 50% entre 2003-2004 y 2010, mientras que la inversin estimada se increment en poco ms del 150% en igual perodo. Asimismo, el avance en la ejecucin de los proyectos fue tambin considerable a partir de 2005-2006. En la medida en que las fuentes pblicas y pblico-privadas financian elevadsimas proporciones de la inversin de los proyectos de IIRSA (83%), las holguras fiscales en la dcada que permitieron recuperar la inversin en infraestructura de los pases suramericanos fueron tambin esenciales para el progreso de la integracin fsica suramericana. 124
b) El comercio suramericano
Como se mencion, la reactivacin del comercio mundial, y en particular la evolucin de los precios, ha sido un factor determinante en la recuperacin de las economas suramericanas. Esta reactivacin estuvo liderada por los pases en desarrollo, sobre todo de Asia, mientras que las naciones desarrolladas mostraron una recuperacin ms lenta y una menor contribucin al crecimiento de las exportaciones mundiales54. Las elevadas tasas de crecimiento del comercio de los pases asiticos reflejan el dinamismo de sus mercados internos, as como su especializacin relativa en bienes manufacturados, cuya demanda mundial se recuper parcialmente. En efecto, China est en el centro de muchas cadenas globales de valor, sobre todo para los productos de mediana y alta tecnologa que mostraron mayor dinamismo. A su vez, como buena parte de los eslabones de esas cadenas globales tambin son asiticos, el dinamismo en el crecimiento chino ha arrastrado a las exportaciones regionales al alza, incluidas las de Japn. De manera similar, el dinamismo de los vnculos comerciales de Asia, y en particular de China, con Suramrica impactaron positivamente sobre el comercio exterior de la regin. En el Cuadro V.2 se muestra la evolucin del comercio exterior suramericano en la dcada de 2000, utilizando la periodizacin anterior. Entre 2000 y 2002, las exportaciones crecen levemente, especialmente en trminos de valor, mientras que las importaciones slo aumentan en valor; es decir, se trata de un perodo en el que se compensan aos buenos y malos. Por el contrario, el perodo 2003-2008 muestra un sostenido e importante crecimiento de las exportaciones y las importaciones sobre todo en valor, como consecuencia de fuertes incrementos de precios en ambos componentes del comercio exterior. La cada generalizada en 2009 es la obvia consecuencia de la crisis global, pero como ya se mencion, dicha cada prcticamente se recuper en 2010 gracias al crecimiento de la demanda asitica y de las economas emergentes.
Cuadro V.2 Suramrica: comercio exterior por perodos en la dcada de 2000

(promedios ponderados en base a ndice 2000=100)
2000 - 2002 Exportaciones de bienes y servicios Volumen fsico Valor Importaciones de bienes y servicios Volumen fsico Valor
2003 - 2008
2009
2010
2,6 6,2 0,1 15,9
8,3 22,5 -0,8 24,3
-14,1 -21,2 -12,8 -21,7
14,8 24,6 14,8 22,1
Tomando una perspectiva de ms largo plazo, cabe destacar la fuerte expansin de las exportaciones suramericanas, tanto de bienes como de servicios, en las ltimas dcadas. En efecto, las tasas promedio de las exportaciones de bienes en los aos noventa duplicaron a las de los aos ochenta y las de la dcada de 2000 volvieron
54- Esta rpida recuperacin del comercio mundial se vio facilitada por las condiciones financieras prevalecientes en los mercados que otorgan crditos para el comercio, debido a las polticas sin precedentes aplicadas por organismos nacionales, regionales y multilaterales (vase CEPAL, 2009-2010b, Recuadro 2.1).
125
a duplicar a las del decenio precedente (vase el cuadro V.3). Si bien, y como ha sido destacado (CEPAL, 2008), las exportaciones regionales han crecido menos que las de otras reas del mundo en desarrollo, no cabe duda que las economas suramericanas han realizado un considerable esfuerzo de adaptacin a las condiciones imperantes en el comercio internacional.
Cuadro V.3 Suramrica: crecimiento de las exportaciones de bienes y de servicios

(tasas promedio anual de cada perodo sobre la base de dlares corrientes)
1980 - 1989 Exportaciones de bienes Exportaciones de servicios 2,4 3,1
1990 - 1999 5,2 6,6
2000 - 2009 10,6 10,1
Sin embargo, este buen desempeo del comercio exterior de los pases suramericanos, el manejo macroeconmico prudente en la fase ascendente del ciclo econmico que antes se mencion y algunas polticas pblicas activas que se instrumentaron en los ltimos aos, no han sido suficientes para modificar significativamente las modalidades tradicionales de insercin en la economa global. El patrn de crecimiento de las exportaciones suramericanas, que muestra grandes diferencias entre el componente de materias primas y el de manufacturas, fundamenta la idea hoy en boga de una eventual reprimarizacin de las exportaciones suramericanas (CEPAL, 2009-2010b). En la dcada de 2000 las exportaciones suramericanas experimentaron cambios significativos en materia de diversificacin de productos y, sobre todo, destinos (vase CEPAL 2009-2010b). A los fines de este trabajo vale destacar especialmente el importante desarrollo del comercio intrarregional en el perodo. El peso de los flujos de comercio intrarregional (medido por exportaciones) en Amrica Latina y el Caribe en los ltimos 12 aos fluctu entre el 22% y el 28% del comercio total. A su vez, el comercio entre los pases suramericanos se ha mantenido entre 15 y 23% tambin del comercio total y, en los ltimos aos, ha acompaado la evolucin del coeficiente de exportaciones suramericano que prcticamente se duplic en el perodo (vase el Grfico V.2).
Grfico V.2 Suramrica: coeficiente de exportaciones total y exportaciones intrarregionales

(en porcentajes del producto y de las exportaciones totales)
30 25 20 15 10 5 0
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Suramrica
Amrica Latina y el Caribe
Coeciente exportaciones
Fuente: Dataintal, BID/INTAL
126
Al respecto, cabe destacar algunas peculiaridades de la evolucin relativa de estas tres variables. En primer lugar, una elevada proporcin de las exportaciones entre pases de Amrica Latina y el Caribe ocurren, en verdad, dentro de algunas subregiones y entre ellas sobresalen los dos esquemas de integracin suramericanos. En efecto, las exportaciones entre los pases suramericanos han representado en el perodo entre 2/3 y 3/4 de las exportaciones realizadas entre los pases de Amrica Latina y el Caribe. Segundo, aunque ambas proporciones del comercio total han evolucionado de manera similar, las fluctuaciones del comercio al interior de Suramrica han sido ms atenuadas. Tercero, y quizs lo ms importante, la proporcin del comercio que se realiza entre los pases suramericanos ha ido en progresivo aumento, aun en el contexto de un fuerte crecimiento de las exportaciones totales de la regin como proporcin de su producto. De hecho, como se aprecia en el Cuadro V.4, las exportaciones entre pases suramericanos en el sexenio 2003-2008 han crecido por encima de aquellas dirigidas tanto a otros pases de Amrica Latina y el Caribe como al resto del mundo; adems, en la crisis las exportaciones dentro de la regin se contrajeron menos que las dirigidas a los otros dos destinos. Por ltimo, estos desarrollos son resultado, y a la vez inducen, una creciente integracin fsica en Suramrica.
Cuadro V.4 Suramrica: tasas de crecimiento de sus exportaciones, segn destino

(promedio de tasas anuales calculadas sobre la base de US$ corrientes)
EXPORTACIONES Suramrica a Suramrica Suramrica a ALC Suramrica al mundo
2000 - 2002 -0,9 1,1 5,3
2003 - 2008 24,9 16,9 21,6
2009 -20,6 -26,7 -21,9
2010 24,6
Fuente: sobre la base de datos de Dataintal, BID/INTAL
Esta mayor expansin relativa de las exportaciones entre los pases suramericanos va acompaada, como ya se mencion en el Captulo I, de un comercio de mejor calidad. En aquella oportunidad se mostr que el comercio intrarregional se concentraba en bienes con mayor valor agregado y tecnologa incorporada en comparacin a las que se dirigan al resto del mundo. Ahora cabe enfatizar otra dimensin significativa cual es la importancia relativa del comercio intrasectorial en los intercambios comerciales bilaterales como indicador de las relaciones de integracin productiva. La importancia de estos vnculos intraindustriales reside en que ellos son candidatos naturales para la gestacin de cadenas regionales o subregionales de valor y las polticas pblicas deberan explorar y estimular este potencial. Una de las maneras de aproximarse a esta medicin es mediante el ndice Grubel-Lloyd (IGL), ampliamente utilizado para estos fines55. Los valores para el comercio bilateral de los pases suramericanos, en 2008, se presentan en el cuadro V.5. Argentina, Brasil y Colombia mostraron los porcentajes ms elevados de comercio intraindustrial como indican los mayores valores del ndice. Otros cuatro (Chile, Ecuador, Per y Uruguay) exhiben relaciones intrain-
55- El ndice de Grubel y Lloyd mide la intensidad del comercio intraindustrial entre dos pases, entendido como una situacin en que ambos intercambian bienes similares. Se define como el cociente entre el valor absoluto de exportaciones e importaciones dividido por la suma de ambas. El valor de este cociente se resta de la unidad y, en consecuencia, el indicador arroja un ndice entre 0 y 1. La cercana a 1 indica una mayor incidencia del comercio recproco en industrias similares (el valor de las exportaciones y de las importaciones son parecidos). Al respecto, vanse Carrera, Miguel (1997) y Trigo, Aurora (1997).
127
dustriales en expansin, pero an no consolidadas (ndice entre 0,10 y 0,36). Finalmente, en los tres restantes (Bolivia, Paraguay y Venezuela) todava predomina el comercio entre sectores (IGL por debajo de 0,10). La relacin bilateral intraindustrial ms intensa fue la de Argentina y Brasil, que alcanz un ndice de 0,56, siendo tambin la de mayor crecimiento en la dcada de 200056. Otras relaciones bilaterales que denotan un comercio intrasectorial importante son Colombia con Ecuador y Per, as como los casos de Chile y Uruguay con otros pases del MERCOSUR y de la CAN.
Cuadro V.5 Suramrica: Intercambio Intra-Industrial, 2008

(ndice de Grubel y Lloyd)
SOCIOS
AR
BO
BR
CH
CO
EC
PY
PE
UY
VE
PASES
AR BO BR CH CO EC PY PE UY VE 0,05 0,56 0,19 0,09 0,03 0,10 0,08 0,25 0,02 0,01 0,06 0,01 0,02 0,06 0,13 0,03 0,00 0,09 0,14 0,05 0,12 0,03 0,23 0,01 0,18 0,07 0,03 0,20 0,19 0,02 0,36 0,04 0,29 0,20 0,10 0,01 0,08 0,01 0,08 0,14 0,02 0,05 0,14 0,00 0,05
Nota: el ndice de Grubel-Lloyd (IGL) = 1 - valor absoluto (Xi-Mi)/(Xi+Mi) IGL = 1, si Xi = Mi IGL = 0, si Xi = 0, Mi=0 Fuente: sobre la base de datos de CEPAL (2009-2010b)
En suma, estos favorables desarrollos del comercio internacional y de las relaciones entre los pases suramericanos podran escalarse si se promovieran mayores niveles de innovacin y desarrollo productivo, tanto en los sectores asociados a los recursos naturales como en los de manufacturas y servicios. Las actividades productivas y comerciales ligadas a las ventajas comparativas de mayor intensidad en recursos naturales no constituyen necesariamente una traba para una insercin internacional de mejor calidad y pueden complementar las estrategias de desarrollo de los pases de la regin. En verdad, el enorme crecimiento mundial de la demanda y la estratificacin y diferenciacin de los mercados globales, por un lado, y la aceleracin de los desarrollos tecnolgicos en mbitos como las ciencias de la vida y las ciencias cognitivas, por otro, ofrecen variadas posibilidades para que las materias primas que la regin exporta dejen de ser productos bsicos, gracias a una mayor diferenciacin e incorporacin de valor agregado y conocimiento (vase CEPAL, 2008).
56- A ttulo ilustrativo, cabe destacar que las relaciones intraindustriales entre pases desarrollados, medidas por el ndice de Grubel y Lloyd, se ubican en torno a 0,65, indicando la gran similitud existente en las tecnologas y dotaciones relativas de factores.
128
Esto, a su vez, requiere desarrollar una oferta de servicios especializados tendientes a la mayor generacin y captacin de valor a lo largo de los diversos eslabones de la cadena (diseo de producto, publicidad, mejora en la gestin de los insumos, logstica, transporte, servicios de ingeniera y consultora, seguros y finanzas, entre otros). De esta manera se pueden reforzar los eslabonamientos hacia adelante y hacia atrs, favoreciendo la vinculacin de sectores exportadores directos e indirectos con el resto de la economa, especialmente con las pequeas y medianas empresas productoras de bienes y servicios y que son las principales generadoras de empleo en la regin. En definitiva, se trata de impulsar un enfoque de competitividad sistmica, en que la poltica pblica tiene un papel insustituible para aumentar los flujos de exportacin, la formacin de conglomerados productivos (clusters) y el desarrollo de cadenas regionales y globales de valor a la par de una mayor integracin fsica.
c) Las inversiones suramericanas
Las translatinas se han transformado en un fenmeno de importancia cada vez mayor desde mediados de los aos noventa acompaando el proceso de globalizacin y regionalizacin de la economa mundial, pero han renovado su vigor especialmente en la segunda mitad de la dcada de 2000 mediante agresivas polticas de internacionalizacin57. Histricamente, los pases suramericanos con inversiones en el exterior ms cuantiosas fueron Argentina, Brasil y Colombia. Hasta mediados de los aos ochenta, la mayora de estas inversiones tena como destino pases vecinos y se concentraba en la extraccin y comercializacin de recursos naturales, en servicios de ingeniera y construccin y en actividades manufactureras establecidas para evitar restricciones comerciales en los pases receptores. Las estrategias empresariales estuvieron orientadas a la bsqueda de mercados y a la explotacin de ventajas competitivas, tales como capacidades de diseo y adaptacin de productos y gestin comercial y productiva, en mercados menos sofisticados. En los aos noventa, las polticas de liberalizacin econmica, desregulacin y privatizacin expusieron a las empresas locales al desafo de competir en el mercado local, hasta entonces cautivo, y aprovechar oportunidades para invertir en el exterior. En particular, vale destacar que la mayor parte de estas inversiones fueron intrarregionales ya que solamente algunos pocos actores locales buscaron en ese perodo un protagonismo global. Debido a la gran volatilidad de estas inversiones, en gran medida a raz de las sucesivas crisis macroeconmicas del perodo, los pases suramericanos ms activos, Argentina, Brasil y Chile, fueron alternando el liderazgo hasta el ao 2000. Pese a que se han documentado varios casos exitosos (vase CEPAL, 2005), son ms los fracasos o los procesos de internacionalizacin truncados. En particular, la construccin de redes regionales se transform en un activo muy valioso para las empresas transnacionales mundiales que deseaban entrar rpidamente y con gran cobertura a los mercados de Suramrica. Este fue el caso de muchas empresas que se expandieron en la regin y despus fueron absorbidas por empresas transnacionales de Europa y Estados Unidos58. Desde
57- Las translatinas son empresas transnacionales latinoamericanas emergentes que han realizado inversiones directas fuera de sus pases de origen. De hecho, las inversiones directas en el exterior de las translatinas constituyen una parte cada vez mayor de la inversin extranjera directa que ingresa a Amrica Latina. Al respecto, vase CEPAL, 2005. 58- En este sentido hay varios casos emblemticos. En Argentina, YPF y Prez Companc adquiridas a fines de los aos noventa por Repsol. En Chile, la fuerte expansin en los servicios elctricos de varios pases suramericanos motiv a Endesa (Espaa) a adquirir la empresa chilena; algo similar ocurri en el negocio de los fondos previsionales cuando los emprendimientos chilenos en distintos pases fueron adquiridos por bancos espaoles.
129
el punto de vista de la integracin regional, estos desarrollos continan siendo importantes pues dan sustento a un funcionamiento en redes regionales de las empresas nacionales de varios pases. Aunque con fuertes variaciones anuales, la expansin en la dcada de 2000 fue sostenida, como se aprecia en el Cuadro V.6. Si se comparan los promedios del primer lustro de la dcada y del ltimo, las inversiones de las translatinas en el exterior ms que se triplicaron, con Colombia, Argentina y Brasil creciendo por encima del promedio suramericano. Vale destacar, asimismo, el caso de Chile cuyas inversiones en el exterior son las que muestran un crecimiento ms sostenido y menor volatilidad, as como la mayor magnitud medida en trminos de su producto interno bruto. Tambin merecen mencionarse el caso de Per que comenz a invertir en el exterior en la segunda mitad de la dcada y, por el contrario, el de Venezuela que tendi a estancarse.
Cuadro V.6 Suramrica: corrientes netas de inversin directa en el exterior por pas
(en millones de dlares)
PAS Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Paraguay Per Uruguay Venezuela SURAMRICA
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
1.730 3 1.690 2.558 116 6 -3 872

6.972
901 3 2.282 3.987 325 6 -1 521

8.024
161 0 -2.258 1.610 16 0 6 6 204

-255
-627 0 2.482 343 857 0 -2 14 1.026

4.093
774 0 249 1.606 938 0 6 15 1.318

4.906
676 0 9.807 1.563 142 2 6 18 619

12.833
1.311 0 2.517 2.183 4.662 0 6 36 1.167

11.882
2.439 3 28.202 2.171 1.098 0 4 -1 1.524

35.440
1.504 4 7.067 2.573 913 2 8 66 89 30

12.256
1.391 5 20.457 7.988 2.254 -2 8 736 1 1.273

34.111
679 -4 -9.984 7.983 3.025 1 396 13 1.834

3.943
Fuente: sobre la base de datos de CEPAL, 2009c.
A diferencia de los decenios precedentes, en los aos 2000 se produjo una verdadera internacionalizacin de empresas de pases suramericanos y, muy en especial de varias empresas brasileas. As al objetivo de articular redes regionales, se agregaron el de alcanzar un mayor control en la produccin de cadenas globales de valor y el de penetrar mercados en los pases desarrollados y emergentes en otras regiones del mundo, estableciendo redes propias de distribucin y comercializacin. Estas estrategias difieren de manera significativa segn el sector de actuacin. Las translatinas de industrias bsicas, es decir las empresas que producen insumos para el sector industrial que van desde actividades extractivas (hidrocarburos y minera) hasta operaciones con diferentes grados de transformacin (acero, cemento, celulosa y papel), generalmente son competitivas a escala mundial y han usado las inversiones para aumentar su escala y crear espacios para sus productos en los mayores mercados. Muchas de estas industrias pasan actualmente por un intenso proceso de consolidacin, por lo que ms que una oportunidad, la internacionalizacin ha sido una obligacin para disputar los mercados globales.
130
En claro contraste con lo ocurrido en las industrias bsicas, las empresas translatinas que actan en el sector de alimentos y bebidas se han visto obligadas histricamente a vincularse con las empresas mundiales que dominan la industria especfica. Este tipo de asociaciones dio tres modalidades bsicas de relacionamiento. Algunas translatinas han logrado competir con las transnacionales mundiales, especializndose en mbitos regionales y en determinados nichos de mercado. Otras se han integrado estrechamente a las redes de las transnacionales mundiales, pero han mantenido un control mayoritario del capital social de sus empresas. Por ltimo, numerosas translatinas se han integrado formalmente a las redes de las transnacionales mundiales, con papeles claramente subordinados. Ms recientemente, debido a la expansin y diversificacin del consumo han aparecido nuevas oportunidades. En algunos mercados, sobre todo donde se han manifestado caractersticas propias en los patrones de consumo, han aparecido nichos aprovechados por las translatinas como es el caso de algunas translatinas argentinas y peruanas. En otros, las translatinas tienen ventajas competitivas sobre la base de los recursos naturales de la regin y de las capacidades productivas y de gestin desarrolladas a lo largo de su historia u otros activos. Por ejemplo, en la industria de las carnes, se han ido consolidando grupos empresarios brasileos con una clara vocacin de articulacin productiva regional y proyeccin global (Vase CEPAL, 2007b). Las translatinas en el sector de los servicios pueden clasificarse en cuatro grandes grupos. El ms tradicional corresponde a las empresas de ingeniera y construccin, sobre todo de Brasil y Argentina, que se expandieron al mbito regional y, en varios casos, al internacional. Entre las ventajas competitivas de este grupo de translatinas se encuentra una combinacin de capacidad tecnolgica, flexibilidad operativa y bajos costos. Adems, su capacidad de operar en ambientes regulatorios, jurdicos y econmicos complejos les ha proporcionado ventajas sobre competidores mundiales en algunos mercados, especialmente de regiones en desarrollo o transicin. El comercio minorista, segundo grupo, muestra una presencia sumamente dinmica de empresas translatinas de origen chileno que operan en Argentina, Colombia y Per y, ms recientemente, en Brasil. Estas empresas han logrado establecer slidas ventajas competitivas sustentadas en un modelo comercial basado en la sinergia resultante de actividades relacionadas, fuertemente orientado hacia el cliente y con una poderosa dimensin financiera. Este modelo de negocio se complementa con esfuerzos para aumentar la sintona con los clientes: incorporacin de socios locales, establecimiento de relaciones de largo plazo con sus proveedores y el empleo de personal de cada pas para facilitar las relaciones personales. El tercer grupo corresponde al transporte areo en el que han destacado Chile y Brasil, cuyas dos principales empresas actuales (LAN y TAM) estn en proceso de fusin. La estrategia ha sido la expansin regional mediante una red de empresas con sede en diversos pases que, adems de los vuelos internacionales, atendiesen los vuelos domsticos de pasajeros y carga. Con la fusin en curso LATAM cubrir la casi totalidad del transporte areo en Suramrica. El ltimo grupo, de gran expansin reciente, es algo ms heterogneo e incluye servicios informticos, as como la industria de entretenimiento y medios de comunicacin. Estas empresas, tecnolgicamente ms sofisticadas, han tenido que enfrentarse con las transnacionales mundiales en los sectores en que desempean sus actividades. Si bien algunas han buscado asociarse y otras han pasado a formar parte de la estructura de aquellas, una tercera estrategia ha sido especializarse en algn
131
nicho idiosincrtico. En este ltimo caso, se aprovecha alguna identidad cultural en los hbitos de consumo para conformar mercados regionales o dirigidos a la poblacin latina residente en otros pases. Para ilustrar este panorama general, en el Cuadro V.7 se presentan las 20 mayores empresas translatinas de pases suramericanos, incluyendo datos sobre su sector de actuacin y los porcentajes de sus ventas, inversiones y empleos en el exterior. El continuo proceso de internacionalizacin de las principales empresas suramericanas es evidente e incluye el inicio de la internacionalizacin productiva de un rango mayor de empresas. La fuerza de las empresas locales en sectores relacionados con los recursos naturales les ha permitido impulsar su expansin geogrfica y, lentamente, incrementar el valor agregado de su cartera de productos. Otras empresas se han beneficiado del crecimiento del mercado consumidor en la regin y han logrado, sobre la base de su experiencia acumulada en los mercados internos y ms cercanos, conquistar nichos en nuevos pases de destino, dentro y fuera de la regin.
Cuadro V. 7 Suramrica: las 20 mayores empresas con ventas, inversiones y empleos en el exterior, 2009
(en millones de dlares y porcentajes)
EMPRESAS
Petrobas PDVSA Ita-Unibanco Vale Grupo JBS (FRIBOI) Gerdau Cencosud Tenaris Grupo Camargo - Correa Embraer Falabella C.S.N TAM Sadia Marfrig Constructora Odebrecht Andrade - Gutirrez LAN EmpresasCMPC Votorantim
PAS Brasil Venezuela Brasil Brasil Brasil Brasil Chile Argentina Brasil Brasil Chile Brasil Brasil Brasil Brasil Brasil Brasil Chile Chile Brasil
VENTAS 101.948 68.000 44.242 27.852 20.548 15.242 10.518 8.149 6.950 6.812 6.713 6.305 5.780 5.577 5.317 4.800 4.500 3.656 3.248 3.110
PORCENTAJES EN EL EXTERIOR
Ventas Inversiones Empleo 29 94 11 35 85 53 56 83 22 86 37 23 31 47 39 69 15 73 70 36 34 5 3 47 85 58 50 84 47 45 40 13 5 10 40 56 10 70 27 48 10 8 10 20 77 46 44 73 28 13 38 6 6 80 35 49 5 41 31 35
SECTOR Petrleo y gas Petrleo y gas Banca Minera Agroindustria Siderurgia Comercio Siderurgia Construccin Ind. Aeroesp. Comercio Siderurgia Aerolneas Alimentos Agroindustria Construccin Construccin Aerolneas Celulosa y papel Cemento
132
Como puede apreciarse, destacan sobremanera las empresas brasileas que estn en un franco proceso de internacionalizacin y las empresas de Chile que siguen una estrategia de expansin hacia mercados regionales. Debido a la coyuntura internacional, las empresas brasileas han sido ms agresivas en su expansin. En el caso de las chilenas el crecimiento orgnico se altern con adquisiciones y la gradualidad ha sido clave para acumular la experiencia necesaria. Para unas y otras el desafo permanente es el de lograr mantenerse en contextos de fuerte competencia y consolidacin. En el Cuadro V.8 se detallan las inversiones de Brasil y Chile segn los mercados de destino y los sectores de actuacin.
Cuadro V.8 Brasil y Chile: inversiones en el exterior por destino y sector, 2007
(en millones de dlares y porcentajes)
Destino
Monto
Porcentaje
Sector
Monto
Porcentaje
BRAS I L (inversiones superiores al milln de dlares, excluidos inmuebles) Centros nancieros Estados Unidos Chile Argentina Uruguay Otros ALC Portugal Otros UE Otros 5.420 3.548 689 528 229 389 155 633 54 46,5 30,5 5,9 4,5 2,0 3,3 1,3 5,4 0,5 Servicios nancieros Metalurgia Alimentos y bebidas Productos qumicos Comercio Biocombustibles Hidrocarburos Construccin Otros 5.108 1.660 1.744 853 644 276 239 156 965 43,9 14,3 15,0 7,3 5,5 2,4 2,1 1,3 8,3
TOTAL
11.645
100,0
TOTAL
11.645
100,0
CHILE (inversin materializada) Brasil Argentina Per Colombia Estados Unidos Otros ALC Otros 875 471 396 341 258 27 112 35,3 19,0 16,0 13,8 10,4 1,1 4,5 Comercio Ind. manufacturera Energa Construccin Otros servicios Hoteles y restaurantes Otros 1.016 818 198 198 149 99 2 41,0 33,0 8,0 8,0 6,0 4,0 0,1
TOTAL
2.480
100,0
TOTAL
2.480
100,0
133
En materia del destino de las inversiones, uno y otro pas son casi perfectamente complementarios. En efecto, Brasil dirige poco ms del 15% de sus inversiones a otros pases de Suramrica y al resto de Amrica Latina y el Caribe (3,3%), mientras que el 85% de las inversiones de Chile se concentra es esos destinos. En trminos de los sectores de actuacin tambin el contraste es marcado: las empresas translatinas de Brasil operan, adems de los servicios financieros, varios sectores de industrias bsicas y manufacturas, mientras que las empresas de Chile se especializan en comercio y servicios, con la importante excepcin de celulosa y pasta para papel. Por ltimo, cabe destacar que los avances recientes en relacin con las inversiones en el exterior y la internacionalizacin de las empresas suramericanas no son el resultado de polticas pblicas especficas, ni de medidas emanadas de los compromisos de integracin. Si bien estas iniciativas se han visto favorecidas por el clima de paz y cooperacin que existe en la regin, la vitalidad del proceso podra verse fortalecida mediante iniciativas de integracin en el marco de acuerdos comerciales y medidas de facilitacin de comercio. Adems de reforzar la credibilidad de los mecanismos de solucin de controversias, las primeras involucran la bsqueda de convergencia en los marcos regulatorios del sector servicios y eventualmente la actualizacin de los acuerdos comerciales. Las medidas de facilitacin del comercio incluyen las inversiones en infraestructura y logstica y la convergencia progresiva de sus marcos regulatorios, as como la gradual armonizacin de los aspectos impositivos y financieros y de los acuerdos para la movilidad de las personas. Cualquier esfuerzo de integracin profunda debera afianzar los vnculos con los actores regionales de la internacionalizacin, potencindose as recprocamente la expansin de las empresas y la pertinencia y eficacia del proceso de integracin.
LA ADAPTACION AL CONTEXTO y A SU PROPIO DESARROLLO
d) Evolucin de los esquemas formales de integracin

En contraste con las dinmicas del comercio y de la inversin anteriormente descritas, los avances en las iniciativas de convergencia comercial en el espacio suramericano han sido modestos en la dcada de 2000. Desde luego, ello limita las posibilidades de avanzar hacia un espacio econmico integrado ms amplio capaz de promover un mayor desarrollo del comercio intrarregional y de los beneficios asociados, como la articulacin manufacturera, la participacin activa de las pequeas y medianas empresas y un mayor potencial de integracin productiva, entre otros. En particular, las iniciativas ms ambiciosas de integracin comercial se han visto altamente afectadas por las distintas visiones que coexisten en la regin en este mbito. Ello se evidencia en las dificultades encontradas para constituir una zona de libre comercio suramericana, surgidas desde 2005 en el marco de la entonces Comunidad Sudamericana de Naciones. No obstante estas limitaciones, ha habido importantes progresos en diversas reas de la integracin regional incluyendo, en algunos casos la dimensin comercial. Los hechos ms destacados ocurridos en relacin con el MERCOSUR en los aos 2000 se presentan en el Recuadro V.1. En el plano institucional, el proceso de incorporacin de Venezuela en calidad de miembro pleno registr un importante avance en diciembre de 2009, con la aprobacin otorgada por el Congreso brasileo. Con ello, slo resta obtener la aprobacin del Congreso de Paraguay.
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Recuadro V.1 Principales eventos en el Mercosur durante los aos 2000

18 02 2002 04 07 2002 06 12 2002 16 12 2003 16 12 2004 19 06 2005 08 12 2005 04 07 2006 18 01 2007 15 12 2008 30 06 2008 24 07 2009 Protocolo de Olivos para la solucin de controversias en el MERCOSUR, Buenos Aires, Argentina. Aprobacin de la decisin sobre fortalecimiento institucional y creacin del grupo ad-hoc sobre integracin fronteriza. Acuerdo MERCOSUR-Mxico. Acuerdos sobre migraciones en MERCOSUR y Acuerdo de Complementacin Econmica CMC 11/03. Suscripcin en el marco de la ALADI del Acuerdo de Complementacin Econmica de CAN y MERCOSUR para establecer una Zona de Libre Comercio Creacin en el seno del MERCOSUR del Fondo para la Convergencia Estructural (FOCEM). Integracin y funcionamiento del FOCEM y fortalecimiento de la estructura institucional del MERCOSUR. Protocolo constitutivo del Parlamento del MERCOSUR. Reglamento del FOCEM. Procedimiento especial del Protocolo de Olivos. Suscripcin de los Presidentes del MERCOSUR y el Presidente de Venezuela de la adhesin de este pas al esquema. Creacin del Instituto Social del MERCOSUR. Aprobacin de los primeros proyectos a ser financiados con recursos del FOCEM. Creacin del Fondo de Garantas para Micro, Pequeas y Medianas Empresas y del Fondo de Agricultura Familiar. Aprobacin del Programa de Integracin Productiva del MERCOSUR para la complementariedad productiva. Unificacin de las reglas de origen. Nuevas precisiones para el uso de monedas locales en las transacciones comerciales intra-MERCOSUR. Vale mencionar especialmente algunos avances significativos en varias materias relacionadas con el perfeccionamiento de la unin aduanera. Dichos acuerdos se refieren a la eliminacin gradual, a partir de 2012, del doble cobro del arancel externo comn, el establecimiento de un mecanismo para la distribucin de la renta aduanera y la adopcin de un cdigo aduanero comn, que se venan negociando desde 2004. Cabe tambin mencionar la aprobacin del plan de accin para profundizar la liberalizacin del comercio de servicios mediante un cronograma de cuatro etapas que culminara en 2015, as como la conclusin de la sptima ronda de negociaciones de compromisos especficos en materia de servicios a fines de 2009. Otra iniciativa reciente es el sistema de pagos en monedas locales para las operaciones de comercio bilateral, que tiene por objeto reducir los costos de transaccin asociados a la intermediacin del dlar y as promover una mayor participacin de las empresas de menor tamao en el comercio efectuado entre los pases del MERCOSUR. Un importante desafo pendiente es avanzar con mayor rapidez en el objetivo de eliminar las restricciones no arancelarias al comercio intrazonal, entre las que figuran de manera prominente las licencias no automticas de importacin.
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Un segundo elemento positivo fue la creacin del Fondo de Garantas para Micro, Pequeas y Medianas Empresas, destinado a garantizar operaciones de crdito para participar en actividades de integracin productiva en el MERCOSUR, con un aporte inicial de 100 millones de dlares. Esta herramienta se suma al FOCEM, que comenz a operar en 2007 y que al 30 de junio de 2009 tena aprobados 25 proyectos, por un monto global de casi 200 millones de dlares (BID/INTAL, 2009). Al igual que el FOCEM, este Fondo permite que se obtengan beneficios inversamente proporcionales a los aportes realizados, lo que contribuye no slo a fomentar la integracin productiva de las economas nacionales, sino tambin a la reduccin gradual de las grandes asimetras que existen entre estas. Un programa de considerable importancia a futuro son los Encuentros sobre Integracin Productiva que tienen como objetivo discutir la estrategia de insercin econmica del MERCOSUR y el papel clave de la integracin de las cadenas productivas tanto para desarrollar la competitividad de las industrias subregionales como para reducir las asimetras entre los pases miembros. A comienzos de 2010 Argentina y Brasil identificaron una serie de sectores estratgicos y sensibles para promover la integracin productiva. Dentro del primer grupo se encuentran petrleo y gas, autopartes, tecnologas avanzadas, aeronaves civiles y equipamiento agrcola, mientras que los sectores sensibles corresponden a madera, muebles, vinos, lcteos y productos de la lnea blanca de electrodomsticos. En la actualidad se estn llevando a cabo Mesas de Integracin Productiva con la participacin de representantes gubernamentales y del sector privado de algunas de estas industrias, as como encuentros empresariales (Vase BID/INTAL, 2010). En materia de negociaciones comerciales con socios extrarregionales ha habido varios desarrollos relevantes en los ltimos aos. Uno ha sido el relanzamiento, anunciado en mayo de 2010 y materializado un mes despus, de las negociaciones para un acuerdo de asociacin con la Unin Europea, que se encontraban suspendidas desde 2004. Otro corresponde a los contactos que desde agosto de 2009 vienen sosteniendo las dos principales economas de la regin, Brasil y Mxico, con vistas a iniciar las negociaciones de un acuerdo estratgico de integracin econmica, con importantes consecuencias potenciales sobre la integracin latinoamericana. Por ltimo, en los ltimos aos entraron en vigencia, total o parcial, los acuerdos del MERCOSUR con frica Meridional, Egipto, India e Israel. Por su parte, la CAN ha experimentado un perodo complejo desde 2006, marcado por el retiro de Venezuela, fricciones entre sus estados miembros a raz de la negociacin de acuerdos comerciales con Estados Unidos y la Unin Europea y, ms recientemente, tensiones polticas de distinto orden, que en ocasiones han incidido sobre el comercio. Asimismo, en la dcada se han ido perfilando con claridad las distintas visiones que los estados miembros de la CAN tienen sobre la naturaleza de la integracin y el papel del comercio en el desarrollo. Sumando a esto los efectos de la reciente crisis, se ha tratado en definitiva de un perodo poco propicio para avanzar a partir de la zona de libre comercio en bienes y servicios ya existente hacia etapas ms avanzadas de integracin comercial. En particular, desde 2007 la CAN se ha alejado paulatinamente del formato de unin aduanera, debido a la exoneracin transitoria a los estados miembros de aplicar el arancel externo comn y a la negociacin individual, por parte de algunos de ellos, de acuerdos comerciales con terceros pases. Sin perjuicio de lo anterior, los miembros de la CAN han continuado profundizando su cooperacin e integracin en una serie de reas, segn se aprecia en el Recuadro V.2. 136
Recuadro V.2 Principales eventos en la CAN durante los aos 2000

30 07 2001 17 06 2002 11 03 2003 28 06 2003 11 07 2004 12 07 2004 Declaracin de Machu Picchu sobre la democracia, los derechos de los pueblos indgenas y la lucha contra la pobreza. Aprobacin de la Carta Andina para la Paz y la Seguridad de los ministros de relaciones exteriores y de defensa. Notificacin ante la Organizacin Mundial de Comercio de la Comunidad Andina de Naciones como una unin aduanera. Acta de Quirama. Nueva orientacin estratgica de la integracin hacia una segunda generacin de polticas con mxima prioridad a la dimensin social.
Creacin de varios Consejos Andinos: Educacin y Cultura, Desarrollo Social, Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible y de Autoridades Municipales. Acta de San Francisco de Quito sobre la zona de paz andina, de lucha contra la droga y dilogo presidencial sobre el futuro de la integracin y su proyeccin a Suramrica.
04 04 2005
Inicio del proceso de valoracin conjunta CAN y UE de la integracin andina con vistas a una futura asociacin entre ambos bloques, incluyendo un posible TLC.
18 07 2005
Acta Presidencial de Lima sobre Democracia, Desarrollo y Cohesin Social y sobre otros temas (lucha contra las drogas, Telesur, Nicaragua, y reforma de Naciones Unidas).
22 04 2006 09 08 2006 20 09 2006 14 07 2007
Venezuela denuncia el Acuerdo de Cartagena y cesan desde ese momento sus derechos y obligaciones derivados de su condicin de estado miembro. Aprobacin del Memorando de Entendimiento entre la CAN y Venezuela sobre su desvinculacin como estado miembro de la CAN. Otorgamiento de la condicin de estado miembro asociado de la Comunidad Andina a la Repblica de Chile (Decisin 645). XVII Reunin del Consejo Presidencial Andino en la que se suscribi la Declaracin de Tarija. Tarija, Bolivia.
Especficamente, se ha avanzado en la incorporacin de las vertientes social, poltica, productiva y medioambiental al proceso de integracin, en el marco del concepto de integracin integral. Estos esfuerzos se plasman en los doce ejes de la agenda estratgica aprobada por los ministros de relaciones exteriores y comercio exterior de la CAN en febrero de 2010 (vase CEPAL 2009-2010b). El punto de partida de la agenda es el reconocimiento de la diversidad de enfoques y visiones de los estados miembros, a partir de lo cual se busca preservar el patrimonio alcanzado en las cuatro dcadas de existencia de la Comunidad y avanzar pragmticamente en nuevas reas que generen consenso, incluyendo materias de complementacin econmica e integracin comercial. 137
En efecto, si bien es necesario otorgar ms relevancia a los aspectos sociales, sobre todo en un continente tan marcado por las desigualdades, no debera postergarse o restar importancia a los aspectos econmicos y comerciales de la integracin. Ms bien cabra reforzar las sinergias y complementariedades entre ambos. En tal sentido, sera necesario redoblar los esfuerzos por construir cadenas regionales de valor que permitan exportar a terceros mercados, favoreciendo en ellos la presencia de pequeas y medianas empresas y de empresas procedentes de pases de menor desarrollo relativo. Esto permitira compatibilizar crecimiento, orientacin a terceros mercados y cohesin social y complementar, de este modo, el apoyo estructural a la reduccin de las asimetras entre los pases miembros. De otra forma, si el tema social se concibe meramente como una forma de compensacin y no de acceso a oportunidades de crecimiento, se estar exigiendo a la integracin que compense las desigualdades nacionales, algo que no se ha podido conseguir internamente en ningn pas.
e) Aumento de la pluralidad poltica en Suramrica
Los notables avances registrados en los aos noventa en materia de preservacin de la democracia representativa, del clima regional de paz y cooperacin y de la solucin pacfica de los diferendos entre pases suramericanos no slo se mantuvieron en la presente dcada sino que, en algunos casos, se acentuaron. De hecho, los desarrollos que culminaron en la conformacin de la UNASUR, que fueron descritos en el captulo I, son una muestra viva de los esfuerzos por la convergencia poltica en Suramrica. Por otra parte, la UNASUR ha pasado a ser un instrumento decisivo en todos esos frentes como lo demuestran algunos sucesos recientes. Asimismo, es un claro ejemplo de cmo es posible conjugar, sobre la base del dilogo y la persuasin, visiones polticas plurales no slo respecto de los contrastes entre los pases de la regin, sino tambin en relacin con las modalidades y estilos de insercin en el mundo. A pesar de estos importantes logros polticos, el balance de la integracin econmica suramericana todava aparece como insuficiente ante un contexto global de nuevas oportunidades y desafos. En efecto, en las principales decisiones empresariales los esquemas de integracin vigentes parecen estar ausentes. La profundizacin de la integracin econmica regional no ha ocupado un lugar prioritario en las agendas polticas y apenas logr trascender el mbito de los anuncios. En este cuadro, no debera sorprender una acentuacin de la diversidad de opciones respecto de cmo integrarse a la economa mundial. Quizs las visiones ms crticas sobre los beneficios de la liberalizacin comercial para la regin se han articulado en el proyecto de la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra Amrica (ALBA) y su iniciativa asociada, el Tratado de Comercio de los Pueblos. Ambas surgieron en 2004, en contraposicin directa al proyecto rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA), el que finalmente fue abandonado. En contraposicin, varios pases suramericanos en la costa del Pacfico han optado individualmente por tratados de libre comercio con otros pases y regiones del mundo. Desde luego, hay conocidas y marcadas diferencias estructurales entre los pases suramericanos, as como otras ms abiertamente polticas que dan sustento a esta pluralidad de posiciones. Entre las primeras, existen notables contrastes de tamao, de estructura productiva y exportadora y de ventajas competitivas, de orientacin a los distintos mercados de destino y de grado de complementacin o sustitucin con los principales productos agrcolas de las economas desarrolladas que mantienen elevados niveles de subsidio a la 138
exportacin y/o de apoyo interno a sus productores. Las diferencias polticas, a su vez, se relacionan con el papel que cada pas puede y aspira a desempear en la economa mundial y regional, la fortaleza de su economa e instituciones y, por ende, el poder negociador y la estructura de alianzas que cada pas privilegia, todo lo cual termina reflejndose en la poltica comercial que persigue y en los rasgos de las negociaciones comerciales que emprende. Por esta razn se han venido realizando esfuerzos para reconocer y conciliar las distintas visiones polticas que han surgido para preservar el objetivo integracionista. Sin embargo, no puede soslayarse una cierta tensin entre las lgicas poltica y econmica de la integracin regional. La primera obliga a construirla a partir del reconocimiento de esas realidades diversas, mientras que la segunda enfatiza la necesidad de convergencia hacia el desarrollo de nuevos esquemas para aumentar el atractivo de un mercado regional ampliado.
El manejo adecuado de esta tensin entre poltica y economa es crtico para reforzar la complementariedad entre las modalidades de insercin en la economa mundial y los esquemas de integracin regional. Ello contribuira no slo a fortalecer el acceso a los principales mercados con productos que requieren un uso intensivo de recursos naturales y mano de obra, sino tambin a fomentar el desarrollo de actividades de uso ms intensivo de tecnologa y conocimiento, incluida la agregacin de valor a productos derivados de los recursos naturales. Pero para incrementar la presencia en cadenas de valor internacionales, adems de los requisitos de competitividad e innovacin, es necesario contar con mercados amplios y unificados, apoyados en una slida integracin fsica, en la convergencia de normas, disciplinas y regulaciones y en la seguridad jurdica que facilite las decisiones a largo plazo y las alianzas internacionales. Asimismo, se podra avanzar en otras reas quizs ms novedosas. En primer lugar, preparar acciones de acercamiento conjunto a otras regiones mediante misiones empresariales y ministeriales plurinacionales para promover carteras de proyectos en infraestructura, energa, financiamiento, turismo y logstica. Segundo, fomentar la coordinacin de las estrategias de las translatinas para crear cadenas de valor regionales y as vincular la integracin con las decisiones de internacionalizacin de los principales actores econmicos regionales. Tercero, reforzar el componente asociativo de la innovacin y la competitividad para articular centros tecnolgicos en actividades de investigacin y negocios conjuntos y para crear sinergias y masa crtica en los escasos recursos humanos que la regin asigna a estos temas de gran importancia a futuro. Por ltimo, adoptar medidas para la facilitacin del comercio (entre ellas, la modernizacin de aduanas, puertos, infraestructura, logstica, conectividad e interoperabilidad de las tecnologas de la informacin y las comunicaciones) en sectores que involucran a varios pases. Cabe recalcar que las opciones unilaterales con respecto a cada uno de estos temas seguirn siendo slo segundas mejores opciones, al desaprovechar las posibilidades que permiten la accin coordinada entre pases, las ventajas de mercados ampliados y las polticas comunes. No obstante, es preciso reconocer la variedad de situaciones estructurales y circunstanciales de los pases suramericanos, as como de sus diferentes condiciones y opciones polticas. El gran desafo contina siendo cmo progresar en la convergencia a partir del reconocimiento de esa riqueza de diversidad. 139
2. PARTICULARIDADES EN LA DINMICA DE 10 AOS DE IIRSA

Un proceso de la magnitud y caractersticas de IIRSA, que involucra horizontes de planificacin a largo plazo y que, al mismo tiempo, debe ir mostrando resultados que refuercen las voluntades polticas y los compromisos de mltiples actores, se puede modelar como una sucesin en el tiempo de dos tipos de momentos. En primer lugar, momentos de innovacin institucional en los que se determinan las condiciones de contorno en que el proceso deber operar por algn tiempo y, en segundo trmino, momentos de gestin para instrumentar acciones dentro de una determinada configuracin de esas condiciones de contorno. Ninguno de estos dos momentos es nico, ms bien se trata de una sucesin en que se van alternando uno y otro tipo. IIRSA comenz con un momento de innovacin institucional especialmente ambicioso como fueron las carac-
tersticas de su lanzamiento resumidas en la Declaracin de Brasilia. Primero, por el amplio consenso poltico en que se fundament, as como las visiones subyacentes para sacar provecho de las oportunidades y enfrentar las amenazas de la globalizacin. Segundo, por la propuesta de conjugar la modernizacin del espacio econmico ampliado con el reconocimiento de la identidad regional. Tercero, por la conceptualizacin de la integracin regional como espacio de aprendizaje y cooperacin y, tambin, como mecanismo para ganar escala e influencia poltica y econmica. Por ltimo, por la conviccin de que la integracin fsica puede actuar como un catalizador de otras dimensiones de la integracin regional. Por otra parte, en el Plan de Accin de Montevideo se plasmaron los principales lineamientos que daran cuerpo a la Iniciativa en los diez aos siguientes. En este sentido, vale destacar, por un lado, la complejidad de la agenda debido a su carcter multisectorial, multinacional y multidisciplinario y, por otro, la necesidad de aumentar la coordinacin entre los gobiernos e instrumentar las decisiones colectivas hacia el interior de los espacios institucionales que son propios de cada pas. Sin duda este fue un momento de notable innovacin institucional, quizs el ms importante que tuvo la Iniciativa en sus diez aos de vida, pero no fue el nico como se ver ms adelante. Dicho momento de innovacin fue seguido de un primer momento de gestin que se extendi durante los tres aos iniciales de IIRSA. Este perodo fue enriquecedor en el sentido de que hizo posible el reconocimiento progresivo de las sensibilidades nacionales y permiti poner en marcha el andamiaje organizativo de la Iniciativa. La gestin estuvo concentrada en la propuesta y discusin de los diferentes Ejes de Integracin y Desarrollo y de los Procesos Sectoriales de Integracin, as como en la preparacin de las Visiones de Negocios de cada Eje y la identificacin preliminar de los proyectos. En 2003 se produjo un segundo momento de innovacin institucional, de menor envergadura poltica pero de mayor contenido tcnico y operativo, el que finalmente pas a ser conocido como la primera fase de la planificacin territorial indicativa. Este nuevo momento de innovacin institucional sirvi para enmarcar el segundo perodo de gestin que se bas en el desarrollo y la aplicacin de una metodologa de planificacin territorial
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esencialmente cualitativa y apoyada en la opinin de expertos conocedores de la realidad de los proyectos, zonas y pases involucrados. A su vez, esta metodologa facilit el proceso de construir consensos entre los pases alrededor de una cartera comn de proyectos y decidir sus prioridades. Este proceso culmin con la adopcin en 2004 de la Agenda de Implementacin Consensuada que es un subconjunto de proyectos de la Cartera IIRSA que se consideraron prioritarios para la integracin fsica regional (Vase el Captulo IV). Este fue un perodo de gran importancia pues debieron ponerse en prctica una serie de arreglos organizativos, principios conceptuales y herramientas metodolgicas para enfrentar y hacer operativas las acciones que requera la integracin fsica. Como se ha documentado en los captulos precedentes, en este perodo todos los pases suramericanos dieron sustento poltico y mantuvieron sus compromisos con IIRSA de manera notoria a travs de las instancias directivas. Complementariamente, las instancias tcnicas y los organismos del CCT se las ingeniaron para responder al desafo, funcionando de manera gil, armonizando conceptos, desarrollando y aplicando metodologas, instrumentando acciones, movilizando recursos, superando obstculos e identificando falencias. La fecunda interaccin de ambas instancias permiti poner en marcha el proceso de acumulacin de capital institucional de IIRSA, cuyos principales componentes fueron tambin descritos en el captulo IV y que, en ciertas dimensiones, se acentuara posteriormente. En el perodo se intent tambin un emprendimiento de mayor alcance poltico, pero que no alcanz a madurar plenamente debido principalmente a las dificultades para construir los consensos necesarios en la medida en que comenzaron a manifestarse distintas visiones polticas en la regin. Esta iniciativa que fue conocida como VESA, visin estratgica de la integracin fsica suramericana, pretenda ser un aporte inicial en el debate con gobiernos, sector privado y sociedad civil acerca de construir consensos fuertes en torno a conceptos y propuestas estructurantes de la integracin y el desarrollo suramericanos. Sin embargo, como ya ha sido apuntado en el captulo IV, con posterioridad al Taller Regional sobre VESA (Asuncin, noviembre de 2005), esta reflexin pas a la instancia de los Presidentes de la regin. El tercer momento de innovacin institucional se produjo precisamente a finales de 2005, cumplido el primer quinquenio de la Iniciativa en el que se definieron los objetivos estratgicos 2005-2010. Con la aprobacin de estos objetivos, IIRSA entr en una etapa de profundizacin de los resultados alcanzados hasta la fecha reforzando el ambiente de ejecucin y generando un salto de calidad en la planificacin territorial indicativa que bsicamente consisti en articular la infraestructura con otras dimensiones del desarrollo territorial como son las oportunidades de integracin productiva y logstica y la evaluacin ambiental para identificar, caracterizar y evaluar las consecuencias ambientales y sociales y los riesgos y oportunidades de desarrollo sostenibles asociadas al territorio. De manera complementaria, se apunt a mejorar el proceso de identificacin, formulacin y evaluacin de los proyectos mediante un sistema de informacin con base geogrfica, un banco con datos estandarizados de los proyectos incluidos en la Cartera IIRSA a lo largo de su ciclo de vida como parte de diversos otros mecanismos desarrollados para difusin de la Iniciativa y el tratamiento especial del financiamiento de los proyectos transnacionales de infraestructura entre otros.
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Este nuevo momento de innovacin institucional provey el marco de referencia para un tercer perodo de gestin, cuyas caractersticas principales fueron la capacitacin de los cuadros tcnicos gubernamentales, un activo proceso de reuniones de trabajo de los Coordinadores Nacionales y de los Grupos Tcnicos Ejecutivos para avanzar en los diferentes Ejes de Integracin y Desarrollo y en unos pocos Procesos Sectoriales de Integracin. Sin embargo, quizs el hecho ms destacado sea el notorio avance en la definicin y ejecucin de los proyectos. Sin duda esto ltimo obedeci a distintas razones, pero vale destacar la maduracin de algunas iniciativas en los programas de financiamiento de las instituciones regionales y, sobre todo, las reseadas mejoras fiscales en los pases que as pudieron aportar el grueso del financiamiento para la ejecucin de la Cartera IIRSA. Estos importantes logros acrecentaron de manera notoria el capital institucional de IIRSA en sus diversas dimensiones y permitieron mostrar resultados para reforzar voluntades polticas y compromisos institucionales.
No obstante, tambin se fueron poniendo de manifiesto algunos obstculos que le restaron fuerza a la Iniciativa, sobre todo en los ltimos aos. En primer lugar, el apoyo poltico se fue erosionando segn se expresa en la menor asistencia a reuniones y en el nivel de representacin de los gobiernos. Segundo, el ingreso al espacio institucional de los pases ha mostrado ser difcil, a pesar del intenso esfuerzo desplegado por las coordinaciones nacionales. En particular, esto ha perjudicado a los Procesos Sectoriales de Integracin pues, en algunos casos, fue imposible incluso conformar los respectivos grupos de trabajo, dandose as uno de los dos pilares bsicos de IIRSA. Tercero, el carcter multisectorial de la Iniciativa se fue desdibujando al sesgarse su Cartera hacia los proyectos de transporte, tanto en trminos de composicin como de ejecucin. Esto obedece a diversas causas. En alguna medida incidi la representacin de los pases volcada hacia las reas de obras pblicas y transporte y las mencionadas dificultades de las coordinaciones nacionales para penetrar y coordinar acciones con el resto del aparato institucional de cada pas. Pero hay otras razones: por un lado, el hecho de que prcticamente todos los servicios del sector de telecomunicaciones, y especialmente aquellos ms dinmicos, se encuentran en manos del sector privado el cual se ha incorporado muy poco a IIRSA. Por otro lado, el sector de energa, que en algn momento concit altas expectativas para la integracin suramericana, fue buscando espacios alternativos de discusin para materializar avances en la agenda de integracin energtica, pero sin demasiado xito hasta ahora. En consecuencia, se perdieron importantes puntos que hubiesen permitido un mayor apalancamiento de IIRSA. Cumplidos los primeros diez aos de existencia, todo parece indicar que se requiere un nuevo momento de innovacin institucional para el proceso de IIRSA. Quizs el punto de partida para ese nuevo momento de innovacin institucional sea su reciente incorporacin a la estructura de UNASUR y, en particular, su constitucin como Foro Tcnico del Consejo de Infraestructura y Planeamiento de la Unin. No obstante, ese es slo un punto de partida y habr que delinear el equivalente al Plan de Accin de Montevideo para identificar los componentes y una estrategia para llevarlos a la prctica. En el captulo final se esbozan algunos lineamientos generales para progresar en tal sentido.
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Cuadro V.9 Resumen de las particularidades en la dinmica de 10 Aos de IIRSA

Lanzamiento de la Iniciativa IIRSA 2000 Primer momento de innovacin institucional Reunin de Presidentes de Amrica del Sur (Brasilia, 2000) Diseo del Plan de Accin de IIRSA (Carcter multisectorial, multinacional y multidisciplinario) Principios orientadores
2000 - 2002
Puesta en marcha de la Iniciativa IIRSA Primer momento de gestin Propuesta y discusin de los EIDs y PSIs Preparacin de las Visiones de Negocios de cada EID
2003 - 2004
Segundo momento de innovacin institucional
Ordenamiento de la Cartera de Proyectos IIRSA en base a 2003 - 2004 Realizacin de GTEs para cada EID y diversos PSIs Segundo momento de gestin Primera Cartera de Proyectos IIRSA. Cartera de Proyectos 2004 Conformacin de la AIC 2005 - 2010 Inicio del dilogo sobre la VESA
Tercer momento de innovacin institucional
2005
PSIs y Difusin Profundizacin y salto de calidad en planicacion territorial y nuevas metodologas y herramientas
Capacitacin de los cuadros tcnicos gubernamentales 2005 - 2010 Realizacin de GTEs de cada EID para actualizacin de la Cartera de Proyectos IIRSA. Publicacin de Territorial Indicativa. Cartera de Proyectos 2010 Creacin de fondos de cooperacin tcnica del BID, de CAF y de FONPLATA
Tercer momento de gestin
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Despus de 10 aos de la realizacin de la Primera Cumbre de Presidentes de Suramrica, la Iniciativa IIRSA se ha consolidado como un activo de los pases de la regin y ahora busca proyectarse hacia el futuro en un nuevo marco institucional. En efecto, con el surgimiento de la Unin de Naciones Suramericanas (UNASUR) est naciendo una nueva arquitectura institucional que tendr la responsabilidad de dar continuidad al proceso de integracin fsica de Suramrica. Por ende, y como se mencion en el captulo precedente, esta parece ser una oportunidad propicia para renovar el compromiso de los pases suramericanos con la integracin regional e instrumentar un nuevo momento de innovacin institucional que sirva para definir las condiciones de contorno para la operacin de la Iniciativa a lo largo de los prximos aos. Desde luego, la oportunidad, la orientacin y el contenido concreto de este nuevo momento de innovacin institucional es una decisin soberana de los gobiernos miembros. Por lo tanto, el propsito de este captulo es nicamente presentar algunas reflexiones generales derivadas del anlisis de la experiencia de IIRSA que sirvan para catalizar esa discusin. 1. La integracin fsica es progresiva y requiere continuidad. Despus de una dcada de fructfero trabajo, la integracin fsica de Suramrica muestra importantes avances y numerosos desafos. No podra ser de otra manera si se toman en consideracin varios de los datos de partida: las caractersticas que son propias de su difcil y compleja geografa; los retos del desarrollo ambientalmente sostenible en una de las regiones del planeta ms rica en biodiversidad y en dotacin de recursos naturales; la vulnerabilidad de las economas nacionales a pesar del crecimiento econmico reciente y de las necesidades de su transformacin y articulacin productiva; y, sobre todo, los grandes desafos de la cohesin social en un territorio donde casi el 40% de sus habitantes vive en situacin de pobreza, a los que cabe agregar muchos otros atrapados en la informalidad laboral y carentes de una proteccin social digna. Bajo cualquier perspectiva y frente a estos datos bsicos, queda claro que se trata de un esfuerzo de enorme magnitud que no puede ser concebido sino como un programa de accin de construccin progresiva y que adems, requiere de la colaboracin activa de mltiples actores gubernamentales, privados y sociales. 2. La integracin fsica es parte de la integracin regional. Las posibilidades de progreso efectivo en la integracin fsica suramericana frente a metas que por s resultan ambiciosas y de complejo alcance dependen, ciertamente, de la eleccin correcta de orientaciones estratgicas y de la capacidad de plantear objetivos factibles en funcin de los recursos tcnicos, humanos, financieros e institucionales que estn disponibles. El balance es, en definitiva, la resultante de elecciones y decisiones polticas que se van sumando en un proceso de cooperacin que inevitablemente enfrentar condiciones cambiantes. Asimismo, sin negar los mbitos propios en que se desenvuelve la accin en materia de integracin fsica, de ampliacin de la infraestructura regional y de su planificacin apuntando al desarrollo sostenible con cohesin social, sera equivocado pensar que se trata de una esfera autnoma de otros vectores del proceso de integracin regional como son los comerciales, econmicos, sociales y polticos. En otras palabras, la integracin fsica puede alcanzar en ocasiones ritmos propios, con mayor o menor velocidad respecto de otros vectores. Es posible, incluso, que sirva como catalizador de algunos de ellos pero, a la postre, mantendr cierta sintona con todos ellos.
DESAFOS DE CARA AL FUTURO
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3. Suramrica como espacio privilegiado de integracin. Uno de los principios novedosos de la Cumbre de Brasilia fue la proposicin de que Suramrica es un territorio apto para el desarrollo y la profundizacin de la integracin regional, sobre cuya base sera posible lograr una mejor insercin en la economa global. La historia lejana no se condice con esta propuesta pues, casi siempre, primaron la fragmentacin y la prevalencia de intereses nacionales contrapuestos. Mucho se ha avanzado en la historia ms reciente: la construccin de la CAN marc un hito y, posteriormente, el MERCOSUR sum otro ms. El avance ha sido notable pero el desafo an est planteado. Es necesario bregar duro e invertir muchos esfuerzos si se aspira a la convergencia de estos proyectos y a la creacin de un espacio econmico integrado en el conjunto de la regin, segn reza la invitacin de Brasilia. La creacin de la UNASUR no puede ser sino entendida como la afirmacin de la vigencia de estas decisiones estratgicas. No obstante, la concrecin de la tarea requiere de una secuencia de decisiones consistentes a lo largo del tiempo y no basta con visiones inaugurales. El riesgo es la inercia y, eventualmente, el desinters poltico. 4. Planificacin territorial con visin de integracin fsica regional. Uno de los mayores aciertos de IIRSA ha sido su focalizacin en el territorio. De este modo, la infraestructura de integracin se inscribi en una perspectiva ms amplia, superadora de las lgicas del anlisis sectorial y de los proyectos de inversin. La planificacin territorial al fusionar la geografa, el espacio econmico y social y el medio ambiente, invita a una mirada que reconozca las diferentes aristas del proceso ubicadas en tiempo y espacio. Sin embargo, dado el carcter ms general del planteo, el esfuerzo tambin requiere aproximarse al fenmeno local con una mirada suramericana. Es necesario articular ambos espacios (local y suramericano), pero reconocer que las decisiones e instrumentos que requieren uno y otro varan considerablemente. Mientras que los espacios locales disponen de instituciones e instrumentos, en el espacio suramericano la cooperacin sobre la base de reglas es el nico camino para enmarcar el accionar de gobiernos, sector privado y sociedad civil. La integracin sin elementos mnimos de institucionalidad y capacidad de generacin de compromisos, puede resultar en una invitacin continua al voluntarismo, sin mayores resultados. 5. La gestin de una agenda compleja. IIRSA ha sido una experiencia innovadora y exitosa en el proceso de integracin suramericano que se plasm en el diseo institucional con el cual se organiz el dilogo y trabajo de los gobiernos y en la utilizacin de nuevas herramientas de planificacin y gestin. En conjunto, estos elementos permitieron movilizar el inters de los gobiernos en torno a una agenda de trabajo consensuada con un foco en actividades y resultados de manera sostenida a lo largo de una dcada. A la luz de la historia de la regin, esta es una experiencia singular en varios sentidos, con impactos que son tangibles y con el potencial de capitalizar mayores esfuerzos en un horizonte prximo. Para ello es necesario reafirmar los principios bsicos. Primero, con el carcter multinacional de la Iniciativa, ya que algunos gobiernos deberan reactivar su participacin y compromiso. Segundo, con la dimensin multisectorial, lo cual demanda una mayor y ms efectiva articulacin de IIRSA con los espacios institucionales relevantes de cada pas. Por ltimo, con el enfoque multidisciplinario, preservando los espacios de dilogo que permitan enfrentar la complejidad de la planificacin territorial enmarcada en una visin suramericana. 6. El desafo del desarrollo ambientalmente sostenible. El tema de la sostenibilidad ambiental ha permeado gradualmente las instituciones, las polticas pblicas y las opiniones de diversos actores locales, nacionales y globales. En general, se aprecian dos enfoques opuestos: la percepcin de algunos actores de que la sosteni148
bilidad ambiental es ms un costo que una oportunidad y, por otro, el principio de que la inalterabilidad del medio ambiente es un valor absoluto e irrenunciable para varios actores de la sociedad civil. Adems de su polaridad ambos planteos son difcilmente asimilables para la construccin de una poltica pblica en la materia, al no tener en consideracin datos elementales de la realidad. En el primer caso, porque hay evidencias ms que suficientes sobre los factores humanos que afectan a la sostenibilidad ambiental. El medio ambiente forma parte del patrimonio comn y su cuidado debe ser apropiadamente incorporado en los proyectos privados y en las estrategias pblicas. En cuanto al otro planteo, la preservacin a ultranza del capital natural impide dar cuenta de un desafo no menos importante que afronta la regin: su desarrollo con inclusin social. De ah la necesidad de conciliar el aprovechamiento de los recursos naturales y todo su potencial como una herramienta ms en la lucha contra la pobreza y la marginalidad. Numerosos emprendimientos de desarrollo de la infraestructura estn sometidos a la doble presin de estos enfoques contrapuestos. No obstante la complejidad del tema, incluyendo su incidencia sobre generaciones futuras, es necesario superar esa lgica de confrontacin y buscar los espacios y modalidades que permitan realizar las inversiones que son necesarias para el desarrollo econmico y social, al tiempo que se protege y, en lo posible, se acrecienta el capital natural de la regin. Siempre hay que tener presente que las decisiones sobre la mayor parte de la infraestructura maduran en el largo plazo y que, por ende, el postergar puede obligar despus a decisiones urgentes y no necesariamente mejores. La Iniciativa IIRSA no ha estado ajena a este progreso en materia ambiental, prueba de ello es la elaboracin de la Metodologa de Evaluacin Ambiental y Social con enfoque Estratgico (EASE). En la medida que dicha metodologa sea sistemticamente aplicada a los grupos de proyectos se ir generando un caudal de informacin que permitir potenciar la planificacin, orientar decisiones estratgicas, contribuyendo as al desarrollo sustentable. En tal sentido, el espacio de cooperacin regional de UNASUR/COSIPLAN/IIRSA tiene la posibilidad de avanzar con trabajos tcnicos y consensos para el desarrollo de obras fsicas y servicios de infraestructura que incorporen integralmente y desde el origen y emplazamiento de los proyectos el concepto de sostenibilidad ambiental y social. 7. La incorporacin del sector privado y de la sociedad civil. Uno de los grandes desafos de la Iniciativa hacia el futuro es lograr una participacin ms amplia y genuina del sector privado y de la sociedad civil. En el caso del primero, destacan dos dimensiones: una, la necesidad de articular en IIRSA segmentos de la infraestructura cuya propiedad y/o gestin est en manos privadas para reforzar su enfoque multisectorial y, otra, ampliar la participacin privada en el esfuerzo de inversin para el desarrollo de la infraestructura regional mediante una resolucin adecuada de la distribucin pblico-privada de riesgos e incentivos, especialmente en los proyectos transnacionales. Respecto de la sociedad civil es necesario ampliar y alentar la participacin de las organizaciones que la representan en sus diferentes mbitos. El tema no es nuevo y es conocida la dificultad de sopesar intereses contrapuestos y los distintos grados de representatividad a la hora de elaborar decisiones que afectan al conjunto social. Varios pases de la regin vienen dando pasos en esa direccin a travs de distintas frmulas de consulta pblica. Estos mecanismos pueden ampliarse y perfeccionarse, teniendo muy en cuenta el decisivo impacto territorial que tienen los proyectos de infraestructura. El dilogo oportuno es tambin un factor de inclusin y evita posteriormente posiciones reactivas que, en ltima instancia, pueden paralizar y conspirar contra el propsito inicial de brindar ms y mejores servicios. 8. Una agenda enfocada en resultados. IIRSA propuso desde el inicio trabajar sobre la base de dos pilares bsicos: por un lado, los Ejes de Integracin y Desarrollo y, por otro, los Procesos Sectoriales de Integracin. 149
Sin embargo, en la prctica el avance prob ser desigual pues las actividades relacionadas con la identificacin e instrumentacin de los proyectos de inversin ocuparon la agenda de la Iniciativa, ganando preeminencia sobre los temas normativos y regulatorios que son tambin esenciales para la integracin fsica, pero sobre los que se avanz mucho menos. A futuro podra darse un salto de calidad si se trabaja en una agenda ms enfocada en resultados que en productos. Es decir, si en las prximas etapas del proceso de integracin fsica se combinan armoniosamente los proyectos de infraestructura con la compatibilizacin de normas y regulaciones que remuevan los obstculos a su operacin ms eficiente y con las instancias de integracin productiva y de servicios logsticos funcionando adecuadamente para atender con eficacia a las necesidades de los pases. Estas reflexiones entraan ms preguntas que aseveraciones, pero pueden ser tiles a la hora de examinar las posibilidades de IIRSA de cara al futuro en el nuevo marco institucional de la UNASUR. Si bien la Iniciativa es joven, el camino de la integracin fsica recorrido hasta aqu es importante y sus resultados, en distintos planos, definen nuevas condiciones iniciales que son bastante ms favorables que aquellas vigentes al momento del lanzamiento de la Iniciativa. IIRSA es hoy un patrimonio regional de consideracin, pero el enfoque y los procesos que permitieron acumularlo son seguramente perfectibles, si es que los gobiernos deciden afrontar el desafo de hacerlo.
150
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http://www.caf.com http://www.fonplata.org
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http://www.iadb.org/intal
http://unstats.un.org/unsd
http://www.wto.org http://www.sige.iirsa.org
http://www.pptunasur.com
NDICE DE SIGLAS Y ACRNIMOS

AIC ALADI ALBA ALCA ASEAN BID CAF CAN CARICOM CCT CDE CELADE CEPAL CNs COSIPLAN EAE EASE EE.UU. EIA EID FIRII FMI FOCEM FONDEPRO FONPLATA GeoSUR GTEs IGL IED ILPES IIRSA INTAL IPGH IPr-Lg IR iRAP ISO M Agenda de Implementacin Consensuada Asociacin Latinoamericana de Integracin Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra Amrica rea de Libre Comercio de las Amricas Asociacin de Naciones del Sureste Asitico Banco Interamericano de Desarrollo CAF, Banco de Desarrollo de Amrica Latina Comunidad Andina de Naciones Comunidad del Caribe Comit de Coordinacin Tcnica Comit de Direccin Ejecutiva Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe Coordinaciones Nacionales Consejo de Infraestructura y Planeamiento Evaluacin Ambiental Estratgica Evaluacin Ambiental y Social con Enfoque Estratgico Estados Unidos de Amrica Evaluacin de Impacto Ambiental Eje de Integracin y Desarrollo Fondo de Infraestructuras de Integracin Fondo Monetario Internacional Fondo para la convergencia estructural del MERCOSUR Fondo para el Desarrollo de Proyectos de Integracin Regional Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata Red Geoespacial de Amrica del Sur Grupos Tcnicos Ejecutivos ndice de Grubel-Lloyd Inversin Extranjera Directa Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional Suramericana Instituto para la Integracin de Amrica Latina y el Caribe Instituto Panamericano de Geografa e Historia Integracin Productiva y Logstica Porcentaje de las exportaciones intrarregionales Programa Internacional de Carreteras International Organization for Standardization (en ingls) Miles 159
MCCA MERCOSUR MIPyMEs MM MNR MTA MTB MTM OCDE OMC PAM PIB PNC PNUD PPA PPR PSIs PTIs PyMEs RM SIGE SITM TLCAN TICs UE UNASUR US$ VESA
Mercado Comn Centroamericano Mercado Comn del Sur Micro, Pequeas y Medianas Empresas Miles de millones Manufacturas basadas en recursos naturales Manufacturas tecnologa alta Manufacturas tecnologa baja Manufacturas tecnologa media Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico Organizacin Mundial de Comercio Plan de Accin de Montevideo Producto Interno Bruto Productos no clasificados Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo Paridad del poder de compra Productos primarios Procesos Sectoriales de Integracin Proyectos Trasnacionales de Infraestructura Pequeas y Medianas Empresas Porcentaje de las exportaciones al resto del mundo Sistema de Informacin para la Gestin Estratgica Sistema Integrado de Transporte Masivo Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones Unin Europea Unin de Naciones Suramericanas Dlares estadounidenses Visin Estratgica Suramericana
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10 AOS DESPUES: Sus logros y desafos

IIRSA - Iniciativa para la integracin de la Infraestructura Regional Suramericana

BANCO DE DESARROLLO DE AMRICA LATINA

Buenos Aires, Mayo de 2011.

Grfico I.1 Suramrica: superficie, poblacin y producto interno bruto

1. ALGUNAS DIMENSIONES DESTACADAS DE LA REGIN SURAMERICANA

TAMAO ECONMICO 1980

ASEAN+3+2 (15) Unin Europea (27) TLCAN (3) UNASUR (12)

12.002 18.326 16.681 2.913

34,1 61,3 33,8

Cuadro I.2 Polos Mundiales: primaca en su podero econmico

PBI 12.002 18.326 16.681 2.913

Ms grande 40,9 19,9 84,5 54,8

2+grandes 77,0 35,5 93,5 66,2

3+grandes 84,7 50,1 100,0 77,2

4+grandes 89,0 62,6 85,6

5+grandes 91,3 71,4 91,4

Fuente: Naciones Unidas, Divisin de Estadsticas

Cuadro I.3 Suramrica: desigualdades entre pases

Pas Argentina Bolivia Brasil Chile

Producto por habitante (ppa)

(% circa 2005 a 2008)

ndice de Desarrollo Humano

Colombia Ecuador Guyana Paraguay Per Suriname Uruguay Venezuela

2. EL CONTEXTO ECONMICO DE LA DECLARACIN DE BRASILIA

Cuadro I.4 Suramrica: producto comercio exterior e inversin extranjera directa

PIB Exportaciones Importaciones Entradas de IED

824,6 103,5 77,9 4,7

828,5 100,4 89,2 7,0

871,0 109,5 107,7 9,1

968,2 116,3 124,1 8,0

Fuente: elaboracin propia sobre la base de datos de la CEPAL

Recuadro I.2 Principales eventos en la integracin suramericana hasta 2000 CAN

16 04 1998 29 06 2000 01 09 2000

Cuadro I. 5 Comercio intrarregional por categora de bienes, 2000

Cuadro I. 6 Suramrica: disparidades territoriales dentro de algunos pases, circa 2005

Regin PIB por habitante mayor

Regin PIB por habitante menor Jurisdiccin Valor (2)

PBI por habitante - 0,55 * - 0,70 * - 0,71 * - 0,63 * - 0,72 * - 0,56 *

d) La visin regional de la integracin fsica

Cuadro I.8 Suramrica: potencial de mercado de los pases

Total mercado potencial

Fuente: Cuadro 1 en Carciofi (2008)

Cuadro I.9 Suramrica: valor unitario del comercio entre pases

662 828 325

1.138 1.139 418

712 619 293

220 251 517 861 661 914 855 641

Fuente: CCT, Herramienta de Trabajo para el Diseo de una Visin Estratgica

Fuente: Ottaviano (2009)

e) Infraestructura y desarrollo sostenible

3. EL CONTEXTO POLTICO DE LA DECLARACIN DE BRASILIA

a) Defensa regional de la democracia representativa

Cuadro I.10 Suramrica: elecciones para Presidente y Congreso, 1990-2000

b) Promocin de un ambiente de paz, seguridad y cooperacin

c) Compromiso regional con el multilateralismo

12- Vase Hirschman (1970) pp. 78-79, la traduccin es nuestra.

CAPTULO 5 LA ADAPTACIN AL CONTEXTO Y A SU PROPIO DESARROLLO

CAPTULO 3 LAS APROXIMACIONES CONCEPTUAL Y METODOLGICA

CAPTULO 4 LOS RESULTADOS ALCANZADOS CAPTULO 6 IIRSA: DESAFOS DE CARA AL FUTURO

CAPTULO 2 LA ORGANIZACIN INSTITUCIONAL

Recuadro II.1 Preceptos bsicos de implementacin y acompaamiento del Plan de accin

Grfico II.1 Estructura Institucional de IIRSA