A ONU e o To Economico - U - Joao Guilherme Rocha Machado

A ONU e o desenvolvimento econmico: uma interpretao das bases tericas da atuao do PNUD 1
Joo Guilherme Rocha Machado 2 Joo Batista Pamplona 3
Resumo O Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) se destaca como importante rgo da Organizao das Naes Unidas para a questo do desenvolvimento. Ele tambm responsvel pela elaborao e publicao do ndice de Desenvolvimento Humano (IDH). O PNUD atua em mais de 166 pases e exerce influncia importante na teoria e nas prticas relacionadas ao desenvolvimento econmico. muito relevante ter elementos que possam esclarecer os reais alcances e limites de atuao deste Programa. Assim o objetivo deste artigo identificar, sistematizar e interpretar de forma crtica a base terica do paradigma do desenvolvimento humano, no qual se fundamenta a atuao do PNUD. A abordagem das capacidades de Amartya Sen constitui a base terica do paradigma do desenvolvimento humano. Essa abordagem bastante conveniente natureza pragmtica e consensual da atuao do PNUD, pois prope um foco maior na expanso das capacidades individuais, mas sem pleitear por mudanas estruturais na ordem econmica internacional. Palavras-chave: Sen, Amartya Kumar; Desenvolvimento econmico; Desenvolvimento humano; ONU; PNUD. Abstract The UN and economic development: an interpretation on the theoretical basis of the UNDPs action The United Nations Development Programme (UNDP) is an important body of the United Nations for development issues. It is also responsible for the construction and publication of the Human Development Index (HDI). The UNDP is present in more than 166 countries and exerts an influence on the theory and practice of economic development. It is very important to define the elements which allow the establishment of limits to the UNDPs action. The purpose of this paper is to identify, classify and critically explain the theoretical basis for the paradigm of human development, on which its line of work has been based. The capabilities approach developed by Amartya Sen is the theoretical basis for the paradigm of human development. This approach is very convenient for the pragmatic and consensual nature of the UNDPs action because it proposes a greater focus on the expansion of individual capabilities, but without calling for structural changes in the international economic order. Key words: Sen, Amartya Kumar; Economic development; Human development; UN; UNDP. JEL O19.
(1) Trabalho recebido em outubro de 2006 e aprovado em setembro de 2007. (2) Administrador de Empresas pela Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getlio Vargas (EAESP/FGV) e Mestre em Economia Poltica pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUCSP), So Paulo, SP, Brasil. E-mail: <jgrmachado@yahoo.com>. (3) Professor do Programa de Ps-Graduao em Economia Poltica da PUCSP, So Paulo, Brasil. E-mail: <pamplona@pucsp.br>. Economia e Sociedade, Campinas, v. 17, n. 1 (32), p. 53-84, abr. 2008.
Joo Guilherme Rocha Machado / Joo Batista Pamplona
Introduo
Ao se discutir o Desenvolvimento Econmico no mbito da Organizao das Naes Unidas (ONU), fundamental considerar o papel do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). O PNUD foi criado a partir de resoluo da Assemblia Geral da ONU em 1965 que estabelecia a fuso de duas entidades ento existentes: o United Nations Special Fund (Fundo Especial das Naes Unidas) e o Expanded Programme of Technical Assistance (Programa Estendido de Cooperao Tcnica). Essa resoluo entrou em vigor no incio de 1966, criando assim o PNUD, que ganhou papel de destaque na ONU. Ele o principal rgo da ONU para o desenvolvimento e responsvel por trabalhar conjuntamente com os pases procurando alcanar solues para os desafios do desenvolvimento em seus diferentes nveis. Alm de ser o principal rgo que coordena as atividades das Naes Unidas relacionadas ao desenvolvimento, o PNUD tem sido apontado como uma das mais importantes fontes de assistncia aos pases em desenvolvimento e como um dos maiores programas operacionais sob os auspcios da ONU. Desde que o Programa foi criado, atividades cruciais lhe foram atribudas, uma vez que ele se constitui como um importante rgo financiador e coordenador para as tarefas de desenvolvimento da ONU. Atualmente existem programas do PNUD em 166 pases e em 2004 seu oramento anual chegou aos US$ 4 bilhes (UNDP, 2005, p. 40). O Programa concentra seu foco em 5 reas: governana democrtica, reduo da pobreza, preveno e recuperao de crises, energia e meio-ambiente e HIV/Aids. Finalmente, vale dizer que o PNUD tambm responsvel pela publicao dos Relatrios de Desenvolvimento Humano. Foi no mbito destes relatrios, publicados no incio da dcada de 1990, que foram lanados o conceito de Desenvolvimento Humano e o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) que tiveram grande influncia na teoria e tambm na prtica do desenvolvimento econmico em todo o mundo. Apesar da importncia que o PNUD tem na ONU, estudos independentes deram pouca ateno ao PNUD at agora. O interesse dos pesquisadores e tcnicos tem sido dirigido preferencialmente ao contedo dos Relatrios de Desenvolvimento Humano, especialmente ao IDH. No h muitos estudos que tratem o PNUD com profundidade e esta tendncia ainda mais flagrante quando so considerados apenas os estudos em lngua portuguesa. Alm disso, possvel dizer que freqentemente o conceito de desenvolvimento humano reduzido ao seu ndice, ou seja, ao IDH. Apesar de estarem relacionados de maneira muito prxima, est claro que no se trata de sinnimos. O IDH, por ser facilmente calculado, sinttico e de simples aplicao, ganhou notoriedade e acabou ofuscando o conceito de desenvolvimento humano. No entanto, o IDH captura somente uma pequena parte do desenvolvimento humano, que muito mais amplo
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A ONU e o desenvolvimento econmico: uma interpretao das bases tericas da atuao do PNUD
e complexo que seu ndice. Assim, ao discutir o paradigma de desenvolvimento humano propriamente dito, necessrio ir alm do prprio conceito criado no mbito do PNUD. , portanto, imprescindvel observar em quais bases tericas se apia esse paradigma e conseqentemente, em tese, a prpria atuao do PNUD. Tendo como referncia o que foi acima exposto, o objetivo deste artigo identificar, sistematizar e interpretar de forma crtica o paradigma terico no qual se fundamenta a atuao do PNUD a partir dos anos 1990. Para isso, o procedimento metodolgico utilizado basicamente a pesquisa bibliogrfica que tem como fontes a literatura internacional e tambm os documentos e os relatrios do prprio PNUD. O presente artigo est organizado em 4 sees, incluindo esta introduo. A seo 1 trata rapidamente da questo do desenvolvimento econmico e de como ela se insere no mbito da ONU. Na segunda seo definido o desenvolvimento humano como paradigma de atuao do PNUD a partir da dcada de 1990. J na seo 2.1, o paradigma do desenvolvimento humano detalhado partindo dos Relatrios de Desenvolvimento Humano e de autores ligados a ele. A seo 2.2 objetiva apresentar a abordagem das capacidades de Amartya Sen, na qual se baseia o paradigma do desenvolvimento humano. Na seo 2.3 so apresentadas as crticas mais importantes abordagem das capacidades de Amartya Sen. Finalmente, a concluso do artigo.
1 O desenvolvimento econmico no mbito da Organizao das Naes Unidas
As organizaes internacionais so um fenmeno organizacional que ganha fora no sculo XX. A Organizao das Naes Unidas (ONU), criada em 1945, se insere ento nesta categoria de organizaes internacionais. De acordo com Seitenfus (2000, p. 26-27), as organizaes internacionais so associaes voluntrias de Estados constitudas por meio de um Tratado. Assim, elas tm como objetivo a busca de interesses comuns por meio de uma cooperao entre seus membros de maneira permanente.4 O propsito original da ONU estava ligado manuteno da paz internacional. possvel notar esta vocao inicial logo no primeiro artigo do primeiro captulo da Carta das Naes Unidas, em que aparecem como propsitos das Naes Unidas: Manter a paz e segurana internacionais e tambm Desenvolver relaes amistosas entre as Naes (Naes Unidas, 2006). No entanto, de acordo com Coate, Forsythe e Weiss (1997, p. 201), rapidamente
(4) Ainda segundo Seitenfus (2001, p. 23-26), existem 3 caractersticas das organizaes internacionais: multilateralismo (quando 3 ou mais pases trabalham juntos para atingir fim comum), permanncia (criao com o objetivo de durar indefinidamente) e institucionalizao (criao de espao institucional para solucionar conflitos e para o relacionamento entre os Estados). Para uma primeira aproximao anlise da ONU do ponto de vista das Relaes Internacionais, ver o captulo 5 de Seitenfus (2001, p. 107-141). Economia e Sociedade, Campinas, v. 17, n. 1 (32), p. 53-84, abr. 2008. 55
detectou-se uma ligao entre o trabalho da ONU no campo econmico e social e a promoo da segurana internacional. Neste sentido, as causas de violncia tanto dentro como entre os Estados poderiam ser reduzidas, se desigualdades e privaes econmicas diminussem. Em outras palavras, havia a convico de que s poderia haver paz e segurana duradouras se houvesse bem-estar econmico e social para todos (Naciones Unidas, 2001, p. 145). importante notar que tal vocao para temas ligados ao desenvolvimento tambm j estava presente na carta das Naes Unidas (talvez com menos destaque e simplesmente como um meio para a paz entre as naes), como, por exemplo, no captulo IX (Cooperao Internacional Econmica e Social). No Artigo 55 desta carta l-se:
Com o fim de criar condies de estabilidade e bem-estar, necessrias s relaes pacficas e amistosas entre as Naes, baseadas no respeito ao princpio da igualdade de direitos e da autodeterminao dos povos, as Naes Unidas favorecero: a) nveis mais altos de vida, trabalho efetivo e condies de progresso e desenvolvimento econmico e social; b) a soluo dos problemas internacionais econmicos, sociais, sanitrios e conexos; a cooperao internacional, de carter cultural e educacional (Naes Unidas, 2006, grifo nosso).
De acordo com Jolly et al. (2004, p. 49), o aumento da preocupao mundial em relao ao desenvolvimento, na segunda metade do sc. XX, resultou de 3 desafios: a reconstruo da Europa aps 1945; o desenvolvimento dos pases socialistas e a Guerra Fria; e as prioridades de desenvolvimento nos pases do sul. Nesse caso, os pases que haviam recentemente alcanado a independncia consideravam o desenvolvimento como seu principal desafio e pressionavam, principalmente no mbito das Naes Unidas, para que esta questo entrasse na agenda internacional. Nas dcadas de 1940 e 1950, a viso das Naes Unidas em relao ao desenvolvimento estava alinhada com uma estratgia intervencionista, na qual a interveno do Estado e o fortalecimento dos governos tinham um papel muito importante. O paradigma dominante estava intimamente ligado ao contexto histrico da poca, isto , influncia da Grande Depresso, da Segunda Guerra Mundial e da revoluo Keynesiana. Alm disso, nesse perodo destacam-se as contribuies de Hans Singer (do Departamento das Naes Unidas para Assuntos Econmicos ou UN Department of Economic Affairs) e de Raul Prebisch na Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), no sentido de apontar que os termos de troca variavam de forma a penalizar os exportadores de alimentos e matrias-primas, beneficiando os exportadores de bens manufaturados. Uma conseqncia bvia desta constatao era a necessidade de os pases em desenvolvimento se industrializarem, o que s poderia ocorrer rapidamente com a ajuda do Estado. Finalmente, desde a fundao da ONU, havia uma conscientizao crescente de que, alm do capital fsico, a falta de recursos humanos adequados tambm era um grande obstculo para o desenvolvimento.
Embora houvesse precedentes, decorre desta constatao o incio das atividades de aconselhar pases e oferecer apoio em algumas reas do desenvolvimento econmico, sendo esta a base da cooperao tcnica internacional (Jolly et al., 2004, p. 50-84). Assim, a dcada de 1960, a partir de sugesto da administrao Kennedy nos Estados Unidos, foi declarada pelas Naes Unidas como a Dcada do Desenvolvimento. A inteno era realizar aes que reduzissem a diferena entre os pases desenvolvidos e os subdesenvolvidos, tendo como meta econmica um crescimento anual mnimo de 5% para estes ltimos. Embora parte dos pases tenha alcanado esta meta, o aumento no crescimento econmico no necessariamente produziu melhoras nas condies de vida da maioria das pessoas em muitos pases em desenvolvimento. Durante a dcada de 1960 aumentou a percepo da importncia dos conhecimentos e habilidades das pessoas para o processo de desenvolvimento. Finalmente, neste perodo foram criadas, alm do PNUD, outras organizaes que tratavam da questo do desenvolvimento no mbito da ONU, tais como a Conferncia das Naes Unidas para o Comrcio e o Desenvolvimento (UNCTAD) e o Programa Mundial de Alimentos. (Jolly et al., 2004, p. 85-110). A dcada de 1970 foi batizada como a Segunda Dcada do Desenvolvimento e sua estratgia continha no s uma meta de crescimento de 6%, mas tambm metas para fluxo de ajuda internacional, empregos, educao e sade. Neste perodo foram formuladas, por instituies ligadas ONU e grupos de pesquisa independentes, novas estratgias de desenvolvimento. Estas estratgias tinham como elemento comum a viso de que deveria haver um deslocamento da nfase em agregados econmicos como crescimento econmico para um foco maior em atender as necessidades humanas bsicas, gerar empregos produtivos e reduzir a pobreza. Em 1973, houve um grande aumento no preo do petrleo realizado pela Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo (OPEP) e pela primeira vez os pases industrializados eram afetados por uma ao tomada coletivamente por um grupo de pases pobres. Neste contexto, os pases exportadores de petrleo e outros pases em desenvolvimento aproveitaram para apresentar demandas para reestruturar a economia mundial, que ficou conhecida como New International Economic Order (NIEO) ou Nova Ordem Econmica Internacional. A maior parte desta discusso foi levada a cabo em fruns no mbito das Naes Unidas, tais como a UNCTAD e a Assemblia Geral. No entanto, os resultados alcanados pelos pases em desenvolvimento foram pequenos e, alm disso, a maior parte dos ganhos obtidos pelos pases da OPEP foi reciclada nos pases em desenvolvimento por meio do sistema bancrio ocidental, o que criou as condies para a crise da dvida na dcada de 1980 (Jolly et al., 2004, p. 111-137).
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A crise da dvida na dcada de 1980 teve grande impacto nas polticas e estratgias de desenvolvimento durante o perodo. As organizaes financeiras internacionais, os pases credores e os bancos comerciais determinaram a abordagem e as polticas que os pases afetados deveriam utilizar para tratar da questo da dvida. Houve um grande aumento da influncia das idias neoliberais na prtica e na teoria do desenvolvimento, sob a gide do chamado Consenso de Washington. Durante este perodo, a ONU teve um papel marginal, sem ser capaz de apresentar uma agenda para lidar com as novas questes trazidas pela crise da dvida. Neste sentido, a ONU teve papel predominantemente reativo e quando se mostrou propositiva foi somente para apontar as conseqncias negativas tanto em termos sociais como de crescimento das polticas prescritas pelo Fundo Monetrio Internacional (FMI) e o Banco Mundial (Jolly et al., 2004, p. 138-150). Sendo assim, possvel dizer que durante toda sua histria a ONU esteve envolvida, tanto operacionalmente quanto intelectualmente, com temas ligados ao desenvolvimento. Para tanto, no mbito da ONU foi sendo criada uma estrutura organizacional para lidar com essa questo. Parte desta estrutura j estava prevista na prpria carta das Naes Unidas, como, por exemplo, o Conselho Econmico e Social que foi definido em seu captulo X (Naes Unidas, 2006). Por outro lado, parte fundamental da estrutura da ONU para questes de desenvolvimento foi sendo criada com o passar dos anos, tal como o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), entre outros.
Organograma 1 Estrutura simplificada do Sistema das Naes Unidas
Conselho de Tutela Conselho de Segurana Assemblia Geral Conselho Econmico e Social Corte Internacional de Justia Secretariado
rgos Subsidirios
rgos Subsidirios
Comisses Funcionais Comisses Regionais (Ex.: Cepal) Outros rgos
Programas e Fundos PNUD UNCTAD Unicef UNHCR
Agncias Especializadas Grupo Banco Mundial
Escritrios e Departamentos
Nota: Esta uma representao simplificada do Sistema das Naes Unidas com o intuito de mostrar como o PNUD se insere em sua estrutura. As flechas com linhas contnuas representam uma relao direta de hierarquia entre os rgos, enquanto as flechas com linhas pontilhadas indicam uma relao entre os rgos, mas sem subordinao. Para a estrutura completa, ver United Nations (2007). Fonte: United Nations (2007).
Na viso de Zamora (1997, p. 232), as diferentes organizaes econmicas no mbito da ONU podem ser divididas em dois grupos com papis distintos: entidades operacionais (que realizam atividades como emprstimos e
cooperao tcnica que influenciam diretamente as questes econmicas) e entidades para criao e garantia do cumprimento de regras (que estabelecem regimes e garantem um comportamento econmico determinado dentro de sua jurisdio). Em sua anlise da carta das Naes Unidas, Zamora (1997, p. 234) considera que a cooperao econmica no mbito da ONU deveria dar-se em dois nveis. O primeiro nvel se daria nos rgos centrais da ONU (como Assemblia Geral e Conselho Econmico e Social) no qual seria feita a definio de polticas e a coordenao das agncias funcionais especficas. Num segundo nvel, estariam as agncias funcionais que deveriam realizar operaes dentro de sua esfera de competncia. De acordo com o autor, a experincia mostrou que este modelo s funcionou no seu segundo nvel (isto , no seu nvel operacional).5 A estrutura organizacional da ONU bastante complexa. H tambm diferentes vises dos pases-membros com tambm diferentes capacidades e poderes para influenciar a organizao. Alm disso, nesses mais de 60 anos da ONU, houve freqentes mudanas do cenrio internacional. Partindo destes fatores, necessrio fazer aqui duas ressalvas para o presente trabalho. A primeira delas que, como se poderia esperar, houve uma considervel evoluo do tipo de contribuio ao desenvolvimento realizado pela ONU. Aqui, levam-se em conta tanto as contribuies operacionais quanto as intelectuais. Em segundo lugar, difcil falar em uma viso homognea da ONU em relao ao desenvolvimento, haja vista sua heterogeneidade como organizao e tambm a heterogeneidade de seus pases-membros. Nesse sentido, possvel fazer uso da ponderao feita por Jolly et al. (2004, p. 4), ao discutir critrios e valores vlidos para analisar o trabalho da ONU no campo do desenvolvimento. Para os autores, importante ter em mente que, quando se discute os valores e idias das Naes Unidas, relevante perguntar se so aqueles do Secretariado da ONU ou dos governos dos pases-membros (neste caso, cabe ainda considerar de quais pases, haja vista que a ONU tem cerca de 190 pases-membros de diferentes regies do mundo). Partindo das ressalvas acima, uma instituio especfica da ONU deve ser destacada: o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). Essa escolha no casual, uma vez que este o principal rgo para o desenvolvimento das Naes Unidas.
2 O paradigma de atuao do PNUD a partir da dcada de 1990
Klingebiel (1999, p. 24-31) classifica os diferentes fatores que influenciam a efetividade de uma organizao internacional em 3 nveis distintos: nvel conceitual (formado pelos princpios e objetivos gerais de uma organizao
(5) O primeiro e o terceiro captulos de United Nations (2004) podem ser teis para uma viso detalhada da estrutura organizacional da ONU para as questes do desenvolvimento. Economia e Sociedade, Campinas, v. 17, n. 1 (32), p. 53-84, abr. 2008. 59
internacional), nvel estrutural e de polticas (trata-se das estruturas institucionais, processos de tomadas de deciso e recursos disponveis da organizao internacional) e nvel administrativo e de implementao (formado pelas questes gerenciais, de staff, e monitoramento e avaliao dos projetos). Nesta seo, interessa especialmente os fatores de nvel conceitual que influenciam as atividades do PNUD, uma vez que o objetivo aqui justamente discutir sobre qual paradigma o PNUD baseia sua estratgia e suas aes. Neste sentido, de acordo com Klingebiel (1999, p. 104-105), uma das principais falhas no nvel conceitual do PNUD era exatamente a falta de um perfil claro e de um paradigma que norteasse suas aes. A principal e mais comum crtica em relao ao PNUD at o incio da dcada de 1990 era a falta de um perfil especfico e um foco claro para suas polticas de desenvolvimento. Neste sentido, o PNUD era visto como uma agncia de desenvolvimento que oferecia tudo, mas no se focava em nenhum aspecto especfico e no tinha nenhuma abordagem estratgica. No existia uma rea focal para as intervenes do PNUD e isto se dava de maneira deliberada. Isso era visto como reflexo da neutralidade do PNUD e da soberania dos pases receptores de recursos em suas escolhas de operaes de desenvolvimento. Desta forma, o PNUD daria mais importncia questo de sua neutralidade e da soberania dos pases receptores do que a uma estratgia definida para polticas de desenvolvimento. Esta falta de orientao estratgica faria com que os principais pases doadores de recursos ao PNUD o vissem como uma agncia que fornecia recursos sob condies demasiadamente suaves e sem critrio ou orientao. No mesmo sentido, Klingebiel (1999, p. 172, 105) afirma que havia relativo consenso entre documentos de anlise do PNUD de que um foco claro deveria ser encontrado no nvel conceitual; por outro lado, desde o incio da dcada de 1990, o PNUD vinha fazendo um grande esforo para conseguir uma mudana substancial e para definir um perfil claro para sua atuao. Como conseqncia, na dcada de 1990 diversas reformas foram planejadas, iniciadas ou implementadas com o intuito de melhorar a efetividade do PNUD na esfera do desenvolvimento. Como j foi apontado, para esta seo interessa especialmente as reformas realizadas ao nvel conceitual do PNUD.6 Assim, diante da anlise das falhas do PNUD ao nvel conceitual (isto , ausncia de paradigma que oriente suas aes), Klingebiel (1999, p. 179-188) aponta que a partir de meados da dcada de 1990 o PNUD passa a ser identificado com o paradigma do desenvolvimento humano sustentvel, estabelecendo ento
(6) Klingebiel (1999, p. 103-150) traa quais foram as reformas realizadas pelo PNUD, bem como quais ainda seriam necessrias e as classifica nas mesmas categorias j apresentadas (isto , nvel conceitual, nvel estrutural e de polticas e nvel administrativo e de implementao). 60 Economia e Sociedade, Campinas, v. 17, n. 1 (32), p. 53-84, abr. 2008.
um claro modelo para sua atuao. Esse reposicionamento fica bastante claro quando se analisa a declarao de misso da organizao em maio de 1996:
UNDPs mission is to help countries in their efforts to achieve sustainable human development by assisting them to build their capacity to design and carry out
development programmes in poverty eradication, employment creation and sustainable livelihoods, the empowerment of women and the protection and regeneration of the environment, giving first priority to poverty eradication.
UNDP also acts to help the United Nations family to become a unified and powerful force for sustainable human development and works to strengthen international cooperation for sustainable human development (UNDP, 2006a, grifo nosso).
2.1 O desenvolvimento humano na viso dos Relatrios de Desenvolvimento Humano do PNUD
De acordo com Haq (1995, p. 11), acrescentar a dimenso humana questo do desenvolvimento representa uma perspectiva totalmente nova. Nessa mesma linha, Jolly et al. (2004, p. 291) afirmam que a formulao do desenvolvimento humano como um paradigma de pensamento e estratgia de desenvolvimento foi uma grande contribuio intelectual. Na viso de Klingebiel (1999, p. 179), o Relatrio de Desenvolvimento Humano que o PNUD passou a publicar anualmente a partir de 1990 foi muito importante para dar nfase dimenso humana do desenvolvimento. Por sua vez, Jolly et al. (2004, p. 291) considera que os Relatrios de Desenvolvimento Humano foram muito importantes porque definiram mais rigorosamente o desenvolvimento humano, bem como exploraram seus principais componentes e conduziram as anlises para novas reas. Partir da idia de Desenvolvimento Humano contida nos Relatrios de Desenvolvimento Humano parece ser adequado para tratar do paradigma terico associado ao PNUD. Aqui, no entanto, cabe uma ressalva. Como bem lembra Klingebiel (1999, p. 3), o Relatrio de Desenvolvimento Humano, embora seja publicado pelo PNUD, no deve ser equiparado de maneira unvoca com a instituio ou com suas polticas. Segundo o autor, as disputas polticas ocorridas no seio de seu Governing Council7 no incio da dcada de 1990 mostravam a falta de consenso poltico em relao aceitao total dos relatrios em termos conceituais e tambm prticos. O prprio relatrio de 2001 (UNDP, 2001, p. iv), por exemplo, traz em seu rodap observao nesse sentido, afirmando que o relatrio era independente e que suas anlises e recomendaes no necessariamente refletiam as vises do PNUD, do seu Executive Board ou de seus pases-membros.
(7) O Governing Council (depois substitudo por um Executive Board) um rgo formado por pasesmembros da ONU, responsvel pela superviso e controle do PNUD. Economia e Sociedade, Campinas, v. 17, n. 1 (32), p. 53-84, abr. 2008. 61
No mesmo sentido, o prprio Administrador8 do PNUD no prefcio do relatrio de 2004 faz ressalva semelhante. Ele afirma que, como todos os Relatrios de Desenvolvimento Humano, aquele era um estudo independente com a inteno de estimular discusses e debates sobre assuntos importantes e no uma declarao oficial da ONU ou do PNUD (UNDP, 2004, p. vi). No entanto, apesar das ressalvas, os Relatrios de Desenvolvimento Humano so fontes essenciais para a discusso do paradigma de desenvolvimento humano no mbito do PNUD. Primeiramente, porque esta aproximao freqentemente feita por diversos autores. Em segundo lugar, parece difcil acreditar que o PNUD continuaria a apoiar fortemente os relatrios e associar seu nome a eles, se a organizao no se sentisse fortemente amparada e representada em tais relatrios. No mesmo prefcio, o Administrador d uma pista neste sentido. Ele afirma que os Relatrios de Desenvolvimento Humano, ao tratar de muitos assuntos geralmente negligenciados por economistas que tratam do desenvolvimento, apresenta importantes argumentos para que o PNUD e seus parceiros reflitam e possam utiliz-los em suas aes. O primeiro Relatrio de Desenvolvimento Humano foi lanado em Londres no dia 24 de maio de 1990 (Haq, 1995, p. 26). De acordo com este documento, o objetivo do desenvolvimento deveria ser criar um ambiente no qual as pessoas possam viver uma vida longa, saudvel, criativa e feliz (UNDP, 1990, p. 9). Desta forma, o desenvolvimento humano pode ser definido como um processo de aumentar as escolhas possveis das pessoas. Assim,
Human development is a process of enlarging peoples choices. In principle, these choice [sic] can be infinite and change over time. But at all levels of development, the three essential ones are for people to lead a long and healthy life, to acquire knowledge and to have access to resources needed for a decent standard of living. If these essential choices are not available, many other opportunities remain inaccessible (UNDP, 1990, p. 10).
nesse sentido que o relatrio prope o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) como um ndice para captar o paradigma do desenvolvimento humano. Ele formado por 3 elementos essenciais (UNDP, 1990, p. 11-12):
a) longevidade (utiliza-se aqui o indicador de expectativa de vida ao nascer); b) conhecimento (inicialmente somente a taxa de alfabetizao era utilizada. A partir do relatrio de 1991 passou a ser medido por duas variveis, sendo dado um peso de 2/3 taxa de alfabetizao e um peso de 1/3 para a mdia dos anos de escolaridade);
(8) O Administrador do PNUD o responsvel pelo gerenciamento operacional do Programa, obedecendo s diretrizes do Executive Board. No original em ingls utilizada a palavra Administrator. Nesta pesquisa ser utilizada a traduo literal para Administrador, uma vez que relatrios publicados em portugus pelo PNUD fazem a traduo desta forma. Ver por exemplo PNUD (2005, p. v-vi). 62 Economia e Sociedade, Campinas, v. 17, n. 1 (32), p. 53-84, abr. 2008.
c) padro de vida (dada a dificuldade de indicadores para este componente, aqui utilizado o PIB per capita, ajustado pela Paridade do Poder de Compra).
No a inteno deste trabalho aprofundar-se na anlise do IDH.9 certo que o lanamento do IDH teve grande importncia para rivalizar com o uso exclusivo do PNB e tambm para chamar a ateno do pblico para todas as outras variveis que so analisadas nos Relatrios de Desenvolvimento Humano (Sen, 2003b, p. x). No entanto, quando se fala em desenvolvimento humano na literatura, h um peso demasiado grande ao IDH, ficando o paradigma de desenvolvimento humano eclipsado pelo ndice. Por esta razo, necessria nfase maior no paradigma de desenvolvimento humano em si. Na mesma linha, FukudaParr (2003a, p. 117) adverte que houve uma tendncia de aprisionar o desenvolvimento humano dentro do IDH. Assim, o sucesso do IDH serviu justamente para reforar esta tendncia. A autora defende ainda que duas falhas em sua definio inicial (isto , a simplificao de uma idia muito complexa e a excluso de referncias em relao participao e liberdades polticas) continuam a criar problemas para o IDH. Finalmente, ela afirma que apesar dos esforos para explicar que o conceito de desenvolvimento humano vai muito alm do IDH, a mensagem do ndice ainda que os objetivos principais do desenvolvimento humano so expandir a educao e a sade e aumentar a renda. Como foi visto, tanto o IDH quanto o paradigma do desenvolvimento humano do nfase especial em algumas escolhas (a de viver uma vida longa e saudvel, de adquirir conhecimentos e ter acesso aos recursos necessrios para um bom padro de vida) (UNDP, 1990, p. 10). Mas o Relatrio tambm deixa claro que no se pode reduzir o paradigma somente a estas questes (por mais importantes que estas sejam):
But human development does not end there. Additional choices, highly valued by many people, range from political, economic and social freedom to o opportunities for being creative and productive, and enjoying personal self-respect and guaranteed human rights (UNDP, 1990, p. 10).
Ainda de acordo com UNDP (1990, p. 10), importante deixar claro que o termo desenvolvimento humano como utilizado no relatrio denota tanto o processo de aumentar a gama de escolha das pessoas quanto o nvel de bem-estar alcanado em si. Alm disso, o Desenvolvimento Humano tem 2 lados: a formao de capacidades10 humanas (como, por exemplo, a melhora do nvel de
(9) Para o estudo aprofundado do IDH, sugere-se: UNDP (1990, p. 11-16) que traz as questes bsicas do ndice. No mesmo relatrio, ver as notas tcnicas para detalhes de sua formulao. (UNDP, 1990, p. 104-113). Para uma reviso do IDH e de suas principais mudanas nos primeiros anos dos Relatrios de Desenvolvimento Humano, ver o captulo 5 do Relatrio de 1994. (UNDP, 1994, p. 90-101). Para detalhes do lanamento do IDH, ver o captulo 4 de Haq (1995, p. 46-66). Finalmente, para nove artigos com diferentes enfoques do IDH, ver Fukuda-Parr e Kumar (2003c, p. 127-253). (10) A abordagem das capacidades ser discutida na seo 2.2 deste artigo. Economia e Sociedade, Campinas, v. 17, n. 1 (32), p. 53-84, abr. 2008. 63
sade, de conhecimentos e de habilidades) e tambm o uso que as pessoas fazem dessas capacidades adquiridas (tanto para lazer, atividades produtivas ou para serem sujeitos ativos da sociedade). O lanamento do Relatrio de Desenvolvimento Humano, embora contando com equipe numerosa, considerado fruto de grande esforo e da liderana do economista paquistans Mahbub ul Haq. Diversos autores destacam seu papel de protagonista, tal como Jolly (2004, p. 291), Sen (2000, p. 93), Kaul (2003, p. 85) e Streeten (2003, p. 101), entre outros. De acordo com Haq (1995), o paradigma do desenvolvimento humano um conceito holstico que visa cobrir todos os aspectos do desenvolvimento. No entanto, o ponto principal seria the widening of peoples choices and the enrichment of their lives. All aspects of life economic, political or cultural are viewed from that perspective (Haq, 1995, p. 20). Para Haq (1995, p. 16-20) so quatro os componentes essenciais do paradigma do desenvolvimento humano:
a) Eqidade: isto , as pessoas devem ter acesso eqitativo s oportunidades. No entanto, isto no garante a igualdade tambm em termos de resultados; b) Sustentabilidade: ou seja, a prxima gerao merece contar com as mesmas oportunidades que as pessoas contam agora. Segundo o autor, esta dimenso freqentemente confundida meramente com a renovao de recursos naturais (que somente um de seus aspectos); c) Produtividade: para o autor, uma parte essencial do paradigma a produtividade, o que requer investimentos nas pessoas e um ambiente macroeconmico que permita a essas pessoas alcanarem seu potencial mximo; d) Empoderamento: isto , as pessoas no deveriam ser beneficirias passivas de polticas para o desenvolvimento humano. Na verdade, as pessoas deveriam ter um papel ativo e uma participao real no processo que vo determinar suas vidas.
Haq (1995, p. 23) afirma que partir do paradigma do desenvolvimento humano significa abordar todos os pontos dos modelos tradicionais de crescimento, mas partindo do ponto de vista das pessoas. Assim, faz sentido falar em crescimento econmico, por exemplo, mas desde que se discuta se as pessoas participam e se beneficiam do crescimento. Na mesma linha, fundamental perguntar se a expanso econmica leva a um job-led growth ou a um jobless growth. Da mesma forma, faz sentido em falar de aumento no comrcio internacional, mas com a preocupao de que as pessoas tenham acesso total s oportunidades geradas por esta expanso. Em outras palavras, ele afirma que as questes econmicas tradicionais no so ignoradas e continuam com o mesmo grau de importncia que sempre tiveram, mas estas so analisadas do ponto de
vista de como influenciam a vida das pessoas.11 No entanto, o autor destaca que as pessoas no so consideradas simplesmente como beneficirias do crescimento econmico, mas sim como os verdadeiros agentes das mudanas na sociedade. Neste sentido, est claro que uma anlise focada na renda per capita no consegue captar o desenvolvimento nos termos apresentados acima. Isso porque este ndice no consegue revelar como a renda realmente distribuda entre as pessoas e porque estas valorizam muitos aspectos da vida que no so capturados pela renda per capita. Desta forma, a idia que haja um foco na dimenso humana do desenvolvimento, isto , que as questes econmicas sejam debatidas e entendidas em termos de suas conseqncias para as pessoas. O Relatrio de Desenvolvimento Humano de 1990 (UNDP, 1990, p. 9) lembra que bastante antiga a idia de que as pessoas deveriam ser vistas no s como meios, mas tambm como fins de todas as atividades. Assim, esta questo j havia aparecido na obra de muitos autores, entre eles importantes economistas polticos, como Adam Smith, David Ricardo, Robert Malthus, Karl Marx e John Stuart Mill. Ainda segundo o relatrio (UNDP, 1990, p. 9), essa abordagem mais poderosa foi aos poucos obscurecida pela preocupao excessiva no crescimento do Produto Nacional Produto (PNB). Da mesma forma, o relatrio indica a inexistncia de ligao automtica entre o crescimento na renda e o progresso humano. Assim, ele considera o crescimento econmico como essencial para o desenvolvimento humano. Mas para explorar totalmente as oportunidades geradas para melhorar o bem-estar das pessoas, este crescimento deve ser gerenciado corretamente12 (UNDP, 1990, p. 42). O relatrio (UNDP, 1990, p. 42-60) explicita as diferentes experincias dos pases no tocante ao desenvolvimento humano e as classifica em 3 categorias:
a) desenvolvimento humano sustentado (inclui os pases que conseguiram sustentar seu sucesso no desenvolvimento humano, sendo s vezes alcanado de forma gradual e s vezes rapidamente); b) desenvolvimento humano interrompido (pases que tiveram sucesso inicial, mas que depois tiveram desacelerao ou mesmo reverso);
(11) justamente nesta linha que muitos dos Relatrios de Desenvolvimento Humano so desenvolvidos. Isto , analisar as questes do ponto de vista das pessoas, ou seja, do desenvolvimento humano. Alm do de 1996 (UNDP, 1996), que trata da relao entre crescimento econmico e desenvolvimento humano, o de 1998 (UNDP, 1998) faz uma reflexo sobre os padres de consumo para o desenvolvimento humano, o de 1999 (UNDP, 1999) sobre a globalizao com uma face humana e o de 2001 (UNDP, 2001) discorre sobre como fazer as novas tecnologias trabalharem para o desenvolvimento humano. No mesmo sentido, o estudo Como Colocar o Comrcio Global a Servio da Populao (PNUD, 2004) trata do comrcio para o desenvolvimento humano. (12) Para uma anlise rigorosa desta relao no mbito dos relatrios, ver o Relatrio de Desenvolvimento Humano de 1996 (UNDP, 1996) que tem como tema principal a relao entre crescimento econmico e desenvolvimento humano. Economia e Sociedade, Campinas, v. 17, n. 1 (32), p. 53-84, abr. 2008. 65
c) oportunidades perdidas para o desenvolvimento humano13 (pases que tiveram bom crescimento econmico, mas sem que isso se traduzisse em desenvolvimento humano).
Em outras palavras, existe ligao entre renda e desenvolvimento humano, mas sua natureza depende das prioridades de desenvolvimento definidas pelo pas (Haq, 1995, p. 53). At agora o paradigma de desenvolvimento humano foi apresentado como algo esttico. interessante notar, no entanto, que com o passar dos anos houve mudanas. Fukuda-Parr (2003b, p. 307) lembra que algumas capacidades14 passaram a receber maior ateno, tais como liberdades poltica, civil e a de participar na tomada das decises. Como conseqncia disso, a autora aponta que houve tambm mudanas sutis na definio do desenvolvimento humano. Por exemplo, no relatrio de 1990 a definio era:
Human development is a process of enlarging peoples choices. The most critical of these wide-ranging choices are to live a long and healthy life, to be educated and to have access to resources needed for a decent standard of living. Additional choices include political freedom, guaranteed human rights and personal self-respect (UNDP, 1990, p. 10, grifo nosso).
Neste sentido, questes como a liberdade poltica e a garantia de direitos humanos apareciam como escolhas adicionais e pareciam no estar no mesmo nvel das outras (viver uma vida longa e saudvel, ter acesso educao e a recursos para um padro de vida adequado). Ainda de acordo com Fukuda-Parr (2003b, p. 307-308), a mudana na definio do desenvolvimento humano foi no sentido de aumentar a nfase nas liberdades civis e polticas e tambm na participao das pessoas na vida da comunidade. Nesse sentido, o relatrio de 2001 afirma:
The most basic capabilities for human development are to lead long and healthy lives, to be knowledgeable, to have access to the resources needed for a decent standard of living and to be able to participate in the life of the communityn (UNDP, 2001, p. 23, grifo nosso).
Finalmente, o desenvolvimento humano considera o desenvolvimento como um processo de aumentar a gama de escolha das pessoas, no s da gerao atual, mas tambm das futuras. Ou seja, If development is to widen the range of peoples choices, it must do so not only for the current generations but for future ones as well. It must be sustainable (UNDP, 1992, p. 17). O desenvolvimento precisa ser, alm de humano, tambm sustentvel. A idia de desenvolvimento
(13) Para explicitar este grupo de pases, o relatrio utiliza o Brasil como um dos exemplos. Assim, o Brasil no teria conseguido alcanar um nvel satisfatrio de desenvolvimento humano, apesar do rpido crescimento econmico e gastos governamentais substanciais em setores sociais (UNDP, 1990, p. 56). (14) Como j foi dito, a abordagem das capacidades ser explicitada na seo 2.2. 66 Economia e Sociedade, Campinas, v. 17, n. 1 (32), p. 53-84, abr. 2008.
sustentvel no fruto de criao isolada, mas sim de um longo processo de reunies internacionais e estudos sob a gide da ONU, bem como de pesquisas de diferentes autores.15 Uma definio geralmente utilizada para defini-lo aquele que atende s necessidades do presente sem comprometer a possibilidade de as geraes futuras atenderem a suas prprias necessidades (Comisso Mundial Sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, 1988, p. 46). Seria somente no Relatrio de Desenvolvimento Humano de 1992 (UNDP, 1992, p. 13-18) que haveria pela primeira vez uma pequena seo dedicada ao desenvolvimento humano sustentvel. J no relatrio de 1994 (UNDP, 1994, p. 13-21), houve um captulo inteiro dedicado a essa dimenso do desenvolvimento. De qualquer forma, est claro que a dimenso da sustentabilidade foi formulada exteriormente ao PNUD e foi uma complementao ao paradigma de desenvolvimento humano j existente16 e, este sim, foi formulado no mbito do PNUD. Por esta razo, necessrio analisar com maior ateno o paradigma do desenvolvimento humano do PNUD per se. Como foi visto anteriormente, a discusso das capacidades est no cerne do paradigma do desenvolvimento humano. Desta forma, muitos estudos referentes ao Desenvolvimento Humano colocam a abordagem das capacidades de Amartya Sen como a base terica no qual se apia o paradigma do desenvolvimento humano. Jolly (2004, p. 179), por exemplo, v claramente esta ligao:
the human development approach developed a pioneering framework that integrated different development concerns and objectives. At the heart of this framework lay the notion of human capabilities, developed by Amartya Sen, which is in turn related to Sens concept of functionings in different domains of human life and action.
Fukuda-Parr (2003a, p. 117) tambm considera a abordagem das capacidades de Sen, como base para o desenvolvimento humano: human development, [] is an application of the capabilities approach conceived by Amartya Sen. Em outro artigo, Jolly (2003, p. 106) reafirma o trabalho de Amartya Sen como fundamento para o desenvolvimento humano: Human development has deep foundations, analysed in the work of Amartya Sen. Na mesma linha, Pressman e Summerfield (2002, p. 431) tambm enxergam uma implicao prtica da abordagem das capacidades no paradigma de desenvolvimento humano:
(15) Para uma lista cronolgica das principais conferncias no mbito da ONU e das atividades relacionadas ao meio-ambiente, desde 1948 at 1997, ver Coate; Forsythe e Weiss (1997, p. 225-226). (16) Para detalhes em relao ao desenvolvimento sustentvel e agregao das dimenses humana e da sustentabilidade, formando o paradigma do desenvolvimento humano sustentvel, ver Machado (2007, p. 30-38). Economia e Sociedade, Campinas, v. 17, n. 1 (32), p. 53-84, abr. 2008. 67
the approach [abordagem de capacidades] has had important practical implications-most notably [] its role in replacing concerns with economic growth with concerns with human development.
Finalmente, em outro artigo, Fukuda-Parr (2003b, p. 303) uma vez mais deixa clara a ligao entre as duas abordagens: Sens theory of development as an expansion of capabilities is the starting point for the human development approach. A abordagem das capacidades de Amartya Sen pode ser ento assumida como a base terica do paradigma do desenvolvimento humano, que se constitui, por sua vez, no modelo de atuao do PNUD.
2.2 A abordagem das capacidades de Amartya Sen
As contribuies tericas de Amartya Sen so numerosas e abrangem uma grande quantidade de temas.17 No entanto, o foco aqui ser exclusivamente em sua abordagem das capacidades,18 uma vez que, como foi visto, ela que d base para o paradigma do desenvolvimento humano. Amartya Sen vem tratando seguidamente de sua abordagem das capacidades em diferentes trabalhos e livros.19 Aqui, parte-se de Sen (1999b), livro originalmente publicado em 1987. Antes de comear a analisar a abordagem das capacidades em si, til perguntar em qual contexto se deu esta contribuio. De acordo com Prendergast (2005, p. 1155), Sen enfatizava a necessidade de uma base objetiva por meio da qual fosse possvel realizar comparaes interpessoais de bem-estar. Isso porque a partir de uma abordagem utilitarista no seria possvel realizar tal comparao, considerada fundamental para uma economia do bem-estar adequada. De fato, Sen costuma, antes de apresentar a sua abordagem das capacidades, descrever e criticar as vises utilitaristas de bem-estar. Em Sen (1999b, p. 1-2), por exemplo, o autor defende que a economia formal no se interessou na pluralidade dos focos possveis na anlise dos interesses e da vida das pessoas. Assim, haveria uma tendncia simplificao e busca de uma medida simples para analisar os interesses das pessoas e a sua realizao. Esta medida seria a utilidade. Ainda de
(17) Para uma aproximao abrangente da obra de Amartya Sen til voltar-se para Pressman e Summerfield (2000). Neste artigo os autores fazem uma rpida apresentao biogrfica, classificam a obra de Sen em trs grandes grupos e apresentam uma lista dos trabalhos produzidos por Amartya Sen, atualizada at 1999. Neste mesmo sentido, Atkinson (1999) apresenta e discute algumas das reas de contribuio de Sen que ele julga mais importantes. Para cada uma das reas abordadas ele faz sugestes de leitura de trabalhos escolhidos de Sen. Finalmente, Klamer (1989) apresenta uma entrevista com Amartya Sen, na qual ele fala de sua vida acadmica e de suas contribuies tericas. (18) Como ser visto a seguir, dois conceitos so fundamentais nesta abordagem. No original em ingls so eles, functioning e capability. Aqui sero utilizados em portugus funcionamento e capacidade, respectivamente. Isso porque nas tradues dos livros de Amartya Sen publicados no Brasil, a traduo foi feita desta maneira. Ver por exemplo, Sen (2000, p. 95) e Sen (2001, p. 80). (19) So exemplos: Sen (2003a, p. 4-12), Sen (1995, p. 39-55) e Sen (1999a, p. 72-86), entre outros. 68 Economia e Sociedade, Campinas, v. 17, n. 1 (32), p. 53-84, abr. 2008.
acordo com Sen (1999b, p. 1-2), o termo utilidade tem diversos sentidos possveis. No entanto, o autor destaca dois deles. O primeiro seria o utilitarismo clssico, que veria a utilidade como satisfao ou felicidade. O segundo seria o utilitarismo moderno, que consideraria a utilidade em termos de realizao de desejos. No entanto, o autor destaca que em grande parte da economia moderna a utilidade teria outros propsitos tambm. Assim, ela representaria qualquer coisa que as pessoas maximizam ou simplesmente o seu bem-estar (sem se importar como ele seria definido). No inteno aprofundar a viso de Amartya Sen em relao ao utilitarismo. Mesmo assim importante frisar que Sen (1992, p. 54-55) observa diversas falhas nas duas interpretaes. No entanto ele aponta um problema comum em ambas, uma vez que se baseiam em uma avaliao indireta, por meio de uma medio psicolgica tal como a felicidade ou o desejo. Por exemplo, uma pessoa que enfrente uma situao de privaes permanentes, pode no ter tais privaes adequadamente detectadas por tais medies psicolgicas, sejam elas desejo ou felicidade. Isso porque em situaes de privaes crnicas, as pessoas tendem a diminuir suas expectativas, a se contentar com pequenas coisas que esto ao seu alcance, ao invs de ter seguidamente suas expectativas frustradas. Como conseqncia deste tipo de comportamento, tais privaes, apesar de existirem, no aparecem nas abordagens baseadas em medies psicolgicas. O autor lembra ainda que o problema com privaes crnicas particularmente grave em muitos casos de desigualdade, como em situaes de segregao de classe, comunidade, casta e gnero (Sen, 1992, p. 55). nesse sentido que Amartya Sen apresenta sua abordagem das capacidades, como uma alternativa para analisar a vida que as pessoas realmente levam. Assim, de acordo com Sen (1999b, p. 6), os bens poderiam ser vistos em termos de suas caractersticas. Tais caractersticas seriam suas propriedades desejveis. Dessa maneira, ao possuir tais bens, as pessoas passariam a comandar tais caractersticas. No entanto, tais caractersticas dos bens no dizem nada em relao ao que as pessoas fariam de fato com tais propriedades. O autor defende que no se deveriam considerar to somente as caractersticas dos bens possudos por uma pessoa, uma vez que as caractersticas de um bem so invariveis em relao s pessoas que a possuem. O que muda o que as pessoas so capazes de fazer a partir dos bens e de suas caractersticas. Dessa forma, o autor defende que ao tratar do bem-estar das pessoas, deve-se considerar na verdade seus funcionamentos, isto , what the person succeeds in doing with the commodities and characteristics at his or her command (Sen, 1999b, p. 6, grifo do autor). Neste sentido, o conceito de funcionamentos pode ser definido como:
an achievement of a person: what he or she manages to do or to be. It reflects, as it were, a part of the state of that person. It has to be distinguished from the
Economia e Sociedade, Campinas, v. 17, n. 1 (32), p. 53-84, abr. 2008. 69
commoditites which are used to achieve those functionings.[]A functioning is thus different both from (1) having goods (and the corresponding characteristics), to which it is posterior, and (2) having utility (in the form of happiness resulting from that functioning), to which it is, in an important way, prior (Sen, 1999b, p. 7).
Desta maneira, o funcionamento alcanado por determinada pessoa20 vai depender no s dos bens possudos por ela, mas tambm de que forma, individualmente, determinada pessoa ir utilizar tais bens. Ao escolher determinado tipo de utilizao dos bens, conjuntamente com os bens que possui, seus funcionamentos sero definidos. A partir deles, poderia medir-se o bemestar de determinada pessoa, indicando o tipo de vida que ela estaria alcanando. At aqui foi analisado o funcionamento especfico alcanado por determinada pessoa. No entanto, pode-se dizer que podem existir diversos funcionamentos factveis para determinada pessoa. Assim, elas podem ter liberdade em termos de escolha de diferentes funcionamentos. A estas diferentes combinaes de funcionamentos que determinada pessoa pode atingir, Sen chama de capacidades. Em outro texto mais recente o autor retoma o conceito e o relaciona com a discusso da liberdade21 (tema freqente em suas anlise):
A persons capability refers to the alternative combinations of functionings that are feasible for her to achieve. Capability is thus a kind of freedom: the substantive freedom to achieve alternative functioning combinations (or, less formally put, the freedom to achieve various lifestyles) (Sen, 1999a, p. 75, grifo nosso).
Sen (1999b, p. 17) lembra que ao compararmos os funcionamentos de duas pessoas diferentes, no basta compararmos os bens que estas possuem. Isso porque o processo de converso das caractersticas dos bens em seus funcionamentos individuais depende de grande nmero de fatores, tanto pessoais quanto sociais. Por exemplo, duas pessoas diferentes podem ter acesso exatamente mesma cesta de bens alimentares e ainda assim ter funcionamentos, no que tange nutrio, diferentes. Isso porque podem ter metabolismos diferentes, condies de sade diferentes, etc. No mesmo sentido, h diferentes fatores que influenciam na determinao das capacidades (isto , do
(20) Para uma apresentao com maior formalizao em termos matemticos ver Sen (1999b, p. 7-9). Roybens (2000, p. 12) discute a formalizao da abordagem das capacidades. Ela destaca primeiramente que uma formalizao pode ser necessria para realizar algumas aplicaes empricas com tcnica quantitativas. Alm disso, ela lembra que a metodologia do mainstream econmico d grande importncia formalizao matemtica e que tal formalizao poderia ajudar a abordagem a ganhar um status acadmico de teoria econmica. A autora ainda estende a formalizao proposta por Sen (1999b, p. 7-9) e considera tambm os fatores sociais e ambientais que influenciam na converso dos bens em funcionamentos. No entanto Roybens (2000, p. 13) alerta para o risco de formalizaes novas e mais profundas reduzirem a abordagem das capacidades de uma estrutura de pensamento a simplesmente uma frmula (isto , sem considerar seu componente intuitivo e sua riqueza informacional). Alm disso, a autora lembra ainda que com uma formalizao mnima da abordagem j possvel considerar diversas aplicaes empricas. (Roybens, 2000, p. 14). (21) Para uma anlise da evoluo no tratamento por parte de Sen do tema da liberdade ver Prendergast (2005). 70 Economia e Sociedade, Campinas, v. 17, n. 1 (32), p. 53-84, abr. 2008.
conjunto de funcionamentos dentre os quais determinado indivduo pode escolher). No entanto, Sen (1999b, p. 18) lembra a necessidade de fazer uma distino entre os fatores que dependem das escolhas dos indivduos e entre os fatores que no esto sob seu controle. Por exemplo, o indivduo no pode alterar seu metabolismo, havendo a uma determinao de quais funcionamentos em termos de nutrio ele poderia atingir. Por outro lado, o indivduo pode se informar sobre o valor nutricional dos alimentos e consultar especialistas, influenciando assim os seus funcionamentos possveis. O autor lembra ainda que o mesmo tipo de questo aparece na escolha dos bens por parte do indivduo, uma vez que esta escolha est limitada de acordo com seus intitulamentos.22 Assim, de acordo com Sen (1999b, p. 18), a alocao de recursos e a formulao de polticas devero tratar da questo de expandir os limites das escolhas refletidas em Xi (ou seja, a restrio dos bens passveis de ser escolhidos pelo indivduo i) e Fi (o conjunto das diferentes maneiras que o indivduo i pode fazer uso de seus bens). Assim, Sen (1999b, p. 19) defende o uso da abordagem dos funcionamentos na anlise do bem-estar dos indivduos, uma vez que esta seria superior s abordagens utilitaristas. Isso porque
How well a person is must be a matter of what kind of life he or she is living, and what the person is succeeding in doing or being. The exercise must, in one way or another, take the form of valuing the functioning vectors reflecting the doings and beings (Sen, 1999b, p. 19).
Alm disso, Sen (1999b, p. 20) defende que a abordagem dos funcionamentos consegue dividir a tarefa de avaliar o bem-estar em duas partes. A primeira dela seria a especificao de quais foram os funcionamentos realmente alcanados e s numa segunda parte estaria a avaliao de tais funcionamentos alcanados. Sen (2003a, p. 5-6) admite que h ambigidades na abordagem das capacidades apresentadas por ele. No entanto, ele afirma que a prpria natureza da vida humana e o contedo da liberdade humana so conceitos complexos e ambguos. Desta forma, ele defende que se uma idia tem uma ambigidade essencial, uma formulao dessa idia deve tentar capturar essa ambigidade em vez de ignor-la. Neste sentido, tais ambigidades acabam por fazer parte do
(22) No original em ingls, entitlements. Aqui ser utilizado o termo intitulamentos porque as tradues dos livros de Amartya Sen no Brasil fazem dessa forma. Ver por exemplo Sen (2000, p. 53-54), no qual em um asterisco no rodap das pginas a tradutora explica a escolha deste termo em portugus. Assim, para o autor, Os intitulamentos econmicos que uma pessoa tem dependero dos seus recursos disponveis, bem como das condies de troca, como os preos relativos e o funcionamento dos mercados. (Sen, 2000, p. 55). Como lembrou Furtado (1992, p. 55), por meio de sua abordagem dos intitulamentos, Sen demonstrou que a fome e a pobreza endmicas no estariam ligadas oferta de bens essenciais, mas sim aos intitulamentos das pessoas. Para uma primeira aproximao a esta abordagem, ver Sen (1999a, p. 160-188). Economia e Sociedade, Campinas, v. 17, n. 1 (32), p. 53-84, abr. 2008. 71
conceito. Por exemplo, para considerar quais funcionamentos devem ser considerados mais importantes e quais devem ser vistos como menos importantes, h um srio problema avaliativo. Para tratar destas questes, necessrio escolher um foco que esteja de acordo com as preocupaes e valores da sociedade. a partir destes, que os funcionamentos e capacidades devem ser definidos como importantes ou como dispensveis. Neste sentido, Robeyns (2000, p. 14) lembra que embora Sen no tenha proposto uma lista dos funcionamentos que deveriam ser levados em conta, Nussbaum fez uma tentativa nesse sentido. De acordo com Clark (2005, p. 6), desta filsofa a tentativa mais conhecida e influente para completar a abordagem das capacidades. Nussbaum (2003) prope uma lista23 de quais seriam os funcionamentos mais relevantes. Ainda de acordo com Sen (2003a, p. 8) o conjunto de capacidades de uma pessoa representa sua liberdade em alcanar as diversas combinaes de funcionamentos possveis. Aqui, pode-se ver tal liberdade sob dois aspectos distintos. Pode-se consider-la com uma importncia intrnseca, isto , considerando todas as possibilidades existentes como importantes, mesmo que no final as pessoas s escolham uma dessas possibilidades. Neste caso, ter a possibilidade da escolha em si considerado um aspecto muito valorizado na vida de uma pessoa. Por outro lado, pode-se ver a liberdade como importante somente instrumentalmente. Neste caso, somente a escolha efetivamente feita valorizada, deixando de lado as oportunidades existentes antes da escolha em si. No entanto, o autor destaca que ambas as vises (isto , tanto a liberdade com valor intrnseco, como a liberdade com valor instrumental) podem ser acomodadas em uma nica abordagem de capacidades. De fato, em outra obra, Sen (1992, p. 51) sugere que possvel ver a avaliao do bem-estar em termos da capacidade em geral, mesmo que outros elementos alm do escolhido no sejam considerados (dependendo da importncia
(23) A autora tratou desta questo em diferentes artigos. Ela afirma que a lista proposta est em aberto e que sofreu mudanas com o decorrer do tempo. Abaixo est a lista das capacidades humanas centrais (embora Nussbaum classifique como uma lista de capacidades, seria mais correto classific-la como uma lista de funcionamentos) traada pela autora com seus ttulos originais em ingls e em sua verso atualizada de acordo com Nussbaum (2003, p. 41-42): a) Life (poder viver uma vida de durao normal sem morrer prematuramente e que valha a pena ser vivida); b) Bodily Health (poder ter boa sade, estar alimentado e ter abrigo); c) Bodily integrity (poder ter liberdade de ir e vir e segurana contra agresses e ter oportunidades por satisfao sexual e escolha relacionada reproduo); d) Senses, imagination and thought (poder utilizar os sentidos, a imaginao e o pensamento de uma forma humana e de forma a ter garantida a liberdade de expresso); e) Emotions (poder ter ligaes com coisas e outras pessoas); f) Practical Reason (poder formar uma concepo do que o bem e poder realizar uma reflexo crtica do planejamento da prpria vida); g) Affiliation (poder viver com e para os outros e fazer parte de diferentes formas de interao humana. Alm disso, contar com auto-respeito e ser tratado igual s outras pessoas); h) Other species (poder viver levando em conta a preocupao e a relao com os animais e plantas); i) Play (poder rir, brincar e participar de atividades recreativas); j) Political and material control over ones environment (Do ponto de vista poltico, poder participar efetivamente das decises polticas. Do ponto de vista material, ter acesso a bens materiais e com direitos de propriedade iguais s outras pessoas). 72 Economia e Sociedade, Campinas, v. 17, n. 1 (32), p. 53-84, abr. 2008.
que dada ao processo de escolha). Nesse sentido, Sen recomenda a anlise em termos de capacidades ao invs de considerar somente os funcionamentos realmente atingidos. Isso porque, mesmo se no for considerado o valor intrnseco de ter a possibilidade de escolhas de diferentes funcionamentos, ainda assim ser possvel proceder com a avaliao. Isso porque o funcionamento realmente atingido ser seguramente parte do conjunto de capacidades, j que ele um dos funcionamentos possveis. Ainda de acordo com Sen (1992, p. 51-52), a liberdade de escolhas pode ser considerada importante para a qualidade de vida e o bemestar das pessoas. Assim, ter essa liberdade de escolhas de diferentes funcionamentos seria valorizada na anlise do bem-estar no s por criar mais alternativas, mas sim por ter um valor intrnseco. O autor identifica uma grande vantagem em poder analisar o bem-estar alcanado, usando a base informacional mais ampla do conjunto de capacidades de uma pessoa, em vez de considerar somente o elemento selecionado. (Sen, 1992, p. 52). No entanto, ele lembra tambm que nem sempre possvel obter informaes do conjunto de capacidades, uma vez que ele no realmente observvel. Portanto, o conjunto de capacidades teria que ser construdo por meio de suposies, ao contrrio do funcionamento atingido que diretamente observvel. Desta forma, o autor aponta que na prtica, pode ser necessrio se basear nos funcionamentos atingidos e observados, ao invs de considerar o conjunto de capacidades. Assim, a abordagem das capacidades pode ser usada de diferentes maneiras, dependendo do nvel de profundidade desejado, bem como dos dados disponveis (Sen, 1992, p. 53). Fica claro ento que Sen defende que no espao das capacidades que deve ser medido o bem-estar das pessoas (embora, como visto, a dificuldade na anlise das capacidades faa com que os funcionamentos realmente atingidos sejam considerados). Isso porque seria a partir da que fica clara a vida que as pessoas realmente levam. Em Sen (1992), no entanto, o autor vai alm disso. Nesta obra, Sen (1992, p. 12-16) afirma que todas as teorias sociais normativas que atravessaram o tempo defendiam a igualdade em algum nvel. As diferentes teorias teriam grandes divergncias, mas teriam este trao em comum.24 Sen (1992, p. 16-17) afirma ainda que seria importante reconhecer que a defesa da igualdade em um espao pode gerar desigualdades em outro e por esta razo, uma anlise mais abrangente deveria sempre ser realizada. Para ele (Sen, 1992, p. 20), esta tendncia est ligada diversidade humana. Desta maneira se todas as pessoas fossem iguais, a igualdade em um determinado espao (por exemplo, renda)
(24) Por outro lado, Sugden (1993, p. 1959) aponta o utilitarismo clssico como um contra-exemplo. Assim, ele discorda que todas as teorias normativas demandariam igualdade em algum espao avaliativo. Em sua opinio, Sen parte deste argumento para em seguida expor a teoria das capacidades. No entanto, Sugden (1993, p. 1958) afirma que no necessrio aceitar este argumento (que ele mesmo refuta) para utilizar e considerar vlida a teoria das capacidades. Economia e Sociedade, Campinas, v. 17, n. 1 (32), p. 53-84, abr. 2008. 73
tenderia a ser congruente com a igualdade em outros espaos (como bem-estar, por exemplo). No entanto, como conseqncia da diversidade humana, a igualdade em um determinado espao tende a ser compatvel com desigualdades em outros. Sen (1992, p. 17) considera ainda o porqu de teorias to distintas terem a propriedade comum de defenderem a igualdade em algum espao avaliativo. Segundo ele, qualquer teoria para que seja plausvel e para que possua alguma racionalidade tica deveria ter uma considerao igual para todos em algum espao. Do contrrio, a teoria seria discriminatria e conseqentemente difcil de defender. Partindo desta anlise, a teoria apresentada por Sen (1992) defende que o espao avaliativo no qual deve-se buscar a igualdade o das capacidades. Fica clara a defesa desta tese no decorrer do livro, como tambm observam outros autores como Sugden (1993, p. 1958) e Roemer (1996, p. 192). No entanto, em raros momentos ele explicita claramente a sua defesa pela igualdade de capacidades. Um exemplo : plausibility of valuing equality in terms of capabilities (with which a lot of this monograph has been concerned) is itself an argument against insisting, unconditionally, on equality in other spaces (Sen, 1992, p. 139). E ainda: a more adequate way of considering real equality of opportunities must be through equality of capabilities (or through the elimination of unambiguous inequalities in capabilities [] ) (Sen, 1992, p. 7). Mesmo a ele faz em seguida uma ressalva dizendo que a igualdade no a nica questo que deve ser considerada, j que existe ainda uma demanda por eficincia. Assim, uma tentativa de atingir uma igualdade de capacidades sem considerar o agregado, poderia levar a uma diminuio das capacidades de todas as pessoas. Roemer (1996, p. 192) ainda lembra que embora Sen fale da equalizao das capacidades, ele no discute este objetivo com preciso suficiente. Finalmente, interessante notar ainda que em seu livro mais conhecido, Desenvolvimento como Liberdade,25 a questo da equalizao das capacidades no aparece. No h motivos para acreditar que Sen tenha feito uma reviso desta questo no intervalo de 7 anos entre o lanamento do Desigualdade Reexaminada26 e o aparecimento do Desenvolvimento como Liberdade. Mas de qualquer forma curiosa a sua ausncia no Desenvolvimento como Liberdade, considerado um livro que resume as idias de Sen e as apresenta para um pblico mais abrangente e no especializado. de se perguntar, portanto, at que ponto a equalizao das capacidades realmente uma questo fundamental no universo das idias de Amartya Sen.
(25) Aqui Sen (1999a) em sua verso original e Sen (2000) em sua verso traduzida para o portugus. (26) Aqui Sen (1992) em sua verso original e Sen (2001) em sua verso em portugus. 74 Economia e Sociedade, Campinas, v. 17, n. 1 (32), p. 53-84, abr. 2008.
2.3 Crticas abordagem das capacidades de Sen
A abordagem das capacidades de Amartya Sen, alm de ter servido como base para o paradigma do desenvolvimento humano (como j foi visto), gerou diversas pesquisas de outros autores.27 Aqui se parte destas pesquisas, mas com um foco exclusivo nas crticas realizadas abordagem das capacidades. Antes de passar para as crticas propriamente ditas, interessante observar um artigo de Robeyns (2000). A autora explicita a abordagem das capacidades e analisa as principais linhas de crticas a ela. O interessante em sua argumentao (Robeyns, 2000, p. 3) que ela distingue 3 nveis diferentes nos quais a abordagem das capacidades pode ser considerada. O primeiro deles seria o de estrutura de pensamento. Em seguida, viria o de crtica s outras abordagens para avaliao do bem-estar. Finalmente o terceiro estaria relacionado com uma frmula para fazer comparaes interpessoais de bem-estar. A autora defende que Sen considera estes 3 nveis em ordem decrescente de importncia, dando maior nfase abordagem das capacidades como uma nova estrutura de pensamento e relegando a um segundo plano seu papel na comparao interpessoal de bem-estar. Desta maneira, a autora defende que muitas crticas realizadas abordagem das capacidades se enfraquecem consideravelmente ou desaparecem totalmente quando considerada a importncia decrescente que Sen daria para os 3 nveis nos quais a abordagem pode ser considerada. Neste sentido, Prendergast (2005, p. 1156) afirma que independentemente da escolhas dos funcionamentos ou das capacidades para analisar o bem-estar, a capacidade tem um papel instrumental j que s possvel alcanar determinado funcionamento se houver a capacidade para isso. Segundo o autor, ao pensar em capacidade nesses termos, seria natural pensar em habilidades mentais e fsicas, qualificaes e experincia. No entanto, ele afirma que Sen sempre trata das capacidades, em termos do conjunto de possibilidades das quais as pessoas poderiam escolher qualquer uma. Prendergast classificou essa viso como uma formulao baseada na escolha. Ainda de acordo com Prendergast (2005, p. 1157), pode-se criticar essa formulao sob diferentes aspectos. Primeiramente, o autor se pergunta se seria realmente possvel que uma pessoa especificasse quais seriam todas alternativas abertas para si mesma ou para outras pessoas em um dado momento. Em segundo lugar, o autor afirma que se alguma coisa possvel para algumas pessoas, justamente por essa razo pode ser impossvel para outros nessa mesma situao. Em terceiro lugar, ele lembra que ao considerar a
(27) Para uma resenha bastante completa de diferentes estudos que analisam a abordagem das capacidades, ver Clark (2005). O autor comea por apresentar a abordagem e seus fundamentos, depois explicita algumas das vantagens da abordagem, em seguida classifica as crticas abordagem em trs grupos distintos, depois apresenta as diferentes propostas feitas para esclarecer e complementar a abordagem e finalmente apresenta algumas aplicaes possveis, bem como sugestes de leitura. Economia e Sociedade, Campinas, v. 17, n. 1 (32), p. 53-84, abr. 2008. 75
realizao de oportunidades como uma escolha entre diferentes alternativas, perdese de vista a importncia da iniciativa e da criatividade dos agentes. Nesse mesmo sentido, Giri (2000, p. 1004) reconhece como vlida a contribuio de Sen redefinio do bem-estar, nos termos de sua abordagem de funcionamentos e capacidades. No entanto, ele critica tal abordagem por no dar a nfase necessria ao autodesenvolvimento e a auto-realizao dos atores. Desta forma,
his notion of well-being lacks a notion of critically reflective, creative, transformative self, and his notion of capability does not embody the seeking and quest for being, becoming, self-development and self-realization on the part of the actors (Giri, 2000, p. 1004).
Em uma outra linha de anlise, Prendergast (2005, p. 1161) lembra que no prefcio do livro Desenvolvimento como Liberdade28 Sen considera a condio de agente dos indivduos como tendo um papel fundamental no desenvolvimento. Sen (1999a, p. xi-xii) afirma que tal liberdade da condio de agente restringida pelas oportunidades sociais, polticas e econmicas disponveis para os indivduos. Existe ento uma complementaridade entre a condio de agente dos indivduos e os arranjos sociais. Assim seria importante levar em conta ao mesmo tempo tanto a condio de agente dos indivduos e a fora das influncias sociais na liberdade individual. Desta forma, seria necessrio ver a liberdade individual como um compromisso social. Prendergast (2005, p. 1161) argumenta que esta nfase de Sen na liberdade individual gerou dvidas se ele teria dado suficiente importncia ao carter social da liberdade, enfatizada por outros autores como Hegel e Marx. possvel discutir ento at que ponto a liberdade social pode ser analisada partindo das liberdades individuais da sociedade. De acordo com Prendergast (2005, p. 1162), quando Sen define capacidade como as possibilidades que uma pessoa tem em certo cenrio social, fica possvel ento analisar a capacidade no nvel individual. No entanto, ele afirma que mesmo que a avaliao das conseqncias de fenmenos sociais possa ser feito ao nvel do indivduo, o mesmo no verdadeiro para a explicao dos fenmenos em si. Desta forma, esta explicao no poderia ser feita ao nvel do indivduo. Assim, ao pensar em termos de capacidade seria possvel ver que a modificao das estruturas sociais e produtivas da sociedade envolve um tipo de bem que no pode ser reduzido ao nvel do indivduo. Finalmente, Prendergast (2005, p. 1163) critica a nfase da abordagem das capacidades nas escolhas. Isso porque, segundo o autor, em um nvel alto de abstrao verdade que o estado do mundo possa ser visto como um produto das aes e escolhas humanas. Apesar
(28) Aqui Sen (1999a) em sua verso original e Sen (2000) em sua verso traduzida para o portugus. 76 Economia e Sociedade, Campinas, v. 17, n. 1 (32), p. 53-84, abr. 2008.
desta forma de anlise ser adequada em muitos casos, quando se trata de analisar os problemas do desenvolvimento no longo prazo, ela tende a ser inadequada. O foco no indivduo da abordagem das capacidades tambm observado por Tungodden (2001, p. 4). Segundo ele, a avaliao de qualquer processo de desenvolvimento teria que ser feito em dois nveis diferentes. O primeiro deles seria o nvel individual (como o processo melhora as condies de vida das pessoas) e outro seria o nvel agregado (ou seja, como agregar as reivindicaes dos diferentes indivduos). Assim, se no houvesse nenhum conflito distributivo este processo de avaliao seria bastante fcil. No entanto, ele considera que existem ganhadores e perdedores de acordo com as diferentes polticas de desenvolvimento e que, portanto, o conflito distributivo deveria ser considerado. Ao considerar como a abordagem das capacidades de Amartya Sen poderia abordar este ponto, Tungodden (2001, p. 4) observa que a teoria Sen se preocupa principalmente com o nvel individual e, portanto, no considera como deve ser tratada a questo dos conflitos. Em sua anlise, Gasper (2000) tambm destaca as questes analisadas pelos autores apresentados anteriormente. Por exemplo, ele reconhece que Sen mantm uma parte substancial do linguajar e pressupostos da economia ortodoxa, entre eles o foco no nvel do indivduo. Ele tambm aponta a pouca nfase dada aos indivduos como atores de uma maneira mais abrangente e o foco demasiado nas pessoas simplesmente como indivduos que escolhem. No entanto, o foco principal do autor investigar o porqu das idias de Sen terem alcanado a projeo que alcanaram. Ele observa que os estudos que o fizeram aparecer para um pblico mais amplo foram os realizados nos ltimos 25 anos em duas grandes reas ligadas entre si: a abordagem das capacidades e a abordagem dos intitulamentos29 (Gasper, 2000, p. 990-999). O autor reconhece o rigor analtico e a fora tcnica de Sen, mas destaca tambm uma grande habilidade de comunicao. Ele destaca ainda o equilbrio que Sen consegue entre a observao da realidade, a teorizao e o teste da teoria diante da realidade. Gasper (2000, p. 995) observa que Sen tem uma grande habilidade para relacionar casos, conceitos, teorias explicativas e normativas e anlises de polticas. Como conseqncia desta habilidade, foi dada ao seu trabalho uma reputao de programa de pesquisa e houve tambm uma mobilizao da ateno e da cooperao de diversos outros autores. Neste sentido, o programa construir uma alternativa real mais humana e profunda economia do bem-estar liberal-utilitarista, no como um modelo fechado, mas como uma abordagem flexvel que possa tratar de situaes humanas bastante ricas e variadas.
(29) Ver nota de rodap 21. Economia e Sociedade, Campinas, v. 17, n. 1 (32), p. 53-84, abr. 2008. 77
Alm disso, Sen teria tambm um instinto especial na escolha de termos utilizados em sua teoria, ao escolher termos chamativos como intitulamentos ou capacidade que podem chamar a ateno de um leque variado de pessoas. Mais adiante, Gasper afirma que os mesmos termos carregam significados que os aproximam da vida das pessoas. Alm disso, eles divergem dos sentidos em que so geralmente utilizados e como resultado eles atraem e convencem os economistas a tambm entrarem na discusso. A combinao escolhida por Sen de conceitos e rtulos consegue, apesar de, s vezes ao custo de reduo da clareza, estimular os economistas a pensarem mais realisticamente sobre as pessoas. No mesmo sentido, Gasper defende que Sen extremamente cauteloso na escolha dos termos que ele utiliza. Ao referir-se ao conceito de liberdade, amplamente utilizado na obra de Sen, ele afirma que o termo liberdade impreciso, mas atraente e politicamente seguro, o que refletiria um estilo claro de Amartya Sen. Sen teria uma audcia cautelosa, procurando atingir um pblico amplo e tambm o mainstream econmico com termos, tons e tpicos que serviriam para atra-los. Essa cautela se reflete ainda nos tpicos omitidos no livro Desenvolvimento como Liberdade. Por exemplo, certo que Sen defendeu um foco no nos bens em si, mas sim na liberdade que tais bens poderia gerar. No entanto, ele no discute a questo de como os bens podem ser suprfluos e gerar vcios, ou seja, podem ser fontes de privao de liberdades e de efeitos colaterais. Sen deixa de lado como a aquisio de bens pode se dar ao custo da liberdade das pessoas. Gasper reconhece que Sen considera muitas destas questes levantadas, mas que prefere no destac-los, haja vista que ele tenta atingir tambm um pblico que est no poder, ou que est prximo a seus crculos. (Gasper, 2000, p. 994-996). Finalmente, em outro artigo, Gasper (2002, p. 436) reconhece a importncia da abordagem das capacidades e afirma que esta teria grande utilidade na crtica teoria convencional do bem-estar e o foco no Produto. No entanto, ele acredita que tal abordagem insuficiente para dar base a uma teoria totalmente nova e completa de desenvolvimento humano. Uma das principais crticas em relao abordagem das capacidades de que ela seria muito difcil de operacionalizar. nesse sentido que Sugden (1993, p. 1952) afirma que a lista dos funcionamentos considerados intrinsecamente valiosos para Sen muito longa e deixada em aberto. Alm disso, tais funcionamentos so definidos de maneira muito genrica de forma a poderem ser aplicados para diferentes culturas.30 Nesse sentido Sugden (1993, p. 1953) defende que dado o conjunto de funcionamentos que Sen considera relevantes e
(30) Como foi visto na seo anterior, Sen deliberadamente no apresenta uma lista de funcionamentos por considerar que a escolha dos funcionamentos mais relevantes seja feita de acordo com as preocupaes e valores da sociedade. 78 Economia e Sociedade, Campinas, v. 17, n. 1 (32), p. 53-84, abr. 2008.
dada a discordncia entre as pessoas em relao ao que uma boa vida, natural se perguntar at que ponto a estrutura de pensamento de Sen realmente operacional. Aqui vale a pena analisar o que Sugden considera como operacional. Isso porque o prprio conceito do desenvolvimento humano e tambm o IDH so, como j foi visto, exemplos de aplicaes da abordagem das capacidades de Sen. No mesmo sentido Robeyns (2000, p. 23-26) tambm destaca estas duas aplicaes como as mais conhecidas para a abordagem das capacidades. A autora faz ainda uma rpida reviso bibliogrfica de mais de dez estudos que utilizam a abordagem das capacidades em aplicaes empricas. Embora ela reconhea que o nmero de aplicaes empricas ainda reduzido, no h motivos para considerar impossvel a operacionalizao da abordagem. Por outro lado, Sugden pode estar considerando quo operacional a abordagem em comparao com as outras teorias j estabelecidas. Partindo desta comparao talvez fizesse sentido se perguntar se a abordagem operacional ou no. No entanto, Robeyns (2000, p. 22) clara ao afirmar que seria um erro esperar que a abordagem das capacidades seja to operacional quanto a medio da renda real, por exemplo.
Concluso
O PNUD uma organizao multilateral cujas prioridades e principais polticas so decididas por seu Executive Board, composto por diferentes pasesmembros. Ao mesmo tempo, as atividades do PNUD so tambm focadas em diferentes pases nos quais ele mantm programas e projetos. Correndo o risco de alguma simplificao excessiva, possvel dizer que os pases stakeholders do PNUD podem ser divididos em dois grupos distintos: os pases doadores de recursos e os pases receptores de recursos, projetos e programas.31 No entanto, como seria natural esperar, os dois grupos tm diferentes capacidades e poderes para influenciar os rumos da organizao. Se, por um lado, os pases receptores de recursos tm a maioria das vagas do Executive Board,32 por outro lado, o grupo de pases minoritrio (isto , os pases da Europa Ocidental e outros pases) o principal responsvel pela contribuio de recursos regulares para o PNUD.33
(31) Na verdade, conforme pode ser observado em Machado (2007, p. 70-79), uma simplificao dividir os pases simplesmente em doadores e receptores de recursos. Aqui a distino feita entre pases nos quais o PNUD mantm atividades e pases doadores de recursos regulares. Mesmo assim, ainda trata-se de uma simplificao, uma vez que pases como a ndia e Cuba fazem pequenas (se comparadas com as realizadas por pases ricos) doaes regulares (UNDP, 2006d, p. 34) e tambm so pases nos quais o PNUD mantm atividades. (32) De acordo com UNDP (2006b) a composio do Executive Board a seguinte: 8 pases africanos, 7 pases da sia e Pacfico, 4 da Europa Oriental, 5 da Amrica Latina e Caribe e 12 da Europa Ocidental e outros pases (incluindo a Estados Unidos e Japo, por exemplo). (33) UNDP (2006d, p. 34) mostra que os 10 maiores doadores de recursos ao oramento regular do PNUD pertencem ao grupo da Europa Ocidental e outros pases (incluindo Japo e Estados Unidos). Economia e Sociedade, Campinas, v. 17, n. 1 (32), p. 53-84, abr. 2008. 79
Desta maneira, fica claro que no mbito de uma organizao multilateral como o PNUD, seu paradigma de atuao deve contar com um relativo consenso entre os diferentes pases. Por um lado, o paradigma deve ter legitimidade junto aos pases nos quais o PNUD mantm programas, uma vez que este o seu pblico-alvo. E fundamental que os pases doadores de recursos estejam de acordo com o paradigma, porque isto garantiria suas doaes e conseqentemente o fluxo de recursos para os pases receptores. Neste sentido, a abordagem das capacidades, que foi utilizada para dar base terica ao paradigma do desenvolvimento humano escolhido para nortear as aes do PNUD a partir da dcada de 1990, bastante conveniente. Por meio de sua abordagem das capacidades, Sen props uma estrutura de pensamento alternativa para analisar o bem-estar. Nessa viso, o bem-estar deve ser considerado do ponto de vista da vida que as pessoas realmente levam. Para isso, devem ser observados no s os funcionamentos realmente atingidos, mas tambm o seu conjunto de funcionamentos que estava previamente disponvel para o individuo, ou seja, suas capacidades. Desta maneira, o espao das capacidades se apresenta como alternativa ao uso exclusivo da renda per capita para determinar o bem-estar das pessoas. Da mesma forma, a abordagem tampouco se baseia em medies psicolgicas como a felicidade ou a satisfao de desejos. Neste sentido, ao tirar a nfase na anlise de agregados econmicos e lev-la mais para prximos dos indivduos, a abordagem das capacidades parece ter sido um avano em relao s teorias tradicionais de bem-estar. Por outro lado, a abordagem das capacidades pode ser criticada sob diversos ngulos. Uma das principais crticas que o foco na anlise do nvel individual no considera a possibilidade e a maneira como os conflitos deveriam ser tratados. No mesmo sentido, a abordagem enfatiza o processo de escolha dos indivduos, mas sem entrar no mrito de que se alguma coisa possvel para alguns indivduos, justamente por esta razo estar negada a outros. Na verdade, a abordagem de Sen d pouca importncia s assimetrias econmicas produzidas pela ordem econmica internacional vigente. A necessidade de regras mais justas para o comrcio internacional, por exemplo, aparecem nos Relatrios de Desenvolvimento Humano como polticas necessrias para alcanar maior desenvolvimento humano. Mas em nenhum momento esse paradigma, ou mesmo a abordagem das capacidades, defende mudanas estruturais na ordem econmica. O que poderia suscitar grandes discordncias e debates posto de lado. Assim, Amartya Sen teria um estilo muito particular em sua argumentao, uma espcie de audcia cautelosa. Ele cauteloso na escolha dos temas que trata, bem como na escolha dos termos utilizados e tambm nos temas que deixa de fora de sua anlise. Sen provavelmente est familiarizado com questes mais profundas de
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muitos dos temas tratados, mas ele preferiria no destac-los, haja vista sua inteno de atingir um pblico que esteja prximo ao poder. A abordagem das capacidades prope um foco maior na vida que as pessoas levam, por meio de uma expanso de capacidades individuais, mas sem, com isso, propor mudanas estruturais na ordem econmica internacional na qual se inserem esses indivduos. Esta audcia cautelosa na apresentao e defesa da abordagem faz com que esta seja bastante adequada para a utilizao no mbito de uma organizao multilateral como o PNUD. Assim, num contexto de tentativa de construo de consensos entre pases com interesses e poderes distintos, uma abordagem que consiga tratar da questo do desenvolvimento, contando com certa legitimidade junto aos pases receptores de recursos e sem criar oposio direta aos pases doadores, extremamente conveniente. Portanto, neste contexto que se inserem os limites de atuao do PNUD. Ao utilizar como paradigma o desenvolvimento humano, que est fundamentado na abordagem das capacidades, o Programa busca resultados pragmticos na expanso de capacidades, por meio de projetos e programas de desenvolvimento, sem demandar alteraes radicais na ordem econmica internacional. O que resta a ser respondido at que ponto possvel esperar resultados efetivos para o desenvolvimento dos pases mais pobres (mesmo que definido nos termos do desenvolvimento humano, como proposto pelo PNUD) sem alteraes substanciais na ordem econmica vigente.
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2.1 O desenvolvimento humano na viso dos Relatrios de Desenvolvimento Humano do PNUD

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2.3 Crticas abordagem das capacidades de Sen

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Economia e Sociedade, Campinas, v. 17, n. 1 (32), p. 53-84, abr. 2008.

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