Sance 3 : Le pouvoir rglementaire de ladministration : les bases juridiques

Notions cls

Pouvoir rglementaire gnral : Pouvoir dadopter des mesures valables sur tout le territoire et en toutes matires (autres que celles rserves la loi par la C). Ce pouvoir nappartient quau P de la Rpublique et au premier ministre.

Rglements dexcution des lois : Le rglement pour lexcution des lois prcise les lments du domaine de la loi aux termes de larticle 34 de la constitution. Il sagt dune mesure d'application de la loi, ncessaire pour sa mise en uvre, qui prcise les conditions et les effets des dispositions lgislatives. Rglements autonomes : ceux-ci interviennent indpendamment de toute loi appliquer. Leur diction na pas pour but dassurer lexcution de la loi, laquelle ils ne sont donc pas subordonns. Habilitation lgislative : consiste pour le parlement de consentir une autorit administrative ou rglementaire la possibilit dexercer une fonction lgislative. Lexemple le plus prgnant est reprsent par les ordonnances. Ordonnances : Les plus frquentes sont les ordonnances telles que le prvoit lArt 38 de la Constitution : permet au gouvernement de prendre des mesures qui sont normalement du domaine de la loi, et qui par consquent, peuvent modifier les lois existantes. Le gouvernement doit demander au parlement lautorisation dintervenir dans un domaine pendant un dlai limit et pour lexcution dun domaine prcis. Lautorisation du parlement prend la forme dune loi dhabilitation. Pouvoir rglementaire de police : dtenu en principe par le maire, les prfets. Toutefois, Le Conseil d'Etat a, dans son arrt Labonne du 8 aot 1919, reconnu au

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chef du Gouvernement le pouvoir de prendre des rglements de police lchelon national. Fiches des dcisions prsentes portant un Astrix

CE, 8 aot 1919, Labonne Faits et procdure: Ds lorigine, la circulation des automobiles fut rglemente en raison des dangers particuliers quelle prsente. Le dcret du 10 mars 1899, qui est le premier code de la route moderne, institua notamment un certificat de capacit pour la conduite des voitures automobiles , qui devint par la suite le permis de conduire , et autorisa lautorit prfectorale le retirer, si le titulaire avait subi dans lanne 2 contraventions. Le sieur Labonne, stant vu retirer son certificat dans ces conditions, demanda au Conseil dEtat dannuler ce retrait, en soutenant que, les autorits dpartementales et municipales tant charges par la loi de la conservation des voies publiques et de la police de la circulation, le chef de lEtat ne pouvait intervenir dans cette matire. Le Conseil dEtat rejeta cet argument et reconnu au chef de lEtat un pouvoir propre de rglementation Problmes juridiques : Larrt Labonne concerne deux problmes distincts : celui de la dtermination des autorits investies du pouvoir de police, et celui de la combinaison de leurs pouvoirs de police Porte : La loi, nayant confi le pouvoir de police gnral quau maire et au prfet au terme des lois du 22 dcembre 1789 et du 5 avril 1884, la question se posait de savoir si le chef de lEtat avait pu valablement instituer par dcret un certificat de capacit pour la conduite des voitures automobiles et prvoir le retrait de ce certificat aprs 2 contraventions subies dans la mme anne. Le Conseil dEtat rsolut cette question par laffirmative en estimant que le chef de lEtat avait un pouvoir de police propre sur lensemble du territoire. Larrt Labonne est considr comme la dcision fondamentale en matire de pouvoirs de police gnrale. Le chef de lexcutif doit assurer le bon ordre sur lensemble de son territoire mais il lui consacre galement de vastes pouvoirs aussi bien en police administrative quen matire dorganisation et de fonctionnement des services publics.

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CE, 7 fvrier 1936, Jamart Faits : A la suite de divers incidents, le ministre des pensions avait interdit au docteur Jamart laccs des centres de rforme o il tait appel pntrer pour assister les anciens militaires titulaires de pensions lors des examens mdicaux priodiques quils devraient subir pour pouvoir continuer bnficier de leur pension. Sur recours de lintress, Le CE annula cette mesure comme entache dexcs de pouvoir. Problme juridique : Les ministres ne disposent pas, en vertu dune tradition constitutionnelle jamais dmentie, du pouvoir rglementaire sauf lorsquune loi ou un dcret les y autorise. Toutefois, un ministre est aussi le chef dune administration, ds lors, en cette qualit, se voit-il attribu dun pouvoir rglementaire gnral ? Solution: Le conseil dEtat estime que mme dans les cas o les ministres ne tiennent daucune disposition lgislative un pouvoir rglementaire, il leur appartient comme tout chef de service de prendre les mesures ncessaires au bon fonctionnement de ladministration place sous leur autorit. Toutefois ce pouvoir doit sexercer dans certaines limites. porte : Si le juge refuse loctroi du pouvoir rglementaire aux ministres, il leur reconnat un pouvoir de direction du service et de ses agents. CE Ass., 7 juillet 1950, Dehaene Faits : Le 13 juillet 1948, un mouvement de grve, lorigine duquel se trouvaient des revendications dordre professionnel, se dclenchait parmi les fonctionnaires des prfectures. Le ministre de lintrieur fit savoir, le jour mme, que tous les agents dautorit (cest--dire ceux ayant un grade suprieur ou gal celui de chef de bureau) qui se mettraient en grve devaient tre immdiatement suspendus. La majorit des agents ainsi viss cessa le travail et ne le reprit quune semaine plus tard suite un ordre de leur syndicat. Les prfets prononcrent, le 13 juillet, la suspension des chefs de bureau en grve ; lors de la reprise du travail, la suspension fut remplace par un blme.

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Procdure : 6 chefs de bureau de la prfecture dIndre-et-Loire formrent un recours devant le CE, contre la sanction dont ils taient frapps, soutenant que lexercice du droit de grve reconnu par le prambule de la constitution ne pouvait constituer une faute de nature justifier une sanction disciplinaire. Problme juridique : Comment concilier le droit de grve et dautres droits valeur constitutionnelle telle que la continuit des services publics ? Comment dterminer lautorit comptente leffet de rglementer le droit de grve ? Solution et porte : Le Conseil dEtat a estim quil appartenait la jurisprudence administrative dlaborer les rgles de droit relatives la grve des agents publics mme si techniquement cette rglementation incombe au lgislateur. De mme, le CE a adopt une attitude rigoureuse en considrant que lagent qui se mettait en grve sexcluait par la mme du service et, par voie de consquence, du bnfice des garanties disciplinaires. Le droit de grve, pas plus quaucun autre, nest de caractre absolu ; il ne saurait compromettre lexercice dautres lois ou liberts, ou mettre en danger lordre public.

CE, Ass., 10 septembre 1992, Meyet Faits : M. Meyet a demand l'annulation pour excs de pouvoir auprs du Conseil d'Etat, statuant en premier ressort, des dcrets du 6 aot 1992, ceux-ci organisant le rfrendum pour l'adoption du Trait de Maastricht, ainsi que de la dcision du CSA du 10 aot 1992, et des arrts du Premier Ministre du 26 aot 1992. Pour sa demande d'annulation des actes rglementaires unilatraux, le requrant se fonde principalement sur la violation des articles 34 et 21 de la Constitution, et sur l'incomptence du CSA prendre des actes de nature rglementaire. Problme juridique : Qui est lauteur des dcrets dlibrs en Conseil des ministres ? Procdure : REP contre le dcret Solution et Porte : Selon le Conseil d'Etat, il relve du pouvoir rglementaire de fixer les rgles d'organisation d'un rfrendum en l'absence d'intervention du pouvoir lgislatif. Le CE estime que lorsquun dcret est dlibr en Conseil des ministres, il
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doit tre revtu de la signature prsidentielle. Le chef de lEtat est donc lauteur exclusif de tout dcret en Conseil des Ministres. Un dcret est du ressort de larticle 13 ds lors quil est dlibr en Conseil des ministres. Critre formel.

CE, 9 septembre 1996, Collas Faits : Le prsident de la Rpublique prend le 23 novembre 1962 un dcret dlibr en Conseil des ministres relatif loctroi dune indemnit diffrentielle certains techniciens dtudes et de fabrications des armes. Le 11 octobre 1974, le prsident de la Rpublique prend un dcret dlibr en Conseil des ministres relatif la procdure de fixation des indemnits des personnels civils et militaires de lEtat relevant du code de pensions civiles et militaires de retraite, au termes duquel les indemnits auxquelles peuvent prtendre les personnels civils et militaires de lEtat relevant du code des pensions civiles et militaires de retraite sont attribues par dcret. Le 18 octobre 1989 le premier ministre prend un dcret portant attribution dune indemnit compensatrice certains techniciens suprieurs dtudes et de fabrications du ministre de la dfense, dont larticle 5 abroge partiellement le dcret de 1962 susvis. Procdure : Plusieurs agents publics relevant du ministre de la Dfense demandent au ministre de la Dfense bnficier de lindemnit dont le bnfice leur a t t par le dcret du 18 octobre 1989. Une fois la dcision de refus du ministre rendue (le 6 juillet 1990), ces agents forment devant le Tribunal administratif de Lyon un recours pour excs de pouvoir lencontre de celle-ci en invoquant, par voie dexception, lillgalit du dcret de 1989 (sur le fondement duquel le ministre de la Dfense a pris la dcision de refus cite prcdemment). Par un jugement du 11 juin 1992, ce tribunal annule la dcision administrative attaque. Le ministre de la Dfense interjette appel de ce jugement devant le Conseil dEtat. Problme juridique : Le premier ministre tait-il comptent pour abroger un dcret pris par le prsident de la Rpublique ? Solution et porte : Le Conseil dEtat a retenu une dfinition formelle des dcrets dlibrs en Conseil des ministres. Tout dabord, sont des dcrets en Conseil des ministres tous les dcrets qui ont t effectivement pris en Conseil des ministres. Par
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ailleurs, en vertu de larticle 13 de la Constitution, cest au Prsident de la Rpublique quil revient de signer ces dcrets qui nont recevoir que les contreseings des ministres responsables et ne peuvent dsormais tre modifis que par dcret en Conseil des ministres. Cette volution ne remet pas en cause la jurisprudence traditionnelle qui rgle le cas o le chef de lEtat signe des dcrets qui navaient pas tre dlibrs en Conseil des ministres et qui ne lont pas t. Dans ce dernier cas, les dcrets sont toujours regards comme manant du Premier ministre et la signature du Prsident de la Rpublique est dpourvue de porte juridique (27 avril 1962, Syndicat national des lves-conseillers au travail et la lgislation sociale , Leb. 276 ; mme date, Sicard , Leb. 279).

Commentaire dirig de larrt CE Sicard du 27 avril 1962 Faits : Un dcret du 8 dcembre 1959 portant rglement dadministration publique pour lapplication de lordonnance du 29 octobre 1958 a t sign par le Prsident de la Rpublique, ainsi que par le 1er ministre. Toutefois, ce dcret na pas t dlibr en Conseil des Ministres. Par ailleurs, lordonnance du 29 octobre 1958 avait pour objet de rgler la situation des fonctionnaires relevant du Ministre de la France dOutre-mer en prvoyant lattribution de postes de reclassement dans des administrations numres par lordonnance. Toutefois, ces dispositions engendraient une mise en concurrence directe entre les destinataires viss par cette ordonnance. Ces derniers ont dcid dexercer un recours pour excs de pouvoir afin dobtenir lannulation de certaines dispositions du dcret, portant rglement de lordonnance ainsi que de certaines dispositions de lordonnance. Procdure : Les requrants font un recours pour excs de pouvoir. Il sagt donc dun recours en annulation, qui fait partie du systme des recours contentieux. Cet arrt met en exergue plusieurs recours pour excs de pouvoir (REP), manant de plusieurs requrants : En effet, sieur Sicard, le syndicat national des administrateurs de la France dOutremer, sieur Rougagnou, le syndicat national des lvesconseillers et Conseillers au travail et la lgislation sociale, le syndicat des
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docteurs en mdecine diplms dEtat du Cadre de lassistance mdicale de Madagascar, ainsi que les sieurs Estrade, raynaud, Agostini, Berrieix, Keller tendent annuler diffrents articles ou annexes dun dcret du 8 dcembre 1959 portant rglement dadministration publique pour lapplication dune ordonnance du 29 octobre 1958, qui concerne la situation de certains personnels relevant du ministre de la France dOutre-mer. Etant donn la similitude des prtentions des parties requrantes, le Conseil dEtat a dcid de les joindre pour y statuer par une seule dcision. Le conseil dEtat a admis un intrt agir et a alors jug recevables les prtentions des parties pour non seulement contester la lgalit des dispositions du dcret attaqu, mais galement pour contester les dispositions vises par larticle 1er de lordonnance. Problme de droit qui se pose au conseil dEtat : Le Chef de lEtat pouvait-il signer un dcret rglementaire qui n'a pas t dlibr en Conseil des Ministres, sans que la juridicit de celui-ci en soit affecte ? Par ailleurs, il semble que cet arrt soulevait un autre problme : Un dcret sign la fois par le Prsident de la Rpublique et le 1er ministre, dispense-il cet arrt des rgles de contreseing applicables aux dcrets pris par le seul 1er ministre ? Bases et interprtation du Conseil dEtat : Le Conseil dEtat se fonde sur divers articles de la norme suprme, cest--dire la Constitution de 1958. En effet, tout dabord, le Conseil dEtat se base sur les articles 13, 21 et 22 de la Constitution. Larticle 13 consacre la participation du Prsident de la Rpublique lexercice du pouvoir rglementaire gnral. Larticle 21 consacre, quant lui, lexercice du pouvoir rglementaire par le 1er ministre. Les articles 13 et 21, qui ont t dans cet arrt conjointement examins, disposent que le Prsident de la Rpublique est comptent pour signer les dcrets dlibrs en Conseil des ministres. En lespce, le Prsident de la Rpublique a sign un dcret mais qui na pas t dlibr en Conseil des ministres. Toutefois, le 1er ministre, investi du pouvoir rglementaire a lui-mme sign ce dcret. Le conseil dEtat a alors interprt quun dcret sign par le prsident de la Rpublique mais non dlibr en Conseil des Ministres ne saurait entacher lacte dillgalit, ds lors que celui-ci a t sign par le 1er ministre. Concernant larticle 22, celui-ci dispose que les actes du premier ministre doivent tre consigns par les ministres responsables, dans ce cas, le ministre de la France
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dOutre-mer. Or, en lespce, le dcret attaqu na t sign que par le Prsident de la Rpublique et par le 1er ministre. Le Conseil dEtat a estim quun dcret sign la fois par le Prsident de la Rpublique et le 1er ministre reste toutefois soumis aux rgles de contreseings, linstar dun dcret pris exclusivement par le 1er ministre. Par consquent, le dcret est entach dirrgularit. Le Conseil dEtat a annul le dcret, et par voie de consquence les dispositions du tableau IV annex ce dcret. La porte juridique de cet arrt : Cet arrt est essentiel car il a tout dabord tendu et prciser les comptences du Prsident de la Rpublique dans le domaine rglementaire, et plus prcisment en matire de dcrets. En effet, en principe, le prsident de la Rpublique ne devrait pas signer de dcret si celui-ci na pas t dlibr en Conseil des ministres. Le Conseil dEtat a pourtant adopt une attitude contraire car il a considr que les dcrets non dlibrs en Conseil des minitres signs par le Prsident sont valables juridiquement ds lors que ceux-ci ont t signs par le 1er ministre. Cette jurisprudence Sicard a galement confirm que labsence de contreseings manant des ministres responsables dun dcret, tels que le prvoit larticle 22 de la constitution, rend cet acte illgal, devant alors entraner lannulation de celui-ci. De manire gnrale, Le Conseil dEtat consacre une certaine comptence du Prsident de la Rpublique en matire de dcrets rglementaires. Toutefois, le CE procde une certaine dqualification du domaine des dcrets. En effet, La signature dun dcret non dlibr par le Prsident ne lentache pas dingalit, et ce grce la prsence de la signature du 1er ministre. Ds lors, ce dcret est valable mais en tant que dcret non pas du Prsident de la Rpublique, mais en tant que dcret du 1er Ministre. On peut alors penser que la signature du Prsident est inutile. Sources

Site institutionnel du Conseil dEtat : http://conseil-etat.fr

Lessentiel du Droit administratif gnral de Marie-Christine Rouault. Edition Les Carrs

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Les grands arrts de la jurisprudence administrative de Marceau Long, Prosper Weil, Guy Braibant, Pierre Delvov, Bruno Genevois. Edition Broch

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