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XII ENCONTRO DA ASSOCIAO NACIONAL DE PS-GRADUAO E PESQUISA EM PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL 21 a 25 de maio de 2007 Belm - Par - Brasil

REGENERAO URBANA E ESTRATGIAS RESIDENCIAIS

Maria Beatriz Cruz Rufino (Universidade Federal do Ceara)

Regenerao Urbana e Estratgias Residenciais:


O caso da rea central de Fortaleza
Resumo As estratgias residenciais foram uma questo central nas polticas de Regenerao Urbana. A implementao de estratgias residenciais esteve, em muitos casos, vinculada adoo de novas abordagens de interveno baseada na concepo de instrumentos de incentivo e na articulao com um conjunto de intervenes integradas. Este trabalho discute as estratgias e mecanismos operacionais utilizados no mbito das polticas de reforo da habitao das reas centrais, particularmente a partir do caso da cidade de Fortaleza. A rea central de Fortaleza caracteriza-se por uma centralidade em declnio que concentra um grande volume de atividades econmicas, exerce forte atrao sobre a populao do municpio, mas est excluda dos investimentos privados, apresentando um expressivo esvaziamento populacional. A proposta analisada esteve baseada na utilizao dos financiamentos pblicos federais e na articulao de esforos entre vrios atores pblicos locais. A poltica de habitao discutida para a rea central de Fortaleza foi limitada, tanto em relao sua concepo estratgica como em relao aos mecanismos operacionais suporte de sua implementao, o que em grande parte explica a sua no concretizao.

1.Introduo A natureza cada vez mais complexa dos problemas identificados nas reas centrais reforou a necessidade de intervenes integradas, de novos instrumentos de implementao e gesto, da diversificao das fontes de financiamento e da organizao de parcerias. Estas transformaes so o que caracterizam as polticas de Regenerao Urbana, desenvolvidas sobretudo na Europa e na Amrica do Norte. Sendo o esvaziamento populacional uma problemtica constante, o reforo da habitao foi uma questo central destas polticas, estando as iniciativas de promoo da habitao vinculada num grande nmero dos casos adoo de novas abordagens de interveno baseadas na idia de processo (flexvel, contnuo e participado) e na oferta de condies privilegiadas aos proprietrios, locatrios e investidores privados. O objeto deste estudo a rea central de Fortaleza (Brasil) e, a partir de uma investigao sobre a organizao da rea e da anlise particular sobre o processo de montagem de programa de habitao promovida pelos atores pblicos ao longo do ano de 2004. A discusso do programa especfico de habitao influenciado principalmente pelas idias de reabilitao urbana francesas representou no contexto local a primeira reflexo mais aprofundada sobre as condies de incremento da habitao. No caso brasileiro a reabilitao urbana bastante recente. Nos anos 90 a maioria das intervenes foram de iniciativas exclusivas dos governos locais e estiveram vinculadas a intenes polticas fortes e ao reforo de atividades especficas nomeadamente o turismo, a cultura e o lazer. Assumiram a forma de projetos, materializados em intervenes fsicas, sem privilegiar a incluso de grupos locais nem o incremento da habitao. No interior de reas centrais em declnio surgiram ilhas de excelncia e de qualidade (Portas, 2002), onde foram investidos imensos recursos, muitas vezes provenientes de emprstimos internacionais. No final da dcada de 80 e incio da dcada de 90 a degradao fsica de trechos especficos de forte componente histrica das reas centrais somada a uma forte desativao econmica e a um intenso esvaziamento populacional das reas centrais, de forma global. As intervenes desenvolvidas at ento evidenciaram que a instalao exclusiva de servios pblicos e a melhoria das infra-estruturas e dos espaos pblicos so necessariamente limitadas pela escassez dos recursos pblicos, e requerem um investimento financeiro sempre renovado. Esse contexto reforou a necessidade de adoo de novas abordagens nas polticas urbanas de recuperao das reas centrais. Verifica-se atualmente a diversificao dos

programas (a partir do reforo de intervenes integradas), a diversificao dos atores e das formas de parceria e a ampliao da participao da sociedade civil organizada. Um aspecto relevante do desenvolvimento recente destas polticas o fortalecimento da componente residencial como estimulador da revitalizao urbana, atravs de esforos para a manuteno das famlias moradoras na rea (geralmente de baixa renda) e a atrao de novas famlias, incentivando a diversidade socioeconmica na rea. Em 2001 o Governo Federal lanou um programa de apoio s iniciativas locais no mbito da habitao, o Programa de Reabilitao dos Stios Histricos (PRSH). Esse apoio do governo central favoreceu as discusses locais e a inovao das abordagens tradicionalmente implementadas nas polticas de habitao e nas intervenes na rea central. Esta investigao vem a contribuir para a discusso do caso particular de Fortaleza. Na primeira parte deste artigo so identificados dentro de um quadro de referncias internacionais caractersticas relevantes na concepo de estratgias residenciais e os mecanismos operacionais utilizados como suporte destas intervenes, que so em grande medidas referencias para o caso de Fortaleza. Na segunda parte desenvolvido o caso de Fortaleza, atravs de uma anlise da rea, da apresentao do programa discutido e na discusso de suas limitaes. 2. O debate internacional sobre as estratgias de regenerao urbana O processo de declnio urbano das reas centrais resultou em problemas principalmente associados ao abandono de propriedades e edificaes, degradao ambiental, ao desemprego e ao aumento da pobreza das comunidades locais (Couch et al.,2003). Na anlise de casos europeus verifica-se que recentemente a maioria dos pases reavaliaram as suas polticas urbanas e enfatizaram nos seus instrumentos legislativos pela necessidade de melhoria das condies das reas urbanas (Couch et al.,2003, Carmona et al., 2003). A Regenerao Urbana apresenta-se como um referencial na poltica urbana que visa dar resposta natureza cada vez mais complexa dos problemas e conflitos gerados pelos processos de reestruturao espacial e de desenvolvimento urbano (Couch et al., 2003; Hall e Hickman, 2002). Apesar do lxico variado de denominaes relacionadas com estratgias de superao das condies de declnio urbano, neste artigo o termo Regenerao Urbana significa o conjunto de polticas orientadas para esse fim. A partir da reviso da literatura de referncia 1 so identificados aspectos positivos na concepo e definio das estratgias (domnios de interveno) e dos mecanismos operacionais.

As estratgias de regenerao so caracterizadas, de uma forma geral, por um conjunto de aes em diversos domnios de interveno, constituindo mais do que um simples programa de renovao fsica, e considerando questes sociais, econmicas e ambientais de maneira integrada (Couch et al., 2003). A interveno fsica ainda uma questo central nas polticas, mas apenas na medida em que constitui um suporte ao desenvolvimento da economia local, da organizao social e das infra-estruturas (Trot, 2002). A regenerao conjuga a gesto e o planejamento da cidade existente. As experincias de regenerao urbana desenvolvidas no contexto internacional apresentaram solues inovadoras, principalmente em relao aos instrumentos de implementao e gesto desenvolvidos, diversificao das fontes de financiamento e organizao de parcerias (com a ampliao da participao da sociedade civil e dos setores privados) (Carley, 2001). Estes fatores contriburam para a lgica de entrega integrada das polticas de regenerao, onde a coordenao e a coerncia das estratgias so aspectos fundamentais (Trot, 2002). O desafio comum, nas abordagens mais recentes, a integrao: reconciliao dos problemas territoriais de diversas reas com a organizao funcional dos principais atores (Ball et al., 2003). Este desafio tem conduzido a uma intensa utilizao de parcerias e a uma nfase no envolvimento da comunidade e no desenvolvimento de iniciativas de gesto local. No caso do Reino Unido, existe uma grande tradio de parcerias de diversos setores, com grande envolvimento das comunidades; no caso da Frana, uma grande fora do poder pblico associado a uma grande experincia de integrao das estratgica dos vrios nveis de governo (Hall e Hickman, 2002). Nesse contexto, as polticas de habitao foram concebidas de forma articulada a um conjunto de intervenes mais amplo, reforando a importncia do planejamento como condutor ativo de um crescimento urbano mais sustentvel (Carmona et al.,2003). Um aspecto relevante para o sucesso das polticas de habitao desenvolvidas no mbito dos processos de regenerao no contexto internacional enquadramento particular s problemticas e oportunidades locais; uma particular ateno dirigida para a estrutura da propriedade, para a condio social dos moradores e para a estrutura fsica da rea (caractersticas das edificaes e da paisagem) (Healey, 1992). Em reas onde eram concentradas problemticas relacionadas com o empobrecimento da populao (desemprego, baixa formao, deficincias nas condies de moradias) houve uma orientao das polticas no sentido de explorar um maior apoio social. Nessas estratgias, a interveno financeira do poder pblico foi bastante significativa. Em reas que sofreram

grandes processos de reestruturao ou que apresentavam grandes potencialidades (localizao privilegiada ou valor patrimonial, por exemplo), o fortalecimento econmico e o incentivo atuao do mercado imobilirio foram predominantes. Por outro lado, o posicionamento poltico frente ao mercado foi um fator fundamental na emergncia de diferentes estratgias de interveno (Carmona et al., 2003). No caso francs, que particularmente influenciou o programa de habitao analisado no presente caso de estudo, a regenerao urbana (ou reabilitao urbana, como mais utilizado pelos franceses) marcada pela aplicao de instrumentos que se baseiam numa lgica de contratos coordenados pelo poder pblico. O programa OPAH, de natureza incitativa, destaca-se na recuperao das reas consolidadas (Foret, 2001). Grande parte do seu sucesso est relacionado com a aplicao complementar de instrumentos de carter coercivo, com a existncia de um operador que concentra relativa autonomia no desenvolvimento tcnico do projeto, mas principalmente com a grande capacidade de investimento do poder pblico, no restrito unidade residencial isolada (Bouch, 2000). A construo de abordagens integradas para a recuperao das reas centrais no contexto brasileiro bastante influenciada pelas experincias internacionais, muitas vezes utilizadas sem levar em considerao a especificidade deste contexto (Maricato, 2002). 3. Estratgias Residenciais no Brasil O Programa de Reabilitao de Stios Histricos (PRSH), desenvolvido pela Caixa Econmica Federal, foi o ponto de partida para o desenvolvimento de intervenes mais orientadas para o reforo da funo residencial em reas centrais no Brasil. A deciso poltica da CAIXA em criar o PRSH surgiu com base no fato da mesma poder atuar como o agente catalisador de novas parcerias e como o elemento indutor de aes em reas onde j existe algum tipo de iniciativa local, fomentando novas atuaes e dando suporte tcnico ao poder pblico local. A estratgia do programa, originalmente orientada para os stios histricos de maior relevncia, est baseada na disponibilidade de financiamentos e de apoios locais especficos para viabilizar novas habitaes, principalmente a partir da reutilizao do patrimnio edificado da rea central. As novas habitaes esto principalmente orientadas para a populao j inserida nas dinmicas locais (residentes ou trabalhadores da rea), sendo ntido, nesta nova perspectiva de interveno, uma preocupao pela coeso social dos territrios locais e pela sua sustentabilidade.

A concretizao de iniciativas locais vincula-se com a promoo de uma srie de esforos locais (apoio tcnico, incentivos legislativos e fiscais e coordenao com as aes urbansticas em curso) viabilizados a partir da parceria entre os vrios atores locais responsveis pelas aes de diversas naturezas. A atuao pblica sobretudo incitativa, da a necessidade da aproximao dos setores de produo da habitao e dos novos moradores para viabilizar as propostas. 3.1 Metodologia de interveno A metodologia de interveno foi influencia pelo modelo francs de reabilitao a partir de uma cooperao tcnica estabelecida entre a Caixa Econmica Federal e a Cooperao Francesa. O objetivo da atuao dos tcnicos da Cooperao Francesa era principalmente qualificar os tcnicos locais, discutir as condies principais para a viabilidade das primeiras propostas, programar a sua concretizao e criar condies locais de continuidade e extenso dos trabalhos. Esta metodologia prope a organizao dos atores em trs nveis de atuao: a) Uma Equipe de Projeto, responsvel pelo nvel operacional; b) Um Comit tcnico, responsvel pela coordenao entre os parceiros e monitoramento do estado de avano dos trabalhos; c) Um Comit Gestor, responsvel pelo nvel poltico e de orientao geral. A organizao institucional proposta est baseada na incluso dos atores locais numa estrutura simples e flexvel, adaptada ao contexto institucional particular e com capacidade de mobilizar e coordenar as diversas competncias requeridas no mbito da estratgia e, desta forma, viabilizar a implementao das aes a curto prazo, atravs de projetos piloto (ver figura 01).

Figura 01: Organizao dos atores e estrutura operacional da metodologia utilizada.

De uma forma geral, os estudos de viabilidade eram inicialmente desenvolvidos para a reabilitao dos imveis individuais e, numa segunda fase, aprofundadas as discusses acerca da implementao dos Permetros de Reabilitao Integrada (PRI)2. A grande importncia do PRSH foi justamente atrair o interesse dos polticos para a potencialidade da implementao de polticas desta natureza e amadurecer a cultura da reabilitao entre tcnicos das prefeituras municipais e representantes locais da Caixa Econmica Federal. Os resultados alcanados por estas polticas so ainda bastante incipientes, dada a sua recente implementao. As condies particulares das reas centrais (contexto fsico, diversidade de atores envolvidos, capacidade institucional e nvel de participao dos setores econmicos) foram fatores que influenciaram a diferenciao dos resultados das primeiras experincias locais (COOPERAO FRANCESA, 2003). 4. A rea central de Fortaleza 4.1 Caractersticas do Declnio Urbano O centro da cidade de Fortaleza, objeto de investigao neste artigo, corresponde ao tecido mais antigo da cidade, e caracteriza-se por grande diversidade em relao sua paisagem urbana e aos aspectos socioeconmicos. Atualmente apresenta um declnio marcado por aspectos paradoxais: concentra um grande volume de atividades econmicas e exerce forte atrao sobre a populao do municpio e de sua regio metropolitana; contudo est excludo das dinmicas recentes dos investimentos privados (particularmente do setor imobilirio), apresentando tambm um grande esvaziamento populacional. Por outro lado as intensas transformaes que foi sofrendo, levaram perda de contedo histrico mais significativo. O acelerado crescimento e a disperso urbana a partir da dcada de 70 contriburam para a consolidao de novas centralidades. Na rea leste da cidade, que concentra a populao de maior renda, foi constatado um processo mais intenso de modernizao urbana, correspondente emergncia de novos padres residenciais, de comrcio e de servios (como condomnios fechados verticais, centros comerciais) e de novos grupos de atividades (como o turismo, que passou a ter grande relevncia na economia da cidade a partir da dcada de 90). A emergncia desta rea explica em grande parte o abandono de investimentos na rea central, bastante evidente para o mercado imobilirio. Contriburam para a desqualificao do ambiente construdo o crescente processo de demolio das edificaes de pequeno porte, a acentuada taxa de desocupao nas edificaes

de maior porte (edificaes de salas comerciais, agncias bancrias e hotis) e a ocupao irregular dos espaos pblicos pelo comrcio informal (PMF, 2004). O processo de declnio urbano da rea central marcado pelo aumento do comrcio informal e pelo sucessivo processo transferncia de um grupo significativo de atividades. Estas transformaes favoreceram o cenrio de desconforto urbano e ocupao desequilibrada.O deslocamento das instituies pblicas do centro e a consolidao de outros setores residenciais incentivaram a transferncia de parte do comrcio e principalmente dos servios orientados a atender a populao de alta renda (Chaves, 2003). O abandono dos consumidores de maior renda e a grande concentrao de transportes pblicos reforou a ocupao da rea central pelas classes baixas e pelo comrcio popular. Atualmente, a origem da maior parte dos clientes da rea central est nos bairros da periferia de Fortaleza, das classes C e D, com grande dependncia de transporte pblico (SEBRAE, 2004). Devido a esta popularizao do comrcio ocorreu o aparecimento de novos padres de estabelecimentos comerciais, isto um expressivo aumento dos pequenos comrcios. A permanncia de atividades incompatveis (comrcio atacadista e o estaleiro naval) e de grandes vazios urbanos so ainda fatores que colaboram com a degradao da rea central (ver figura 03).

Figura 03 : Caracterizao do declnio urbano da rea central

A reduzida parcela de uso residencial na rea central, e particularmente no ncleo central, favoreceu a ocupao desequilibrada da rea central (intenso uso diurno e desocupao noturna e nos fins de semana), que em grande medida, fator condicionante da decadncia urbana e limitador das aes de recuperao (PMF, 2002). A tendncia da reduo da funo residencial na rea central foi fortalecida durante o declnio urbano; constata-se neste perodo uma significativa reduo do nmero de domiclios (ver quadro 01). Como resultado da forte tendncia de perda populacional, o bairro centro, embora seja o tecido de formao mais antiga, possui dentre os bairros de sua envolvente a menor taxa de densidade, apenas 45 habitantes/ha. A alterao do padro scio-econmico dos residentes (reduo de populao infantil, aumento da populao idosa e aumento da faixa de rendimento das famlias) indica a reduo da organizao em famlias e a transferncia da populao de mais baixos rendimentos. Existe, entretanto significativo nmero de populao de menor renda ocupando de forma irregular salas comerciais, principalmente no ncleo central, que sofreu o processo de esvaziamento mais intenso.
Quadro 01: Domiclio Particular Permanente, por Tipo de Domiclio Bairro / Centro /Fortaleza 1980/1991/2000
DOMICLIO PARTICULAR PERMANENTE ANO 1980 1991 2000 TOTAL TOTAL 8.598 8.232 7.020 % 100,00 100,00 100,00 CASA TOTAL 6.297 5.113 4.117 % 73,24 62,11 58,65 APARTAMENTO TOTAL 2.301 2.924 2.773 % 26,76 35,52 39,50 CMODO TOTAL 195 130 % 0,00 2,37 1,85

Fonte: Censos Demogrficos IBGE 1980/1991/2000.

4.2 Condies de superao do declnio No final dos anos 90 foram intensificadas as aes especficas para a recuperao da rea central. As aes propostas esto na maioria dos casos relacionadas com a requalificao e criao de novos espaos pblicos, recuperao das edificaes mais expressivas e renovao urbana dos setores degradados (ver figura 03). Este novo contexto de intervenes foi marcado pela diversificao dos atores participantes e das tipologias de interveno. Entretanto, as propostas mais ambiciosas no foram ainda implementadas (PMF, 2004). Faltou nestas intervenes uma viso estratgica para fortalecer a atrao de investimentos privados e uma abordagem integrada voltada para a recuperao global da rea. Os investimentos nos espaos e edificaes pblicas no corresponderam recuperao e ocupao das edificaes privadas que representam a maior parcela do territrio. Da mesma forma, estas intervenes no contriburam para a atrao de novos usos, como a habitao.

Atualmente so apontadas como diretrizes para a recuperao da rea central a ordenao do comrcio varejista, a remoo comrcio atacadista, o incremento do turismo histrico-cultural, o retorno da administrao pblica e a diversificao do uso do solo, com destaque para a funo residencial (PMF, 2004). Embora exista dentro das discusses sobre a recuperao da rea central um consenso sobre a relevncia do reforo residencial poucas iniciativas concretas foram consolidadas neste sentido. Houve pelos grupos organizados locais um interesse na promoo de habitao para a classe mdia, dentro de um grande projeto urbano de renovao urbana (Projeto Bairro Central). O insucesso da proposta refora a inviabilidade de propostas de habitao de padro mais elevado a curto prazo. O impacto da legislao para o reforo da funo residencial foi negativo. Pois embora tenha existido um aumento dos coeficientes, este deu-se tambm em reas onde haviam melhores condies e maiores interesses de investimentos imobilirios.

Figura 04: Intervenes na rea central.

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4.3 Constrangimentos Funo Residencial na rea central A falta de condies de habitabilidade em vrios setores e a baixa viabilidade econmica de empreendimentos de habitao explicam em grande parte a falta de competitividade face outros setores. A rea central, sendo hoje caracterizado por um tecido predominantemente comercial, apresenta condies particulares no seu ambiente que dificultam a implementao da funo residencial. Constata-se de forma geral um envelhecimento das edificaes, baixas taxas de renovao fsica e m utilizao dos espaos pblicos. A baixa viabilidade econmica est relacionada aos altos valores das propriedades na rea central e as caractersticas da estrutura do parcelamento. Os altos valores esto em grande medida relacionados com a vocao comercial, embora contraditoriamente sejam bastante significativas as taxas de desocupao (cerca de metade da salas comerciais destinada servios). Em relao ao parcelamento do solo, a predominncia de lotes estreitos e profundos de pequena dimenso dificulta a implementao de novas habitaes multi-familiares. O desinteresse pela rea central em termos de investimentos e procura de novas unidades residenciais condiciona a baixa expectativa do mercado imobilirio. O mercado imobilirio local apresenta como tendncia a produo de edifcios multi-familiares (com grande nmero de unidades, grandes reas comuns e estruturas de condomnios fechados). Estando a reduo dos custos no valor de comercializao relacionados com a maior concentrao de unidades e localizaes perifricas (terrenos com baixos custos). A escassez de financiamento faz com que a produo seja orientada para a populao de maior poder de compra, onde a oferta bastante superior a procura (Sinduscon, 2001). A rejeio habitao em reas centrais particularmente acentuada entre a populao de maior renda (PMF,2004). A promoo de uma poltica de reforo habitao no contexto atual da rea central particularmente complexo. Fica claro pelo contexto geral da rea, que o incremento da funo residencial uma condio relevante para a sustentabilidade do conjunto de intervenes programadas, mas, ao mesmo tempo depende da efetividade das aes da requalificao global da rea e de uma atuao pblica particularmente orientada a este fim. 5. Estratgia residencial em Fortaleza A reunio de condies favorveis ao nvel do governo federal (orientao de financiamentos para a habitao e a perspectiva do desenvolvimento de um programa

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especfico) foi o ponto de partida para a discusso de uma interveno adequada s especificidades da rea central de Fortaleza. As primeiras discusses foram centradas nas condies para a viabilizao de reabilitao de imveis (projetos-piloto) de habitao atravs da articulao dos financiamentos federais e dos esforos locais. Como as discusses foram interrompidas, o debate foi praticamente restringido a este domnio. No foram aprofundadas nas discusses as necessidades de melhoria das habitaes existentes. As aes de melhoria das habitaes esto particularmente limitadas pelas caractersticas especficas dos financiamentos oferecidos pelo Governo Federal, isto , so dependentes do interesse voluntrio dos proprietrios de adeso aos programas. De forma similar s outras experincias de reabilitao do contexto brasileiro, a estratgia principal consistia em viabilizar novos imveis de habitao a partir da reutilizao do estoque de edificaes subutilizado. O estoque subutilizado da rea central correspondia principalmente a antigos prdios de salas de servios desocupadas pela intensa transferncia de atividades. O perfil do trabalhador da rea central principalmente caracterizado por baixos padres de rendimentos (2 a 3 salrios mnimos), com maior concentrao de empregos no setor de servios e comrcio, sendo ainda bastante elevada a taxa de ocupao no comrcio informal. As caractersticas particulares de Fortaleza condicionaram dois desafios concretizao das aes. A reabilitao de edificaes para o uso residencial est relacionada a reconverso funcional, o que implica maiores constrangimentos fsicos face s caractersticas originais das edificaes e o pblico-alvo possui na generalidade baixos rendimento, o que implica a necessidade de financiamentos compatveis s suas condies econmicas e maiores esforos para viabilizar economicamente os imveis. 5.1 Atores envolvidos As discusses foram compartilhadas por setores do Governo do Estado e da Prefeitura Municipal de Fortaleza3, atravs das secretarias funcionais relacionadas com as aes de Planejamento Urbano. No caso do Governo do Estado, a Secretaria do Desenvolvimento Local e Regional (SDLR), e no caso da Prefeitura, a Secretaria do Planejamento e Oramento (SEPLA)4, e a Gerncia Administrativa da rea Central5, alm do apoio da Secretria de Infra-estrutura e controle urbano (SEINF). semelhana de outras experincias brasileiras, os tcnicos da Caixa Econmica Federal local (GIDUR-FOR) participaram das discusses. No

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existiu uma participao mais efetiva de nenhuma estrutura local relacionada diretamente com a proviso de habitao social. A idia dos agentes promotores era a de envolver nas discusses e na implementao das propostas um grande nmero de atores locais implicados nas polticas de reabilitao, como por exemplo instituies relacionadas com o patrimnio, setores da construo civil, do setor imobilirio, instituies e sindicatos relacionados aos trabalhadores da rea central e os comerciantes locais, representados pela OSCIP Ao Novo Centro. O objetivo deste envolvimento era facilitar as negociaes, bem como ampliar as condies de investimentos e de procura por novas habitaes. Concretamente participaram das discusses representantes da Ao Novo Centro (OSCIP), do Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (IPHAN) e da Universidade de Fortaleza. Esses diversos atores deveriam ser organizados numa estrutura operacional especfica que apoiaria a implementao das propostas desenvolvidas. 5.2 Resultados das discusses As atividades desenvolvidas limitaram-se a um conjunto de reunies iniciais entre os atores locais, uma misso de cooperao tcnica com os tcnicos franceses e o desenvolvimento de um plano de trabalho. Das atividades planejadas no mbito do Plano de Trabalho foi desenvolvido apenas um levantamento de imveis potenciais, a fim identificar e examinar as condies de interveno. A inexistncia de levantamentos e caracterizaes mais detalhadas a cerca das condies de interveno motivaram sua realizao. Embora tenha existido a mobilizao de um grande nmero de atores, a efetivao das parcerias foi limitada. As discusses com os atores privados no avanaram; houve por parte dos atores pblicos um receio da criao de grandes expectativas de especulao imobiliria, principalmente por parte dos proprietrios. As propostas foram apresentadas apenas aos representantes da Federao dos Trabalhadores do Comrcio e Servio do Estado do Cear (FETRACE), que mostraram algum interesse, mas reduzida capacidade de uma participao mais efetiva. O incio das discusses no coincidiu com a constituio de uma equipe de projeto especfico e no existiu a constituio de um Comit com poder de deciso (Gestor).O processo de discusso foi lento pela falta de uma equipe dedicada de forma exclusiva e a dificuldade de tomada de deciso. O Plano de Trabalho montado esteve bastante relacionado

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com a estrutura metodolgica desenvolvida a partir das experincias em outras cidades brasileiras, e distanciado das condies institucionais locais. As discusses sobre a montagem do programa ilustram apenas o estgio inicial do processo da reabilitao no contexto local. De uma forma geral, a atuao pblica discutida mostrou-se limitada face a estratgia proposta. Embora a inteno fosse de um postura pblica, mais vinculada a uma atitude proativa (incentivos, apoio e coordenao), a viabilidade de produo de habitao social a partir de aes de reabilitao depende de um esforo pblico mais efetivo. 6. Limites da atuao pblica A falta de efetividade da poltica discutida est relacionada com a limitao da atuao do poder central e do poder local. A estratgia estava fundamentalmente baseada na complementaridade dos financiamentos do governo federal com uma srie de esforos locais. 6.1 Atuao do poder central De uma forma geral os programas federais assumem uma dimenso mais fsica do que econmica, distanciando-se das abordagens que hoje caracterizam a Regenerao Urbana no contexto internacional. No existe por exemplo no contexto brasileiro nenhum programa nacional orientado ao fortalecimento do comrcio nas reas centrais, que so para o caso brasileiro o elemento mais forte de sua base econmica. Predomina nas polticas do Governo Federal um lgica setorial. Os resultados do Programa Federal ainda so pouco significativos e limitados a projetos-piloto e intervenes pontuais. Em poucos casos, foram identificadas intervenes mais ambiciosas, como os Permetros de Reabilitao Integrados (PRI), produto de esforos e investimento principalmente do poder local. Tradicionalmente no Brasil as polticas de Habitao estiveram bastante dissociadas do planejamento urbano e das prticas de defesa do patrimnio. Os financiamentos federais de habitao foram na generalidade desenvolvidos numa lgica de produo de novas habitaes, da a falta de adaptao para algumas questes prprias da reabilitao e particularmente da reconverso funcional de edificaes existentes. As operaes so condicionadas a solues bastante tradicionais: desapropriao, execuo das obras e financiamento a novos moradores. So, desta forma, pouco atrativas ao setor da construo civil.

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A avaliao dos primeiros resultados de utilizao dos financiamentos pblicos existentes em aes de reabilitao apontaram a inexistncia e/ou falta de adequao de financiamentos para situaes especficas, como o financiamento para imveis mistos, financiamento do proprietrio locador, do proprietrio pessoa jurdica, financiamento do proprietrio morador com nvel de rendimento baixo. De uma forma geral, quando no existe interesse na venda por parte dos proprietrios h, partida, um impedimento para o desenvolvimento da proposta. O aumento do valor mximo do financiamento no resolve o problema da capacidade de endividamento das famlias que trabalham e habitam nos centros histricos, normalmente de recursos modestos. A taxa de subsdios destes financiamentos ainda muito baixa. Em Fortaleza observa-se dificuldade de viabilizar imveis a partir dos financiamentos federais para as famlias de menor renda (2 a 4 salrios mnimos) em condies normais (isto , construes novas em reas mais perifricas), o que mostra que as condies para a sua viabilizao na rea central so dependentes de fortes investimentos pblicos. A grande necessidade de habitao (elevado dficit) e de resoluo de situaes de risco fortalecem uma orientao dos financiamentos e subsdios para a populao de mais baixa renda e para a produo de habitao a baixo custo, que distancia-se das solues possveis em reas centrais. Essa situao refora a relevncia de novas abordagens para o reforo da habitao em reas centrais, em grande medida relacionada com a criao de incentivos para o investimento do setor privado e o reforo a formas alternativas de produo de habitao (cooperativas e associaes de habitao sem fins lucrativos, por exemplo) que viabilizem solues mais econmicas, compatveis com o padro dos trabalhadores das reas centrais. 6.2 Atuao do poder local Os esforos locais que deveriam favorecer a viabilidade da utilizao dos financiamentos federais foram bastante limitados. Havia uma crena por parte dos atores locais envolvidos no caso de Fortaleza, que a divulgao da disponibilidade de financiamentos e a adequao da legislao s especificidades da habitao na rea central seriam capazes de atrair a iniciativa privada para a produo de habitaes na rea central. O interesse privado de investir na rea central tem sido restrito, e no ser restabelecido caso no exista uma interveno pblica mais significativa, que comprove a viabilidade das aes de reabilitao e uma efetividade das aes de recuperao da rea. A viabilidade ainda dificultada pelo padro de procura, relacionado aos trabalhadores locais, que na generalidade

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apresentam baixas faixas salariais. O apoio institucional e financeiro (por parte dos atores locais) para a montagem de operaes de financiamentos foram insuficientes, mostrando a necessidade de ampliao das discusses. Apoio institucional O apoio institucional promovido pela organizao de um conjunto de atores locais constitua o pressuposto inicial para uma definio mais clara do programa. As aes a serem desenvolvidas estavam principalmente relacionadas ao exame das condies de viabilidade de propostas concretas (identificao de edificaes, caractersticas e interesse da procura e interesses dos proprietrios). A ausncia de uma estratgia global para a rea limita em grande medida a definio de estratgias mais ambiciosas propostas em outras cidades brasileiras, como o caso dos Permetros Integrados de Reabilitao. A atuao pblica estava mais orientada para o conceito de unidade residencial e no o de habitat. Na prtica, a atuao dos agentes locais esteve limitada tentativa de identificao na rea de edificaes onde o programa de financiamento do Governo Federal pudesse ser aplicado. Existe nos rgos de planejamento local poucas informaes sobre as caractersticas gerais da rea e sobre as edificaes. O levantamento aprofundado sobre as caractersticas fsicas e condies de propriedade so relevantes para definio das propostas mais concretas. A consolidao de projetos-piloto embora seja uma atuao limitada relevante para o aprofundamento das questes mais relevantes para a viabilidade das propostas, tanto para questes tcnicas e financeiras, indicando por exemplo quais os parmetros que devem ser adequados nos regulamentos das edificaes. No caso de Fortaleza, a ausncia de experincias prticas limitam a definio de parmetros a serem adequados nos instrumentos de regulao. Fica claro com tudo que a legislao em muitos aspectos inadequada, pois privilegia a regulamentao para edificaes novas. A inexistncia de uma estrutura operacional limitou o desenvolvimento dos trabalhos. A formulao da estrutura operacional inicialmente previstas nas discusses foi inviabilizada pela dificuldade de estabelecimento de parcerias entre os atores pblicos envolvidos na proposta. A dificuldade de articulao institucional e a falta de um interesse poltico claro foram determinantes no insucesso das discusses sobre o programa. A grande pulverizao das competncias necessrias para a viabilizao dos trabalhos, a falta de uma direo forte e a dificuldade de comunicao e tomada de deciso foram as principais dificuldades institucionais.

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As discusses da estratgia residencial ficaram restritas ao grupo de trabalho (atores pblicos e algumas instituies locais). Entre os atores pblicos locais identificou-se uma dificuldade de estabelecer parcerias e de articular os diversos setores envolvidos no mbito de uma ao institucional de apoio estratgia residencial. No existiu uma divulgao mais ampla, sendo por estes motivos difcil avaliar os sistemas de parceria com a iniciativa privada. A poltica foi discutida com um significativo distanciamento das camadas de decises locais. Faltou um consenso sobre a relevncia desta poltica (viso mais ampla por parte da populao, dos tcnicos e dos polticos que a reabilitao era possvel). Alm disso, as discusses no mbito da estratgia residencial decorreram com um certo distanciamento dos debates gerais sobre a recuperao da rea central ocorridos no mesmo perodo, embora alguns atores fossem comuns em ambas discusses. A promoo de habitao na rea central em termos de poltica urbana compete com um conjunto de problemticas de habitao (dficit, carncia de infra-estrutura de vrios setores, situaes de risco). O reforo da habitao na rea central justifica-se como uma forte contribuio para a requalificao da rea, portanto deve enquadrar-se numa estratgia global de recuperao de carter integrado. Os custos de habitao em reas centrais limitam sua extenso enquanto poltica de habitao social. Apoios financeiros As condies de utilizao dos financiamentos federais para habitao em reas centrais nas outras cidades brasileiras estiveram relacionadas com a existncia de subsdios de forma complementar aos financiamentos. Foram utilizados, nas diversas experincias, tanto subsdios indiretos (nomeadamente, incentivos fiscais) como subsdios diretos (recursos provenientes de fundos para a habitao, incentivos vinculados a preservao do patrimnio e a compra, expropriao ou cesso dos imveis por parte da Prefeitura). No caso de Fortaleza, a Prefeitura no manifestou interesse em isentar os proprietrios dos tributos e no foram feitos esforos significativos para a da identificao do patrimnio pblico sub-utilizado. A captao de subsdios relacionada com incentivos culturais dificultada no caso de Fortaleza por esta rea no ser uma rea de grande contedo histrico. 7.Concluses O processo de reestruturao urbana favoreceu o abandono de propriedades e edificaes, o aumento do desemprego e da pobreza e o declnio populacional das reas centrais. A natureza cada vez mais complexa dos problemas gerados pelos processos de

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desenvolvimento urbano colocam em causa as formas tradicionais de planejamento, reforando a necessidade de realizar investimentos pblicos e de desenvolver polticas urbanas integradas orientadas s problemticas das reas centrais. A discusso e a reflexo das estratgias residenciais surgem como resposta a esse conjunto de problemticas. O programa de habitao discutido no caso de Fortaleza foi bastante limitado. As discusses do programa expuseram vrios fatores que devem ser considerados na concepo de uma estratgia residencial, como a necessidade de observao dos aspectos particulares da rea central, as limitaes de uma atuao pblica baseada na promoo de incentivos e a dificuldade de atrao de investimentos privados. No caso de Fortaleza, a estratgia residencial limitada tanto em termos de padres de habitao propostos, como nas formas de acesso propriedade. O padro de habitao proposto est praticamente limitado viabilizao de aes de reabilitao a partir da reconverso funcional de estruturas de comrcio e de servios (principal estoque subutilizado da rea central). O acesso propriedade das habitaes est limitado pela natureza dos financiamentos disponveis, que contempla uma reduzida faixa de renda e considera a compra como nica modalidade de acesso. Essa dupla condio reduz o interesse dos novos moradores (mais identificados com os padres residenciais das reas envolventes do centro e da periferia), dos proprietrios (que manifestam uma prolongada resistncia para a reativao de suas propriedades) e dos investidores privados (face as limitaes do financiamento e as dificuldades de viabilizao das aes de reconverso residencial). Embora as discusses tenham reunido um significativo nmero de atores locais (de diferentes estruturas funcionais e de diferentes nveis de poder) ficou clara a dificuldade de estabelecer parcerias e de articular os diversos setores envolvidos no mbito de uma ao institucional de apoio estratgia residencial; cumulativamente existiu um receio de aproximao dos setores privados (proprietrios e investidores) na formulao das propostas; e no existiu ao longo do processo uma direo forte, capaz de coordenar os diversos atores relacionados a problemtica. A baixa capacidade local de apoio financeiro (reduo de impostos, constituio de fundos de apoio especficos, subsdios diretos) e a dificuldade de captao local dos apoios federais, tanto por parte dos agentes privados (no caso dos financiamentos diretos habitao) como do poder pblico (no caso dos programas de apoio reabilitao) inviabilizam s aes de reabilitao a partir da reconverso funcional das estruturas sub-utilizadas.

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No caso de Fortaleza, a discusso local particularmente influenciada por aspectos gerais e experincias especficas do contexto internacional. De uma forma geral no contexto brasileiro, e no caso de Fortaleza, constata-se que as idias so apropriadas, mas as polticas desenvolvidas a partir destes pressupostos tm efetividade limitada, devido sua inadequao natureza das problemticas e reduzida capacidade (poltica, institucional e financeira) do poder pblico em influenciar e coordenar a organizao dos espaos privados. A abordagem do programa (poder pblico como promotor e articulador de esforos para a viabilizao de aes de reabilitao das edificaes) parece ser pertinente face s limitaes de recursos para investimentos diretos e as condies favorveis reunidas nas reas centrais. Entretanto, fica claro que tanto a atuao local como a atuao federal precisam de instrumentos e formas de gesto mais adaptadas natureza das problemticas identificadas, alm de maior articulao entre esses dois nveis de poder na concepo de programas e financiamentos. 8. Bibliografia
BALL, M.00et al. Synergy in urban regeneration partnerships: property agents' perspectives Urban Studies n. 40, p.2239-2253, 2003. BOUCH, Nancy. A reabilitao na Frana Instrumentos e Procedimentos. Gesto de Programas de Reabilitao Urbana. So Paulo: Laboratrio de Habitao e Assentamentos Humanos da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP, 2000. CARLEY, Michael et al. Regeneration in the 21st century: policies into practice. Bristol : The Policy Press, 2000. CARMONA, Matthew et al. Delivering new homes: Processes, Planners and Providers. London: Routledge, 2003. CHAVES, Ana Flvia et al. Transformacin del Centro Histrico de Fortaleza. Comunicao tcnica apresentada no Seminrio Brasileiro de Governabilidade Participativa das Cidades. Fortaleza, 19 a 21 de novembro de 2003. COOPERAO FRANCESA. Cooperao Francesa na Reabilitao Urbana: Balano de trs anos atividades Apresentao no seminrio sobre Reabilitao dos Stios histricos. Fortaleza, 2003. COUCH, C. et al. Urban regeneration in Europe. Oxford: Blackwell Science, 2003. FORET, Catherine. Urban Rehabilitation. The French Experience. Paris : Ministre de L Equipement des Transports et du Logement, 2001. HALL, Stephen e HICKMAN, Paul. Neighbourhood Renewal and Urban Policy: A Comparison of New Approaches in England and France Regional Studies, n 6. p. 691696, 2003. HEALEY, Patsy et.al. Rebuilding the City: Property-led Urban Regeneration. Londres: E&FN SPON, 1992. PORTAS, Nuno. Os centros histricos no so as nicas jias da coroa. Entrevista no site ArqBrasil (www.arqbrasil.com.br). Setembro, 2002.

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9. Notas
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Para este artigo foram utilizadas referencias principalmente do Reino Unido e Frana. Os PRI so intervenes em reas delimitadas nos bairros centrais, compreendendo um conjunto de quadras

caracterizadas pela degradao do espao urbano e com concentrao de habitaes precrias. Caracteriza-se por aes articuladas de produo de novas habitaes, de reabilitao do patrimnio, da criao e requalificao de equipamentos e reas verdes e melhoria e criao de espaos para atividades econmicas.
3

A maioria das questes discutidas no mbito da viabilizao das propostas de habitao so atribuies

exclusivas da Prefeitura, tais como a adequao das normas urbansticas, a implementao de instrumentos jurdicos e a atribuio de subsdios indiretos (atravs da iseno de impostos).
4

A finalidade da SEPLA incumbir-se do Planejamento e Oramento do Municpio mediante a formulao de

planos estratgicos, tctico e operacional; a consolidao, o oramento e a avaliao do Oramento Municipal e de informaes estratgicas e a indicao de prioridades que devero orientar as aes governamentais.
5

Apenas o bairro centro possui uma instituio de gesto prpria (porm no executiva) vinculada a SER II,

cujas atribuies so a realizao de pesquisas e proposio de aes, levantamento de problemas das reas pblicas, recebimento de denncias, fiscalizao e notificao, e monitoramento das aes executadas pelos demais rgos pblicos e pela iniciativa privada para requalificao do Bairro.

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