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O Tratamento da Segurana Regional pela Disciplina de Relaes Internacionais

Mnica Herz Instituto de Relaes Internacionais PUC-Rio

I Introduo

Um dos processos que teve incio como o final da Guerra Fria foi o debate sobre o novo papel dos mecanismos regionais de cooperao na produo de ordem no sistema internacional, na negociao de processos de paz, na criao de operaes de paz, na produo de instituies e normas internacionais. Trs fatores so considerados fundamentais para a emergncia deste tema no debate da literatura especializada de relaes internacionais: a agenda internacional no ps Guerra fria, a reviso do conceito de segurana e o desenvolvimento de novos instrumentos analticos para a investigao da segurana regional. Consideraremos em primeiro lugar a agenda de segurana no ps Guerra Fria, ressaltando as mudanas sistmicas e a necessidade de envolver organizaes e coalizes regionais na administrao da segurana internacional.

II - Agenda de Segurana

O fenmeno regionalismo hoje universal, tanto do ponto de vista espacial, atingindo praticamente todos os cantos do planeta, o quanto do ponto de vista funcional, estando as organizaes regionais envolvidas em assuntos to diversos quanto comrcio internacional, a construo de instituies democrticas ou a resoluo de conflitos. O nmero de organizaes internacionais e o nmero de pases partcipes de organizaes regionais cresceram significativamente aps o fim da Guerra Fria. O mapa dos projetos regionalistas em desenvolvimento hoje denso e complexo. A regionalizao da segurana um fenmeno bastante diferenciado. Experincias j consolidadas, como no Atlntico Norte, convivem com projetos mais recentes, como na

sia e na frica . Em alguns casos o regionalismo tem tido um papel importante na administrao da segurana regional, como na frica ocidental , em outros arranjos regionais ainda no exercem um papel na administrao da segurana, como no oriente mdio e no sul da sia. Determinadas questes so mais propcias para um tratamento regional, como conflitos territoriais ou intra-estatais, outras, como a proliferao de armas de destruio em massa, parecem exigir um investimento no nvel global. Quando o otimismo inicial quanto ao novo papel da ONU no ps Guerra Fria e quanto nova ordem internacional, exaltada no comeo da dcada de 1990, se desfez, o tema da regionalizao da segurana ganhou proeminncia. O declnio da rivalidade entre as superpotncias reduziu a penetrao do interesse da potncia global em diferentes regies e a maior parte das grandes potncias passou a ter incentivo menor para envolver-se em competies estratgicas em regies distantes.1 Ademais, o processo de descolonizao, que se desdobrou desde os anos 40, lanou as bases para a regionalizao da segurana, j que a dinmica das relaes entre os novos pases independentes da frica, Oriente Mdio e sia se distinguia das tendncias sistmicas2. A criao de novos pases no leste europeu nos anos 90 gerou novas distines regionais, dando continuidade a esse processo. Por outro lado, a regionalizao aparece como resposta s ameaas percebidas no processo de globalizao, o qual obteve impulso importante com a incorporao dos pases do ex-bloco socialista ao universo das relaes econmicas capitalistas. Ocorre tambm uma competio entre blocos que estimula projetos regionalistas. Para os pases menos poderosos, em particular aqueles no sul, o regionalismo se destaca como forma de promoo de interesses estatais ou de outros atores sociais, em um mundo profundamente oligarquizado. O novo regionalismo, gerado a partir de meados dos anos 1980s, em contraposio ao regionalismo fechado, associado a estratgias de desenvolvimento econmico, visava uma melhor insero na economia internacional, no contexto do processo de globalizao econmica. O termo regionalismo aberto ento utilizado em aluso relao com a liberalizao econmica.
O argumento feito Barry Buzan & Ole Waever (2004), Regions and Powers The Structure of International Security, Cambridge, Cambridge University Press,p.10.
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Barry Buzan & Ole Weaver (2004 ), op. cit. p.15-16.

Logo aps os primeiros anos de otimismo j eram claras as indicaes de que a ONU no teria como lidar com suas novas tarefas, como resultado de limitaes financeiras, polticas, da incapacidade de coordenao ou de sua debilidade institucional. A tragdia de Ruanda levou o tema a media internacional. Uma das respostas crise que se revelava era o compartilhamento de tarefas na esfera da segurana com organizaes ou coalizes ad hoc de carter regional. Organizaes como a OTAN (Organizao do Tratado do Atlntico Norte), a OEA (Organizao dos Estados Americanos), a OSCE (Organization for Security and Cooperation in Europe) apareceram com opes neste contexto. As organizaes regionais tiveram um papel marginal na manuteno da ordem internacional durante a Guerra Fria. Em alguns casos elas estiveram envolvidas em operaes que visavam administrar conflitos, como foi o caso da Organizao para Unidade Africana no Chade em 1981, da Liga rabe no Lbano em 1976 , da Commonwealth na Rodsia/Zimbbue em 1979, ou da OEA na Republica Dominicana em 1965. Ainda durante a Guerra Fria , surgiram organizaes sub regionais que visam um maior dinamismo como a ASEAN (Association of Sotheast Asian Nations) em 1967, o CARICOM (Caribbean Community) em 1973, a ECOWAS (Economic Community of West African States) em 1975, a SADC ( South African Development Community) em 1980, a GCC (Gulf Cooperation Council) em 1981 e a SARC (South Asian Association for Regional Cooperation) em 1985. Coalizes regionais ad hoc tambm exerceram atividades no campo da segurana durante a Guerra Fria, como foi o caso da contribuio do grupo de Contadora para resoluo da crise na Amrica Central ou das foras africanas que buscaram lidar com crises no Zaire, no Chade e em Moambique nos anos 70 e 80. Por outro lado, o conceito de regio relevante para a compreenso da ordem bipolar. Durante a Guerra Fria, a dimenso regional das relaes internacionais se expressou na forma que a disputa entre os dois blocos adquiriu. Estados Unidos e a URSS disputavam zonas de influncia regionais e dentre as normas da Guerra Fria se destaca o respeito mtuo por zonas de influncia. Uma srie de organizaes e alianas regionais foi criada no mbito da Guerra Fria como, a SEATO ( South Eastern sia Treaty Organization) ou a OTAN. A responsabilidade assumida pelos EUA face segurana de seus aliados tinha como meta manter sua preponderncia, no contexto das alianas que garantiram a conteno da URSS durante a Guerra Fria.

Um dos aspectos desta poltica de preservao da preponderncia refere-se a regionalizao da segurana. Atravs de assistncia econmica e militar os EUA se dispe a participar do balano de poder para alm de sua orla (off-shore balancing). Trata-se de uma poltica que valoriza o papel e a competncia de potncias regionais na administrao do sistema . No caso latino americano esta estratgia no pode ser aplicada atravs da transferncia de responsabilidade pois o hegemnico regional os EUA. No podemos esquecer que neste perodo que surge a Comunidade Europia como um projeto regional, com fortes motivaes no campo da segurana, vindo a se tornar um paradigma para o debate sobre integrao regional, a despeito da lenta caminhada em direo a uma maior cooperao nesta esfera. Mas com o final da Guerra Fria as organizaes e grupos regionais adquirem uma importncia muito maior. Organizaes regionais, e outras instncias de cooperao no nvel regional, passaram a ser vistas no contexto de uma discusso densa sobre governncia global. O nvel regional complementaria os processos globais, nacionais e subnacionais na constituio da governncia em mltiplos nveis. A cooperao entre a ONU e as agencias regionais ocorreu com bastante freqncia ao longo dos ltimos 20 anos. A Carta da organizao j prev este tipo de prtica - uma norma incorporada a partir do estmulo criado pelos pases latino americanos. O captulo VIII , artigo 52 prev um papel para as organizaes regionais na resoluo de conflitos. A Carta abre caminho para que as organizaes regionais participem da resoluo pacfica de disputas, mas mantm o Conselho de Segurana como agncia para a imposio de resolues. Ademais, comisses econmicas e sociais regionais fizeram parte do sistema ONU desde a fase inicial da organizao. A interveno em 1990 da ECOWAS no conflito liberiano marcou o inicio de uma tendncia a maior participao de agncias regionais na gesto da ordem internacional. A coordenao entre as agencias regionais e a ONU tornou-se necessria na medida em que o envolvimento internacional no conflito na Bsnia e Herzegovina aumentava, o mesmo tendo ocorrido durante e depois da interveno no Kosovo em 1999. A regionalizao da esfera da segurana adquiria novo significado a partir dos anos 90. A proliferao de guerras intraestatais e a crescente presso para que a ONU exercesse um papel mais ativo e diversificado gerou um debate sobre as possibilidades de cooperao entre a ONU e as

organizaes regionais3. A agenda para Paz de Boutros Boutros Ghali buscou promover a atuao de agncias regionais e a necessidade de regularizar esta relao foi uma das propostas feita pelo relatrio Brahimi de 2000. Quinze organizaes regionais esto representadas nas reunies de alto nvel na ONU: CARICOM, (Comunidade Caribenha ), CIS( Commonwealth of Independent States), Secretariado da Commonwealth , Conselho Europeu , ECOWAS, Comisso Europia, Unio Europia, Liga dos Estados rabes, OTAN, Unio Africana, OEA, Organisation Internationale de la Francophonie, Organizao da Conferncia Islmica, OSCE e WEU (Western European Union). Uma das caractersticas no sistema internacional no ps Guerra Fria, em contraste com outros perodos posteriores a grandes guerras e re-ordenamentos sistmicos, a ausncia de um grande projeto simbolizado pela realizao de uma grande conferncia, como aconteceu em Versailles em 1919. Processos sociais e polticos, reativos a diversas crises que surgiram no perodo, geraram a constituio de padres de comportamento e a institucionalizao de prticas. Assim tambm ocorreu no que se refere regionalizao de esferas da segurana internacional. Gradualmente as organizaes regionais passaram a exercer papis de acordo com a lgica do captulo VII da Carta da ONU, embora originalmente a idia era de que exerceriam funes descritas no captulo VIII4. Uma outra transformao notvel foi a incorporao de organizaes voltadas para a defesa coletiva em contraposio as organizaes voltadas para a segurana coletiva ao menu de opes da ONU para a administrao e resoluo de conflitos. A resoluo 1244 sobre a o Kosovo explicitamente se refere a OTAN como um arranjo regional. A dimenso regional da fragilidade e/ou falncia de Estados tambm impulsiona a agenda em foco aqui. A reconstruo de Estados e a preocupao mais geral com a fragilidade e ou falncia de Estados tornou-se um dos elementos centrais da poltica de

Os principais textos sobre o tema so: Thomas Weiss (ed.) (1998), Beyond UN Subcontracting:TaskSharing with Regional Security Arrangements and Service-providing NGOs, London, Macmillan. Michael Pugh e Waheguru Pal singh Sidhu (ed.) (2003), The United Nations and Regional Security:Europe and Beyond, Boulder Co, Lynne Rienner. Para esta discusso ver Michael Puig (2003), The World Order Politics of Regionalization, in Michael Pugh e Waheguru Pal singh Sidhu (ed.) (2003), op.cit.r.
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segurana norte americana5. Diversos projetos de lei sobre o assunto esto sendo considerados pelo congresso americano, a literatura sobre o assunto vastssima. O governo Bush lanou um programa especial para atender a esta demanda - Millennium Challenge Account (MCA). As iniciativas do governo de Tony Blair para a frica tambm podem ser compreendidas sob este prisma, assim como o investimento feito pelo governo francs no Congo. O contrabando de armas pequenas na sia Central, a produo de drogas no Afeganisto, o uso do territrio da Somlia e do Paquisto por redes terroristas sinalizam a estreita articulao entre a falta de penetrao do Estado em diversas regies e a segurana nacional das potncias ocidentais. A ameaa segurana do Estado, possibilidades de presena em territrio de pases ocidentais, ameaa economia global so salientadas. A necessidade de fornecer assistncia para que sejam fortalecidas as instituies estatais enfatizada por autores mais prximos do realismo ou de correntes liberais. O exerccio do monoplio da violncia pelo Estado a agenda mnima neste contexto. A violncia, os refugiados e as epidemias que acompanham a falncia das estruturas estatais adquirem uma dimenso regional na medida em que transbordam atravs das fronteiras nacionais. A contribuio de atores regionais organizaes regionais, coalizes ou potncias regionais considerada fundamental. Pases como o Brasil, a Nigria ou organizaes, como a Unio Africana e a Associao de Naes do Sudeste Asitico, so considerados importantes aliados no enfrentamento de crises institucionais , de conflitos ou crises humanitrias.

III A reviso do Conceito de Segurana

A discusso sobre a redefinio do conceito de segurana tem dois aspectos importantes e inter-relacionados : a internacionalizao da segurana e a extenso do conceito de segurana.

Stuart Eizenstat, E. Porter, John Edward & Jeremy Weinstein ( 2005 ), Rebuilding Weak States, Foreign Affairs; Jan/Fev, Vol. 84 n. 1, p134.

O debate sobre segurana coletiva, as novas formas de intervencionismo, a crescente rede de normas internacionais no campo da segurana so expresso de um movimento de internacionalizao da segurana. O lugar proeminente ocupado anteriormente pelo conceito de segurana nacional questionado. A crescente interdependncia entre as sociedades e o fluxo de interao cada vez mais intenso coloca em dvida a possibilidade de lidar com ameaas, como a proliferao de armas de destruio em massa, o terrorismo, a degradao ambiental e epidemias, a partir da lgica da segurana nacional. A idia de que jogos de que soma zero definem as relaes no campo da segurana parece cada vez mais absurda. A extenso do conceito de segurana refere-se considerao de novas fontes de ameaas e novos objetos de referncia para ameaas. O aparecimento de novos temas, a serem tratados por especialistas em segurana internacional, o estabelecimento de fortes conexes entre economia e segurana, entre poltica e segurana compe este cenrio. A relao entre conflitos violentos e a disputa por recursos e a percepo de que a origem e respostas s ameaas no esto limitadas esfera militar, est cada vez mais presente na literatura especializada. Richard Ullman 6 sugeriu uma ampliao do conceito de segurana em 1983, mas a Segunda Guerra Fria no provia um ambiente favorvel para o debate. Contudo, a partir da dcada de 90, o debate sobre o conceito de segurana adquiriu um lugar central na subrea7. Devemos ressaltar que este movimento no totalmente inovador. Nos anos 1970 a extenso do conceito de segurana esteve na agenda de lideres polticos, tendo sido discutida por comisses lideradas por Willy Brandt, Olf Palme, Gro Harlem Brundtland and Julius Nyrere.8 Por outro lado, como ressalta Peter Katzenstein ocorre um retorno a definies do sculo XIX:
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Richard Ullman (1983), Redefinig Security, International Security v. 8 n.1

. J. Ann Tickner (1995), Re-visioning Secuirty, in Ken Booth & Steve Smith, International Relations Theory Today, Oxford, Polity Press. Jessica Mathews (1991), The Environment and International Security , in Klare & Thomas (1991), World Security:Trends and Challenges at Centurys End, Nova York, St Martins Press. David Baldwin (1997), The Concept of Security, Review of International Studies, n.23. Willy Brandt (1980), North-South: A Programme for Survival ,London, Pan Books. Olf Palme (1982), Common Security , Nova York, Simon and Schuster. Gro Harlem Brundtland (1987), Our Common Future, Londres, Oxford University Press. Julius Nyrere ( 1990) . and the Stockholm Initiative: Common
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In the nineteenth century, the concept covered economic and social dimensions of political life that, for a variety of reasons, were no longer considered relevant when national security acquired a narrower military definition in the first half of the twentieth century, especially during the Cold War. The intellectual move to broaden the concept thus returns the field of national security studies to its own past.9

Emma Rotshchild resume bem o movimento em curso:

The extension takes four main forms . In the first, the concept of security is extended from the security of nations to the security of groups and inividuals:it is extended downwards from nations to individuals. In the second, it is extended form the security of nations to the security of the international system, or of a supranational physical environment:it is extended upwards, from the nation to the biosphere. The extension, in both cases, is in the sorts of entities whose security is to be ensured. In the third operation, the concept of security is extended horizontally, or to the sorts of security that are in question. Different entities (such as inciviusal, nations, and systems) cannot be expected to be secure or insecure in the same way;the concept of security is extended, therefore, from military to political, economic, social, environmental, or human security. In a fourth operation, the political responsibility for ensuring security ( or for invigilating all these concepts of security) is itself extended: it is diffused in all directions from national states, including upwards to international institutions, downwards to regional or local government, and sideways to nongovernmental organization, to public opinion and the presss, and to the abstract forces of nature or of the market. 10

A ampliao das atividades das operaes de paz um reflexo prtico desta discusso. Nas operaes em El Salvador, Camboja, Nicargua, Haiti, Nambia, Angola Timor Leste, Kosovo a reforma do sistema judicial, a criao de uma nova polcia, a
Responsibility in the 1990s, Stockholm, Prime Ministers Office, 1991. , The Challenges to the South, New York, Oxford University Press .
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Katzenstein (ed.), The Culture of National Security Norms and Identity in World Politics, Columbia University Press, Nova York, p.10. p.54 Emma Rothschild (1995), What is security? , Daedalus, vero 1995 v. 124, n. 3 p.53- 82, p.54

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organizao de eleies, a assistncia ao desenvolvimento e a ajuda humanitria estiveram articuladas. Uma srie de termos e conceitos que vem se popularizando expressam estas mudanas : segurana humana, intervencionismo humanitrio, segurana cooperativa, segurana preventiva. A redefinio do conceito de segurana estimula o debate sobre segurana regional na medida em que autores se afastam do paradigma da segurana nacional . Dentre os mecanismos de cooperao que despontam para lidar com a multiplicao de ameaas, muitas das quais adquirem carter regional, as instituies regionais se destacam. O intervencionismo, os mecanismos de segurana coletiva e a constituio de normas no campo da segurana podem ter expresso regional. As ameaas em campos menos ortodoxos transbordam para a esfera regional de forma muito clara. Por outro lado, as organizaes regionais desenvolveram um aparato diversificado para lidar com as mltiplas ameaas.

IV- Segurana Regional na Literatura de Relaes Internacionais

O debate sobre o conceito de regio, os processos de regionalizao e o regionalismo ganhou proeminncia na literatura de relaes internacionais, acompanhando a agenda internacional e as discusses tericas e epistemolgicas da disciplina. Conseqentemente, um conjunto de questes e conceitos passa a povoar esta literatura. Buscarei sintetizar estas a seguir, sempre tendo como foco a temtica da segurana regional. Os conceitos de regionalismo, regionalizao ou regio no so consensuais. Disputas emergem sobre o lugar da definio dos atores e dos processos em curso. A regio o espao social onde processos diferenciados se desenvolvem. O regionalismo um fenmeno em que ocorre a coordenao de polticas por parte dos atores envolvidos. A existncia de um projeto para maior aproximao no nvel regional pode ser detectado. A transferncia de autoridade e poder para uma organizao regional pode ocorrer como parte do processo. A regionalizao refere-se ao processo de intensificao das relaes a nvel

regional, que pode ocorrer antes do desenvolvimento do regionalismo ou depois, pode ocorrer na esfera econmica, de segurana ou cultural. Pode-se dizer, adotando uma posio subjetivista, que o regionalismo ocorre quando os atores adotam esta definio. A prpria definio de regio pode ser determinada pelos significados atribudos pelos atores envolvidos no processo de regionalizao ou em um projeto regionalista. O trabalho de Emanuel Adler, por exemplo, salienta o aspecto subjetivo da definio de uma regio. A identidade, o costume e a prtica destes atores considerada fundamental 11. O lugar da construo social da regio est em jogo aqui. Uma posio mais objetivista caminha na direo da definio de regio a partir de critrios objetivos, como a contigidade espacial. Buzan e Weaver, por exemplo, salientam que embora considerem o discurso e a prtica dos atores na definio de seu conceito chave complexos de segurana no esto interessados exclusivamente no discurso sobre a regio e/ou o regionalismo. Ademais, apontam para o fato de que o conceito um instrumento analtico e no somente um elemento discursivo veiculado pelos atores12. A influncia do construtivismo, no momento em que o regionalismo adquire nova relevncia para a literatura de relaes internacionais, produziu um fortalecimento da idia de que regies so socialmente construdas, afastando posies oriundas do determinismo geogrfico. 13 A incluso do tema identidade regional no debate a expresso mais clara desta tendncia. A definio de regio pode ser vinculada existncia de um espao contguo ou no. Estes espaos podem ser considerados mutuamente excludentes ou a participao em diferentes regies pode se sobrepor14. Para atores como Joseph Nye e Barry Buzan a

Emmanul Adler (1997), Imagined Security Communities:Cognitive Regions in International Relations, Millennium 26.
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Buzan e Weaver (2004), op. cit. p.48.

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O retorno da literatura sobre economia e sociedade ao tema da geografia, observado nas ltimas dcadas, aumenta a possibilidade de dilogo interdisciplinar. ver Dwayne Woods (2003), Bringing Geography Back In: Civilizations, Wealth, and Poverty, International Studies Review v.5 n.3.

Buzan e Weaver (2004) op. cit. adotam a primeira posio enquanto Lake e Morgan (1997) adotam a segunda. David Lake & Patrick Morgan (1997), The New Regionalism in Security Affairs, in David Lake & Patrick Morgan, Regional Orders Building Security in a New World, University Park PE, The Pennsylvania State University Press.

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definio de uma regio tem de partir de uma realidade geogrfica, embora esta no seja uma opo pelo determinismo geogrfico. Outros critrios podem ser adotados, como nvel de desenvolvimento, cultura ou instituies polticas. O padro de comportamento especfico entre um grupo de Estados tambm pode ser adotado como critrio15 . Uma forma de compreender a regionalizao como atividades no nvel regional que contribuem para a promoo da paz e da segurana internacional 16. Esta uma concepo presente na literatura sobre resoluo de conflitos e organizaes internacionais que emerge com o final da Guerra Fria. Neste caso, a definio de regio bastante flexvel, mas no parte necessariamente da atribuio de significado pelo atores, mas da prtica do conflito e de tentativas de resoluo dos mesmos. Uma terceira pergunta se coloca no que tange a definio de regies e de regionalismo. Estamos falando de uma forma de interao limitada aos Estados, ou fundamentalmente envolvendo Estados, ou de um fenmeno mais amplo, que envolve fluxos de interao entre diferentes atores sociais. Barry Buzan e Ol Weaver incorporam fluxos de interao envolvendo outros atores sociais, mas apenas na medida em que so securitizados e o objeto de referncia continua sendo o Estado. Victor Cha e Jean-Marie Chehenno, por sua vez, discutem a perspectiva de mais cooperao no nvel regional advindo do processo de globalizao17. Em quarto lugar seria importante ressaltar o tratamento epistemolgico das regies em que medidas devem ser produzidas teorias ou conceitos especficos para o estudo de regies. Stephen Walt e John Mearsheimer, por exemplo, propem a aplicao de teorias para estudar, respectivamente, padres de alianas e o mecanismo de deterrncia a regies especficas. As regies podem assim ser tratadas como estudos de caso18. Outra opo

Kalevi J. Holsti (1996), The State, War, and the State of War, Cambrige, Cambridge University Press, pp.142-3. Luise Fawcett (2003) The Evolving Architecture of Regionalization, in Michael Pugh e Waheguru Pal singh Sidhu (ed.), The United Nations and Regional Security:Europe and Beyond, Boulder Co, Lynne Rienner, p.11. Victor D. Cha (2000), Globalization and the Study of International Security , Journal of Peace Research n. 37 v.3 pp.391-403. Jean-Marie Guehenno (1998), The Impact of Flobalization on Strategy, Survival v. 40 n.4 p.5-10. 18 John Mearsheimer (1983), Conventional Deterrence, Ithaca, Cornell University Press. Stephen Walt (1987),The Origins of Alliances, Ithaca, Cornell University Press.
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tratar cada regio de forma especfica, como comum nos estudos de reas, resultado em parte do investimento feito na formao de especialistas nos Estados Unidos durante e aps a Guerra Fria. Esta tendncia particularmente clara nos estudos soviticos durante a Guerra Fria. possvel tambm propor que instrumentos tericos especficos para os estudos de regies podem ser desenvolvidos. Neste caso a regio tratada como uma realidade ontolgica distinta, embora adquira o carter de ator apenas raramente. Como veremos a seguir, este caminho sugerido por um conjunto de autores e ganha proeminncia nos anos 1990. Finalmente coloca-se uma questo normativa: em que medida o regionalismo um fenmeno positivo. A defesa da cooperao entre a ONU e as organizaes regionais, da idia de que grupos regionais, mais ou menos institucionalizados, tm uma funo crucial na administrao da segurana internacional, feita por autores mais prximos do liberalismo institucionalista19. A viso positiva do regionalismo como complemento importante para garantia da ordem internacional ganhou expresso entre autores que discutem o papel das organizaes internacionais contemporneas e que participam do debate sobre a redefinio do papel e do funcionamento da ONU como Louise Fawcett: For those concerned with international order, regionalism has many positive qualities . Aside from promoting economic, political and security cooperation and community, it can consolidate state-building and democratization, check heavy-handed behaviour by strong states, create and lock in norms and values, increase transparency, make states and international institutions more accountable, and help to manage the negative effects of globalization. 20 Autores realistas, evidentemente, so cticos em relao s formas mais institucionalizadas de cooperao internacional, e a mesma lgica aplicada anlise do regionalismo. A poltica externa da primeira administrao Bush expressa este tipo de posio. Por outro lado, possvel criticar as formas existentes de regionalismo, como

Por exemplo Mary Mackenzie (2001), The UN and Regional Organizations, in Edward Newman and Oliver Richmond (ed.) The United Nations and Human Security, Basingstoke, Palgrave. Jeremy Greenstock (2001), Refashioning the Dialogue:Regional Perspectives on the Brahimi Report in UN Peace Operations , Nova York, International Peace Academy.
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Luise Fawcett (2004), Exploring Regional Domains: A Comparative History of Regionalism, International /affairs 80, 3 pp.429-446, p.429.

mecanismos que contribuem para a perpetuao de uma ordem injusta . A discusso sobre zonas de paz e zonas de guerra, ou seja a delimitao de fronteiras regionais21 pode supor uma diviso entre o mundo liberal democrtico e outros mundos. Possivelmente a responsabilidade pela administrao da segurana fora das fronteiras do mundo liberal democrtico seria regional e no global. Como sugere Michael Pugh: Boundary drawing becomes a form of guettoization in whcih the inception of conflict and its management is positioned with the societies most immediately affected. 22 Ademais, a regionalizao da segurana reproduziria a distribuio desigual de recursos, podendo pases industrializados do norte garantir operaes altamente competentes e sofisticadas, enquanto pases mais pobres produziriam mecanismos de administrao da segurana bem menos eficazes23. Cabe ainda lembrar o papel de potncias hegemnicas regionais e a possibilidade de que tenham controle sobre as operaes e medidas adotadas por organizaes ou grupos regionais, utilizando-se das mesmas para gerar e reproduzir sua proeminncia regional. Um conjunto de conceitos pode ser utilizado para a anlise da segurana regional. Os conceitos clssicos da literatura de segurana internacional, como balano de poder e deterrncia, so aplicados para a anlise do fenmeno, sem que se estabelea uma distino epistemolgica entre o estudo de segurana internacional e regional. Esta a tradio realista, preponderante durante a maior parte da vida da disciplina de relaes internacionais. Durante a Guerra fria, especialistas em segurana internacional no produziram propostas tericas e conceituais para enfrentar a questo. Os conceitos de comunidades de segurana, proposto por Richard Van Wagenen, e desenvolvido por Karl Deutsch e de ilhas de paz, proposto por Joseph Nye, so excees que confirmam a regra. 24 Em ambos
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Para esta discusso veja Michael Pug (2003), The World Order Politics of Regionalization, in Michael Pugh e Waheguru Pal singh Sidhu, op, cit. Michael Pugh, op. cit. p.42.

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Por exemplo, Walter Dorn (1998), Regional Peacekeeping Is not the Way, Peacekeeping and International Relations, v. 27 n.3-4.
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Karl Deutsch (ed.) (1957), Political community and the North Atlantic Area, Princenton, Princeton University Press. Joseph Nye (1971), Peace in Parts: Integration and Conflict in Regional Organization, Boston, Little Brwon, cap. 5.

os casos, uma discusso sobre regies onde a guerra seria excluda como opo para as relaes entre Estados foi apresentada. Os estudos sobre subsistema regionais, adotando uma perspectiva realista, nos anos 60 e 70 devem ainda ser mencionados25. O lugar central ocupado pelas correntes neorealista e neo liberal nos anos 80 afastou a preocupao com o regionalismo no campo da segurana, estando o debate entre estas correntes focado sobre o nvel sistmico. A crise do processo de integrao europeu no perodo apenas reforou a tendncia. Contudo, nos anos 90 o nvel regional passa a ter maior importncia no mbito dos estudos sobre segurana. Como vimos, os debates em torno da agenda internacional e transformaes especficas ao debate acadmico impulsionaram este movimento. Alguns movimentos dentro da disciplina de relaes internacionais devem ainda ser destacados como elementos que favoreceram o surgimento de uma nova literatura sobre segurana regional. Observa-se uma recuperao do debate sobre nveis de anlise, iniciado no final dos anos 50. A tendncia dominante a partir dos anos 1980s a incorporao da interao entre os nveis de anlise ao estudo das relaes internacionais. A possibilidade de pensar o nvel regional neste contexto est aberta. A crtica hegemonia de uma epistemologia positivista e a maior incorporao de uma literatura sociolgica contribui para a discusso sobre a definio de regies e a construo social de regionalismos. bom lembrar que a regionalizao continua sendo discutida por diversos autores que no apresentam propostas tericas especficas.26 A literatura realista, que continua sendo dominante no campo dos estudos sobre segurana internacional, concentra-se na discusso sobre a relao entre estrutura sistmica e estudos de regio. Variaes na natureza da polaridade sistmica teriam um impacto

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Por exemplo William Zartman (1967), Africa as a Subordinate State System in International Relations, International Organization 21, pp.545-564. Mivhael Brecher (1963) International Relatiosn and Asina Studies:The Subordinate State System and Southern Asia, World Politics 15, p.231-235. Para uma reviso desta literatura ver William Thompson (1973), The Regional Subsystem: A Conceptual Explication and a Propositional Inventory, International Studies Quarterly 17, pp.89-117.

Veja Luise Fawcett & Andrew Hurrell (ed.) (1995), Regionalism in World Politics, Oxford, Oxford University Press. Michael Schulz, Fredrik Soderbaum & Joakim Ojendal (2001), Regionalization in a Globalizing World: A Comparative Perspective on Forms, Actors and Process, Londres, Zed Books.

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sobre o nvel regional27. B. Hansen, por exemplo, prope que a atividade regional ser mais intensa em um sistema unipolar. Por outro lado, a contribuio realista na distino entre super potncias, grandes potncias e potncias regionais fundamental para o estudo da segurana regional 28. Como salienta, Douglas Lemke, a rea de segurana internacional marcada pelo euro-centrismo. A relao entre as grandes potncias no ocidente a referncia bsica para a elaborao de conceitos e teorias. Assim, o tratamento das relaes entre atores regionais, em particular no sul, feito a partir de um aparato conceitual que no pode prover as explicaes especficas para estas realidades. Lemke procura corrigir o problema, adaptando a teoria de transio de poder , proposta em 1958 por F. K. Organski, para a analise da interao entre pases menos poderosos, concentrando-se na definio de sub sistemas regionais29. Conceitos desenvolvidos para o estudo do sistema internacional podem ser utilizados na investigao de segurana regional. O conceito de regimes internacionais tambm pode ser aplicado a anlise da segurana regional30. Um regime de segurana permite a cooperao entre Estados e a administrao de disputas. O dilema de segurana no deixa de existir, mas pode ser silenciado na medida em que as expectativas mtuas so modificadas. Neste caso, a possibilidade do uso da fora continua presente. O grau de integrao ou interdependncia entre as partes no uma condio necessria. O Concerto Europeu ou a Conferncia para Segurana e Cooperao na Europa durante a Guerra Fria conformavam regimes de segurana regionais. Os conceitos de aliana e segurana coletiva tambm podem ser aplicados no mbito regional. Em ambos os casos a possibilidade de uso da fora mantida aberta. Acordos ou mecanismos legais definem a interao, sem que o nvel de interao entre as partes seja uma precondio. O estudo comparado de regies, proposto no volume organizado por David Lake e Patrick Morgan, est fundamentado na proposta de que necessrio pensar a especificidade

Birthe Hansen (2000), Unipolarity and Middle East, Richmond, Surrey, Curzon Press. Benjamim Miller (2000), Systemic Effects on the Transition of the Middle East and the Balkans from the Cold War to the PostCold War Era, ISA , Los Angeles.
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Veja Buzan e Weaver (2004), op. Cit. P. 34. Douglas Lemke (2002), Regions of War and Peace, Cambridge, Cambridge University Press. S.D. Krasner (ed.) (1982), International Regimes , Ithaca, Cornell University Press.

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do estudo de regies, mas trabalhando com as variveis j disponveis no acervo da disciplina. Eles propem a construo de teorias de ordem regional. A explicao para a especificidade das ordens regionais (tratadas como varivel dependente) encontrada na anlise da estrutura do sistema regional, na poltica domstica dos Estados (formao de coalizes polticas domsticas) e na interao entre o sistema regional e global. Uma distino crucial entre o sistema global e regional salientada o sistema global fechado e o regional aberto. Em sistemas abertos os constrangimentos e processos sistmicos s podem ser uma parte da explicao do comportamento. 31 Os autores trabalham com o conceito de complexos de segurana, mas buscam explicar a ordem regional , ou seja a forma de administrao de conflito no mbito regional. Como salientam Buzan e Weaver, eles trabalham com a distino entre o regional e o global mas usam definies de regio que de fato confundem os dois nveis32. Isso ocorre porque os autores no consideram a proximidade geogrfica uma condio necessria para a delimitao de um complexo de segurana. Grandes potncias podem ser consideradas parte dos complexos, mesmo quando no h proximidade geogrfica. Os complexos de segurana so definidos em termos de externalidades de segurana, ou seja um grupo de Estados afetados por uma mesma externalidade. Acadmicos europeus desenvolveram o conceito de complexos de segurana. O conceito aparece pela primeira vez no texto de 1983 33. Estes so definidos como constelaes em que Estados tm uma interao intensa no campo da segurana. J no texto de 1998 outros atores so introduzidos34. Em complexos de segurana a relao entre os Estados to intensa que processos afetando um dos membros do mesmo tm necessariamente efeito sobre os demais. A regio assim concebida a partir da dimenso segurana - outras dimenses no precisam estar presentes. A teoria dos complexos de segurana regionais esta baseada na idia de que a maior parte das ameaas se move com
David Lake & Patrick Morgan (1997), The New Regionalism in Security Affairs, in David Lake & Patrick Morgan, Regional Orders Building Security in a New World, University Park PE, The Pennsylvania State University Press. 32 Buzan e Weaver (2004), op. cti. P.27.
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Barry Buzan (1983), People, States, and Fear, Brighton, Wheatsheaf .

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Barry Buzan, Ol Weaver & Jaap de Wilde (1998), Security: A New Framework for Analysis, Boulder, CO, Lynne Rienner.

maior facilidade no contexto de distancias menores. A dimenso territorial assim considerada central35. O processo de securitizao e a interdependncia no campo da segurana mais intensa entre atores dentro de um complexo de segurana do que entre atores fora do mesmo. Estabelece-se um padro de interdependncia em que dois aspectos so fundamentais: padres de amizade e inimizade e relaes de poder. Rivalidades, balano de poder e alianas podem fazer parte do padro de cada complexo de segurana. Assim a estrutura essencial dos complexos de segurana composta por quatro variveis: fronteiras, estrutura anrquica (pelo menos duas unidades autnomas tem que existir), polaridade e construo social. A penetrao de potncias globais ocorre, mas a dinmica regional mantm um nvel significativo de autonomia. De uma forma geral, o mecanismo de penetrao a ligao entre o sistema global e a dinmica regional. Pode ocorrer um revestimento da regio pelos interesses das grandes potncias e conseqentemente o complexo de segurana no pode existir. Nas fronteiras de complexos de segurana encontramos zonas de interao mais rarefeita ou insuladores (insulators), como a Turquia. Este aspecto importante, j que os autores consideram os complexos de segurana mutuamente excludentes. A dimenso histrica incorporada: os complexos de segurana se transformam internamente ou externamente36 A discusso sobre a distribuio de poder e sobre territorialidade feita por atores realistas incorporada , mas transferida para uma dimenso regional. O processo social de construo de ameaas, partindo de uma lgica prxima ao construtivismo tambm incorporado anlise37. O conceito de comunidades de segurana, desenvolvido Deustch ainda nos 1950, hoje recuperado por autores como Adler e Barnett38, em uma verso construtivista, a partir
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importante notar que os autores consideram a possibilidade de crescente desterritorializao das relaes de segurana e da conseqente superao de suas proposies tericas. Barry Buzan & Ol Waever (2004 ), op. cit. p.12. Barry Buzan & Ole Weaver (2004), op. cit. p.53. Barry Buzan & Ole Waever (2004 ), op.cit. p.4.

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Emanuel Adler & Michael Barnett (eds) (1998), Security Communities,Cambridge, Cambridge University Press. Acharya, Amitav (2000), Constructing a Security Community in Southeast Asia : ASEAN and the Problem of Regional Order, Londres, Routledge.

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de um marco epistemolgico bastante distinto. Enquanto no perodo anterior a proposta de Deusch de que o dilema de segurana poderia ser superado e que foras transnacionais teriam um papel relevante na arquitetura de segurana de uma regio contradizia o pensamento realista hegemnico, atualmente observa-se maior disposio para retomar estes temas, pelos motivos mencionados acima. Uma comunidade de segurana, como Deutsch a definiu um grupo de pases integrados dentre os quais uma noo de comunidade desenvolveu-se. O trabalho de Deutsch tinha como objeto a relao entre os pases da Europa Ocidental e da Amrica do Norte. Um conjunto de instituies formais e informais, de prticas suficientemente robustas garante transformaes pacficas durante um perodo de tempo prolongado. Embora comunidades de segurana possam se desenvolver a partir da formao de alianas, o conceito no se refere ao comportamento em face de ameaas externas, como o caso do conceito de alianas de defesa coletiva. Nesta formulao, as comunidades de segurana so resultado de transaes. A idia de que a comunicao a base da formao de comunidades polticas central. As transaes so medidas atravs de indicadores como anlise de contedo da media, dados sobre fluxos de correio ou passagens pelas fronteiras. A metodologia adotada era caracterstica da perspectiva behaviorista, prevalecente no perodo, sendo os mtodos quantitativos exaltados. Estas comunidades podem gerar uma nova formao poltica (comunidades amalgamadas) ou manterem se pluralistas, ou seja seus membros continuam sendo unidades independentes. Expectativas de mudana pacfica so consolidadas, a guerra est ausente das relaes internacionais e preparativos para a guerra contra os membros da comunidade no ocorrem. Em sntese, os conflitos so resolvidos com meios diversos que excluem o uso da fora. A ausncia de corridas armamentistas ou planejamento para contingncias envolvendo conflito armado um indicador de que o dilema de segurana teria sido superado. Comunidades amalgamadas podem ser detectadas na formao da federao norte americana, na formao da Gr Bretanha ou no processo de unificao alem. A relao entre a Noruega e a Sucia depois de 1905 ou entre os EUA e o Canad depois de 1815 so exemplos de comunidades pluralistas. O exemplo paradigmtico hoje a Unio Europia.

A discusso est claramente associada a noo kantiana de paz democrtica ou a proposio liberal de que h uma relao entre interdependncia econmica e paz. A associao com propostas neofuncionalistas sobre o efeito spillover indicam a possvel associao entre processos de integrao regionais e a formao de comunidades de segurana. Contudo, no h consenso sobre a relao entre interdependncia, democracia e paz na literatura de relaes internacionais. Acharya sugere que um compromisso comum face ao desenvolvimento econmico , a regimes de segurana ou estabilidade poltica pode compensar a ausncia de interdependncia. Os valores comuns comunidade de segurana no precisam ser os valores da liberal democracia. Adler e Barnett, em uma verso construtivista do estudo de comunidades de segurana, analisam as mudanas de normas, as transformaes institucionais, o processo de aprendizado e a mudana de identidades e interesses que compe a transformao das relaes de segurana. Os autores superam a proposta original de Deutch, baseada no conceito de transaes, para analisar mecanismos impulsionadores da formao de comunidades de segurana. Elementos materiais e subjetivos so considerados de acordo com a perspectiva construtivista. Ameaas comuns, benefcios econmicos, homogeneidade cultural, poltica, social ou ideolgica, distribuio de poder militar, novas idias sobre cooperao so questes a serem estudadas. Adler e Barnett identificam trs estgios no desenvolvimento de comunidades de segurana. Em uma fase inicial, mecanismos impulsionadores esto presentes, como percepes de ameaas, expectativas de ganhos comerciais, identidade compartilhada e influencia de organizaes multilaterais de outras regies ou globais. Na fase ascendente ocorre maior coordenao militar, diminuio das percepes de ameaas e uma transio cognitiva. Isso permite a constituio de uma expectativa mtua de mudana pacfica. Na fase madura h maior institucionalizao, formas supranacionais se constituem, alto nvel de confiana se estabelece e observa-se baixa ou nenhuma probabilidade de conflito militar. Como vimos, o ambiente intelectual atual abre-se para novas discusses sobre segurana regional. Novos conceitos e teorias so desenvolvidos e os dilemas epistemolgicos e normativos apresentados nesta breve reviso da literatura alimentam uma literatura que ocupa um espao significativo no contexto da disciplina.