Ministerio de Transportes, Comunicaciones Vivienda y Construccin

PROGRAMA DE CAMINOS RURALES

BIENES PUBLICOS Y FOCALIZACION: EL CASO DE LOS CAMINOS RURALES EN EL PERU

Edgar Quispe Remn Ral Torres Trujillo

LIMA-PERU, MAYO DEL 2002

CONTENIDO
Pgina PRESENTACION 3

I.

LA FOCALIZACION: ASPECTOS CONCEPTUALES

II.

LOS BIENES PUBLICOS Y LOS CAMINOS RURALES

III.

PROVISION DE LOS CAMINOS RURALES Y LA ESTRATEGIA DE FOCALIZACION Y PRIORIZACION DE SUS PROYECTOS

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IV.

A MODO DE CONCLUSIONES

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REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS

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PRESENTACIN1 El Programa de Caminos Rurales (PCR) del Ministerio de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construccin, es un programa que entre otros aspectos se encarga de proveer capital fsico pblico asociada a la infraestructura vial rural, en 477 distritos de 108 provincias de 12 departamentos rurales pobres del pas. Rehabilita y desarrolla un sistema de mantenimiento sostenible con micro empresas de mantenimiento de los caminos rurales, con participacin financiera en el cofinanciamiento del mantenimiento de los caminos rurales por parte de los gobiernos locales con pertenencia y jurisdiccin sobre estos caminos y con una visin clara de transferencia gradual y progresiva de esta responsabilidad la gestin vial de los caminos rurales- a sus verdaderos dueos, los gobiernos locales; previo fortalecimiento tanto de sus capacidades tcnicas, financieras e institucionales. El objetivo del presente artculo es presentar la forma y estrategia de priorizacin y focalizacin de los proyectos que ejecuta el Programa de Caminos Rurales. Para ello es importante plantearnos un conjunto de interrogantes: Qu entendemos por focalizacin? Por qu se da y cules son los mecanismos de focalizacin? Cul es la diferencia entre bienes pblicos y bienes privados? Qu tipo de bien son los caminos rurales? Cmo es o cmo debe ser la focalizacin en el caso de los bienes pblicos? Cmo es que se focaliza y prioriza los proyectos de caminos rurales?. Estas son las principales interrogantes que se van a responder en el presente artculo. Este trabajo esta organizado en cuatro partes: en la primera, se aborda los aspectos conceptuales referidos a la focalizacin; en la segunda, se vincula la focalizacin con los bienes pblicos; en la tercera se ve el caso focalizacin y priorizacin en el PCR y finalmente se plantea algunas conclusiones preliminares.

Ponencia preparada por Edgar Quispe Remn y Ral Torres Trujillo y presentada por el primero en el Seminario Internacional de Experiencias Latinoamericanas en Identificacin de Beneficiarios para Programas Sociales organizado por el Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) del Gobierno Peruano, USAID Per, Organizacin Panamericana de la Salud (OPS), llevado acabo en Lima, el 9 y 10 de mayo del 2002.

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I.

LA FOCALIZACION: aspectos conceptuales Qu entendemos por focalizacin?

La focalizacin es una poltica de proveer servicios sociales dirigidos slo a grupos objetivos de la poblacin y en particular a quienes viven en condiciones de pobreza. Se trata por tanto de una poltica por naturaleza selectiva en la identificacin de beneficiarios para los programas sociales orientados al tratamiento de situaciones de carencias (Francke y Guabloche, 1995), la cual debe de ser contrastada con polticas universales. Un rasgo caracterstico de los programas sociales es su selectividad. En ese sentido la focalizacin obedece a esta consideracin de los programas sociales. Por qu focalizar?

La focalizacin en muchos casos aparece como una consecuencia necesaria de la restriccin presupuestaria fiscal de carcter exgeno. En este contexto el gasto y por lo tanto su destino exige una mayor eficiencia posible en su asignacin. Es orientar los recursos fiscales escasos hacia fines ms prioritarios.

Por la existencia de grupos sociales especficos receptores de los programas sociales

Se quiere llegar efectivamente (asegurar la cobertura) a grupos sociales y grupos de personas que por su situacin de carencia, deben ser beneficiados en forma prioritaria. Es decir, la focalizacin debe de lograr que efectivamente se llegue a los mas pobres

Lo que se quiere es minimizar las filtraciones y maximizar el nmero de pobres

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a atender o los que se quiere beneficiar (mxima cobertura).

La focalizacin conlleva costos y beneficios. Mientras estos ltimos surgen del ahorro de los recursos proveniente de una mayor eficiencia en la asignacin del gasto y los costos estn asociados a los gastos administrativos que supone seleccionar los grupos objetivos y evitar las filtraciones en el programa. En ltima instancia va ser la confluencia de los beneficios y los costos la que va determinar el alcance de la focalizacin. As si la mayora de la poblacin es pobre y no se ha desarrollado sistemas administrativos y de informacin necesarios, puede ser ms rentable no focalizar (Quispe, 1997).

Cules son los mecanismos de focalizacin?

Por autoseleccin, dado el costo de oportunidad implcitos que contienen para los beneficiarios. Aqu no se establece a priori ninguna condicin para acceder a un programa social, son de libre acceso; por lo tanto, los demandantes son el grupo objetivo y por la propia naturaleza del programa slo acceden aquellos que realmente estn en situacin de necesidad. Tpico ejemplo de esto puede ser los comedores populares o las letrinas en el rea rural. Generalmente personas de altos ingresos se autoexcluyen y prefieren servicios privados de una mayor calidad, o que no estn dispuestos a sacrificar la valoracin personal para acceder a programas dirigidos a los pobres. En ese sentido, la autoseleccin puede ser un objetivo implcito de la poltica social, en sustitucin a un mecanismo explcito de focalizacin, de forma tal que slo a los ms pobres les sea ms rentable adscribirse al beneficio (Besley and Coate, 1992).

Por indicadores econmicos que guardan relacin directa con la carencia que se busca resolver con el programa. En este caso, los programas sociales se orientan en base a determinadas caractersticas de la poblacin objetivo, a
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partir de las cuales se establecen criterios selectivos para identificar y discriminar a la poblacin. Que puede ser a nivel zonas geogrficas o a nivel de caractersticas socioeconmicas de las familias.

A nivel de zonas geogrficas se asume que las caractersticas evaluadas son comunes a una zona geogrfica que puede ser departamental, provincial, o distrital; esto nos permite tener los "mapas de pobreza", con orden de prioridad de tales zonas geogrficas.

A nivel de las caractersticas socioeconmicas de las familias, se asume que al interior de las zonas geogrficas las caractersticas socio-econmicas de las familias no es homogneo, sino ms bien heterogneos, por lo tanto el tratamiento no puede ser el mismo para todos los individuos; esto significa que al interior del rea geogrfica seleccionamos el "grupo objetivo".

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II.

BIENES PUBLICOS Y CAMINOS RURALES Okun (1975) separa los bienes econmicos (bienes privados) de los derechos de las personas (bienes pblicos); mientras los primeros son transables en los mercados, la provisin de los segundos debe ser garantizada por la sociedad independientemente de los ingresos de las personas. Por ejemplo, la educacin bsica es un derecho que debe ser provista y garantizada por el Estado.

Los bienes pblicos adems de no ser transables en el mercado, tiene otras dos caractersticas importantes: son no rivales y no exclusivos.

Un bien es no rival si para cualquier nivel de produccin dado, el costo marginal de ofrecerlo a un consumidor original es cero. En ese sentido, los bienes que no son rivales puede ponerse a disposicin de todos sin afectar la oportunidad de las personas de consumirlos2. Por ejemplo, podramos decir, que una vez que se mejore la transitabilidad -rehabilitado y establecido un sistema de mantenimiento - de los caminos rurales, su utilizacin por parte de un carro adicional no le aade nada o casi nada a sus costos de operacin. Un bien es no exclusivo si no se puede evitar que las personas lo consuman, como consecuencia es difcil o imposible cobrarles a las personas por el uso de bienes no exclusivos. Por ejemplo, la mejora de la transitabilidadad de los caminos rurales en un

determinado mbito geogrfico beneficia a todas las personas de la zona, sera virtualmente imposible excluir a aquellos que no son pobres de los beneficios que genera el Programa de Caminos Rurales. De esta manera, los caminos rurales son bienes pblicos, que cumplen la caracterstica de ser no rival3 y no exclusivo; que visualizamos con el diagrama siguiente:
Lo que no pasa con los bien privados. La mayor parte de los bienes que son de propiedad privada, el costo marginal de fabricacin de una mayor cantidad del bien es positivo. Eso quiere decir que estos bienes son rivales, es decir cuando un bien es comprado por un agente, se elimina la posibilidad de que alguna otra persona los compre, por eso es que los bienes que son rivales debe asignarse entre personas.
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Sin embargo, conviene mediatizar la no rivalidad del camino rural, por que muchas unidades adicionales de vehculos probablemente si generen costos adicionales de operacin. Con esta advertencia podemos clasificar, al camino rural como un bien pblico que proporciona beneficios a las personas con un costo marginal de cero (ciclistas, peatones,etc,) y no se puede excluir a nadie de disfrutar del camino y de su mejora de transitabilidad.

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Las caractersticas econmicas de los servicios de infraestructura difieren considerablemente de un sector a otro, dentro de un mismo sector y segn las tecnologas Excluible No excluible

Rival

Bienes Privados
Telecomunicaciones Autobuses urbanos Saneamiento en zonas rurales (eliminacin de desechos in situ) Distribucin local de energa elctrica Servicios ferroviarios y de puertos y aeropuertos Abastecimiento de agua por tubera Transmisin de alto voltaje Riego con aguas de superficie Vertederos sanitarios Alcantarillado de zonas urbanas

Propiedad comn
Generacin de energa Aguas Elctrica con Subterrneas combustibles fsiles Vas urbanas

No Rival

Carreteras interurbanas (de peaje)

Instalaciones ferroviarias y De puertos y aeropuertos

Caminos rurales Barrido de calles Seales de trfico Bienes de club Bienes pblicos

Menores

Externalidades

Mayores

Fuente: Informe sobre el Desarrollo Mundial 1994. Infraestructura y Desarrollo Banco Mundial Washington, DC. Junio 1994, pgina 26.

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III.

PROVISION DE LOS CAMINOS RURALES Y LA ESTRATEGIA DE FOCALIZACION Y PRIORIZACION DE SUS PROYECTOS Lo fundamental de la provisin de bienes pblicos puros radica en cada una de las personas debe consumir la misma cantidad4. Los bienes pblicos puros tienen que ser provistos o suministrados por el Estado. Esto por que la produccin gubernamental de un bien pblico es ventajosa dado que puede imponer impuestos o cuotas para pagar su produccin. Conviene entonces, preguntarse cul es la mejor forma de provisionar, por ejemplo un camino rural? cmo el gobierno puede determinar cunto ha de ofrecer de bien pblico cuando el problema del polizn le da a las personas el incentivo de representar equivocadamente sus preferencias?. Comnmente se utilizan las votaciones para decidir asuntos de asignacin. Sin embargo, no necesariamente resulta eficiente. Con la presencia de polizones hace que sea difcil o imposible que los mercados ofrezcan bienes en forma eficiente. Por ejemplo, si uno podra identificar con facilidad a los beneficiarios del camino, existira la forma de cobrarles y compartir costos. Sin embargo, cuando es difcil identificar al beneficiario, los acuerdos voluntarios y privados son usualmente inefectivos y el bien pblico debe ser subsidiado u ofrecido por el gobierno. Una alternativa, que se plantea a la eleccin pblica por medio de votaciones por mayora, es realizar el anlisis de costo-beneficio que intenta tener en cuenta explcitamente la intensidad de las preferencias de los individuos en cuanto a cada una de las opciones de que se trate5. Si se aplica bien, casi siempre satisface el criterio de eficiencia.

Dadas las restricciones presupuestarias con que cuenta el Gobierno y en particular el Programa de Caminos Rurales -frente a las demandas mltiples y extensas por infraestructura vial rural- para definir que proyectos de
Lo que no sucede en los mercados de bienes privados, donde cada persona puede consumir la cantidad que desee al precio de mercado vigente.
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El mtodo para medir dicha intensidad consiste en estimar lo que estaran dispuestos a pagar para tener las distintas opciones

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infraestructura vial rural (rehabilitacin y mantenimiento de los caminos rurales y el mejoramiento de los caminos de herradura) se ejecutan, se ha utilizado la metodologa que combine i) la participacin (votaciones) y ii) el anlisis de costoefectividad.

De esta manera, se toma en cuenta la participacin -tanto de la poblacin y comunidad beneficiada, como de sus representantes, los gobiernos locales- y el anlisis de costo- efectividad. Una forma de medir la intensidad, consiste en establecer el grado de compromiso financiero de los gobiernos locales y de la comunidad en cofinanciar el mantenimiento rutinario de los caminos rurales y el mejoramiento de los caminos de herradura, respectivamente; como Proxy a lo que estn dispuestos a pagar para tener una mayor cantidad de caminos rurales.

Por otro lado, por problemas de indivisibilidades, de economas de escala, de no rivalidad y no excluibilidad, es necesario que los caminos rurales sean provistos por reas o zonas geogrficas y no por familias. En ese sentido, el criterio de focalizacin que el PCR ha utilizado es por indicadores econmicos que guardan relacin directa con la carencia de infraestructura vial rural que busca resolver el programa. En particular, estos indicadores econmicos estn asociados a nivel de zonas o reas geogrficas con caractersticas ms o menos comunes. Para ello utilizamos complementariamente a otros criterios los mapas de pobreza que nos ayudan a definir unos coeficientes de asignacin de gasto en tres niveles: departamental, interprovincial e intraprovincial.

En la definicin de estos coeficientes de asignacin de gasto, se resalta a los factores sociales entre los criterios para la seleccin de proyectos. Dado que ms del 50 % de la poblacin rural vive en situacin de pobreza, las

inversiones en recuperar la transitabilidad de la infraestructura vial rural (rehabilitacin y mantenimiento de los caminos rurales) tienen que estar

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dirigidas al mbito rural, donde tanto la incidencia como la concentracin de la pobreza es elevado.

La determinacin de la elegibilidad de los sub proyectos, se realiza en tres niveles (Quispe, 2001): III.1. A NIVEL DE DEPARTAMENTOS: El Programa determina los coeficientes de asignacin de gasto para cada uno de los departamentos donde intervendr, en base a los siguientes indicadores: viales (longitud de red vial terciaria y cobertura), demogrficos (poblacin rural del departamento), y sociales (pobres extremos y pobres no extremos).

Los resultados de la distribucin de recursos de inversin entre los departamentos participantes, se muestran en el Anexo N 1. III.2. A NIVEL DE PROVINCIAS DEPARTAMENTOS: AL INTERIOR DE LOS

El Programa determina los coeficientes de asignacin de gasto a nivel de cada provincia donde intervendr, en base a los siguientes indicadores: viales (longitud y cobertura a nivel provincial), demogrficos (poblacin rural de cada provincia), sociales (N de pobres extremos de cada provincia), financieros (capacidad financiera de los municipios en relacin directa con la carencia de infraestructura vial), institucionales (grado de compromiso de las autoridades locales con el cofinanciamiento del mantenimiento rutinario de los caminos rehabilitados por el Programa y la capacidad de gestin de los gobiernos locales).

Los resultados de la distribucin de recursos de inversin entre las provincias a nivel de cada uno de los departamentos donde intervendr el Programa se muestran en el Anexo N 2.

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III.3.

A NIVEL INTRA PROVINCIAL: Los alcaldes y la comunidad en general en talleres de priorizacin son los que determinan las obras prioritarias que se realizarn (caminos rurales que se rehabilitarn y caminos de herradura que se mejorarn). Es decir, la generacin de sub proyectos aqu se realizar por demanda. II.3.1. Criterios de priorizacin En los talleres de priorizacin, el PCR plantea los siguientes criterios: i) Institucional (es un criterio condicional) Social Consolidacin e integracin de la red vial provincial Demanda de uso de las vas Accesibilidad Criterio institucional:: (condicional) la seleccin de obras en las provincias y distritos necesariamente debe significar firma de convenios de cofinanciamiento del mantenimiento rutinario de los caminos rurales. Es decir, se trabajar slo en aquellas provincias y distritos elegibles. Al interior de una provincia elegible, la seleccin de caminos rurales para los distritos nuevos, necesariamente, debe de significar el inters y el compromiso del distrito o los distritos de contribuir financieramente en el futuro al mantenimiento rutinario de los caminos. Es decir, ser participe del mecanismo de cofinanciamiento. ii) Criterio social (incidencia de la pobreza en los distritos donde se realizar las obras), El objetivo del PCR, es aliviar la pobreza extrema de las zonas rurales del pas, por lo tanto, se debe de priorizar las inversiones en aquellas zonas con fuerte concentracin e incidencia de pobreza extrema. Es decir, se trata de focalizar las inversiones del Programa. En ese sentido, utilizaremos el indicador de Nmero de pobres en situacin de pobreza extrema asociado a la longitud del tramo.
Inversin por habitante pobre = % pobres extremos x distrito/ Longitud del tramo
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La que tiene mayor ratio gana (o la requiere menor inversin per cpita). La idea, es asignar la mayor prioridad al tramo que atiende a un mayor nmero de pobres en situacin de extrema pobreza. Es decir, es favorecer a un mayor nmero de pobres extremos con un menor monto de inversin. iii) Criterio de demanda de uso de las vas

Demanda de uso de las vas = N de vehculos que circulan por semana el tramo materia de rehabilitacin / N de Km. del tramo Gana el tramo que tiene mayor ratio La idea, es priorizar aquellos tramos que tengan mayor frecuencia de vehculos antes de la rehabilitacin. iv) a) Criterios de accesibilidad: Acceso a servicios pblicos:

La idea es ver si el tramo materia de inversin permite o no permite tener acceso a los servicios pblicos como educacin y salud de manera directa. Se debe dar prioridad aquellos tramos que permiten tener acceso a un mayor nmero de servicios pblicos (colegios, escuelas, postas mdicas y hospitales). Accesibilidad a servicios pblicos = N de servicios pblicos / km. del tramo materia de rehabilitacin. Gana aquel tramo que tiene mayor ratio (poca inversin en rehabilitacin permite tener acceso a un mayor nmero de servicios pblicos). b) Acceso a centros poblados:

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Accesibilidad a centros poblados = N de centros poblados x poblacin total de los CP / km. del tramo materia de rehabilitacin. Gana aquel tramo que tiene mayor ratio (poca inversin en rehabilitacin permite tener acceso o servir a un mayor nmero de centros poblados ). c) Acceso a Zonas tursticas: Acceso a zonas tursticas = N de zonas tursticas / km. del tramo materia de rehabilitacin. Gana aquel tramo que tiene mayor ratio (poca inversin en rehabilitacin permite tener acceso a un mayor nmero de zonas tursticas ).

d) Acceso a ferias (mercados): Acceso a ferias = N de ferias semanales / km. del tramo materia de rehabilitacin. Gana aquel tramo que tiene mayor ratio (poca inversin en rehabilitacin permite tener acceso a un mayor nmero de ferias o mercados). v) Criterio de consolidacin e integracin de la red vial Cuando se analiza el tramo materia de inversin, se debe tomar en cuenta, si este forma parte o no de una ramal, cierra o no circuitos y por lo tanto es parte de una red; de tal manera que se consolide la red vial provincial.

El orden de prioridad de los tramos vecinales materia de rehabilitacin ser, el siguiente: Tramo que forme una red y se conecte a una Red Nacional o Secundaria (rehabilitada o no por el PCR).
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Esto permitir: mejorar el acceso de distritos y/o provincias a corredores viales principales (departamentales y nacionales) que finalmente permitir el acceso a los servicios pblicos ms importantes (educacin secundaria, superior y tcnica, hospitales y otros servicios pblicos) y mercados igualmente importantes. Acceso hacia arriba Tramo que forme una red y se conecte a una Red Vecinal (rehabilitada o no por el PCR) Esto permitir; mejorar el acceso de centros poblados a distritos (acceso a educacin bsica) y/o acceso a centros de produccin importantes (agropecuario, turstico, etc.). Esto permitir entre otros aspectos que la poblacin de los centros poblados pueda tener acceso por un lado, a los servicios pblicos que generalmente se ofrecen en el nivel distrital, y por otro lado, permita el acceso de la demanda a los centros de produccin importantes o viceversa. Acceso hacia abajo El orden de prioridad, nos indica que el tramo que se conecta a una red de mayor jerarqua, tiene mayor importancia por que beneficia en general a una mayor proporcin de pobladores.

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III.3.2. El proceso de priorizacin de los proyectos viales rurales

TRANSFERENCIA DE INFORMACION Y PARAMETROS (PCR MUNICIPIOS)

FASE 1

CONVOCATORIA DEL TALLER DE PRIORIZACION RECOPILACION DE INFORMACION (MUNICIPIOS-PCR)

ALCALDES PRESENTAN TRAMOS E INFORMACION ASOCIADA A LOS TRAMOS

PCR PRESENTA Y EXPLICA LOS

FASE 2

EJECUCIN DEL TALLER

CRITERIOS DE PRIORIZACION

OPERATIVIZACION DE LOS CRITERIOS DE PRIORIZACION

PLENARIA:PRESENTACION JERARQUIZADA DE LOS TRAMOS PRIORIZADOS MAPEO DE LOS TRAMOS PRIORIZADOS EN UN DIAGRAMA VIAL OFICIAL

SUSCRIPCION DEL ACTA DE PRIORIZACION

FASE 3

REVISION DE LOS TRAMOS PRIORIZADOS

FASE 4

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IV. -

A MODO DE CONCLUSIONES La focalizacin de la infraestructura pblica debe ser principalmente geogrfica. Mientras menos escasos sean los recursos menos importante ser la focalizacin, en el caso de la infraestructura pblica. El PCR ha iniciado un proceso de expansin, seleccionando a las provincias ms pobres de los departamentos no intervenidos, hasta la total cobertura del territorio nacional. Paulatinamente se avanzar desde los talleres participativos con alcaldes hacia los planes viales provinciales y los Institutos de Vialidad Provinciales. Este ser el futuro contexto metodolgico e instrumental de la focalizacin. Se avanzar, asimismo, hacia la articulacin orgnica con los planes regionales y otros planes especficos.

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