UNIVERSIDADE FEEVALE

MICHEL REIS PAVANI

A NATUREZA JURDICA DA RETROCESSO

Novo Hamburgo 2010

MICHEL REIS PAVANI

A NATUREZA JURDICA DA RETROCESSO

Trabalho de Concluso de Curso apresentado como requisito parcial obteno do grau de Bacharel em Direito pela Universidade Feevale.

Orientador: Ms. Elton Ari Krause

Novo Hamburgo 2010

MICHEL REIS PAVANI

Trabalho de Concluso do Curso de Direito, com ttulo A Natureza Jurdica da Retrocesso, submetido ao corpo docente da Universidade Feevale, como requisito necessrio para obteno do Grau de Bacharel em Direito.

Aprovado por:

_________________________ Professor Orientador

_________________________ Professor (Banca Examinadora)

_________________________ Professor (Banca Examinadora)

Novo Hamburgo, 16 de Junho de 2010.

AGRADECIMENTOS

Juliane, esposa, pelo amor, disposio, em todos os momentos; Ao Professor Ms. Elton Krause, pela dedicao na orientao deste trabalho; Meus pais, por ensinar as virtudes de se seguir sempre pelo caminho do bem. .

RESUMO

O direito de propriedade uma garantia constitucional que se vincula ao atendimento de sua funo social. tambm a funo social que autoriza o Estado a intervir na propriedade privada. Assim, poder a Administrao Pblica utilizar-se da desapropriao sempre que o particular no esteja utilizando adequadamente o bem, ou quando este seja necessrio satisfao do bem comum. No entanto, a desapropriao deve estar justificada pelo interesse social, por necessidade ou utilidade pblica. Efetivada a desapropriao, dever o Poder Pblico dar a destinao para a qual se retirou o bem da esfera patrimonial do particular. Quando a destinao dada ao bem no atinge uma finalidade pblica, seja aquela prevista no decreto expropriatrio, ou outra finalidade que atenda ao interesse coletivo, poder o ex-proprietrio reivindicar o bem atravs do instituto da retrocesso. A natureza jurdica da retrocesso enseja discusso no campo doutrinrio e jurisprudencial, de modo que do seu enquadramento dependem as conseqncias deste direito. Diferentes correntes procuram classificar a natureza jurdica da retrocesso, o que resulta em diferentes conseqncias sobre o direito de quem teve seu bem indevidamente expropriado. Palavras-chave: retrocesso, desapropriao, propriedade, funo social, desvio de finalidade.

ABSTRACT

The right of ownership is a constitutional guarantee that bound to attend to its social function. It is also the social function that allows the State to intervene on private property. The government is allowed to use of eminent domain when the individual is not properly using the property, or when the property is necessary to satisfy the welfare. However, it is necessary to justify the expropriation based on social interest, necessity or public utility. Effected the expropriation, the Government should give the public the destination to which the property were removed from the sphere of private equity. When the destination given, does not reach a public purpose, as stated on the expropriation declaration, or other purpose that reaches the collective interest, the former owner has the right to claim the property, through the retrocession right. The legal nature of the retrocession brings about discussion in the field of doctrine and jurisprudence, so that its definition defines the consequences of this right. Different schools seek to classify the legal nature of retrocession, which results different consequences to those who had their private property improperly expropriated. Keywords: Purpose. Retrocession. Dispossession. Property. Social Function.

SUMRIO

INTRODUO ...........................................................................................................7 1 INTERVENO DO ESTADO NA PROPRIEDADE PARTICULAR; A DESAPROPRIAO .................................................................................................9 1. 1 DIREITO DE PROPRIEDADE E SUAS LIMITAES.........................................................9 1.2 A DESAPROPRIAO NA CONSTITUIO FEDERAL....................................................12 1.3 CONCEITO DE DESAPROPRIAO ...........................................................................14 1.4 PROCEDIMENTO ....................................................................................................16 1.4.1 Decreto Expropriatrio .................................................................................18 1.4.2 Fase Executria.............................................................................................22 1.4.3 Imisso Provisria.........................................................................................26 1.5 PRESSUPOSTOS....................................................................................................28 1.5.1 Necessidade Pblica e Utilidade Pblica ....................................................29 1.5.2 Interesse Social .............................................................................................32 1.6 INDENIZAO ........................................................................................................36 2 A DESAPROPRIAO INDEVIDA .....................................................................48 2.1 DESTINO DOS BENS DESAPROPRIADOS ....................................................................48 2.2 UTILIZAO EM FINALIDADE DIVERSA.......................................................................51 2.3 DESAPROPRIAO INDIRETA ..................................................................................54 2.4 RETROCESSO .....................................................................................................60 CONSIDERAES FINAIS ...................................................................................774 REFERNCIAS........................................................................................................74

INTRODUO

A Constituio Federal de 1988 estabelece o direito de propriedade entre os direitos fundamentais do indivduo. No entanto, este direito no absoluto, de forma que se encontra sujeito a restries em nome da funo social. Pela atuao do Estado cada vez menos liberal e mais intervencionista, conhecido como Estado do bem-estar social, entende-se admissvel a interveno estatal na propriedade privada, como forma de viabilizar a prestao de servios considerados essenciais coletividade. Na concretizao destes objetivos, pode o Poder Pblico limitar o uso da propriedade, condicionando ou restringindo os direitos individuais atravs de diversos institutos previstos no direito, como as requisies, tombamento, desapropriao. Na medida em que se autoriza a interveno do Estado na propriedade privada, tambm se exige a observncia aos limites impostos pela Constituio e pelas leis reguladoras, sob pena de incorrer a Administrao Pblica em conduta ilcita. Dentre as diversas formas de restrio ao direito de propriedade situa-se a desapropriao como a forma mais gravosa entre todas, pois enquanto nos demais institutos ocorre uma interveno restritiva pelo condicionamento do uso, na desapropriao, a interveno tem o fito de transferir o bem para o patrimnio pblico. A Administrao Pblica, no exerccio do direito de desapropriar, deve respeitar procedimento legal estabelecido pelas normas constitucionais e

infraconstitucionais, de modo que no se poder exigir o sacrifcio do direito individual do proprietrio na hiptese em que no forem cumpridos os requisitos autorizadores deste instituto. A retrocesso trata do direito do ex-proprietrio sobre o bem desapropriado sem a observncia do atendimento das finalidades pblicas. A partir do momento em que se identifica o descumprimento deste requisito essencial, admite-se que o indivduo busque alguma reparao. A escolha do tema deste trabalho se explica pela medida de sua relevncia para o direito e para a sociedade. Se por um lado, a supremacia do interesse pblico sobre o privado permite a interveno no direito de propriedade para determinar at

mesmo sua supresso, por outro lado, necessria a efetividade do controle destes atos, de modo a garantir o direito do indivduo, e tambm a obedincia aos princpios constitucionais que norteiam os atos da Administrao Pblica. Finalizado o procedimento de desapropriao, necessrio que o bem seja destinado ao fim que justificou a sua retirada do patrimnio do particular. Neste momento, podero ocorrer algumas hipteses: o bem expropriado poder receber o destino previsto no decreto expropriatrio, poder receber destinao diversa, ou at mesmo, no receber destinao alguma. Com efeito, alguns limites conduta da Administrao Pblica ensejaro o direito do proprietrio de insurgir-se contra a desapropriao. A retrocesso o direito que tem o expropriado de reaver o bem nas hipteses em que no se pode exigir o sacrifcio do direito de propriedade, por descumprimento dos preceitos que autorizaram a sua retirada da esfera patrimonial do particular. Inserido no estudo do Direito Administrativo, o tema da retrocesso enseja a formao de diferentes pensamentos, de forma a criar correntes que buscam determinar sua natureza jurdica. A depender deste enquadramento, est o destino do bem indevidamente expropriado, e as garantias de seu ex-proprietrio. objetivo deste trabalho, portanto, baseado na doutrina e na jurisprudncia, apontar tais teorias e as conseqncias que os diferentes enquadramentos podem trazer ao proprietrio do bem desapropriado sem a observncia do correto procedimento. Para tanto, este trabalho se divide em dois captulos. O primeiro captulo trata das garantias constitucionais ao direito de propriedade, e as formas de interveno estatal sobre este direito, em especial a desapropriao. O segundo captulo deste trabalho trata das hipteses em que o direito de retrocesso poder ser exercido e as alternativas daquele que teve seu direito violado pela desapropriao irregular, seja direta ou indireta.

1 INTERVENO DO ESTADO NA PROPRIEDADE PARTICULAR; A DESAPROPRIAO

1. 1 DIREITO DE PROPRIEDADE E SUAS LIMITAES

O direito de propriedade um Direito Real que concede ao seu titular a possibilidade de usar, gozar, e dispor da coisa de forma absoluta, exclusiva e perptua. Absoluto, pois seu titular pode exercer seus direitos sobre o bem da forma que melhor lhe aprouver, podendo inclusive destru-lo; exclusivo, pois determinado o proprietrio somente a ele cabe o direito sobre a propriedade; e perptuo, pois no se extingue com o decorrer do tempo, sendo transmissvel aos sucessores. 1 O artigo 1.228 do atual Cdigo Civil estabelece que: O proprietrio tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reav-la do poder de quem injustamente a possua ou detenha. 2 Para a satisfao do direito de propriedade permitido pela lei que o proprietrio possa utilizar-se da coisa conforme julgar conveniente, podendo consumir, ou alienar o bem. No entanto, o direito de propriedade direito limitado, podendo o proprietrio perd-lo, ainda que sem seu consentimento. 3 Maria Zanella Di Pietro destaca que, enquanto no passado os regulamentos que restringiam o direito de propriedade se limitavam ao tratamento do direito de vizinhana, gradualmente as limitaes foram se ampliando para condicionar o exerccio do direito de propriedade ao bem estar social, de forma que o principio da funo social da propriedade autoriza no apenas as imposies de no fazer ou deixar de fazer, mas, tambm, estabelece obrigao de fazer, como aquela contida na Constituio Federal em seu artigo 182, 4, que exige o adequado aproveitamento do solo urbano.4

1 SILVA, Jos Afonso da, Curso de Direito Constitucional Positivo, 32. ed. So Paulo: Malheiros, 2009, p. 279. 2 BRASIL. Lei 10.406, de 10 de janeiro de 2002, Cdigo Civil, art. 1.228, caput. 3 BRASIL. Lei 10.406, de 10 de janeiro de 2002, Cdigo Civil, art. 1.228 3 e 4 3o O ; proprietrio pode ser privado da coisa, nos casos de desapropriao, por necessidade ou utilidade pblica ou interesse social, bem como no de requisio, em caso de perigo pblico iminente. 4o O proprietrio tambm pode ser privado da coisa se o imvel reivindicado consistir em extensa rea, na posse ininterrupta e de boa-f, por mais de cinco anos, de considervel nmero de pessoas, e estas nela houverem realizado, em conjunto ou separadamente, obras e servios considerados pelo juiz de interesse social e econmico relevante. 4 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, 22.ed. So Paulo: Atlas, 2009, p.123.

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Segundo Lucia Valle Figueiredo, o direito de propriedade sofreu ntidas transformaes para adquirir perfil de propriedade social. Sustenta que o carter absoluto do direito permanece, mas com limites estabelecidos pelas leis e regulamentos. 5 Com efeito, o ordenamento jurdico atual apresenta uma srie de limitaes ao direito de propriedade, restringindo as liberdades individuais em benefcio da coletividade. Hely Lopes Meirelles indica que h interveno na propriedade privada sempre que o Poder Pblico, fundado em lei, retira ou restringe os direitos dominiais, ou ainda, sujeita o uso de bens particulares ao atendimento do interesse pblico. 6 Quanto s hipteses de restries ao direito de propriedade, podem ser destacadas no apenas as desapropriaes, mas tambm as limitaes

administrativas, a ocupao temporria, o tombamento, a requisio, a servido administrativa, e o parcelamento e edificao compulsrios. 7 A servido administrativa afeta o carter exclusivo da propriedade; um nus real de uso que impe ao titular a obrigao de suportar encargo em benefcio de obra ou servio pblico. Hely Lopes Meirelles cita como exemplo de servido, a obrigao de permitir a passagem de fios eltricos de obra pblica sobre a propriedade. 8 A limitao administrativa impe restries ao carter absoluto da propriedade, pois impede o uso, gozo e disposio da coisa da maneira que lhe aprouver. Em geral, a limitao administrativa determina obrigao de no fazer ou de deixar de fazer. Segundo Maria Zanella Di Pietro, as limitaes administrativas decorrem de normas gerais e abstratas dirigidas a propriedades indeterminadas para o atendimento de interesses coletivos abstratamente considerados, como segurana ou salubridade, atravs, por exemplo, de medidas que restringem a altura de edifcios, ou aquelas que determinam a adoo de procedimentos de segurana contra incndios. 9 Enquanto alguns autores consideram que a limitao administrativa impe obrigao de no fazer e a servido determina obrigao de fazer, Zanella defende
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FIGUEIREDO, Lucia Valle. Curso de Direito Administrativo. 8. ed. , rev. , atual e ampl. So Paulo : Malheiros, 2006, p. 286. 6 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 35. ed. So Paulo: Malheiros, 2009, p. 607. 7 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, 22.ed. So Paulo: Atlas, 2009, p.124-125. 8 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 35. ed. So Paulo: Malheiros, 2009, p. 632. 9 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, 22.ed. So Paulo: Atlas, 2009, p. 131.

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que na limitao administrativa a restrio imposta em beneficio de interesse pblico genrico, abstrato, ao passo que na servido, a obrigao imposta sobre determinado bem afetado em favor de utilidade pblica. Salienta ainda, que nas servides administrativas, o proprietrio perder a exclusividade dos poderes que exercia sobre o imvel, em face de constituio de direito real de uso e gozo em favor do Poder Pblico ou da coletividade, enquanto nas limitaes administrativas o proprietrio conserva os direitos inerentes ao domnio, ficando apenas sujeito s normas regulamentadoras do exerccio daqueles direitos, o que afeta o carter absoluto do direito de propriedade. 10 J a ocupao temporria, que afeta a exclusividade da propriedade, a utilizao provisria de bens particulares por motivo de necessidade ou utilidade pblica para a realizao de obras, servios ou atividades pblicas. A instituio da ocupao temporria ocorre por meio da expedio de ato da autoridade administrativa, que fixar a justa indenizao ao proprietrio do imvel ocupado. Esta indenizao, no entanto, somente ser devida na hiptese de ocorrncia de prejuzo ao bem. Ocorre a extino da ocupao temporria to logo se encerre o servio ou obra pblica que lhe deu causa. 11 A requisio administrativa se justifica na presena de iminente perigo pblico. Fundamentada no artigo 5 XXV, da Constit uio Federal, pode recair , sobre bens mveis ou imveis. Ao recair sobre bem imvel, poderia ser confundida com a ocupao temporria, ao passo que, recaindo sobre bens mveis, guarda semelhana com a desapropriao. No entanto, diferente daqueles institutos, a requisio se fundamenta na necessidade pblica inadivel e urgente, mediante indenizao ulterior na ocorrncia de dano. 12 Buscando a preservao de determinada propriedade, por fundamentos histricos, artsticos ou paisagsticos, o Estado tem a possibilidade de interveno atravs do tombamento, instituto que afeta o carter absoluto da propriedade ao limitar seu uso sob certas situaes, como a proibio de demolio ou de modificao de fachada. O tombamento implica restrio ao carter perptuo do direito de propriedade em benefcio coletivo. 13
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DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, 22.ed. So Paulo: Atlas, 2009, p.132. ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente, Direito Administrativo Descomplicado, 16.ed. (rev. e atual). So Paulo: Mtodo, 2008, p. 709. 12 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, 22.ed. So Paulo: Atlas, 2009, p. 136. 13 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, 22. ed. So Paulo, Atlas, 2009, p.124.

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Admite-se ainda, a interveno estatal na propriedade privada atravs da edificao e parcelamento compulsrios, imposio da administrao municipal para adequar o imvel privado, ao atendimento de sua funo social. Atendendo as regras de zoneamento da cidade, pode o Poder Pblico Municipal, mediante lei especfica para rea includa no plano diretor, exigir o parcelamento ou edificao compulsrios sob pena de aplicao de alquota de IPTU progressivo no tempo, e desapropriao com pagamento em ttulos da dvida pblica, resgatveis em at 10 anos. 14

1.2 A DESAPROPRIAO NA CONSTITUIO FEDERAL

A Constituio Federal estabelece a garantia ao direito de propriedade. Entretanto, este direito de propriedade fica assegurado quando cumprida sua funo social. Por conseqncia, no se pode garantir esse direito quando no atendido tal requisito. Este o entendimento dado pela prpria Constituio ao autorizar que se promova a desapropriao de propriedade que no cumpre sua funo social, mediante indenizao em ttulos da dvida pblica. 15 Estabelece a Carta Magna, que a propriedade um dos Direitos Fundamentais presentes no artigo 5 cujo exerccio deve atender sua funo social, , o que por si s no garante e plenitude deste direito, pois poder o proprietrio sofrer restries mesmo que a utilizao do bem esteja atendendo quela exigncia constitucional. Atravs das desapropriaes, so hipteses apontadas pela Constituio Federal: a perda de propriedade que cumpre a funo social, mas ocorre por necessidade, utilidade pblica ou interesse pblico; a desapropriao de propriedade que no cumpre a funo social, situao em que se indenizar o proprietrio no em dinheiro, mas em ttulos da dvida pblica resgatveis em 10 anos quando a desapropriao for realizada pelo Municpio e em 20 anos quando tratar-se de propriedade rural; e a desapropriao de propriedade nociva, realizada

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JUSTEN FILHO, Maral. Curso de Direito Administrativo. 4. ed. (rev. e atual). So Paulo: Saraiva, 2009, p. 528. SILVA, Jos Afonso da, Curso de Direito Constitucional Positivo, 32. ed. So Paulo: Malheiros, 2009, p. 270.

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sem o pagamento de qualquer indenizao, quando sobre ela forem encontradas culturas ilegais de plantas psicotrpicas. 16 Sobre a perda da propriedade que cumpre sua funo social, o Artigo 5 , XXIV, descreve que: A lei estabelecer o procedimento para desapropriao por necessidade ou utilidade pblica, ou interesse social, mediante justa e prvia indenizao em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta constituio. 17 Quanto propriedade que no cumpre sua funo social, h diferente tratamento para imvel situado em rea urbana e aquele situado em zona rural. Na primeira hiptese, o Artigo 182, 4 da Carta Mag na afirma que o Poder Pblico , Municipal poder desapropriar imvel cujo proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, no promova seu adequado aproveitamento, realizando pagamento da indenizao com ttulos da dvida pblica com prazo de resgate de at dez anos. 18 J o imvel rural poder sofrer desapropriao por interesse social para fins de reforma agrria quando no estiver cumprindo sua funo social, mediante indenizao em ttulos da dvida agrria, resgatveis em at vinte anos, a partir do segundo ano de sua emisso. Tratando-se de desapropriao de imvel rural para fins de reforma agrria, vale destacar que a competncia para tanto exclusiva da Unio. o que estabelece a Constituio Federal: 19
Art. 184, Caput, CF: Compete a Unio desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrria, o imvel rural que no esteja cumprindo sua funo social, mediante prvia e justa indenizao em ttulos da dvida agrria, com clusula de preservao do valor real, resgatveis no prazo de at vinte anos, a partir do segundo ano de sua emisso, e cuja utilizao ser definida em lei.

Importante salientar que no se sujeitam ao instituto da desapropriao para os fins de reforma agrria, a pequena e a mdia propriedade rural desde que seu proprietrio no possua outra, nem a propriedade de qualquer porte que seja considerada produtiva, consoante artigo 185 da Constituio Federal. 20 A Constituio Federal previu ainda um caso de desapropriao sem o pagamento de indenizao. Doutrinariamente conhecida como desapropriao16

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, 22. ed. So Paulo, Atlas, 2009, p.159162. 17 BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 05 de Outubro de 1988. Art.5 XXIV. , 18 BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 05 de Outubro de 1988. Art.182, 4 . 19 BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 05 de Outubro de 1988. Art.184. 20 BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 05 de Outubro de 1988. Art.185, I, II.

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punio, ou desapropriao-confisco, est previsto no artigo 243 que as glebas de qualquer regio do Pas em que forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrpicas sero imediatamente expropriadas e especificamente destinadas ao assentamento de colonos, para o cultivo de produtos alimentcios e medicamentosos, sem qualquer indenizao ao proprietrio. 21 A Lei n 8.257/91 trata do procedimento de expropri ao das glebas sobre as quais se localizem culturas ilegais de plantas psicotrpicas, sem o pagamento de qualquer indenizao pelo confisco da extenso total da propriedade do infrator, ainda que o plantio incida apenas sobre parcela do terreno. 22 Sobre a desapropriao confisco, Rafael Maffini afirma que ainda que o procedimento contrarie a natureza de transferncia compulsria indenizvel da propriedade, a prpria Constituio Federal sustenta o termo expropriao para a espcie, o qual sempre foi considerado sinnimo para desapropriao. Nesta seara, sustenta que embora parte da doutrina faa diferenciao entre desapropriao e expropriao, pela razo de que a ltima seria no indenizvel, a desapropriaoconfisco seria sim, um caso de desapropriao/expropriao no-indenizvel. 23

1.3 CONCEITO DE DESAPROPRIAO

Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro,

A desapropriao o procedimento administrativo pelo qual o Poder Pblico ou seus delegados, mediante prvia declarao de necessidade pblica, utilidade pblica ou interesse social, impe ao proprietrio a perda 24 de um bem, substituindo-o em seu patrimnio por justa indenizao.

Odete Medauar diz que desapropriao a figura jurdica pela qual o poder pblico, necessitando de um bem para fins de interesse pblico, retira-o do patrimnio do proprietrio, mediante justa e prvia indenizao. 25 Na viso de Celso Bandeira de Mello;

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ZIMMER JUNIOR, Alosio, Curso de Direito Administrativo, Porto Alegre: Verbo Jurdico, 2008, p. 593. 22 ZIMMER JUNIOR, Alosio, Curso de Direito Administrativo, Porto Alegre: Verbo Jurdico, 2008, p. 593. 23 MAFFINI, Rafael. Direito Administrativo. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2008, p.196. 24 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, 22.ed. So Paulo, Atlas, 2009, p.159. 25 MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 14. ed., rev., atual. e ampl. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2010, p. 361.

15 A desapropriao o procedimento atravs do qual o Poder Pblico, fundado em necessidade pblica, utilidade pblica ou interesse social, compulsoriamente despoja algum de um certo bem, normalmente o adquirindo para si, em carter originrio, mediante indenizao prvia, justa e pagvel em dinheiro, salvo no caso de certos imveis urbanos e rurais, em que, por estarem em desacordo com a funo social legalmente caracterizada para eles, a indenizao far-se- em ttulos da dvida pblica, 26 resgatveis em parcelas anuais e sucessivas , preservado seu valor real.

Com base nos conceitos apresentados, pode-se dizer que a desapropriao um procedimento atravs do qual, o Poder Pblico, ao retirar de algum certo bem, o adquire de forma originria, mediante indenizao justa e prvia, em dinheiro, ou ttulos da dvida pblica, ou ainda sem qualquer indenizao, utilizandose da supremacia do interesse pblico sobre o privado, fundado nas hipteses de interesse social, necessidade ou utilidade pblica, ou mesmo pelo descumprimento da funo social da propriedade. Enquanto a doutrina majoritria define a desapropriao como

procedimento, Maral Justen Filho afirma que a desapropriao um ato estatal unilateral, antecedido da realizao de procedimento prvio. A depender das circunstncias, sustenta que o ato poder ser administrativo, quando houver consenso, ou judicial, quando houver desacordo entre o particular e a Administrao. 27 A retirada do bem expropriado do domnio privado e incorporao ao patrimnio pblico devero ter sempre por objetivo a promoo do bem pblico, requisito elementar que autoriza o procedimento. Nesse sentido, somente Administrao cabe juzo de convenincia e oportunidade da desapropriao. Desta forma, no permitido ao Judicirio ou ao Legislativo ponderar sobre a finalidade do ato, o que seria equivalente a permitir aos demais poderes a interferncia na esfera de competncia exclusiva do Executivo. 28 Importante salientar que a desapropriao meio de aquisio originrio da propriedade que no provm de nenhum ttulo anterior. Segundo Celso Bandeira de

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BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 26 ed. (rev. e atual). So Paulo: Malheiros, 2009, p. 858-859. JUSTEN FILHO, Maral. Curso de Direito Administrativo. 4. ed. (rev. e atual). So Paulo: Saraiva, 2009, p. 531. LACERDA, Belizrio Antnio de. Natureza Jurdica da Reaquisio do Bem Expropriado, Belo Horizonte: Del Rey, 1997, p. 38.

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Mello, a aquisio originria da propriedade causa autnoma, bastante, por si mesma, para gerar, por fora prpria, o ttulo constitutivo da propriedade. 29 Isto basta para afirmar que a aquisio da propriedade do imvel pelo desapropriante no ato de transferncia, mas de extino do domnio do proprietrio desapropriado e aquisio pelo Poder Pblico expropriante. J o vnculo de propriedade do expropriado continua a existir, mas incidindo sobre bem diverso, qual seja, a indenizao correspondente. 30 So duas as principais conseqncias deste modo de aquisio na desapropriao: ainda que o Poder Pblico, ao desapropriar certo bem, indenize quem no seja seu legtimo proprietrio, no se invalidar o processo de expropriao. O bem transmitido ao Poder Pblico, livre da incidncia de quaisquer nus reais que antes pudessem existir. A segunda conseqncia relevante refere-se aos terceiros titulares de direitos sobre o bem desapropriado. O artigo 31 do Decreto-lei n 3.365 estabelece que: Ficam sub-rogados no preo quaisquer nus ou direitos que recaiam sobre o bem expropriado. Assim, os titulares de direitos reais de garantia sub-rogam-se no valor da indenizao paga na desapropriao. J os titulares de direitos obrigacionais, somente atravs de ao direta podero demandar a satisfao de suas pretenses jurdicas, no se incluindo no clculo da indenizao os direitos de terceiros contra o expropriado. 31

1.4 PROCEDIMENTO

A desapropriao um procedimento que se realiza em duas fases. A fase inicial ou declaratria, que se encerra com a declarao de utilidade, necessidade pblica, ou interesse social; e a fase executria, que dever conter os procedimentos concretos a serem realizados pelo desapropriante, podendo ocorrer na forma extrajudicial, caso em que se realizar acordo, ou judicial, na hiptese de no existir concordncia entre as partes. 32

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BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 26 ed. (rev. e atual). So Paulo: Malheiros, 2009, p. 864. JUSTEN FILHO, Maral. Curso de Direito Administrativo. 4. ed. (rev. e atual). So Paulo: Saraiva, 2009, p. 532. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 26 ed. (rev. e atual). So Paulo: Malheiros, 2009, p. 865. MACHADO, Guilherme Pinho. Responsabilidade Civil do Estado e Interveno no Direito de Propriedade. Porto Alegre: Ed. Nova Prova, 2004, p. 89.

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Lucia Valle Figueiredo

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destaca que o procedimento de desapropriao

deve encerrar todos os tramites necessrios realizao do ato administrativo de expropriar. Neste sentido, a declarao de utilidade, necessidade ou interesse social pelo Poder Pblico (Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal), ato inicial da desapropriao, podendo ser expedido pelo chefe do Poder Executivo (Presidente, Governadores e Prefeitos) ou pelo Poder Legislativo. 34 Como j citado anteriormente, vedado ao Judicirio o controle de convenincia e oportunidade dos atos administrativos, o que significa dizer que no se sujeita a anlise daquele Poder, a verificao da utilidade ou necessidade pblica afirmada no Decreto expropriatrio. Entretanto, a necessidade de se retirar compulsoriamente a propriedade do domnio particular h de estar amplamente justificada, o que enseja ao Judicirio a verificao no caso concreto, no da utilidade pblica, mas a existncia dos seus pressupostos, como por exemplo, os estudos prvios, ou ainda, em alguns casos, a elaborao de planos de melhoramentos urbansticos definidos em lei. 35 Sobre o tema, oportuno destacar lio de Odete Medauar:
Sendo ato administrativo, todos os elementos para a sua formao e validade ho de ser observados. Alm dos aspectos de legalidade, o ato expropriatrio contm aspectos de mrito, referentes convenincia e oportunidade de expropriar o bem para realizar determinada atividade, tambm objeto de escolha. Tratando-se de obra pblica, a autoridade faz opes quanto localizao, extenso, traado, etc. Os aspectos de legalidade so suscetveis de apreciao jurisdicional em ao que objetive anular o ato expropriatrio; os aspectos de mrito fogem a esta apreciao
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Podero sofrer desapropriao todos os bens e direitos patrimoniais, mveis e imveis, corpreos ou incorpreos, exceo da moeda corrente que o prprio meio com o qual normalmente se paga a indenizao na desapropriao e os direitos personalssimos, como honra, liberdade e cidadania. 37

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FIGUEIREDO, Lucia Valle. Curso de Direito Administrativo. 8. ed. , rev. , atual e ampl. So Paulo: Malheiros, 2006, p. 304. 34 Decreto-lei n 3.365/41, Artigo 8 O Poder Legis lativo poder tomar a iniciativa da desapropriao, : cumprindo, neste caso, ao Executivo, praticar os atos necessrios sua efetivao. 35 FIGUEIREDO, Lucia Valle. Curso de Direito Administrativo. 8. ed. , rev. , atual e ampl. So Paulo : Malheiros, 2006, p. 309. 36 MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 14. ed., rev., atual. e ampl. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2010, p. 370. 37 ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente, Direito Administrativo Descomplicado, 16.ed. (rev. e atual). So Paulo: Mtodo, 2008, p. 719.

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Ainda que no se admita a desapropriao de moeda corrente, podero ser desapropriadas moedas raras nacionais ou estrangeiras. Tambm se admite a desapropriao do espao areo e do subsolo, e a desapropriao da posse legtima ou de boa-f, embora a regra seja a desapropriao da propriedade. 38 Admite-se tambm a desapropriao de aes, cotas e direitos

representativos do capital de sociedade, cujo funcionamento dependa de autorizao do Governo Federal, exigindo-se nesse caso autorizao por decreto do Presidente da Repblica. Nos demais casos, a desapropriao admitida nos termos da legislao pertinente. 39 A desapropriao de bens pblicos admitida para a Unio sobre bens do Estado, suas autarquias e empresas, e ainda para o Estado, sobre os bens do Municpio. J o Municpio no poder realizar desapropriao de bens pblicos, nem ao Estado ser permitido desapropriar bens da Unio. Segundo Lucia Valle Figueiredo, ainda que na Federao no se apresente uma hierarquia entre os entes polticos, a ordem de preferncia entre a Unio, Estados e Municpios se justifica na existncia de um espectro de interesse mais amplo da Unio sobre o Estado e do Estado sobre o Municpio. 40

1.4.1 Decreto Expropriatrio A fase declaratria da desapropriao aquela em que o Poder Pblico, em razo de utilidade pblica ou interesse social sobre determinado bem, manifesta sua inteno de transferir-lhe a propriedade para o seu patrimnio, atravs de decreto de expropriao, que dever ser publicado em rgo oficial da respectiva pessoa poltica que o emitiu. 41 A declarao expropriatria realizada por decreto do Poder Executivo, ou por iniciativa do Poder Legislativo. Marcelo Alexandrino aponta divergncias doutrinrias na hiptese de declarao emitida pelo Legislativo. Segundo o autor, enquanto a corrente majoritria afirma que a declarao haveria de ser veiculada em

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MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 35. ed. So Paulo: Malheiros, 2009, p. 609. 39 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 35. ed. So Paulo: Malheiros, 2009, p. 610. 40 FIGUEIREDO, Lucia Valle. Curso de Direito Administrativo. 8. ed. , rev. , atual e ampl. So Paulo : Malheiros, 2006, pg. 317. 41 HARADA, Kiyoshi. Desapropriao: Doutrina e Prtica. 7. ed. So Paulo: Atlas, 2007, p. 75.

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lei, parte dos administrativistas afirmam que este ato deve ser um decreto legislativo, o que na prtica impediria a sujeio ao poder de sano ou veto do Poder Executivo. 42 Ainda assim, a declarao de utilidade pblica emanada pelo Poder Legislativo no deve ser tomada como ofensa ao princpio da harmonia e separao dos poderes. Esta a viso de Harada, para quem, tomar a iniciativa da desapropriao muito mais do que simplesmente autoriz-la. Isto porque, no dispe o Poder Legislativo, dos recursos necessrios para realizao dos atos executrios da desapropriao, sendo que ao Poder Executivo que caber praticlos para que se efetive a transferncia do bem. 43 Excepcionalmente, poder a competncia para a declarao de utilidade pblica ou de interesse social ser atribuda a uma Entidade da Administrao Pblica Indireta, tal qual se permite faz-la Agncia Nacional de Energia Eltrica ANEEL, por fora do Artigo 10 da Lei n 9.074/95, por redao dada pela Lei n 9.648/98, que permite quela agncia declarar a utilidade pblica, para fins de desapropriao, [...] das reas necessrias implantao de instalaes de concessionrios, permissionrios e autorizados de energia eltrica. 44 Da mesma faculdade dispunha ainda o DNER, no tocante consecuo dos interesses rodovirios, por fora do Decreto-lei 512/69. Aps a extino desta autarquia, o poder de iniciar o procedimento de desapropriao no foi outorgado a nenhum outro rgo ou entidade federal atuante no setor, de forma que atualmente apenas as pessoas j citadas esto habilitadas para tal. 45 Marcelo Alexandrino indica ainda trs elementos que obrigatoriamente devem constar na declarao expropriatria: a descrio precisa do bem a ser desapropriado, a finalidade do procedimento e o dispositivo legal a amparar aquela hiptese de desapropriao. 46 Ainda. quanto o contedo da declarao expropriatria, semelhante o pensamento de Harada:

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ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente, Direito Administrativo Descomplicado, 16.ed. (rev. e atual). So Paulo: Mtodo, 2008, p. 722. 43 HARADA, Kiyoshi. Desapropriao: doutrina e prtica. 7. ed. So Paulo: Atlas, 2007, p. 75. 44 MAFFINI, Rafael. Direito Administrativo. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2008, p.197. 45 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de direito administrativo. 26 ed. (rev. e atual). So Paulo: Malheiros, 2009, p. 868. 46 ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente, Direito Administrativo Descomplicado, 16.ed. (rev. e atual). So Paulo: Mtodo, 2008, p. 722.

20 A lei (art. 6 no define o contedo da declara o de utilidade pblica. ) Porm, no h dvida de que a declarao expropriatria dever conter a descrio pormenorizada do bem objeto da desapropriao, a indicao do inciso legal em que se enquadra a desapropriao (art. 5 e a destinao a ) ser dada ao bem desapropriando... A falta daqueles trs requisitos pode conduzir invalidade do ato expropriatrio pelo Judicirio, por provocao 47 do interessado.

Importante salientar que alm dos requisitos j apontados, dever o decreto de expropriao mencionar a possibilidade de alegao da urgncia na desapropriao, para permitir, no caso da desapropriao judicial, que o expropriante possa requerer a imisso provisria, que dever se consumar dentro do prazo improrrogvel de 120 dias da alegao. 48 Maral Justen Filho destaca que pelo decreto de expropriao so emanados os seguintes efeitos jurdicos: permite o inicio da fase de desapropriao propriamente dita; autoriza as autoridades administrativas a entrar nos prdios indicados na declarao, podendo fazer uso de fora policial em caso de oposio; inicia a contagem do prazo para a efetivao da ao de desapropriao; sujeita o expropriado a solicitar autorizao para realizao de benfeitorias teis ao imvel, sob pena de no serem estas indenizadas. 49 A data da expedio do decreto marca o incio da contagem do prazo de caducidade para a realizao do procedimento de desapropriao. Depois de decorridos cinco anos na desapropriao por utilidade pblica, ou dois anos na desapropriao por interesse social, sem a realizao de acordo ou sem a citao do expropriado em ao judicial de desapropriao, perder o decreto sua eficcia, podendo o Poder Pblico expedir novo decreto expropriatrio do mesmo bem somente aps um ano da caducidade do decreto anterior. 50 A partir da declarao expropriatria, restar ao proprietrio apenas aguardar a efetivao da desapropriao. Dentro daquele perodo, cabe a Administrao escolher o momento da desapropriao. Harada esclarece que poder ainda a desapropriao sequer ocorrer, pois a Administrao tem poder para

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HARADA, Kiyoshi. Desapropriao: Doutrina e Prtica. 7. ed. So Paulo: Atlas, 2007, p. 75. ARAJO, Edmir Netto de. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Saraiva, 2005, p. 1019. 49 JUSTEN FILHO, Maral. Curso de Direito Administrativo. 4. ed. (rev. e atual). So Paulo: Saraiva, 2009, p. 548. 50 ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente, Direito Administrativo Descomplicado, 16.ed. (rev. e atual). So Paulo: Mtodo, 2008, p. 723.

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revogar o decreto expropriatrio, ou ainda permanecer inerte enquanto se esgota a validade daquele. 51 O direito da autoridade administrativa de entrar nos prdios declarados de utilidade pblica no deve ser confundido com aquele de imisso provisria. Enquanto na imisso a posse provisria do bem transferida ao expropriante, na hiptese prevista no artigo 7 do Decreto-lei n 3. 365/41, a posse permanece com o expropriado, sendo permitida a entrada dos agentes da Administrao Pblica no imvel, com o fito nico de fazer verificaes, medies, usando de moderao, de modo a causar a menor perturbao ao proprietrio. 52 A Administrao dever recorrer ao auxlio de fora policial judicialmente solicitada, em caso de oposio do proprietrio, pois em face do princpio da inviolabilidade do domiclio, vedada a entrada compulsria do expropriante no imvel, cabendo indenizao por perdas e danos, sem prejuzo da ao penal, contra o excesso ou abuso de poder. 53 Dentre os efeitos da declarao expropriatria, Marcelo Alexandrino destaca aqueles relativos s indenizaes. Aduz que, para efeitos de fixao da indenizao, o decreto dever indicar o estado em que se encontra o bem objeto da declarao. A indenizao dever abranger as benfeitorias necessrias realizadas aps a declarao de utilidade pblica ou interesse social, e as teis desde que autorizadas pelo Poder Pblico. No cabe indenizao por benfeitorias volupturias realizadas aps a data de expedio do decreto. J as benfeitorias existentes no imvel no momento da declarao, independente da sua espcie, sero indenizadas, eis que o valor da indenizao visa a recompor a situao patrimonial do expropriado.
54

A declarao expropriatria no retira do proprietrio os direitos sobre o bem. Por esta razo, no poder o Poder Pblico negar pedido de licenciamento de obra sobre bem objeto da declarao, se atendidos os requisitos necessrios a sua concesso. No entanto, segundo determina Smula n 23 do STF, se efetivada a

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HARADA, Kiyoshi. Desapropriao: Doutrina e Prtica. 7. ed. So Paulo: Atlas, 2007, p. 75. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de direito administrativo. 26 ed. (rev. e atual). So Paulo: Malheiros, 2009, p. 876. 53 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, 22.ed. So Paulo, Atlas, 2009, p.164165. 54 ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente, Direito Administrativo Descomplicado, 16.ed. (rev. e atual). So Paulo: Mtodo, 2008, p. 723.

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desapropriao, no poder o expropriado reclamar a incluso do valor da obra no pagamento da indenizao. 55

1.4.2 Fase Executria

Desde a emisso do decreto expropriatrio, at seu prazo final de validade, poder a Administrao Publica realizar os procedimentos necessrios a consumar a desapropriao. Os atos de execuo do procedimento podero ser realizados pelo Poder Executivo, por entes da Administrao Pblica Indireta, ou por estabelecimentos de carter pblico ou que exeram funes delegadas de Poder Pblico, observado o disposto no art. 3 do Decreto-lei n 3.365. 56 A fase executria poder se realizar de forma extrajudicial, em processo administrativo, ou na via judicial, quando no ocorrer acerto entre as partes sobre qualquer questo pertinente ao procedimento. 57 Se entre o Poder Pblico e o expropriado houver consenso sobre a transferncia do bem e sobre o valor da indenizao, o procedimento se realizar na via administrativa, no havendo fase judicial. Para Marcelo Alexandrino, a realizao do acordo na via administrativa seria um acordo jurdico bilateral, de natureza onerosa, que retrata um contrato de compra e venda que recebe o nome de desapropriao amigvel; posio que contraria a da maioria dos

administrativistas, que afirmam que a existncia deste tipo de contrato exigiria licitao, em regra, na modalidade concorrncia. 58 Digenes Gasparini assinala que no poder ser efetivada a desapropriao na via administrativa, sempre que houver qualquer dvida quanto ao domnio ou aos documentos que o consubstanciam, sob pena de anulao do ajuste. Mesmo destino ter a desapropriao amigvel em que houver erro na manifestao de vontade do expropriado. 59

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BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Smula n 23. o Decreto-lei n 3.365/41, Art. 3 Os concessionrios de servios pblicos e os estabelecimentos de carter pblico ou que exeram funes delegadas de poder pblico podero promover desapropriaes mediante autorizao expressa, constante de lei ou contrato. 57 JUSTEN FILHO, Maral. Curso de Direito Administrativo. 4. ed. (rev. e atual). So Paulo: Saraiva, 2009, p. 531. 58 ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente, Direito Administrativo Descomplicado, 16.ed. (rev. e atual). So Paulo: Mtodo, 2008, p. 724. 59 GASPARINI, Digenes, Direito Administrativo, 14. ed. So Paulo: Saraiva, 2009, p. 834.

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A formalizao do acordo, no caso de bem imvel, dar-se- por escritura pblica de desapropriao amigvel com a devida transcrio no registro de imveis competente. Nas desapropriaes para obras contra secas no Nordeste, realizadas nos termos do Artigo 9 da Lei 4.519/64, admitida a utilizao de instrumento particular. J a transferncia de bem mvel poder ser reduzida a termo na repartio. 60 Ainda que seja dado curso a ao expropriatria, no haver bice possibilidade de acordo durante a tramitao do processo, ocasio em que o juiz da causa dever proceder homologao do acerto nos autos. 61 Sendo realizada a fase executria na via judicial, seguir o rito especial estabelecido no Decreto-lei n 3.365/41, com aplica o supletiva do Cdigo de Processo Civil. Tratando-se de desapropriao para fins de reforma agrria, adotarse- o procedimento prescrito na Lei Complementar n.76/93. 62 Enquanto no receber disciplina especfica, as desapropriaes com fulcro no Estatuto da Cidade, Lei n 10.257/01, devero re speitar o rito judicial cabvel, assente nos termos dos artigos 271 e 272 do Cdigo de Processo Civil, que o procedimento ordinrio. 63 O local da propositura da ao ser no Distrito Federal ou no foro da Capital do Estado onde for domiciliado o ru quando a Unio for autora, ou no foro da situao dos bens quando outro for o autor. Para o conhecimento das aes em que a Unio, autarquia ou empresa pblica federal seja parte, ser competente a Justia Federal, segundo disposio do artigo 109 da Constituio Federal, enquanto nos demais casos, ter o Juzo Estadual competncia para julgamento da lide. 64 Para o conhecimento do processo de desapropriao, o artigo 12 da Lei Geral das desapropriaes estabelece que somente os juizes que detiverem as garantias constitucionais de vitaliciedade, inamovibilidade e irredutibilidade de vencimentos podero conhecer destes processos. 65 Apesar da determinao prevista naquela lei, verificando o contedo da Lei complementar 35/79, percebe-se que seu artigo 22, 2, permitiu a equivalncia
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ARAJO, Edmir Netto de. Curso de direito administrativo. So Paulo: Saraiva, 2005, p. 1021. ARAJO, Edmir Netto de. Curso de direito administrativo. So Paulo: Saraiva, 2005, p. 1021. 62 ARAJO, Edmir Netto de. Curso de direito administrativo. So Paulo: Saraiva, 2005, p. 1022. 63 ARAJO, Edmir Netto de. Curso de direito administrativo. So Paulo: Saraiva, 2005, p. 1022. 64 Decreto-lei n 3.365/41, Artigo 11: A ao, quand o a Unio for autora, ser proposta no Distrito Federal, ou no foro da Capital do Estado onde for domiciliado o ru, perante o juzo privativo, se houver; sendo outro o autor, no foro da situao dos bens. 65 BRASIL. Decreto-lei n 3.365, de 21 de junho de 19 41, artigo 12.

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entre juizes que j atingiram a garantia de vitaliciedade e os juizes substitutos ao determinar que: Os juzes a que se refere o inciso II deste artigo, mesmo que no hajam adquirido a vitaliciedade, podero praticar todos os atos reservados por lei aos juzes vitalcios. Diante desta disposio legal, conclui-se que tambm os juizes substitutos podero conhecer e julgar os casos de desapropriao. 66 O expropriante dever observar o prazo de validade do decreto expropriatrio, de cinco anos nos casos de necessidade pblica e dois anos para os casos de interesse social, para o ajuizamento da ao. Com a inrcia da Administrao Pblica no decurso daquele prazo, ocorrer a caducidade do decreto expropriatrio, impedindo que o Estado exera o direito de ajuizar a ao com base naquela declarao. O que no significa dizer que estar o proprietrio livre da desapropriao, j que poder a Administrao Pblica emitir novo decreto de expropriao, aps um ano do vencimento do anteriormente emitido. 67 A ao de desapropriao se inicia com a petio inicial do expropriante, a qual dever conter alm dos requisitos previstos no Cdigo de Processo Civil, a cpia da declarao de utilidade pblica ou interesse social autenticada ou o jornal oficial em que houver sido publicada, planta ou descrio dos bens e suas confrontaes, avaliao e valor ofertado. Para as concessionrias e entidades da Administrao Indireta, dever a inicial conter o termo do contrato ou cpia da lei que as autoriza a promover a desapropriao. 68 Intentada a ao de desapropriao, no estar vedada a realizao do acordo. Por outro lado, descumprido o acordo, a ao expropriatria seguir seu curso. 69 Na ao judicial de desapropriao, somente os aspectos formais e extrnsecos sero analisados pelo juzo. No admitido ao Judicirio a verificao dos casos de utilidade pblica ou interesse social, razo pela qual a contestao somente poder versar sobre vcios processuais e impugnao do preo. A existncia de qualquer outra irregularidade somente poder ser levada ao

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SILVA, Edson Jacinto da. Desapropriao no Direito Positivo Teoria Legislao Jurisprudncia. So Paulo: Editora de Direito. 1998, p. 47. 67 MACHADO, Guilherme Pinho. Responsabilidade Civil do Estado e Interveno no Direito de Propriedade. Porto Alegre: Ed. Nova Prova, 2004, p. 93. 68 MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 14. ed., rev., atual. e ampl. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2010, pg. 419. 69 GASPARINI, Digenes, Direito Administrativo, 14. ed. So Paulo: Saraiva, 2009, p. 864.

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conhecimento do Judicirio atravs de outra ao, tal como mandado de segurana, ao popular, ao declaratria, ou outra medida adequada ao caso concreto. 70 Embora a defesa do expropriado esteja restrita aos vcios processuais e a impugnao ao preo, Gasparini tambm entende possvel a defesa amparada nos vcios formais da declarao, como a incompetncia e a caducidade. Afirma que em resumo, o expropriado ento poder alegar em contestao:
I inexistncia ou nulidade da citao inicial; II incompetncia absoluta; III inpcia da petio inicial; IV perempo; V litispendncia; VI coisa julgada; VII conexo; VIII incapacidade da parte, defeito da representao ou falta de autorizao; IX compromisso arbitral; X carncia de ao; XI falta de cauo de prestao que a lei exige como preliminar; XII impugnao do preo; XIII vcios de forma; XIV 71 caducidade da declarao.

Alm das defesas j apontadas, poder o expropriado exigir o direito de extenso, qual seja, o direito de exigir que a desapropriao alcance a integralidade de certo bem, quando a declarao expropriatria contemple apenas rea parcial, gerando dificuldade ou inutilidade de utilizao autnoma da rea remanescente. 72 Tratando-se de desapropriao para fins de reforma agrria, a Lei Complementar n 76/93 veda expressamente a discuss o sobre o interesse social declarado, e autoriza o requerimento de extenso, quando a rea remanescente do imvel ficar reduzida superfcie inferior da pequena propriedade rural, ou quando houver substancial prejuzo para as condies de explorao econmica caso seu valor seja inferior ao da parte desapropriada. 73 Sobre as garantias do sujeito passivo, Maral Justen Filho aponta que so direitos do expropriado 74:
a) um procedimento administrativo anterior instaurao de qualquer litgio, caracterizado pelo contraditrio e pela ampla defesa; b) opor ao poder expropriante todos os argumentos contra a validade e convenincia da desapropriao, como tambm quanto ao valor da indenizao a ele proposta; c) receber o pagamento da justa indenizao, que dever fazer-se previamente e em dinheiro, ressalvadas as excees constitucionais; d) preferncia de aquisio do domnio do bem imvel em caso de tredestinao ilcita (retrocesso).

70 71

ARAJO, Edmir Netto de. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Saraiva, 2005, p. 1022. GASPARINI, Digenes, Direito Administrativo, 14. ed. So Paulo: Saraiva, 2009, p. 870. 72 GASPARINI, Digenes, Direito Administrativo, 14. ed. So Paulo: Saraiva, 2009, p. 871. 73 BRASIL. Lei Complementar n 76, de 6 de julho de 1993. Art.4.. 74 JUSTEN FILHO, Maral. Curso de Direito Administrativo. 4. ed. (rev. e atual). So Paulo: Saraiva, 2009, p. 543.

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Podemos constatar que uma vez submetido fora expropriatria do Estado, o sujeito passivo somente poder buscar a observncia pelo Poder Pblico dos preceitos legais que orientam os procedimentos que envolvem a

desapropriao, e recomposio da sua situao patrimonial. No tem o expropriado em hiptese alguma, condio de impedir a desapropriao que atenda aos requisitos legais. Por isso ainda que ocorra a chamada desapropriao amigvel, com a realizao de acordo, estaremos diante de ato unilateral no qual o expropriado no est aquiescendo com a desapropriao, mas abrindo mo de discutir na esfera judicial questes relativas validade e convenincia da desapropriao ou quanto ao valor da indenizao. Nas palavras de Maral Justen Filho, a desapropriao ato unilateral, destitudo de cunho consensual, o que no significa a irrelevncia da participao do expropriado na produo da

desapropriao, pois a observncia do devido processo legal garantia reconhecida ao particular. 75

1.4.3 Imisso Provisria

A lei permite ao expropriante a posse antecipada do bem objeto da desapropriao. a chamada imisso provisria na posse, ou imisso prvia, possvel quando o interesse pblico exigir a utilizao imediata do bem pelo expropriante, ou ainda, para sua proteo contra deteriorao, extino ou prejuzos que possam ser causados pela demora na desapropriao. 76 A imisso provisria na posse poder ser concedida atravs da alegao de urgncia e do pagamento de quantia arbitrada pelo juiz. Aps a alegao de urgncia, o expropriante dever requerer a imisso provisria no prazo improrrogvel de 120 dias. H dvidas quanto ao momento da contagem do prazo, mas tende-se a fixar este momento na alegao de urgncia e no a partir da declarao expropriatria, ainda que alguns defendam a necessidade de informar a pretenso de imitir-se na posse do bem j naquele decreto. 77

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JUSTEN FILHO, Maral. Curso de Direito Administrativo. 4. ed. (rev. e atual). So Paulo: Saraiva, 2009, p. 544. 76 ARAJO, Edmir Netto de. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Saraiva, 2005, p.1023. 77 MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 14. ed., rev., atual. e ampl. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2010, pg. 420.

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Para Celso Bandeira de Mello, a alegao de urgncia para fins de imisso de posse pode ser realizada a qualquer momento depois da declarao expropriatria, respeitado o prazo de validade daquela. Apesar da urgncia no precisar ser provada pelo expropriante em razo do princpio da presuno de legitimidade dos atos administrativos, tal pedido poder ser negado pelo juiz se o expropriado puder demonstrar de modo objetivo e indisputvel que no verdica a alegao do autor. 78 O Decreto-lei n 1075/70 fixa as regras do processo de imisso de posse provisria de prdios urbanos habitados pelo proprietrio ou por compromissrio comprador com ttulo registrado no registro de imveis. Nesse caso poder o expropriado, em cinco dias, impugnar o valor do depsito oferecido, caso em que o juiz nomear perito avaliador que determinar em quarenta e oito horas o valor provisrio a ser depositado. 79 Quando o valor arbitrado for superior quantia oferecida, o juiz somente determinar a imisso de posse caso o expropriante complemente o montante do depsito at atingir a metade do valor provisrio fixada no laudo, limitada a obrigao at o valor mximo de 2300 salrios mnimos regionais. 80 Poder, nesta hiptese, o expropriado requerer o levantamento de toda a importncia depositada e complementada, respeitadas as cautelas do art. 34 do Decreto-Lei 3.365/41, quais sejam; prova de propriedade, de quitao de dvidas fiscais que recaiam sobre o bem expropriado, e publicao de editais, com o prazo de 10 dias, para conhecimento de terceiros. 81 Entretanto, quando o valor arbitrado em laudo fixar valor igual ou inferior ao dobro do preo oferecido, ser permitido ao expropriado optar entre 80% do valor

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BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 26 ed. (rev. e atual). So Paulo: Malheiros, 2009, p. 874-875. 79 MACHADO, Guilherme Pinho. Responsabilidade Civil do Estado e Interveno no Direito de Propriedade. Porto Alegre: Ed. Nova Prova, 2004, p. 94. 80 Decreto-Lei n 1075/70. Art 3 Quando o valor arb itrado for superior oferta, o juiz s autorizar a imisso provisria na posse do imvel, se o expropriante complementar o depsito para que este atinja a metade do valor arbitrado. Art 4 No caso do artigo anterior, fica, porm, fixado em 2.300 (dois mil e trezentos) salrios-mnimos vigentes na regio, e mximo do depsito a que ser obrigado o expropriante. 81 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de direito administrativo. 26 ed. (rev. e atual). So Paulo: Malheiros, 2009, p. 876.

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oferecido, ou metade do valor arbitrado, at a apurao do valor real do bem ao final da lide. 82 Para a imisso provisria na posse de bens imveis no abrangidos pelo Decreto-Lei n 1.075/70, o montante a ser depositad o ser fixado pelo valor do imvel para efeitos fiscais, ou seja, aquele atribudo ao imvel para efeitos da cobrana de imposto predial e territorial. Nesta hiptese, cabe ao expropriado levantar o correspondente a 80% do valor creditado, prosseguindo na lide, para pleitear valor que considera justo pelo bem expropriado, ou ainda, poder consumar a desapropriao, ao levantar a integralidade da importncia depositada. 83 Segundo orientao do Supremo Tribunal Federal, a garantia constitucional da justa e prvia indenizao ampara o expropriado apenas na hiptese da perda do imvel, ao final do processo de desapropriao, no se estendendo a garantia ao depsito prvio para os fins de imisso provisria na posse do imvel, eis que entende aquele Tribunal, que a imisso provisria no representa o momento da perda da propriedade pelo expropriado. 84

1.5 PRESSUPOSTOS

Afirma Celso Bandeira de Mello que as hipteses de desapropriao so taxativas, cabendo s normas infraconstitucionais a definio dos casos de necessidade pblica, utilidade pblica ou interesse social. 85 O mesmo defende Edmir Netto de Arajo, para quem somente poder haver desapropriaes diante de finalidades especificadas, relacionadas no ordenamento jurdico, em qualquer de suas modalidades, de forma exaustiva ou taxativa. 86 Ainda que a Lei Geral de Desapropriaes estabelea que alm das hipteses previstas no artigo 5 tambm se conside ram casos de utilidade pblica , aqueles demais casos previstos em leis especiais, no se pode firmar entendimento de que a relao das hipteses trazida por aquela lei seja exemplificativa e no
82

BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 26 ed. (rev. e atual). So Paulo: Malheiros, 2009, p. 876. 83 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 26 ed. (rev. e atual). So Paulo: Malheiros, 2009, p. 875. 84 ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente, Direito Administrativo Descomplicado, 16.ed. (rev. e atual). So Paulo: Mtodo, 2008, p. 726. 85 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 26 ed. (rev. e atual). So Paulo: Malheiros, 2009, p. 866. 86 ARAJO, Edmir Netto de. Curso de direito administrativo. So Paulo: Saraiva, 2005, p.1008.

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taxativa. Edmir Netto de Arajo esclarece que ocorre justamente o contrrio, ou seja, somente por lei (norma jurdica da mesma hierarquia do Decreto-lei n 3.365/41) poder-se- adicionar casos de utilidade pblica no discriminados nas leis de desapropriao. 87 Ressalta, ainda, que h regularidade nas declaraes expropriatrias contidas nos decretos em que junto descrio do fim especfico da desapropriao, apresentam expresso ou outra finalidade de utilidade pblica, desde que esta outra finalidade tambm esteja expressamente contida nas enumeraes taxativas das leis disciplinadoras. 88

1.5.1 Necessidade Pblica e Utilidade Pblica A Constituio Federal dispe em seu Artigo 5, inciso XXIV, que a desapropriao poder ser efetivada quando fundada em necessidade ou utilidade pblica, ou por interesse social, cujo procedimento ser estabelecido por lei. Alexandrino defende que estaremos diante de um caso de utilidade pblica quando, embora no seja imprescindvel, haja convenincia na transferncia de determinado bem ao Poder Pblico. Cita como exemplo de utilidade pblica, a desapropriao de um imvel para a construo de escola. 89 J os casos de necessidade pblica seriam aqueles que se manifestam em situaes de emergncia, cuja soluo dependa necessariamente da transferncia urgente do bem de terceiro ao Poder Pblico. As intervenes no interesse da segurana nacional, ou para enfrentar danos causados por calamidade pblica so exemplos de casos de necessidade pblica. 90 Enquanto a Constituio Federal utiliza as expresses utilidade pblica e necessidade pblica, o Decreto-lei n 3.365/41 ut iliza-se apenas da expresso utilidade pblica para configurar tanto as situaes emergenciais; necessidade pblica, quanto aquelas de mera convenincia ao Poder Pblico; utilidade pblica.

87

ARAJO, Edmir Netto de. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Saraiva, 2005, p.10091010. 88 ARAJO, Edmir Netto de. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Saraiva, 2005, p. 1008. 89 ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente, Direito Administrativo Descomplicado, 16.ed. (rev. e atual). So Paulo: Mtodo, 2008, p. 716. 90 ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente, Direito Administrativo Descomplicado, 16.ed. (rev. e atual). So Paulo: Mtodo, 2008, p. 717.

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Neste cenrio, a soluo adotada por Alexandrino foi considerar a distino entre necessidade e utilidade, para efeitos didticos, e considerar utilidade pblica, nos termos da lei, uma definio genrica, que abrange todos os casos que no sejam considerados como de interesse social, includos os casos doutrinariamente classificados como de necessidade pblica.
91

O que aparentemente fez tambm

Edmir Netto de Arajo, ao afirmar que os casos de utilidade pblica descritos no citado decreto, englobam tambm aqueles de necessidade pblica. 92 Oportuno registrar que segundo disposio do artigo 4 do Decreto-lei n 3.365/41, o Poder Pblico est autorizado a desapropriar rea maior que aquela necessria realizao de certa obra, sob a justificativa de garantir seu desenvolvimento, ou para posterior revenda de rea que se valorize

extraordinariamente em decorrncia da obra, devendo para tanto, mencionar no decreto de expropriao quais as reas indispensveis continuao da obra e quais se destinam revenda. Este procedimento recebe na doutrina o nome de desapropriao por zona. 93 Maral Justen Filho lembra que, no passado, a validade da desapropriao por zona era questionada, especialmente sob a alegao de tredestinao ilcita, contra a qual o expropriado buscava o direito de retrocesso. Afirma a inexistncia do direito de retrocesso, pois o ato expropriatrio deve determinar a rea destinada ao ulterior desenvolvimento, ou valorizao para revenda, de modo que no caberia a alegao de desvio de finalidade. 94 Atualmente, no que se refere desapropriao de rea destinada ao desenvolvimento posterior em razo da obra, nenhuma crtica encontrada na doutrina. No entanto, quanto ao fundamento de desapropriao destinada revenda de reas que se valorizem extraordinariamente em conseqncia da realizao do servio, como veremos, h posicionamentos divergentes quanto adoo da medida. Celso Bandeira de Mello afirma tratar-se de procedimento inconstitucional, a desapropriao de rea destinada revenda em razo da valorizao gerada por
91

ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente, Direito Administrativo Descomplicado, 16.ed. (rev. e atual). So Paulo: Mtodo, 2008, p. 717. 92 ARAJO, Edmir Netto de. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Saraiva, 2005, p.1008. 93 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 26 ed. (rev. e atual). So Paulo, Malheiros, 2009, p. 881. 94 JUSTEN FILHO, Maral. Curso de Direito Administrativo. 4. ed. (rev. e atual). So Paulo: Saraiva, 2009, p. 542.

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obra pblica, e em defesa de sua tese apresenta dois argumentos. Inicialmente, h previso constitucional, no artigo 145, III, da contribuio de melhoria, concebida para captar a valorizao obtida custa de obra pblica, tratando-se a seu ver, da medida adequada a ser aplicada na situao concreta. O segundo argumento defende limites para atuao do Poder Pblico, impedindo que ao administrado seja imposto gravame maior que o necessrio para alcanar o fim que lhe justifica, qual seja, de recolher a valorizao extraordinria. 95 Contrria a opinio de Maral Justen Filho, para quem a eficincia econmica deve nortear a atividade administrativa, atravs da adoo de medidas que promovam nus menores aos cofres pblicos. Defende que a previso constitucional da contribuio de melhoria no deve ser obstculo desapropriao por zona, pois este instrumento tributrio no seria excludente de outras solues. Sustenta ainda, que em alguns casos, disputas interminveis sero geradas em busca da determinao do montante exato da valorizao da rea, experincia comum no que se refere s tentativas de cobrana de contribuio de melhoria. Finaliza sua posio, sustentando que a desapropriao por zona, mais que transferir ao Estado a mais valia gerada pelas obras pblicas, propicia atuao mais ampla sobre regies em que se implantam novos projetos.96 Analisando o posicionamento dos autores, aquele adotado por Celso Bandeira de Mello parece mais razovel proteo de propriedade. No se deveria admitir a imposio de maior transtorno ao proprietrio pela perda do imvel, sob a justificativa da dificuldade do Poder Pblico em aferir e cobrar tributo sobre a valorizao daquela rea atravs da contribuio de melhoria. Ora, neste caso se estaria dando guarida ineficincia estatal como elemento permissivo para onerar o proprietrio alm do necessrio. Ademais, a afirmao de que a desapropriao de rea destinada revenda por valorizao ps-obra permite a atuao mais ampla sobre as regies que se implantam novos projetos, deveria estar afinada apenas com a possibilidade futura de desenvolvimento da regio, e no com lucros constitudos pela sua valorizao.

95

96

BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 26 ed. (rev. e atual). So Paulo, Malheiros, 2009, p. 881-882. JUSTEN FILHO, Maral. Curso de Direito Administrativo. 4. ed. (rev. e atual). So Paulo: Saraiva, 2009, p. 543.

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J o posicionamento do Superior Tribunal de Justia tem sido de utilizar as alternativas desapropriao da rea remanescente, valorizada em decorrncia de obra ou servio pblico, conforme Ementa REsp 951533/MG: 97
1. [...] dispe o Estado de trs instrumentos legais para evitar que a mais valia, decorrente da iniciativa estatal, locuplete sem justa causa o patrimnio de um ou de poucos: a desapropriao por zona ou extensiva, a cobrana de contribuio de melhoria e o abatimento proporcional, na indenizao a ser paga, da valorizao trazida ao imvel " (REsp 795.580/SC, DJU de 01.02.07).2. A valorizao imobiliria decorrente da obra ou servio pblico pode ser geral, quando beneficia indistintamente um grupo considervel de administrados, ou especial, que ocorre quando o benefcio se restringe a um ou alguns particulares identificados ou, pelo menos, identificveis. 3. A mais valia geral subdivide-se em ordinria e extraordinria. A primeira tem lugar quando todos os imveis lindeiros obra pblica se valorizam em proporo semelhante. A segunda, diferentemente, toma parte quando algum ou alguns imveis se valorizam mais que outros, atingidos pela mais valia ordinria. 4. Na hiptese de valorizao geral ordinria, dispe o Poder Pblico da contribuio de melhoria como instrumento legal apto a "diluir", entre os proprietrios beneficiados com a obra, o custo de sua realizao. 5. No caso de valorizao geral extraordinria, pode o Estado valer-se da desapropriao por zona ou extensiva, prevista no art. 4 do Decreto-Lei 3.365/41. Havendo valorizao exorbitante de uma rea, pode o Estado inclu-la no plano de desapropriao e, com a revenda futura dos imveis ali abrangidos, socializar o benefcio a toda coletividade, evitando que apenas um ou alguns proprietrios venham a ser beneficiados com a extraordinria mais valia. 6. Por fim, tratando-se de valorizao especfica, e somente nessa hiptese, poder o Estado abater, do valor a ser indenizado, a valorizao experimentada pela rea remanescente, no desapropriada, nos termos do art. 27 do Decreto-Lei 3.365/41.

Como se pode constatar, a posio do STJ indica a desapropriao por zona apenas nos casos de valorizao extraordinria, em que os imveis no se valorizam igualmente, o que permitiria que alguns se valorizassem mais do que outros.

1.5.2 Interesse Social

Diferente dos casos de necessidade pblica, em que diante da situao de emergncia, h a exigncia da transferncia do bem de terceiro para o domnio pblico, ou da utilidade pblica, em que a transferncia conveniente, mas no imprescindvel, ocorre o interesse social quando o melhor aproveitamento, utilizao

97

BRASIL. Superior Tribunal de Justia. REsp 951.533/MG, Relator Ministro Castro Meira, julgado em 19/02/2008, DJe 05/03/2008.

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ou produtividade da propriedade em prol da coletividade depende da atuao do Poder Pblico. 98 As hipteses legais de desapropriao por interesse social diferem daquelas previstas nos casos de necessidade ou utilidade pblica. Alm disso, o prazo de caducidade da declarao expropriatria com fundamento em necessidade ou utilidade pblica de cinco anos, enquanto o prazo de caducidade de declarao que busca desapropriao de imvel fundada em interesse social de dois anos. 99 As hipteses de interesse social foram inicialmente enumeradas no artigo 2 do Decreto-lei n 4.132/62. De acordo com Alexandri no, o interesse social busca materializar a funo social da sociedade, em aplicaes que privilegiam a melhor utilizao da propriedade em benefcio da coletividade, como ocorre na desapropriao de propriedade rural para reforma agrria. 100 Enquanto na desapropriao por necessidade ou utilidade pblica pacfico o entendimento de que qualquer dos entes da Federao possa realiz-la, o mesmo no se afirma quanto competncia nos casos de interesse social, para os quais no estaria clara a repartio da competncia, ou a competncia privativa da Unio.
101

Para Celso Bandeira de Mello, a divergncia deve ser resolvida pela aplicao do Decreto-lei n 3.365/41, que confere o poder para realizar

desapropriao Unio, Estados, Municpios, Distrito Federal e Territrios, j que o Decreto-lei n 4.132/62, que disciplina a desapropr iao por interesse social, permite que suas omisses sejam preenchidas pela aplicao daquele texto legal. 102 J no que se refere desapropriao por interesse social para fins de reforma agrria mediante prvia e justa indenizao em ttulos da dvida agrria,

98

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 35. ed. So Paulo: Malheiros, 2009, p. 607-608. 99 Decreto-lei n 3.365/41: Art. 10. A desapropria o dever efetivar-se mediante acordo ou intentarse judicialmente, dentro de cinco anos, contados da data da expedio do respectivo decreto e findos os quais este caducar. Decreto-lei n 4.132/62: Art. 3 O expropriante tem o prazo de 2 (dois) anos, a partir da decretao da desapropriao por interesse social, para efetivar a aludida desapropriao e iniciar as providncias de aproveitamento do bem expropriado. 100 ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente, Direito Administrativo Descomplicado, 16. ed. (rev. e atual). So Paulo: Mtodo, 2008, p. 717-718. 101 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 26. ed. (rev. e atual). So Paulo: Malheiros, 2009, p. 867. 102 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 26 ed. (rev. e atual). So Paulo: Malheiros, 2009, p. 867.

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nenhuma dvida subsiste da leitura do artigo 184 da Constituio Federal, que estabelece a competncia exclusiva da Unio Federal. 103 Maria Sylvia Zanella Di Pietro, no entanto, afirma que j est desfeito o engano de que a desapropriao de imveis rurais seja sempre de competncia da Unio. Afirma que somente haver competncia exclusiva quando o imvel rural se destinar reforma agrria, podendo Estados e Municpios desapropriar imveis rurais para os fins de utilidade pblica.104 Segundo entendimento doutrinrio e jurisprudencial, no h, portanto, invaso da competncia exclusiva da Unio para desapropriao de imvel rural sob a alegao de interesse social, quando realizada mediante justa e prvia indenizao paga em dinheiro. No se trata de desapropriao sancionatria, e neste caso no se cogita que propriedade seja produtiva ou latifndio, importando apenas a realizao pelo Poder Pblico de poltica que promova a realizao do interesse social. 105 As hipteses de desapropriao relativas reforma agrria esto previstas no artigo 18 do Estatuto da Terra (Lei 4.504, de 30/11/1964), editado pouco tempo aps o Decreto-lei n 4.132/62.
106

A Constituio Federal, em seu artigo 186, estabelece os requisitos que, simultaneamente, dever atender a propriedade rural para que cumpra sua funo social. Tais requisitos se equivalem aos contidos no artigo 2 do Estatuto da Terra, cuja preocupao favorecer o bem-estar de proprietrios, trabalhadores e suas famlias, atendendo as disposies legais que regulam sua relao de trabalho, bem como manter nveis satisfatrios de produtividade assegurando a conservao dos recursos naturais. 107 Insta salientar que a Constituio Federal considera insuscetveis de desapropriao para fins de reforma agrria, a pequena e mdia propriedade rural cujo proprietrio no possua outra, bem como a propriedade produtiva.108 Neste sentido, o Estatuto da Terra prev a realizao de estudos com vistas a determinar reas prioritrias sobre as quais devero recair as desapropriaes para fins de execuo da reforma agrria. 109
103

BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 26 ed. (rev. e atual). So Paulo: Malheiros, 2009, p. 867. 104 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, 22.ed. So Paulo, Atlas, 2009, p.168. 105 MENDES, Gilmar Ferreira, COELHO, Inocncio Mrtires, BRANCO, Paulo Gustavo Gonet, Curso de Direito Constitucional, So Paulo, Saraiva, 2007, p. 436. 106 ARAJO, Edmir Netto de. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Saraiva, 2005, p.1010. 107 BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 05 de Outubro de 1988. Art.186. 108 BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 05 de Outubro de 1988. Art. 185.

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Para que se esclarea quais as dimenses da pequena e mdia propriedade rural a que se refere a garantia constitucional da impossibilidade de desapropriao, segue o que diz sobre o assunto o Supremo Tribunal Federal:
A pequena e a mdia propriedades rurais, cujas dimenses fsicas ajustemse aos parmetros fixados em sede legal (Lei n. 8.629/93, art. 4, II e III), no esto sujeitas, em tema de reforma agrria, ao poder expropriatrio da Unio Federal, em face da clusula de inexpropriabilidade fundada no art. 185, I, da Constituio da Repblica, desde que o proprietrio de tais prdios rsticos, sejam eles produtivos ou no, no possua outra propriedade rural." (MS 23.006, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 11110 6-03, Plenrio, DJ de 29-8-03).

Assim, segundo a definio da Lei n 8.629/93, pe quena propriedade o imvel rural cuja rea compreenda entre 1 (um) e 4 (quatro) mdulos fiscais, e a mdia propriedade aquela cuja rea seja superior a 4 (quatro) e at 15 (quinze) mdulos fiscais. 111 Sabendo ento que aquela garantia constitucional alcana os imveis rurais cuja superfcie no exceda dimenso equivalente a 15 mdulos fiscais, necessrio buscar no ordenamento jurdico sua definio. E a lei n 4.504/64 quem determina que o mdulo fiscal, expresso em hectares, seja fixado para cada municpio, considerando-se os seguintes fatores: o tipo de explorao predominante no municpio, a renda obtida neste tipo de explorao, outras exploraes no Municpio expressivas em razo da renda ou da rea utilizada, e o conceito de propriedade familiar. 112 A determinao do mdulo fiscal de cada municpio de competncia do Incra, Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria, atravs de uma srie de atos normativos, os quais podem ser consultados na pgina desta Autarquia Federal na Internet. 113 Por fim, tambm ser hiptese de desapropriao por interesse social, aquela revelada no artigo 182 da Constituio Federal, cujo objetivo atender funo social da propriedade urbana de acordo com o previsto no Plano Diretor da cidade.
109 110

ARAJO, Edmir Netto de. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Saraiva, 2005, p.1011. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. MS n 23.006/PB, Relator Ministro Celso de Mello, julgado em 11/06/2003, DJ 29/08/2003. 111 BRASIL. Lei n 8.629, de 25 de fevereiro de 1993, artigo 4 . 112 BRASIL. Lei n 4.504, de 30 de novembro de 1964, a rtigo 5 . 113 INCRA Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria. DISTRIBUIO DOS MUNICPIOS SEGUNDO AS DIMENSES DO MDULO FISCAL. 2005. Disponvel em: <http://www.incra.gov.br/portal/arquivos/servicos/0276300507.pdf> Acesso em 14/04/10.

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previso constitucional que o proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, possa ter seu imvel desapropriado quando no promover seu adequado aproveitamento, desde que previamente adotadas sem sucesso, as medidas de parcelamento ou edificao compulsrios e de cobrana de Imposto predial e territorial urbano progressivo no tempo. 114 Esta modalidade de desapropriao, disciplinada pelo Estatuto da Cidade (Lei n 10.257, de 10/07/2001), deixa evidente seu carter sancionatrio que, segundo Maria Zanella Di Pietro, fica patente, se no por outras razes, pelo fato de ser o pagamento da indenizao feito em ttulos da dvida pblica. 115

1.6 INDENIZAO

A Constituio Federal assegura o direito justa indenizao, entendida como justa aquela que recompe de modo absoluto o patrimnio do expropriado, sem retirar-lhe patrimnio ou acrescer-lhe o que ensejar enriquecimento sem causa. 116 A indenizao dever ser prvia e em dinheiro, ou excepcionalmente, em ttulos da dvida pblica nas hipteses dos artigos 182, 4 III e 184 da Constituio. , A primeira hiptese abarca a desapropriao de bens urbanos que no atendam ao cumprimento da sua funo social, indenizveis em ttulos da dvida pblica com prazo de resgate em at 10 anos, e a segunda alcana as hipteses de desapropriao de imvel rural para fins de reforma agrria, a qual ser indenizvel em ttulos resgatveis no prazo de 20 anos, a partir do segundo ano de emisso, preservado seu valor real. Importante destacar que na desapropriao para fins de reforma agrria, diverso do que ocorre na desapropriao de imvel urbano, a Constituio Federal determina que as benfeitorias teis e necessrias sejam indenizadas em dinheiro. Uma nica
117

hiptese

permitir

desapropriao

sem

indenizao.

Considerada pela doutrina majoritria um verdadeiro confisco, a previso do artigo 243 da Constituio Federal, que determina a imediata expropriao de reas sobre
114 115

BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 05 de Outubro de 1988. Art.182, I, II. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, 22.ed. So Paulo, Atlas, 2009, p.170. 116 COELHO, Paulo Magalhes da Costa, Manual de Direito Administrativo, So Paulo: Saraiva, 2004, p. 471. 117 BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 05 de Outubro de 1988. Artigos 182 e 184.

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as quais forem encontradas culturas ilegais de plantas psicotrpicas. Excluda aquela hiptese, para todas as demais, caber a indenizao, cujo valor seja o necessrio para recompor o patrimnio do expropriado.118 Como j mencionado anteriormente, o decreto expropriatrio determina um marco para a indenizao das benfeitorias realizadas sobre o bem. As existentes antes do decreto so indenizveis, j que a regra a recomposio do patrimnio do expropriado. Da mesma forma, aps a emisso do decreto, tambm sero indenizveis as benfeitorias necessrias, e as benfeitorias teis autorizadas pelo expropriante. Quanto s benfeitorias volupturias executadas aps a expedio do decreto, presume-se que possam ser levantadas pelo expropriado. 119 O meio apto a determinar o valor da justa indenizao no processo judicial de desapropriao a percia tcnica.120 No entanto, o decurso de tempo entre o incio da ao de desapropriao e a realizao da percia poder gerar grandes distores na apurao do valor do bem, de modo que entendimento jurisprudencial de que a percia deve determinar o valor dos bens expropriados poca em que for realizada, ainda que ocorra valorizao por inovaes introduzidas pela ao da Administrao Pblica.121 Neste sentido, a manifestao do Superior Tribunal de Justia:
ADMINISTRATIVO - DESAPROPRIAO - JUSTA INDENIZAO VALORIZAO POSTERIOR IMISSO NA POSSE. A indenizao s justa, se bastar para que o expropriado adquira bem da vida correspondente quele que lhe foi subtrado. - No caso de desapropriao de um lote de terreno, a indenizao ser justa, na medida em que o expropriado possa adquirir, na mesma regio, lote em igual situao quela do terreno perdido. Se a valorizao resultou de benefcios operados pelo Poder expropriante, tudo se resolve com a cobrana de 122 contribuio de melhoria, jamais com o pagamento do preo injusto.

Desta forma, o valor atual do bem poca da realizao da percia o que ser utilizado como base para a determinao do montante a ser indenizado.

118 119

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, 22. ed. So Paulo, Atlas, 2009, p. 173. JUSTEN FILHO, Maral. Curso de Direito Administrativo. 4. ed. (rev. e atual). So Paulo: Saraiva, 2009, p.554. 120 COELHO, Paulo Magalhes da Costa, Manual de Direito Administrativo, So Paulo: Saraiva, 2004, p. 471. 121 JUSTEN FILHO, Maral. Curso de Direito Administrativo. 4. ed. (rev. e atual). So Paulo: Saraiva, 2009, p.554. 122 BRASIL. Superior Tribunal de Justia. REsp n 439. 878/RJ, Relator Ministro Humberto Gomes de Barros, julgado em 09/03/2004, DJ 05/04/2004. p. 204.

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A partir da data-base apontada na percia para a avaliao do bem, promove-se a atualizao do valor da indenizao, que sofrer a incidncia de correo monetria, juros compensatrios e juros moratrios. 123 A reparao pelos prejuzos sofridos entre o dia em que o particular perdeu a posse dos bens e o pagamento da indenizao, calculada na forma de juros compensatrios. Segundo Maral Justen Filho, os juros compensatrios

representam indenizao por lucros cessantes, posio defendida pelo Ministro Ilmar Galvo na Medida Cautelar em Ao Direta de Inconstitucionalidade 2.332/DF ao afirmar que os juros compensatrios, nas indenizaes decorrentes de desapropriao, resultaram de uma construo pretoriana destinada a contemplar os lucros cessantes. 124 Segundo a smula 69 do STJ, os juros compensatrios na desapropriao direta so devidos desde a antecipada imisso de posse, e na desapropriao indireta; a partir da efetiva ocupao do imvel. 125 O disposto naquela smula mantm coerncia com a Smula 113 do mesmo Tribunal, que estabelece que na desapropriao direta, os juros compensatrios incidiro a partir da imisso de posse, calculados sobre o valor da indenizao, corrigido monetariamente. 126 A Smula 618 do Supremo Tribunal Federal estabelece em 12% ao ano a taxa de juros compensatrios na desapropriao, direta ou indireta. No entanto, a Medida Provisria 1.577 de 11 de junho de 1997 e suas inmeras reedies at a Medida Provisria n 2.183 de 2001, trouxeram o acr scimo do Artigo 15-A ao Decreto-lei n 3.365/41, determinando juros compens atrios de 6% ao ano sobre o valor da diferena eventualmente apurada entre o preo ofertado em juzo e o valor do bem fixado em sentena. A mesma Medida Provisria pretendia estabelecer o cabimento de juros compensatrios apenas na hiptese de comprovada perda de renda sofrida pelo proprietrio. 127 A divergncia sobre a aplicao da taxa de juros compensatrios foi tema do julgamento da ADI n 2.332/DF no STF. Na ocasio, d eciso liminar suspendeu a
123

JUSTEN FILHO, Maral. Curso de direito administrativo. 4. ed. (rev. e atual). So Paulo: Saraiva, 2009, p.554-556. 124 JUSTEN FILHO, Maral. Curso de direito administrativo. 4. ed. (rev. e atual). So Paulo: Saraiva, 2009, p. 554-556. 125 BRASIL. Superior Tribunal de Justia. Smula n 69. 126 BRASIL. Superior Tribunal de Justia. Smula n 113. 127 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, 22.ed. So Paulo, Atlas, 2009, p. 174.

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eficcia, com efeitos ex nunc, da expresso de at 6% ao ano, de maneira que, baseado no princpio, tempus regit actum, no se admite a aplicao daquele percentual para as imisses de posse ocorridas antes da MP 1.577/97 ou aps a publicao do acrdo do STF no julgamento daquela ADI.128 Confirmando j pacificada jurisprudncia, em novembro de 2009, o Superior Tribunal de Justia editou a Smula 408, para determinar que o percentual de juros compensatrios de 6% aplicvel no perodo compreendido entre 11.6.1997, quando foi editada (a MP 1.577), at 13.9.2001, quando foi publicada a deciso liminar do STF na ADI n 2.332/DF.
129

Para os demais perodos, a taxa dos juros

130

compensatrios de 12% ao ano, como prev a Smula n 618 do STF. .

Quanto limitao ao pagamento de juros compensatrios s hipteses de comprovada perda de renda sofrida pelo proprietrio, questo tambm enfrentada pela ADI n 2.332/DF, foi entendimento daquela cort e, que aqueles juros no estariam destinados a reparar a impossibilidade de utilizao da propriedade, mas se aplicariam pelo impedimento utilizao imediata do valor da indenizao, mesmo nas propriedades rurais com eficincia de explorao igual a zero. Com efeito, o Ministro Seplveda Pertence afirmou, que os juros compensatrios remuneram o capital, desde a perda da posse, no o bem e a posse do bem, cujas perdas so conseqncias lcitas da expropriao, o que, inclusive serviu de fundamento para a adoo de interpretao conforme a Constituio, para que se admita como constitucional o entendimento de que a base de clculo para pagamento dos juros compensatrios seja a diferena entre 80% do valor ofertado em juzo e o valor apurado ao final do processo, justamente em funo do valor que o expropriado pode levantar de imediato. 131 O percentual de 80% do valor ofertado em juzo representa o valor mximo que poder antecipadamente levantar o expropriado sem que isto importe sua concordncia com o montante da indenizao. 132

128

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, 22.ed. So Paulo, Atlas, 2009, p. 173174. 129 BRASIL. Superior Tribunal de Justia. Smula n 40 8. 130 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Smula n 618. 131 JUSTEN FILHO, Maral. Curso de Direito Administrativo. 4. ed. (rev. e atual). So Paulo: Saraiva, 2009, p. 554-554. 132 Decreto-lei n 3.365/41, Artigo 33 2 O desapro priado, ainda que discorde do preo oferecido, : do arbitrado ou do fixado pela sentena, poder levantar at 80% (oitenta por cento) do depsito feito para o fim previsto neste e no art. 15, observado o processo estabelecido no art. 34.

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A partir do momento em que certa quantia passa a ser exigvel, estar o devedor incidindo em mora, sempre que no ocorra o pronto pagamento. Na ao de desapropriao, o montante da indenizao torna-se exigvel desde o trnsito em julgado da sentena que a fixou, quando, usualmente, no recebe o credor, de imediato, o valor da indenizao, por problemas oramentrios/financeiros do expropriante, o que obriga utilizao do sistema de pagamento por precatrios judiciais, os quais obedecem sua ordem cronolgica de entrada no respectivo rgo fazendrio, que realiza os pagamentos na medida de suas disponibilidades oramentrias.133 Para Maral Justen Filho, os juros moratrios decorrentes da demora no pagamento da indenizao, devem ser calculados a uma taxa de 6% ao ano sobre o valor do principal, acrescido dos juros compensatrios desde o trnsito em julgado da sentena, conforme teor da smula 70 do STJ (Os juros moratrios, na desapropriao direta ou indireta, contam-se desde o trnsito em julgado da sentena). 134 Entretanto, divergente a posio de outros autores, segundo os quais, a referida smula encontra-se revogada pela Medida Provisria 2.183 de 2001, que incluiu no Decreto-lei n 3.365, o artigo 15-b, par a estabelecer que os juros moratrios, destinados a recompor a perda que decorre do atraso no efetivo pagamento do montante da indenizao fixada na sentena final da ao de desapropriao, sero devidos a partir de 1 de jan eiro do exerccio seguinte quele no qual o pagamento deveria ter sido feito, nos termos do artigo 100 da Constituio Federal.135 Esta a posio mais adotada pelos tribunais superiores para o termo inicial de aplicao dos juros moratrios, cuja cumulatividade com
136

os

juros

compensatrios, consagrada pela edio da smula 12 do STJ

, (ao menos at

antes da vigncia da recente emenda constitucional n 62, de que se tratar mais adiante), pode ser verificada no julgamento do Recurso Especial n 1123727 / RS:

133 134

ARAJO, Edmir Netto de. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Saraiva, 2005, p.1027. JUSTEN FILHO, Maral. Curso de Direito Administrativo. 4. ed. (rev. e atual). So Paulo: Saraiva, 2009, p. 555-556. 135 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, 22.ed. So Paulo, Atlas, 2009, p. 174. Tambm: MAFFINI, Rafael. Direito Administrativo. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2008, p. 199200. 136 Smula n 12, STJ: Em desapropriao, so cumulv eis juros compensatrios e moratrios.

41 ADMINISTRATIVO. AO DE DESAPROPRIAO. REFORMA AGRRIA. JUROS COMPENSATRIOS E MORATRIOS. TERMO INICIAL. 1. Os juros compensatrios, em regra, so de 12% ao ano e incidem desde a data da imisso na posse. 2. Os juros moratrios fluem a partir de 1 de janeiro do exerccio seguinte quele em que o pagamento deveria ocorrer. Afasta-se a aplicao do disposto na Smula 70/STJ s aes de desapropriao em curso com o advento do art. 15-B do Decreto-Lei 3.365/1941, includo pela MP 1.577/1997, mesmo que iniciadas no perodo 137 anterior.

Sobre a cumulatividade de juros compensatrios e moratrios, admitida pela smula 12 do STJ

138

, e adotada pela jurisprudncia

139

Maria Zanella Di Pietro,

afirma que tal entendimento no se justifica, na medida em que os juros compensatrios incidem desde a imisso de posse at o trnsito em julgado da sentena que homologa o clculo da indenizao, ao passo que, sobre a demora no pagamento incidem correo monetria e os juros moratrios. 140 Esta posio, no entanto, no parece ter recebido acolhida nos tribunais, nem na doutrina. Celso Bandeira de Mello, por exemplo, manifesta pensamento diverso ao afirmar que os juros compensatrios no esto previstos em lei, sendo construo da jurisprudncia e contam-se desde o momento da perda efetiva da posse at a data do pagamento da indenizao, tanto no caso da desapropriao direta como na indireta. Contexto em que caber a cumulatividade dos juros compensatrios com moratrios. 141 Importante salientar que a correo monetria deve ser calculada a partir da data do laudo pericial, pois no mais vigora o pargrafo 2 do artigo 26 do Decretolei n 3.365/41, que determinava a incidncia da co rreo monetria apenas quando decorrido prazo superior a um ano da data da avaliao, implicitamente revogado pela Lei 6.899/81. 142 O ndice de correo monetria a ser aplicado dever ser aquele que melhor representar a reposio das perdas da moeda em funo do tempo. No
137

BRASIL. Superior Tribunal de Justia. REsp n 1123 727/RS, Relator Ministro Herman Benjamin, julgado em 27/10/2009, DJe 11/11/2009. No STF tambm podemos encontrar posicionamento favorvel a cumulatividade de juros compensatrios e moratrios em: BRASIL, Supremo Tribunal Federal. RE 117957/SP, Relator Ministro Aldir Passarinho, julgado em 14/03/1989, DJ 14/04/1989. 138 Smula 12, STJ: Em desapropriao, so cumulveis juros compensatrios e moratrios. 139 BRASIL. Superior Tribunal de Justia. REsp n 9333 40/MT, Relator Ministro Herman Benjamin, julgado em 25/08/2009, DJe 31/08/2009. 140 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, 22.ed. So Paulo, Atlas, 2009, p. 175. 141 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de direito administrativo. 26 ed. (rev. e atual). So Paulo: Malheiros, 2009, p.878. 142 ARAJO, Edmir Netto de. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Saraiva, 2005. p. 1028. E DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, 22.ed. So Paulo, Atlas, 2009, p.175.

42

entendimento do Tribunal de Justia do Rio Grande do Sul, o IGP-M deve ser o ndice aplicvel. Importante ainda destacar posicionamento daquela corte, quanto aos perodos de deflao eventualmente apontados pelo ndice;
[...] No merece guarida a pretenso de incidncia de ndices negativos de IGP-M. A correo monetria nada acrescenta, apenas evita perdas decorrentes do processo inflacionrio. Em caso de deflao, utiliza-se ndice igual a zero. Assim, no perodo em que houve deflao, o dbito do Estado deve permanecer estvel, no podendo decrescer. Ocorreria enriquecimento sem causa do devedor, o que vedado no ordenamento jurdico ptrio, a teor do disposto no artigo 884 do Cdigo Civil. A aplicao de ndices negativos sobre o valor devido vai de encontro ao objetivo de 143 manuteno do poder aquisitivo da moeda.

a previso constitucional do artigo 100, que a execuo de sentena contra a Fazenda Pblica ocorra por meio de precatrios. O valor da condenao dever ser provisionado pela Fazenda no oramento do exerccio financeiro seguinte, de forma que entre o momento da incluso daquele valor na previso oramentria e seu efetivo pagamento, um perodo de tempo relativamente longo j haver transcorrido. Esta demora ocasiona a perda do valor real da moeda, o que representa afronta a garantia constitucional do pagamento da justa indenizao. Para compensar esta perda, a jurisprudncia reconhece ao expropriado o direito a recompor esta diferena atravs de atualizao complementar. 144 O mesmo entendimento possvel se extrair da leitura da Smula 561, do STF: Em desapropriao, devida a correo monetria at o efetivo pagamento da indenizao, devendo proceder-se atualizao do clculo, ainda que por mais de uma vez. 145 Ainda que a Smula 416 do STF afirme que em funo da demora no pagamento da indenizao, no caiba indenizao complementar alm dos juros, observa-se tendncia do STJ em consentir com a realizao de nova percia na fase de execuo de sentena da ao de desapropriao, sem considerar isto ofensa coisa julgada, nas hipteses em que a percia inicial possa distorcer o valor da justa indenizao;
[...] 3. Em hiptese anloga a dos autos, o E. Min. Rafael Mayer proferiu

voto-vista no RE. 93412/SC nos seguintes fundamentos: "(...) Nessas circunstncias, estou em que se deva adotar critrio que no o de simples
143

RIO GRANDE DO SUL (ESTADO). Tribunal de Justia. Apelao n 70033711037, 17 Cmara Cvel, Relatora Elaine Harzheim Macedo, julgado em 25/02/2010, DJ 04/03/2010. 144 JUSTEN FILHO, Maral. Curso de Direito Administrativo. 4. ed. (rev. e atual). So Paulo: Saraiva, 2009, p.556-557. 145 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Smula, n 561.

43 correo monetria, mas o de nova avaliao, com o que se estar cumprindo integralmente o mandamento constitucional da justa indenizao, e sobrepondo ao trato abstracionista e monetarista o obsquio ao fenmeno econmico real que pode envolver elementos concretos que escapam quele. Esse entendimento traz o endosso desta Corte, em precedentes que no consideram ofensiva da coisa julgada a deciso que determina se atualize o valor do imvel desapropriado quando se trata de laudo antigo e a expropriante procrastinou o pagamento da indenizao (RE 65.395, Pleno, RTJ 52/711; RE 68.608, RTJ 54/376; RE 78.506, RTJ 73/892; ERE 54.221, Pleno, RTJ 34/91), embora deva reconhecer que os h em sentido 146 contrrio."

Finalizando a questo da atualizao monetria sobre as indenizaes, impende transcrever dispositivo legal da Lei n 11. 960, de 30 de junho de 2009, que alterou artigo 1 da Lei n 9494/97, subvertendo o tratamento dado a matria at -F ento. Sob a alegao de uniformizar a atualizao monetria e juros incidentes sobre as condenaes impostas a Fazenda Pblica, determina aquela lei que nas condenaes impostas Fazenda Pblica, independentemente de sua natureza e para fins de atualizao monetria, remunerao do capital e compensao da mora, haver a incidncia uma nica vez, at o efetivo pagamento, dos ndices oficiais de remunerao bsica e juros aplicados caderneta de poupana. Alheio a anlise da Inconstitucionalidade daquele dispositivo, j levantada pela Ordem dos Advogados do Brasil
147

, especialmente pela possibilidade do

tratamento diferenciado entre Fisco e contribuinte, em matria tributria, j que para o primeiro a correo monetria se opera pela aplicao da Selic, enquanto que para o segundo se pretende utilizar a correo aplicada poupana, a alterao legal afeta a questo do pagamento da indenizao pela desapropriao na medida que, com a alterao, aquele valor passa a ser corrigido apenas pelos ndices da caderneta de poupana, representado significativa reduo dos valores a serem recebidos pelos credores. Buscando consolidar este novo modelo no pagamento dos precatrios, no dia 9 de dezembro de 2009 foi promulgada a Emenda Constitucional 62, que alterou artigo 100 da Constituio Federal, trazendo a seguinte redao ao pargrafo 12 daquele artigo:
12. A partir da promulgao desta Emenda Constitucional, a atualizao de valores de requisitrios, aps sua expedio, at o efetivo pagamento, independentemente de sua natureza, ser feita pelo ndice oficial de remunerao bsica da caderneta de poupana, e, para fins de
146

BRASIL. Superior Tribunal de Justia. REsp n 849. 475/SP, Relator Ministro Luiz Fux, julgado em 02/12/2008, DJe 18/12/2008. 147 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADIN n 4.357/DF, Relator Ministro Ayres Britto, no findada.

44 compensao da mora, incidiro juros simples no mesmo percentual de juros incidentes sobre a caderneta de poupana, ficando excluda a 148 incidncia de juros compensatrios.

J em dezembro de 2009 o Conselho Federal da OAB, mais cinco entidades, ingressaram com Ao Direta da Inconstitucionalidade no Supremo Tribunal Federal, a qual foi autuada sob o n 4.357 . Nela, entre outros temas, os autores argumentam pela inconstitucionalidade da correo monetria pelos ndices da caderneta de poupana e do fim da correo dos juros compensatrios aps a expedio do precatrio. Afirmam os requerentes, que aquele mtodo de clculo da indenizao ofende o direito de propriedade a ser afetado pela corroso dos crditos, especialmente porque j teria o STF, em precedentes, citado que a TR no constitui ndice que reflita a variao do poder aquisitivo da moeda (ADI 493-0/DF, Rel. Min. Moreira Alves, Pleno, DJ 04/09/1992). Tambm suscitada naquela ADI, a ofensa ao principio da igualdade j que o tratamento dado ao contribuinte difere daquele que recebe quando credor, no se podendo falar em supremacia do interesse pblico, por no haver correlao lgica entre o critrio de discriminao imposto e a finalidade da medida, que se observa, por exemplo, quando o Estado est autorizado a agir em situao vertical em relao aos indivduos, como nos casos de segurana pblica, por exemplo. 149 Com a vigncia da Emenda Constitucional n 62, po ssvel constatar que a jurisprudncia j reconhece a impossibilidade de cumulao de juros

compensatrios e moratrios:
3. Segundo jurisprudncia assentada por ambas as Turmas da 1 Seo, os juros compensatrios, em desapropriao, somente incidem at a data da expedio do precatrio original. Tal entendimento est agora tambm confirmado pelo 12 do art. 100 da CF, com a redao dada pela EC 62/09. Sendo assim, no ocorre, no atual quadro normativo, hiptese de cumulao de juros moratrios e juros compensatrios, eis que se tratam de encargos que incidem em perodos diferentes: os juros compensatrios tm incidncia at a data da expedio de precatrio, enquanto que os moratrios somente incidiro se o precatrio expedido no for pago no 150 prazo constitucional.

148

BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 05 de Outubro de 1988. Art.100, 12 . 149 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADIN n 4.357/DF, Relator Ministro Ayres Britto, no findada. Petio Inicial, p.39-42. 150 BRASIL. Superior Tribunal de Justia. REsp n 1118 103/SP, Relator Ministro Teori Albino Zavascki, julgado em 24/02/2010, DJe 08/03/2010.

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Sobre o valor do pagamento da indenizao ao expropriado, poder haver incidncia de honorrios advocatcios ao seu patrono. Haver sucumbncia do expropriante quando houver diferena entre a oferta e a indenizao, ambas corrigidas monetariamente, cujo valor servir de base de clculo dos honorrios. 151 Os honorrios advocatcios sero fixados entre meio e 5% sobre a diferena entre a oferta inicial e o valor da indenizao, acrescidos de juros compensatrios e moratrios. Importante salientar que foi suspenso pela j mencionada ADI 2.332/DF, dispositivo do Decreto-lei n 3.365/41, que fixava em R$ 151.000,00, o valor mximo a ser pago a ttulo de honorrios advocatcios. 152 Neste sentido dispem as smulas de STF e STJ:
131. STF: Nas aes de desapropriao incluem-se no clculo da verba advocatcia as parcelas relativas aos juros compensatrios e moratrios 153 devidamente corrigidas. 141. STJ: Os honorrios de advogado em desapropriao direta so calculados sobre a diferena entre a indenizao e a oferta, corrigidas 154 monetariamente.

Havendo a desapropriao de imvel no qual se situa empresa, a jurisprudncia entende que, pelos eventuais prejuzos ocasionados pela perda do fundo do comrcio155 devem ser includos no clculo do valor da indenizao. Considera-se fundo de comrcio de uma empresa, o patrimnio incorpreo, sendo composto de bens como nome comercial, ponto comercial e aviamento, entendendo-se como tal a aptido que tem a empresa de produzir lucros.156 Ressalte-se que o fundo de comrcio ser includo no valor da indenizao sempre que o seu proprietrio for o expropriado. Quando o fundo de comrcio pertencer a terceiro, caber a este pleitear a devida indenizao atravs de ao prpria, j que no se incluir na indenizao o direito de terceiro sobre o expropriante. 157

151

Smula 617, STF: A base de clculo dos honorrios de advogado em desapropriao a diferena entre a oferta e a indenizao, corrigidas ambas monetariamente. 152 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, 22.ed. So Paulo, Atlas, 2009. p. 174175. 153 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Smula n 131. 154 BRASIL. Superior Tribunal de Justia. Smula n 141. . 155 BRASIL. Superior Tribunal de Justia. REsp n 1076 124/RJ, Relatora Ministra Eliana Calmon, julgado em 18/08/2009, DJe 03/09/2009. 156 BRASIL. Superior Tribunal de Justia. REsp n 704. 726/RS, Relatora Ministra Eliana Calmon, julgado em 15/12/2005, DJ 06/03/2006 p. 329. 157 BRASIL. Decreto-lei n 3.365, de 21 de junho de 19 41, artigo 26.

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Tambm dever ser pleiteado por via de ao prpria o direito obrigacional de qualquer pessoa sobre bem, afetado indiretamente pela desapropriao, como no caso do locatrio prejudicado pela expropriao. Somente nos casos de nus reais, no responder o Poder Pblico, ficando o titular daquele direito sub-rogado no preo (artigo 31, decreto-lei 3.365/41). 158 Entre as excees em que a indenizao no ser paga em dinheiro, mas em ttulos da dvida pblica, esto as hipteses de desapropriao para fins de reforma agrria e a desapropriao por desatendimento funo social da propriedade em rea urbana. 159 A justa indenizao pela desapropriao para os fins de reforma agrria dever refletir o preo atual de mercado do imvel, incluindo suas terras e acesses naturais, matas e florestas e as benfeitorias indenizveis, considerando a localizao do imvel e sua dimenso, sua aptido agrcola, rea ocupada e ancianidade das posses, a funcionalidade, tempo e estado de conservao das benfeitorias. 160 Quanto indenizao por desapropriao de propriedade urbana que no atende sua funo social, previso legal de que o valor real da indenizao refletir o valor da base de clculo do IPTU, descontando o montante incorporado em funo de obras realizadas pelo Poder Pblico na rea onde o mesmo se localiza, no se considerando expectativas de ganhos, lucros cessantes e juros compensatrios. 161 So caractersticas deste processo de desapropriao, o pagamento da indenizao em ttulos da dvida pblica, resgatveis em at 10 anos, a inexistncia da aplicao dos juros compensatrios, j que no existe imisso provisria na posse, e a impossibilidade de utilizao destes ttulos da dvida pblica no pagamento de tributos (Lei 10.257/01, Artigo 8 3 , ).
162

Maria Zanella Di Pietro afirma que as limitaes ao pagamento da indenizao na hiptese de desapropriao prevista no Estatuto da Cidade provavelmente devero ser declaradas inconstitucionais pelo Supremo Tribunal Federal, assim como foi o Artigo 11 do Decreto 554/49, que determinava como teto para indenizao por desapropriao por reforma agrria, o valor declarado pelo
158 159

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, 22.ed. So Paulo, Atlas, 2009, p. 176. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, 22.ed. So Paulo, Atlas, 2009, p. 176. 160 BRASIL. Lei n 8.629, de 25 de fevereiro de 1993, artigo 12. 161 BRASIL. Lei 10.257, de 10 de julho de 2001, Estatuto da Cidade, artigo 8 . 162 ZIMMER JUNIOR, Alosio, Curso de Direito Administrativo, Porto Alegre: Verbo Jurdico, 2008, p. 589.

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proprietrio, para efeitos de pagamento do Imposto Territorial Rural, independente de ser ou no este valor suficiente para recompor de forma integral, o patrimnio do expropriado. 163 O fundamento para a inconstitucionalidade da limitao da indenizao seu conflito com a exigncia da justa indenizao, uma vez que o carter sancionatrio que se impe pelo pagamento em ttulos da dvida pblica no implica a desobedincia do pagamento de indenizao justa, que recomponha integralmente a situao patrimonial do expropriado por todos os prejuzos que decorram do ato expropriatrio. 164

163 164

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, 22.ed. So Paulo, Atlas, 2009, p. 176. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, 22.ed. So Paulo, Atlas, 2009, p.176177.

2 A DESAPROPRIAO INDEVIDA

2.1 DESTINO DOS BENS DESAPROPRIADOS H consenso na doutrina, de que a consumao do processo de desapropriao ocorre pelo pagamento da compensao ao expropriado, visto que o art. 5 XXIV, da Constituio Federal, exige a jus ta e prvia indenizao. Admite-se, , no entanto, aquelas excees constitucionais em que a desapropriao ocorre mediante o pagamento de ttulos com resgate ao longo do tempo. 165 Para Maral Justen Filho, o aperfeioamento da desapropriao pelo pagamento da indenizao, o marco final para a revogao e conseqente devoluo do bem ao particular, que dever ser indenizado por todas as perdas e danos sofridos, observada a viabilidade material de ajustamento das coisas ao seu estado anterior. Ainda segundo o autor, a doutrina tradicional aponta que ser possvel a revogao somente at a data em que o bem integrar faticamente na posse do expropriante, por presumir que a integrao ftica do bem na deteno fsica do Estado produz a transferncia do domnio. 166 Celso Bandeira de Mello, afirma que poder o expropriante desistir da desapropriao quando ainda no tenha sido determinado o valor a ser pago como indenizao. Entretanto, a mera declarao de utilidade pblica, cujo prejuzo seja efetivamente demonstrado, merecer a reparao pelo poder pblico. Assim, so indenizveis a simples declarao de utilidade pblica, a propositura da ao expropriatria e a imisso de posse, sempre que comprovado o prejuzo sofrido pelo proprietrio. 167 Segundo Odete Medauar, a desistncia da pretenso de desapropriao, ato unilateral do expropriante, direito que vm sendo reconhecido pelo Superior Tribunal de Justia diante do cumprimento de certas condies, quais sejam: a restituio do mesmo bem objeto da expropriao (inclusive na mesma situao), a reparao dos danos sofridos pelo expropriado desde a imisso na posse at a
165

BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 26 ed. (rev. e So Paulo: Malheiros, 2009, p.881. Tambm: JUSTEN FILHO, Maral. Curso de Direito Administrativo. 4. ed. (rev. e atual). So Saraiva, 2009, p.561. 166 JUSTEN FILHO, Maral. Curso de Direito Administrativo. 4. ed. (rev. e atual). So Saraiva, 2009, p.560-561. 167 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 26 ed. (rev. e So Paulo: Malheiros, 2009, p.881.

atual). Paulo: Paulo: atual).

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reintegrao na posse do bem, e o pagamento dos honorrios advocatcios e demais despesas judiciais do expropriado. 168 Saliente-se que admitida ainda a desistncia total ou parcial, revogando-se ou alterando-se a declarao de expropriao, cujo pedido dever ser homologado em juzo para configurao da desistncia. Eventual recebimento de valores, a qualquer ttulo, como por exemplo, na imisso de posse, dever ser devolvido aps atualizao de valores. 169 justamente atravs da declarao de utilidade pblica, ou de interesse social que o Poder Pblico manifesta sua inteno em transferir, normalmente para seu patrimnio, determinado bem de propriedade particular, mencionando a destinao especfica do bem e o fundamento legal da desapropriao. admitida ainda a especificao outra finalidade de interesse pblico desde que prevista entre as hipteses legais. 170 Pela concretizao da desapropriao, diz-se que o imvel estar afetado a uma destinao especial, qual seja, aquela especificamente indicada na declarao expropriatria, ou ainda, por outra finalidade de interesse pblico. Ao integrar o patrimnio de uma entidade pblica, o imvel poder enquadrar-se na categoria de bem pblico de uso comum, ou de bem pblico de uso especial. 171 A afetao a preposio de um bem a um dado destino classificado como de uso comum ou de uso especial. 172 J a desafetao pode ser definida como
[...] a declarao mediante a qual se manifesta deciso da Administrao de pr termo propriedade pblica, pelo fato de que a coisa deixe de ser coisa pblica, isto , deixe de servir diretamente utilidade pblica a que foi destinada, seja porque perca a condio material que necessria, seja

168

MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 14. ed., rev., atual. e ampl. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2010, p. 373 169 MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 14. ed., rev., atual. e ampl. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2010, p. 373. 170 ARAJO, Edmir Netto de. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Saraiva, 2005, p. 1034. 171 Segundo Celso Bandeira de Mello, a destinao dos bens classificada, segundo artigo 99 do Cdigo Civil, em: bens de uso comum, destinados ao uso de todos, como mares, praas, ruas, etc; bens de uso especial, afetados a um servio ou estabelecimento pblico, no qual se realiza uma atividade pblica, ou coloca a disposio dos administrados um servio pblico, como teatros, museus, universidades; e os bens dominiais, prprios do Estado, como objeto de direito real, no aplicados nem ao uso comum, nem ao especial, como terrenos ou terras em geral sobre os quais tenha propriedade, como qualquer outro proprietrio. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 26 ed. (rev. e atual). So Paulo: Malheiros, 2009, p. 904. 172 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 26 ed. (rev. e atual). So Paulo: Malheiros, 2009, p.905.

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porque a administrao pblica no quer mais a afetao a esse 173 interesse.

A afetao prvia, determinada pela declarao de utilidade pblica, contm uma caracterstica que lhe peculiar: a utilizao inicialmente prevista pelo Estado poder ser alterada por outra de igual utilidade pblica (ou interesse social, sendo este o fundamento da desapropriao) desde que igualmente prevista na legislao, enquanto que inobservncia destes parmetros na utilizao do bem expropriado caracterizar o desvio de finalidade, o que enseja o direito de retrocesso. 174 Importante observar que a desapropriao, considerada a mais gravosa forma de limitao ao direito de propriedade, dever respeitar o princpio da legalidade, devendo a finalidade do ato expropriatrio estar vinculada pela lei, de modo que no cabe ao administrador a criao de hipteses de admissibilidade do ato expropriatrio, mas apenas a apreciao dos motivos, que por convenincia e oportunidade, se ajustem as hipteses legais dentre aquelas taxativamente enumeradas no ordenamento jurdico. 175 Ainda que em regra, os bens desapropriados devam integrar o patrimnio daquela pessoa poltica que realizou a desapropriao, seja o Poder Pblico ou seus delegados, h casos em que a finalidade da expropriao a transferncia da propriedade privada a terceiros, como na desapropriao por zona, para formao de distritos industriais, para fins de urbanizao, por interesse social, para assegurar o abastecimento da populao, alm daquela hiptese de desapropriao que configura em verdade um confisco pelo cultivo de plantas psicotrpicas. 176 A desapropriao por zona, sem remontar a j discutida controvrsia quanto a sua inconstitucionalidade permite a desapropriao de rea contgua que se valorize extraordinariamente em conseqncia de obra ou servio, sendo posteriormente revendida. Nesta hiptese, o bem expropriado no se destina a compor o patrimnio pblico, mas a permitir a obteno de lucro. 177 Tambm estar autorizado o poder pblico a transferir para terceiros, o bem desapropriado sob fundamento de urbanizao (art. 5 i, DL n 3.365/41), ou ainda ,

173 174

ARAJO, Edmir Netto de. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Saraiva, 2005, p. 1035. ARAJO, Edmir Netto de. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Saraiva, 2005, p. 1035. 175 ARAJO, Edmir Netto de. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Saraiva, 2005, p. 1036. 176 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, 22.ed. So Paulo, Atlas, 2009, p. 181182. 177 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, 22.ed. So Paulo, Atlas, 2009, p. 182.

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para fins de construo ou ampliao de distritos industriais, em que se permitem, alm da revenda, tambm a locao dos loteamentos. 178 Na desapropriao por interesse social, em princpio, a finalidade da medida se constitui na transferncia dos bens a terceiros, como na desapropriao para reforma agrria, em que se impe a justa distribuio de terras para que se cumpra a funo social da propriedade, atravs da distribuio de imveis rurais via ttulos de domnio ou de concesso de uso inegociveis pelo prazo de 10 anos. 179 Por fim, entre as hipteses de desapropriao em que a propriedade particular no se destina a integrar o patrimnio pblico, figura a previso legal da desapropriao de bens e gneros para assegurar o abastecimento da populao, do artigo 2, III da Lei Delegada n 4 de 26-09-62 e do artigo 5 e, do Decreto-lei n , 3.365/41. 180

2.2 UTILIZAO EM FINALIDADE DIVERSA

No se exige que o Poder Pblico esteja preso a destinao prevista na declarao de utilidade pblica, pois admissvel que as circunstncias que fundamentaram a desapropriao sofram alteraes no decorrer do tempo. O que se exige, contudo, que a utilizao do bem em fim diverso daquele previamente declarado se situe entre aquelas taxativamente enumeradas pelo ordenamento jurdico. Assim, a alienao do bem para atendimento de certa necessidade no prevista pelas leis de desapropriao, ainda que no claro interesse pblico, estar configurando o desvio de finalidade. 181 O controle jurisdicional na ao de desapropriao, conforme corrente majoritria, limita-se aos vcios do processo judicial e impugnao ao preo, no que obedece a literalidade do artigo 20 do Decreto-Lei n 3.365/41. Maria Zanella Di Pietro afirma que o procedimento no infringe os preceitos constitucionais de garantia da propriedade, ou do contraditrio e ampla defesa. Sustenta que qualquer irregularidade contida no procedimento expropriatrio, no que se refere competncia, finalidade e forma, ou mesmo quanto aos fundamentos (casos de
178 179

ARAJO, Edmir Netto de. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Saraiva, 2005, p. 1037. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, 22.ed. So Paulo, Atlas, 2009, p. 183. 180 ARAJO, Edmir Netto de. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Saraiva, 2005, p. 1037. 181 ARAJO, Edmir Netto de. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Saraiva, 2005, p. 10361037.

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utilidade pblica ou interesse social), poder ser submetida ao judicirio por via de ao direta, por ao ordinria declaratria de nulidade, por mandado de segurana, na ocorrncia de leso a direito individual lquido e certo, ou at mesmo por ao popular, quando presentes os pressupostos constitucionais deste remdio: leso ao patrimnio pblico, moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico. 182 Contudo, importante destacar posicionamento divergente de Celso Bandeira de Mello, para quem a validade da declarao de utilidade pblica pode ser contestada pelo proprietrio na prpria ao de desapropriao ou ento desde a declarao de utilidade pblica, antes de iniciada a ao expropriatria. Deste modo,
[...] se o proprietrio puder, objetivamente e indisputavelmente, demonstrar que a declarao de utilidade pblica no um instrumento para a realizao dos fins a que se preordena, mas um recurso ardiloso para atingir outro resultado, o juiz poder reconhecer-lhe o vcio, e, pois, sua 183 invalidade.

Segundo Celso Bandeira de Mello, ao impedir ao expropriado que o vcio seja demonstrado na ao de desapropriao, estar comprometida a garantia constitucional da propriedade. Isto porque, uma vez integrado o bem ao patrimnio pblico, mesmo que indevidamente, a questo somente poder ser resolvida em perdas e danos. A crtica, neste caso, se fundamenta no fato de que a defesa de matrias no admitidas na contestao, cuja discusso exige a utilizao de via autnoma, pode representar grave prejuzo ao expropriado. Tudo porque, normalmente a via autnoma no paralisa o procedimento expropriatrio, que continua a tramitar em separado. Caso o Poder Pblico solicite a imisso de posse, e posteriormente afete o bem, o expropriado estar sujeito regra do artigo 35 da Lei Geral de Desapropriaes, que permite ao expropriado apenas pleitear a indenizao por perdas e danos. 184 Celso Bandeira de Mello defende que a prpria ao de desapropriao o meio eficaz para evitar que a discricionariedade, dentro das hipteses legais de
182

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, 22.ed. So Paulo: Atlas, 2009, p. 166167. 183 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 26 ed. (rev. e atual). So Paulo: Malheiros, 2009, p. 883-884. 184 CARVALHO, Raquel Urbano de. A Defesa na Ao de Desapropriao. Disponvel em: <http://www.comcentrodeestudos.com.br/interna.asp?cat=55&id=166> Acesso em 20 maio 2010.

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desapropriao, seja utilizada como ferramenta para fundamentar a satisfao de propsitos alheios aos que a lei pretende proteger. A utilizao deste expediente configura o desvio de poder que deve ser coibido pelo Judicirio atravs de meio eficaz a proteger o direito do expropriado. 185 Outra crtica sobrevm da restrio das defesas do expropriado na contestao. Exigir a utilizao de medida cautelar para buscar sustar a ao de desapropriao, restando o nus de processar trs aes (desapropriao, ao ordinria e medida cautelar) enquanto a admissibilidade da discusso, dentro dos autos da ao de desapropriao, de matrias relativas ao seu cabimento, inclusive a observncia da finalidade legal,
186

poderia garantir a segurana e a eficcia da

prestao jurisdicional, alm da prpria economia processual. A inteno de trazer ao debate a discusso das restries da defesa na contestao alertar para a hiptese da desapropriao, em que o expropriado, ainda que se utilize de todos os recursos legais para a defesa do seu patrimnio, poder ter seu direito de propriedade suprimido sem o atendimento das garantias constitucionais de desapropriao por necessidade pblica mediante justa e prvia indenizao em dinheiro. Outro assunto que se relaciona com o tema da invalidade da expropriao por defeitos no ato expropriatrio a alterao superveniente da destinao que se pretendia dar ao bem expropriado. Essa alterao recebe o nome de tredestinao. admitida a modificao da destinao do bem quando com ela permanece a satisfao da necessidade coletiva. Esta hiptese recebe da doutrina o nome de tredestinao lcita. Ocorre que, se esta nova destinao tivesse sido indicada no decreto de expropriao, nenhum defeito ocorreria na desapropriao. 187 So diferentes as situaes em que se evidenciam a tredestinao lcita, ilcita e desvio de finalidade. Segundo Maral Justen Filho, o desvio de finalidade consiste na utilizao da competncia expropriatria para finalidade distinta daquela a que reservada, sendo contempornea edio do ato. Ocorre por exemplo, quando por perseguio poltica, um governante pretende desapropriar residncia

185

BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 26 ed. (rev. e atual). So Paulo: Malheiros, 2009, p.884. 186 CARVALHO, Raquel Urbano de. A Defesa na Ao de Desapropriao. Disponvel em: <http://www.comcentrodeestudos.com.br/interna.asp?cat=55&id=166> Acesso em 20 maio 2010. 187 JUSTEN FILHO, Maral. Curso de Direito Administrativo. 4. ed. (rev. e atual). So Paulo: Saraiva, 2009, p. 559.

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de seu adversrio. O desvio de finalidade se configura pela inviabilidade de destinarse o bem para o fim previsto, devendo ser a desapropriao invalidada. 188 J a tredestinao pressupe que o ato expropriatrio no contenha qualquer defeito que caracterize o desvio de finalidade. A tredestinao ocorre pela supervenincia de fatos que inviabilizem a execuo da proposta do projeto inicial contido no decreto de expropriao, ou quando haja convenincia em alterar sua destinao. Para Maral Justen Filho, a tredestinao lcita pressupe, ento, a supervenincia de fatos que acarretem a impossibilidade ou a inconvenincia da manuteno da concepo original que motivara a expropriao, e sua validade estar a depender da nova destinao a ser dada ao bem, dentro dos limites da competncia do expropriante, de modo que, aquilo que seria vedado ao poder expropriante obter no momento original continua a lhe ser interditado. Deste modo, ser caso de tredestinao ilcita, a destinao diversa da contida no decreto que frustrar as exigncias que incidiam sobre a expropriao desde seu momento inicial.
189

2.3 DESAPROPRIAO INDIRETA

A desapropriao indireta, figura desenvolvida no campo jurisprudencial, constitui prtica ilcita, abusiva e inconcebvel num Estado de Direito. 190 Ocorre a desapropriao indireta quando o Poder Pblico, de forma abusiva e irregular, se apossa de imvel particular, integrando-o ao patrimnio pblico, sem a observncia das formalidades e cautelas do procedimento expropriatrio. 191 Aquilo a que se costuma denominar desapropriao indireta, na verdade, no desapropriao, mas a ao do proprietrio contra o apossamento administrativo; medida ilcita da Administrao, que sem o devido procedimento expropriatrio, sem declarao de utilidade pblica, sem qualquer justo ttulo, como

188

JUSTEN FILHO, Maral. Curso de Direito Administrativo. 4. ed. (rev. Saraiva, 2009, p. 539. 189 JUSTEN FILHO, Maral. Curso de Direito Administrativo. 4. ed. (rev. Saraiva, 2009, p. 540. 190 JUSTEN FILHO, Maral. Curso de Direito Administrativo. 4. ed. (rev. Saraiva, 2009, p. 558. 191 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Malheiros, 2009, p. 882.

e atual). So Paulo: e atual). So Paulo: e atual). So Paulo: 26 ed. (rev. e atual).

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a requisio ou ocupao temporria, se utiliza em carter definitivo da propriedade.192 A desapropriao indireta prtica inconstitucional, pois contraria a prvia e justa indenizao em dinheiro. Segundo Maral Justen Filho, no h fundamento jurdico para permitir a aquisio do domnio de certo imvel pelo Estado, mediante um ato de fora, incompatvel com a ordem jurdica, ainda que em face da Constituio caiba a reivindicao de bem indevidamente apossado pelo Estado. Ademais, com bem observa, a desobedincia ao procedimento expropriatrio, pela prtica da desapropriao indireta, deveria acarretar em punio civil, administrativa e penal para o agente pblico que ousou ignorar a Constituio. 193 A desapropriao indireta, por no observar o princpio constitucional do devido processo legal, doutrinariamente equiparada ao esbulho, o que permite ao proprietrio, socorrer-se via ao possessria. 194 Admite-se ao proprietrio utilizar-se das aes de interdito proibitrio (no caso de justo receio de ser direta ou indiretamente molestado na posse, que se encontra sob ameaa de turbao ou esbulho iminente), manuteno de posse (na hiptese de turbao) ou reintegrao de posse (nos casos de esbulho j consumado), desde que o imvel no tenha ainda sido incorporado ao patrimnio pblico. 195 Isto porque, o artigo 35 do Decreto-lei n 3.365/41 afirma que os bens expropriados, uma vez incorporados ao patrimnio pblico, no podem ser objeto de reivindicao. 196 Ocorre que, atravs da destinao pblica dada pela Administrao, configura-se a afetao do bem que, mesmo tomado de forma irregular e ilegal, no poder ser objeto de reivindicao, obrigando o particular a socorrer-se da ao de indenizao por perdas e danos. 197 justamente este o entendimento jurisprudencial, que pode ser observado no REsp 442774 / SP:

192 193

ARAJO, Edmir Netto de. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Saraiva, 2005, p. 1033. JUSTEN FILHO, Maral. Curso de Direito Administrativo. 4. ed. (rev. e atual). So Paulo: Saraiva, 2009Maral, p. 558-559. 194 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, 22.ed. So Paulo: Atlas, 2009, p. 184. 195 CARVALHO, Raquel Urbano de, Desapropriao indireta. Disponvel em: <http://www.comcentrodeestudos.com.br/interna.asp?cat=55&id=769> Acesso em 20 maio 2010. 196 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, 22.ed. So Paulo: Atlas, 2009, p. 184. 197 ARAJO, Edmir Netto de. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Saraiva, 2005, p. 1033.

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[...] 3. A chamada "desapropriao indireta" construo pretoriana criada para dirimir conflitos concretos entre o direito de propriedade e o princpio da funo social das propriedades, nas hipteses em que a Administrao ocupa propriedade privada, sem observncia de prvio processo de desapropriao, para implantar obra ou servio pblico. 4. Para que se tenha por caracterizada situao que imponha ao particular a substituio da prestao especfica (restituir a coisa vindicada) por prestao alternativa (indeniz-la em dinheiro), com a conseqente transferncia compulsria do domnio ao Estado, preciso que se verifiquem, cumulativamente, as seguintes circunstncias: (a) o apossamento do bem pelo Estado, sem prvia observncia do devido processo de desapropriao; (b) a afetao do bem, isto , sua destinao utilizao pblica; e (c) a impossibilidade material da outorga da tutela especfica ao proprietrio, isto , a irreversibilidade da situao ftica resultante do 198 indevido apossamento e da afetao.

Para Kiyoshi Harada

199

so dois os requisitos essenciais da ao de

indenizao pela prtica da desapropriao indireta: o apossamento sem o devido processo legal e a comprovao do domnio por certido expedida pelo Registro de Imveis. J segundo Carlos Alberto Dabus Maluf, um terceiro requisito deve ser observado: a comprovao dos pagamentos dos impostos referentes ao imvel apossado. 200 cabvel a ao de indenizao por desapropriao indireta ainda que exista decreto expropriatrio, quando ocorre o apossamento sem o devido processo legal. Segundo Harada, isto recorrente quando a Administrao Pblica se prope a realizar obra ou servio pblico sem a respectiva previso oramentria: Na maioria das vezes, at existe o ato declaratrio de desapropriao regularmente emitido pela chefia do executivo. S faltam os recursos oramentrios e financeiros. Da o apossamento.
201

Em razo da homenagem aos princpios da celeridade e da economia processual, admitida pela jurisprudncia a converso da ao reivindicatria em ao de desapropriao indireta, quando constatada a impossibilidade de execuo da medida liminar de reintegrao. 202 Quanto ao prazo prescricional para pleitear o ressarcimento pelo apossamento administrativo ou desapropriao indireta, no se aplica o prazo

198

BRASIL. Superior Tribunal de Justia. REsp n 4427 74/SP, Relator Ministro Teori Albino Zavascki, julgado em 02/06/2005, DJ 20/06/2005 p. 123. 199 HARADA, Kiyoshi. Desapropriao: Doutrina e Prtica. 7. ed. So Paulo: Atlas, 2007, p. 174. 200 MALUF, Carlos Alberto Dabus. Teoria e Prtica da Desapropriao. 2. ed. So Paulo: Editora Saraiva, 1999. p. 269. 201 HARADA, Kiyoshi. Desapropriao: Doutrina e Prtica. 7. ed. So Paulo: Atlas, 2007, p. 210. 202 BRASIL. Superior Tribunal de Justia. REsp n 1075 856/CE, Relator Ministro Luiz Fux, julgado em 09/06/2009, DJe 05/08/2009.

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qinqenal para aes contra a Fazenda Pblica, previsto no Decreto-lei 20.910.

203

Por tratar-se de ao real, sujeitar-se- ao prazo prescricional de 20 anos que previa o Cdigo Civil anterior para a usucapio extraordinrio. Redao dada pela Medida Provisria 2183/01, incluindo pargrafo nico ao artigo 10 do Decreto-lei n 3.365/41, pretendia est abelecer em cinco anos o direito de propor ao de indenizao por restries provocadas pelo Poder Pblico, como a desapropriao indireta. Ocorre, no entanto, que liminar acolhida na ADI n 2.260/DF contra aquela Medida Provisria, restabeleceu, at julgamento final, a jurisprudncia anterior sobre a matria, permanecendo o entendimento de que a prescrio nas aes contra as restries impostas pela Administrao Pblica vintenria. 204 este o entendimento jurisprudencial que se observa nos julgados do Superior Tribunal de Justia:
[...] O prazo prescricional nas desapropriaes indiretas, por tratar-se de ao de direito real, no se sujeitam ao prazo prescricional qinqenal estabelecido no Decreto n 20.910/32, mas sim ao prazo vintenrio, que, em princpio, deve ser contado a partir do decreto expropriatrio (Smula 205 119/STJ).

Apesar do entendimento recorrente dos tribunais superiores, de que o prazo prescricional para a propositura da ao seja de vinte anos ainda que segundo manifestao do STJ, a aquisio do domnio no ocorra por usucapio convm salientar posio de Maral Justen Filho, para quem a prescrio vintenria deriva sim do prazo da usucapio extraordinria do Cdigo Civil de 1916. Desta forma, acredita que exista a possibilidade de reviso deste entendimento, j que no Cdigo atual, o prazo para usucapio reduziu de 20 para 15 anos, e prazo mximo prescricional de 10 anos nos casos em que a lei no haja fixado prazo menor. 206 A simples afetao do bem, dada por sua destinao pblica no enseja a transferncia do bem Administrao, de forma que ainda que o particular no pleiteasse a ao de indenizao em tempo hbil, ainda assim, a Administrao estaria obrigada a utilizar-se daquela ao para regularizar a situao patrimonial do

203 204

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, 22.ed. So Paulo, Atlas, 2009, p. 185. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, 22.ed. So Paulo, Atlas, 2009, p. 185. 205 BRASIL. Superior Tribunal de Justia. REsp 656773/RS, Relator Ministro Castro Meira, Julgado em 27/06/2006, DJ 04/08/2006, p. 299. 206 JUSTEN FILHO, Maral. Curso de Direito Administrativo. 4. ed. (rev. e atual). So Paulo: Saraiva, 2009, p. 559-560.

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imvel.

207

neste sentido que se observam as manifestaes sobre o tema no

Superior Tribunal de Justia. 208 Tambm poder se caracterizar hiptese de desapropriao indireta, a conduta administrativa restritiva que atravs da imposio de limitaes ou servides ainda que representem uma forma de interveno lcita afetam o valor econmico da propriedade de modo to substancial que no poderia o proprietrio arcar sozinho com tais prejuzos, mesmo em nome da funo social da propriedade. Nestas hipteses, tem sido admitida pela jurisprudncia, a ao de indenizao pela desapropriao indireta. Sobre o assunto, afirma Gilmar Mendes, que o estabelecimento de limites ao uso da propriedade para criao de reservas florestais, por restringir a atividade econmica do proprietrio, h de permitir correspondente contraprestao do Estado, sem a qual estaria configurada afronta ao direito de propriedade, passvel de indenizao por via da ao de desapropriao indireta. 209 O clculo da indenizao na desapropriao indireta, obedece mesma composio utilizada na desapropriao direta, inclusive com a incidncia de juros compensatrios. No entanto, at certo tempo, havia alguma controvrsia quanto ao termo inicial de sua aplicao. Enquanto na desapropriao direta, a contagem se verificava desde a imisso de posse, na desapropriao indireta, procedimento totalmente irregular, os juros compensatrios eram aplicados somente a partir da avaliao ou da citao inicial. Tal posicionamento era defendido inclusive pela edio de smula, de n 345 do Supremo Tribunal Fed eral, a qual definia que na chamada desapropriao indireta, os juros compensatrios so devidos a partir da percia, desde que tenha atribudo valor atual ao imvel. 210 Porm, o contedo daquela smula contrastava do contedo da smula 164 do mesmo tribunal, que determinava; No processo de desapropriao, so devidos

207 208

ARAJO, Edmir Netto de. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Saraiva, 2005, p.1033. Segundo o entendimento do STJ: A prescrio da ao de desapropriao indireta de natureza extintiva, pois esta especial forma de aquisio do domnio pelo Estado no se d por fora de usucapio (prescrio aquisitiva) e sim em virtude de irreversvel afetao do bem particular a uma finalidade pblica, o que importa a necessria transferncia do domnio. Precedente: REsp 722.518/PB, 1 Turma, Min. Teori Zavascki, DJ de 22.08.2005. 209 MENDES, Gilmar Ferreira, COELHO, Inocncio Mrtires, BRANCO, Paulo Gustavo Gonet, Curso de Direito Constitucional, So Paulo, Saraiva, 2007, p. 438-439. 210 SILVA, Edson Jacinto da. Desapropriao no Direito Positivo Teoria Legislao Jurisprudncia. So Paulo, Editora de Direito. 1998, p. 67.

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juros compensatrios desde a antecipada imisso de posse, ordenada pelo juiz, por motivo de urgncia. 211 A desigualdade no tratamento dado pelas duas smulas, passou a ser reconhecida pelos tribunais superiores, de maneira que se encontra claro na jurisprudncia que os juros compensatrios na desapropriao indireta devero ser contados desde a ocupao:
[...] 6. Os juros compensatrios na desapropriao indireta so devidos a partir da efetiva ocupao do imvel, nos exatos termos da Smula 69/STJ: "Na desapropriao direta, os juros compensatrios so devidos desde a antecipada imisso na posse e, na desapropriao indireta, a partir da 212 efetiva ocupao no imvel".

Saliente-se,

contudo,

que

nas

aes

ordinrias

de

apossamento

administrativo ou desapropriao indireta, no caber a cobrana de juros compensatrios sobre perodo anterior aquisio da propriedade ou posse daquele que figurar como autor da ao, segundo o artigo 15-A do Decreto-lei n 3.365/41, acrescido pela Medida Provisria 2.183/01.213 A cumulatividade da aplicao de juros compensatrios e juros moratrios deixa de incidir sobre o clculo da indenizao, assim como na desapropriao direta, (a menos que o Supremo Tribunal Federal resolva pela inconstitucionalidade da medida, no julgamento da ADI n 4.357). A questo da no-cumulatividade foi tratada pelo STJ no REsp n 1148427/SP:
DIREITO ADMINISTRATIVO. DESAPROPRIAO INDIRETA. PRAZO PRESCRICIONAL. VINTE ANOS. USUCAPIO. AUSNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. TAXA DE JUROS. CUMULAO DOS JUROS MORATRIOS E COMPENSATRIOS. POSSIBILIDADE. TERMO INICIAL DOS MORATRIOS. ARTIGO 15-B DO DECRETO 3.365/41. [...] 3. Os juros compensatrios devem ser fixados em 12% ao ano, a partir da imisso na posse (ou ocupao) at a expedio do precatrio original (artigo 100, 12, da CF), exceto no perodo de vigncia da MP 1.577/97, qual seja 11.06.1997 a 13.09.2001, quando dever sofrer reduo para 6% ao ano (ADIn 2.332/DF), tudo nos exatos termos do Resp 1.118.103-SP e do Resp 1.111.829-SP, Primeira Seo, ambos de relatoria do Min. Teori Zavascki, publicados respectivamente no DJe 08.03.2010 e DJe 25.05.2009 e submetidos ao rito do artigo 543-C do CPC e Resoluo STJ 8/2008. 4. O termo inicial dos juros moratrios nas desapropriaes indiretas 1 de janeiro do exerccio financeiro seguinte quele em que o pagamento deveria ser efetuado, no termos do art. 15-B do Decreto-Lei n. 3365/41 e do REsp

211

SILVA, Edson Jacinto da. Desapropriao no Direito Positivo Teoria Legislao Jurisprudncia. So Paulo: Editora de Direito. 1998, p. 68. 212 BRASIL. Superior Tribunal de Justia. REsp n 9778 75/RS, Relator Ministro Luiz Fux, julgado em 13/10/2009, DJe 04/11/2010. 213 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, 22.ed. So Paulo, Atlas, 2009, p. 184.

60

1.118.103/SP, Rel. Min. 214 08/03/2010.

Teori Albino Zavascki, Primeira Seo, DJe

No que se refere ao clculo de honorrios advocatcios, diferente do que ocorre na desapropriao direta, em que se calculam as verbas pela diferena entre o valor ofertado e o montante apurado em sentena, na desapropriao indireta no h oferta e, portanto, a base utilizada o prprio valor da condenao. Neste caso, os honorrios normalmente arbitrados situam-se entre 10% a 20% do valor da indenizao. 215 Por fim, importante trazer a posicionamento crtico de Maral Justen Filho quanto s conseqncias da desapropriao indireta ao oramento pblico. A prtica, adotada na expectativa de trazer lucros, afinal, tem se demonstrado desastrosa:
Os cofres pblicos tm arcado com o pagamento de indenizaes vultosssimas, a propsito das chamadas aes de indenizao por desapropriao indireta. A experincia demonstrou que, em vez de trazer algum benefcio (imaginrio) para os cofres pblicos, a pura e simples invaso de terras privadas e sua apropriao para a satisfao de interesses coletivos geram efeitos extremamente nocivos. O montante das indenizaes supera largamente o preo de mercado dos bens, especialmente por efeito da incidncia dos juros compensatrios desde a 216 ocupao.

Diante de ilicitude da desapropriao indireta, Maral Justen Filho defende a represso daquela conduta, em respeito aos princpios fundamentais da democracia republicana, atravs da responsabilizao pessoal do Chefe do Poder Executivo, pelo apossamento indevido dos bens privados realizados por agentes sob sua fiscalizao, pois inconcebvel imaginar que tal conduta no ocorra sem seu conhecimento e aprovao. 217

2.4 RETROCESSO

Segundo define o Vocabulrio Jurdico, de De Plcido e Silva, a retrocesso designa o regresso ou o retorno do domnio de bens desapropriados, em parte ou

214

BRASIL. Superior Tribunal de Justia. REsp n 1148 427/SP, Relator Ministro Castro Meira, julgado em 27/04/2010, DJe 13/05/2010. 215 MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 14. ed., rev., atual. e ampl. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2010, p.377. 216 JUSTEN FILHO, Maral. Curso de Direito Administrativo. 4. ed. (rev. e atual). So Paulo: Saraiva, 2009, p. 560. 217 JUSTEN FILHO, Maral. Curso de Direito Administrativo. 4. ed. (rev. e atual). So Paulo: Saraiva, 2009, p. 560.

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em todo, ao antigo dono, desde que no se mostre mais til ou necessrio ao Estado. , portanto, a devoluo do domnio desapropriado, para que se integre ou regresse ao patrimnio daquele que foi tirado pelo mesmo preo da desapropriao. 218 O direito de retrocesso decorre da utilizao dada ao bem expropriado. Ao efetivar a desapropriao, a Administrao Pblica dever dar ao bem o destino previsto na declarao expropriatria. No entanto, vimos que possvel que ocorra uma destinao diversa daquela contida no decreto. A esta utilizao diversa chamamos tredestinao; que poder ser lcita, quando respeita destino igualmente em conformidade com o interesse pblico, ou ainda, ilcita, quando deixa de atribuir ao bem uma finalidade pblica, sem a qual perderia a razo de existir. Diante desta circunstncia possvel falar-se no instituto da retrocesso. 219 Maria Zanella Di Pietro define a retrocesso como o direito que tem o expropriado de exigir de volta o seu imvel caso o mesmo no tenha o destino para que se desapropriou.
220

Para Celso Bandeira de Mello, a retrocesso, em sentido

tcnico, um direito real, o do ex proprietrio de reaver o bem expropriado, mas no preposto finalidade pblica. 221 No direito brasileiro algumas vertentes buscam identificar a natureza jurdica da retrocesso. Tal definio se mostra imperativa no por mera classificao doutrinria, mas porque, a depender de seu enquadramento, diferentes caminhos devero ser seguidos, determinando solues diferentes, que ora ampliam e ora restringem as garantias daquele que teve seu direito violado. Vejamos segundo Jos Carlos de Moraes Salles, a grandeza da discusso:
A questo de grande interesse, pois, para os que entendem ser a retrocesso simples direito pessoal, a no aplicao do bem na finalidade para o qual fora desapropriado gera, apenas a conseqncia da indenizao do ex-proprietrio por perdas e danos. Para os que a consideram direito real, descumprida aquela finalidade, deve o bem retornar ao patrimnio do expropriado, mediante devoluo do preo pago pelo 222 expropriante.

218 219

Silva, De Plcido e. Vocabulrio Jurdico. 15. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1998. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 26 ed. (rev. e atual). So Paulo, Malheiros, 2009, p.884. 220 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, 22.ed. So Paulo, Atlas, 2009, p. 185. 221 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 26 ed. (rev. e atual). So Paulo, Malheiros, 2009, p.884. 222 SALLES, Jos Carlos de Moraes. A Desapropriao Luz da Doutrina e da Jurisprudncia. 4. ed. So Paulo: RT, 2000, p. 826.

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So trs as correntes que apontam a natureza jurdica da retrocesso. Todas surgidas antes da vigncia do atual Cdigo Civil. A primeira defende ter deixado de existir no direito brasileiro a retrocesso como direito real de reivindicar o imvel de volta, restando apenas como um direito pessoal de pleitear perdas e danos, baseado no artigo 1.150 do Cdigo Civil de 1916 (que determinava ao poder expropriante o dever de oferecer ao ex-proprietrio o imvel desapropriado, pelo preo por que o foi, quando no tenha sido dado ao bem o destino para o qual fora desapropriado). Sustentava-se no entendimento de que o Decreto-lei n 3.365/41 no s deixou de prever a retrocesso, (que estava prevista na legislao anterior: art.2 4 Lei n 1.021 de 28-08-1903 , ,
223

), como tambm proibiu a reivindicao do

bem expropriado que houvesse sido incorporado Fazenda Pblica, de modo que, qualquer ao sobre o imvel julgada procedente, resolver-se-ia em perdas e danos. Restaria, portanto, o direito de preferncia ou preempo previsto naquele Cdigo Civil, cuja eficcia seria meramente obrigacional, como decorria do artigo 1.156. 224 Uma segunda corrente defendia que a retrocesso mantm a natureza de direito real, que permite a reivindicao do imvel expropriado. A teoria fundamentase na garantia constitucional de que a garantia da propriedade somente pode ser invadida pela desapropriao que atente para as finalidades pblicas de necessidade pblica, utilidade pblica, ou interesse social. Assim, no sendo o bem utilizado para qualquer destes fins, ausente o critrio autorizador do procedimento de desapropriao, o que garante ao ex-proprietrio o direito de reaver o bem pelo valor que foi expropriado. Segundo esta corrente, a previso do artigo 35 da Lei Geral das Desapropriaes somente se aplicaria aos casos em que o procedimento expropriatrio estivesse de acordo com os requisitos constitucionais. 225 Segundo defende esta corrente, a norma prevista no artigo 1.156
226

do

Cdigo Civil de 1916, que conferia carter obrigacional ao direito de preferncia, no seria aplicvel hiptese prevista no artigo 1.150, pois enquanto este artigo seria

223

Lei 1.021 de 26.8.1903, artigo 2, 4 Se por qu alquer motivo no forem levadas a efeito as obras : para as quais foi decretada a desapropriao, permitido ao proprietrio reaver o seu imvel, restituindo a importncia recebida, indenizando as benfeitorias que porventura tenham sido feitas e aumentado o valor do prdio. 224 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, 22.ed. So Paulo, Atlas, 2009, p. 186. 225 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, 22.ed. So Paulo, Atlas, 2009, p. 186. 226 Artigo 1.156 Cdigo Civil 1916: Responder por perdas e danos o comprador, se ao vendedor no der cincia do preo e das vantagens, que lhe oferecem pela coisa.

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aplicvel s desapropriaes, aquele pressupunha a existncia de contrato de compra e venda. 227 A terceira corrente aponta a retrocesso como um direito de natureza mista, de modo que cabe ao expropriado optar de forma alternativa entre a ao de natureza real, para reaver o bem pelo direito de preferncia ou preempo, ou optar pela busca de indenizao por perdas e danos (direito pessoal). 228 Para trazer baila a dimenso da controvrsia sobre o tema, cumpre transcrever trecho do que diz Rafael Maffini:
Quanto natureza jurdica da retrocesso, interminvel e jurisprudencialmente oscilante a soluo que se d ao tema. Para alguns corresponderia a um direito real de reaver o bem expropriado (ex. Seabra Fagundes, Pontes de Miranda, Jos Cretella Junior, Celso Bandeira de Mello, Regis Fernandes de Oliveira). Outros entendem haver direito pessoal consistente na pretenso indenizatria (ex. Hely Lopes Meirelles, Celso Ribeiro Bastos, Digenes Gasparini, Jos dos Santos Carvalho Filho). H, tambm, quem defenda uma natureza mista (ex. Maria Sylvia Zanella di Pietro). O STF j decidiu no sentido de que seria um direito pessoal (RE 39.081), embora os seus pronunciamentos mais recentes sejam no sentido 229 oposto, ou seja, no sentido de que se trataria de direito real.

Celso Bandeira de Mello lembra que durante a vigncia da Lei 1.021 de 26.8.1903, nenhuma dvida residia na doutrina ou na jurisprudncia, quanto natureza de direito real da retrocesso. Controvrsia surgiu a partir da edio do Cdigo Civil de 1916, quando inmeros doutrinadores passaram a defender a retrocesso como direito de carter pessoal, recebendo no Decreto-lei n 3.365/41 mais um argumento em defesa desta tese. A edio do novo cdigo civil em 2002 em nada alterou a divergncia, j que o artigo 1150 acabou convertido no artigo 519, enquanto o artigo 1.156 passou a ter vigncia como artigo 518. 230 Em que pese parte da doutrina e da jurisprudncia tenham se posicionado em defesa da retrocesso como direito pessoal, no h como ignorar que, em face do princpio da supremacia da Constituio, lei alguma poderia tencionar a violao das garantias constitucionais ao direito de propriedade, cujo sacrifcio somente se exigiria diante da satisfao de uma finalidade pblica. Da a razo pela qual nem o Cdigo Civil nem a Lei Geral das Desapropriaes, teriam o condo de sobrepujar

227

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, 22.ed. So Paulo, Atlas, 2009, p.186187. 228 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, 22.ed. So Paulo, Atlas, 2009, p. 187. 229 MAFFINI, Rafael. Direito Administrativo. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2008, p.200. 230 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 26 ed. (rev. e atual). So Paulo, Malheiros, 2009, p. 885-886.

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mandamento constitucional impedindo o retorno do bem ao expropriado. Assim o posicionamento que adota Celso Bandeira de Mello, para quem em sintonia com inobjetveis argumentos no h como negar ao ex-proprietrio o direito de reaver o bem. Ainda, segundo o autor, a retrocesso indica, necessariamente, o retorno do bem ao expropriado, de forma que somente cabe falar em retrocesso quando se admite a existncia do direito de natureza real. 231 Em defesa da retrocesso como direito real, disse Otvio Meira, professor da Faculdade de Belm, que a desapropriao meio excepcional de aquisio da propriedade privada, em nome de um interesse coletivo, maior, superior, pelo qual se exige a diminuio do direito de um indivduo em favor da coletividade a que pertence. Contudo, desaparecendo as razes que determinaram a desapropriao, dever o bem retornar ao domnio de seu antigo proprietrio, medida de transparncia do procedimento, evitando-se a possibilidade de simulao da necessidade ou utilidade de obras pblicas com fito de subtrair do particular a propriedade privada pelo meio extremo da desapropriao, para, uma vez conseguida esta, renunciar s mesmas obras e faz-la reverter ao patrimnio de outro, com evidente prejuzo da segurana individual. 232 Este posicionamento, embora publicado no distante ano de 1934, permanece atual e reflete um claro temor pela m conduta da Administrao Pblica em prejuzo do particular. Reconhecer o direito de recuperar o bem expropriado no afetado a uma finalidade pblica no significa excluso do que prev o Cdigo Civil. Assim, no est o expropriante isento do dever de oferecer o bem ao expropriado, como decorre do artigo 519, nem da obrigao de pagar por perdas e danos no caso de violao de tal dever. Cumpre anotar que na viso de Celso Bandeira de Mello, no h inconstitucionalidade na aplicao do direito de preferncia que anota o Cdigo Civil. Inconstitucional seria negar ao expropriado o direito de retrocesso, suprimindo uma garantia ao expropriado, de maneira que, violado o direito de preferncia, somente restaria o direito a perdas e danos. 233
231

BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 26 ed. (rev. e atual). So Paulo, Malheiros, 2009, p. 887-888. 232 Meira, Otvio, Do Direito de Desapropriao, apud SALLES, Jos Carlos de Moraes. A Desapropriao Luz da Doutrina e da Jurisprudncia. 4. ed. So Paulo: RT, 2000, p. 828829. 233 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 26 ed. (rev. e atual). So Paulo, Malheiros, 2009, p. 888-889.

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Neste cenrio, a violao do direito de preferncia ensejaria ao exproprietrio, o direito de valer-se da indenizao por perdas e danos, ou ainda, optar pelo direito de retrocesso para que pudesse reaver o bem. Note-se que so dois direitos diferentes, um advindo da Constituio, e outro, do Cdigo Civil, sendo que o exerccio de um haver de excluir o exerccio do outro. No se poderia pretender que o ex-proprietrio exigisse o exerccio simultneo de ambos, quando o que h a sua disposio, so dois direitos diferentes, alternativos. 234 Permitir que o ex-proprietrio, nos casos em que tenha sido indevidamente despojado de seu direito de propriedade, exera de modo alternativo o direito de reaver o bem, ou de exigir a devida indenizao, demonstra ser a forma mais extensiva de proteo ao direito de propriedade, nos termos da Constituio Federal. Tal posicionamento foi adotado pela corrente que afirma a existncia da retrocesso com um direito de natureza mista. 235 A teoria, segundo Celso Bandeira de Mello, foi precisa ao afirmar a alternatividade entre o direito real e o direito pessoal, mas equivocou-se ao classificar a retrocesso como direito misto. Tudo porque, segundo ele, no h direito de natureza mista, pois a retrocesso seria retrocesso, direito real de reaver o bem, e direito de preferncia; direito pessoal de que seja oferecido ao exproprietrio o bem para que possa readquiri-lo, ou exigir pena de perdas e danos. Haveria, portanto, dois direitos perfeitamente distintos e que podem ser alternativamente (excludentemente) utilizados. 236 J se disse que h na doutrina diversos defensores da retrocesso como direito pessoal. Entre eles, cite-se Digenes Gasparini, para quem, a inobservncia da finalidade pblica na desapropriao, embora no passado tenha ensejado a formao de diferentes correntes de pensamento, no mais subsiste, pois a retrocesso hoje, por fora doutrinria e jurisprudencial, um direito pessoal que proporciona ao expropriado to s, perdas e danos, caso o expropriante no lhe oferea o bem quando desistir de utiliz-lo num fim de interesse pblico. 237

234

BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 26 ed. (rev. e atual). So Paulo, Malheiros, 2009, p. 889. 235 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 26 ed. (rev. e atual). So Paulo, Malheiros, 2009, p. 889-890. 236 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 26 ed. (rev. e atual). So Paulo, Malheiros, 2009, p, 890. 237 GASPARINI, Digenes, Direito Administrativo, 14. ed. So Paulo: Saraiva, 2009, p. 847-848.

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A tese, segundo a qual retrocesso somente enseja o direito a perdas e danos, estaria amparada no artigo 519 do Cdigo Civil que prescreve: Se a coisa expropriada para fins de necessidade ou utilidade pblica, ou por interesse social, no tiver o destino para que se desapropriou, ou no for utilizada em obras ou servios pblicos, caber ao expropriado direito de preferncia pelo preo atual da coisa. A medida, inserida na parte do cdigo que trata da preempo ou preferncia, deixaria claro que, sendo este um direito obrigacional, ou pessoal, caso o Poder Pblico deixe de cumprir com sua obrigao de oferecer o bem expropriado no afetado a uma finalidade pblica, seria o assunto ento resolvido em perdas e danos, pena aplicvel para a inexecuo das obrigaes, como aponta o artigo 389 do Cdigo Civil. 238 O direito de preferncia deve ser exercido em conformidade com o artigo 516 do Cdigo Civil, que prev ao expropriado, o prazo de 3 dias, se o bem for mvel, e de 60 dias se o bem for imvel, para aceitar ou recusar o oferecimento, contando-se da data da oferta. No silncio do expropriado, estaria caracterizada a recusa, que autorizaria o expropriante a dar ao bem outra destinao, precluindo o direito de preferncia. Optando por exercer o direito, o expropriado haveria de pagar pela reaquisio da coisa, o seu valor atual. 239 Segundo Digenes Gasparini, pela regra do atual Cdigo Civil, se encerra qualquer discusso para se determinar se juros e correo monetria poderiam compor do valor a ser pago no exerccio do direito de preferncia, pois fica cristalino que pela reaquisio da coisa, o expropriado dever pagar seu preo atual, ditado pelo mercado. 240 Quanto ao montante da indenizao por perdas e danos, a jurisprudncia tem entendido que este deve ser calculado pela diferena entre o valor atual e aquele pelo qual poderia o expropriado ter readquirido o bem, se lhe tivesse sido oferecido. Quanto ao cabimento de lucros cessantes, Celso Bandeira de Mello leciona que a jurisprudncia somente tem aceitado a incidncia diante de prova cabal de que possam ser atribudos. 241

238 239

GASPARINI, Digenes, Direito Administrativo, 14. ed. So Paulo: Saraiva, 2009, p. 850-851. GASPARINI, Digenes, Direito Administrativo, 14. ed. So Paulo: Saraiva, 2009, p. 851-852. 240 GASPARINI, Digenes, Direito Administrativo, 14. ed. So Paulo: Saraiva, 2009, p. 851-852. 241 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 26 ed. (rev. e atual). So Paulo, Malheiros, 2009, p.894-895.

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pacfico na jurisprudncia, que a mudana na destinao do bem expropriado no ocasiona vcio capaz de ensejar ao particular o direito de retrocesso, quando esta outra destinao tambm compreender uma finalidade pblica. Contudo, uma exceo prevista no artigo 5, 3 do Decreto-lei n 3.365/41 estabelece que os bens desapropriados para implantao de parcelamento popular destinado a classes de menor renda, no podero ter outra destinao. Segundo a previso legal, nestes casos, tambm no se permitir a retrocesso, de modo que, entende Celso Bandeira de Mello, a utilizao destes bens em destinao diversa, ainda que vedada a possibilidade de reaver o bem, no impediria a obteno de indenizao por perdas e danos. Ademais, qualquer violao permitiria a solicitao de prestao jurisdicional que exigisse o cumprimento do destino para o qual se desapropriou o bem. 242 Em algumas situaes, um longo tempo transcorre sem que a Administrao Pblica d efetiva destinao ao bem expropriado. Celso Bandeira de Mello aponta alguns caminhos para determinar qual o momento em que nasce a obrigao de oferecer o bem em preferncia ao expropriado. Afirma que, enquanto alguns doutrinadores, como Seabra Fagundes e Manoel Ribeiro entendem que a desistncia se configura aps o transcurso de cinco anos sem a destinao do bem a uma finalidade pblica, em analogia ao prazo de caducidade da declarao de utilidade pblica, outros, entre os quais se inclui, afirmam que a desistncia dever ser examinada caso a caso, a partir das evidncias e fatos concretos. Cita como exemplos de desistncia, o cancelamento de projeto ou obra para o qual se desapropriou, sem a sobreposio de outra finalidade pblica aps razovel decurso de prazo, ou ainda a abertura de licitao para venda do bem, ou mesmo a sua alienao a terceiro. Assim, a desistncia da desapropriao se configuraria pela adoo de comportamentos explcitos, tcitos ou expressos. 243 Posio semelhante adota Jos dos Santos Carvalho Filho, para quem:
Inexiste essa presuno de desistncia, j que a lei nada estabelece a respeito de prazo para a implementao do fim expropriatrio. o melhor enfoque, a nosso ver. De fato, a s inao do expropriante no significa, por si s, que tenha desistido da desapropriao. A desistncia, como vimos, tem que estar plenamente caracterizada, ou seja, preciso que a situao ftica demonstre claramente que o expropriante no mais deseja destinar o
242

BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 26 ed. (rev. e atual). So Paulo, Malheiros, 2009, p. 891. 243 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 26 ed. (rev. e atual). So Paulo, Malheiros, 2009. p. 892.

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bem a um fim pblico. E isso, lgico, nem sempre decorre do fato de no 244 se ter deflagrado a execuo dos objetivos planejados.

Segundo Jos Carlos de Moraes Salles, a inrcia da Administrao pblica em realizar o correto aproveitamento do bem expropriado recebe o nome de adestinao. Diferente dos casos em que se utiliza o bem expropriado para destinao diversa daquela contida no decreto de expropriao, a adestinao ocorre quando no se utiliza o bem expropriado para o fim pretendido nem para qualquer outra finalidade pblica, tampouco se apresenta necessria razo ou justificativa para tal. 245 Odete Medauar lembra que a analogia ao prazo de caducidade da declarao de utilidade pblica nos casos de inexistncia de aproveitamento do bem no tem recebido acolhida nos tribunais, tendo o STF decidido que a no utilizao do bem depende de outras circunstncias para que se declare o desvio do fim da desapropriao, exigindo-se prova de que no se dar a destinao inicial ou outra que esteja conforme as finalidades pblicas. 246 Entretanto, no h dvida de que deveria ser diferente a orientao jurisprudencial sobre o assunto, como bem defende Odete Medauar. Para a professora, a ausncia de um prazo razovel para a utilizao do bem impede o exerccio do direito do expropriado, que mesmo diante da inrcia da Administrao no poder socorrer-se perante o Judicirio. Situao deste tipo revela desnecessidade da desapropriao e, ao impedir o exerccio do genuno direito de retrocesso, pode estimular a desapropriao por motivos pessoais, como vingana, ou para o benefcio de particulares. Para evitar o uso indevido do instituto e resguardar a garantia ao direito de propriedade seria adequada a determinao de prazo razovel para o aproveitamento do bem. 247 Por razes semelhantes, Jos Carlos de Moraes Salles afirma que a falta de prazo para a utilizao do bem conforme a finalidade para qual se props a desapropriao no impede:

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CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 12. ed. Rio de Janeiro: Lmen Jris, 2005, p. 799-800. 245 SALLES, Jos Carlos de Moraes. A Desapropriao Luz da Doutrina e da Jurisprudncia. 4. ed. So Paulo: RT, 2000, p. 840-841. 246 MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 14. ed., rev., atual. e ampl. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2010, p. 376. 247 MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 14. ed., rev., atual. e ampl. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2010, p. 376.

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[...] o procedimento temerrio de certos administradores, que, mesmo sem os recursos hbeis para levar adiante empreendimentos pblicos de grande envergadura, desapropriam indiscriminadamente, sem que, posteriormente possam dar seguimento quilo que planejaram, despojando os proprietrios, 248 prematuramente, de seus bens.

O estabelecimento de um prazo, que segundo defende, deveria ser de cinco anos, exigiria que o Poder Pblico realizasse a desapropriao somente quando dispusesse dos recursos necessrios para a execuo da obra. Dentro deste contexto, destacam-se as trs hipteses em que a lei brasileira determina um prazo para destinao do bem: a) na desapropriao por interesse social, (artigo 3 Lei n 4.132/62) h prazo de do is anos da decretao, para iniciar , as providncias de aproveitamento do solo; b) na desapropriao para reforma agrria h prazo de trs anos a partir do registro de domnio, para dar a destinao rea expropriada; c) na desapropriao-sano prevista no Estatuto da Cidade, incorre o prefeito em improbidade administrativa se no prazo de cinco anos deixar de realizar o adequado aproveitamento do imvel incorporado ao patrimnio pblico (Lei 10.257/01, Artigo 52, II). 249 Ainda que a lei no determine o prazo, no momento em que se revele por alguma forma concreta, que o expropriante no tenha a inteno de destinar o bem a alguma finalidade de interesse coletivo, dever o bem ser oferecido ao exproprietrio para o exerccio do direito de preferncia.
250

Desde a desistncia pelo

Poder Pblico inicia a contagem do prazo prescricional para se pleitear a indenizao por perdas e danos. Segundo Digenes Gasparini, a prescrio deste direito ocorre em cinco anos, como determina o Artigo 1 do Decreto 20.910/32, que estabelece a prescrio qinqenal de qualquer direito ou ao contra a Fazenda Pblica, contado do fato ou ato que lhe der origem, salvo se o expropriante tiver dado o direito de preferncia. 251 Maria Zanella Di Pietro afirma que durante a vigncia do anterior Cdigo Civil, fonte mais correta para determinar a prescrio do direito a perdas e danos, o prazo estabelecido era de 10 anos entre presentes e 15 entre ausentes, segundo dispunha o artigo 177. Ainda que aquele prazo estivesse relacionado proteo dos
248

SALLES, Jos Carlos de Moraes. A Desapropriao Luz da Doutrina e da Jurisprudncia. 4. ed. So Paulo: RT, 2000, p. 839-840. 249 MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 14. ed., rev., atual. e ampl. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2010, p. 375-376. 250 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 26 ed. (rev. e atual). So Paulo, Malheiros, 2009,p.893. 251 GASPARINI, Digenes, Direito Administrativo, 14. ed. So Paulo: Saraiva, 2009, p. 851.

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direitos reais, caberia sua aplicao como forma de impedir o benefcio pela Fazenda Pblica, de uma hiptese de usucapio no prazo de cinco anos, o que no merecia guarida nem da Constituio, nem da legislao ordinria. 252 Celso Bandeira de Mello afirma que embora uma segunda corrente divergisse da tese acima apresentada, afirmando a prescrio do direito de preferncia em 20 anos prazo da usucapio sem justo ttulo e boa-f a tese baseada na defesa da aplicao do artigo 177 do anterior cdigo era aquela a receber acolhida no Superior Tribunal Federal. 253 A partir da vigncia do novo Cdigo Civil norma do artigo 205 que a prescrio ocorra em 10 anos salvo se lei no houver de aplicar prazo menor. O cdigo no faz qualquer distino entre ao de direito real ou pessoal para fins de fixao do prazo prescricional. Afirma Maria Sylvia Zanella Di Pietro, que a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal haver de ser adaptada, podendo optar por um dos dois caminhos: entendendo-se que a retrocesso direito real, a prescrio ocorrer no prazo de 10 anos ou, do contrrio, o prazo prescricional ser o qinqenal, aplicvel nas aes contra a fazenda pblica. 254 Para Celso Bandeira de Mello, o prazo prescricional do direito de preferncia de 5 anos. J o prazo de prescrio exercer o direito real de retrocesso segundo o CPC deve ser de 10 anos, conforme regra do artigo 205, se no houver entendimento de aplicar-se a prescrio em 15 anos, que o prazo da usucapio sem justo ttulo e boa-f, previsto no artigo 1.238, caput, do Cdigo Civil. 255 O Cdigo Civil, em seu artigo 520, como j fazia o anterior no artigo 1.157, declara que o direito de preferncia no transmissvel aos herdeiros. Entretanto, ainda que no seja pacfico o entendimento jurisprudencial sobre o tema, h predominncia em considerar a existncia deste direito. Isto porque, a orientao prevista no cdigo teria aplicao apenas nos casos de preferncia ou preempo do Direito Privado, os quais derivam de acordo entre as partes, enquanto o direito de

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DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, 22.ed. So Paulo, Atlas, 2009, p. 188. Nesse sentido, STF. RE 104591/RS, Relator Ministro Octavio Gallotti 18/04/1986, DJ 16/05/1986. 253 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 26 ed. (rev. e atual). So Paulo, Malheiros, 2009, p. 893. 254 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, 22.ed. So Paulo, Atlas, 2009, p. 188. 255 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 26 ed. (rev. e atual). So Paulo, Malheiros, 2009, p. 893-894.

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preferncia do expropriado integra seu patrimnio jurdico, de forma que no h razo para reduzir-lhe ou negar-lhe a disponibilidade. 256 Por fim, sobre a manifestao jurisprudencial sobre quanto natureza jurdica da retrocesso, segue ementa do Recurso Especial n 868655 / MG:
PROCESSO CIVIL E ADMINISTRATIVO RETROCESSO DESVIO DE FINALIDADE DE BEM DESAPROPRIADO PRAZO PRESCRICIONAL. 1. A jurisprudncia desta Corte e do STF adotou corrente no sentido de que a ao de retrocesso de natureza real e, portanto, aplica-se o art. 177 do CC/16 e no o prazo qinqenal de que trata o Decreto 20.910/32. 2. Recurso especial provido.

Como se disse, em diferentes pocas, os tribunais superiores oscilaram sua orientao quanto natureza jurdica da retrocesso. Neste momento, possvel verificar que a tendncia atual confirmar a natureza de direito real deste instituto, ainda que alguns autores afirmem o contrrio.
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BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 26 ed. (rev. e atual). So Paulo, Malheiros, 2009, p. 895. MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 14. ed., rev., atual. e ampl. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2010, p. 376. 257 BRASIL. Superior Tribunal de Justia. REsp n 868. 655 / MG, Relatora Ministra Eliana Calmon, julgado em 06/03/2007, DJ 14/03/2007 p. 241. Disse Digenes Gasparini, como j mencionado anteriormente, que a retrocesso direito pessoal consagrado por doutrina e jurisprudncia. GASPARINI, Digenes, Direito Administrativo, 14. ed. So Paulo: Saraiva, 2009, p. 850.

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CONSIDERAES FINAIS

compreensvel que Administrao Pblica necessite interferir na propriedade privada para a efetivao de polticas pblicas necessrias a consecuo dos fins de promoo dos direitos fundamentais. Ao interferir na propriedade privada, retirando da esfera patrimonial do particular certo bem, o Estado est obrigado a cumprir com aquela destinao pblica para a qual realizou a desapropriao. Admite-se, contudo, a tredestinao lcita, que a destinao diversa dada ao bem, desde que, com uma das hipteses entre as finalidades pblicas previstas nas leis que disciplinam o instituto. O exerccio do poder de expropriar deve respeitar os princpios constitucionais, a exemplo da moralidade e proporcionalidade, sob pena de legitimar a arbitrariedade e desvio de poder na Administrao Pblica. A retrocesso um direito posto a disposio do particular, para que se permita assegurar que a desapropriao no seja utilizada em interesses alheios aos fins do Estado. Neste sentido, a efetivao da desapropriao no significa a extino do direito do expropriado at que o bem expropriado seja afetado a uma finalidade pblica. Tratando-se da anlise do direito do particular frente desapropriao indevida, pertinentes so as questes trazidas sobre a composio da justa indenizao na desapropriao. Se antes da Emenda Constitucional n 62 j algumas vozes afirmam que a aplicao de juros moratrios em 6% ao ano no refletia a ndice para correo da justa indenizao, maior controvrsia deve gerar a questo da atualizao monetria dos precatrios baseada na TR. No decorrer deste trabalho, foram apresentadas as caractersticas do direito de retrocesso, e as suas hipteses de enquadramento na doutrina e jurisprudncia. Sobre a natureza jurdica da retrocesso, divide-se a doutrina para afirmar tratar-se de direito pessoal, que permite ao ex-proprietrio somente buscar indenizao por perdas e danos, ou direito real, atravs do qual o particular pode exercer o direito de reaver o bem. H tambm aquela corrente que afirma ter o particular a possibilidade alternativamente optar entre ambos. o posicionamento dos Tribunais Superiores, que a desapropriao somente pode resultar do atendimento s condies impostas pela Constituio

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Federal, o que significa reconhecer que tem o expropriado o direito real de reivindicar o bem. A defesa da tese de que a retrocesso seja direito pessoal est baseada especialmente no artigo 35 do Decreto-lei n 3.365/ 41, o qual afirma que, uma vez incorporado Fazenda Pblica, o bem desapropriado no poder ser objeto de reivindicao, cabendo apenas o direito de reclamar por perdas e danos quando ocorrer desvio de finalidade. No entanto, no h como olvidarse das garantias constitucionais ao direito de propriedade, para que sejam aplicadas as hipteses do Cdigo Civil ou da Lei Geral das Desapropriaes, em desfavor do que protege, ainda que indiretamente, a Carta Magna. Sobre as garantias de que se dispe o particular, como bem observou Odete Medauar, fica evidente que no intuito de melhor resguardar o direito de propriedade e ao mesmo tempo conferir maior transparncia aos atos da Administrao Pblica, lei poderia determinar prazos para a utilizao do bem particular, como j ocorre em algumas situaes especificas. Atualmente o entendimento jurisprudencial dominante que a retrocesso seja direito real. Se, efetivamente, os tribunais mudarem esse entendimento, inmeras sero as conseqncias, uma vez que, se a ao for considerada de natureza pessoal, haver (dispensa da outorga uxria), modificao no prazo prescricional, dever ser revisto o direito transmissibilidade aos sucessores, dentre outros. Enfim, o reconhecimento do direito de real de reivindicar o bem indevidamente expropriado parece ser a hiptese que melhor atende a proteo do direito de propriedade. Isto porque o direito de retrocesso deve ser utilizado como um instrumento de defesa do direito de propriedade, no um mecanismo para a obteno de receitas de verbas indenizatrias pelo procedimento expropriatrio.

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