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II SEMINRIO SOBRE PESQUISAS EM RELAES ECONMICAS INTERNACIONAIS

MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES

Ministro de Estado Secretrio-Geral

Embaixador Antonio de Aguiar Patriota Embaixador Ruy Nunes Pinto Nogueira

FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO

Presidente

Embaixador Gilberto Vergne Saboia

A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao Ministrio das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil informaes sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso promover a sensibilizao da opinio pblica nacional para os temas de relaes internacionais e para a poltica externa brasileira.

Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo, Sala 1 70170-900 Braslia, DF Telefones: (61) 3411-6033/6034/6847 Fax: (61) 3411-9125 Site: www.funag.gov.br

II Seminrio sobre Pesquisas em Relaes Econmicas Internacionais

Braslia, 2011

Direitos de publicao reservados Fundao Alexandre de Gusmo Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo 70170-900 Braslia DF Telefones: (61) 3411-6033/6034 Fax: (61) 3411-9125 Site: www.funag.gov.br E-mail: funag@itamaraty.gov.br

Equipe Tcnica: Henrique da Silveira Sardinha Pinto Filho Andr Yuji Pinheiro Uema Fernanda Antunes Siqueira Fernanda Leal Wanderley Juliana Corra de Freitas Luiza Castello Branco Pereira da Silva Pablo de Rezende Saturnino Braga Programao Visual e Diagramao: Juliana Orem e Maria Loureiro

Impresso no Brasil 2011 S474s Seminrio sobre Pesquisas em Econmicas Internacionais (2. : 2020 II Seminrio sobre Pesquisas em Econmicas Internacionais. Braslia 2010. 320p. : il. ISBN: 978.85.7631.280-2 1. Relaes econmicas internacionais. I. Ttulo. CDU: 339.9(058) Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei n 10.994, de 14/12/2004. Relaes : Braslia) Relaes : FUNAG,

Sumrio

Introduo, 7 Breves Consideraes sobre os Impactos Potenciais da Ascenso da China na Economia Brasileira, 9 Andr Moreira Cunha, Julimar da Silva Bichara, Sandro Eduardo Monsueto, Marcos Tadeu Caputi Llis Uma Anlise do Investimento Direto Estrangeiro (IDE) no Brasil, 49 Antonio Corra de Lacerda e Alexandre Oliveira Banco do Sul: a Proposta, o Contexto, as Interrogaes e os Desafios, 73 Carlos Eduardo Carvalho, Allan Batista Gabriel, Carolina Silva Pedroso, Gabriel Yuji Kobayashi Kaneko Acordos do Mercosul com Terceiros Pases, 109 Edson Peterli Guimares e Rodrigo M. Zeidan O Surgimento do Fair-Trade na Poltica Comercial Norte-Americana: Condio Material, Ideias e Instituies, 187 Filipe Almeida Mendona

Economia Chinesa: o seu Impacto no Setor Caladista Brasileiro, 221 Jacqueline A. H. Haffner e Denise Scherer de Souza Instituies, Governana e Crescimento Econmico: Complementaridades Tericas entre as Cincias Econmicas e Polticas e Comparao da Evidncia Emprica Brasileira com a dos Pases do Mercosul e Leste Asitico, 241 Jos Alexandre Ferreira Filho e Thales Castro Amrica do Sul: Respostas de Poltica Econmica Crise Internacional, 265 Sandra Rios O Papel de Instituies Financeiras Regionais para o Fortalecimento da Cooperao Financeira na Amrica do Sul, 291 Simone S. de Deos e Rubia C. Wegner

Introduo

O II Seminrio sobre Pesquisas em Relaes Econmicas Internacionais, organizado pelo Departamento Econmico em parceria com a Fundao Alexandre de Gusmo (FUNAG) e com o Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais (IPRI), deu seguimento ao esforo de reflexo, iniciado por ocasio do I Seminrio, que logrou traar retrato do estado atual das pesquisas sobre o tema. Naquela ocasio, cada instituio exps as principais linhas de pesquisa em andamento, e os artigos que embasaram as palestras foram consubstanciados no livro Pesquisas em Relaes Econmicas Internacionais, publicado pela FUNAG. A segunda edio do colquio, que teve lugar em Braslia, em 4 de maro de 2010, possibilitou aos centros de pesquisa a apresentao de estudos e trabalhos concludos ou publicados no ano de 2009, desenvolvidos no mbito das linhas de pesquisa mencionadas por ocasio do I Seminrio. Tal como o primeiro, cumpriu o objetivo de facilitar o intercmbio de ideias e experincias entre o corpo acadmico especializado em temas econmico-comerciais e os operadores de poltica externa e negociadores que se ocupam do assunto, para benefcio mtuo. A presente obra colige os artigos que motivaram as apresentaes por ocasio do II Seminrio. Abordando temrio abrangente, aprofunda o debate inaugurado na primeira edio, ao tratar de questes especficas das relaes econmicas internacionais, e disponibiliza ao pblico leitor elementos de

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informao e anlise que auxiliaro na compreenso de algumas das principais questes que confrontam os estudiosos do assunto e os profissionais de poltica externa. Os trabalhos foram indicados pelas prprias instituies de pesquisa e no corresponderam a temticas predefinidas pelo Departamento Econmico do Itamaraty. Dessa forma, o conjunto de temas tratados constitui amostra das questes de relaes econmicas internacionais que preocupam os pesquisadores brasileiros na atualidade.

Breves Consideraes sobre os Impactos Potenciais da Ascenso da China na Economia Brasileira


Andr Moreira Cunha (UFRGS e CNPq)- andre.cunha@ufrgs.br Julimar da Silva Bichara (UAM - Espanha) - julimar.dasilva@uam.es Sandro Eduardo Monsueto (UFG) - monsueto@face.ufg.br Marcos Tadeu Caputi Llis (APEX-Brasil) - mcaputi@uol.com.br

Resumo: A ascenso da China condio de potncia econmica tem sido um dos fatos mais marcantes na conformao da estrutura da economia mundial nesse comeo de sculo XXI. O presente artigo avalia as caractersticas gerais desse processo e seus impactos sobre a economia brasileira. Inicia-se com uma discusso sobre o modelo de crescimento e internacionalizao da China. Argumenta-se que, tanto no ciclo de expanso, entre 2003 e 2008, quanto no de crise e incio de recuperao, o comportamento da economia mundial em geral, e da economia brasileira, em particular, tem estado fortemente condicionado pelo movimento de expanso global da China. Na sequncia, so fornecidas algumas evidncias do padro de comrcio bilateral Brasil-China, por meio de indicadores de desempenho e competitividade, bem como estimado o grau de convergncia cclica entre essas duas economias. Por fim, so avaliados riscos e oportunidades para o Brasil derivados da ascenso chinesa. JEL: F14, F41, F59 1. Introduo A ascenso da China condio de potncia econmica tem sido um dos fatos mais marcantes na conformao da estrutura geoeconmica e geopoltica nesse comeo de sculo XXI. O presente artigo avalia as
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caractersticas gerais desse processo e alguns dos seus impactos sobre a economia brasileira. Inicia-se com uma discusso sobre o modelo de crescimento e internacionalizao da China. Argumenta-se que, tanto no ciclo de expanso, entre 2003 e 2008, quanto na crise financeira global, o comportamento da economia mundial, em geral, e da economia brasileira, em particular, tem estado fortemente condicionado pelo movimento de expanso global da China. Na sequncia, so fornecidas algumas evidncias do padro de comrcio bilateral Brasil-China, por meio de indicadores de desempenho e competitividade, bem como estimado o grau de convergncia cclica entre essas duas economias. Para avaliar o comrcio bilateral, so utilizados indicadores que comparam os potenciais e a intensidade de comrcio entre o Brasil e a China. Sempre que possvel, os indicadores so calculados utilizando-se uma desagregao de 3 dgitos segundo a classificao HS (Harmonized Commodity Description and System Code). Para a convergncia cclica, utiliza-se a metodologia desenvolvida por Frenkel e Rose (1998) e Caldern (2008), dentre outros. Por fim, considerando os impactos da crise global e os vnculos cada vez mais estreitos entre essas duas economias, conclui-se com uma breve discusso sobre alguns riscos e oportunidades para o Brasil derivados da ascenso chinesa. 2. A Ascenso da China e a Economia Global A ascenso da China condio de potncia econmica global, com capacidade de projetar sua influncia nas diversas dimenses que estruturam a economia e poltica no mundo contemporneo, talvez seja o fato mais relevante desse incio de sculo XXI1. Desde o final da dcada
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A Repblica Popular da China (somente China de agora em diante) um pas continental, com uma rea de 9,6 milhes de quilmetros quadrados e abriga a maior populao do mundo. Desde o final dos anos 1970, o pas vem experimentando um processo intenso de modernizao de sua economia, integrao aos fluxos internacionais de comrcio e investimentos, o que est gerando uma profunda transformao de sua prpria realidade scio-econmica, bem como da ordem econmica e poltica internacional. Com um crescimento mdio de sua renda de 10% ao ano, entre 1979 e 2008, a economia chinesa tornou-se a terceira maior do mundo quando medida em dlares correntes, atrs apenas dos EUA e do Japo, sendo a segunda maior tomando-se seu PIB em paridade poder de compra (tabela 1). Os dados mais recentes do Banco Mundial (World Bank, 2009), que se referem ao ano de 2008, apontam que, com uma populao de 1.326 milhes de habitantes, a renda per capita chinesa ainda relativamente modesta: US$ 2.940 em dlares correntes, ocupando a 127 posio no ranking do Banco Mundial, que considera 210 pases; ou de US$ 6.020 per capita, em paridade poder de compra, o que significa a 122

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de 1970, e com mais intensidade nos ltimos anos, as lideranas chinesas optaram por modernizar o pas aprofundando sua integrao ao mundo em globalizao (Zheng Bijian, 2005 e 2006, Shirk, 2007; Leonard, 2008). Nesse contexto, o crescimento econmico por meio de reformas que ampliaram os espaos dos mercados pode ser percebido como meio necessrio viabilizao de um fim maior, qual seja, a recuperao de uma posio hierarquicamente superior na ordem internacional (Wu Jiglian, 2005 e 2006; Leonard, 2008). Da mesma forma, para viabilizar o rejuvenescimento da nao, combinando crescimento com manuteno da ordem interna, sob o estrito controle do Partido Comunista, as lideranas chinesas esto conscientes de que o pas necessita de recursos naturais, novas capacidades tecnolgicas, acesso a mercados, etc., o que envolve a construo de uma teia ampla de relaes polticas na arena internacional. Do ponto de vista do presente artigo, cabe destacar que pases sulamericanos, em geral, e o Brasil, em particular, respondem parte dessas necessidades. A fome chinesa por matrias-primas e mercados j se faz sentir com intensidade indita na regio, conforme tem sido sugerido por inmeros trabalhos (Zweig e Jianhai, 2005; Trinh, Voss e Dick, 2006; CAF, 2006; Devlin, Estevadeordal e Rodriguez, 2006; Lederman, Olarreaga e Perry, 2008; CEPAL, 2006, 2008, 2009). A ampliao dos fluxos de comrcio e investimentos a face econmica mais evidente desse processo. Tal aproximao se d em um momento de reordenamento dos espaos de poder em nvel internacional. Projees feitas nos ltimos anos sugerem que a China dever se tornar, ainda na primeira metade do sculo XXI, a

posio. Para se colocar em perspectiva, o PIB per capita dos pases de renda mdia foi de US$ 3.260, e os de renda mdio-baixa de US$ 2.078, em valores correntes. Ainda em termos comparativos, cabe lembrar que a regio da Amrica Latina e Caribe possua, em 2008, uma populao de 565 milhes de habitantes e um PIB de US$ 4.247 bilhes, em valores correntes, e de US$ 5.977 bilhes, em paridade poder de compra, fazendo com que sua renda per capita fosse de US$ 6.780, em valores correntes, e de US$ 10.309, em paridade poder de compra. Vale dizer, com uma populao equivalente a 42% da chinesa e uma economia de porte semelhante em termos de PIB corrente ou em paridade poder de compra, os latino-americanos desfrutariam, ainda, de nveis de vida superiores aos chineses. Em termos de IDH, a China apresenta um nvel mdio de desenvolvimento humano, aparecendo na 92 posio entre os 182 pases com dados estimados para o ano de 2007 (UNDP, 2009). Com um indicador de 0,772, o pas vem revelando um incremento constante em seu perfil de desenvolvimento. Em 1980 apresentava um IDH de 0,533.

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maior economia do planeta2. No plano comercial, o pas um dos trs maiores global players, junto com Alemanha e Estados Unidos. Note-se que, em meados dos anos 1980, a China representava cerca de 1% das exportaes mundiais peso equivalente ao do Brasil , atingindo, em 2008, uma participao de 8,9%. A partir do comeo dos anos 1990, a China tornou-se a nao em desenvolvimento que mais absorveu investimento direto externo (IDE). Recentemente, alm de receptor, o pas tambm se tornou fonte de investimentos3, especialmente em outros pases perifricos. O drive exportador chins vem impondo uma crescente presso competitiva sobre economias industrializadas e em desenvolvimento. Sua demanda por matrias-primas e energia afeta, cada vez mais, a distribuio mundial da oferta e dos preos das commodities, com distintos impactos sobre outros pases, produtores e consumidores4. nesse processo de rpida ascenso, caracterizada por suas lideranas polticas e intelectuais como tendo um carter pacfico5, que a China adentrou o sculo XXI como membro da OMC e, junto com os EUA, como motor do crescimento
Ver, dentre outros, Goldman Sachs (2007), National Intelligence Council (2005, 2008), Maddison (2007) e Trinh, Voss e Dick (2006). 3 O estoque IED chins no exterior era de US$ 148 bilhes no ano de 2008. 4 Para se colocar em perspectiva, no ciclo global de crescimento liderado pelo complexo econmico sino-americano, entre 2002 e 2006, o preo mdio das commodities elevou-se em cerca de 89%, contra 25% das manufaturas (Unctad, 2007). A poltica externa da China procura diversificar e aprofundar sua zona de influncia poltica e econmica, de modo a garantir o suprimento dos insumos estratgicos para a continuidade do seu crescimento. 5 O termo ascenso pacfica virou um ponto de referncia do complexo debate interno China, conforme relata Leonard (2008). Desde logo, ele est longe de expressar um modelo de desenvolvimento. O termo, idealizado por intelectuais influentes, como Zheng Bijian (2005, 2006), foi utilizado pelas altas lideranas do regime pela primeira vez em dezembro de 2003, mais especificamente, por Wen Jiabao, Primeiro-Ministro da China. O conceito tornou-se polmico, dentro e fora da China. Nacionalistas chineses preocupavam-se em no passar uma imagem de frouxido no trato da questo Taiwan. Estrategistas mais moderados temiam que o mundo em particular, os EUA traduzisse a ideia de ascenso ao conceito de confronto no futuro. Observadores ocidentais passaram a questionar os objetivos chineses. No toa, j no comeo de 2004, Hu Jintao passou a falar em desenvolvimento pacfico, termo considerado mais neutro. Em 2005 o Conselho de Estado elaborou melhor a viso chinesa, ento denominada Trajetria Chinesa de Desenvolvimento Pacfico (Chinas Peaceful Development Road - http://www.china.org.cn/e-white/index.htm, acessado em dezembro de 2005). H, aqui, um dilogo. nem sempre explcito com a literatura ocidental de histria e poltica internacional, cujas anlises procuram modelar o processo de ascenso e queda das grandes potncias (Kennedy, 1987; Landes, 1998; Fiori, 2004, Mearsheimer, 2006). Nesse tipo de abordagem constata-se a confluncia de elementos de acumulao de poder hard e soft (militar, poltico, cientfico, cultural e econmico) no estabelecimento de hegemonias globais ou regionais. A ascenso de uma nova potncia estaria quase sempre associada ao
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global. Entre 2003 e 2008 (primeiro semestre), a economia mundial viveu um ciclo de expanso excepcionalmente favorvel. Tal carter excepcional se deveu confluncia de alguns fatores, principalmente: crescimento elevado com taxas mdias de variao no PIB global acima de 4% associado inflao baixa (pelo menos at meados de 2007); retomada de dinamismo em regies que, nos anos 1980 e 1990, apresentaram nveis baixos de expanso da renda, tais como Amrica Latina, frica e Leste Europeu, ou em economias maduras como Japo e Alemanha; melhoria substancial nos resultados das contas externas e nas finanas pblicas das economias em desenvolvimento previamente caracterizadas por nveis elevados de vulnerabilidade externa e fragilidade fiscal6. Essas caractersticas brotaram em um momento onde a estrutura da economia revelava uma nova realidade: economias emergentes, como China, ndia, Rssia, Brasil, dentre outras, passaram a ter um peso na renda mundial, nos fluxos de comrcio e na determinao do ritmo de expanso equivalentes ou superiores aos das economias centrais (Goldman Sachs, 2007; El-Erian, 2008). Dados do FMI (2008a e 2009a) sugerem que, em 2007 e 2008, mais da metade do PIB global, medido em paridade poder de compra, era gerado nos pases em desenvolvimento. De acordo com tais estimativas (IMF, 2008a e 2009a), a tendncia de crescimento do PIB mundial foi se acelerando suavemente com o avano da globalizao, tendo, na primeira dcada do sculo XXI, um momento de auge. Por seu turno, entre 2003 e 2008, o PIB efetivo cresceu em mdia 4,4% ao ano, bem acima da tendncia. Com respeito ao comrcio exterior, verificou-se o mesmo movimento. Esse quadro, por si s, normalmente estaria associado a um processo de acelerao inflacionria, o que no ocorreu. Tanto nas economias avanadas, quanto nas em desenvolvimento, os preos ao consumidor final se mostraram bem-comportados, a despeito da sensvel elevao dos preos reais (deflacionados) das matrias-primas nos anos recentes (Unctad, 2008 e 2009). bem verdade que, no caso dos pases em desenvolvimento, a alta nos preos de alimentos e energia se desdobrou em aumento da inflao no ano de 2008.
declnio de outra, de modo que, recorrentemente, a guerra acabou sendo o desaguadouro das tenses provocadas pelo choque entre ascendentes e decadentes. Os chineses no querem ser percebidos como uma ameaa global, a despeito do fato de no esconderem sua estratgia poltica de longo prazo, que a de colocar a civilizao chinesa em uma posio de maior centralidade, mas no necessariamente de hegemonia, na ordem internacional. 6 Ver, dentre outros, Toloui (2007), BIS (2007, 2008 e 2009), Cepal (2008), IMF (2008a e 2009a), UNCTAD (2009).

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Como explicar essa situao especial? Em grande medida, ela foi produzida pela convergncia de fatores conjunturais e de uma transformao estrutural que, ento, se explicitou com muita intensidade. Do ponto de vista conjuntural, as principais economias avanadas, particularmente os EUA, reagiram ao ambiente de menor crescimento e de instabilidade financeira do comeo dos anos 2000, por meio de polticas monetrias e fiscais largamente expansionistas. Nos EUA, Greenspan comandou uma reduo da FED Fund Rate do patamar de 6,5% (maio de 2000) ao ano para 1% (junho de 2003), o que facilitou a digesto dos passivos acumulados no perodo de euforia anterior, evitando que a ruptura financeira fosse ainda mais grave do que a contrao verificada em funo da bolha especulativa da Nasdaq e dos escndalos corporativos. Havia um temor de que os problemas do mercado acionrio contaminassem, ainda mais, o lado real da economia estadunidense. Por sua vez, a gesto fiscal do novo governo republicano (George W. Bush, 20012009) transformou a herana de supervits do governo Clinton (1993-2001) em dficits crescentes, dados os aumentos de gastos e as redues de impostos. Essa combinao alimentou a continuidade do modelo de simbiose entre EUA e China: por parte do primeiro, o crescimento estava baseado na expanso ainda mais intensa do consumo, com endividamento crescente; do lado do segundo, a acumulao de capital, os ganhos de produtividade e os nveis elevados de poupana contriburam para transformar sua base produtiva em fonte estratgica da oferta mundial de manufaturas. Nesse contexto, as economias emergentes, particularmente a China, passaram a responder por parcelas crescentes do PIB mundial e, por conta disso, de sua taxa de variao (grfico 1).

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Portanto, o eixo central desta nova ordem global girava em torno dos EUA e da China7. O primeiro representava o grande mercado consumidor em ltima instncia, e o segundo a nova fbrica do mundo. Em contrapartida aos resultados favorveis daquele ciclo, explicitavam-se vrios desequilbrios, especialmente nos pagamentos internacionais. A economia estadunidense, com seus nveis recordes de endividamento nas esferas privada e pblica, apresentava padres de gastos domsticos que excediam, de forma preocupante, a renda nacional. Por conta disso, ampliavam-se os dficits em conta corrente, que de uma mdia de 2% do PIB no final dos anos 1990, passaram a 4% no comeo dos anos 2000 e atingiram o pico de 6% a 7% entre 2006 e 2007. O espelho dos dficits em conta corrente a utilizao de poupana externa para seu financiamento. No caso dos EUA, a absoro de poupana externa entre US$ 500 bilhes e US$ 1 trilho ao ano, ao longo desse ciclo, era possvel na medida em que o resto do mundo, especialmente os governos dos pases com supervits em conta corrente, passaram a acumular ativos de reserva, tambm em nveis inditos8. Tais desequilbrios nos pagamentos internacionais tambm provocaram um descolamento entre as posies financeiras. Os EUA, que j possuam uma posio lquida de investimento deficitria em 1997, equivalente a 3% do PIB mundial, passaram a ter, em 2008, uma posio devedora lquida da ordem de 8% do PIB mundial. Na outra ponta, velhos o Japo e os pases exportadores de petrleo e novos credores a sia, liderada pela China se viram na situao de ampliao significativa de suas posies. Houve, assim, uma redistribuio do poder e riqueza em nvel mundial, representando, na posse de ativos financeiros, a mesma dinmica de ascenso produtiva e comercial descrita anteriormente. Nesse mesmo ciclo (2003-2008), as regies perifricas, com exceo do Leste Europeu, experimentaram uma melhoria sensvel de seus resultados em conta corrente. A Amrica Latina, usualmente deficitria, apresentou resultados positivos da ordem de 1% do PIB da regio em mdia, entre 2004 e 2007, voltando a apresentar um dficit de 0,7% em 2008, ainda assim um valor moderado diante dos dficits de 4% do PIB, comuns nos anos 1990. Tal inverso nos resultados em conta corrente contribuiu para o acmulo de reservas internacionais. No caso da Amrica Latina, em 2007 e 2008, as principais economias da regio tinham reservas da ordem de US$ 300 bilhes pouco mais de 10% do PIB
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Ver: Ferguson e Schularick (2007), Unctad (2008 e 2009) e BIS (2007, 2008 e 2009). Ver: El-Erian (2008), Unctad (2008 e 2009) e BIS (2008).

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regional. Este valor era o triplo do verificado no comeo dos anos 2000, tanto em termos absolutos, quanto relativos renda. Tendncia semelhante de crescimento se verificou na sia e, com mais intensidade, no Oriente Mdio. Das economias analisadas, somente o Leste Europeu experimentou, no ciclo aqui destacado, o aprofundamento dos dficits em conta corrente, reproduzindo o modelo de crescimento com absoro de poupana externa. A China merece uma considerao especial, na medida em que seu peso individual nas estatsticas agregadas tende a distorcer a percepo dos dados. Assim como as demais economias asiticas, o pas passou a priorizar, depois da crise financeira de 1997 e 1998, uma estratgia de manuteno de supervits em conta corrente9. Estes ainda se situavam na casa de 2% do seu PIB at o incio do ciclo de forte expanso da economia mundial. Depois de 2003, os resultados positivos no pararam de se expandir (tabela 1), pelo menos at a ecloso da crise financeira global, e chegaram ao patamar de 11% do PIB chins ou US$ 372 bilhes no ano de 2007. As reservas internacionais atingiram o montante de mais de US$ 2,2 trilhes ou 46% do PIB no ano de 2009. Este boom foi a expresso externa da acelerao do crescimento da economia chinesa que, por sua vez, esteve diretamente associada ampliao dos j elevados nveis de investimento. Conforme pode ser observado na tabela 1, os investimentos atingiram uma mdia de 40% do PIB entre 2003 e 2009.

Ver: Dooley, Folkerts-Landau e Garber (2005).

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Se, ao lado da demanda global, a economia estadunidense representava a principal fonte de dinamismo, alimentada pelo crdito farto e barato e pelo efeito riqueza, ao lado da oferta, as redes globalizadas de produo e comrcio localizadas na China garantiam a ampliao da oferta de manufaturas a preos baixos. Na verdade, a prpria China foi se tornando uma fonte de demanda, cada vez mais importante, particularmente nos segmentos de energia, alimentos e matrias-primas. A forte alta no preo das commodities no se traduziu em inflao, pelo menos at meados de 2007, pois a China, responsvel ltima por aquele movimento, garantiu a manuteno de preos de manufaturas em nveis estveis ou cadentes. O aparente milagre do crescimento acelerado e espraiado, com inflao baixa, tem na China uma explicao fundamental. A combinao de aumentos recordes nos preos das commodities10, desde logo potencializados pela especulao em um ambiente de excesso de liquidez e falta de regulao, e estabilidade nos preos industriais produziu um choque favorvel nos termos de intercmbio dos pases em desenvolvimento, particularmente na Amrica Latina e frica, o que permitiu a rara combinao de retomada de crescimento, com melhoria nas contas externas e pblicas. Completava-se assim, o quadro da grande moderao. Todavia, a crise financeira iniciada nos EUA tambm foi produto da globalizao financeira, do crdito farto e da ausncia de anteparos regulatrios capazes de ordenar o mundo das finanas, criando, no perodo atual, a contraface da fase anterior. O ciclo excepcionalmente favorvel de crescimento metamorfoseou-se na maior crise financeira desde 1929. Portanto, tornou-se marcante na literatura11 a viso de que a conjuntura excepcionalmente favorvel do ciclo 2003-2008 se deveu, em grande medida, aos estmulos provocados pela ascenso chinesa. Conforme pode ser visualizado no grfico 2, as estimativas do FMI apontam para o fato de que a expanso chinesa respondeu por, no mnimo, da variao da renda mundial. Tal crescimento intensivo no consumo de alimentos, gua, energia e matrias-primas diversas, cujo fornecimento se origina, cada vez mais, fora da China. Isso se d em virtude do intenso processo de urbanizao, que vem transferindo 1%
Estimativas do FMI (World Economic Outlook, April 2009) sugerem que, entre 1995 e 2008, o preo real do petrleo cresceu 300%, os preos reais das commodities metlicas expandiram-se em 57% e dos alimentos tambm variaram positivamente em 7%. Em termos nominais, quase todas as commodities, energticas ou no, apresentaram seus preos recordes no primeiro semestre de 2008. 11 Detalhes em Cunha e Silva (2009).
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da populao de 1,3 bilho de pessoas do campo para as cidades anualmente, e de um ritmo frentico de expanso de investimentos que, em termos reais, tem excedido os 20% ao ano, o que se traduz numa relao investimentos/ PIB superior a 40% (tabela 1). Foi nesse contexto que se manifestou a profundidade das relaes simbiticas entre as economias chinesa e estadunidense. No plano comercial, a China tornou-se o principal parceiro dos EUA. Todavia, a relao bilateral apontava dficits comerciais crescentes, que passaram de uma mdia de US$ 54 bilhes entre 1996 e 1999, para mais de US$ 200 bilhes depois de 2005. Em contrapartida, a China, atravs da estratgia de acumulao de reservas e, assim, de compra de ttulos do Tesouro dos EUA, passou a ser um dos principais financiadores dos dficits gmeos da economia estadunidense. Tal relao complexa de complementaridade alimentou o debate sobre a sustentabilidade dos desequilbrios globais de pagamentos e do quadro de elevada liquidez e juros reduzidos. Conforme se pode observar na tabela 1, a manuteno de um ritmo acelerado de crescimento, acima de 10% a.a. no perodo recente, se d tendo por base uma elevao significativa do nvel dos investimentos que atingem estonteantes 41% do PIB em 2008 e 44% em 2009 e um recuo das presses inflacionrias at 2006, especialmente quando se toma por base o decnio anterior. Os resultados das contas externas passam a expressar a velocidade da internacionalizao chinesa no perodo ps-entrada na OMC. Depois de 2002, os supervits em conta corrente passam de uma mdia de 2% do PIB para 10,7% do PIB em 2007, 9,6% em 2008 e 7,2% em 2009. Em valores correntes, passou-se de US$ 30 bilhes/ano para mais de US$ 300 bilhes/ano, um incremento de dez vezes em pouco mais de cinco anos. A corrente de comrcio no ciclo em questo cresceu 25% a.a. em mdia, com as exportaes passando US$ 266 bilhes, em 2001, para mais de US$ 1,4 trilho em 2008. No mesmo perodo, as importaes avanaram de US$ 232 bilhes para US$ 1 trilho. Como a conta capital e financeira permaneceu superavitria, no somente pela absoro lquida de mais de US$ 60 bilhes/ano de investimento direto, em mdia, depois de 2002, mas tambm pelo influxo de outras modalidades de capitais que a despeito dos controles de capitais passaram a especular, cada vez mais, a favor de um yuan renmimbi forte o balano de pagamentos registrou resultados estruturalmente positivos. Estes se expressaram na acumulao de reservas internacionais sem precedentes atingindo, em 2007, mais de US$ 400 bilhes
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de variao anual, com um nvel absoluto de US$ 1,9 trilho (em 2008, o que equivalia a 46% do PIB e, com isso, em uma situao de fortalecimento da solvncia externa, capturada pelo indicador dvida externa lquida (negativa desde 2001) como proporo das exportaes. Com a crise financeira iniciada nos EUA, a China passou por uma moderao em seu ritmo de crescimento. Depois de experimentar uma expanso da renda na casa dos dois dgitos, entre 2003 e 2007, o PIB cresceu cerca de 9% em 2008 e 2009. Para 2010, projeta-se um PIB crescendo na casa de 9% a 10% ao ano. Os dados conjunturais mais recentes vm reforando a percepo de que a economia chinesa encontra-se em uma firme trajetria de recuperao, aps os impactos negativos da crise, mais intensos entre o ltimo trimestre de 2008 e o primeiro trimestre de 2009, quando o PIB passou de uma expanso sobre o mesmo perodo do ano anterior, de um ritmo superior a 10% para algo entre 6% e 9%. Aps a pior performance em mais de uma dcada, no primeiro trimestre de 2009, a economia voltou a se expandir em linha com meta governamental. O estmulo fiscal e a forte expanso do crdito tm contribudo para contrabalanar os efeitos depressivos da queda na demanda mundial por produtos chineses. 3. A China no Contexto Latino-Americano Conforme tem sido destacado pela literatura recente (CAF, 2006, Devlin, Estevadeordal, e Rodriguez, 2006; Lederman, Olarreaga e Perry, 2008; CEPAL, 2006, 2008, 2009) o comrcio de mercadorias entre a China e os pases latino-americanos vem crescendo a taxas significativamente superiores quelas verificadas para o total transacionado na regio. Tomando-se por referncia o ano de 2008, e considerando-se o conjunto da Amrica Latina e Caribe, a China representou 3,9 % das exportaes US$ 31 bilhes de um total de US$ 782 bilhes e 10,8% das importaes US$ 80 bilhes de um total de US$ 739 bilhes o que implicou um dficit de US$ 49 bilhes. Para se colocar em perspectiva, no ano de 2000; as participaes da China nas exportaes e importaes da regio eram de, respectivamente, 0,9% e 2,2%. Para os pases do MERCOSUL, a China representava, em 2000, 2,4% das exportaes e 3,2% das importaes. Em 2008, tais propores eram de, respectivamente, 8,3% e 12,3%. importante destacar algumas caractersticas das relaes comerciais entre os pases da regio e a China, quais sejam: (i) os fluxos de comrcio
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crescem de forma mais veloz entre tais economias do que a mdia dos demais destinos de exportaes e origens de importaes; (ii) h pelo menos dois padres de comrcio claramente delineados: aquele identificado com a experincia mexicana e centro-americana, onde predominam dficits com a China; e aquele verificado nos pases sul-americanos, onde possvel identificar perodos de supervits sustentados pelo boom das exportaes de commodities primrias e energticas, alm de manufaturas de baixo contedo tecnolgico; (iii) nos dois casos, o perfil de comrcio vem se alterando ao longo do tempo em um sentido de reduo do contedo tecnolgico dos produtos exportados para a China e ampliao daquele contedo nas importaes12. O caso brasileiro representativo desse padro. No ano de 2009, a China se transformou no principal parceiro comercial do Brasil, papel antes ocupado pelos EUA. O gigante asitico absorveu 13,2% das exportaes brasileiras e originou 12,5% das importaes. Em termos da corrente de comrcio, China e EUA tm propores semelhantes de 13%. No ano de 2000, o peso da China no comrcio exterior do pas era de 2%. Desde ento, conforme pode ser observado no grfico 2, o ritmo de expanso do comrcio bilateral foi mais intenso do que o verificado no conjunto do comrcio exterior brasileiro. No ciclo de alta de preos das matrias-primas, depois de 2003, os supervits brasileiros foram crescentes, com exceo dos anos de 2007 e 2008. Como tambm tpico da experincia latino-americana, as exportaes brasileiras tm se concentrado, cada vez mais, em produtos de baixo contedo tecnolgico. Assim, por exemplo, dois produtos, soja e minrio de ferro, vm representando mais de 2/3 do total exportado pelo Brasil. O grfico 3 toma a classificao setorial da CEPAL (2009) sobre a intensidade tecnolgica dos produtos e mostra a evoluo das exportaes brasileiras para a China e as importaes originadas naquele pas. Em 2008, 90% dos produtos exportados pelo Brasil eram intensivos em recursos naturais, in natura ou processados. Tal proporo era de 53% em 1990. Por outro lado, as importaes evoluram no sentido contrrio, com ampliao na participao dos setores de mdia e alta tecnologia.
verdade que tal perfil no destoa do padro histrico da regio, cujas excees mais notrias so Brasil e Mxico, que apresentam estruturas produtivas e pautas de comrcio mais diversificadas.
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Fonte: Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio do Brasil (www.mdic.gov.br, acesso em fevereiro de 2010)

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Tendo por base essa breve caracterizao, a prxima seo analisa com mais detalhes o comrcio bilateral e a convergncia cclica entre Brasil e China. 4. A China e a Economia Brasileira: comrcio, ciclo e crescimento 4.1. Avaliando o Grau de Convergncia dos Ciclos e suas Relaes com o Comrcio A anlise de convergncia de ciclos econmicos entre o Brasil e China tem como referncia os estudos de Frenkel e Rose (1998), seminal na anlise da relao entre ciclos econmicos e integrao comercial, e de Caldern (2008), que realiza uma pesquisa semelhante, ampliando a anlise emprica para incluir pases desenvolvidos e em desenvolvimento. Ambos os artigos estudam a correlao de ciclos econmicos entre grupos de pases, atravs de vrias metodologias de estimao de ciclos e, alm disso, avaliam os determinantes da evoluo de um indicador de convergncia ou divergncia entre diferentes economias atravs de algumas medidas de intensidade de comrcio internacional. O comrcio internacional cresceu aceleradamente nos ltimos 25 anos, inclusive a uma velocidade maior que o PIB da economia global. So vrios os autores que tm estudado as explicaes para esse forte crescimento do comrcio internacional, com destaque especial para Frankel e Rose (1998) e Caldern (2008). Essa literatura destaca que os principais determinantes da evoluo positiva das transaes internacional de bens e servios so: a proliferao e aprofundamento dos acordos de integrao comercial; os processos de reformas estruturais que incluam a abertura comercial mediante a reduo de barreiras comerciais tarifrias e no tarifrias; a ascenso dos pases emergentes, especialmente dos chamados BRICs (Brasil, Rssia, China e ndia), como grandes traders; o ciclo de crescimento acelerado dos pases desenvolvidos, especialmente dos Estados Unidos (EUA), que formam o principal mercado demandante; tambm se destaca o agressivo trabalho de promoo comercial de alguns pases emergentes, como o caso do Brasil, derivado tanto da assinatura de novos acordos comerciais, como das atuaes junto OMC. Esse forte crescimento dos fluxos comerciais est aumentando os canais de transmisso de impulsos econmicos entre os pases, gerando uma maior
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sincronia de ciclos econmicos. Frankel e Rose (1998), Caldern et al. (2007), Shing e Wang (2004), Rana (2007), dentre outros, oferecem evidncias empricas de que a maior intensidade das relaes comerciais aumenta a correlao de ciclos entre os pases. De acordo com essa literatura, no entanto, o efeito do comrcio sobre a correlao de ciclos econmicos no inequvoca, dependendo do dinamismo do fluxo comercial e, especialmente, do tipo de comrcio que se desenvolve entre os pases. Nesse sentido, Shin e Wang (2004) destacam que os canais atravs dos quais se propagam os impulsos do comrcio ao crescimento econmico dos pases so: (i) o comrcio interindstria, (ii) o comrcio intraindstria, (iii) spillovers de demanda, e (iv) a coordenao poltica. Nesse sentido, se o tipo de choque comercial que predomina entre os pases derivado de um choque de demanda, pode-se esperar um aumento da correlao dos ciclos econmicos entre os pases considerados. Um choque positivo em um pas pode provocar um aumento da demanda de importao e, conseqentemente, levar a um efeito spillover de demanda, produzindo crescimento econmico mtuo. O grau desse impacto depender do nvel de integrao comercial das economias ou de interdependncia econmica ou, ainda, da intensidade de comrcio. No entanto, se o choque dominante do tipo indstria-especfico, i.e., ocorre exclusivamente em determinado setor de atividade econmica, o efeito sobre o ciclo econmico pode ser negativo, dado que pode levar a uma especializao produtiva e, portanto a uma especializao comercial. A relao comercial derivada ser do tipo Heckscher-Ohlin e/ou Ricardiana, de forma que o comrcio ser interindustrial, resultado da especializao produtiva. Se a relao de comrcio do tipo interindustrial, a convergncia de ciclos econmicos pode ser negativa. Por outro lado, se o comrcio predominantemente intraindustrial, como o caso dos pases desenvolvidos, o efeito do crescimento do comrcio sobre a correlao de ciclos econmicos no necessariamente leva a efeitos assimtricos, j que o padro de especializao industrial; pelo contrrio, pode levar a uma maior da convergncia de ciclos. Como destaca Calderon et al. (2007), o efeito do comrcio sobre a convergncia de ciclos econmicos ambgua e depende do tipo de choque comercial e da estrutura de comrcio entre os pases e, portanto, s uma anlise emprica pode buscar evidncias mais claras sobre as relaes subjacentes ao fenmeno em questo. Frankel e Rose (1998) so os primeiros a analisar a relao entre intensidade comercial e correlao de ciclos econmicos, utilizando uma
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amostra de 21 pases industrializados. A hiptese inicial que existe uma endogeneidade nessa relao, de forma que existiria uma varivel que determinaria, ao mesmo tempo, intensidade de comrcio e ciclos, como, por exemplo, a unio monetria. Nesse sentido, a anlise economtrica deve considerar este inconveniente para evitar utilizar estimadores viesados e no eficientes. Para tanto, os autores utilizam um modelo com varivel instrumental (VI), sendo que os instrumentos so as variveis de uma equao gravitacional tradicional, i.e., distncia, fronteira e lngua. O resultado das estimaes desses autores mostra uma relao positiva entre intensidade de comrcio e ciclos econmicos. Esse estudo serviu como base para uma srie de trabalhos posteriores que analisam a relao entre comrcio e ciclo para diferentes reas geogrficas, como em Caldern et al. (2007), Shing e Wang (2004) e Rana (2007), que inspiraram o exerccio apresentado na sequncia. Reproduz-se aqui a estratgia metodolgica original utilizada por Frankel e Rose (1998). Para calcular a correlao dos ciclos econmicos foram utilizadas duas metodologias alternativas de estimao dos ciclos, a de HodrickPrescott (HP) e a de Baxter e King (BK)13. Os dados de PIB para o perodo 1960-2007 esto em preos constantes na moeda local e foram transformados em logaritmos naturais, como sugerido por Caldern (2008). Tambm se utilizou como alternativa o produto industrial. A fonte original dos dados o World Development Indicators (WDI) do Banco Mundial. Com os ciclos estimados para cada um dos filtros anteriores, i.e., HP e BK, foram calculados os coeficientes de correlao para cada par de pases, sempre tomando o Brasil como referncia. Alm disso, para contextualizar a importncia chinesa, foi considerado um conjunto de vinte e trs pases escolhidos como mercados prioritrios para as aes de promoo comercial da APEX-Brasil14. O grfico 4 apresenta os resultados da correlao entre os produtos do Brasil e seus trs principais parceiros comerciais, China, EUA e Argentina. Constata-se que, no perodo analisado, houve uma ntida tendncia de ampliao da
Baxter e King (1999). A Agncia Brasileira de Promoo de Exportaes e Investimento (APEX) definiu 23 pases para priorizar suas aes, entre mercados prioritrios Angola, Argentina, Canad, China, Colmbia, Coria do Sul, ndia, Vietn, Cuba, Egito, EUA, Mxico, Noruega, Peru, Polnia, Rssia e Venezuela e pases trader frica do Sul, Chile, Cingapura, Emirados rabes, Panam, e Turquia. Na mdia do perodo 2001-2008, tais pases absorveram 54% das exportaes totais do Brasil.
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convergncia cclica entre Brasil e China, ao passo que a economia brasileira parece estar menos vinculada com EUA e Argentina15.

Aps calcular os coeficientes de correlao, cujos resultados para a China, EUA e Argentina foram destacados no grfico 4, estimou-se a intensidade de comrcio bilateral entre o Brasil e um pas j, no tempo t, a partir de duas proxys propostas por Frenkel e Rose (1998). A primeira baseia-se exclusivamente nos dados de comrcio internacional:

Considerando os resultados para o conjunto de 23 pases destacados na nota anterior, possvel concluir que o de convergncia de ciclos est crescendo entre o Brasil e os pases asiticos, incluindo Cingapura e a frica do Sul; estvel e relativamente elevado com o Chile, Peru, Colmbia, Noruega, Estados Unidos e Canad; e decrescente com a Argentina, Mxico e Venezuela.
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ITCijt = (Xijt + Mijt) / (Xit + Xjt + Mit + Mjt)

(3.1)

Onde: Xijt refere-se s exportaes do pas i para o pas j, durante o perodo t; Xit e Mit referem-se as exportaes e as importaes totais do pas i. Portanto, esse indicador de intensidade de comrcio pondera em relao ao comrcio total. A segunda proxy pondera o comrcio bilateral total pelo PIB dos dois pases: ITYijt = (Xijt + Mijt) / (Yit + Yjt) (3.2)

Onde Yit o nvel do PIB nominal do pas i no perodo t. Os dados do comrcio bilateral so do FMI, do Direction of Trade Statistics, o PIB so do WDI-Banco Mundial. Posteriormente estima-se a relao entre convergncia de ciclos e intensidade de comrcio utilizando como base o modelo de Frenkel e Rose (1998), i.e.: Corr (v, s)ijt = + ITijt + ijt (3.3)

Onde Corr (v, s)ijt denota a correlao de ciclos econmicos entre o pas i e j, no tempo t para a proxy de atividade econmica v, que, no nosso caso, corresponde ao PIB real e a produo industrial, calculada pelo filtros, que indica uma das metodologias alternativas de estimao dos ciclos, de Hodrick-Prescott (HP) ou de Baxter e King (BK). IT referese intensidade comercial, que pode assumir a forma corresponde s equaes (3.1) ou (3.2). Finalmente e so os coeficientes da regresso a serem estimados. So estimadas 8 verses diferentes do modelo derivados das duas definies de ciclos, dos dois indicadores de atividade econmica e das duas medidas de intensidade comercial. Seguindo a metodologia de Frankel e Rose (1998), Caldern et al. (2007) e Caldern (2008), a equao (3.3) foi estimada tomando trs perodos independentes, mas empilhados: 1962-1977, 1978-1993 e 1994-2007. Todos os vinte e trs pases considerados estratgicos (ver nota 10) so utilizados no pool de dados, com exceo de Cuba, Rssia, Polnia e Vietn, por causa da falta de dados. De acordo com a teoria, o valor e o sinal de revelaro como o comrcio est afetando a convergncia dos ciclos econmicos entre os
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pases estratgicos e o Brasil. Se negativo, indicaria que o efeito especializao industrial o que domina nas transaes comerciais e, portanto, uma maior independncia entre as economias. Por outro lado, se positivo, o efeito intraindstria seria o dominante nas relaes comerciais o que acabaria gerando uma maior correlao de ciclos entre os pases. O valor de , como esperado, reflete a importncia do fenmeno. Para evitar os problemas derivados de uma estimao viesada por causa da mais que provvel endogeneidade entre atividade econmica e comrcio, utiliza-se um modelo com varivel instrumental, como Frankel e Rose (1998), Caldern et.al. (2007) e Caldern (2008). Portanto, necessrio encontrar os determinantes da intensidade de comrcio para utilizar como variveis instrumentais. Esse trabalho reproduz a estratgia utilizada por Frankel e Rose (1998) e utiliza como determinantes da intensidade de comrcio bilateral uma equao gravitacional simples, sendo as variveis independentes distncia, lngua e fronteira. As evidncias empricas derivadas da estimao do modelo gravitacional so apresentadas na tabela 2. A distncia (medida em logaritmo natural) mostra uma relao negativa e estatisticamente significativa com a intensidade de comrcio, com um nvel semelhante em qualquer uma das duas ponderaes (TT, ponderado pelo comrcio total; TY, ponderado pelo PIB). Isso revela que a distncia, como esperado pela teoria, introduz desvantagens comparativas por causa dos custos de transporte. No entanto, as dummys de lngua e fronteira no se mostraram estatisticamente significativas. Como no caso do estudo de Frenkel e Rose (1998), a equao que ponderada pelo comrcio total apresenta melhores resultados que a ponderada pelo PIB. Os testes estatsticos16 mostram que a estimao por MQO eficiente e consistente, sendo, portanto, melhor do que os modelos de dados de painel por Efeitos Fixos e/ou Aleatrios (aceita-se a hiptese nula de que o MQO eficiente e consistente).

Por uma questo de espao, eles foram omitidos aqui, mas podem ser disponibilizados aos interessados.
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Tabela 2. Resultados do Modelo gravitacional

Fonte: Resultados da pesquisa. Nota: * p<0.05, ** p<0.01, *** p<0.001. Os dados so incompletos para Cuba, Angola, Polnia, Rssia e Vietn. Desvio Padro entre parntesis. TT: Intensidade de comrcio ponderado pelo comrcio total; TY Intensidade de comrcio ponderado pelo PIB

Os coeficientes estimados (, atravs de varivel instrumental) da intensidade de comrcio sobre a correlao de ciclos econmicos entre o Brasil e os pases estratgicos so apresentados na tabela 3. Oito verses diferentes da equao (3.3) foram estimadas, de acordo com as diferentes proxys de intensidade de comrcio, de atividade econmica e de tipo de filtro para calcular os ciclos econmicos17. Tabela 3. Coeficientes estimados de por VI. Efeitos da intensidade de comrcio sobre a correlao de ciclos

17 Os resultados das estimaes no so apresentados aqui por limitao de espao, estando disponveis mediante solicitao. Eles mostram, em todos os casos, que o modelo com varivel instrumental consistente e eficiente e que, alm disso, os instrumentos utilizados so vlidos e estatisticamente consistentes.

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Fonte: Resultados da pesquisa. Nota: * p<0.05, ** p<0.01, *** p<0.001. Os dados so incompletos para Cuba, Angola, Polnia, Rssia e Vietn. estimado por VI multiplicado por 100. Desvio Padro entre parntesis. TT: Intensidade de comrcio ponderado pelo comrcio total; TY Intensidade de comrcio ponderado pelo PIB; BK: Baxter-King; HP:Hodrick-Prescott.

Os estimados, em todos os casos, so positivos, o que significaria que quanto maior a intensidade de comrcio, maior tambm a convergncia de ciclos econmicos entre o Brasil e os pases da amostra. No entanto, o efeito da intensidade de comrcio mostra-se estatisticamente pouco significativa. Alm disso, encontram-se diferenas relativamente importantes nas estimaes de entre as equaes que utilizam como varivel dependente a correlao de ciclos do PIB e as que utilizam a produo industrial. No entanto, as diferenas entre as metodologias de filtro dos ciclos so mnimas. Para exemplificar uma interpretao econmica dos resultados das estimaes da relao entre comrcio e ciclo, considere o estimado no modelo de correlao de ciclos de PIB (filtrado por BK) explicado por intensidade de comrcio ponderado pelo comrcio total. Um crescimento da intensidade de comrcio por um valor equivalente a um desvio padro aumentaria a correlao de ciclos de 0,53 a 0,61 (= 0,53 + 0,06*1,32). Assim, para o caso especfico das relaes entre Brasil e China, a intensificao do comrcio bilateral parece estar contribuindo para a tendncia de maior convergncia cclica observada no grfico 4. 4.2. Padres de Comrcio: Brasil, China e outros Parceiros Estratgicos Esta seo analisa as principais caractersticas do comrcio entre o Brasil e China, controlando para os vinte e trs pases da nossa amostra. So calculados seis indicadores18, que comparam os potenciais e a intensidade de comrcio do Brasil com seus parceiros internacionais, as vantagens do pas frente a seus principais competidores, alm do nvel de diversificao das respectivas pautas de exportao. Sempre que possvel, os indicadores
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Todos os indicadores analisados tomam o Brasil como referncia.

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so calculados utilizando-se uma desagregao a trs dgitos, segundo a classificao HS (Harmonized Commodity Description and System Code). 4.2.1. Indicador de Intensidade de Comrcio O indicador de intensidade de comrcio (IC)19 usado para avaliar em que medida o valor transacionado entre dois pases quaisquer maior (ou menor) do que seria esperado quando se leva em considerao sua importncia relativa no comrcio internacional. Ele definido como sendo a parcela das exportaes do pas i que se direciona para o pas j dividido pela parcela das exportaes mundiais que se direcionam a j. Um indicador maior (menor) do que um indica que os fluxos bilaterais de comrcio so maiores (menores) do que o esperado, dado o peso do parceiro comercial no comrcio mundial. O grfico 5 sugere que, por este critrio, o comrcio entre Brasil e China tem sido cada vez mais intenso, nos moldes do que j acontecia entre Brasil e EUA, e Brasil e Argentina.

Para os demais pases da nossa amostra, os ndices foram, de forma predominante, superiores unidade com destaque especial para os pases latino-americanos, com exceo do Mxico. Dos pases com ndice inferior unidade, cabe destacar o Canad, a ndia e a Turquia, que se caracterizam por um tamanho de mercado substantivo e/ou com potencial de crescimento, mas cuja presena brasileira inferior mdia mundial.
Formalmente: ICij = (xij/Xit)/(xwj/Xwt). Onde: xij e xwj so os valores exportados pelo pas i e pelo mundo w para o pas j; e Xit e Xwt so as exportaes totais de i e w.
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4.2.2. Indicador de Comrcio Intrassetorial O indicador de comrcio intra-setorial (ICI), tambm conhecido como ndice de Grubel Lloyd, procura capturar a importncia relativa do comrcio que se realiza dentro de um mesmo setor produtivo, o que normalmente est associado explorao de economias de escala e escopo derivadas do acesso a mercados ampliados. Por meio do comrcio intrassetorial, um pas pode ampliar sua especializao produtiva. Esse indicador varia entre zero e 100 e quanto mais prximo da centena, maior o comrcio realizado por empresas de um mesmo setor, sugerindo ganhos de especializao. Ou seja: ICI jk = (1 [sumi | Xijk Mijk | / (Xijk + Mijk)])*100 Onde Xijk e Mijk representam as exportaes e importaes de produtos do setor i no pas j para e a partir do pas k. A anlise tradicional desse ndice define trs nveis ou categorias que classificariam o padro de comrcio: Nvel 1: ICI >33 Padro de comercio intraindustrial; Nvel 2: 10 < ICI >33 Com potencial de comercio intraindustrial; Nvel 3: ICI <10 Padro de comercio Interindustrial. O padro de comrcio intraindustrial, como destaca a nova teoria do comrcio internacional, estaria associado possibilidade de ganho dinmicos derivados do comrcio, i.e., possibilidade de ganhos decorrentes das economias de escala de produo, da especializao, da racionalidade de custos, do aumento da produtividade e das vantagens competitivas. Desse modo, o crescimento do fluxo de comrcio com esses pases produziria um maior crescimento econmico, na medida em que possibilitaria uma ampliao da escala de produo, por exemplo, implicando maior produtividade e competitividade internacional. O grfico 6 reporta que o comrcio bilateral com a China tem um padro interindustrial, diferentemente com o que ocorre com o conjunto da amostra (APEX-23), onde predomina o comrcio intrassetorial.

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Nesse caso, assim como nos demais pases asiticos, refora-se a percepo previamente destacada de que o Brasil tem se posicionado como um exportador de produtos intensivos em recursos naturais e importador de manufaturas de maior contedo tecnolgico. 4.2.3. Vantagens Comparativas Reveladas (VCR) O ndice de vantagens comparativas reveladas (VCR) procura indicar o potencial exportador de um pas qualquer com respeito ao resto do mundo. Pases com indicadores similares tendem a exibir um baixo volume de comrcio bilateral (salvo na presena de um intenso comrcio intrassetorial), ao passo que divergncias sugerem maior complementaridade e, por isso mesmo, potencial de expanso do comrcio. Um indicador superior (inferior) unidade indica uma vantagem (desvantagem) comparativa revelada naquele produto/setor com respeito ao parceiro comercial. calculado da seguinte forma: VCRij = (xij/Xit) / (xwj/Xwt) Onde: xij e xwj correspondem s exportaes do produto j originado no pas i e no mundo w, ao passo que Xit e Xwt so as exportaes totais do pas i e do mundo w. O indicador pode ser calculado tambm
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entre dois parceiros comerciais, pases i e j. Os resultados do ndice de VCR so apresentados na tabela 4 e esto classificados por intensidade tecnolgica, para os anos 2007 e 200820. Tabela 4. ndice de Vantagem Comparativa Revelada do Brasil com os parceiros estratgicos, 2007-2008

Fonte: Elaborao prpria com dados do FMI-Directions Trade Statistics a 3 dgitos.

Os resultados sugerem que o Brasil tende a perder vantagens comparativas em setores de maior intensidade tecnolgica. Comparando-se os ndices brasileiros com os da amostra APEX-23, constata-se que o Brasil mais competitivo do que a mdia dos pases da amostra nos setores de produtos primrios e intensivos em recursos naturais e em baixa tecnologia, sendo menos competitivos nos setores de mdia e alta tecnologia. Este resultado semelhante quando se compara o Brasil com China e EUA. Com a Argentina, as exportaes brasileiras de baixa, mdia e alta tecnologia so mais competitivas.

Foram calculados os indicadores para todos os anos da srie, i.e., de 1999 a 2008, e todos os pases da amostra. Os resultados podem ser disponibilizados mediante solicitao.
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4.2.4. Indicador de Especializao das Exportaes (IES) O indicador de especializao das exportaes (IES) uma verso modificada do indicador de vantagens comparativas reveladas (VCR). A nfase aqui na relao de comrcio bilateral entre dois pases quaisquer, tomando em conta dados setoriais. Um indicador maior (menor) do que a unidade sugere uma vantagem (desvantagem) de especializao no setor em anlise no mercado de destino. Portanto, um valor baixo revela uma pequena participao nas importaes setoriais de parceiro comercial de referncia, no entanto, o contrrio implica uma elevada quota de mercado, portanto, alto nvel de competitividade no mercado considerado. Temos: IES = (xij/Xit) / (xkj/Xkt) Onde: xij e Xit so as exportaes do produto/setor j originados no pas i, enquanto xkj e Xkt so, respectivamente, as importaes do produto j no mercado k e o total das importaes de k. Tabela 5. ndice de Especializao das Exportaes - Brasil versus Economias Selecionadas, 2007-2008

Fonte: Elaborao prpria com dados do FMI-Directions Trade Statistics a 3 dgitos.

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Esse indicador revela vantagem (ou desvantagem) de especializao brasileira nos setores considerados em relao aos pases da amostra. Como se observa na tabela 5, os resultados so equivalentes aos encontrados para o indicador de vantagem comparativa revelada, i.e., o Brasil s tem vantagens competitivas em produtos primrios ou manufaturas intensivas em recursos naturais, apresentando desvantagem relativa nos produtos intensivos em tecnologia (mdia e alta). Por outro lado, apresenta vantagem comparativa nos setores intensivos em tecnologia frente aos pases latino-americanos (Mxico uma exceo) e africanos21. Portanto, confirma-se a deficincia competitiva do Brasil nos setores de maior valor agregado e intensivos em tecnologia relativa aos mercados mais dinmicos. 4.2.5. Indicador de Diversificao (ou Concentrao) das Exportaes A diversificao das exportaes importante para pases em desenvolvimento que, usualmente, dependem de poucos produtos exportveis, em geral commodities, cujos preos tendem a oscilar fortemente em horizontes temporais mais longos. Isso expe as economias mais dependentes de poucos produtos/setores comercializveis. Para representar a diversificao das exportaes se utilizar o ndice de Herfindahl Hirschmann (IHH), que calculado da seguinte forma:

1 n 2 j =1 = pi n IHH = 1 1 n
Onde pi representa a participao das exportaes do setor i no total das exportaes do pas j, normalizado pelo nmero de observaes. A soma dos quadrados das participaes o ndice de Herfindahl; quando corrigido pelo nmero de observaes, se transforma no IHH. De acordo com a literatura emprica, considera-se que a estrutura de exportaes concentrada quando o ndice maior do que 0,18; moderadamente
Foram calculados os indicadores para todos os anos da srie, i.e., de 1999 a 2008, e todos os pases da amostra. Os resultados podem ser disponibilizados mediante solicitao.
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concentrada quando est entre 0,10 e 0,18; e diversificado quando menor que 0,10. Portanto, associado a esses intervalos possvel concluir sobre o grau de dependncia da estrutura de exportao dos pases aos preos de determinado produto. Tabela 6. ndice de Diversificao (ou Concentrao) das Exportaes Brasil versus Economias Selecionadas

Fonte: Elaborao prpria com dados do FMI-Directions Trade Statistics a 3 dgitos

Como mostra a tabela 6, o Brasil apresenta uma pauta exportadora um pouco mais concentrada que a mdia dos pases da APEX, mas dentro dos parmetros que sugerem uma estrutura diversificada. Nesse mesmo grupo de pases esto China, Coria do Sul, Mxico, Polnia, Cingapura, Turquia, Vietn e Estados Unidos22. Portanto, o nvel de risco determinado pela excessiva concentrao exportadora brasileira parece ser semelhante quele verificado nos principais competidores asiticos, Mxico e Estados Unidos. No entanto, quando se analisa o ndice de diversificao por setores intensivos em tecnologia23, as debilidades manifestadas pela pauta de exportao brasileira voltam a aparecer, onde se observa uma concentrao nas exportaes dos setores mais intensivos em tecnologia (baixa, mdia e alta). Isso significa que as exportaes brasileiras de produtos intensivos em tecnologia esto excessivamente concentradas em poucos produtos o que, portanto, implica riscos considerveis derivados de flutuaes de preos, da taxa de cmbio e de aes protecionistas dos principais mercados de destino em nossa amostra.
Foram calculados os indicadores para os pases da amostra. Os resultados podem ser disponibilizados mediante solicitao. 23 Por falta de espao, apresentamos somente alguns resultados. Os detalhes podem ser disponibilizados mediante solicitao.
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OS IMPACTOS POTENCIAIS DA ASCENSO DA CHINA NA ECONOMIA BRASILEIRA

3.2.6. ndice de Similaridade das Exportaes (ISX) Este indicador permite vislumbrar os padres de comrcio em cada pas de forma comparativa. Ele varia entre zero (0), indicando completa diferena entre as estruturas de exportao, e cem (100), similaridade perfeita. Assim: ISX j,k = sum [min (Xij, Xik) * 100] Onde: Xij e Xik so, respectivamente, a parcela das exportaes do setor i originadas nos pases j e k. Tabela 7. ndice de Similaridade das Exportaes - Brasil versus Economias Selecionadas, 1999-2008

Fonte: Elaborao prpria com dados do FMI-Directions Trade Statistics a 3 dgitos.

Esse indicador revela concorrncia entre as estruturas de exportao dos pases considerados, i.e., se o ndice igual a zero, as estruturas de exportao so diferentes, portanto, no existe concorrncia entre produtos ou setores industriais. No entanto, quanto maior o valor do indicador ou quanto mais prximo de 100, maior o grau de concorrncia comercial. Os resultados da tabela 7 indicam que o Brasil possui um ndice de similaridade de exportaes bastante elevado com respeito ao total da amostra (APEX23), o que indicaria um nvel de concorrncia significativo entre a estrutura das exportaes brasileiras e a dos pases estratgicos. Os pases que se configurariam como os mais importantes competidores comerciais do Brasil seriam a Argentina, Coria do Sul, Turquia, Venezuela, Canad, Mxico, Estados Unidos, frica do Sul, ndia, Polnia e Vietn. No caso da China, tal similaridade menor. Esses mesmos resultados so observados quando o ndice calculado por setores intensivos em tecnologia, com destaque para o
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setor de mdia tecnologia, ao qual pertence o setor de transportes, onde se observa um maior nvel de concorrncia com os pases desenvolvidos da amostra e com os pases asiticos24. 4.2.7. ndice de Complementaridade de Comrcio (ICC) O ndice de complementaridade de comrcio bastante utilizado para avaliar processos de integrao econmica, na medida em que procura evidenciar em que medida as estruturas de exportao e importaes coincidem. Um ndice de zero (0) indica que no h exportaes e importaes entre os pases, e um ndice de cem (100) sugere perfeita similaridade nas respectivas estruturas de comrcio exterior. ICCij = 100 sum(|mik xij| / 2) Onde: xij representa a parcela das exportaes do produto/setor i nas exportaes totais do pas j; e mik a parcela das importaes do produto/ setor i total importado pelo pas k. Tabela 8. ndice de Complementaridade de Comrcio - Brasil versus Economias Selecionadas, 1999-2008

Fonte: Elaborao prpria com dados do FMI-Directions Trade Statistics a 3 dgitos.

O indicador de complementaridade comercial25 (tabela 8) analisa o padro exportador de um pas relativo ao perfil importador de um parceiro
24 Por falta de espao apresentamos somente alguns resultados. Os detalhes podem ser disponibilizados mediante solicitao. 25 Por falta de espao apresentamos somente alguns resultados. Os detalhes podem ser disponibilizados mediante solicitao.

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OS IMPACTOS POTENCIAIS DA ASCENSO DA CHINA NA ECONOMIA BRASILEIRA

comercial ou de um grupo de pases, i.e., mede a semelhana entre o padro de oferta de um pas com o de demanda de outro pas. Portanto, revela potencial de crescimento do comrcio internacional. Em processos de integrao, quanto maior esse indicador, maior so as possibilidades de sucesso, porque maiores so os crescimentos esperados dos fluxos de comrcio. No caso aqui estudado, o ndice de complementaridade comercial do Brasil com os pases da amostra bastante elevado, como tambm revela o indicador de similaridade de exportaes, quer dizer, em torno a 50. Portanto, os pases selecionados apresentam um considervel potencial de crescimento do comrcio internacional com o Brasil, destacando-se Turquia, Chile, Canad, Egito, Polnia e frica do Sul. Por outro lado, quando se analisa por setores intensivos em tecnologia, destaca-se, outra vez, o setor de intensidade mdia, por conta do setor de transporte, como o de maior potencial de crescimento de comrcio intraindustrial e de sucesso em acordos comerciais. No caso da China, o ndice cresceu de 43,5%, em 1999, para 48,6%, em 2008. 5. Consideraes Finais Neste trabalho, procurou-se destacar alguns dos efeitos sobre o Brasil da ascenso da China condio de potncia econmica global. Privilegiou-se a dimenso do comrcio internacional. Esta e outras facetas das relaes bilaterais entre essas duas naes tm sido alvo de grande ateno por parte de especialistas em diversos campos do conhecimento. Das vrias posies em destaque, pode-se, tentativamente, agrupar argumentos entre otimistas e pessimistas. Os primeiros percebem na ascenso chinesa a possibilidade de consolidao de uma nova ordem internacional menos centrada no poder americano e com maior abertura de espaos para que o Brasil se consolide como uma potncia lder entre os pases em desenvolvimento, particularmente na Amrica do Sul. A demanda chinesa por recursos naturais criaria um vetor de dinamismo para a economia brasileira ao longo dos prximos anos, o que permitiria a ruptura do quadro de semiestagnao derivado da crise da dvida externa dos anos 1980. Evidentemente, a demanda chinesa per se no teria esse poder indutor, sendo percebida como uma alavanca para a internacionalizao de setores produtivos intensivos na produo e industrializao de bens intensivos em recursos naturais. Por outro lado, os pessimistas olham para essa mesma possibilidade como sendo um risco de
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involuo, com o Brasil retornando a uma posio semelhante quela dos anos pr-1930, de uma economia primrio-exportadora26. Sem a pretenso de resolver este debate, o presente artigo procurou contribuir com evidncias adicionais do padro de comrcio bilateral e do grau de convergncia cclica entre as duas economias. Em um primeiro momento procurou-se delinear o papel da economia chinesa no ciclo recente de expanso e crise da economia mundial. Sua participao crescente nos fluxos comerciais e financeiros, bem como na determinao do ritmo de crescimento global, tm gerado impactos variados sobre os pases desenvolvidos e em desenvolvimento. No caso do Brasil, tpico da experincia mdia sul-americana e de vrias outras economias ricas em recursos naturais na frica e na sia, a demanda chinesa por matrias-primas gerou um ciclo de expanso nos preos destes produtos, o que, por sua vez, criou um ambiente propcio acelerao no crescimento com melhoria na situao fiscal e externa das economias com o perfil de complementaridade China. Verificou-se a importncia crescente desse pas enquanto destino de exportaes e origem de importaes do Brasil e do restante da Amrica Latina. Por outro lado, essa complementaridade tem gerado um perfil de comrcio que aprofunda a tendncia histrica de especializao na produo e exportao de produtos intensivos na utilizao de recursos naturais e de importaes de manufaturas intensivas em tecnologia. Nesse momento de ascenso chinesa, a maior convergncia cclica entre a economia brasileira e a do gigante asitico, associada a uma menor convergncia com os EUA e as principais economias sul-americanas, particularmente a Argentina, sugere a possibilidade futura de um realinhamento na dinmica de crescimento do pas. Nossos resultados no permitem afirmar que tal efeito-China seria (ou ser) a fonte de expanso da economia brasileira. Indica, apenas, que h uma maior convergncia cclica. Os indicadores de padro e competitividade do comrcio exterior apresentados na seo 3.2. reforam a percepo de que o comrcio bilateral Brasil-China, quando controlado para o padro verificado na nossa amostra, tende a ser ainda mais marcado pela especializao em setores intensivos em recursos naturais. Enquanto a dinmica chinesa de expanso viabilizar o ciclo de expanso de preos e quantidades vendidas desses produtos, a economia brasileira
26 As referncias esto, dentre outros, em Fujita (2001), Castro (2008) e Conferncia Nacional (2009). Para o contexto latino-americano, ver CAF (2006), Devlin, Estevadeordal e Rodriguez (2006), Lederman, Olarreaga e Perry (2008) e CEPAL (2006, 2008, 2009).

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poder ter vantagens de posicionamento. Todavia, h riscos importantes em tal especializao que, mesmo no tendo sido explorados nesse trabalho, ecoam na velha discusso de sustentabilidade de um padro de desenvolvimento assentado na produo e exportao de commodities. Nesse sentido, os resultados aqui apresentados devem ser complementados por novos estudos que aprofundem suas interpretaes e explorem outras dimenses dos fenmenos em curso. 6. Referncias Bibliogrficas (THE) ECONOMIST. Several Issues. ADB. The Key Indicators for Asia and the Pacific 2009. Manila: Asian Development Bank, 2009. BAXTER, M. e KING, R. G. Measuring Business Cycle: Approximate BandPass Filters form Economic Time Series. The Review of Economics and Statistics, 81 (4): 575-93, 1999. BIS. 77th Annual Report. Basle, Bank for International Settlements, 2007. BIS. 78th Annual Report. Basle: Bank for International Settlements, 2008 (www.bis.org). BIS. 79th Annual Report. Basle: Bank for International Settlements, 2009 (www.bis.org). CAF. Amrica Latina en el Comercio Global. Ganando Mercados. Caracas: Corporacin Andina de Fomento, 2006. CALDERN, C. Trade, specialization, and cycle synchronization: explaining output co-movement between Latin America, China, and India. In. LEDERMAN, D., OLARREAGA, M., PERRY, G. (Ed.), Chinas and Indias challegenge to Latin American. Washington, DC: World Bank, 2008. CALDERON, C., CHONG, A., STEIN, E. Trade Intensity and Business Cycle Synchronization: Are Development Countries Any Different? Journal of International Economics, 71(1): 1-21, 2007.
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Uma Anlise do Investimento Direto Estrangeiro (IDE) no Brasil1


Antonio Corra de Lacerda2 Alexandre Oliveira3

Resumo: o artigo analisa os influxos de investimento estrangeiro direto (IDE) no Brasil, no perodo 2000-2008. Ser apresentada uma breve evoluo histrica do IDE no Brasil e um resgate das principais abordagens dos principais determinantes dos influxos de investimento estrangeiro, com nfase na importncia do fator locacional. Os influxos de IDE no Brasil sero analisados, com base em dados e estatsticas, do ponto de vista das principais origens dos pases investidores estrangeiros, assim como dos setores de destino no pas hospedeiro. Com isso, busca-se caracterizar o perfil dos investimentos e os seus impactos na desnacionalizao dos macrossetores da economia brasileira.
Uma verso preliminar deste trabalho foi apresentada no VII Ciclo de Debates em Economia Industrial, Trabalho e Tecnologia EITT, realizado em So Paulo, em Maio de 2009 e publicado em seus anais. 2 Professor-doutor do departamento de economia e coordenador do Grupo de Pesquisas Desenvolvimento e Poltica Econmica (DEPE), da Faculdade de Economia e Administrao da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP). Doutor pelo Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp) e ex-presidente da Sobeet- Sociedade Brasileira de Estudos de Empresas Transnacionais e da Globalizao Econmica. www.pucsp.br/depe E-mail: aclacerda@pucsp.br. 3 Economista e Mestrando em Economia do Programa de Estudos Ps-Graduados em Economia Poltica, membro do Grupo de Pesquisas Desenvolvimento e Poltica Econmica (DEPE) da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP). E-mail: alexpuc2004@yahoo.com.br.
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ANTONIO CORRA DE LACERDA & ALEXANDRE OLIVEIRA

Palavras-chave: Investimento Direto Estrangeiro, Desnacionalizao. JEL: F21, P33 e P45. Abstract: this paper analyses the inflows of foreign direct investment (FDI) into Brazil during the period 2000-2008. A brief historical development of Brazilian FDI inflows and the main approaches of the FDI inflows determinants will be presented. Based on data and statistics, the analysis of Brazilian FDI will consider the main foreign investor countries and the sectors selected in the host country. Therefore, this paper attempts to characterize the profile of investments and their impacts on the denationalization of the Brazilian economy macro-sectors. Key-words: Foreign Direct Investment, Denationalization. JEL: F21, P33 e P45. Introduo Uma das faces mais controversas da globalizao econmica a crescente internacionalizao da produo, por meio dos fluxos de investimentos diretos estrangeiros (IDE) realizados pelas empresas multinacionais (EMN). O objetivo deste artigo analisar os principais aspectos envolvidos na questo, especialmente no que se refere ao caso brasileiro no perodo recente. O artigo est organizado em quatro sees. Na seo 1, abordada a questo do IDE no Brasil, sua evoluo histrica, assim como um resgate bibliogrfico do tema. Na seo 2, apresentado um panorama das principais abordagens tericas acerca dos principais determinantes dos influxos de investimentos estrangeiros, com nfase na importncia do fator locacional. Na seo 3, so analisados os influxos de IDE no Brasil, com a apresentao de dados e estatsticas, focalizando o perodo 2000-2008, especialmente no que se refere anlise das principais origens dos investidores estrangeiros e um perfil setorial desses influxos. A anlise baseia-se na pesquisa bibliogrfica sobre o tema, assim como nos indicadores primrios do Banco Central do Brasil, entre outros. Comparaes internacionais tero como fonte os relatrios e estudos da UNCTAD.
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UMA ANLISE DO INVESTIMENTO DIRETO ESTRANGEIRO (IDE) NO BRASIL

1. A questo do IDE no Brasil; um breve apanhado histrico Nesta seo, analisam-se as origens histricas e as caractersticas dos fluxos de investimentos diretos estrangeiros na economia brasileira. Os dados disponibilizados por fontes primrias nacionais e estrangeiras permitem-nos caracterizar um histrico de ciclos dos investimentos estrangeiros no Brasil, que sero objeto de anlise nas prximas sees deste artigo. A anlise dos fluxos segundo o pas de origem e o setor de destino permite avaliar os impactos macroeconmicos dessa transformao. No sculo XIX, a partir de 1880, ocorreram os primeiros influxos de investimentos diretos estrangeiros na economia brasileira. Inicialmente voltados para a indstria de transformao farinha de trigo, calados e fsforos , os influxos no foram expressivos, ao passo que se mostraram mais agressivos nos setores de transporte ferrovirio e energia eltrica4. Ao longo do sculo XX, a participao dos investimentos diretos estrangeiros na economia brasileira pode ser dividida em trs ciclos. No contexto do processo de substituio de importaes, o ps-guerra (1946) marca o incio do primeiro ciclo, em que a atividade industrial brasileira ainda se d de forma incipiente. A partir da, o investimento direto estrangeiro ingressou na economia brasileira associado ao modelo de substituio de importaes e, ao longo das dcadas de 1950, 1960 e 1970, na indstria de bens durveis, intermedirios e de capital. No entanto, apesar desse longo histrico, somente a partir de 1969, os dados sobre os influxos de investimentos direto estrangeiro passaram a ser publicados regularmente5.Aps um breve interregno na dcada de 1980, quando o Brasil esteve fora dos destinos dos investimentos externos, os anos 1990 representaram um forte avano no ingresso de empresas multinacionais na economia brasileira. Em 1995, realizou-se o primeiro Censo do Capital Estrangeiro, iniciativa do Banco Central do Brasil, que visava elaborar um diagnstico da presena dos investimentos diretos estrangeiros, a partir de questionrios respondidos pelas prprias empresas que realizavam registro de suas operaes no Departamento de Capitais Estrangeiros do Banco Central do Brasil (Decec)6.
Para um resgate histrico da participao dos investimentos diretos estrangeiros na economia brasileira, ver principalmente: Lacerda, 1998 e Gonalves , 1999. 5 Os dados sobre os influxos de IDE no Brasil passaram a ser publicados regularmente no Boletim do Banco Central. 6 A legislao sobre a participao do capital estrangeiro sob a forma de investimentos diretos foi regulamentada pela lei n. 4.131/62.
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No ranking dos principais investidores estrangeiros na privatizao brasileira, chama ateno o fato de que, dos investidores tradicionais na economia do Pas, somente os Estados Unidos mantiveram uma postura agressiva, com 16,5% do total, consolidando sua liderana entre os principais investidores estrangeiros no Brasil. Com base em critrios de participao estrangeira7, o Censo apurou que o estoque de investimentos diretos estrangeiros na economia brasileira atingiu o montante de US$ 43 bilhes. Esse resultado foi obtido por meio da resposta de 6.322 empresas estrangeiras instaladas no Brasil e baseava-se no valor atualizado do seu patrimnio lquido. Desse total, 4.902 empresas, equivalentes a 77% do universo, detinham participao majoritariamente estrangeira. O Brasil, que estivera ausente do mapa de investimentos externos ao longo da dcada perdida, nos anos 1980, reingressara na rota desses investimentos na dcada de 1990, especialmente depois da implantao do Plano Real (1994). A queda da inflao, que era a ltima resistncia dos investidores ao mercado brasileiro, veio consolidar o cenrio receptivo aos novos influxos, definido anteriormente pela abertura comercial, pela reduo das restries de atuao setorial e pela renegociao da dvida externa. Mais tarde, as privatizaes e o boom das fuses e aquisies tambm foram fatores determinantes, assim como a emergncia do Mercosul. Essa combinao de fatores e a extraordinria expanso do fluxo internacional de capitais fizeram com que o montante destinado ao Brasil crescesse de pouco mais de US$ 1 bilho ao ano, no incio da dcada, para US$ 30 bilhes ao ano, recebidos na mdia de 1998-2000. Em 2001, esse quadro comeou a mudar, em razo do cenrio internacional adverso, com a queda nas bolsas dos Estados Unidos, o desaquecimento da economia, agravado com os efeitos dos atentados terroristas de setembro e, posteriormente, com os escndalos nas fraudes dos balanos contbeis das grandes empresas. A divulgao do segundo Censo do Capital Estrangeiro, ano-base 2000, permitiu, alm de um diagnstico atualizado da participao do investimento direto estrangeiro na economia brasileira, comparar os seus resultados com os do primeiro Censo (ano-base 1995). Um outro elemento de anlise se refere distribuio do capital social integralizado por no-residentes, segundo os ramos de atividade
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Em Lacerda (2004, p. 22 e 2006, p. 17), a condio mnima para a empresa ser considerada transnacional, no pas hospedeiro do IDE, a seguinte: (...) mnimo de 10% do capital votante, ou 20% do total.

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classificados de acordo com a CNAE/IBGE (Classificao Nacional deAtividades Econmicas), alm da distribuio espacial do capital integralizado por no residentes no Brasil, segundo regies e unidades da Federao. Na comparao entre os censos de 1995 e 2000, o nmero de empresas informantes que se enquadravam nos critrios de participao estrangeira cresceu de 6.322 para 11.404, uma elevao de 80%. Com relao s empresas com participao majoritria, o nmero elevou-se de 4.902 para 9.712, com um crescimento de 98%. O indicador fundamental para a avaliao do processo de internacionalizao da economia brasileira o montante do estoque de capital social integralizado por no residentes. Em dlares correntes, o estoque de investimento direto estrangeiro acumulado cresceu de US$ 41,7 bilhes, em 1995, para US$ 103 bilhes, em 20008. Observa-se que o total de capital social integralizado por no residentes, conceito que corresponde ao estoque de investimentos diretos estrangeiros ao final de cada perodo avaliado, expande-se 147% entre 1995 e 2000, em valores medidos em dlares correntes. No que se refere ao estoque de IDE, segundo pases investidores, a evoluo denota a influncia do processo de privatizaes. Em 2000, os Estados Unidos ainda se mantm como principal grupo de no residentes detentor de ativos produtivos na economia brasileira. No entanto, no que se refere participao dos demais, chamam a ateno, especialmente, Espanha e Portugal, pelos fatores j apontados. Se, em 1995, ambos os pases conjuntamente nem sequer somavam 1% do total de estoque de IDE, em 2000, a Espanha j detinha 12% desse estoque, sendo o segundo maior investidor no pas. Portugal, por sua vez, respondia por 4,4% do total de US$ 103 bilhes de capital integralizado por no residentes em 2000. O detalhamento dos fluxos observados no perodo de 2001 e 2002 indica a manuteno da posio de liderana dos Estados Unidos e o crescimento da participao da Holanda que atinge 13,1% dos fluxos nos dois anos citados, acima dos 10,7% do estoque detido em 20009.
8 Destaque-se o efeito da desvalorizao cambial nesse montante, uma vez que, em reais correntes, o estoque de investimentos diretos estrangeiros cresceu de R$ 40,5 bilhes para R$ 201,4 bilhes. 9 Um fator que tem intensificado os investimentos de origem holandesa que muitas empresas de outras origens de capital tm realizado suas inverses a partir de suas filiais l instaladas, aproveitando vantagens fiscais. Alm disso, as empresas holandesas ampliaram sua participao no mercado brasileiro, especialmente nas reas supermercadista e financeira.

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No que se refere aos setores de destino dos investimentos diretos estrangeiros, observa-se uma predominncia do setor tercirio, em detrimento da indstria. O setor indstria, ainda que detivesse em volume um estoque de IDE, em fins de 2000, superior ao verificado em dezembro de 1995, teve a sua parcela no total reduzida a pouco mais da metade, entre os dois perodos. Os servios mais que dobraram a sua participao no total do estoque de IDE, no perodo analisado. Considerando-se o estoque de IDE acumulado, at o ano de 1995, os investimentos diretos estrangeiros direcionados ao setor de servios representavam 30,9% do total. J no ano de 2000, o setor tercirio teve a sua parcela aumentada para 64% do total, tambm influenciada pela privatizao em setores de infraestrutura ocorrida no perodo. Essa predominncia dos investimentos diretos estrangeiros no setor de servios10 e nos destinados ao setor industrial, voltados para o mercado interno, revela uma reestruturao significativa da produo brasileira. O IDE destinado ao Brasil concentrou-se basicamente em setores non-tradables, fazendo com que, do ponto de vista do impacto no Balano de Pagamentos, essas atividades demandem remessas de lucros e dividendos sem gerao de receita adicional exportadora. Ressalte-se, no entanto, que essa viso representa uma abordagem esttica do processo, uma vez que a competitividade global da economia tambm influenciada pela reestruturao do setor non-tradable. Na verdade, tendo em vista o paradigma da reestruturao produtiva, com a terceirizao e realocao de atividades, h uma crescente ligao, de forma que o setor non-tradable fornecedor de produtos e servios ao setor tradable, o que tende a gerar ganhos de produtividade e aumento da competitividade dos produtos no mercado internacional. Isso, certamente, um ponto ainda no suficientemente explorado nas anlises11.
Vale destacar uma dificuldade presente nessa classificao setorial dos investimentos, que so os investimentos destinados s empresas holdings, equivalentes a cerca de 20% do total. Embora estejam corretamente classificados como servios, muitas vezes esses investimentos acabam sendo direcionados s unidades produtivas da holding, o que distorce um pouco a anlise. A partir de 1999, o BACEN passou a divulgar esses recursos segundo os setores para os quais foram repassados. Isso explica a queda da participao do item servios prestados a empresas de 26,7%, em 1998, para 12,1%, em 1999, e apenas 2,7%, em 2000. 11 No ltimo item deste captulo, retomaremos a discusso procurando avaliar os impactos da mudana da poltica cambial a partir de 1999 e a destinao dos investimentos.
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No que tange distribuio geogrfica dos investimentos diretos estrangeiros, observou-se uma correlao previsvel entre a sua localizao e os graus de concentrao da riqueza nas diversas regies do Brasil. Assim, observa-se que, ao longo da segunda metade da dcada de 1990, no houve movimentos no sentido de redistribuio espacial dos ativos. Tanto em fins de 1995 como no final de 2000, a regio Sudeste detm aproximadamente 87% do estoque de IDE. A regio Sul detm cerca de 7,5%, em ambos os finais do perodo12. A questo dos impactos do processo de desnacionalizao acelerada da economia brasileira deu origem a um intenso debate a partir dos anos 2000, com respeito internacionalizao dos centros de deciso, efeitos sobre o balano de pagamentos, nveis de emprego e gerao de tecnologia local. Apesar de no ter sido realizado, ou pelo menos divulgado, um novo Censo mais atualizado relativamente aos capitais estrangeiros ingressados no Brasil, desde o ltimo levantamento realizado pelo Banco Central do Brasil referente ao ano-base de 2000, possvel tirar algumas concluses com base nos influxos de IDE direcionados economia brasileira para o perodo 2001-2008. Esse exerccio ser apresentado na seo 3, no qual sero detalhadas inclusive as principais origens do IDE e o perfil setorial desses investimentos estrangeiros no Brasil. Na prxima seo, sero apresentados os determinantes do investimento direto estrangeiro, os principais fatores crticos e sua importncia locacional para o IDE. 2. Determinantes do investimento direto estrangeiro: principais fatores crticos e a importncia locacional para o IDE O carter controverso da presena do capital estrangeiro na economia brasileira tem sido objeto de estudos de referncia. Vrios pesquisadores, tais como Gonalves (1999) e Lacerda (1998, 2000 e 2004), tm avaliado a temtica da internacionalizao da produo do ponto de vista da insero externa da economia brasileira. O Servio de Assessoramento sobre Investimentos Estrangeiros (SAIE), servio articulado entre a Corporao
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O estado de So Paulo mantm sua participao relativa no estoque de IDE com nada mais nada menos do que 66% do total, no final de 1995 e no final de 2000. O Rio de Janeiro vem em segundo lugar, mas com participao bem mais modesta do que a paulista, de 14%.

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Financeira Internacional e o Banco Mundial, elaborou o estudo Barreiras Jurdicas, Administrativas e Polticas aos Investimentos no Brasil, no qual se expressa a relevncia de temas no econmicos nas decises de internalizao de plantas produtivas no Brasil, tais como burocracia, lei de patentes e procedimentos judicirios (Banco Mundial, 2001)13. Por outro lado, os estudos empricos, que buscam identificar a importncia relativa dos variados determinantes dos IDEs, acabam enfatizando os fatores locacionais, uma vez que as informaes disponveis raramente possibilitam avaliar a importncia das vantagens de propriedade do capital apresentadas acima o levantamento de tais informaes depende da cooperao das firmas. Desse modo, as variveis correntemente usadas so o tamanho do mercado, a taxa de crescimento do PIB, a estabilidade econmica, o grau de abertura da economia, entre outras variveis de natureza institucional. A possibilidade de haver problemas de endogeneidade na relao entre IDE e crescimento do produto deve ser avaliada. Se, de um lado, os fluxos de IDE tendem a aumentar a taxa de crescimento do produto em etapa posterior ao ingresso, dado que representam expanso bruta do estoque de capital, de outro, a prpria dinmica do produto pode influenciar a captao de IDE. Com base em uma amostra de 28 pases em desenvolvimento para o perodo 1987-2000, Nunnenkamp e Spatz (2002) encontram correlaes de Spearman significativas entre fluxos de IDE e PIB per capita, fatores de risco, anos de escolaridade, restries ao comrcio externo, fatores complementares de produo, gargalos administrativos e fatores de custo. Todavia, populao, crescimento do PIB, restries entrada de firmas, restries aps a entrada e regulao relacionada com tecnologia revelaram-se no significativas. Em um levantamento de vrios trabalhos empricos, Holland et alii (2000), focalizando a Europa Oriental e Central, mostram evidncias de associao economtrica entre tamanho do mercado e potencial de crescimento com fluxos de IDE. Algumas variveis macroeconmicas, tais como tamanho do mercado, dficit fiscal, inflao e regime cambial, alm de percepo de risco, reformas econmicas, liberalizao comercial, dotao de recursos
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Para maiores informaes, a Carta Sobeet n 19 faz uma resenha do documento.

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naturais, barreiras ao investimento e burocracia, so significativas na explicao dos fluxos de IDE segundo Garibaldi et alii (2001). Os autores lanaram mo de painel dinmico com 26 pases em transio entre 1990 e 1999. Valendo-se da anlise em painel, Campos e Kinoshita (2003) analisaram 25 economias em transio entre 1990 e 1998, tendo encontrado evidncias de que o IDE influenciado por clusters, tamanho do mercado, baixo custo da mo de obra e recursos naturais abundantes, boas instituies, abertura comercial e menores restries aos fluxos de IDE. Na seo seguinte, sero analisados os influxos de IDE no Brasil, com a apresentao de dados e estatsticas, focalizando-se o perodo 2000-2008. Na subseo 3.1., a anlise concentra-se nas principais origens dos investidores estrangeiros. Na subseo 3.2., ser apresentado perfil setorial dos investimentos estrangeiros no pas. 3. Os influxos de IDE no Brasil: 2001-2008 Nesta seo, sero analisados os influxos de IDE no Brasil, com foco no perodo 2001-2008. Segundo o World Investment Report 2008, publicado pela Conferncia das Naes Unidas para o Comrcio e Desenvolvimento (UNCTAD), o estoque mundial de IDE, que corresponde a todo o investimento realizado pelas empresas no exterior, atingiu US$ 12 trilhes em 2007. Esse investimento foi fruto das atividades de 78.000 empresas multinacionais, que possuem cerca de 780.000 subsidirias no exterior. Os fluxos mundiais de IDE realizados pelas empresas multinacionais em 2007 atingiram o nvel recorde de US$ 1,8 trilho, com um aumento de 30% em relao ao ano anterior. Entre 2000-2007, esses fluxos se expandiram significativamente, com crescimento mdio anual de 20%. Com os efeitos da crise econmica que se originou nos mercados subprime, os fluxos globais de IDE caram dramaticamente no ano de 2008, tendo retrado 21% em 2008, reduzindo-se a US$ 1,45 trilho (Grfico 1).

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Grfico 1. Mundo: evoluo dos influxos de IDE em US$ bilhes

Fonte e estimativa(e): UNCTAD (vrios anos) / Elaborao Prpria.

Os fluxos de investimentos de 2008 permaneceram concentrados nos pases desenvolvidos, com um total de influxos que somaram aproximadamente US$ 1,2 trilho, liderados pelos EUA, com US$ 232,8 bilhes. Ao contrrio do desempenho global, nos pases em desenvolvimento, o IDE recebido registrou o nvel mais alto da histria (US$ 500 bilhes), com expanso de 21% em comparao a 2006. Parcelas crescentes desses investimentos tm sido direcionadas aos pases em desenvolvimento. O Brasil foco dos investidores globais e, nos ltimos quinze anos, tem-se mantido no segundo posto entre os pases em desenvolvimento mais atrativos, superado apenas pela China. De fato, nenhuma empresa que pretenda ser global pode se dar ao luxo de ficar de fora da economia brasileira, que possui o dcimo maior PIB (Produto Interno Bruto) no ranking mundial. Entre os pases da Amrica Latina, o Brasil ficou em primeiro lugar no ano passado no ranking dos influxos de IDE na regio, seguido pelo Mxico e pelo Chile. Os elevados preos do petrleo e das matrias-primas de ento estimularam o crescimento do IDE na Amrica Latina e no Caribe. Na regio, os influxos cresceram 36% em 2007, atingindo US$ 126 bilhes. Considerando-se todos os pases em desenvolvimento, o Brasil se posicionou no quarto lugar em influxos de IDE, com US$ 34,6 bilhes no ano de 2007, sendo superado apenas pela China (US$ 83,5 bilhes), Hong
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Kong (US$ 59,9 bilhes) e Rssia (US$ 52,5 bilhes). Em uma comparao interanual, o Brasil ganhou quatro posies no ano de 2007, em relao a 2006, superando Cingapura, Turquia, ndia e Mxico (Tabela 1). Tabela 1. Pases em desenvolvimento: maiores influxos de IDE Anos selecionados (comparao: 2006 e 2007) - em US$ bilhes

Fonte: UNCTAD / Elaborao Prpria.

Com o melhor desempenho, o Brasil tambm melhorou sua posio no ranking mundial, tendo-se colocado no 14 posto em 2007, acima da posio do ano anterior, quando tinha conquistado a 22. Os influxos de IDE para a economia brasileira cresceram em mdia 3% no perodo 2000-2008. No ano de 2008, foi registrado o recorde histrico de influxos de investimentos diretos estrangeiros (IDE) para a economia brasileira, cujo montante atingiu US$ 45 bilhes (Grfico 2).

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Grfico 2. Brasil: evoluo dos influxos de IDE em US$ bilhes

Fonte: Banco Central do Brasil (BCB). Elaborao Prpria.

O perodo 2000-2008 foi positivo em termos de influxos de IDE na economia brasileira. Esse processo foi impulsionado pela atratividade de setores vinculados a commodities cotadas nos mercados internacionais, cujos preos se estabilizaram em nveis altos. A atratividade do pas poder ainda crescer, tambm levando-se em conta as condies macroeconmicas relativamente estveis (inflao, contas externas, contas pblicas). Outro fator preponderante o tamanho e o ritmo de crescimento da demanda interna. O PIB brasileiro cresceu a uma taxa superior a 3% no perodo, e a demanda interna representou 85% do PIB. O aumento dos fluxos de IDE representou uma contrapartida ao dficit em conta corrente que o pas registrou em alguns momentos, contribuindo para o equilbrio do balano de pagamentos. O IDE direcionado s operaes de greenfield possibilita expandir a capacidade instalada de produo industrial, atendendo a demanda aquecida do pas e, assim, arrefecer presses inflacionrias. A propsito, informao do Banco Central de 2007 indica que 70% dos influxos de IDE no Brasil esto voltados para operaes de greenfield, contra apenas 33% da mdia
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mundial. Esses benefcios so aplicveis economia brasileira no ano de 2008. Considerando-se todos esses fatores combinados, que explicam em ampla medida a expanso acelerada e contnua de influxos de IDE na economia brasileira no perodo 2000-2008, sero apresentadas, na subseo 3.1, uma anlise das principais origens dos investidores estrangeiros e a distribuio dos investimentos estrangeiros por pas, com foco no perodo 2000-2008. 3.1. Principais origens dos investimentos diretos estrangeiros Ao observar-se a posio do estoque de IDE, apurada em 1995 pelo Banco Central do Brasil, os EUA aparecem como maior detentor de ativos produtivos no Brasil, concentrando aproximadamente um quarto do estoque de IDE do pas. AAlemanha, muito em funo dos fluxos relativos segunda metade do sculo XX, figura como segunda origem do estoque de IDE na economia brasileira com aproximadamente 10% do total (Tabela 2). Tabela 2. Brasil: distribuio do estoque de IDE segundo pas de origem (US$ milhes e %) 1995 e 2000

Fonte: Banco Central do Brasil (BCB) / Elaborao Prpria. (*) Parasos Fiscais: Antilhas Holandesas, Ilhas Bahamas, Barbados, Bermudas, Ilhas Cayman, Ilhas do Canal, Antigua e Barbuda, Aruba, Guernsey, Liechtenstein, Luxemburgo, Panam, Uruguai, Ilhas Virgens Britnicas.

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A participao estrangeira foi expressiva no processo de privatizaes. Considerando-se o perodo de 1991, incio do processo de privatizao, a 2002, a participao do capital estrangeiro na privatizao brasileira atingiu 48,3% do total arrecadado. Mudanas significativas do ponto de vista da origem dos investidores diretos no Brasil ocorreram nos ltimos 5 anos da dcada de noventa. Se, de um lado, os EUA aparecem como principais investidores diretos no Brasil, mantendo sua parcela do estoque de IDE em comparao a 1995, a Alemanha perde participao relativa, o que no necessariamente se relaciona com desinvestimentos durante o perodo.14 Por outro lado, Espanha e Portugal, num primeiro momento (1998-2000), e, posteriormente, a Holanda (2002-2004) emergem como importantes fontes de IDE para a economia brasileira (Tabelas 2 e 3 adiante). No primeiro caso, Espanha e Portugal estiveram fortemente engajados nos processos de privatizao, principalmente em setores como o de telecomunicaes e servios financeiros. No que se refere a Portugal, o crescimento de sua participao no estoque de 2000, em comparao com 1995, foi expressivo. Os ativos portugueses no total dos ativos estrangeiros no Brasil em 1995 no passavam de 0,5%. Cinco anos depois, a participao saltou para 5%. Observando-se os fluxos acumulados, verifica-se que os influxos de IDE portugueses no Brasil perdem velocidade aps 2001; ainda assim, mantm Portugal como um relevante investidor no pas. Vale mencionar a expressiva participao dos parasos fiscais, que atingia 10% em 1995 e 12% em 2000. No mais das vezes, esses influxos de capital so oriundos de holdings sediadas nesses pases, as quais aparecem, portanto, como meras intermedirias das operaes de IDE (fuses e aquisies e greenfield). Outros pases, tais como Luxemburgo15 e Holanda, registram
14 Os estoques de IDE captados no Censo do Capital Estrangeiro levam em considerao os ingressos nominais ocorridos historicamente expressos em reais correntes e reconvertidos ao cmbio mdio do ano-base. Tendo ocorrido depreciao do Real no perodo, isso impacta o seu estoque. 15 Apenas a ttulo de exemplo, em 2003 Luxemburgo foi o pas desenvolvido que recebeu o maior volume de IDE, US$ 91 bilhes, cerca de 14,4% do total mundial, mas ao mesmo tempo registrou a realizao de US$ 101 bilhes em IDE, ou seja, 16,3% do total mundial. Em 2005, esse mesmo pas recebeu US$ 3,7 bilhes e realizou investimentos diretos no exterior no montante de US$ 2,9 bilhes (UNCTAD). Os valores apresentados relativos Luxemburgo traduzem as facilidades fiscais e tributrias especficas quele pas, mas que, em grande medida, caracterizam todos os parasos fiscais como os localizados nas Amricas, notadamente Ilhas Cayman e Uruguai. Na Tabela 2.3 os dados apresentados foram compilados pela equipe de elaborao deste texto.

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elevados influxos de IDE e elevadas sadas de IDE justamente por servirem como sede de holdings de empresas transnacionais. Uma forma de ajustar as informaes segundo os pases de origem dos recursos identificar a nacionalidade do controle da holding que opera no paraso fiscal. A evoluo dos influxos de IDE no perodo ps-2000 revela uma maior concentrao de investimentos por origem que a observada nos Censos Capitais Estrangeiros de 1995 e 2000. No perodo mais recente, os 10 maiores investidores passaram a representar uma parcela concentrada mdia de 78% do total de influxos de IDE (Tabela 3, a seguir), enquanto, em 1995 e 2000, a participao era de 65% e 57%, respectivamente (ver Tabela 2). Tabela 3. Brasil: evoluo dos influxos de IDE Distribuio por Pas de Origem - Perodo 2003 2008 Em US$ Milhes

Fonte: Banco Central do Brasil / Elaborao prpria.

Apesar de os 10 principais investidores concentrarem grande parcela dos investimentos, h um movimento de maior distribuio do IDE entre os pases do grupo. A participao norte-americana no estoque de IDE at o ano 2000 foi de 24%. Entretanto, os fluxos de IDE apontaram para queda nessa participao em 2005 e 2008, anos em que foi de 22% e 15%, respectivamente. Desde meados dos anos 2000, pases como Espanha e Alemanha registraram queda relativa na participao nos investimentos estrangeiros no Brasil, mas mantm relevncia nos influxos de capital em setores importantes para o pas. Por outro lado, alguns investidores tradicionais tm mantido suas participaes nos investimentos no Brasil, como a Holanda, que tem mantido taxa prxima de 12%, e a Frana, com taxa de 7%. A relevante participao de parasos fiscais, como as Ilhas Cayman, Bermudas e as Ilhas Virgens, revela uma realidade comum a muitos pases. Tambm traduz as estratgias de movimentao de recursos associada a
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benefcios fiscais, propiciados pela constituio de holdings de grandes conglomerados internacionais em parasos fiscais. A maior distribuio da participao relativa dos principais investidores na economia brasileira redunda em menor fragilidade externa da economia brasileira. 3.2. Perfil setorial dos investimentos diretos Nesta subseo, apresentada uma anlise do perfil setorial dos investimentos no Brasil, para o perodo 2000-2008. A distribuio dos influxos de IDE por setor denota a importncia dos setores de servios e industrial, que receberam, em mdia, 53% e 37% do total dos investimentos estrangeiros aportados, respectivamente (Grfico 3). Grfico 3. Brasil: influxos de IDE Distribuio por setor (%)

Fonte: Banco Central do Brasil / Elaborao prpria.

A anlise setorial dos influxos de IDE evidenciou a prevalncia do setor tercirio no perodo analisado. Esta explica-se pela prpria composio do
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PIB segundo setores de atividade16. H, no entanto, outros aspectos que influenciam a alocao de investimentos diretos, como a taxa de cmbio, que, quando apreciada, tende a favorecer os investimentos em setores non tradeables, em detrimento dos tradeables. A distribuio por setor dos influxos de IDE, segundo as informaes do Banco Central do Brasil, indica duas tendncias de mudana de seu perfil. Primeiro, confirma-se a tendncia de aumento da participao da agropecuria e da indstria extrativa mineral nos influxos de IDE, como se observa no grfico 3, acima. O segundo movimento refere-se origem dos recursos. Esse movimento crescente do IDE direcionado a setores primrios tambm pode ser observada em escala global. De acordo com dados divulgados pela UNCTAD, a participao desses setores nos fluxos globais de IDE avanou de 7% no perodo 1989-1991 para 12% no perodo 2003-2005, ltimo dado disponvel. No que se refere origem dos recursos, por pases, observa-se que houve um relativo aumento da participao de economias em desenvolvimento no total de IDE recebido pelo Brasil, que aumentou de aproximadamente 6,0% para 21,0%, entre 1990 e 2005. Considerando-se os aspectos analisados acima, sero discutidos, na seo seguinte, os impactos dos investimentos diretos estrangeiros no processo de desnacionalizao17 de diversos setores da economia brasileira, para o perodo 2000-2008. 4. Concluses Os dados utilizados das fontes primrias nacionais e estrangeiras permitiram-nos caracterizar um histrico dos ciclos dos investimentos estrangeiros no Brasil. Foram apresentados dados dos primeiros influxos de investimentos diretos estrangeiros na economia brasileira, como de setores recipiendrios dos investimentos externos. Em perspectiva histrica, o IDE provocou avanos na economia, ao viabilizar os primeiros grandes projetos
16 Na composio do PIB, pela tica da oferta, o setor de servios corresponde a 55% do PIB, enquanto a indstria representa 24% e a agropecuria, apenas 6% (IBGE, 2008). 17 Segundo define Torres (2006, p. 159), o conceito de desnacionalizao est intimamente ligado idia do que considerado nacional e entrada de capital estrangeiro na economia de um pas (...) reduzir a participao de nacionais de um pas (inclusive do Estado) no capital de uma determinada empresa ou organizao, ainda que no represente mudana em seu controle.

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vinculados infraestrutura do pas, criao de emprego e renda e fonte de recursos para o financiamento das contas externas brasileiras. Na seo 2, foram apresentadas as diversas abordagens de anlise com respeito aos determinantes do IDE. Os elementos centrais para a deciso de internacionalizar a produo e para a deciso locacional por parte das empresas multinacionais foram abordados. Identificou-se, para a economia brasileira, que os elementos fundamentais para a empresa multinacional decidir internalizar a produo consistiam na dotao de ativos que lhes possibilitavam concorrer com as empresas locais. As decises locacionais basearam-se na confirmao da existncia dos seguintes elementos no pas hospedeiro: tamanho do mercado, ativos estratgicos, recursos naturais e eficincia na forma de recursos humanos qualificados. Na seo 3, foram analisados os influxos de IDE no Brasil, com a apresentao de dados e estatsticas, com foco no perodo 2000-2008: as principais origens dos investidores estrangeiros e a distribuio por pas de origem no perodo. Do ponto de vista dos pases investidores, observa-se a prevalncia histrica dos capitais norte-americanos. Contudo, a despeito da permanncia dos EUA como um dos principais investidores diretos no Brasil, registraram-se outros importantes investidores no perodo analisado: Alemanha, Espanha, Frana e Holanda. A importante participao de parasos fiscais revela uma realidade comum a muitos pases e traduz a realizao de estratgias de movimentao de recursos associada a benefcios fiscais por meio da constituio de holdings nos parasos fiscais. A anlise setorial dos influxos de IDE evidenciou a prevalncia do setor tercirio no perodo analisado. Constatou-se ainda haver crescente relevncia do IDE direcionado a setores primrios no perodo analisado, movimento que tambm pode ser observado em escala global, muito decorrente do boom dos preos das commodities18. A questo dos impactos do processo crescente de desnacionalizao da economia brasileira, intensificado nos anos 1990, deu origem a um intenso debate. A internacionalizao dos centros de deciso e os efeitos sobre o
18 No perodo 2002-2007, o preo mdio das principais commodities cresceu cerca de 150% no acumulado, de acordo com o ndice CRB (Commodity Research Bureau), que um indicador que representa uma cesta das mais importantes commodities negociadas no mercado internacional.

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balano de pagamentos e sobre os nveis de emprego e gerao de tecnologia local tm sido objeto de discusses19. O fato de esse processo estar associado a uma srie de eventos simultneos privatizao, desnacionalizao, programa de estabilizao com uso da ncora cambial, desvantagens competitivas e abertura comercial fez com que se tornasse difcil uma anlise mais precisa dos fenmenos. Um consenso observado na anlise da bibliografia sobre o tema aponta que a expanso das empresas multinacionais, a liberalizao das economias e a formao de blocos regionais de comrcio foram alguns dos fatores que impulsionaram a expanso dos fluxos de investimentos estrangeiros para a economia brasileira nos anos 1990. No Censo de Capitais Estrangeiros do ano 2000 do Banco Central do Brasil, havia 80% mais empresas que atendiam os critrios do que no Censo anterior de 1995. Pelo critrio de participao majoritria, o nmero elevou-se de 4.902 para 9.712, com um crescimento de 98%. Contudo, mesmo sem ter havido uma atualizao, ou pelo menos divulgao, de um novo Censo de Capitais Estrangeiros por parte do Banco Central do Brasil, h grande probabilidade de que o nmero de empresas enquadradas no critrio de participao estrangeira tenha aumentado no perodo 2000-2008. Isso se d, principalmente, pela intensificao dos influxos, decorrentes tanto das operaes de fuses e aquisies quanto de greenfields. Com a globalizao econmica e a crescente internacionalizao da produo, por meio do incremento dos fluxos de investimentos diretos estrangeiros (IDE) realizados pelas empresas multinacionais (EMN), as economias nacionais sofrem uma profunda reestruturao, decorrente no s da maior concorrncia no mercado, mas de um processo crescente de desnacionalizao. A maior exposio ao mercado internacional a partir dos anos 1990 induziu as empresas locais a uma reestruturao defensiva, na busca de padres de competitividade. Como uma das principais consequncias desse ajuste, ocorreram um significativo aumento do grau de desnacionalizao da economia, a ampliao da vulnerabilidade das contas externas e a desarticulao do Estado como indutor do desenvolvimento.
19

Ver, por exemplo, Gonalves (1999) e Lacerda (2000).

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Outro indicador que evidencia o processo de maior participao estrangeira na estrutura produtiva brasileira o estoque acumulado de IDE. O Brasil aparece em 13 lugar no ranking mundial, com um estoque acumulado que cresceu de US$ 122 bilhes, em 2000, para US$ 328 bilhes em 2007. Do ponto de vista da poltica econmica, a maior desnacionalizao da economia precisa ser compatibilizada com um aumento da capacidade de gerao de divisas, de maneira a evitar o desequilbrio estrutural do balano de pagamentos. Para isso, fundamental atrair investimentos voltados para substituio de importaes e expanso de exportaes, para propiciar uma reduo da vulnerabilidade externa (Lacerda, 2004). 6. Bibliografia BANCO MUNDIAL . Barreiras Jurdicas, Administrativas e Polticas aos Investimentos no Brasil. Washington, 2001. BANCO CENTRAL DO BRASIL. Censo de Capitais Estrangeiros Ano Base 1995. Braslia, 1998. p. 106. _____. Censo de Capitais Estrangeiros Ano Base 2000. Braslia, 2001. _____. Notas para a imprensa: Setor Externo. Diversos nmeros. Braslia. BATISTA JR., P.N. Globalizao, Dependncia Monetria e Vulnerabilidade Externa, Rio de Janeiro: Centro Brasileiro de Relaes Internacionais (CEBRI), 2001. BRAGA, J.C.S. Temporalidade da riqueza: teoria da dinmica e financeirizao do capitalismo. Campinas: IE/Unicamp (Coleo Teses), 2000. BUCKLEY, P.& CASSON, M. The future of the multinational enterprise. London: MacMillan, 1976. _____. The optimal timing of a foreign direct investment. London: Economic Journal, v. 91, Mar. 1981.
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Banco do Sul: a Proposta, o Contexto, as Interrogaes e os Desafios1


Carlos Eduardo Carvalho, Allan Batista Gabriel, Carolina Silva Pedroso, Gabriel Yuji Kobayashi Kaneko2

O processo de criao do Banco do Sul ganhou dinamismo surpreendente em 2007, culminando com a assinatura festiva da Ata de Fundao em Buenos Aires em 9 de dezembro, vspera da posse de Cristina Kirchner na Presidncia da Argentina. Algumas questes sobre a natureza do banco tinham sido encaminhadas ao longo do ano, com a definio do perfil de banco de desenvolvimento, defendida pelo Brasil. A rapidez do avano da proposta em 2007 pareceu desmentir o ceticismo inicial, mas o processo entrou em marcha bem mais lenta em 2008. A presena do Banco do Sul nas declaraes dos governos diminuiu, medida que as negociaes enfrentaram temas complexos, ligados estrutura de capital e aos mecanismos decisrios e de governana. No primeiro semestre de 2009 veio luz a proposta de estatuto, aprovada pelos presidentes durante a reunio de cpula Amrica do Sul frica, em
Trabalho elaborado para o livro Os Novos Rumos do Regionalismo e as Alternativas Polticas na Amrica do Sul, Javier Vadell e Taiane Campos (orgs.), Belo Horizonte, Editora da PUC-MG, a ser publicado em 2010. 2 Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo PUC/SP. Carlos Eduardo Carvalho (cecarv@uol.com.br) professor do Departamento de Economia e do curso de Relaes Internacionais. Gabriel Kaneko (gabriel_cadu@yahoo.com.br) graduado em Relaes Internacionais. Carolina Pedroso (carolzinha404@hotmail.com) e Allan Gabriel (allan_bgabriel@yahoo.com.br) so graduandos em Relaes Internacionais. A pesquisa foi desenvolvida no mbito do Grupo de Pesquisa em Moeda, Finanas e Desenvolvimento Econmico.
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26 de setembro, na Venezuela, ainda a ser submetida aos Legislativos dos pases envolvidos. Apesar dos avanos na formalizao do banco, persistem muitas dvidas sobre seu perfil e sobre seu alcance. No se sabe, por exemplo, como a nova instituio poder ganhar fora com capital reduzido e mecanismo decisrio difcil, diante das considerveis diferenas entre os governos envolvidos, tanto em questes polticas como no tratamento de temas econmicos cruciais. Acrescente-se que, nas declaraes e documentos sobre o novo banco, no h referncias s instituies financeiras regionais j existentes, apesar de estarem voltadas para papis semelhantes aos atribudos ao banco e de reunirem considervel experincia na rea. Ainda assim, a aceitao da proposta e a tramitao rpida sugerem a presena de processos profundos e complexos a impulsionar a iniciativa. Uma indicao bvia nesse sentido o quadro econmico peculiar configurado a partir de 2002-2003 na Amrica Latina, com posio cambial superavitria e forte acumulao de reservas externas, ao lado do desgaste das polticas ditas neoliberais e da hostilidade da regio ao FMI e s agncias multilaterais. No plano poltico, a busca de unidade regional ganhou dinmica prpria e vem se sobrepondo s diferenas acentuadas entre os governos em temas cruciais, como as relaes com o sistema financeiro internacional. No se sabe como os desdobramentos da crise financeira mundial influenciaro esse quadro e como os pases envolvidos trataro o Banco do Sul no contexto internacional delineado pela crise. Este trabalho analisa a criao do Banco do Sul. As singularidades do processo e a originalidade do quadro sul-americano atual recomendam cautela na avaliao de sua natureza e de suas perspectivas. O ponto de partida inclui um histrico da proposta e das negociaes e a anlise dos entendimentos diferenciados a ela atribudos pelos governos envolvidos, tomando como referncias as declaraes pblicas e os documentos oficiais disponveis. Apresenta-se em seguida um painel das instituies assemelhadas existentes na regio, com a natureza de sua atividade e os montantes operados, de forma a situar o quadro financeiro e institucional que cercar o banco na sua rea de atuao. Na sequncia, discute-se o contexto singular em que surgiu a proposta e destacam-se os desafios colocados pelo quadro poltico da Amrica do Sul, em especial para a governana do novo banco, com um painel de solues adotadas em organizaes semelhantes em outras regies.
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As origens e o desenvolvimento da proposta A proposta de criao do Banco do Sul foi lanada pelo presidente da Venezuela, Hugo Chvez, que declarou ter se inspirado no relatrio da Comisso Sul3, criada em 1987 por dirigentes polticos e intelectuais de diversas correntes para analisar e propor solues para problemas comuns aos pases em desenvolvimento. Na apresentao do memorando de entendimento (21/ 2/2007), Chvez afirmou ter conhecido a proposta
cuando estaba en prisin, en un librito que por ahi he mostrado. (...) hubo un esfuerzo por all por los aos 80, () en una Comisin Sur dirigida por el gran lder africano Julius Nyerere. Y esa Comisin Sur, despus de varios aos, present un proyecto.

Publicados em 1990, no livro O desafio do Sul: relatrio da Comisso Sul, os resultados enfatizavam a cooperao Sul-Sul e, para Chvez, a proposta foi abandonada por ter surgido em um momento em que caa la Unin Sovitica, cambiaba el mundo y se levantaba la mano hegemnica del imperialismo norteamericano, y el Consenso de Washington y el FMI4 . A criao do Banco do Sul foi includa na campanha eleitoral de 1999 (McELHINNY, 2007), mas s foi encaminhada em 2004 (MARTNEZ VIAL, 2007), com os objetivos delineados no discurso do ministro das Relaes Exteriores da Venezuela, Jess Arnaldo Prez, na Unctad XI:
Seguimos convencidos de la necesidad de crear un Banco del Sur en donde pudiramos centralizar nuestras reservas, permitiendo un acceso menos costoso a las mismas para aquellos pases hermanos que las necesitan. Y, sobre todo, para aliviarles del peso de las estrictas polticas de ajuste que nos imponen el Banco Mundial o el Fondo Monetario Internacional a travs de sus clusulas de condicionalidad. De esa forma, podramos frenar la terrible sangra de nuestros recursos financieros hacia el Norte cuando son tan necesarios aqu, en el Sur. (UNCTAD, 2004)
Proposta inicialmente pelo primeiro-ministro da Malsia, Mahatir Mohamad, e liderada pelo ento presidente da Tanznia, Julius K. Nyerere. 4 Discurso em 21/2/2007. Disponvel em: http://archivos.minci.gob.ve/doc/21-feb2007_firma_de_instrumen.doc. Acesso em: 10 jan. 2008.
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As negociaes que formataram as bases do Banco do Sul foram conduzidas em dois mbitos. Nas reunies tcnicas multilaterais foram debatidos aspectos tcnico-operacionais, como governabilidade e estrutura de capital. As atas no foram divulgadas e no se conhece o contedo dos debates realizados. J as reunies ministeriais produziram declaraes, a serem assinadas pelos presidentes, nas quais foram delineados o perfil e os objetivos do banco. Em 21/2/2007, Hugo Chvez e Nstor Kirchner, presidentes da Venezuela e da Argentina, assinaram o primeiro memorando de entendimento e fixaram o prazo de 120 dias para a constituio do Banco do Sul. Bolvia e Equador tornaram-se membros oficiais e integraram-se s negociaes. Brasil, Chile, Peru e Colmbia permaneceram reticentes. O Brasil aderiu em maio e, em negociaes bilaterais, convenceu os demais pases a retomar as negociaes a partir do estgio inicial5. A posio brasileira foi assim justificada pelo presidente Lula:
preciso definir, antes de qualquer coisa, o que esse Banco do Sul: se tem finalidade semelhante do FMI, do Banco Mundial, do BNDES. Primeiro preciso definir para que ns queremos um banco, qual a sua finalidade, para depois saber se compensa participar ou no6.

O Banco do Sul comeou a ser desenhado na Declarao de Quito, em 3/ 5/2007, em que se apresentou um convite formal a todos os pases da Unio Sul-Americana de Naes, a Unasul. Na Declarao de Assuno (22/5/2007), os ministros aprovaram a participao igualitria dos pases-membros. Segundo Felicia Miceli, ministra da Economia da Argentina: Desta maneira, nos afastamos de uma forma de governar das entidades financeiras (internacionais), nas quais a hegemonia imposta pelo maior pas7. Tambm em Assuno, reunio paralela dos ministros do Mercosul incorporou o banco agenda do bloco, mas o Uruguai s anunciou a adeso em junho.
5 Para o jornal argentino Pgina 12, 9/5/2009: Al comienzo Brasil lleg a decir que la iniciativa careca de consistencia tcnica y sugiri crear un fondo de estabilizacin regional que actuar como prestamista de ltima instancia frente a una eventual crisis de pagos. El temor era que Chvez utilizara el banco para disputarle el liderazgo en la regin, pero finalmente baj la guardia y se integr. 6 Disponvel em: http://www.agenciabrasil.gov.br/noticias/2007/05/11/materia.2007-0511.4742554330/view. Agncia Brasil. Acesso em: 18 fev. 2008. 7 Disponvel em: http://noticias.uol.com.br/economia/ultnot/2007/05/22/ult1767u93717.jhtm. Agncia Brasil. Acesso em: 15 jan. 2008.

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O passo definitivo para a constituio do banco veio em 8/10/2007, quando os sete pases assinaram a Ata Fundacional, conhecida como Declarao do Rio de Janeiro. A Ata marcou a assinatura dos presidentes para 3/11/2007, adiada posteriormente para 9/12/2007, vspera da posse de Cristina Kirchner na Presidncia da Argentina. Reunidos em Buenos Aires, em solenidade festiva e em clima de empolgao, os presidentes assinaram por fim o nascimento do Banco do Sul. No dia seguinte o presidente do Uruguai assinou a Ata e a Colmbia confirmou sua participao. Decidiu-se que o banco ter sede em Caracas, com duas subsedes, em Buenos Aires e La Paz. A Cpula Ministerial de Montevidu, em abril de 2008, estipulou em US$ 20 bilhes o capital autorizado e em US$ 7 bilhes o capital subscrito. A Cpula de Buenos Aires, em junho, fixou o capital inicial em US$ 10 bilhes: Argentina, Brasil e Venezuela entrariam com US$ 2 bilhes cada; Uruguai e Equador, US$ 400 milhes cada; Paraguai e Bolvia, US$ 100 milhes cada. Os restantes US$ 3 bilhes ficaram a cargo dos demais membros da Unasul: Peru, Colmbia, Chile, Suriname e Guiana, sem datas definidas para a adeso. A Cpula de junho de 2008 desenhou a estrutura do banco: Conselho de Ministros, Conselho de Administrao, Diretrio e seu Comit Executivo, e Conselho de Auditoria. A reunio ratificou o princpio de um pas, um voto, deciso apoiada pela Venezuela, com resistncias da Argentina e do Brasil, para quem os pases com maior aporte financeiro deveriam ter maior influncia na conduo do banco. Os estatutos aprovados na reunio de maio de 2009, a serem submetidos aprovao dos governos e dos parlamentos, mantiveram o princpio de um voto por pas na direo do banco, mas com a exigncia de apoio correspondente a 70% do capital subscrito no caso de projetos com valor acima de US$ 70 milhes. Na reunio de cpula Amrica do Sul - frica, em 26/9/2009, na Venezuela, os Presidentes aprovaram os estatutos e o capital inicial de US$ 7 bilhes, a ser integralizado na forma que havia sido definida em abril de 2008, mantida a meta de alcanar o valor de US$ 20 bilhes definida para o capital autorizado. Questes relevantes ficaram em aberto, como as definies de prioridades de atuao do banco. H questionamentos sobre a destinao de recursos para infra-estrutura: argumenta-se que o setor j conta com muitos investimentos multilaterais na regio e o banco deveria concentrar esforos em reas como segurana alimentar, reduo da pobreza, meio ambiente e
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reduo das assimetrias entre os pases, temas que alguns autores apontam como uma pauta de investimentos e de preocupaes completamente distinta das instituies financeiras internacionais (ORTIZ; UGARTECHE, 2008). Alm disso, a Venezuela seria contrria ao financiamento de projetos de grandes companhias privadas. Entre os temas que teriam sido discutidos, mas sem acordo, estariam as possveis isenes fiscais para todas as operaes do banco (compras, aquisies, investimentos, salrios dos funcionrios), proposta criticada por ser inapropriada diante dos esforos na luta contra a evaso de divisas na regio, e tambm as questes referentes participao da sociedade civil nas atividades do banco. Os diferentes significados e contedos atribudos ao Banco do Sul O andamento das negociaes evidenciou importantes diferenas no entendimento dos governos sobre o Banco do Sul, expressas em diversos momentos com variados graus de nitidez, envolvendo a natureza e as atribuies do banco, suas relaes com instituies financeiras multilaterais e mercados financeiros, alm de aspectos importantes de sua atuao. Convm partir de um esquema bsico dos papis que podem ser atribudos a uma instituio como o Banco do Sul e as implicaes desses papis: a) banco de desenvolvimento: financiamento de projetos que requerem recursos em volume superior ao disponvel para os scios; requer aporte capital dos scios mais ricos e captao de recursos nos mercados financeiros internacionais e junto a governos e outras instituies multilaterais; realiza emprstimos de maturao longa e necessita de capital elevado e de captao de recursos de longo prazo; b) banco de desenvolvimento social: financiamento de polticas pblicas e projetos para cidados e empreendimentos de micro e pequeno porte; no requer capital elevado; necessita de grande nmero de funcionrios, com operaes pulverizadas e elevado custo de anlise e acompanhamento; c) banco de reservas, ou emprestador de emergncia: garantir liquidez aos bancos centrais dos pases-membros em situaes de crise cambial ou financeira; requer elevado montante de recursos com alta liquidez, para viabilizar ao rpida e impactante em momentos de crise;
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d) banco de compensao de pagamentos regionais: oferecer liquidez para negcios e transaes financeiras entre os pases scios; reduzir a dependncia de moeda estrangeira ou de moeda dos scios mais fortes; requer reservas confiveis em moedas fortes e liquidez elevada para garantir a confiana em suas operaes de apoio s transaes cambiais dos pasesmembros. Pelo desenvolvimento das negociaes e pelo que foi aprovado em junho de 2008, o Banco do Sul ser uma instituio do tipo a, um banco de desenvolvimento, com algumas atribuies sociais do tipo b. Essa definio confirma a predominncia das teses moderadas do Brasil, em detrimento de posturas mais ofensivas e ambiciosas da Venezuela, Bolvia e Equador, com a Argentina em posio intermediria. Contudo, expectativas de que o Banco atue como banco de reservas ou como banco de compensao regional continuam aparecendo nos discursos dos presidentes e em documentos das negociaes multilaterais, s vezes de forma explcita. Essas manifestaes podem ser atribudas retrica de cada presidente e aos interesses nacionais de cada pas e difcil avaliar em que medida podero interferir na conduo do banco e no apoio que cada governo lhe dar. No que se refere s relaes do Banco do Sul com os mercados financeiros e com as agncias financeiras multilaterais, os governos de Venezuela, Bolvia, Equador e Paraguai assumiram posies de forte contestao das polticas neoliberais e da atuao das instituies financeiras internacionais, apontando a formao do Banco do Sul como um meio para promover a emancipao financeira sul-americana. As posies da Argentina foram mais moderadas. Na reunio inicial de Caracas, em 21 de fevereiro de 2007, Nstor Kirchner deixou aberta a possibilidade de cooperao com empresas internacionais interessadas em investimento produtivo e apontou o papel do Banco do Sul como banco de desenvolvimento para viabilizar esses investimentos:
un instrumento financiero que () permita a la regin financiar proyectos estratgicos que permitan la reconversin definitiva y la construccin de una economa de produccin, que d trabajo, que d equidad, que d posibilidades y que nos permita desarrollarnos. () Nosotros aspiramos a construir () polticas de crecimiento que permitan consolidar () nuestras empresas nacionales; que vengan
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las inversiones que quieran venir (), que vengan todas las empresas del mundo, que vengan todos los hombres del mundo a trabajar a nuestra tierra, pero que vengan a explorar, a invertir, a desarrollar nuestra riqueza productiva para que nuestros pases puedan crecer.

O Brasil adotou desde o incio uma linha de menor enfrentamento, de prudncia e de moderao. Embora salientasse que o Banco do Sul exercer papel fundamental na reduo da dependncia em relao a recursos externos e s instituies financeiras internacionais, em nenhum momento o presidente Lula levantou o tom do discurso contra as instituies e os mercados. O presidente brasileiro deu prioridade atuao do novo banco no processo de integrao regional em suas palavras, hoje compartilhamos da convico de que o futuro de cada um dos pases da regio depende do futuro dos demais8. Ao longo de 2007, a atuao do Brasil foi decisiva para aumentar progressivamente o peso das posies moderadas, mas a retrica continuou incluindo discursos mais radicais, como o do ento presidente paraguaio, Nicanor Duarte:
Con el Banco del Sur no slo estamos iniciando el proceso de la soberana financiera, de la emancipacin financiera, sino tambin el Banco del Sur nos abre el camino a la liberacin poltica y al fin de la dominacin cultural, impuesta desde los manejos de los recursos financieros, desde sectores que nada tienen que ver con nuestra historia y con nuestros anhelos9.

O segundo campo de diferenas envolve a estrutura decisria e os critrios para concesso de crditos. Chvez destacou a relevncia da vontade poltica: Los tcnicos hacen falta, pero los tcnicos no son los que deben tomar las decisiones. O tom de Kirchner foi outro, ao declarar que la regin necesita una construccin colectiva independientemente del pensamiento poltico de cada gobierno10.
Discurso do presidente Luis Incio Lula da Silva, durante cerimnia de assinatura da ata de fundao do Banco do Sul (Buenos Aires, 9/12/2007). Disponvel em: http:// www.info.planalto.gov.br/download/discursos/pr470-2.doc>. Acesso em: 29 dez. 2007. 9 Discurso do presidente do Paraguai, Nicanor Duarte em ocasio da assinatura da Ata Fundacional do Banco do Sul. Disponvel em: http://archivos.minci.gob.ve/doc/ 09dic2007_firma_del_acta_con.doc. Acesso em: 13 jan. 2008. 10 Discurso realizado em 21/2/2007, no encontro que marcou o compromisso inicial do Banco do Sul.
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Em declaraes da Venezuela e da Bolvia apareceram sinalizaes de que o banco no deveria impor condicionalidades, ao lado de indicaes de que poderia haver operaes a fundo perdido, como ajuda desinteressada. Os representantes brasileiros, ao contrrio, se opuseram a que os pases tomem emprstimos que excedam sua capacidade de pagamento e criticaram as propostas de fazer do Banco do Sul um emprestador de ltima instncia. Para Guido Mantega, o Banco do Sul ser um banco de desenvolvimento que financiar projetos de infra-estrutura e, para o caso de uma crise, permanece o FMI11. A questo dos critrios operacionais est ligada tambm com a definio do escopo de atuao do banco. A proposta inicial de Caracas era de um banco de apoio a pases em crise cambial, com base em partes das reservas internacionais dos pases da regio, e que poderia substituir progressivamente o FMI. O Brasil adotou desde o incio a posio de que o banco deveria ser uma instituio de desenvolvimento, semelhante ao BNDES. O Equador defendeu que o Banco do Sul deveria atuar como banco de desenvolvimento e como fundo de estabilizao macroeconmica ao mesmo tempo. Apesar de ter sido logo recusada, a ideia equatoriana est em sintonia com o que parece ser o maior interesse do pas na instituio, a criao de uma moeda regional. Desde 2000, a economia equatoriana est oficialmente dolarizada e Correa v no Banco do Sul e na promessa de uma nova arquitetura regional a possibilidade de superar tal condio:
Nada impide tener una moneda regional y librarnos tambin as del sometimiento de utilizar reservas en monedas extranjeras. De esta forma, la moneda comn sudamericana, y ojal latinoamericana, formara parte fundamental y decisiva de esta integracin que debe superar lo comercial para profundizar en una comunin de intereses en lo monetario, financiero y, por supuesto, lo poltico12.

A Bolvia tambm defendeu a moeda nica, talvez devido ampla dolarizao de sua economia, mas enfatizou tambm a proposta do Banco
11 12

Manifestao em Washington, 17/10/2007, O Estado de S. Paulo (18/10/2007). Discurso do presidente do Equador durante a cerimnia de assinatura da Ata Fundacional do Banco do Sul. Disponvel em: http://archivos.minci.gob.ve/doc/09dic2007_firma_del_acta_con.doc. Acesso em: 8 jan. 2008.

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do Sul como financiador de projetos sociais para a reduo da pobreza. Segundo o presidente Evo Morales:
Un Banco del Sur que no solamente es de crditos a Estados, sino a empresas pblicas y empresas sociales, porque los entes financieros que conozco nunca daban crditos a empresas sociales, ni a empresas pblicas, y por eso hoy nace una esperanza para nuestros pueblos mediante el Banco del Sur13.

A consolidao do perfil de banco de desenvolvimento As definies do perfil de atuao do banco foram se tornando mais precisas e mais curtas ao longo das negociaes, com predomnio da posio brasileira. A Declarao de Quito deixou claro que o Banco do Sul atuar como banco de desenvolvimento, priorizando os investimentos em infraestrutura para a integrao regional e a reduo de assimetrias entre os pases da Amrica do Sul e dentro deles, e do hiato de desenvolvimento que separa a regio dos pases centrais. A Declarao de Assuno, em 22/5/2007, foi precisa na definio de banco de desenvolvimento, mas anunciou esse perfil no primeiro de quatro objetivos ratificados, sem deixar claro se os objetivos 2 e 3 tm alguma relao com o Banco do Sul ou so objetivos a serem desenvolvidos por outras instituies ou outros acordos:
1. Dar prioridad a la definicin de los estatutos para la constitucin del Banco del Sur como Banca de Desarrollo. 2. Avanzar en el concepto de Fondo de Estabilizacin y Garantas con la integracin de nuevos socios a fondos existentes y o creacin de nuevos instrumentos. 3. Avanzar en el desarrollo de un sistema monetario regional que podra iniciarse con el comercio bilateral en monedas domsticas, tal como lo estn implantando Argentina y Brasil. 4. Invitar a todas las naciones que conforman la Unasur a integrar el Banco del Sur, proveyndoles toda la informacin al respecto.
Discurso do presidente da Bolvia na cerimnia de assinatura da Ata Fundacional do banco. Ver nota anterior.
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Os itens 2 e 3 contemplam propostas h tempos demandadas por alguns pases, como o desenvolvimento de um fundo de estabilizao, talvez a partir do fortalecimento do Fundo Latino-Americano de Reservas (FLAR), discutido adiante, e o desenvolvimento de um sistema monetrio regional, tendo como base o comrcio bilateral de moedas nacionais, que ocorre entre Brasil e Argentina. A declarao no vincula esses objetivos ao Banco do Sul, mas tambm no os separa. O carter de banco de desenvolvimento foi reiterado na Declarao do Rio de Janeiro, em 8/10/2007, mas com duas referncias que sugerem um carter prximo de um banco de reservas regional. o que se supe da atribuio de papel central em uma nova arquitetura financeira regional, sem definir o que seja isso, e tambm o papel de elevar a disponibilidade de liquidez, termos no utilizados para bancos de desenvolvimento, e sim para bancos centrais ou para emprstimos de emergncia a pases ou instituies em crise financeira:
Los Ministros coincidieron en que la nueva institucin ser un banco de desarrollo con carcter suramericano con un rol central en el marco de una nueva arquitectura financiera regional. Reiteraron la expectativa de que el Banco contribuya a la elevacin de la disponibilidad de liquidez, a la revitalizacin de la inversin, la correccin de las asimetras, al desarrollo de la infraestructura integradora, a la promocin del empleo y a la activacin de un crculo virtuoso de crecimiento econmico en la regin14.

Na cerimnia festiva de assinatura da Ata de Fundao do Banco do Sul, em Buenos Aires, em 9/12/2007, as diferenas de entendimento foram ressaltadas de forma ntida, e at enftica, nas falas de alguns dos chefes de Estado participantes. O presidente da Bolvia, Evo Morales, reiterou com clareza as posies do seu pas:
siento que este banco nos va a permitir resolver nuestros problemas econmicos. Un Banco del Sur que no solamente () crditos a Estados, sino a empresas pblicas y empresas sociales, porque los
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Documento retirado da pgina do Ministrio de Economia e Finanas do Equador.

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entes financieros que conozco nunca daban crditos a empresas sociales, ni a empresas pblicas (). Es el primer paso () como he escuchado tambin la posicin de algunos presidentes, que este Banco del Sur debe ser el paso para que Suramrica tenga su propia moneda, una moneda nica.

Coube ao presidente do Equador, Rafael Correa, apresentar com clareza a proposta de atribuir ao Banco do Sul objetivos e responsabilidades que ultrapassam em muito o carter de banco de desenvolvimento indicado nas declaraes anteriores. Talvez por ter formao de economista, Correa detalhou um entendimento preciso sobre as relaes entre o novo banco e o que se chama de nova arquitetura financeira regional:
Desde la declaracin de Quito, a principios de mayo de este ao, hemos iniciado esta nueva fase de integracin latinoamericana, orientada hacia la construccin de una nueva arquitectura financiera regional, consistente en el Banco del Sur como corazn de una red de bancos de desarrollo, reorientados hacia un esquema alternativo, la articulacin de los bancos centrales latinoamericanos en torno al Fondo del Sur como eje central; y la convergencia hacia un esquema monetario comn, a partir del desarrollo de un sistema de pagos sustentado en una moneda de cuenta regional.

O Banco do Sul teria carter duplo: holding de bancos de desenvolvimento e tambm banco central regional, depositrio das reservas externas dos pases e eixo para a construo do sistema monetrio comum que conduz formao da moeda regional. As duas tarefas aparecem como complementares na viso expressa por Correa:
La independencia financiera se necesita para atender nuestras propias prioridades, nuestras propias realidades; con nuestros recursos podemos crear esta banca de desarrollo y nuestro fondo de estabilizacin, el Fondo del Sur, sin chantajes, sin ajustes, sin cartas de malas intenciones. () para resolver este problema, el Banco del Sur es todava insuficiente, el problema de la dependencia financiera. El sumar nuestra capacidad de ahorro nos permitir multiplicar nuestro potencial de financiamiento de proyectos, sobre todo para la
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integracin regional. Sin embargo, requerimos tambin ese Fondo del Sur, que permita juntar las reservas depositadas fuera de la regin, de forma anloga al Banco del Sur; la suma de nuestras reservas permitir multiplicar nuestra capacidad de atender crisis financieras y de balanzas de pagos, as como utilizar esas divisas para el financiamiento del desarrollo de nuestros pueblos.

Vale acrescentar a nfase na possibilidade de avanar rapidamente na construo do sistema monetrio:


No slo aquello, nada impide sentar las bases para la creacin de un sistema monetario comn. Maana mismo () podemos tener nuestra propia unidad de cuenta para contabilizar las transacciones intrarregionales. Posteriormente y con el Fondo del Sur como banco central regional, nada repito, nada impide tener una moneda regional y liberarnos tambin as del sometimiento de utilizar reservas en monedas extranjeras. () De esta forma, la moneda comn Suramericana y ojal Latinoamericana, formara parte fundamental y decisiva de esta integracin, que debe superar lo comercial para profundizar en una comunin de intereses en lo monetario, financiero y por supuesto en lo poltico.

Curiosamente, no houve referncias ao Banco do Sul nas falas de Hugo Chvez e Nstor Kirchner. Cristina Kirchner fez uma declarao genrica sobre o banco:
que sea un instrumento () que aborde lo que necesitan los pueblos y nuestras sociedades: financiamiento, inversin para infraestructura, para produccin, para trabajo y para mejorar la calidad de vida de nuestros compatriotas.

O tom foi semelhante na fala do presidente do Paraguai, Nicanor Duarte:


una institucin al servicio del desarrollo, de la reduccin de la pobreza, de la optimizacin de las potencialidades que tenemos, de la necesidad de integrar los esfuerzos del sector pblico y de los agentes privados de la economa, que tengan responsabilidad social.
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O presidente do Brasil explicitou claramente a viso oposta de Morales e de Correa. Em poucas palavras, Lula sinalizou posies ntidas, inclusive em questes relevantes que no tinham sido abordadas pelos demais presidentes:
... um banco de fomento genuinamente sul-americano, (...) que pudesse financiar projetos em setores-chave de nossas economias, como infraestrutura, cincia e tecnologia, alm de promover o desenvolvimento social com projetos voltados reduo da pobreza e das assimetrias da regio. Com ele, vamos superar limitaes de acesso a financiamentos junto a bancos multilaterais de fomento e bancos privados. (...) passo importante para fortalecer a autonomia financeira da Amrica do Sul.

Depois de apontar o carter de banco de desenvolvimento e de polticas de reduo da pobreza, Lula abordou temas de governana e critrios de atuao:
A solidez, a viabilidade e, principalmente, a eficcia do Banco do Sul dependero de prticas e critrios firmes e crveis de governana e administrao que combinem, de forma justa e equilibrada, os princpios da representao paritria e da proporcionalidade.

Na sequncia, porm, o presidente Lula citou iniciativas que no combinam com o modelo que apontara, sem esclarecer se deveriam caber ao Banco do Sul ou a outras entidades:
Iniciativas como a criao de um fundo de estabilizao para pases com desequilbrio na balana de pagamentos, de um sistema de pagamentos em moeda local e de um fundo sul-americano de garantias so projetos que podero diminuir a dependncia de nossa regio frente ao sistema financeiro internacional, e consolidar as relaes econmico-financeiras entre nossos pases.

O que j existe na regio: instituies de desenvolvimento nacionais na Amrica Latina A trajetria dos bancos de desenvolvimento no continente pode ser resumida pelo esquema 1. Depois da quebra da bolsa de Nova York em
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1929, os governos da Amrica Latina sentiram-se pressionados a investir nas instituies financeiras de desenvolvimento. Desta forma, as primeiras instituies de fomento surgiram com o objetivo de superarem a debilidade do mercado de capitais latino-americano, que era pouco desenvolvido e no satisfazia as demandas de investimento, isto , no oferecia crditos de mdio e longo prazo.

O papel dos bancos de fomento passou a ser questionado nos anos 1970, com o predomnio progressivo de teses contrrias ao desenvolvimentismo e interveno estatal. Passou-se a atribuir o baixo desenvolvimento dos mercados financeiros existncia de instituies pblicas (CALDERN ALCAS, 2005), j abaladas pela instabilidade econmica do perodo. Os bancos de desenvolvimento foram orientados para um novo modelo, baseado em maior rentabilidade, custos menores e maior seletividade.
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Em vrios pases os bancos estatais foram privatizados ou extintos, mas alguns voltaram a cri-los recentemente, como a Bolvia e a Venezuela. O Brasil foi uma exceo e o BNDES o mais citado como exemplo para o Banco do Sul, pela atuao e pelo tamanho, j que desembolsa por ano duas vezes mais que o Banco Mundial e quatro vezes mais do que o Banco Interamericano de Desenvolvimento (Quadro 2.1). Quadro 2.1 - Indicadores do BNDES, KDB, KfW, BID e Banco Mundial (2005)

Fonte: BNDES, Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), Banco Mundial, Korean Development Bank (KDB) e Kreidntaltanlt fur Weidawfban (KfW). In: TORRES FILHO (2007)15.

Luciano Coutinho, presidente do BNDES, revelou recentemente que buscaria fazer acordos com o BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento) e com o BIRD (Banco Mundial), a fim de obter recursos tanto para projetos nacionais como para os de integrao sul-americana. Nesse ponto perceptvel um distanciamento do BNDES do que se est querendo definir para o Banco do Sul, uma vez que Chvez e Kirchner deixaram claro que no desejam se aproximar desses organismos para conseguir recursos. Instituies financeiras multilaterais latino-americanas A Amrica Latina e o Caribe contam talvez com a rede regional mais completa de bancos multilaterais do mundo em desenvolvimento (CEPAL,
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O KDB e o KfW so os bancos de desenvolvimento da Coreia e da Alemanha, respectivamente.

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2002, p. 172), composta por diversos bancos e fundos: Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), enquanto no sub-regional destacam-se o Banco Centro-americano de Integrao Econmica (BCIE), o Banco de Desenvolvimento do Caribe (BDC), a Corporao Andina de Fomento (CAF), o Fundo Financeiro para o Desenvolvimento da Bacia do Prata (Fonplata) e o Banco Latino-Americano de Exportaes (Bladex), o Fundo Latino-Americano de Reservas (FLAR) e o Fundo de Convergncia Estrutural do Mercosul (Focem). Esses bancos multilaterais tm a capacidade de captar recursos nos mercados financeiros internacionais e oferec-los aos pases-membros com prazos maiores e juros menores que os praticados nos mercados privados. Para tanto, contam com boa avaliao de risco nos mercados e asseguram garantias parciais para riscos de crdito e riscos polticos e de cmbio. Credibilidade uma questo-chave para a criao, atuao e manuteno das instituies financeiras multilaterais. As garantias dos pases de honrar seus compromissos e a gesto cautelosa do capital da instituio so fatores importantes para uma boa avaliao. Alm disso, a participao de Estados Unidos, Japo e 16 pases europeus como membros efetivos do BID ampliam a credibilidade da organizao para os mercados. Contudo, trata-se tambm de uma questo de custos e benefcios, mas custa de terem o poder de interferir substancialmente na sua administrao. No BID, o poder de voto dos pases-membros diretamente proporcional parcela do capital da instituio subscrito pelo pas16. J com relao ao perfil do emprstimo, este muito diversificado. De modo geral, as instituies regionais do prioridade aos projetos de desenvolvimento social. Ultimamente, os projetos ligados ao desenvolvimento e integrao da rede de infraestrutura regional, conforme estabelecido pela Iniciativa Integrao da Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA)17, tm ganhado muita relevncia. Essa tendncia reflete a necessidade de recuperao do setor de infraestrutura depois de dcadas de investimentos insuficientes. Segundo o presidente do BID, Luis Alberto Moreno, para a Amrica Latina e o Caribe
O Brasil e a Argentina possuem 900.154 aes cada, o que lhes confere 900.289 votos (10% do total de votos). Nos dois extremos do sistema de votao do BID o pas com maior poder de voto so os Estados Unidos (30,7%) e o menor Belize (0,111%). 17 Surgida em 2000, a IIRSA pretende ser um frum de dilogo entre rgos responsveis por infraestrutura (transporte, energia, comunicaes) nos pases da Amrica do Sul.
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atingirem o nvel das economias mais dinmicas da sia, como a China e a Coreia do Sul, os pases da regio precisam investir no setor o dobro dos atuais 2% do PIB por ano durante um perodo de 20 anos18. Os objetivos do Fonplata, por exemplo, esto intrinsecamente associados s metas estabelecidas pela IIRSA. O Convnio Constitutivo da instituio estabelece o objetivo de apoiar tcnica e financeiramente a realizao de estudos, projetos, programas, obras e iniciativas que tendem a promover o desenvolvimento harmnico e a integrao fsica dos pases-membros19. Do incio de suas atividades at o fim de 2006, o fundo fez emprstimos, para o setor pblico e privado, de US$ 714 milhes. De fato, os investimentos do Fonplata parecem modestos frente aos desafios da regio, bem como os efetuados por outras organizaes. Para se ter dimenso, o BID no ano de 2007 aprovou investimentos de cerca de US$ 9,6 bilhes para a regio, confirmando assim o seu posto de maior fonte de financiamento multilateral para a Amrica Latina e Caribe. Por outro lado, algumas instituies sub-regionais, apesar de suas limitaes, exercem influncia maior que as regionais e mesmo as internacionais (Banco Mundial). A CAF, no perodo 1995-2000, transformou-se na maior fonte de recursos dos pases da regio andina (TITELMAN, 2005). Essa posio manteve-se entre 2002 e 2006, quando a CAF gerou US$ 11,737 bilhes, 48% do total de US$ 24,453 bilhes aprovados por todas as entidades multilaterais. Como aponta a Cepal (2002), o caso da CAF particularmente importante, pois seus acionistas so na maioria pases e bancos da regio. Instituies de apoio aos bancos centrais, ao comrcio e integrao financeira A Amrica Latina conta tambm com algumas instituies voltadas para a rea financeira e monetria. Os Convnios de Crdito Recproco CCR, criados nos anos 1960 no mbito da Aladi, so instrumentos que permitem a realizao de pagamentos de operaes comerciais sem o dispndio de moedas fortes, por meio da contabilizao entre os bancos centrais para liquidao posterior (RTTIMANN et al., 2008; RODRIGUES, s/d). O
Dados retirados do portal de notcias da prpria instituio. Disponvel em: http://www.iadb.org/ NEWS/articledetail.cfm?artid=4289&language=Po. Acesso em: 10 jan. 2008. 19 Ver o Tratado da Bacia do Prata. Disponvel em: http://www.fonplata.org/www/pdf/ tratadocp.pdf. Acesso em: 20 jan. 2008.
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modelo bsico dos CCR contm os elementos centrais do mecanismo de pagamentos em moedas nacionais firmado entre o Brasil e a Argentina no final de 2008. Trata-se de mecanismos que permitem a contabilizao dos pagamentos entre os pases associados, sem dispndio imediato de dlares, mas a compensao posterior feita em dlares, entre os bancos centrais. A utilizao dos CCR oscilou bastante ao longo dos anos, com maior interesse em momentos de dificuldades cambiais para a regio. Muitos autores tm destacado a importncia de instituies regionais capazes de prover financiamento do balano de pagamentos em detrimento de uma arquitetura internacional estruturada em um nico fundo global. Nesse sentido, alm de mecanismos localizados, a regio conta com o Fundo LatinoAmericano de Reservas, o FLAR, citado por vezes ao lado da Iniciativa Chiang Mai (CUNHA; BICHARA, 2005; UGARTECHE, 2008). A principal vantagem das instituies regionais que estas poderiam evitar o chamado efeito contgio, como ocorreu nas crises de 1997 e 1998, ao alterar as expectativas e o comportamento dos agentes financeiros com relao aos pases da regio. Urrutia Montoya (2007) destaca o trmite rpido dos emprstimos do FLAR, uma grande vantagem nos casos de riscos de crise cambial. Alm disso, o FLAR coloca exigncias muito menores na concesso de crditos, ao contrrio das famosas condicionalidades do FMI. O apoio do FLAR e de outras instituies dessa natureza tem sido um complemento e no um substituto do FMI (CEPAL, 2002). No obstante, para economias de menor porte como a Bolvia e o Equador, o auxlio do FLAR to importante quanto o do FMI. Uma tarefa muito importante para a manuteno da estabilidade macroeconmica dos pases-membros do FLAR, que no desempenhada pelo FMI, a contribuio da entidade para amortizar as polticas monetrias e financeiras, facilitando o cumprimento dos compromissos adquiridos (URRUTIA MONTOYA, 2007). O contexto econmico internacional e as indagaes colocadas pela crise A proposta do Banco do Sul surgiu em um contexto econmico internacional muito favorvel, acompanhado pelo desgaste do FMI e das polticas econmicas ditas neoliberais (CARVALHO, 2008) e pela aproximao entre os pases da regio. No plano econmico, contudo, a crise financeira internacional afetou a bonana cambial que permitiu a
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acumulao de reservas externas e ampliou os graus de liberdade nas polticas econmicas. Da mesma forma que na bonana, a crise no trouxe mudanas significativas nas polticas econmicas dos pases (CARVALHO et al., 2009). No plano poltico, a nfase na unidade e o avano da cooperao convivem com conflitos e disputas importantes. Nos anos da bonana econmica internacional, de 2002 a 2007, a liquidez abundante estimulou a disposio ao risco nos mercados financeiros (CINTRA; CAGNIN, 2007), o que ampliou muito a oferta de recursos e de investimento direto. Os pases da regio ganharam com preos de commodities, comrcio intrarregional e demanda por seus produtos industrializados e semimanufaturados (BLZQUEZ-LIDOY; RODRGUEZ; SANTISO, 2006; JIMNEZ; TROMBEN, 2006; MARCHINI, 2006). O duplo movimento favorvel levou gerao de supervits externos sucessivos at em pases com forte tendncia a desequilbrios cambiais, como Argentina e Brasil. A percepo da restrio externa como principal ponto de estrangulamento, como era tradicional na Amrica Latina, foi substituda pela percepo de un nuevo limitante para el crecimiento: la insuficiencia de infraestructura y la necesidad de una canalizacin y asignacin de los recursos en forma consistente con un proceso de desarrollo sostenible (MIERES; TRUCCO, 2008, p. 1). As elevadas reservas em dlares apareceram como riqueza disponvel, espera de utilizao por governos premidos por grandes demandas de crescimento econmico e de bem-estar social, e sob risco de serem afetadas pela desvalorizao e pelos questionamentos do papel do dlar como moeda mundial. O quadro externo favorvel coincidiu com o desgaste das polticas neoliberais dos anos anteriores, criticadas por gerar poucos benefcios econmicos para a maioria da populao, alm de crescimento instvel e baixo e graves crises cambiais e financeiras. Esse contexto de frustraes estava na origem da eleio de Hugo Chvez na Venezuela, em 1998, e estimulou a vitria de candidatos de esquerda em diversos pases nos anos seguintes. Os novos governos, contudo, tinham poucos planos especficos e concretos para a poltica econmica de seus pases, mesmo aqueles que nasceram com o propsito de refundar o Estado ou de implodir o sistema de partidos existente. Houve poucas mudanas na poltica econmica praticada, alm de algumas medidas de distribuio de renda e de reforo das polticas sociais. A Argentina foi uma exceo, j que a crise catastrfica de 2001-2002 imps a improvisao de uma poltica econmica nova
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(CARVALHO, 2008). A conduta mais comum foi manter a poltica econmica anterior, em alguns casos com grande cautela, de modo a conquistar a confiana dos mercados financeiros e do grande capital, como no Brasil. A crise internacional provocou recesso generalizada, retrao do comrcio mundial e declnio acentuado dos preos das commodities. At meados de 2009 as economias da regio foram afetadas de forma menos grave do que se temia e no houve mudanas significativas de poltica econmica nos diversos pases, mas seguem em aberto os questionamentos sobre a natureza e a intensidade dos impactos no curto e no mdio prazo. O quadro mais negativo seria a volta da restrio cambial como problema relevante para a poltica econmica, no caso de queda da receita de exportaes e retrao da liquidez mundial e do financiamento externo. No cenrio mais benigno, a crise nos pases centrais estimularia as regies perifricas a buscar polticas defensivas, como na sia depois de 1997 (CUNHA; BICHARA, 2005), com nfase na demanda domstica e na cooperao regional. Desafios do quadro poltico: a nfase na integrao e os conflitos persistentes O quadro de aproximao e integrao na Amrica do Sul foi decisivo para que a proposta de Banco do Sul ecoasse entre os governos, mas o discurso pela unidade, muito forte entre os presidentes originados na esquerda, no eliminou os conflitos na regio. No foram poucas as disputas entre pases latino-americanos nos anos recentes: a questo das papeleiras, entre Argentina e Uruguai; a nacionalizao das reservas naturais da Bolvia, com apoio do presidente da Venezuela, contra a Petrobras; os desentendimentos entre os pases do Mercosul em diversas questes comerciais; o contencioso envolvendo Equador, Venezuela e Colmbia no caso das FARC; a violao da soberania territorial do Equador por parte da Colmbia; os problemas envolvendo a empresa brasileira Odebrecht no Equador. Episdio pouco lembrado foi a atitude de indiferena mantida pelo governo brasileiro, em 2003 e 2004, no conflito da Argentina com credores externos e instituies financeiras internacionais em torno da dvida externa em moratria. Alm de conflitos localizados, h uma disputa permanente entre Brasil e Venezuela em torno da liderana regional. O Brasil tem reivindicado o papel
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de representante dos pases em desenvolvimento nas negociaes internacionais, como na OMC. O pas luta para ganhar projeo externa como produtor da energia limpa dos biocombustveis, tema em que se ope Venezuela, muito dependente das exportaes de petrleo. Desde sua posse, em 1999, o presidente Chvez investiu na Amrica Latina, com um discurso anti-imperialista apoiado na alta do petrleo. A Argentina recebeu ajuda da Venezuela na crise financeira, da mesma forma que Bolvia e Cuba nos anos seguintes. O presidente do Equador se apoia na Venezuela para criar um arranjo monetrio que permita ao seu pas sair da dolarizao oficial, apesar das reticncias com algumas iniciativas chavistas. Para muitos observadores, a criao do Banco do Sul foi uma vitria de Chvez sobre o Brasil20, inclusive pela indicao de Caracas como sede do Banco, j que o Brasil preferia Montevidu. No sistema de votao, a Venezuela defendia o princpio de um pas, um voto, aceito no estatuto aprovado em maio de 2009, mas com a ressalva de voto qualificado em operaes acima de determinado valor. O Brasil conseguiu vitrias importantes na definio do banco como instituio de desenvolvimento, contra a proposta venezuelana de emprestador de ltima instncia regional, e na delimitao das atividades do banco Amrica do Sul. Para o El Pas, a diplomacia brasileira queria evitar (...) a ideia de Chvez de que o banco servisse tambm para ajudar a outros aliados de fora da regio, como Cuba e Nicargua, em programas assistencialistas de fundo ideolgico e poltico. Outra questo de grande relevncia como o Banco do Sul atravessaria uma mudana no quadro poltico da Amrica do Sul. Por ora no existem garantias de que o banco seja autossustentvel e independente dos arranjos das foras polticas nos sete pases que o compem. Relaes com sociedade civil, mercados e tomadores de crdito O sucesso do Banco do Sul depender, em grande medida, da capacidade de alavancar recursos para assumir papel financeiro relevante
20 BBC Brasil. Banco do Sul vitria de Chvez frente ao Brasil, diz El Pas. Disponvel em: http://www.bbc.co.uk/portuguese/reporterbbc/story/2007/10/071010_pressreview.shtml. Acesso em: 20 dez. 2007.

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na regio. Alm do capital aportado pelos pases-membros, o banco deveria ser capaz de mobilizar recursos de outras fontes, o que vai depender de suas relaes com os mercados financeiros, com os organismos internacionais e com os capitais privados da prpria regio. O acesso a essas fontes ser condicionado pelas atitudes dos governos e pela conduo dos negcios do banco, em termos de destinao, controle dos resultados e transparncia. Como fontes de recursos, o banco pode contar com: (i) aporte de capital pelos membros, com recursos das reservas externas ou de fontes fiscais; (ii) emprstimos dos pases ao banco; (iii) captao nos mercados internacionais; (iv) captao nos mercados domsticos. Conforme discutido antes, o banco nascer com capital inicial de US$ 7 bilhes, sendo US$ 6 bilhes divididos igualmente entre Argentina, Brasil e Venezuela, a proposta inicial de um pas, um voto foi mantida, mas com o requerimento de votos correspondentes a pelo menos 2/3 do capital subscrito para projetos acima de US$ 70 milhes. uma inovao diante do modelo das instituies financeiras internacionais, onde o voto sempre proporcional contribuio do pas. Por esse sistema, os sete pases-membros do Banco do Sul detm, em conjunto, 3,99% dos votos no FMI e 5,1% no Banco Mundial, enquanto os EUA detm 17% e 16,4% dos votos, respectivamente (Quadro 3.1), o que lhes d poder de veto nos temas relevantes em que so requeridos 85% dos votos para aprovao. A participao equitativa dos pases no banco queria superar o modelo proporcional das instituies financeiras internacionais. Porm, existe a preocupao de que as assimetrias relacionadas ao capital aportado criem relaes de dependncia com os pases menores. Durante as negociaes o Brasil manifestou certa resistncia proposta de direitos iguais com contribuies desiguais e props que os pases fizessem contribuies iguais, em torno de US$ 200 milhes a US$ 500 milhes (MARTNEZ VIAL, 2007), o que deixaria o banco com dimenses muito reduzidas, ao mesmo tempo que lutava para aumentar sua participao acionria nas instituies financeiras internacionais e as criticava por serem elitizadas.

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Quadro 3.1 - Contribuio e proporo de votos de pases no FMI, BM e BID

Os negociadores equatorianos defenderam que as cotas de cada membro no deveriam ser menores que as contribuies destinadas ao FMI, ao Banco Mundial e ao BID. Mas, como apontou McElhinny (2007), no ficou definido se essas contribuies se referiam a uma nica instituio em particular, ou se s trs combinadas. Para Marcos Cintra21, a proposta de comprometer parcelas das reservas internacionais para capitalizar a instituio muito difcil de ser refutada, diante do elevado volume acumulado nos ltimos anos. Contudo, existem alguns problemas domsticos para a utilizao dessa fonte de recursos, a comear pela ausncia de leis que regulamentem a utilizao das reservas para financiar um banco regional (McELHINNY, 2007).
Agncia Brasil. Sem Brasil, Banco do Sul vira banquinho, avalia economista. Disponvel em: http://www.agenciabrasil.gov.br/noticias/2007/07/16/materia.2007-07-16.3141014735/view. Acesso em: 12 jan. 2008.
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Essa dificuldade pode ser atribuda menor relevncia conferida legitimao institucional de decises dessa natureza, mas reflete tambm o desafio de legitimar o uso no exterior de recursos tidos como muito necessrios internamente. Um exemplo so as crticas internas enfrentadas por Chvez por financiar muitos projetos na Amrica Latina. A possibilidade de financiamento do banco pela captao de recursos nos mercados ou junto a governos e instituies dos pases centrais enfrenta restries considerveis, em decorrncia dos significados atribudos por vrios governos proposta de Banco do Sul. Alguns dos pases que lideram a formao do banco tm como bandeira a contestao dos mercados financeiros, tratados com pouca considerao ou com hostilidade. H ainda a questo das regras de administrao do ativo, em especial na recuperao dos crditos. Com regras de cobrana frouxas e juros subsidiados, o banco correria riscos de se enfraquecer financeiramente. O Brasil tem insistido que o banco no proteja tomadores de emprstimos que no honrem seus compromissos (McELHINNY, 2007, p. 7) e que a gesto e a sade financeira do banco so determinantes em suas ambies. Referncias internacionais Bancos regionais de desenvolvimento existem h dcadas, na frica, na sia e nos pases islmicos, e o Banco Europeu data de 1958. Apresentamse a seguir experincias de organizao e gesto de quatro bancos de desenvolvimento: Banco Europeu de Desenvolvimento (BEI), Banco Asitico de Desenvolvimento (ADB), Banco Africano de Desenvolvimento (AfDB)22 e o Banco Islmico de Desenvolvimento (IsDB)23. Do ponto de vista da governana, os quatro apresentam estrutura semelhante: um conselho de governadores, um conselho de administradores e um presidente, com exceo do BEI, que possui tambm um comit executivo. Em linhas gerais, todos os poderes do banco so dados ao conselho de governadores, que formula as diretrizes de polticas de crdito, alm de eleger ou nomear o conselho de administradores. Os conselhos de governadores se diferenciam pelo nmero de membros e pelo poder de voto de cada um. Os
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Sigla utilizada desse modo para diferenci-la do Banco Asitico de Desenvolvimento. As siglas utilizadas esto em ingls, com exceo do BEI, que est em francs.

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bancos incluem participao proporcional ao capital aportado, mas h frmulas que reduzem o peso dos pases com maiores contribuies, com o poder de voto composto com uma porcentagem distribuda de forma igualitria e a outra parte proporcional ao capital aportado. O Banco Africano o que mais concede poder aos membros com menos capital, seguido pelo Banco Islmico e pelo Banco Asitico. No Banco Europeu, os membros possuem voto igualitrio, mas as decises so tomadas quando a maioria votante soma pelo menos 50% do capital subscrito. O conselho de administrao, formado por profissionais de alta competncia em finanas, responsvel pela direo das operaes gerais do banco e pela concesso de crditos, pelas taxas de juros e pelas garantias requeridas. O que diferencia esse conselho de um banco para outro o nmero de membros e as suas cadeiras, distribudas entre os pases por votao. No ADB, AfDB e no IDB os administradores possuem poder de voto diferenciado, correspondente quantidade de votos que contriburam para sua eleio. No Banco Islmico, a cmera dos administradores composta por 14 membros, dos quais sete so escolhidos pelos pases com maior quantidade de capital e os outros sete so eleitos pelo restante. O caso europeu particular, pois o conselho de administradores formado por um representante de cada membro (os 27 pases da Unio Europeia) mais um administrador eleito pela Comisso Europeia. Nos quatro casos, o presidente o representante legal do banco e o chefe do conselho dos administradores, mas com poder de voto limitado a casos especficos. O presidente tem como competncia assegurar a gesto dos assuntos correntes do banco, como organizao e demisso de pessoal. O presidente no pode ser governador nem administrador durante seu mandato e eleito pelo conselho dos governadores por maioria do nmero de votos, mas desde que represente a maioria do poder de voto. O Banco Europeu possui um conselho a mais, o Comit Executivo, composto por um presidente e oito vice-presidentes, nomeados pelo Conselho dos Governadores sob proposta do Conselho dos Administradores. Os bancos captam recursos nos mercados financeiros internacionais, com exceo do Banco Islmico, que tem os pases-membros como a principal fonte de recursos. importante destacar algumas experincias vividas por esses bancos, para ampliar a reflexo sobre o Banco do Sul.
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No seu nascimento, o Banco Africano teve tambm o otimismo e a predisposio dos lderes polticos para criar uma instituio regional, com a proposta de um banco africano para os africanos, tpica do pan-africanismo da poca. Criado em 1964, em menos de dez anos o banco teve sua primeira crise, entre o presidente e o conselho de administrao. At 1972, sofreu tambm com a insuficincia de recursos financeiros (GHARBI, 2008). Aps esse perodo, chamado de fase exclusivamente africana, veio a fase chamada de pragmtica. Entre 1972 e 1982 o banco procurou sadas para contornar a crise financeira sem abrir o capital a pases que no fossem da regio. Contudo, a soluo no veio de dentro da regio, e sim da criao de um fundo onde pases no-regionais pudessem colocar recursos, o fundo africano de desenvolvimento (FAD). Nessa nova instituio as decises eram tomadas a 50/50 (50% BAD, 50% PNR). Assim, o grupo recm-nascido (BAD + FAD) conseguiu triplicar suas operaes. Mesmo assim, em 1982 o banco admite no poder perder mais tempo para abrir o capital aos parceiros no-regionais. Assim, os pases do FAD entram na administrao do banco e o capital saltou para US$ 6,2 bilhes. Apesar da bonana financeira, o banco no consegue evitar uma nova crise de liderana, entre o presidente e o conselho de administrao. O banco s se recuperou anos depois, na chamada terceira fase, marcada pelo saneamento financeiro e a erradicao dos problemas de liderana. Um desafio do banco hoje fazer acreditar que, com 40%24 do poder de deciso com pases no regionais, o banco ainda continua africano e responde exclusivamente s necessidades regionais.

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De acordo com o pouvoir de vote en 31 dcembre de 2005. Disponvel em: http:// w w w. a f d b . o r g / p l s / p o r t a l / d o c s / PA G E / A D B _ A D M I N _ P G / D O C U M E N T S / FINANCIALINFORMATION/BAD%20-%20POUVOIRS%20DE%20VOTE%2031-1205.PDF. Acesso em: 2 mar. 2008.

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A experincia africana chama a ateno, entre outras coisas, para a necessidade de aumento de capital. Nesse sentido, ao pensar a atuao do Banco do Sul diante dessa demanda, o desafio cresce ainda mais com o sistema de governana: participao e contribuio financeira igualitria. Isso porque, na lgica governamental desenhada, de se esperar que, quando o banco aumentar seu capital, cada membro o faa de maneira igual. Efetivamente, o aumento do aporte seria nivelado pelo pas com menor
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capacidade. Assim, ao considerar as assimetrias econmicas de cada pas, tal sistema pode dificultar a capacidade de adaptar-se rapidamente s necessidades conjunturais. Em 1999, por exemplo, o BEI, por deciso do Comit Executivo, recusou submeter-se s pesquisas do Escritrio Europeu de Luta Anti-Fraude (Olaf). Ele alegou que todo o controle externo seria contrrio ao princpio de autonomia financeira do banco (MARCHEGIANI, 2000). Esse mesmo princpio justifica a no submisso das operaes efetuadas sobre os prprios recursos do BEI Corte de Contas Europeia. Assim, o debate do BEI sobre o princpio de autonomia financeira convida a uma reflexo sobre: Para quem o BEI responsvel? A resposta a essa pergunta de que o banco um organismo pblico de direito comunitrio cuja organizao e funcionamento so regrados pelos tratados europeus e o protocolo sobre o estatuto do banco25. Notas finais A criao do Banco do Sul continua envolta em muitas dvidas sobre seus objetivos, mecanismos decisrios e orientaes operacionais. O projeto nasceu marcado pelo voluntarismo poltico de importantes lideranas da regio, uma proposta ambiciosa sem o detalhamento das condies de implantao e de operao, no que no destoa do estilo que prevaleceu na rpida e intensa aproximao dos pases do continente nos ltimos anos. Nesse processo de integrao regional singular, se a vagueza deu lugar a expectativas de que o movimento seria mais retrico que efetivo, os fatos at aqui colocam desmentidos importantes a essa avaliao pouco otimista. Embora os rompantes retricos continuem marcando as falas de muitos governos, a integrao tem avanado. A sustentao dos processos democrticos um ganho de excepcional relevncia e tem se ampliado. Podese argumentar que os avanos na integrao se deveram ao contexto externo muito favorvel, ameaado desde 2008 pela crise internacional, mas a aproximao econmica tem avanado, apesar de alguns retrocessos e de muitas dificuldades, e apesar tambm de no haver convergncias na poltica econmica.
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Question crite n 489/74, du 12 novembre 1974, de lord OHagan la Commission des Communauts europennes, dans Journal officiel des Communauts europennes (JOCE). 7.3.1975, n C 55, p. 4. Disponvel em: www.ena.lu. Acesso em: 3 mar. 2008.

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possvel que o Banco do Sul surpreenda e ganhe consistncia por corresponder a motivaes para a integrao regional mais profundas do que se pode perceber a esta altura e que s a paixo seria capaz de colocar em movimento, como afirmou o ex-presidente do Paraguai, Nicanor Duarte:
de esto que estamos firmando del Banco del Sur, aqu se ha integrado de manera serena la pasin con la racionalidad, porque si slo la pasin fuese el factor de referencia, podamos cometer errores, as como si slo la racionalidad priorizramos podamos terminar en el mbito de la retrica simplemente, pero aqu hubo la capacidad de los lderes de integrar la pasin con la racionalidad.

Ainda assim, a racionalidade exige que sejam destacadas e analisadas as debilidades e indefinies que continuam sem respostas e sem discusso sistemtica, nem mesmo nos foros adequados, pelo menos ao que se sabe. Um aspecto muito relevante a natureza do mandato que o Banco do Sul receber de seus scios e, por decorrncia, o grau de autonomia que ter em relao s opes de poltica econmica que venham a adotar. H muitas indagaes sobre o enraizamento institucional que o banco ter nos diferentes pases. Nos scios de maior relevncia Argentina, Brasil e Venezuela a institucionalidade vigente apresenta diferenas substantivas e em nenhum deles a participao no banco foi objeto de tramitao e aprovao em instncias que garantam apoio consistente no caso de conflitos ou de necessidades novas para suas atividades, como uma proposta de aumento de capital diante de um quadro de dificuldades ou de um momento muito favorvel para a expanso dos negcios. Essa fragilidade pode se tornar bem mais sria no caso de possveis sucessores dos atuais governos terem entendimentos diferentes sobre a integrao continental. difcil imaginar que uma instituio financeira multilateral possa crescer sem acordos bsicos entre os parceiros em temas cruciais, como fontes de recursos, prioridades de destinao dos crditos, atitude frente inadimplncia. Os trs temas dependem das regras de governana, ainda por definir, e tambm da legitimao do banco diante da sociedade civil e das foras polticas representadas no Legislativo em cada pas. Nesse terreno, dois dos principais governos envolvidos emitem sinais contraditrios sobre seu comprometimento com o banco: o presidente da Venezuela anunciou a formao de outros dois bancos, um com pases da
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Amrica Central e outro com a Rssia, enquanto o Brasil anunciou em 2008 a criao do Fundo Soberano, ao qual seria destinada uma parte das reservas externas do pas, sem qualquer referncia a possveis compromissos com o Banco do Sul. Alm disso, em 2009 o Brasil decidiu emprestar US$ 10 bilhes ao FMI, montante muito superior sua contribuio para a formao do banco. Essa atitude sugere que a estratgia de insero externa do Brasil est mais voltada para ambies globais, em que se considera um lder natural da Amrica do Sul. Nessa linha, seria mais promissor colocar dinheiro no FMI que no Banco do Sul, instituio em que o Brasil efetivamente apostou pouco desde seu incio e em que se ops sempre ao papel de emprestador de ltima instncia, papel que o FMI teve e que agora procura restabelecer, com ajuda inclusive do aporte de reservas pelo Brasil. Outros problemas decorrem das concepes e prticas divergentes e at contraditrias na poltica econmica, como se verifica entre Brasil e Venezuela. As diferenas envolvem as polticas domsticas, o relacionamento com os mercados financeiros internacionais e temas complexos e polmicos, como o tratamento de divergncias sobre direitos de propriedade e contratos, exigncia de pagamentos de obrigaes pelos devedores, entre outros. A capacidade do Brasil de fazer valer seus pontos de vista pode ser uma demonstrao de que os governos no continente na prtica aceitam as chamadas regras de mercado e se opem a elas de forma apenas retrica, j que a hostilidade aos mercados internacionais no combina com a posio brasileira. Ainda assim, no se imagina como o banco conseguiria financiamento externo com um discurso poltico to conflituoso em sua base. Alm disso, o Brasil , ao mesmo tempo, um dos scios que tem menos interesse na formao do banco, por contar com financiamento externo e com uma instituio de fomento prpria, capaz de atuar diretamente nos outros pases da regio em apoio a suas empresas e a seus interesses. Um aspecto preocupante o silncio sobre as muitas instituies financeiras regionais j existentes, muitas delas com atividades semelhantes s que o banco dever desenvolver. As declaraes dos proponentes do Banco do Sul e os documentos j divulgados no fazem referncias a elas, nem com objees ou crticas, nem sobre possibilidades de cooperao. Esse comportamento pode ser um reconhecimento implcito de que as bases de entendimento so estreitas e no suportariam a discusso aberta sobre os instrumentos regionais existentes, mas pode ser tambm a fantasia voluntarista de criar algo inteiramente novo, livre dos vcios do passado, ou o desejo de
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manejar livremente o elevado volume de reservas externas acumuladas na bonana cambial dos ltimos anos. Como ser governado o Banco do Sul, como se daro a governana e o gerenciamento na base de um pas, um voto, e com a exigncia de maioria baseada no capital aportado para projetos acima de US$ 70 milhes? Quais interesses sero atendidos, quando houver desacordo e as preferncias divergirem? Uma resposta a esses dilemas de que prevalea a vontade da maioria, a essncia do modelo democrtico. Porm, tratando-se de um banco, deve prevalecer a maioria com peso econmico ou a maioria numrica? A proposta de votos igualitrios dos diversos pases indica que o banco s poder crescer se os trs scios com maior peso econmico estiverem de acordo com as decises adotadas, o que requer a disposio dos trs de aceitar compromissos e restries para preservar a unidade do empreendimento, o que repe o tema do enraizamento do banco no quadro institucional e do comprometimento das foras polticas nacionais com o projeto. Frente a essas dvidas, surgem propostas de que as dvidas e divergncias s podero ser equacionadas quando se puser o banco em funcionamento e que o mais importante agora avanar nas definies bsicas e comear a operar. Para Ortiz e Ugarteche (2008), por exemplo, o banco deveria iniciar logo suas operaes, o que requer que os pases-membros solucionem suas disputas internas e ponham em marcha a proposta, pois es mejor un banco imperfecto, que ningn banco. O ritmo das reunies de 2008 e 2009 sugere um caminho distinto, com discusses progressivas sobre os pontos mais difceis. A montagem de uma equipe tcnica permanente poderia tornar o processo mais gil, com delegao de poderes pelos pases envolvidos. De imediato, seria muito til aumentar a divulgao dos trabalhos realizados, de modo a permitir maior envolvimento das foras polticas e das organizaes da sociedade nos vrios pases. Um resumo das discusses realizadas ajudaria a compreender as diferenas de entendimento e poderia facilitar a apresentao de propostas e a explicitao de crticas que, cedo ou tarde, colocaro a proposta prova nos embates polticos da regio. Referncias AGOSIN, Manuel R. Fortalecimiento da la cooperacin financiera regional. Revista de La Cepal, Santiago de Chile, n. 73, p. 33-53, Abr. 2001.
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Acordos do Mercosul com Terceiros Pases*


Edson Peterli Guimares Rodrigo M. Zeidan

Sinopse Este estudo objetivou avaliar diversos acordos de preferncias comerciais firmados pelo Mercosul com terceiros pases ou grupo de pases, no passado recente como os com o Chile, o Mxico e, mais recente, a ndia. Prospectivamente, identificou os mercados de produtos promissores de (grupos de) pases com os quais o Mercosul vem entabulando negociaes voltadas para o livre comrcio: Unio Europeia (UE) principal parceiro comercial do Mercosul , Estado de Israel e Conselho de Cooperao do Golfo (CCG) para auxlio nas negociaes em curso. A ideia central foi avaliar as possibilidades de negociaes compartilhadas pelos pases signatrios do acordo Mercosul. O tratamento dado para mensurar o alcance da avaliao sugerida contou com a criao de um Indicador de Convergncia de Poltica Externa (CPE) referenciado ao Brasil. Ele foi construdo para mensurar graus de interesse individual dos pases do Mercosul com os (grupos de) pases selecionados. Dentre vrios resultados obtidos atravs desse indicador, um dos principais que o Mercosul manteve um comportamento passivo nas
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Documento elaborado no mbito do Convnio Cepal/Ipea. As opinies aqui expressas so de inteira responsabilidade do autor, no refletindo, necessariamente, a posio das instituies envolvidas.

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negociaes com terceiros pases aceitando ofertas de mercado preferenciais irrelevantes s exportaes do Mercosul, pelo menos em curto e mdio prazos em detrimento de uma negociao mais proativa visando a mercados promissores as exportaes dos pases signatrios do Mercosul. A caracterstica de a Unio Europeia ser a principal parceira comercial do Brasil sugeriu adicionalmente uma avaliao comercial entre eles tambm convencional. A principal concluso foi a de que o comrcio entre eles aumentou nos anos recentes, mas o padro de comrcio permaneceu inalterado. Complementando outros estudos efetuados em passado recente, esse resultado sugere que as negociaes do Mercosul devam se concentrar no maior acesso aos produtos que j so exportados, em especial produtos agroindustriais. Sumrio Executivo Este estudo teve por objetivo analisar diversos acordos preferenciais firmados pelo Mercosul com terceiros pases ou grupo de pases, alm de identificar potencialidades em futuros acordos, como o caso da Unio Europeia (principal parceiro comercial do Mercosul), o Estado de Israel e os pases do CCG. Avaliamos os acordos j em vigor com o Mxico, o Chile e a ndia mensurando o grau de interesse comercial dos pases signatrios do Mercosul. Estendemos essa anlise para incluir acordos em discusso como os com o CCG, o Estado de Israel e a Unio Europeia. Esta avaliao requereu a construo de um ndice de Convergncia de Poltica Externa (CPE). Na busca de mercados de produtos com acesso preferencial dedicado pelos terceiros pases, os negociadores signatrios de uma Unio Aduaneira enfrentam dilemas entre escolhas compartilhadas e escolhas individuais (de interesse de seus pases) com respeito definio dos mercados com acesso preferencial. A construo do indicador CPE para o Mercosul correspondeu seguinte construo: CPE = 1 (XiBR XiMS-BR)/ XiMS; onde: XiBR e XiMS-BR so as exportaes do Brasil e dos demais membros do Mercosul, respectivamente, i o mercado de produto com acesso preferencial e XiMS = exportao do Mercosul. Quando o CPE para um mercado especfico se aproxima de zero, indica que um dos parceiros tem maior interesse na negociao, no caso o Brasil ou os demais membros do Mercosul. Quando os resultados para um determinado mercado indicam uma CPE prxima unidade, a interpretao que ambos devem ter grau de atratividade aproximado na obteno de acesso preferencial
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ACORDOS DO MERCOSUL COM TERCEIROS PASES

ao mercado do produto em questo. Alm disso, foi mapeado o grau de cobertura das ofertas em relao s exportaes do Brasil e do Mercosul. Os resultados da aplicao dessa metodologia nas diferentes tratativas dos acordos de livre comrcio selecionados so os seguintes: ndia: em termos estticos, no se pode afirmar que os pases do Mercosul estejam se beneficiando integralmente de acesso preferencial aos 124 mercados de produtos indianos oferecidos, pelo menos, nessa fase inicial. Mxico: a lista de mercados mexicanos ofertados com acesso preferencial s exportaes brasileiras estiveram concentradas tambm nos interesses do Mercosul em 65% dos produtos. Em termos gerais, as exportaes brasileiras estiveram presentes em 15,8% dos produtos ofertados com margens de reduo tarifria pelo Mxico. Os demais pases do Mercosul participaram com 9%, mesmo sem ter o mesmo acesso preferencial dedicado ao Brasil. Chile: as ofertas de mercados chilenos com margens preferenciais dedicadas ao Mercosul estiveram concentradas em 670 mercados relevantes dentre os 822 mercados de produtos ofertados (mais de 80%) classificados a seis dgitos pelo Sistema Harmonizado (SH). A oferta chilena de produtos com margens preferenciais contemplou 13,4% das exportaes brasileiras e 15,6% das exportaes dos outros pases do Mercosul. Pases do Golfo (CCG): os resultados sugerem que o processo de negociao comercial do Mercosul com os pases do CCG deve ser pautado previamente pela busca do equilbrio entre as partes ou alternativamente pela criao de listas de preferncia individual, a exemplo do acordo Mercosul/ Mxico ou entre aquele e os pases da Comunidade Andina, tendo em vista a diversidade de interesse em termos de mercados a serem acessados naqueles pases pelos pases integrantes do Mercosul. Israel: diferentemente dos resutados anteriores, um Acordo de Livre Comrcio com Israel apresentaria elevada convergncia poltica no Mercosul, na eleio dos mercados de produtos a serem ofertados por Israel. Unio Europeia: O comrcio exterior brasileiro aumentou em quase 100% no perodo 2002-2005, mas manteve o padro de sua Vantagens Comparativas Relativas (VCR) para os mercados da Unio Europeia praticamente igual. Alm disso, constatou-se uma maior diversificao dos fluxos comerciais e uma maior especializao produtiva entre os blocos de pases no perodo (2000-2006). Os resultados indicam certa ausncia de benefcios tecnolgicos propiciados pelo comrcio entre a Unio Europeia e o Brasil.
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A principal concluso que os acordos comerciais negociados pelo Mercosul com os pases eleitos para a avaliao trouxeram ganhos comerciais, mas foram limitados justamente pelo aspecto conflituoso na eleio dos mercados a serem ofertados pelos terceiros pases. Parece inexistir uma uniformidade entre os pases do Mercosul para eleger os setores de acesso preferencial a serem alvos dos acordos de livre comrcio. Somente nove mercados de produtos classificados a 6 dgitos, dentre 1.335, apresentaram oferta de reduo tarifria em todos os acordos analisados. A anlise dos acordos pelo ndice de CPE mostrou que o Brasil tem sido favorecido acessando maior nmero de mercados ofertados de seu interesse do que os demais pases do Mercosul. O grau de cobertura dos acordos no total das exportaes do Mercosul apresentou um nvel pequeno. Os produtos que apresentaram oferta de reduo tarifria representaram uma mdia abaixo de 15% para as ofertas de Mxico e Chile. Somente para a ndia, o acordo compreendeu elevada participao das exportaes correntes do Mercosul, com cerca de 50% das exportaes sendo contempladas com alguma reduo tarifria. Um razovel nmero de mercados com margens preferenciais dos terceiros pases no apresentaram exportaes do Mercosul nos anos considerados. Esse resultado deve ser olhado com cautela, pois, para muitos desses mercados, as margens preferenciais foram estipuladas para vigorar em 100% em futuro no to recente (oito anos, por exemplo, no caso do Chile). Contudo, esses mercados podem gerar efeitos dinmicos de maior diversificao da pauta de exportaes do Mercosul a partir do reconhecimento das vantagens comparativas reveladas com a nova margem preferencial de acesso dedicado a esses mercados. Edson Peterli Guimares1 Rodrigo M. Zeidan2 1. Introduo3 Os estudos das relaes de comrcio internacional apontam distines substanciais nos padres de comrcio que se estabelecem entre os pases do
Professor e Coordenador da Ps-Graduao em Comrcio Exterior da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). 2 Professor da Unigranrio. 3 Agradecemos a Honrio Kume pelas recomendaes e as sugestes a uma verso preliminar deste estudo que foram incorporadas a essa verso final. Erros e omisses, contudo, so de inteira responsabilidade dos autores.
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ACORDOS DO MERCOSUL COM TERCEIROS PASES

Norte, os pases do Sul e entre estes e aqueles. Esses estudos geralmente estabeleceram suas anlises com base nas diferenas entre as vantagens que os segmentos produtivos dos pases possuem. Uma linha alternativa foi posta por Linder (1961), que apresentava a ideia central de que pases com padres de consumo em termos de gostos e preferncias, estruturas produtivas assemelhadas e nveis de renda aproximados teriam maiores incentivos para efetuarem trocas internacionais. Recentemente, foram adicionados s anlises os movimentos de convergncia e divergncia tecnolgica como fatores explicativos dos fluxos de comrcio exterior. Apesar de sua robustez essas teorias no conseguem responder satisfatoriamente por que o comrcio internacional tem crescido to rapidamente no passado recente. Bergoeing e Kehoe (2001) demonstraram que o crescimento do comrcio internacional sobre a renda mundial passou de 7,9%, em 1950, para 15,4%, em 1990, por conta de mudanas nos preos relativos e diferenas na distribuio da renda entre os pases industrializados durante essas quatro dcadas. No entanto, essas alteraes no explicam o rpido crescimento da taxa de comrcio sobre a renda mundial na ltima dcada e incio dos anos 2000. A partir do ano de 1990, a distribuio de renda mundial pouco mudou comparativamente, e as alteraes nos preos relativos no foram acentuadas. Mesmo assim, o comrcio em 2006 respondeu por quase 25% do Produto Interno Bruto (PIB) mundial (INTERNATIONAL MONETARY FUND, 2007). Uma abordagem explicativa do rpido crescimento do mercado internacional partiu da convico de que a proliferao dos acordos comerciais entre pases, nos ltimos anos, teria impactos positivos sobre a renda e o comrcio mundial decorrentes de eventos a eles associados. O aumento das relaes intraindustriais, os empreendimentos empresariais conjuntos, as transferncias tecnolgicas de gesto comercial e produtiva e vrios outros, alm, claro, da reduo tarifria, seriam acontecimentos inerentes aos acordos de livre comrcio que resultam em maiores fluxos de comrcio internacional. Esses acordos foram sendo firmados por conta da percepo de que os frutos do avano tecnolgico estabelecido nos pases desenvolvidos nos anos 1980 no poderiam ser usufrudos pelo demais por meio da abertura comercial de suas economias isoladamente. No mbito da Organizao Mundial do Comrcio (OMC), mais de uma centena de acordos voltados para a maior liberalizao comercial e outros dispositivos relacionados rea de servios e propriedade industrial e intelectual foram consignados.
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Alguns estudos mensuraram os impactos de acordos de livre comrcio, mas a evidncia emprica acerca do aumento da produtividade dos pases signatrios no conclusiva no sentido de responder por que o comrcio internacional veio crescendo acima da renda mundial to rapidamente em pouco tempo. Essa situao parece ser mais dramtica no caso das relaes Norte-Sul4 ou entre pases desenvolvidos e em desenvolvimento5. De fato, na primeira metade dos anos 2000, a abertura comercial (razo entre o comrcio internacional e o PIB) do mundo cresceu 1,2% a.a. e a da Amrica Latina e Caribe 2,8% a.a. (THE WORLD BANK, 2006). O Mercosul estabeleceu uma srie de acordos comerciais com todos os pases latino-americanos. Recentemente, consignou tratados de comrcio com listas de produtos preferenciais com o Mxico, a ndia, o Chile, os pases da Amrica Latina e os pases integrados ao South Africa Custom Union (SACU)6. Alm disso, encontra-se em negociaes para o estabelecimento de zonas preferenciais de comrcio tambm com o Estado de Israel e com os Estados membros do Conselho de Cooperao do Golfo (CCG), representando os pases: Reino do Bahrain, Estado do Kuwait, Estado do Qatar, Sultanato de Oman, Reino da Arbia Saudita e Emirados rabes Unidos7. Anteriormente, no incio dos anos 1990, tratativas foram firmadas para a constituio de reas de livre comrcio com a Unio Europeia e os Estados Unidos, que no se revelaram atraentes quela poca. A partir de ento, os interesses comerciais dos pases do Mercosul voltaram-se para acordos com outros pases, contemplando acordos bilaterais como os supracitados. Um dos principais focos recentes do Mercosul est na integrao com outros pases latino-americanos. A Amrica Latina composta por 19 pases bastante heterogneos, quer seja na dimenso renda, geografia, populao, quer seja na estrutura social, que, em seu conjunto, implicam diferentes opes
Os impactos do Nafta sobre a economia mexicana, por exemplo, no propiciaram uma diminuio das assimetrias e do gap tecnolgico com respeito aos Estados Unidos e ao Canad, no julgamento de vrios resultados at agora apresentados (VENTURA-DIAS, 2007). 5 conhecido o fato de a Unio Europeia contemplar um fundo de compensao para os pases considerados menos desenvolvidos, como Portugal e Espanha, com vistas a diminuir as assimetrias entre os pases membros, que porventura poderiam ser ampliadas em funo de uma maior integrao regional. 6 Fazem parte do SACU os pases: frica do Sul, Nambia, Botswana, Lesoto e Suazilndia. 7 O Acordo-Quadro de Cooperao Econmica entre o Mercosul e os Estados Membros do Conselho de Cooperao dos Estados rabes do Golfo foi instalado em maio de 2005.
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de poltica comercial. Essa situao vem se revelando desconfortvel ao Mercosul, posto que tais pases, ao celebrarem tratados de integrao diretamente com os Estados Unidos, criam atrativos para que as empresas do Mercosul l se instalem, tendo em vista as condies preferenciais de entrada no mercado norte-americano. O objetivo deste estudo justamente avaliar diversos acordos preferenciais firmados pelo Mercosul com terceiros pases ou grupo de pases, alm de identificar potencialidades em futuros acordos, como o caso da Unio Europeia (principal parceiro comercial do Mercosul), do Estado de Israel e dos pases do CCG. Como objetivo condicionado, este trabalho busca identificar semelhanas e diferenas a partir dos setores diretamente afetados. O segundo captulo contm uma viso geral da estratgia do Mercosul em relao assinatura de acordos com terceiros pases, com indicaes das dificuldades internas em identificar posies negociadoras comuns. Consiste basicamente em identificar a interseo entre as polticas externas dos pases membros do Mercosul para a constituio de incrementos na competitividade internacional, por meio de uma abertura comercial conjunta constrangida pela possibilidade de assuno de posies negociadoras comuns. No terceiro captulo, avaliam-se as possibilidades de os acordos de livre comrcio com Israel e os pases do CCG serem bem-sucedidos. A ideia central avaliar os mercados dos produtos promissores desses pases para as exportaes do Mercosul, com destaque para o Brasil. Uma releitura dos acordos de livre comrcio providenciada de modo que auxilie a confeco desses acordos, minimizando conflitos que, porventura, possam ser propiciados no mbito do Mercosul. O quarto captulo estende a metodologia aplicada no captulo anterior para o caso da Unio Europeia e desenvolve avaliao convencional dos impactos possveis com o acordo Unio Europeia-Mercosul, centrada nos segmentos produtivos brasileiros. Finalmente, o ltimo captulo rene algumas consideraes. 2. A Poltica de Negociaes do mercosul com Terceiros Pases O Acordo do Mercosul continua sendo bem-sucedido no julgamento de seus resultados recentes. Comparando-se o primeiro trinio (2001-2003) dos anos 2000 com o segundo (2004-2006), observa-se que o comrcio
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entre os pases signatrios elevou-se em 70%. Com relao aos demais parceiros comerciais fora do Mercosul, as exportaes, que no primeiro trinio representavam 17%, chegaram a 19% no segundo, e as importaes oriundas dos parceiros fora do Mercosul ficaram em 12%, tanto no primeiro quanto no segundo trinio. Este captulo avalia o esforo de negociao na abrangncia das listas de produtos com acesso preferencial ofertados pelo Mxico, pela ndia e pelo Chile aos pases do Mercosul. So acordos com tonalidades diferentes, firmados em diferentes pocas. O acordo do Chile com o Mercosul foi firmado no ano de 1996 para inaugurar imediatamente um livre comrcio para um conjunto extenso de mercadorias. As demais mercadorias, 822 produtos, teriam redues tarifrias por meio de um cronograma de margens preferenciais com fixao de 100%, previsto para os anos de 2004/2006/2011/20128. O Acordo Mercosul com a ndia foi firmado no incio do ano de 2004. Inicialmente foram constitudas listas de preferncias tarifrias fixas. No entendimento dos negociadores, essa seria uma medida que facilitaria posteriores negociaes para criao de uma rea de livre comrcio entre ambos. O Mxico, em 1992, estabeleceu com o Canad e os Estados Unidos um Acordo de Livre Comrcio (Nafta) com a Bolvia em 1994. No ano de 2002, firmou com o Mercosul o Acordo de Complementao Econmica no 54 (Acordo Marco ACE/54), para posteriormente estabelecer o ACE 45 referente ao setor automotor. Listas de produtos com margens preferenciais do setor automotivo foram criadas, com cronograma de reduo tarifria definido. Nesse mesmo ano, assinou compromissos direcionados ao livre comrcio com o Brasil, cuja tonalidade inicial era um acordo de complementao econmica, o Acordo de Alcance Parcial de Complementao Econmica no 53 (AAP.CE/53), com listas de preferncias
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O Chile tem firmado acordos com praticamente todos os parceiros expressivos no mercado internacional. Em 1996, firmou acordo com o Canad para posteriormente em 1988 firmar com o Mxico e em 2003 com os Estados Unidos, todos os pases integrantes do Nafta. Em 1999, estabeleceu tratativas com vistas ao livre comrcio com os pases do Caribe. Em 2000, estabeleceu um Acordo de Livre Comrcio com a UE. Em 2003, estabeleceu Acordo de Livre Comrcio com a Associao Europeia de Livre Comrcio (AELC) e com a Coria. Em 2005, firmou Acordo de Livre Comrcio com a China e com a Nova Zelndia e Singapura. Por fim, no ano de 2007 com o Japo.

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tarifrias para produtos selecionados, em adio aos mercados includos no segmento automotivo9. No caso do Acordo Mxico-Brasil, avalia-se a extenso da oferta preferencial de produtos mexicanos como se ela fosse dedicada aos demais pases do Mercosul. A ideia central foi demonstrar o grau de alcance dos benefcios comerciais que poderiam ser obtidos para a instituio de foras competitivas por meio de uma integrao regional, mesmo sendo estabelecido acordo isolado com um de seus membros. Os dados utilizados referem-se ao ano de 2004. Todos esses pases firmaram acordos com outros pases ou bloco de pases. Os dados utilizados foram retirados do banco de dados WITS/UNCTAD/ TRAINS10 que congrega informaes sobre os fluxos de comrcio, tarifas e barreiras no tarifrias para o ano de 2006. Esses dados foram cruzados com as respectivas listas de oferta de mercados com margens de preferncia tarifria includas nos acordos mencionados. A prxima seo descreve o enfoque metodolgico aplicado para dimensionar os espaos de convergncia nas negociaes que proporcionaram as listas de ofertas preferenciais de acesso ao mercado. Ele bastante simples, mas pode ser um poderoso instrumento para negociaes futuras no Mercosul. 2.1. Enfoque metodolgico Os esforos conjuntos dos pases signatrios de um acordo de integrao regional podem criar efeitos dinmicos nas respectivas economias dos pases signatrios, elevando as participaes de suas exportaes no comrcio internacional. Essa foi uma das opes da poltica externa brasileira no segundo qinqnio dos anos 1980 ao abrigar um acordo de integrao regional com a Argentina e, posteriormente, com o Paraguai e o Uruguai, na entrada dos anos 1990, dando origem ao Mercosul. Um dos seus objetivos refere-se ao aprimoramento da competitividade dos pases membros na economia mundial. As preferncias comerciais entre
No caso do acordo com o Mxico, elege-se a oferta do Mxico ao Brasil, AAP. CE. 53, no incluindo o setor automotor referente a ACE 54, que relaciona mercados distintos para Brasil, Argentina e Uruguai. 10 Trade Analysis and Information System (TRAINS), desenvolvido pela United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD) e operado pelo The World Integrated Trade Solution (WITS). Disponvel em: http://wits.worldbank.org/witsnet/StartUp/ Wits_Information.aspx>. Acesso em: 23 dez. 2008.
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os pases signatrios foram sendo aprofundadas a partir de junho de 1991, com vistas formao de uma Unio Aduaneira, em 1995, e, desde ento, foi adotada uma tarifa externa comum. Do ponto de vista normativo, o Mercosul est inserido em um projeto de regionalismo aberto cuja integrao econmica entendida como um veculo para que os pases membros aumentem suas participaes no mercado mundial em seus segmentos de maior dinamismo. Os pases do Mercosul conservam, entretanto, diferenas entre si tanto nos aspectos culturais quanto nas suas estruturas produtivas e na composio dos seus fatores de produo. Assim, eles enfrentam um dilema entre adotar estratgias de competitividade internacional contingentes aos seus mercados domsticos e aquelas que poderiam servir aos propsitos da materializao de um mercado comum plenamente integrado. De fato, a adoo de polticas que signifiquem abrir mo de vantagens comparativas existente em determinados setores produtivos no pas, em favor da criao de outras vantagens comparativas nos segmentos produtivos com maiores valores adicionados, mas integrados com outros pases, complexo e cercado de incerteza. A geopoltica constata que o posicionamento hierrquico dos pases no contexto internacional depende das diferenas entre as foras econmicas que os pases possuem, favorecendo, portanto, estratgias nacionais fortalecedoras de posies isoladas e no tanto integradas com outros pases11. O Mercosul estabeleceu uma zona de negociao para a insero no mercado internacional a partir de decises solidrias (unnimes) entre seus membros, as quais atenderiam ao objetivo de criar foras competitivas no conflitantes com a ideia de uma competitividade regional aberta (saudvel a todos)12. Nesse contexto, as negociaes deveriam, no Mercosul, assegurar a manuteno de importaes que punham em marcha funes vitais de suas estruturas industriais. Ao mesmo tempo, acordos poderiam ser firmados com outros pases, desde que estabelecessem condies preferenciais de acesso a determinados mercados externos que convergissem para a oferta externa de todos os pases membros. Essa ltima, uma
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(PETER, 2004). No artigo 4 da constituio do Mercosul, assegurado que en las relaciones con terceros pases, los Estados Partes asegurarn condiciones equitativas de comrcio.

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regra explcita no acordo Mercosul, embora tenha sido relaxada recentemente pelos pases signatrios do acordo13. Para transparecer posies de convergncia nas negociaes entre os membros do Mercosul, com respeito aos produtos preferenciais listados, concentramos nossa avaliao elegendo o Brasil como referncia. A ideia central que a mensurao do espao de convergncia poltica na fixao da preferncia tarifria por um membro do Mercosul define o espao dos demais (no caso conjuntamente). 2.1.1. Indicador de Convergncia Poltica Externa Foi construdo o indicador que denominamos de ndice de Convergncia de Poltica Externa (CPE). Ele bem simples, mas pode se constituir em poderoso instrumento de entendimentos para a confeco das listas de produtos com preferncias tarifrias, quando envolver relaes comerciais estabelecidas para conjuntos de pases que fixam as tarifas de modo homogneo (Unio Aduaneira). A ideia central que a definio do conjunto de produtos com acesso preferencial aos participantes da Unio Aduaneira ofertada pelo outro pas limitada, e, por isso, os negociadores enfrentam dilemas em seus processos de escolha: entre fazerem as demandas conjuntas e as demandas individuais (do interesse de seus pases)14. A construo do indicador de CPE corresponde seguinte formulao para o caso do Mercosul: CPE = 1 (XiBR XiMS-BR / XiMS) Onde: XBR e XMS-BR so as exportaes do Brasil e a dos demais membros do Mercosul, respectivamente, XMS = exportao do Mercosul, e: i o mercado do produto com margem de preferncia tarifria.
No ano de 1999, cada pas do Mercosul negociou listas diferentes de preferncias fixas com pases da Comunidade Andina. Esse movimento entendido pelos membros como uma etapa transitria, j que expressam nos documentos oficiais compromissos de manter no futuro prximo uma rea de livre comrcio entre Mercosul e demais pases da Amrica Latina. 14 Foram desconsiderados para a construo desses indicadores os cronogramas de reduo tarifria contemplados nos acordos avaliados, uma vez que o interesse estava localizado na negociao com base no padro de comrcio presente e seus efeitos no futuro prximo.
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Quando o ndice de CPE se aproxima de zero indica que um dos parceiros tem interesse total na negociao, no caso o Brasil ou os demais membros do Mercosul. Em outras palavras, no h interseo entre as exportaes do Brasil e a dos demais membros do Mercosul. A negociao para esse mercado do produto pode resultar em conflito interno entre os parceiros, porque o acesso ao mercado benfico a somente um deles, em detrimento dos demais. Quando os resultados para determinado produto indicam ndice de CPE prximo unidade, a interpretao que ambos devem ter grau de atratividade aproximado na obteno de acesso preferencial ao mercado do produto em questo. As demandas de todos os membros do Mercosul so compartilhadas. Assim, conforme os valores vo se distanciando de um e se aproximam de zero, os negociadores do Mercosul deparar-se-iam com rea de negociaes internas cada vez mais intensas, porque o mercado de acesso mais favorvel a um do que ao outro. Esses indicadores devem ser olhados com ponderao, pois eles no consagram interesses que os negociadores tenham com base em outros atributos, alm do comercial no passado recente15. Contudo, o indicador de CPE pode ser utilizado para calibrar as revises contempladas nessas listas em direo constituio de um livre comrcio justo e perfeito entre os pases. No presente caso, arbitramos os mercados de produtos com negociaes: i) altamente conflituosas para aqueles em que as CPEs apresentaram valores inferiores a 0,1, ou seja, aqueles nos quais a aderncia na negociao conjunta significativa para alguns, mas no para todos; ii) com algum grau de conflito, quando a CPE se situou entre [0,1-0,3]; e iii) com interesses altamente aderentes, quando a CPE se apresentou superior a 0,3. 2.2. Os acordos do Mercosul com a ndia, Chile e Mxico 2.2.1. Introduo O primeiro tratado de cooperao comercial do Brasil com a ndia foi no ano de 1968, destinado regulao de mecanismos fitossanitrios. O segundo acordo com a ndia foi assinado no mbito dos pases do Mercosul,
Dado o carter exploratrio deste trabalho, desconsideram-se as demais isenes/redues de obstculos ao comrcio como as barreiras no tarifrias compostas principalmente pelo sistema de cotas. Sobre a importncia dessa incidncia nos acordos preferenciais, principalmente no caso da Unio Europeia, ver Kume, Piani e Miranda (2007).
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em 2004, para o estabelecimento de uma rea de livre comrcio entre eles no futuro. No ano de 2005, margens de preferncias tarifrias para mercados de produtos selecionados foram negociadas e foi dado, ento, o primeiro passo para a construo de um mercado livre entre eles. A ndia considerada atualmente um dos mais novos pases emergentes. No trinio 2004/2006, o Brasil exportou US$ 2.729 milhes e importou US$ 3.200 milhes da ndia, representando menos de 1% das exportaes e das importaes dos respectivos pases. No caso dos demais pases do Mercosul, as exportaes para a ndia alcanaram a marca US$ 2.253 milhes, e as importaes, 735 milhes de dlares. Apesar de os valores serem pequenos em termos participativos nas respectivas pautas de importao e exportao dos pases, o Mercosul (exceto Brasil) manteve um saldo comercial mais favorvel com aquele pas do que o Brasil. Brasil e o Mxico firmaram o Acordo de Alcance Preferencial de Complementao Econmica no 53 (AAP.CE/53) no ano de 2002. Ele mantm semelhanas com o acordo firmado entre a ndia e o Mercosul ao pretender criar uma rea de livre comrcio para produtos selecionados que poderia posteriormente ser ampliada para os demais produtos. O acordo Brasil-Mxico, em verdade, caminha em conformidade com a abrangncia dos Acordos Marcos (ACE/54 e ACE/55) estabelecidos entre o Mercosul e o Mxico, restringindo-se ao setor automotivo. Deve-se notar que o acordo Brasil-Mxico tem carter distinto dos demais, por ser um acordo bilateral e no regional. A avaliao dos graus de conflitos simulada como se o acordo fosse extensivo para os demais pases integrantes do Mercosul permite identificar potenciais aderncias negociadoras entre eles. De fato, uma conjuno de interesses revelaria uma poltica comercial concentrada e focada em determinados objetivos comuns, ao passo que negociaes conflituosas internas ao Mercosul justificariam o procedimento adotado: centrado em acordo bilateral. Para o Brasil, a lista de produtos com margens preferenciais oferecida pelo Mxico chega a mais de 700 produtos a 8 dgitos (anexo 1 do AAP.CE/ 53), sem considerar os produtos do setor automotivo contemplados no ACE/ 55. Esse acordo de complementao econmica, com margem preferencial fixa , portanto, superior oferta indiana para o Mercosul, que foi de 264 produtos, efetivamente importados em 2004. Ressalte-se que a economia mexicana foi uma das que mais cresceram na Amrica Latina durante o perodo de 1995 a 2006, quando a mdia anual
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de seu crescimento foi da ordem de 3,6% (OECD, 2007). Em 2006, o PIB mexicano alcanou US$ 839 bilhes, com exportaes totais de cerca de US$ 250 bilhes e importaes de US$ 256 bilhes, tendo um dficit comercial constante nos ltimos sete anos, mas com valores pouco expressivos. Apesar de apresentar uma corrente de comrcio de mais de 500 bilhes de dlares, o comrcio mexicano extremamente concentrado em termos de parceiros comerciais, com destaque especial para os EUA, que responderam por US$ 330 bilhes dessa corrente (66%) em 2006. O Chile tem se empenhado em firmar tratados de livre comrcio com um nmero extenso de pases e, em 1996, estabeleceu com o Mercosul um acordo de livre comrcio, excluindo, no entanto, 822 produtos que alcanariam o status de livre comrcio por meio de um cronograma de redues tarifrias que, ao longo do tempo, seriam efetivadas at o ano de 2012. A economia chilena vem desde o incio da dcada de 1990 apresentando um crescimento anual mdio de 6% (OECD, 2007). Em 2005, o PIB chileno alcanou US$ 115 bilhes, com exportaes totais de aproximadamente 40 bilhes e importaes de 30 bilhes de dlares. Manteve um supervit comercial constante nos ltimos sete anos, com valores mais relevantes para os ltimos anos, crescendo de uma mdia de US$ 2,5 bilhes nos primeiros anos de 2000 para mais de 10 bilhes de dlares anuais, no perodo de 2004-2006. O comrcio exterior chileno tem apresentado expressivo crescimento: a corrente de comrcio dobrou de valor no perodo 2000-2006, e o Mercosul um dos parceiros comerciais mais relevantes da economia chilena, participando com cerca de 20% na sua importao e exportao, somadas no ltimo trinio. No ltimo trinio 2004-2006, as exportaes do Mercosul (exceto Brasil) para o Chile alcanaram a marca de US$ 13.236 milhes, representando quase 10% do total de suas exportaes. No entanto, as exportaes do Chile para o Mercosul foram sensivelmente menores; 2.031 milhes de dlares, representado cerca de 2% da pauta de importao do Mercosul (exceto Brasil). As importaes brasileiras do Chile foram trs vezes superiores s importaes dos demais pases do Mercosul: 6 bilhes de dlares no trinio, contribuindo com menos de 1% para a formao da pauta de exportao do Chile. O mercado chileno representou 3% das exportaes brasileiras (10 bilhes de dlares no trinio). Assim, na questo de acesso preferencial aos mercados chilenos, os demais pases do Mercosul tm um interesse maior do que o Brasil, uma vez
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que suas exportaes esto fortemente concentradas naqueles mercados, enquanto as brasileiras se apresentam menos concentradas. O Chile tem uma poltica externa diferente em relao aos demais pases da Amrica Latina. Sua tarifa de importao contra a competio externa linear e decrescente. Inexiste uma poltica discriminatria entre os setores domsticos protegidos, sendo as tarifas lineares (across the board) fixadas, atualmente, em 6% para todos os produtos. A economia chilena j relativamente aberta multilateralmente, e os potenciais ganhos de comrcio com esses acordos esto relacionados mais esfera produtiva em termos de operaes conjuntas na rea de investimentos e servios tecnolgicos e relacionamentos intraindstria. A tabela 1, a seguir, resume os valores globais contemplados pelos acordos de livre comrcio selecionados. Os valores relativos aos mercados de destino com acesso preferencial contemplados pelos acordos selecionados so bem reduzidos. O acordo Mercosul-Chile o que rene os maiores valores das exportaes totais e das exportaes dos produtos com margens preferenciais. Seus resultados indicam que o acordo tem sido bem-sucedido, considerando o alcance do ritmo de aproximao das margens de preferncias tarifrias igual a 100% para a totalidade dos produtos somente em 2012. TABELA 1 Oferta de produtos com margens preferenciais dos pases selecionados ao Mercosul e ao Brasil

Fonte: WITS, 2007. Elaborao do autor.

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O acordo mais abrangente em relao s exportaes totais por destino do Brasil e do Mercosul (excetuando-se o Brasil) o firmado com a ndia. Seu alcance em termos da gerao dos benefcios propiciados pelo livre comrcio resulta, contudo, em efeitos menores. A ndia um pas ao qual o Mercosul no se dedicou historicamente no fortalecimento de relaes comerciais e econmicas, muito provavelmente por causa da distncia e das questes culturais. A comparao dos resultados do acordo Mercosul-ndia em relao aos demais pode contribuir para outros estudos, no sentido de valorizar os esforos de aproximao bilateral do Mercosul com pases fora do eixo latinoamericano que possam frutificar relacionamentos industriais relevantes. Uma comparao entre as polticas de desenvolvimento industrial do Brasil e da ndia, no passado recente, por exemplo, mostra muitos pontos em comum, apesar da diversidade em termos culturais (GUIMARES, 1999). Assim, em termos de exerccio diplomtico e de ganhos reais com a aproximao comercial da ndia, os primeiros passos dados com esse acordo podem ser gratificantes. Uma das questes mais sensveis dos acordos de livre comrcio a definio dos mercados a serem acessados preferencialmente pelos pases signatrios de um acordo de livre comrcio. A eleio dos mercados preferenciais outorga aos exportadores dos pases que assinam os acordos margens de competitividade favorecidas naqueles mercados em relao aos demais competidores externos. Essa uma condio que a maioria das empresas domsticas demanda da poltica comercial externa de seus pases. Contudo, ela no suficiente em pases que passaram por longos processos de proteo contra a competio externa aos seus mercados domsticos, como resulta, mormente no caso dos pases do Mercosul. A cultura empresarial nesses pases, motivada pelos esquemas protecionistas da substituio de importaes, forja um nmero razovel de empresas a ponderar com bastante propriedade os riscos que o mercado externo contm. Assim, os acessos preferenciais a determinados mercados demandados nos acordos de livre comrcio tendem a ser barganhados pelos negociadores, com maior nfase naqueles mercados em que j se verifica um fluxo de exportao. Os negociadores dos acordos de livre comrcio so, por isso, continuamente pressionados pelo setor privado ou pelas entidades que os representam a eleger os mercados de acesso preferencial em que os segmentos
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produtivos j participam no mercado de destino ou nos quais se reconhecem os segmentos possuidores de foras competitivas internacionais. Nesses termos, haveria um forte vis eleio de mercados preferenciais cujos clculos maximizem os lucros derivados das elasticidades preos de demanda dos mercados dos produtos, entre os oferecidos no processo de negociao do acordo de livre comrcio. A figura a seguir apresenta as intersees dos produtos classificados a 6 dgitos pelo Sistema Harmonizado (SH) que tiveram margens de preferncias tarifrias nos acordos selecionados. Seus resultados se encontram em linha com os resultados para os grupos de produtos classificados a 2 dgitos nos quais eles esto contidos. FIGURA 1 Interseo da oferta de produtos com margens preferenciais dedicadas ao Mercosul (6 dgitos do SH)

Fonte: WITS, 2007. Elaborao do autor.

Os resultados dos processos de negociao foram bastante abrangentes, mas os resultados, avaliados pelo nmero de mercados de produtos preferenciais, indicam que somente nove produtos classificados a 6 dgitos contaram com margens de preferncias tarifrias de todos os pases16. Eles
16 Considerando-se todos os mercados de produtos negociados nesses trs acordos, a interseo representa menos de 1%.

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se distribuem pelos grupos de produtos qumicos orgnicos (cap. 29), de extratos tanantes e de tinturas (cap. 32), da indstria qumica (cap. 38) e de mquinas e aparelhos mecnicos (cap. 84). No caso do Brasil, os produtos exportados contidos na indstria qumica (somente dois) e nos demais grupos somados (sete produtos) participaram com 12% nas exportaes totais, respectivamente. Nas intersees parciais, por pares de pases, observa-se uma relativa sobreposio de margens preferenciais de acessos a mercados dedicados por ambos aos pases para o Mercosul. Assim, dos acordos Chile-Mercosul e ndia-Mercosul, composto por cerca de mil produtos, somente 56 mercados de produtos classificados a 6 dgitos com acesso preferencial se sobrepem. Eles esto contidos em 16 grupos de produtos classificados a 2 dgitos, entre os 97 classificados pelo SH. Em termos de participao dos produtos com margens preferenciais dentro dos respectivos grupos, os mais relevantes para o Brasil foram os de mveis, com participao de 76%, e o de l, com 43%. Esses resultados indicam que as negociaes entre o Mercosul e os terceiros pases estiveram inclinadas, por parte do Mercosul, aceitao de listas limites de mercados preferenciais outorgadas pelos terceiros pases. Essas listas so justamente aquelas das contrapartes que no causam demandas protecionistas acentuadas em seus pases. Assim, os benefcios reais do acordo tendem a se estabelecer em funo das elasticidades de demanda, somente naqueles mercados que apresentam vantagens comparativas reveladas do Mercosul. Para os demais mercados apresentados, o acesso depender do reconhecimento de novas vantagens comparativas com a margem de preferncia tarifria oferecida. reconhecido que outros pases, como os da Unio Europeia, os Estados Unidos e alguns pases asiticos, procuram estabelecer seus acordos de livre comrcio acompanhados por tratativas relacionadas a investimentos, desenvolvimento tecnolgico, compras governamentais, servios e propriedade intelectual e industrial como garantia de acesso a mercados em que predominam competies estabelecidas pelos fatores extrapreos. Eles j reconhecem suas vantagens comparativas estabelecidas pelo padro de concorrncia e inovao e forjam os acordos com argumentos poderosos de convencimento, em beneficio de seus setores produtivos. Os acordos de livre comrcio que o Mercosul vem firmando se distinguem desses justamente pelo relaxamento desses atributos essenciais como o padro da concorrncia e avano tecnolgico internacional para suas negociaes com terceiros pases.
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Os mercados preferenciais oferecidos esto mais concentrados naqueles em que a preferncia tarifria pode significar alargamento dos mercados-alvo e no tanto na eleio daqueles em que se estabeleceriam as vantagens comparativas reveladas por avanos tecnolgicos17. 2.2.2. Os acordos de livre comrcio 2.2.2.1. ndia e Mercosul A ndia, no ultimo trinio 2004/2006, praticamente dobrou o valor de suas exportaes em relao ao trinio anterior, chegando a 300 bilhes de dlares acumulados nos trs ltimos anos, em 2006. O crescimento de suas importaes foi superior: 134%, no perodo. A ndia, no ltimo trinio, produziu, assim, um dficit de mais de 100 bilhes de dlares em sua balana comercial. Contudo, suas exportaes para o Mercosul dobraram no perodo, e suas importaes aumentaram em 70%, apresentando um saldo comercial favorvel. Mas a contribuio do Mercosul nas pautas comerciais da ndia e a dela nas do Mercosul so menores que 1%. O acordo do Mercosul com a ndia modesto em termos de nmero de produtos e no um dos principais mercados das exportaes do bloco (5 bilhes de dlares no trinio 2004/ 2006). No passado recente, a ndia era um dos pases que mais protegia seu mercado domstico contra a competio externa. Nos anos de 1990, quase 1/3 das importaes indianas recebia algum grau de proteo no tarifria. As relaes mantidas com o Brasil, por exemplo, eram pequenas, e as exportaes brasileiras no participavam com valores superiores a 1% da pauta de exportao total. Os produtos brasileiros s chegavam aos mercados indianos com tarifas reduzidas e isentos de barreiras no tarifrias (GUIMARES,1999). No ano de 1993, a ndia iniciou um processo de abertura comercial externa bastante significativa. At o ano anterior, a mdia das tarifas consolidadas no Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio (General Agreement on Tariffs and Trade, GATT) era de 51,1%, com um mximo de 355%. A tarifa nominal convencional aplicada s suas importaes teve,
17 Guimares (2001) sugere o avano tcnico do Brasil signatrio do Acordo Mercosul, por exemplo, como fora competitiva internacional distintiva em relao aos demais pases da Amrica Latina.

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no entanto, uma mdia de 50,2% com uma tarifa mxima de 110%. As tarifas consolidadas no GATT englobaram 2.187 produtos classificados a 8 dgitos. Em 1996, a proteo tarifria mxima aos mercados domsticos contra a competio externa foi de 65%. No ano anterior, a tarifa nominal mdia ficou em torno de 15,4%. Em 1998, de acordo com a Organizao Mundial de Comrcio (OMC), a tarifa mxima passou a ser de 50%. Aps a abertura comercial, o comrcio exterior indiano apresentou vigoroso crescimento, passando de uma corrente de comrcio de menos de US$ 100 bilhes em 2000 e 2001, para mais de US$ 230 bilhes em 2006. As exportaes passaram de 5% do PIB em 1986 para 10% em 1996 e 23% em 2006. Contudo, os principais parceiros comerciais permaneceram sendo a Unio Europeia (22%) e os EUA (20%), com o Mercosul representando cerca de 1% da corrente de comrcio indiana (WITS, 2007). O crescimento das importaes indianas (10% anuais nos ltimos trs anos) maior que o das exportaes (6% a.a.). A ndia apresentou, em 2006, um dficit comercial de cerca de US$ 20 bilhes. A ndia possui uma populao cinco vezes superior brasileira e um PIB quase duas vezes superior. A renda per capita de 820 dlares e a do Brasil de 4.730 dlares. A carga tributria que mede a amplitude do Estado na economia de 70% do PIB para ambos, pelos dados do Doing Business (THE WORLD BANK, 2007). Os produtos com preferncias fixas ofertados pela ndia compem valores relevantes para as exportaes do Mercosul, considerando-se a distncia existente entre os pases e a relativa ausncia histrica de laos comerciais. As preferncias ofertadas pela ndia contemplaram 58% das exportaes dos demais pases do Mercosul e 42% das exportaes brasileiras. O impacto do acordo tem sido, portanto, mais benfico para os demais pases do Mercosul do que para o Brasil. As participaes do Mercosul nas importaes totais da ndia no chegam a 1%, mas a participao restrita aos produtos ofertados foi superior a 8%. A tabela 2 mostra os produtos com margens preferenciais oferecidas pela ndia a dois dgitos do SH. As informaes contidas nessa tabela so: o nmero de produtos a 6 dgitos com margens preferenciais oferecidas em cada captulo a 2 dgitos; mdias das preferncias tarifrias oferecidas, mdia da tarifa vigente, o percentual dos produtos ofertados com margem preferencial exportado no captulo a 2 dgitos do mercado indiano, e o ndice de CPE como apresentado na seo 2.1. Os mercados dividem-se pela classificao
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dos ndices de CPEs, naqueles com interesses compartilhados por todos os integrantes do Mercosul (baixo conflito), interesse unitrio (alto conflito) e interesses desiguais (algum conflito) internos no mbito do Mercosul18. A decomposio pelo ndice de CPE mostrou a existncia de pouco conflito (CPE > 0,3) na escolha dos mercados indianos para os mercados de gorduras animais e vegetais (cap. 15) e peles (cap. 41), sendo o primeiro mais relevante em termos quantitativos. Somente os dois produtos classificados a 6 dgitos, pertencentes ao grupo de gorduras animais e vegetais, obtiveram participaes acima de 80% para o Brasil e demais membros do Mercosul. De fato, o grupo de produtos de gorduras animais e vegetais rene 80% das exportaes do bloco para a ndia. O ndice de CPE indicando conflito de escolha mediana (0,1 < CPE > 0,3) correspondeu a 70 produtos classificados a 6 dgitos pelo SH: oferta de 56 produtos com margens preferenciais para o grupo de mquina e aparelhos mecnicos (cap. 84) e 14 para o grupo de eletrnicos (cap. 90). Nesses dois mercados, as exportaes brasileiras com margem tarifria preferencial foram favorecidas, participando com 8% no total dos dois captulos, contra 0,3% de participao das exportaes dos demais membros do Mercosul. Vale observar que o grupo de produtos com interesses compartilhados no processo de escolha entre os pases do Mercosul obteve margens preferenciais mdias superiores ao grupo de produtos com conflito mediano (algum conflito): 31,54% contra 24,57%, ao mesmo tempo em que para o grupo de conflito mediano era dedicada uma tarifa mdia superior (25,64% contra 22,12% do grupo com ausncia de conflito). Esses resultados sugerem que o processo de negociao com interesses conjuntos soa mais fortalecido para se obter maior margem tarifria preferencial do que naqueles mercados em que os benefcios no so claros a todos os membros do bloco. Os produtos com alto conflito no processo de escolha (CPE < 0,1), ou seja, em que a participao do Brasil ou dos demais membros do Mercosul unitria, foram favorveis ao Brasil para os produtos de seda (cap. 50) e bebidas (cap. 22) cujas participaes das exportaes brasileiras foram de 3% e 1,4%, respectivamente. Produtos inorgnicos (cap. 28) e obras de ferro e ao (cap. 73) obtiveram participaes inferiores a 1%. O maior interesse dos demais pases do Mercosul ficou contido no grupo de produtos
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Esse mesmo procedimento foi feito para o acordo Mercosul-Chile e Brasil-Mxico, apresentados nas sees seguintes.

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de l (cap. 51), com participao em 2% dos seis produtos com margem tarifria preferencial no captulo. Finalmente, os resultados indicaram um total de 124 produtos ofertados pela ndia que no resultaram em efeitos significativos, apesar de estarem contidos no grupo de alto grau de conflito. Os acessos privilegiados a esses mercados pelo Mercosul resultaram em participaes nfimas nos captulos respectivos. Vale caracterizar a associao entre grau de conflito e fixao das margens de preferncias tarifrias. A mdia das margens preferenciais concedidas a esses 124 mercados (50% dos produtos) foi menor entre as mdias dos outros grupos de produtos definidos com ausncia de conflito e mdio conflito. Esse resultado sugere que as negociaes foram ponderadas mais para aceitar o oferecido pela ndia e menos para barganhar o acesso a mercados potencialmente relevantes para o Mercosul. De fato, vrios produtos relevantes das exportaes do Mercosul foram excludos da lista de oferta indiana, como veculos, automveis, aeronaves, txteis e alguns siderrgicos. Em termos estticos, portanto, no se pode afirmar que os pases do Mercosul estejam se beneficiando integralmente do acesso preferencial a esses 124 mercados oferecidos, pelo menos, nessa fase inicial. A ndia de uma dedicao protecionista extrema aos seus mercados agrcolas (115%, mdia tarifria consolidada na OMC), e o Brasil, que tem relativa vantagem comparativa revelada nesses bens, no tem mantido uma participao superior a 10% na pauta de importaes indiana nessa categoria de produtos. A ndia, no rank de pases por destino das exportaes brasileiras, posiciona-se em 47o lugar, atrs do Panam e da Jordnia, por exemplo.

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TABELA 2 Graus de conflito no Mercosul para a negociao da oferta da ndia de preferncia tarifria

Fonte: WITS, 2007. Elaborao do autor.

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2.2.2.2. Brasil-Mxico A economia mexicana uma das que apresentam as maiores incidncias tarifrias contra a competio externa e elevadas barreiras no tarifrias, entre os pases em desenvolvimento. No por outro motivo que ela est includa entre as dez que mais exercem proteo aos seus mercados domsticos, em um painel de pases relevantes no comrcio mundial. Mesmo tendo reduzido as barreiras tarifrias nos ltimos anos (sendo a ltima reduo em setembro de 2006) e concludo 12 acordos comerciais, o Mxico ainda apresenta significativo protecionismo comercial (OECD, 2007). Apesar disso, as exportaes do Mercosul no mercado mexicano tm crescido ao longo da presente dcada. As exportaes brasileiras representavam 1,0% das importaes mexicanas em 2000, tendo crescido para 1,5%, em 2002, e 2,1% em 2004. O padro similar para o conjunto dos outros pases do Mercosul, que detinha participao de 0,2% do mercado mexicano em 2000, subindo para 0,4%, em 2002, e 0,6% em 2004. O acordo Brasil-Mxico firmado em 2002 teve impacto favorvel ao Brasil sem, no entanto, dar sinais de perda aos demais parceiros do Mercosul. Embora com valores modestos, a oferta de produtos com preferncias representou 15,8% das exportaes com destino ao Mxico, superior em sete pontos percentuais a dos demais parceiros do bloco. No entanto, os demais membros do Mercosul aumentaram suas exportaes no mercado mexicano de modo superior s brasileiras. Mesmo sem contar com os benefcios dedicados pelo Mxico ao Brasil: entre o ano 2000 e o de 2004 as exportaes dos demais pases do Mercosul cresceram 200% e as do Brasil, para o mesmo perodo, 110%. Esses resultados globais sugerem que o acordo Brasil-Mxico proveu certo equilbrio nas posies participativas das exportaes entre os integrantes do Mercosul. Assim, como no caso da ndia, o acordo com o Mxico apresentou poucos mercados relevantes que teriam interesses isolados no Mercosul, caso ele fosse estendido aos demais pases. As negociaes que poderiam resultar em alto conflito entre os pases do Mercosul (CEP < 0,1) favoreceram os mercados de produtos nos quais os interesses brasileiros eram majoritrios. Foram 143 mercados de produtos a 6 dgitos ofertados pelo Mxico ao Brasil, que no encontram contrapartida entre os demais pases do Mercosul (ver tabela 3).
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A maioria dos produtos com preferncia tarifria contida nos mercados com caractersticas de alto conflito, por interessarem mais ao Brasil do que ao Mercosul (exceto Brasil), de setores industriais com elevada densidade de capital: 75 produtos do grupo de mquinas e aparelhos mecnicos (cap. 84), 24 produtos do grupo de mquinas e aparelhos eltricos (cap. 24), e minrio (cap. 26) com sete produtos. Desse modo, as negociaes em separado, para produtos que supostamente seriam envolvidos por aspectos conflituosos, reverteram em benefcios ao Brasil, sem prejuzo aos demais membros do bloco, uma vez que os demais pases do Mercosul no apresentam exportaes significativas para o Mxico nesses mercados. A participao do nmero de produtos com margens preferenciais dedicadas ao Brasil que so tambm de interesse dos demais pases do Mercosul de 65%. Em termos gerais, a participao das exportaes brasileiras nesses mercados representou aproximadamente 15% das exportaes brasileiras destinadas ao Mxico, e a dos demais pases do Mercosul 9%, sem contarem com o mesmo acesso preferencial dedicado ao Brasil. Vale caracterizar que os resultados apresentados so do ano de 2004, ou seja, 2 anos aps a assinatura do acordo. Existe ainda uma alta concentrao de produtos cujas margens de preferncia tarifrias ainda no foram totalmente absorvidas pelos exportadores brasileiros. Esses produtos totalizaram 126 posies da classificao a 6 dgitos do SH equivalente a perto de 1/3 dos produtos negociados. Nesses mercados, as exportaes do Mercosul so inferiores a 0,6%. A tarifa mdia aplicada pelo Mxico aos concorrentes externos para esses produtos foi de 15%, e, no caso do Brasil, a margem de preferncia mdia foi de 73%, indicando que a exportao brasileira, mesmo com esse benefcio relativo, teve pouca aderncia nesses mercados. Os produtos para os quais os indicadores de CPE indicaram baixo conflito so os que possuem mdias tarifrias de 15,3% com uma margem preferencial mdia de 65%. Essa incidncia tarifria superior quela dedicada aos mercados em que se observa algum conflito: incidncia tarifria de 26,6%, com margem preferencial de 68%. Vale caracterizar que nos mercados de baixo conflito, em que as negociaes do Mercosul tendem para movimentos compartilhados, os demais pases do Mercosul detiveram uma participao superior brasileira, que contava com esquemas de acesso preferencial a esses mercados. Esses resultados sugerem que os demais pases
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do Mercosul seriam mais beneficiados em relao ao Brasil, no caso de possurem os mesmos benefcios concedidos s exportaes brasileiras. TABELA 3 Graus de conflito no Mercosul para a negociao da oferta do Mxico de preferncia tarifria

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Fonte: WITS, 2007. Elaborao do autor.

2.2.2.3. Mercosul-Chile O Acordo de Livre Comrcio Mercosul-Chile diferencia-se dos analisados anteriormente por trs razes principais. A primeira que ele foi construdo com o estabelecimento do livre comrcio para todas as mercadorias, assegurando um cronograma de preferncias tarifrias para os produtos sensveis, cujo trmino se dar no ano de 2012. A segunda que o Chile mantm acordos de livre comrcio com um nmero razovel de pases. Em terceiro lugar, o Chile abriu mo da poltica protecionista seletiva, desde os anos 1970, aplicando um rebaixamento tarifrio linear e uniforme, atualmente em 6% para todos os segmentos produtivos. Em termos de comrcio exterior, suas exportaes esto concentradas nos peixes e crustceos (cap. 3), que no ltimo trinio cresceram 164%, representando mais de 50% de sua pauta exportadora. Entretanto, suas importaes so razoavelmente desconcentradas. Os principais produtos importados no trinio 2004/2006 estiveram concentrados no grupo de produtos peixes e crustceos, caracterizando um forte intercmbio
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intrassetorial; produtos animais, com participaes de 10% em cada; e caf, ch e mate, com participao de 20% (WITS, 2007). O Chile mantm relaes comerciais densas com os Estados Unidos, a Unio Europeia e o Mercosul. No perodo 2004/2006, a participao na pauta de importao dos dois primeiros pases foi 31% e 16%, e a participao das exportaes chilenas no mercado norte-americano e no da Unio Europeia foi de 32% e 25%, respectivamente. De fato, sua relao comercial com os Estados Unidos cresceu de forma equilibrada entre exportaes e importaes em mais de 200% em relao ao trinio anterior. J com a Unio Europeia, seu comrcio no perodo 2004/2006 comparado 2001/2003 foi mais favorvel s suas exportaes (crescimento de 128%) e menos s suas importaes (crescimento de 47%). O Mercosul contribuiu na pauta de importao do Chile em 30%, e na sua pauta exportadora em 70% no ltimo trinio considerado. As taxas de crescimento de comrcio Mercosul-Chile, entre os anos 2001/2003 e 2004/ 2005, foram superiores a 250%, tanto para as exportaes quanto para as importaes. Para todos os pases selecionados, observa-se pelos resultados da tabela 4, que as taxas de crescimento comercial entre os dois trinios so favorveis s exportaes chilenas, exceto para o Paraguai e o Uruguai, que so signatrios do Acordo Mercosul, mas que tiveram participaes no comrcio com o Chile inferiores a 0,5% no trinio 2003/2006. TABELA 4 Relaes comerciais do Chile com pases selecionados (em US$ mil)

Fonte: WITS, 2007. Elaborao do autor.

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As ofertas de mercados chilenos com margens preferenciais estiveram concentradas em mercados relevantes para as exportaes do Mercosul, com 670 dos 822 produtos (mais de 80%) classificados a 6 dgitos pelo SH. semelhana do caso mexicano, a oferta chilena de produtos com margens preferenciais somente contemplaram 13,4% das exportaes brasileiras e 15,6% das exportaes dos outros pases do Mercosul. O resumo do impacto discriminatrio do acordo comercial do Chile com o Mercosul demonstrado pelos resultados da tabela 5. Ela contempla resultados relativos congruncia poltica do acordo por parte dos pases do Mercosul, para o ano de 2005. De modo geral, o acordo apresentou resultados equilibrados entre as exportaes brasileiras e a dos demais pases: 13,4% das exportaes brasileiras contra 15,6% dos outros pases do Mercosul. O acordo com o Chile apresentou poucos setores relevantes com interesses unitrios alto conflito no Mercosul (CEP < 0,1). As negociaes conduzidas pelos interesses dos pases do Mercosul (exceto Brasil) muito provavelmente se concentraram no acesso ao mercado chileno de combustveis minerais (cap. 27), cuja participao das exportaes de cinco produtos com margens preferenciais foi de 33,1%. A margem de reduo tarifria mdia aplicada para o grupo de produtos (93) no qual o Mercosul (exceto Brasil) tinha elevado interesse isolado foi de 84,24%, superior aplicada ao grupo de produtos (11) em que os interesses brasileiros isolados eram maiores: 51,13%. Alm disso, a mdia da margem de preferncia tarifria dos 503 produtos contidos no grupo de produtos com baixo conflito no mbito do Mercosul mais da metade dos produtos foi de 52%, inferior quela dos mercados em que os interesses do Mercosul (exceto Brasil) se concentravam isoladamente. Esses resultados indicam que, no campo de ao dos ajustes das margens de preferncia tarifria, o Brasil foi menos beneficiado em relao aos demais pases signatrios do Mercosul. Contudo, nesses mercados, cujos clculos dos ndices de CPE sugerem aes compartilhadas pelos pases do Mercosul, o Brasil contribuiu com 2,38% na pauta importadora, e os demais pases do bloco, com 1,49%. Os clculos das participaes mdias das exportaes do Mercosul com margens preferenciais nos mercados importadores chilenos indicam que o acordo, no atual estgio do cronograma de redues tarifrias, ainda no foi capaz de fornecer competitividade relevante s exportaes do bloco em relao aos competidores externos.
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Embora o acordo tenha sido relevante em termos globais, somente se destaca a predominncia das exportaes do Mercosul em quatro grupos de produtos. Pelo lado brasileiro, destacam-se os alimentos para animais (cap. 23) com participao de 15,8%, mquinas e aparelhos mecnicos (cap. 84) com 19,50% e veculos terrestres (cap. 87) com 15,60% nos respectivos mercados importadores do Chile. Os demais pases do Mercosul destacamse no grupo de produtos combustveis minerais (cap. 27), com 33,10%. O acordo entre o Mercosul e o Chile do ano de 1996, com prazo previsto de margens preferenciais iguais a 100% para todos os produtos em 2012. Considerando o alcance do livre comrcio pleno entre ambos, em funo do ritmo de reduo tarifria para esse conjunto de produtos, podese inferir que o acordo trouxe pouca possibilidade de ganhos comerciais de curto prazo para os pases do Mercosul, alm daqueles estabelecidos pelo livre comrcio para as demais mercadorias. TABELA 5 Graus de conflito no Mercosul para a negociao da oferta do Chile de preferncia tarifria

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Fonte: WITS, 2007. Elaborao do autor.

3. Acordos Comerciais do Mercosul em Negociao 3.1. Introduo O Mercosul encontra-se atualmente em tratativa direta para consignar o livre comrcio com o Estado de Israel e os pases da Carta do Conselho de Cooperao do Golfo (CCG). Com a Unio Europeia, o Mercosul negociou um acordo de livre comrcio na dcada de 1990 que no se concretizou at os dias de hoje. Neste captulo, concentra-se a avaliao nos acordos entre o Mercosul, o Estado de Israel e os pases do CCG. Esses pases no so parceiros comerciais fortes do Mercosul como a Unio Europeia; por isso, a avaliao dos efeitos que podem advir da reabilitao do acordo entre o Mercosul e a Unio Europeia ser tratada no captulo seguinte.
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No ltimo trinio, as exportaes do Mercosul no chegaram a 6 bilhes de dlares para os pases do CCG, e no caso de Israel, foram inferiores a 2 bilhes de dlares. Esses valores contribuem em menos de 1% da pauta de importao desses pases. Entre os pases do Mercosul, o Brasil o principal interessado nos acordos de livre comrcio com o CCG e o Estado de Israel, pois suas exportaes representaram mais de 80% do total exportado pelo Mercosul no ltimo trinio (2004/2006). Em termos de encaminhamento compartilhado nas negociaes desses acordos pelos pases do Mercosul, vale observar que durante os anos 2000 houve um aprofundamento no grau de especializao comercial entre os pases do Mercosul. O comrcio entre o Brasil e os demais pases do Mercosul quase a metade daquele com a Unio Europeia e com os Estados Unidos, mas sua relao comercial no Mercosul cresceu 125% no trinio 2004/2006 em comparao ao trinio 2001/2003. Esse crescimento foi superior em 177%, e 98% ao crescimento de suas exportaes para os Estados Unidos e Unio Europeia, respectivamente. Neste captulo, abordam-se os acordos de livre comrcio em andamento com os pases do grupo CCG e com o Estado de Israel. Foram calculados os ndices de Convergncia de Poltica Externa (CPE) do Mercosul, como no captulo anterior. No caso dos pases do CCG e do Estado de Israel, os clculos dos ndices de CPEs ajuzam os esforos de negociao que devero ser empreendidos no mbito do Mercosul, na definio dos mercados promissores daqueles pases para barganha de margens tarifrias preferenciais. 3.2. Acordo de livre comrcio entre Mercosul e CCG Os pases do CCG produzem um cenrio que aparenta unidade econmica, dado que todas as economias apresentam forte participao do setor energtico (produo de petrleo) na composio do Produto Interno Bruto (PIB) e, politicamente, so formados por monarquias hereditrias. Nos ltimos anos, a prosperidade desses pases tem crescido, baseada no aumento do preo do petrleo e na diversificao econmica (MOODYS INVESTORS SERVICES, 2007). Contudo, dentro da regio, a economia da Arbia Saudita apresenta expressivo peso relativo, com PIB de US$ 350 bilhes, em 2006, quase igual soma dos PIBs dos outros pases do acordo: Emirados rabes Unidos (US$ 170 bilhes), Kuwait (US$ 95 bilhes), Qatar (US$ 52 bilhes), Oman
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(US$ 36 bilhes) e Bahrain (US$ 15 bilhes). Alm disso, existem importantes diferenas entre os pases em relao ao padro de vida dos residentes, dado que, por exemplo, Oman e Bahrain so pases relativamente mais pobres que os outros que compem o CCG. Em relao ao comrcio exterior, os pases do CCG tm acelerado suas intenes em desenvolver acordos bilaterais com diversos blocos e pases. Somente no ano de 2007, negociaes comerciais foram iniciadas com a Nova Zelndia, a Unio Europeia e o Ir. Apesar de a Arbia Saudita e o conjunto dos outros pases do CCG apresentarem quase o mesmo tamanho em termos de PIB, as relaes comerciais dos pases do Mercosul com esse bloco so fortemente mais favorveis Arbia Saudita. Esta recebeu, no trinio 2003-2005, exportaes do Mercosul no valor de pouco mais de US$ 5 bilhes, enquanto o conjunto dos outros pases do CCG absorveu somente US$ 700 milhes em produtos do Mercosul. Alm disso, as exportaes brasileiras para esses mercados foram superiores s exportaes dos outros pases do Mercosul. Representaram 80% das exportaes totais do Mercosul, no trinio 2003-2005: US$ 4,03 bilhes para a Arbia Saudita e US$ 0,51 bilho para os outros pases do CCG. Assim, para a definio dos espaos mercadolgicos a serem negociados pelo Mercosul, em especial pelo Brasil, divide-se a avaliao em duas partes. A primeira com o conjunto dos pases do Golfo, exceto a Arbia Saudita, e a segunda somente com a Arbia Saudita. Calculam-se os ndices de CPEs para cada mercado potencial e para as participaes das exportaes nos mercados importadores e na pauta de exportao do Mercosul com aqueles pases, a exemplo do que foi feito anteriormente para os outros pases. Adicionalmente, lista-se o prinicipal competidor em cada mercado e aqueles cujos valores na pauta de exportao do Mercosul no ultrapassavam 0,5% foram considerados desinteressantes para o processo de negociao pelo Mercosul. Uma regra bsica no processo de negociao com respeito eleio dos mercados a serem acessados preferencialmente nos acordos de livre comrcio a ponderao entre os esforos dirigidos ampliao dos mercados j conquistados e perspectiva de acesso a novos potencialmente promissores. No caso do acordo do Mercosul com esses pases, essa norma ganha maior elasticidade tendo em vista os valores de comrcio entre eles atualmente. A exportao dos demais membros do Mercosul giraram ao redor de US$ 330 milhes por ano no perodo 2003/2005 enquanto a brasileira foi de US$ 1, 3 bilho. Assim, um acordo Mercosul-CCG contm mais
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atratividades aos exportadores brasileiros do que aos demais pases do Mercosul, se o interesse for ampliar margens das exportaes brasileiras por meio das elasticidades preos dos produtos j consagrados naqueles mercados. Nos pases do Golfo, exceto a Arbia Saudita, o principal exportador a Unio Europeia, com 34% de participao, seguida de China (8,9%), ndia (8,4%), Japo (7,9%) e Estados Unidos (7,6%). O Brasil tem participao de 1% nesse mercado, enquanto os outros pases do Mercosul tm 0,4%. Os dados para os pases do CCG, exceto Arbia Saudita, encontram-se na tabela 6. interessante observar que os principais competidores do Mercosul so Unio Europeia, ndia e China, que apresentam participao elevada nos principais setores de exportao do Mercosul. Somente em trs grupos de mercados, os pases do Mercosul figuram como fortes competidores: carnes e miudezas (cap. 2), minrios (cap. 26) e material de tranaria (cap. 14). Deve-se notar que os Estados Unidos, embora concorrente do Mercosul em diversos mercados, apresenta pouca participao nos pases do Golfo por causa, certamente, de fatores geopolticos, dado que suas foras competitivas esto concentradas nos mercados de aeronaves (cap. 88) e armas e munies (cap. 93). A Unio Europeia o principal exportador para a maioria dos produtos manufaturados, obtendo tambm o status de principal competidor em mercados que os interesses do Mercosul so aparentes, como os mercados de confeitaria (cap. 17), de hortculas (cap. 20) e de mquinas e aparelhos eltricos (cap. 85). O possvel acordo comercial da Unio Europeia com os pases do Golfo, em pauta no presente momento, pode vir a deslocar exportaes do Mercosul favorecendo ainda mais a Unio Europeia. Nesse sentido, um acordo dos pases do Mercosul com os pases do Golfo se faz urgente, no s para a ampliao das transaes comerciais bilaterais, como tambm para fornecer as mesmas condies competitivas, ou pelo menos aproximadas, que a Unio Europeia teria com um acordo de livre comrcio entre ambos. O setor agroindustrial no apresenta padro discernvel em termos dos principais competidores do Mercosul. A Unio Europeia detm posies competitivas majoritrias nos mercados industriais, e a ndia e a China revelamse como principais competidores em setores intensivos em trabalho. Assim, as exportaes do Mercosul deparam-se com fortes competidores j estabelecidos naqueles mercados, e o alcance do aumento de sua participao
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depender em larga medida das margens de preferncias tarifrias que sejam oferecidas ao Mercosul. Cabe reconhecer, contudo, que as elevadas participaes dos outros competidores nos mercados importadores sugere que o estreitamento comercial entre Mercosul e CCG (exceto Arbia Saudita) uma questo que transpassa meramente a eleio dos mercados preferenciais para se dirigir aos esquemas de promoo comercial adequados ao fortalecimento da competitividade das exportaes do Mercosul em mercados que so distantes sob o ponto de vista regional, cultural e dos costumes. De fato, as exportaes do Mercosul que apresentam vantagens comparativas associadas aos seus fatores de produo, como os produtos intensivos em mo-de-obra, encontram pouca penetrao, obtendo somente 3% do mercado de calados (64) e menos de 1% em outros mercados de vesturio (65-67) dos pases do Golfo, exceto Arbia Saudita. Em termos gerais, o Mercosul o principal exportador de carnes (2) e minrios (26), alm de apresentar elevada participao nos setores de frutos oleaginosos (12), preparaes de carnes (16) e celulose (47). Grande parte das exportaes brasileiras para os pases do CCG, exceto Arbia Saudita, estaria sujeita a interesses unilaterais na negociao de um acordo comercial: so nove setores a 2 dgitos, representando 50% da pauta de exportaes brasileiras para esses pases. No caso dos outros pases do Mercosul, somente trs setores apresentam interesses unilaterais. Ademais, tanto as exportaes brasileiras quanto as dos outros pases do Mercosul se encontram extremamente concentradas nesses mercados, com o setor de carnes (cap. 2) respondendo por aproximadamente 1/3 das exportaes do Mercosul. Assim, a opo por uma negociao de acessos a mercados levada com harmonia no mbito do Mercosul seria atraente tendo em vista a existncia de convergncia de interesses j estabelecidos, no julgamento dos resultados apresentados. A avaliao das exportaes do Mercosul nos mercados da Arbia Saudita no apenas se assemelha com a descrita para os outros pases do CCG como se aprofunda em determinados mercados, pelos resultados contemplados na tabela 7. Entre os mercados com ausncia de conflito, somente dois so relevantes representando cerca de 10% das exportaes do Mercosul: frutas (cap. 8) e alimentos para animais (cap. 23). Ademais, so dez no total os grupos de mercados de alto conflito com interesses majoritariamente brasileiros. Eles
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representam aproximadamente 80% de todo o comrcio brasileiro com a Arbia Saudita. No caso dos outros pases do Mercosul, so somente quatro mercados de produtos que se encontram nessa situao. Entre esses, o mercado de cereais representa 55% das exportaes dos outros pases do Mercosul. No mercado da Arbia Saudita, o principal competidor tambm a Unio Europeia. Vale considerar que a participao da Unio Europeia ainda maior do que a dos outros pases do Golfo. O acordo comercial em discusso entre esses blocos pode ter impactos ainda mais profundos sobre o comrcio do Mercosul com a Arbia Saudita do que com os outros pases do Golfo. Como seria de se esperar, a presena da China e da ndia so relevantes, mas em um nmero menor de mercados intensivos em trabalho do que nos outros pases do CCG. Esses resultados sugerem que o processo de negociao comercial do Mercosul com os pases do CCG deve ser pautado previamente pela busca do equilbrio entre as partes ou alternativamente pela obteno de listas de produtos com margens de tarifas preferenciais ofertados individualmente pelos pases integrantes do CCG. A mxima de que os interesses unilaterais no se sobreponham aos interesses voltados para o fortalecimento do Mercosul deve ser perseguida na confeco do acordo de livre comrcio pretendido. De fato, a decomposio do CCG entre Arbia Saudita e demais pases do Golfo apresentou graus de interesses diferenciados pelos pases do Mercosul por meio da mensurao dos ndices de CPE. Os resultados indicaram que as possveis listas de mercados com margens de preferncia tarifrias ofertadas pelo CCG traduziram posies conflitantes em relao aos interesses do Mercosul. So pouqussimas as intercesses entre os mercados do Golfo (exceto Arbia Saudita) e os da Arbia Saudita por categorias de conflitos no mbito do Mercosul. Na categoria de baixo conflito, somente no mercado de frutas (cap. 8), o Mercosul tem interesse tanto na Arbia Saudita, quanto nos demais pases do Golfo. Na categoria de mercados com interesses parciais entre os pases do Mercosul (algum conflito), somente o mercado de mquinas e aparelhos mecnicos (cap. 84) do CCG apresenta interesse ao Mercosul. O Brasil teria interesses isolados (alto conflito) nos mercados de minrio (cap. 26), papel e cartolina (cap. 48) e calados (cap. 64); e os demais pases do Mercosul, somente nos mercado de peixe e crustceos (cap. 3) dentro do CCG.
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TABELA 6 Graus de conflito no Mercosul para a negociao com CCG (exceto Arbia Saudita)
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TABELA 7 - Graus de conflito no Mercosul para a negociao com Arbia Saudita

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Fonte: WITS, 2007. Elaborao do autor.

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3.3. Acordo de livre comrcio entre o Mercosul e o Estado de Israel O Estado de Israel uma das economias mais desenvolvidas do Oriente Mdio, com elevado padro de vida, grau de industrializao e produo de tecnologia de ponta. Em 2007, Israel foi convidado a participar da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), apresentou PIB de US$ 142 bilhes, em 2006, com exportaes de US$ 43 bilhes e importaes de US$ 48 bilhes. Essa elevada relao entre corrente de comrcio e PIB caracterstica da economia israelense. Os principais fornecedores de produtos para Israel no perodo 2004-2006 foram a Unio Europeia (37,7%) e os Estados Unidos (13,5%), seguidos pela China (3,2%), Turquia (2,9%), Hong Kong (2,9%), Japo (2,8%) e ndia (2,8%). O Mercosul participou com 8% do mercado importador israelense nesse perodo, divididos igualmente entre o Brasil e os outros pases do Mercosul. Pelos dados contemplados na tabela 8, que relaciona os graus de Convergncia de Poltica Externa e as participaes do Mercosul, Brasil e principal competidor, um acordo de livre comrcio com Israel apresentaria elevada convergncia poltica no Mercosul na eleio dos mercados de produtos a serem ofertados por Israel. No caso do Brasil, os mercados com baixo conflito respondem por 56% das exportaes brasileiras para Israel enquanto para os outros pases do Mercosul esse total representou 44% (contidos em dez grupos de produtos). Entre esses mercados, o mais significativo o de carnes (02) que obtm fatia do mercado importador substancial (mais de 80%). Todavia, existem outros mercados relevantes na eleio do acesso preferencial cujos interesses so comuns, mas de interesses diferenciados e certamente no prioritrios para todos (CPE entre 1 e 3). Os mercados de produtos de gorduras animais ou vegetais (cap. 15) e de plsticos e suas obras (cap. 39) so exemplos dessa situao. Contudo, a proteo tarifria mdia dedicada a esses mercados por Israel j bem reduzida inferior a 4% , e eles contam com forte concorrncia da Unio Europeia, que detm margens significativas da oferta externa total (acima de 30% para o primeiro e 50% para o segundo). De fato, o Mercosul no possui posio majoritria em qualquer mercado, excetuando-se o de carnes e miudezas (cap. 2), como j comentado. Somente em 13 mercados, a posio dos Estados Unidos ou da Unio Europeia no figura com principal ofertante. So mercados, em sua maioria, de oferta internacional desconcentrada e, portanto, nenhum pas exerce posio realmente majoritria, muito menos o Mercosul.
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Entre os 97 grupos de produtos, a Unio Europeia apresenta-se em 53 como o principal competidor, e, nos outros mercados, os competidores internacionais exercem posies majoritrias com participaes acima de 20%. Em termos competitivos, esses resultados indicam que as margens preferenciais de acesso a mercados ofertadas pelo Estado de Israel devem ser negociadas pelo Mercosul de modo que seu alcance signifique um novo ordenamento competitivo nos mercados-alvo favorvel s exportaes do Mercosul, sob pena de no se estabelecer um relacionamento comercial propcio formao de um livre comrcio pleno entre ambos. So 53 mercados em que as exportaes do Mercosul so inferiores a 0,5% e, portanto, a princpio, com pouco interesse por parte do Mercosul no acesso preferencial. A tarifa mdia aplicada para esses mercados foi de 6,3%, com um valor mximo de 12,4%. Apesar de no estarem calculados os efeitos nas exportaes por conta de redues tarifarias, seguro afirmar que os esquemas de margens preferenciais para alguns deles, como mveis (tarifa de 12,4%) e vesturio (tarifa de 12%), poderiam significar maiores participaes das exportaes do Mercosul, desde que apoiadas por mecanismos governamentais de desempenho exportador em pases distantes. Indicaes preliminares contempladas pelos jornais regionais de Israel sobre o Acordo-Quadro do Mercosul com o Estado de Israel sugerem que, durante os primeiros quatro anos, os direitos aduaneiros sobre as exportaes de Israel para os pases membros do Mercosul sejam 40% menor, devendo as mesmas serem zeradas em at dez anos. Sendo que Israel aplica para o Mercosul iseno tarifria para 86% das suas exportaes ao passo que 36% das exportaes de Israel para o Mercosul gozam algum tipo de benefcio. Essas negociaes, no entanto, esto fortemente comprometidas por condicionantes geopolticos. Por um lado, Israel no concorda com a possibilidade do Mercosul estabelecer com a Venezuela um acordo de livre comrcio, ao mesmo tempo em que entabula negociaes de livre comrcio com ele. Por outro, o setor empresarial brasileiro, por meio da Confederao Nacional da Indstria (CNI), demonstra certo ressentimento no encaminhamento do Acordo-Quadro com Israel, tendo em vista a poltica israelense aplicada aos pases vizinhos, que retrataria uma franca violao da Lei Internacional e dos Direitos Humanos19.
Texto de petio da CNI endereado ao Presidente da Repblica do Brasil em setembro de 2006.
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TABELA 8 Graus de conflito no Mercosul para a negociao com Israel


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Fonte: WITS, 2007. Elaborao do autor.

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4. ACORDO UNIO EUROPEIA-MERCOSUL 4.1. Introduo Nos anos de 1990 foram produzidos vrios estudos que mensuraram os efeitos que um acordo de livre comrcio entre o Mercosul e a Unio Europeia poderia resultar nas economias dos pases signatrios, com especial ateno para o caso brasileiro. Havia na poca um intenso debate em quase todos os pases da Amrica Latina sobre as opes de integrao comercial entre pases por causa da possibilidade de concretizar-se o projeto da rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca), em contraposio adeso dos pases do Cone Sul com a Unio Europeia. Atualmente, o cenrio internacional bem diferente do daquela poca, e o Brasil apresenta-se como um forte competidor internacional em produtos intensivos em recursos naturais e mode-obra, mantendo sua trajetria ascendente de exportador de produtos industriais tradicionais. Este captulo apresenta uma avaliao das relaes comerciais entre a Unio Europeia e o Mercosul, com destaque para o caso brasileiro. O interesse principal consiste em avaliar os possveis ganhos que o Brasil poderia usufruir com a reabilitao do acordo Mercosul-Unio Europeia. Trata-se, portanto, de uma investigao necessria, j que seus resultados podem contribuir com os estudos efetuados anteriormente em contexto diverso do atual. Outras razes podem ser apontadas para conduzir essa investigao. Uma delas que as exportaes brasileiras mostram expressivo crescimento, com uma taxa anual de 15% no perodo 2001-2006. Em segundo lugar, negociaes comerciais entre o Mercosul e a Unio Europeia deixaram de ser acompanhadas com o mesmo nvel de interesse verificado nos anos de 1990.20 Assim, mudanas nas condies e circunstncias do padro de comrcio internacional ocorridas nos anos recentes podem sugerir um novo desenho de formulao poltica externa para o Mercosul e em especial para o Brasil.
20

A falta de interesse nos estudos econmicos relacionados ao Acordo Mercosul-Unio Europeia deveu-se, provavelmente, no somente aos problemas de ajustamento macroeconmico pelos quais passava o Brasil e a Argentina, mas, principalmente, em funo das dificuldades polticas advindas do fato de ser constituda com harmonia a Unio Europeia. Nos anos 1990, a queda da comisso acusada de prticas de corrupo, as dificuldade de alinhamento de polticas, as disputas sobre o controle de comisses econmicas, como a da agricultura dominada pela Frana e a posio inglesa com respeito adeso ao Euro so eventos que traduzem a complexidade no alinhamento entre os membros integrantes da Unio Europeia.

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A primeira seo contm uma avaliao das posies competitivas nos mercados da Unio Europeia, a exemplo do que foi feito no captulo anterior para os (ou grupos de) pases com os quais o Mercosul vem entabulando negociaes com vistas formao de uma rea de livre comrcio. A segunda seo deste captulo apresenta aspectos relacionados aos efeitos que podem resultar de um Acordo de Livre Comrcio entre o Mercosul e a Unio Europeia com enfoque centrado no caso brasileiro. 4.2. Relevncia dos mercados da Unio Europeia para negociaes no mbito do Mercosul A Unio Europeia tem experimentado um crescimento de seu comrcio exterior em linha com o crescimento do comrcio mundial: ritmo de 8-10% a.a. Ela responsvel por 13% do comrcio mundial e um dos mais importantes parceiros comerciais do Mercosul, juntamente com o Nafta e os demais pases da Amrica Latina. As exportaes da Unio Europeia para o Mercosul cresceram a um ritmo de 9% a.a. durante os anos 2000 e as compras da Unio Europeia do Mercosul a um ritmo de 7% a.a. Praticamente, o Brasil responsvel por esses resultados, pois participa em mais de 70% da pauta comercial do Mercosul com a Unio Europeia. De fato, a Unio Europeia participa com cerca de 20% no total dos fluxos de importao e exportao brasileira atualmente. No incio dos anos 2000, essa participao era um pouco maior, girava em torno de 26%. As participaes dos fluxos comerciais com os demais pases do Mercosul so inferiores, atualmente, giram em torno de 15%, e, no incio da dcada, situavam-se por volta de 18%. Esses resultados esto longe de sugerir que a Unio Europeia esteja se transformando em um parceiro comercial menos importante e mostram a agressividade das exportaes chinesas para o Mercosul, que cresceram 20% a.a. no perodo 2004-2006. O crescimento das exportaes da Unio Europeia para o Brasil idntico ao ritmo de outros importantes parceiros comerciais, como os Estados Unidos (8% a.a.) e o Japo (5% a.a.). A tabela a seguir providencia as participaes das exportaes do Brasil, dos demais pases do Mercosul e do principal pas competidor nos mercados importadores da Unio Europeia, associando essas informaes ao clculo do ndice de Convergncia de Poltica Externa (CPE) e o de Vantagens
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Comparativas Reveladas (VCR)21. O primeiro ndice identifica as posies de interesse dos pases do Mercosul nos mercados importadores da Unio Europeia, conforme descrito na seo 2.1. O ndice de Vantagens Comparativas Reveladas tem a propriedade de mensurar o grau de competitividade esttica dos (grupo de) produtos exportados em relao s respectivas exportaes dos demais competidores internacionais: quando superior, a unidade revela a existncia de vantagens comparativas no mercadoalvo e, quando inferior, a unidade indica que o (grupo de) produto no possui vantagem comparativa. Assim, essa tabela no difere muito das aplicadas para os outros pases neste estudo. Ela contm: i) o conjunto de mercados interessantes ao Mercosul nos quais as negociaes tenderiam a ser compartilhadas, ou seja, mercados que apresentam baixo grau de conflito; ii) outro conjunto de mercados cuja caracterstica a de que o acesso preferencial no igualmente desejado por todos os pases do Mercosul existiria algum grau de conflito na negociao; e iii) outro conjunto que engloba os mercados cujo interesse no acesso preferencial se aproxima da unidade (interesse por um grupo restrito de pases signatrios do Acordo Mercosul) esses mercados so denominados de alto grau de conflito e adicionalmente so contemplados com mercados desinteressantes aqueles da Unio Europeia nos quais as exportaes do Mercosul representaram menos de 0,02% de suas respectivas importaes. A Unio Europeia mantm um relacionamento entre seus pares bastante forte. Em quase todos os mercados, o principal competidor um pas que pertence Unio Europeia, com participaes bastante elevadas (mximo de 91% e mnimo de 29%). Esse resultado j era esperado. A Unio Europeia tem um comrcio internacional grandioso: aproximadamente 10 trilhes de dlares, no acumulado de 2004/2006. Ela tambm tem expandido seu comrcio entre os pases membros; cresceu 39% no ltimo trinio em relao ao trinio anterior (2001/2003). Seu comrcio com os pases de fora da Unio Europeia tambm apresentou crescimento substancial no ltimo trinio; sua importao cresceu 53% e suas exportaes 46%, em comparao com o trinio anterior. As tendncias de comrcio internacional do Mercosul no so muito diferentes da Unio Europeia, embora com valores substancialmente menores, como se relatou anteriormente.
21 A descrio do clculo das vantagens comparativas reveladas encontra-se na seo 4.3.5, adiante.

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No ano de 2004, as tentativas de reabilitao do acordo entre a Unio Europeia e o Mercosul foram incentivadas, e a Unio Europeia apresentou uma lista de mercados com margens de preferncias tarifrias que chegariam a 100% para a totalidade dos produtos em dez anos. Inicialmente, o livre comrcio entre ambos os blocos seria para os produtos onde se observa certo avano tecnolgico, como os farmacuticos e os da rea de informtica e da qumica fina, nos quais os pases do Mercosul no tm competitividade internacional declarada. Para alguns produtos agrcolas processados e os de origem animal foram oferecidas quotas tarifrias. Vale observar que o Mercosul possui uma dimenso de comrcio exterior bastante inferior da Unio Europeia. Suas exportaes foram de 600 bilhes de dlares no acumulado dos ltimos trs anos (2004/2006), e suas importaes, de 450 bilhes. A qualidade de menor dimenso comercial do Mercosul sugere, por inferncia lgica, que os mercados eleitos como preferenciais devam conter margens de reduo tarifria que forneam, no mnimo, as mesmas condies competitivas vigentes para o principal concorrente externo, que na maioria dos mercados so os prprios pases da Unio Europeia. Alm disso, a reabilitao bem-sucedida do Acordo Mercosul-Unio Europeia, no julgamento dos dados agregados, requer que se pondere a exposio de mercados concorrncia externa no sentido de propiciar benefcios a ambos. No caso de acesso preferencial a mercados da Unio Europeia, deve-se observar a pequena participao das exportaes do Mercosul naqueles mercados, tendo em vista a forte presena de concorrentes externos majoritrios. Assim, o acesso preferencial dedicado ao Mercosul deve ser fortalecido naqueles mercados que apresentem maiores condies de se estabelecer relacionamentos duradouros entre os exportadores e os importadores dos pases signatrios do acordo. Entre os mercados classificados a 2 dgitos pela SH, so 27 os grupos de produtos que contm elevada aderncia para negociao compartilhada pelo Mercosul (baixo conflito): 41% do valor exportado pelo Brasil e 83% do valor total exportado pelos demais pases do Mercosul para a Unio Europeia foram destinados a esses mercados. A maioria dessas exportaes de produtos intensivos em fatores naturais e mo-de-obra. Em todos eles, a Unio Europeia figurou como o principal concorrente, exceto em trs: vesturio (cap. 61), peixe e crustceos (cap. 3) e obras de couro (cap. 42), em que o principal pas concorrente a China, detendo
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participao no mercado de 43%. Nesses mercados, observa-se certa predominncia de Vantagens Comparativas Reveladas do Brasil justamente naqueles grupos de produtos mais intensivos em recursos naturais e mo-deobra, como o de alimentos para animais (cap. 23), cereais (cap. 10), carnes (cap. 2), produtos de origem animal (cap. 5), frutas oleaginosas (cap. 12), vesturio (cap. 61), madeira e carvo vegetal (cap. 44), fumo manufaturado (cap. 24) e frutas (cap. 8). A proteo tarifria mdia contra a competio externa nesses mercados foi de 7%, com valores maiores para os grupos de produtos que contam com algum processamento produtivo bsico, exceto cereais e frutas, cuja incidncia tarifria foi de 9% e 12% respectivamente. Os clculos dos ndices de Convergncia de Poltica Externa que se aproximam de zero, indicando mercados com alto grau de conflito, esto concentrados no interesse brasileiro. A mdia tarifria para esse conjunto de mercados de 5%, ou seja, inferior s contidas nos outros conjuntos de mercados por categoria de conflito definidas pelos ndices de CPE. A menor incidncia tarifria nesses mercados, mais inclinados aos interesses brasileiros do que os dos demais pases do Mercosul, indica que as exportaes brasileiras tm significativa sensibilidade ao mecanismo de preo nos respectivos mercados. Logo, o estabelecimento de um acesso preferencial as exportaes brasileiras no mesmo nvel dedicado internamente aos pases da Unio Europeia certamente resultaria em foras competitivas atraentes aos exportadores brasileiros. So treze mercados que se encontram nessa categoria de alto conflito com interesses convergentes ao Brasil somente. Entre eles, os mais relevantes so: pastas de madeira (cap. 47), com participao de 4% no mercado da Unio Europeia; caf, ch e mate (cap. 9), com participao de 5%; e alumnio e suas obras (cap. 76), com participao de 3,2%. Nenhum mercado da Unio Europeia apresentou fluxos comerciais que denotassem qualquer possibilidade de interesse isolado por parte dos demais pases do Mercosul. Os mercados da Unio Europeia que caracteristicamente representam algum grau de conflito na disputa pelo acesso preferencial no Mercosul receberam uma incidncia tarifria mdia de 7%. Alguns dos principais mercados das exportaes do Mercosul contidos nessa categoria recebem, contudo, tarifas extremamente elevadas: preparaes de hortalias (cap. 20), com uma tarifa de 20%; e preparaes de carne (cap. 16), tarifa de 22,5%. Somente esses dois mercados representaram 7% das exportaes totais do Mercosul destinados Unio Europeia. razovel supor que margens tarifrias
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concedidas ao Mercosul pela Unio Europeia a esses mercados resultariam em um maior estreitamento comercial por meio do mecanismo de preos. So 38 os mercados da Unio Europeia nos quais as exportaes do Mercosul so praticamente ausentes. Elas representaram aproximadamente 2% do total exportado pelo Mercosul para a Unio Europeia. Eles so tambm mercados de pouca expressividade na pauta de importaes da Unio Europeia. No ordenamento dos mercados da Unio Europeia por valores importados, em 1/3 dos mercados menos importantes, 25 % dos mercados em que no figuram exportaes substanciais do Mercosul esto nele contidos.

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TABELA 9 Graus de conflito no Mercosul para a negociao com a Unio Europeia

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Fonte: WITS, 2007. Elaborao do autor.

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4.3. Unio Europeia e o caso brasileiro O enfoque utilizado nesta seo resulta das teorias de comrcio que foram ampliadas recentemente para incluir trs grandes fatos estilizados. O primeiro compreende o aumento da relao comrcio internacional e renda mundial. O segundo que o comrcio tornou-se mais concentrado entre os pases industrializados por meio de relaes intraindustriais, tanto entre os pases desenvolvidos e como os em desenvolvimento. No Brasil, por exemplo, uma grande parte do comrcio com os Estados Unidos de bens manufaturados, sendo 20% dos fluxos comerciais concentrados em mquinas e aparelhos mecnicos. Entretanto, razovel supor que ainda persiste um percentual significativo de comrcio baseado na estrutura das vantagens comparativas. Finalmente, a literatura recente tambm tem incorporado a transferncia de tecnologia como fator explicativo do comrcio internacional. Transferncia de tecnologia por meio do comrcio internacional normalmente analisada como sendo realizada pela tecnologia embutida nos produtos transacionados. Dessa forma, os pases em desenvolvimento tendem a incorporar os avanos tecnolgicos ao importar produtos mais intensivos em tecnologia, e a difuso do conhecimento tcnico em pases menos desenvolvidos ocorre geralmente por mecanismos informais do aprender fazendo (learning by doing).22 4.3.1. Aspectos tecnolgicos As duas figuras a seguir foram construdas com o propsito de observar o tipo de importaes que o Brasil tem contado no seu mercado nacional, em termos de tecnologia embutida nos produtos de seus principais parceiros comerciais. Os bens foram decompostos pelo seu contedo tecnolgico, a partir da sugesto da OCDE, em categorias de bens de alta, baixa, mdia alta e mdia baixa densidades tecnolgicas.23 Elas demonstram a relevncia das exportaes da Unio Europeia de alta e mdia alta tecnologia para o mercado brasileiro e de como elas tm
Ver TIGRE, P., 2006. Vale ressaltar que essa linha de investigao foi inicialmente formulada por Kelly (1977) e incorporada aos estudos da OCDE. Ele sugeriu uma taxionomia para a indstria de transformao composta de setores com pequena, mdia e alta intensidade tecnolgica. Essa sugesto foi amplamente utilizada e aprofundada, principalmente na avaliao da relao entre o desempenho do comrcio exterior e o desenvolvimento tecnolgico.
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uma participao superior em relao aos principais concorrentes externos. Sob o manto das negociaes internacionais formadoras dos acordos comerciais bilaterais, em que predominam as questes de acesso aos mercados, a incluso da tipificao dos contedos tecnolgicos dos produtos importados significa estender os benefcios do livre comrcio causado por fatores tecnolgicos para perpetuarem-se no mercado domstico. Os resultados dessas figuras demonstram a relevncia das exportaes da Unio Europeia de alta e mdia alta tecnologia para o mercado brasileiro, e como elas tm uma participao superior em relao aos principais concorrentes externos. FIGURA 2 Importaes brasileiras de mdia e mdia alta tecnologia (1994-2005) (% a.a.)

Fonte: WITS, 2007. Elaborao do autor.

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FIGURA 3 Participao na pauta de importao brasileira de produtos de alta tecnologia (1994-2005) (% a.a.)

Fonte: WITS, 2007. Elaborao do autor.

Embora as exportaes da Unio Europeia para o Brasil estejam concentradas em mdia e alta tecnologia, o inverso para o caso brasileiro no verdade. Exportaes brasileiras para a Unio Europeia so em grande parte concentradas em produtos de baixa tecnologia, como pode ser observado na figura 4. FIGURA 4 Participao das exportaes brasileiras por contedo tecnolgico no mercado da Unio Europeia (1994-2005)

Fonte: WITS, 2007. Elaborao do autor.

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Duas outras principais observaes podem ser obtidas a partir dos dados construdos. Primeiro, a participao das exportaes no mercado da Unio Europeia constante ao longo do tempo, representando cerca de 2% das importaes da Unio Europeia. Esse resultado demonstra que os componentes de demanda da Unio Europeia so mais relevantes do que os relativos oferta brasileira, que nos ltimos anos ganhou parcelas de mercado de competidores externos em outros mercados. pouco provvel que um maior acesso dedicado aos produtos j consolidados no mercado da Unio Europeia possa deslocar competidores internacionais por meio de acordos de livre comrcio, ou que esses produtos tenham suficiente elasticidade preo para ampliar os respectivos mercados da Unio Europeia. O segundo ponto que as exportaes brasileiras esto concentradas em produtos de baixa tecnologia. O Brasil tem uma participao mdia de 4% na importao da Unio Europeia no grupo das importaes com baixa tecnologia e 1,3% no grupo de produtos com alta tecnologia. Esse padro de comrcio conforma-se s expectativas postas pelos modelos tradicionais de comrcio internacional, assentados pelas diferenas entre as dotaes relativas de fatores produtivos que os pases possuem. Isso pode ser observado claramente na figura 5 que apresenta as exportaes brasileiras para a Unio Europeia decomposta pela intensidade dos fatores de produo. Os resultados contemplados na figura 5 em verdade respaldam as argumentaes de que as trocas internacionais entre Norte-Sul esto baseadas em vantagens comparativas; por um lado, os pases menos desenvolvidos tm vantagens naqueles produtos associados aos primeiros estgios de produo e, portanto, intensivos em mo-de-obra e recursos naturais. Os pases desenvolvidos, por outro lado, produzem mercadorias com alto valor adicionado. Embora a porcentagem de exportaes brasileiras no mercado europeu seja constante, a parcela dos produtos intensivos em recursos naturais vem aumentando, chegando a quase 10% no ano de 2005.

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FIGURA 5 Participao das exportaes do Brasil por densidade dos fatores de produo nos respectivos mercados da Unio Europeia (1994-2005)

Fonte: WITS, 2007. Elaborao do autor.

O Brasil , de fato, um importante exportador de bens intensivos em recursos naturais por vocao. Assim, a adoo de determinadas posies negociadoras para reabilitao do acordo Mercosul-Unio Europeia deve ser ponderada pelos fatos de que: i) o Brasil no o mais importante parceiro comercial europeu; ii) h pouca flexibilidade da pauta de importao da Unio Europeia para com as exportaes brasileiras; e iii) a estrutura das exportaes brasileiras para os demais pases est se diversificando e desconcentrando com relao aos produtos primrios. Desse modo, as negociaes reabilitadoras do Acordo Unio Europeia-Mercosul poderiam ser estendidas para incluir acesso preferencial a novos produtos brasileiros (com competitividade em mercados semelhantes) naquele mercado. 4.3.2. Relaes intraindustriais O intercmbio do tipo intraindstria mensura a complementaridade produtiva existente entre os mesmos setores produtivos localizados em ambos os pases. O reconhecimento do grau desse tipo de comrcio pode contribuir
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para definir a posio brasileira com respeito aos benefcios que um acordo de livre comrcio entre Mercosul e Unio Europeia poderia ter para o Brasil. O ndice de comrcio intraindstria foi construdo como segue (GRUBEL; LLOYD, 1975):

MIITijt = 1

| t X ijt t M ijt | | t X ijt | + | t M ijt |

Onde: tXijt=Xijt f - Xijt ; tMijt=Mijt f - Mijt. ; e Xijt e Mijt so respectivamente as exportaes e as importaes do produto i do pas j no incio do perodo t. E Xijtf e Mijt f so respectivamente exportao e importao no perodo f. Os clculos dos ndices de intercmbio intraindstria para a Unio Europeia-Brasil envolveram 5.200 produtos classificados pelo SH (6 dgitos) e calculados para 1.200 classificaes a 4 dgitos, nas quais eles estavam inseridos. Os resultados so apresentados pelos 21 captulos classificados a 2 dgitos pela SH e representam mdias simples dos produtos classificados a 4 dgitos. O ndice de intercmbio intraindstria varia no intervalo entre 0-1. Valores prximos de zero indicam a existncia de pouco comrcio do tipo intraindstria enquanto valores prximos unidade sugerem forte intercmbio intraindstria. 4.3.2.1. Resultados A tabela 11 apresenta os resultados calculados para cada captulo da classificao internacional SH de comrcio. Os resultados corroboram o que se esperava da evoluo dos padres de comrcio. Predomina, para os bens agrcolas e os de primeiros estgios produtivos, o tipo de comrcio interindstria, ou seja, o comrcio bilateral diretamente determinado por vantagens comparativas. Os ndices de relaes intraindustriais para esses grupos de produtos, alm de serem menores relativamente aos outros, apresentaram uma diminuio estvel durante o perodo considerado, sugerindo certo aprofundamento de suas vantagens comparativas. Os produtos industriais relevantes em termos de participao na pauta de comrcio exterior apresentaram ndices de relaes intraindustriais crescentes. A exceo foi a indstria automobilstica (cap. 17), provavelmente em razo do aumento das exportaes brasileiras para a Unio Europeia
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sem um aumento corresponde das importaes. De fato, ocorreu um rpido deslocamento da indstria automobilstica brasileira, que passou de importador lquido para exportador lquido. Para mquinas e equipamentos eltricos (cap. 16), plstico e borracha (cap. 7) e metais e obras (cap. 15), o padro de especializao do comrcio intraindstria crescente. Mesmo sendo o Brasil um parceiro comercial que exporta principalmente recursos naturais para a Unio Europeia, observa-se uma evoluo nos indicadores de comrcio intra-indstria para grupos de produtos relevantes. De qualquer forma, as relaes comerciais entre a Unio Europeia e o Brasil caracterizam-se fortemente por relaes do tipo interindstria, em que predomina o enfoque das vantagens comparativas, em detrimento dos avanos da diferenciao produtiva em escala bilateral, como sugere o intercmbio do tipo intraindustrial. TABELA 10 ndice de intercmbio intraindstria: Brasil-Unio Europeia (1995-2005)

Fonte: WITS, 2007. Elaborao do autor.

Esses resultados podem reforar a conduo do restabelecimento do acordo Mercosul-Unio Europeia com participao brasileira mais criteriosa
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uma vez que a oferta externa pelos segmentos industriais da Unio Europeia e do Brasil esto bastante integradas em seus pases e no entre eles. Uma abertura comercial que exponha esse padro de integrao dos setores industriais brasileiros maior concorrncia externa da Unio Europeia deve ser olhada com cuidado para que o alcance do livre comrcio se constitua em maior entrosamento comercial do tipo intraindstria com beneficio para ambos. 4.3.4. ndices de Concentrao das Exportaes Adicionalmente, vale observar se h concentrao/diversificao entre as exportaes e as importaes da Unio Europeia e do Brasil. Isso pode ser visualizado pelo ndice de Herfindahl-Hirschman (IHH), que geralmente aplicado estrutura industrial e construdo da seguinte forma:

H j = si2
i =1

Onde: si a quota de mercado da empresa i no mercado j, e n o nmero de empresas no mercado j. No caso do comrcio internacional, si a parte do produto i (classificao a 4 dgitos) no captulo j (2 dgitos). O IHH varia entre (1/n - 1). Valores prximos de 1/n significam mercado competitivo, enquanto valores prximos a 1 indicam mercado estabelecido em concorrncia imperfeita, com caractersticas de monoplio. No caso do comrcio internacional, a interpretao que valores prximos de 1/n indicam elevada diversificao dos produtos exportados. Valores prximos de 1 indicam que apenas poucos produtos so responsveis pelas exportaes do grupo de produtos. Apesar de a anlise de concentrao de mercado externo ser raramente utilizada, ela um poderoso indicador do padro de comrcio, por apresentar a diversificao comercial em um grupo de produtos. Sua tendncia temporal lana luz sobre aspectos relacionados competio estabelecida pela diferenciao de produtos em contraposio competio baseada somente nos preos. 4.3.4.1. Resultados Para os trs perodos, o IHH apresentado para cada grupo de produtos. Os resultados das exportaes da Unio Europeia para o
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Brasil e do Brasil para a Unio Europeia so apresentados na tabela a seguir. As exportaes brasileiras esto concentradas em produtos primrios: vegetais (cap. 2), alimentos e preparaes (cap. 4) e produtos minerais (cap. 5). Esses grupos de produtos representaram pouco mais de 30% das exportaes brasileiras para a Unio Europeia durante o perodo 1994-2005. Seus ndices de concentrao foram estveis durante o perodo considerado. Para os demais grupos de produtos, os ndices diminuram favorecendo a ideia de que predominou a competio estabelecida por fatores extrapreo. Semelhante aos resultados apresentados para as exportaes brasileiras, a maioria dos grupos de produtos exportados da Unio Europeia para o Brasil apresentou certo declnio de seus ndices de concentrao durante o perodo. Pelo lado das exportaes europeias para o Brasil, como era de se esperar, os produtos industriais representaram mais de 90% do total das exportaes. As maiores diversificaes produtivas apresentadas foram para os grupos de produtos de maquinrios e equipamentos eltricos (cap. 16), seguidos pelos produtos tradicionais como: plsticos (cap. 7), madeira e obras (cap. 91), txteis (cap. 11) e calados (cap. 12). Esses resultados indicam que os aportes tecnolgicos dedicados aos segmentos produtivos europeus so significativos e resultam em foras competitivas no mercado brasileiro por meio da diferenciao produtiva.

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TABELA 11 ndices de concentrao do comrcio entre Brasil e Unio Europeia (1995-1998; 1999-2001; 2002-2005)

Fonte: WITS, 2007. Elaborao do autor.

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Esses resultados indicam que um retorno mais forte ao debate sobre os interesses do Brasil na consecuo do acordo de livre comrcio entre a Unio Europeia e o Mercosul no deveria avanar na ausncia de mecanismos e instrumentos propiciadores da absoro e da assimilao dos novos conhecimentos tcnicos pelo Sistema Tecnolgico Brasileiro. Devem ser contemplados suportes para os pases do Mercosul avanarem conjuntamente na rea de inovao relacionada tecnologia experimental e pesquisa bsica, como contrapartida contingente a argumentaes da necessidade de mecanismos de controle com respeito propriedade intelectual industrial e regulamentaes na rea de servios.24 No caso brasileiro, a pesquisa bsica tende a ser constituda com mais propriedade nos centros tecnolgicos localizados ou com forte interseo e nas universidades federais. Esses suportes geram energias simpticas nos meios acadmicos, e a experincia internacional tem demonstrado sua eficcia no seio produtivo. 4.3.5. Indicadores de Vantagens Comparativas Reveladas O indicador de Vantagens Comparativas Reveladas (VCR) foi formulado inicialmente por Balassa (1965).25

VCR ij =

Z ij / i Z ij
j

Z ij / i j Z ij

Neste trabalho, utiliza-se a verso modificada de Proudman e Redding (2000), que tem a vantagem sobre o indicador original por normalizar o RCA para manter sua mdia constante igual a 1 ao longo tempo; ndices acima de 1 indicam Vantagens Comparativas Reveladas do grupo de produtos i no
Vale lembrar que os compromissos e as obrigaes assumidas pelos membros da OMC buscam facilitar o acesso aos mercados e tornar o comrcio mundial menos sujeito a medidas discricionrias. Tudo isso torna o comrcio internacional mais previsvel, mas tambm retira graus de liberdade dos governos nacionais na definio de suas polticas e prticas que afetam o comrcio exterior, exceto aquelas que configurem apoio ao desenvolvimento cientifico tecnolgico (GUIMARES, 1999). 25 A ideia de Vantagens Comparativas Reveladas, formulada por Balassa (1965), apontava o ordenamento participativo dos setores produtivos no mercado internacional. Mudanas na posio inter-setores produtivos na pauta de exportao ao longo do tempo sugeriam mudanas nos fatores produtivos estticos que poderiam corresponder a operaes dinmicas que se traduzem em modificaes nas vantagens comparativas existentes.
24

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ACORDOS DO MERCOSUL COM TERCEIROS PASES

mercado do pas j. Quando o RCA menor que 1 indica ausncia de Vantagens Comparativas para o grupo de produtos exportados pelo pas.

VCRij = VCR ij /

1 N

VCR
j

ij

A VCR de um grupo de produtos (a 4 dgitos pelo SH) exportados uma medida de competitividade internacional. Na mensurao do VCR para um mercado especfico, comparam-se as exportaes do pas sua posio diante dos competidores externos , ponderando-se a participao desse mercado no respectivo mercado mundial. Construiu-se a VCR tanto para os grupos de produtos brasileiros exportados para a Unio Europeia quanto para os grupos exportados da Unio Europeia para o Brasil. 4.3.5.1. Resultados De modo geral, os resultados indicam que o padro das vantagens comparativas para a maioria dos produtos brasileiros no mercado da Unio Europeia pouco se modificou durante o perodo considerado. certo que a estrutura das exportaes brasileiras se modificou durante esse perodo, mas ela no se tornou mais especializada no mercado da Unio Europeia. Outros clculos de VCR, feitos para o caso brasileiro, mostraram que, em meados da dcada de 1990, as vantagens comparativas brasileiras no mercado internacional deslocaram-se para os produtos pertencentes aos primeiros estgios de produo. A explicao para esses resultados poca era atribuda, em grande parte, abertura comercial externa da economia brasileira que, ao expor os segmentos produtivos nacionais concorrncia externa, revelava fragilidades das vantagens comparativas dos setores industriais.

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TABELA 12 Vantagens Comparativas Reveladas das exportaes brasileiras e da Unio Europeia (1995-1998; 1999-2001; 2002-2005)

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Fonte: WITS, 2007. Elaborao do autor.

Entre os 95 segmentos produtivos, o Brasil apresentou Vantagem Comparativa Revelada no ano de 2006 em 38 mercados da Unio Europeia, e a Unio Europeia, em 31 mercados brasileiros. Entre esses, 16 mercados brasileiros tiveram diminuio no indicador de VCR no ano de 2006, em relao aos anos de 1995/1998, embora seus VCRs continuem superiores a 1. Contudo, seis grupos de produtos exportados pela Unio Europeia com Vantagens Comparativas Reveladas no mercado brasileiro, em 1995/1998, perderam-nas em 2005. Ademais, trs mercados da Unio Europeia que no apresentavam Vantagens Comparativas Reveladas para as exportaes brasileiras passaram a figurar
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com VCRs superiores a 1: cereais (cap. 10); nquel (cap. 75); e leite, lacticnios, ovos e mel (cap.4). No caso das VCRs das exportaes da Unio Europeia nos mercados brasileiros, destacam-se quatro mercados nos quais as vantagens comparativas no existiam nos anos de 1995/1998 e passam a vigorar no ano de 2006: papelaria (cap. 48); vidro e suas obras (cap. 70); e gros, sementes e frutos oleaginosos (cap. 12). Tendo em vista o pouco intercmbio intrassetorial entre Brasil e Unio Europeia, existe pouca interseo entre os setores da Unio Europeia e os brasileiros com Vantagens Comparativas Reveladas: somente cinco setores apresentaram essa caracterstica. Vale observar que os mercados primrios da Unio Europeia so os de maior acesso das exportaes brasileiras, e a especializao brasileira em alguns desses mercados aumentou. Soja em gro (cap. 23) passou de um VCR igual a 2,41, em 1995/1998, para 3,34, em 2006, com uma participao de 10% no mercado; preparao de carnes e peixe (cap. 16) passou de uma VCR de 2,22, para 2,81%; frutos e nozes comestveis (cap. 8) tinham uma VCR de 18,5 e, no ano de 2006, bateram a marca de 26, para citar os casos mais visveis. No caso das exportaes da Unio Europeia para os mercados brasileiros, as Vantagens Comparativas Reveladas apresentaram-se elevadas em alguns mercados: alumnio (cap. 76) passou de 1,01 para 1,81, em 2006; produtos qumicos inorgnicos (cap. 28), que tinham uma VCR de 1,41, em 1995-1998, figuraram com um coeficiente de 2,27 (cresceram 60% no perodo considerado); gomas resinas e outros sucos e extrato (cap. 13) aumentaram sua VCR em 34% nos dez anos considerados (174 contra 234). O grupo produtos diversos das indstrias qumicas (cap. 38) elevou sua VCR para 2,83 (um crescimento de 87%); produtos de origem animal (cap. 5) que j tinham uma VCR significativa, passaram de 2,48 para 4,42 no ano de 2006 um crescimento de 78%. Surpreendente o caso dos fertilizantes e adubos (cap. 31). As exportaes da Unio Europeia tinham uma VCR de 4,59 em 1995/1998 passaram para 9,18, na virada do sculo XX para o XXI, e cinco anos depois apresentaram uma VCR de 13,63. Contudo, de modo geral, o rpido crescimento do comrcio bilateral especialmente no perodo 2000-2005 no significou alteraes substanciais nas VCRs de ambos os parceiros inter-grupos de produtos. O comrcio exterior brasileiro aumentou em quase 100% no perodo 2002-2005, mas
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manteve o padro de sua VCR para os mercados da Unio Europeia com ordenamento praticamente igual. 4.3.6. Alguns destaques Uma das principais condies para o comrcio do tipo intra-indstria que setores industriais localizados em ambos os pases apresentem VCR acima da mdia. Isso s aconteceu em seis setores dos 97 classificados pela HS 2, representando um mercado inferior a 7% do comrcio bilateral. Embora, as relaes de comrcio intraindstria entre a Unio Europeia e o Brasil estejam crescendo, seu alcance fica limitado pela ausncia de congruncia de VCRs superiores a 1. O crescimento das exportaes brasileiras para a Unio Europeia no resiste a uma anlise sria calcada no rpido desenvolvimento industrial brasileiro. O crescimento das exportaes para a Unio Europeia no perodo considerado parece ser conseqncia daqueles setores que apresentaram boas VCRs e que so intensivos em mo-de-obra e recursos naturais. Como ficou demonstrado, o comrcio por meio da diversificao foi relevante no ltimo perodo (2000-2006), embora o comrcio estabelecido pela especializao produtiva seja determinante. Aproximadamente a metade dos grupos de produtos apresentou uma tendncia decrescente dos VCRs em ambos os mercados. No caso das VCRs brasileiras, a menor competitividade desses grupos de produtos com crescimento das exportaes sugere que est se aprofundando com a Unio Europeia uma especializao calcada em produtos intensivos em recursos naturais e mo-de-obra. Os resultados indicam que os benefcios tecnolgicos propiciados pelo comrcio entre Unio Europeia e Brasil deixaram de acontecer. Se as VCRs fossem mudando ao longo do tempo e o comrcio do tipo intraindstria estivesse sendo aprofundado, seria indicao clara de que se estariam operando situaes particulares, concernentes absoro e assimilao tecnolgica. Os resultados, no entanto, no demonstraram essa situao. 5. Concluso Este estudo teve como objetivo avaliar alguns acordos de livre comrcio efetuados pelo Mercosul e contribuir para as negociaes que vm sendo
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entabuladas com outros pases fora do eixo da Amrica Latina. O interesse foi o de identificar dificuldades internas no mbito do Mercosul na conduo das negociaes para obteno de acessos aos melhores mercados ofertados pelos terceiros pases, uma vez que os pases do Mercosul devem assegurar condies eqitativas de comrcio para atender ao objetivo de criar foras competitivas no conflitantes com o fortalecimento conjunto do bloco. Para transparecer a congruncia entre os pases do Mercosul na definio de mercados dos terceiros pases a serem acessados preferencialmente, criase o ndice de Convergncia Poltica Externa, que mensura, sob a tica do comrcio, o grau de interesse compartilhado no acesso preferencial aos mercados oferecidos pelas contrapartes dos acordos de livre comrcio. O segundo captulo apresentou como resultados os clculos dos graus de Convergncia de Poltica Externa do Mercosul, restritos aos acordos do Mercosul com a ndia e com o Chile, e o do Brasil com o Mxico, estendendo a avaliao para os demais pases do Mercosul. Os resultados obtidos so parciais, pois no contemplam a oferta do Mercosul dos mercados a serem acessados preferencialmente pela contraparte. Olhando somente pelo lado dos ganhos no acesso a mercados preferenciais do Mercosul, os resultados indicam, de modo geral, que o Mercosul manteve uma posio mais passiva na aceitao das listas oferecidas pelos terceiros pases e menos ativa na eleio dos mercados promissores s exportaes do Mercosul. Os clculos dos ndices de Convergncia de Poltica Externa reforam essa argumentao. Eles mostraram que o Mercosul no teve interesse em muitos mercados de produtos oferecidos com margem tarifria preferencial, a julgar a pequena participao de sua exportao nesses mercados. Contudo, esse conjunto de produtos foi bem abrangente. No caso da ndia, mais de 50% dos produtos ofertados com margem de preferncia tarifria encontram-se nesta situao. O Brasil, no mbito do Mercosul, aceitou oferta do Mxico de 126 produtos com margem de preferncia tarifria (20% da oferta total), nos quais ele no figura como exportador. O Chile o pas que tem a menor oferta de produtos sem interesse para o Mercosul: 66 produtos que representam cerca de 10% da oferta total. Os produtos ofertados com margem tarifria preferencial, para os quais os interesses dos pases do Mercosul foram compartilhados, so relativamente menores do que aqueles cujos interesses eram menores ou nem todos os membros do Mercosul tinham interesse no mercado em questo.
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Os resultados apontaram que os mercados dos produtos eleitos com margens de preferncias tarifrias, nesses acordos, no foram suficientes para que o Mercosul deslocasse com significncia concorrente naqueles mercados. No caso da ndia, as exportaes corresponderam a menos de 10%, e, no caso do Mxico, no ultrapassaram 5% de participao nos mercados com acesso preferencial naqueles pases. No caso do acordo com o Chile, as participaes so maiores: 10,9% para o Brasil e 17,2% para os demais pases do Mercosul. O Mercosul vem negociando com o Estado de Israel, o CCG e a Unio Europeia os acordos de livre comrcio. Nesses pases, o principal competidor externo a Unio Europeia, que marca posio em praticamente todos os mercados. Os resultados contemplados no captulo terceiro indicaram que, no caso do CCG, seria razovel o Mercosul estabelecer tratativas diretas com a Arbia Saudita, que o pas onde a oferta externa do Mercosul tem maior aderncia. Ademais, no h uma interseo forte entre os mercados que o Brasil exporta e os demais pases do Mercosul. Os interesses na eleio dos mercados com margem de preferncia tarifria tenderiam a ser divergentes no mbito do Mercosul, no caso de um acordo isolado com a Arbia Saudita. J no caso dos demais pases do Golfo, alguns mercados, tais como o de carne, frutas, mquinas e aparelhos mecnicos e alimentos para animais tm os interesses compartilhados entre os integrantes do Mercosul. No entanto, existe um nmero razovel de mercados em que no figuram exportaes significativas do Mercosul, mas nos quais o Brasil tem participao razovel. De fato, a decomposio do CCG, entre Arbia Saudita e demais pases do Golfo, apresentou graus de interesses diferenciados pelos pases do Mercosul, por meio da mensurao dos ndices de CPEs. Assim, desejvel, caso avancem as tratativas com respeito ao acordo de livre comrcio com o CCG, que os esforos na definio dos mercados com acesso preferencial a serem barganhados sejam concentrados nos mais relevantes e com margem tarifria preferencial significativa. Os resultados indicaram que as possveis listas de mercados com margens de preferncia tarifrias ofertadas pelo CCG traduziram posies conflitantes em relao aos interesses do Mercosul. Para Israel, os mercados em que os interesses do Mercosul convergem so, em grande nmero, os mesmos dos pases do Golfo. Contudo, entre os 97 grupos de produtos classificados pelo SH, a Unio Europeia apresenta-se em
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53 como o principal competidor, e, nos outros mercados, os competidores internacionais exercem posies majoritrias com participaes acima de 20%. Em termos competitivos, esses resultados indicam que as margens preferenciais de acesso a mercados ofertadas pelo Estado de Israel devem ser negociadas pelo Mercosul de modo que seu alcance signifique um novo ordenamento competitivo nos mercados-alvos, favorvel s exportaes do Mercosul, sob pena de no se estabelecer um relacionamento comercial propcio formao de um livre comrcio pleno entre ambos. No caso da Unio Europeia, as tentativas de reabilitao do acordo foram incentivadas em 2004, e a Unio Europeia apresentou uma lista de mercados com margens de preferncias tarifrias que chegariam a 100% para a totalidade dos produtos em dez anos. Apesar desses esforos, o acordo no foi ainda efetivado. Na oferta da Unio Europeia, os mercados que teriam livre comrcio estabelecido imediatamente na lista oferecida no ano de 2004 seriam os de produtos com razoveis contedos tecnolgicos, como os farmacuticos, qumica fina e da rea de informtica. Nesses setores, o Mercosul no tem competitividade internacional na Unio Europeia e, portanto, h interesse imediato. Os resultados alcanados pelos clculos dos ndices de Convergncia de Poltica Externa indicaram que, entre os mercados classificados a 2 dgitos pela SH, 27 grupos de produtos contm elevada aderncia para a negociao compartilhada pelo Mercosul (baixo conflito): 41% do valor exportado pelo Brasil e 83% do valor total exportado pelos demais pases do Mercosul para a Unio Europeia foram destinados a esses mercados. A maioria dessas exportaes de produtos intensivos em fatores naturais e mo-de-obra. Os mercados com alto grau de conflito interno no mbito do Mercosul esto concentrados no interesse brasileiro. Entre eles, os mais relevantes so: pastas de madeira; caf, ch e mate; alumnio e suas obras. Nenhum mercado da Unio Europeia apresentou fluxos comerciais que denotassem qualquer possibilidade de interesse isolado por parte dos demais pases do Mercosul. 6. Referncias BALASSA, B. Trade Liberalization and Revealed Comparative Advantage. Manchester School of Economic and Social Studies, v. 33, n. 2, Blackwell Publishing, 1965, p. 99-123.
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O Surgimento do Fair-Trade na Poltica Comercial Norte-Americana: Condio Material, Ideias e Instituies


Filipe Almeida Mendona1

Introduo A histria da poltica comercial norte-americana caracterizada por atritos entre duas formas de lidar com o comrcio: o protecionismo e o livre comrcio. Do ps-Segunda Guerra em diante, os Estados Unidos adotaram uma postura mais livre-cambista em relao ao bloco ocidental. Contudo, a partir da dcada de 1970, o pas entrou em um ciclo de recesso econmica, comumente associado ao enorme dficit no balano de pagamentos, o que contribuiu para o florescimento de teses declinistas, como a de Arrighi (1997) e Kennedy (1989), entre outros, alm de ocasionar o acirramento das crticas s polticas comerciais de cunho liberal adotadas at ento, agregando fora s demandas protecionistas (Destler, 1986). No entanto, o Unilateralismo Agressivo na poltica comercial norte-americana no final da dcada de 1980 foi reflexo de uma nova forma de lidar com o comrcio denominada fair trade. Esta foge ao escopo analtico do protecionismo ou livre-cambismo clssicos. Por meio da Super 301, expresso mxima desta noo de comrcio, os Estados Unidos identificavam os principais pases que adotavam prticas discriminatrias contra os produtos norte-americanos e que apresentavam grande potencial de
1 Doutorando em Cincia Poltica pela UNICAMP. Coordenador Assistente do Instituto Nacional de Cincia e Tecnologia para Estudos sobre os Estados Unidos (INEU) <http:// www.ineu.org.br>. Pesquisador do Centro de Estudos de Cultura Contempornea (CEDEC).

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FILIPE ALMEIDA MENDONA

elevao das importaes deles oriundas, como Japo, ndia, Coria do Sul e Brasil. O mtodo escolhido para forar a abertura desses pases foi a utilizao de retaliaes unilaterais. A dcada de 1980 chave para a compreenso das tendncias que influenciaram os acontecimentos ocorridos no Congresso norte-americano de 1987, os quais possibilitaram que a noo de fair trade alcanasse o auge institucional. As dinmicas do mercado internacional e o equilbrio de poder ento vigentes no poderiam mais ser tratados da mesma forma que nas dcadas de 1950 e 1960. Uma nova rede de aes e reaes havia sido criada entre os Estados, o que demandava novos posicionamentos. No tocante poltica comercial, a vitria de Reagan nas eleies de 1981 fez com que os Estados Unidos assumissem, embora no de forma imediata, uma postura mais rgida. A estratgia norte-americana de negociar em mbito multilateral, por exemplo, foi reformulada para lidar com as novas dinmicas internacionais e, consequentemente, reduzir o dficit norteamericano. Iniciava-se uma estratgia de mltiplas direes (multitrack) que, alm das rodadas multilaterais, passou a utilizar outros mecanismos, como os acordos bilaterais (com o Canad e Israel) e, mais tarde, regionais (NAFTA) (GILPIN, 2000)2. Pode-se afirmar que as mudanas mais importantes do governo Reagan na rea econmica se deram em trs esferas: 1) gastos pblicos; 2) poltica monetria; e 3) poltica comercial. Com relao aos gastos pblicos, houve corte nos programas sociais (US$110 bilhes entre 1981-84) e um importante aumento dos gastos militares com o projeto Guerra nas Estrelas. Com relao poltica monetria, houve elevao da taxa de juros e do valor do dlar para combater a inflao. Assim, o governo Reagan deu prosseguimento s polticas implementadas por Paul Volcker ainda no governo Carter (19771981), com restrio da oferta de dlares e altas taxas de juros. No que se refere poltica comercial, alguns fatores foram essenciais para a mudana no comportamento estratgico de seus formuladores, entre eles: o declnio industrial do pas, agravado pela ascenso da sia Oriental; o dficit comercial com o Japo, que transformou o maior credor do globo em maior devedor; e o processo de regionalizao da Europa Ocidental.
2

Esta estratgia tornou-se instrumento de extrema importncia para a busca da segurana econmica dos Estados Unidos e foi ampliada de maneira considervel na dcada de 1990, formando uma densa rede de tratados bilaterais e regionais e entrelaando os pases de maneira complexa.

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O SURGIMENTO DO FAIR-TRADE NA POLTICA COMERCIAL NORTE-AMERICANA

Esse novo cenrio poltico, implantado principalmente por Reagan, modificou a maneira pela qual os Estados Unidos lidavam com o restante do mundo. Parte da opinio pblica norte-americana passou a acreditar que strong and reliable American support for a U.S. leadership role in international economic issues has faded. Stoga conclui afirmando que Protectionist feelings are strong, even within sectors of the business community that have traditionally favored free trade. (Stoga, 1986:80). Enquanto os Estados Unidos mantiveram sua prosperidade, o livre-comrcio era vivel, mas com a queda relativa da economia do pas, as demandas protecionistas ganharam novo vigor. Segundo Destler,
In calendar year 1985, foreign trade suddenly became what it had not been for half a century: one of the central issues in American politics. Democrats sensed opportunity. By charging that a soft-onforeign-rivals trade policy was deindustrializing the United States, they might undercut two core strengths of President Ronald Reagan: economic recovery at home and standing tall in the world. Republicans felt vulnerable, and struck first with their own proposals to be tough on competitors abroad and to restrict import at home (Destler, 1986:96).

A diferena entre as presses protecionistas desse perodo e as que ocorreram em 1970-72, 1977-79 e 1981-82 era que os filtros institucionais que protegiam o Congresso pareciam no ter mais o mesmo efeito que tiveram at a dcada de 1960, por terem sofrido forte deslegitimao em decorrncia do dficit comercial, responsvel pela reconfigurao da arena poltica norteamericana. Como veremos na primeira parte deste artigo, essa situao foi agravada pela estratgia da Casa Branca, que incentivou ainda mais a procura por providncias no Congresso. Segundo Destler (1986:103), The administration was not providing members of Congress with political insulation at a time when they needed it more than ever. So the number of bills soared. Esse cenrio possibilitou a criao de mecanismos institucionais agressivos, legitimados pela noo de fair trade, pois demandavam a abertura de outros pases por meio de ameaa. Os defensores desse argumento, de forma distinta das interpretaes clssicas de comrcio, afirmavam que as prticas desleais deviam ser combatidas por meio de medidas
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unilaterais, tornando possvel um cenrio de livre-comrcio. A reciprocidade devia ser exigida pelos pases que j se abriram ao livrecomrcio, como os Estados Unidos3. Geralmente, tal noo propagada quando setores norte-americanos so impedidos de entrar em mercados estrangeiros devido a prticas desleais. Baseados nisso, congressistas tais como Gephardt (New York Times, 1988), Bentsen, Danforth, entre outros (Schwab, 1994), defenderam com afinco medidas unilaterais contra pases como o Japo. Embora a transio das idias livre-cambistas, evidenciada na reciprocidade assimtrica4, para o Unilateralismo Agressivo tenha suas razes ainda na dcada de 1960 e incio de 19705, foi em 1988, com a implementao do Omnibus Trade and Competitive Act, que a passividade norte-americana cedeu lugar necessidade de abertura de novos mercados por meio de medidas unilaterais. A elaborao da Seo 301, entre elas a Super 301, foi um reflexo dessa transio de idias. Em primeiro lugar, esse mecanismo tinha como objetivo pr fim utilizao do comrcio como instrumento de presso para atingir objetivos mais gerais de poltica externa6, transferindo-se responsabilidades ao USTR (Bello e
Na verdade, esta uma noo tipicamente norte-americana. Baseada na idia de reciprocidade, a poltica comercial norte-americana reduzia barreiras comerciais na expectativa de que outros pases fizessem o mesmo. Contudo, sabemos que isso no ocorria, o que acabou contribuindo para a queda de poder econmico relativo dos Estados Unidos. 5 Em 1960, com a implementao do Trade Expansion Act of 1962, o Congresso concedeu ao presidente o direito de retaliao em casos injustificveis ou discriminatrios. Em 1974, a Seo 301 se desenvolveu com a incluso de novos temas como servios ao seu escopo jurdico, englobando assim todas as exportaes norte-americanas. Em 1979, este mecanismo ganha ainda mais fora com a insero em seu arcabouo de assuntos no relacionados diretamente ao comrcio. Em 1984, o investimento estrangeiro direto (IED) passou a ser considerado parte integrante da Seo 301, alm de garantir ao USTR a capacidade de iniciar peties por conta prpria, sem a necessidade de peties de setores privados ou do poder Executivo (Svilenov, 1999:4). 6 Vale ressaltar que havia dvidas quanto a esta interpretao. What is the impact of this transfer likely to be? Congress made an important symbolic statement in insisting upon the transfer of authority despite the administrations strong and repeated objections. [] However, the change is unlikely to be particularly significant. The trade representative still serves at the pleasure of the president, and therefore is unlikely to take actions of which the president disapproves. The only question which will be answered in time with experience under the new Section 301 is whether there may occasionally be cases in which the president may permit the trade representative to take actions that he himself would not take (Bello e Holmer, 1990:57).
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Holmer,1990). Segundo, o mecanismo era revestido de capacidade obrigatria de ao, buscando-se torn-lo independente de polticas de governo. Terceiro, a Seo 301 incluiu assuntos como direitos trabalhistas e oportunidades de mercado no critrio de prticas desleais de comrcio. Dessa maneira, esses temas, que at ento eram considerados independentes das questes comerciais, passaram a ser considerados como questes diretamente vinculadas a elas. E por ltimo, o mecanismo ganhara alta agilidade, estabelecendo o prazo mximo de 21 dias para o incio dos trabalhos do USTR, evitando-se procedimentos burocrticos desnecessrios que poderiam torn-lo invivel. Ao atribuir essa capacidade ao USTR, os Estados Unidos passaram a definir o que correto ou incorreto em assuntos de comrcio, podendo classificar supostamente luz de acordo de comrcio ou do GATT, uma prtica como insustentvel, e, portanto, sujeita a uma ao final compulsria pelo USTR, antes mesmo de emitido parecer final por aqueles instrumentos legais internacionais (Arslanian, 1994:85)7. Tal transio de idias sobre comrcio, de free trade para fair trade, bem como o adensamento da seo 301, relacionado com mecanismos agressivos e unilaterais, afetaram diretamente as relaes de comrcio entre o Brasil e os Estados Unidos no final da dcada de 1980. luz disto, o principal objetivo deste trabalho identificar as razes dessa transio, identificando-se as foras motivadoras e os principais atores envolvidos no processo. Tal compreenso se revela importante na medida em que mudanas desse tipo impactam significativamente o comrcio nacional e podem contribuir para a identificao prvia de novas transies, aumentando-se o tempo disponvel para a elaborao de estratgias de resposta. Para atingir o objetivo proposto, discorremos, inicialmente, sobre a relao entre a condio material, as idias e as instituies. Em seguida, trataremos dos atores envolvidos nesse processo. Esses dois pontos se mostram essenciais para se compreender o emprego da noo de fair trade no sistema de comrcio dos Estados Unidos na dcada de 1980, que ser discutido na terceira parte do artigo.
Alm dessas quatro inovaes proporcionadas pela lei de 1988, houve outras: o mecanismo passou a ser mais consistente, dificultando demandas para o trmino do dispositivo; o USTR tinha obrigao de elaborar uma espcie de lista negra anual avaliando os pases praticantes de comrcio desleal, destacando as barreiras que impediam a entrada americana, e um ranking das barreiras prioritrias, entre outras.
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1. Foras Motivadoras da Transio de Poltica de Comrcio As ideias possuem papel determinante na ao poltica? Este um questionamento que se relaciona diretamente com diversas reas das Cincias Humanas. Nas Relaes Internacionais, as anlises sobre as ideias foram frequentemente negligenciadas pelo fato de estarem relacionadas com questes consideradas demasiado abstratas, ou por fornecerem explicaes incompletas. Tome-se como exemplo o trabalho de Philpott (2001), em que o autor atribui fora exagerada ao papel das ideias quando afirma que a ascenso do protestantismo determinou a criao do que se convencionou chamar Sistema de Westphalia. Contudo, o debate atual entre as escolas racionalista e construtivista tem-se voltado crescentemente para essa questo (Wendt, 1987; Adler, 1999). Embora os interesses tenham maior destaque no campo de estudos das Relaes Internacionais, algumas correntes tericas (reflexivistas, psestruturalistas, entre outros) acreditam que as ideias desempenham papel importante na definio e mudana nas aes dos interesses dos atores (vide Adler, 1999; Wendt, 1987; Woods, 1995; Goldstein e Keohane 1993; Ikenberry, 1993). A crescente importncia das anlises das ideias, quer sejam consideradas variveis independentes, dependentes ou intervenientes, e, principalmente, o papel hoje desempenhado pelos construtivistas e pelas correntes ps-positivistas tm feito com que esse debate ganhe cada vez mais destaque nos estudos de Relaes Internacionais e, consequentemente, nos assuntos de Economia Poltica Internacional. Nesse contexto, partimos do seguinte pressuposto: na poltica comercial norte-americana, as ideias relevantes so aquelas potencializadas pelos interesses diretamente ligados condio material, seja por razes polticas, seja por razes econmicas. Dessa forma, a elaborao de anlises de poltica comercial no depende apenas do campo cognitivo, ou de como os indivduos ou coletividades entendem o comrcio. Trata-se de tentativa de compreender a relao entre a realidade material e as proposies tericas que buscam mant-la, alter-la ou ampli-la. Antes de prosseguir, faz-se necessrio definir alguns dos termos aqui utilizados. Interesse deve ser entendido como o objetivo ou a finalidade ltima do lucro material ou ganhos polticos que, por sua vez, visam ao
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lucro material8; trata-se da lgica do benefcio, da vantagem e da manuteno ou alterao da condio material. Esta, por sua vez, deve ser compreendida como o ponto de partida, ou seja, a realidade material presente, a situao econmica pura e simples. J uma idia de poltica de comrcio representa o elo abstrato entre a condio material e o benefcio econmico. Como a condio material e as ideias de comrcio se relacionam? Existem basicamente trs formas distintas de abordar as ideias. Alguns tericos, como Salant, afirmam que as mudanas que ocorrem nelas se baseiam em processo de aprendizagem ou adaptao (Salant, 1989:29). Assim, novas ideias surgem e se desenvolvem quando as circunstncias sofrem variaes9. Ao que tudo indica, para esses autores, as ideias so desvinculadas de qualquer interesse material, o que torna suas anlises demasiado subjetivas (Adler, 1999). J os tericos estruturalistas afirmam que as ideias que prevalecem so aquelas que expressam a posio do Estado na hierarquia do Sistema Internacional. Dessa forma, as ideias dominantes so aquelas favorecidas pelos Estados dominantes e/ou aquelas que melhor incorporam o interesse nacional desses Estados (Cox, 1987; Krasner, 1985; Gill, 1990). Os tericos que trabalham com poltica domstica, por seu turno, fundamentam suas anlises nos grupos de interesse (Milner, 1997). O grupo que possui maior capacidade de influncia no jogo poltico ter naturalmente suas idias vinculadas a um maior nmero de atores ou instituies, o que selaria a influncia do grupo para atingir seus objetivos. Independentemente da corrente terica adotada, essas diferentes abordagens possuem algo em comum: existe uma hierarquia dinmica que abrange tipos diferentes de ideias. Em vrios sistemas (econmico, poltico ou internacional), podemos encontrar concorrncia entre idias (Vide Biersteker, 2000). O processo de formulao de poltica comercial norteamericano tambm est sujeito a esse tipo de nuances. Neste caso, as ideias
Um grupo desinteressado, na maioria das vezes, no consegue ver a relao entre determinada ao poltica e a sua condio material sem a presena de ideias que o levam a chegar a essa concluso. As ideias, por sua vez, so frequentemente apregoadas pelos grupos de interesse que tm de fato sua condio material afetada diretamente por determinada questo. No processo legislativo que culminou com a elaborao da Super 301, os dois grupos estiveram presentes e agiram de maneira apartidria para criar um mecanismo que revigoraria o posicionamento econmico dos Estados Unidos. 9 Um problema inerente desta abordagem que no explica por que ideias existentes por muito tempo assumem a liderana na hierarquia das ideias nem por que circunstncias diferentes geram solues diferentes (Woods, 1995:168).
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mudam quando as disposies da condio material se alteram, afetando os interesses; consequentemente, tais mudanas se refletem na poltica comercial norte-americana. Em outras palavras, as alteraes ocorridas na condio material da economia domstica dos Estados Unidos na dcada de 1980 foram importantes para o fortalecimento de demandas favorveis elaborao de um Trade Act responsvel pela reformulao do relacionamento comercial do pas com o resto do mundo. Impossibilitado de aprovar medidas protecionistas em larga escala, devido ao papel desempenhado pelos Estados Unidos na economia internacional, o Executivo norte-americano cedeu aos argumentos do Congresso baseados na ideia de fair trade. Embora a condio material seja o motivo principal aqui considerado para que ocorram mudanas na hierarquia de ideias em assuntos comerciais, importante frisar que no h consenso na literatura a respeito de mudanas na hierarquia de ideias. Entretanto, trs questes merecem destaque. Em primeiro lugar, os momentos de tenso, conflito, choque ou crise so ideais para a propagao de ideias alternativas, tendo em vista que, em outros contextos, dificilmente uma ideia seria substituda. These crises, afirma Legro (2000: 263), are depicted as a type of collective electroshock therapy that jolts societies out of their extant modes of thought and gives them new ways of dealing with the world. Vale lembrar que, no campo comercial, a crise necessariamente material. Nessa mesma lgica, Goldstein discorre sobre como a crise contribui para a ascenso de ideias alternativas, ao afirmar que a histria da poltica [] makes it clear that when the economy flourishes there is little incentive to change policy, whatever the objective merits. If, in contrast, existing policy confronts hard times, it is abandoned, again regardless of its economic merits (Goldstein, 1988: 179). Ikenberry (1993) tambm reconhece a especificidade dos momentos de crise. Segundo o autor, at a critical turning point, such as the end of a major war, structures of power and interests matter just as they always do. But at these turning points, uncertainties about power structures and unhappiness with past or current definitions of interests provide openings for rethinking (Ikenberry, 1993:59). Ainda discorrendo sobre o assunto, o autor afirma que [] particular historical moments can provide expert groups wielding new policy approaches and philosophies with opportunities to decisively shape a governments conception of the national interest (Ikenberry, 1993:60).
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A relao entre a expectativa e o objetivo outro condicionante importante que facilita a transio de ideias (Legro, 2000). Grupos aderem a novas ideias devido expectativa de que uma nova diretriz proporcionar a consecuo de um objetivo esperado, ao contrrio da inrcia. Objetivos no realizados alteram a hierarquia das ideias, o que pode contribuir para alteraes nas instituies norte-americanas. Em outras palavras, no atingir um objetivo demandado pelos poderosos grupos de interesse por meio de uma ideia dominante (e so esses grupos que a tornam dominante) colabora para a intensificao de debates alternativos. A esse respeito, Ikenberry afirma que dissatisfaction with past policy creates a new willingness by political leaders to reevaluate their interests, goals, and doctrines; disruptions and breakdown of rules and institutions create a need for non-incremental decision making. And the collapse of old political coalitions requires a search for new coalitions (Ikenberry, 1993:83). Em terceiro lugar, as instituies so tambm capazes de influenciar diretamente a hierarquia de ideias. No campo das polticas comerciais, as instituies podem interferir na agenda disponvel para os grupos de interesses (Vigevani, 1995). Ao mesmo tempo, a aceitao de um tipo especfico de poltica, ao se generalizar a ponto de dominar a hierarquia das ideias, tende a materializar-se em mecanismos legais por meio do processo legislativo, fenmeno aqui denominado de institucionalizao (ou materializao) das ideias em mecanismos legais. Em outras palavras, mecanismos legais ou institucionais possuem a capacidade de defender as ideias que os geraram; consequentemente, estas acabam constrangendo a sociedade e o governo10 mesmo que a hierarquia das ideias seja alterada novamente. (Goldstein, 1988). Este um dos motivos que possibilitam a manuteno de diretrizes ambguas no design institucional de comrcio dos Estados Unidos. Alm disso, esse paradoxo nos faz concluir que todas as mudanas conceituais significativas necessitam necessariamente de rupturas institucionais. Fica evidente, em suma, que as ideias daqueles que constroem as leis e as foras sociais que lhes do sustentao poltica so de extrema importncia para a dinmica de fluxos e refluxos entre a hierarquia de ideias e as instituies.
10 O esquema de Goldstein (1988) parece ser incompleto para os propsitos deste trabalho. Acreditamos ser necessrio enfatizar a condio material como fora primeira com condies de alterar a hierarquia das ideias. Uma vez inserida a dimenso material, esse esquema se torna ainda mais relevante. Vale ressaltar tambm que Goldstein (1988) no ignora a condio material, porm este no o foco do seu trabalho.

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Na segunda metade da dcada de 1980, as solues oferecidas pelos intelectuais da poca eram muitas, e os enfoques tericos, divergentes (vide Gordon, 1986; Cline, 1989). Contudo, era consenso que o dficit se tornara insustentvel e que algo deveria ser feito. Tambm era consensual que a dcada de 1980 deveria ser tratada de maneira diferente, no havendo mais espao para o internacionalismo nos moldes da dcada de 1960. Uma mudana substancial no posicionamento norte-americano era extremamente desejada pelo Congresso. Hughes exemplifica bem essa lgica ao afirmar que:
Today these internationalist impulses have pretty well exhausted themselves in mainstream American political life. Traditional internationalist themes are no longer significant outlets for political idealism in the United States. Instead, they are the objects of derision and contempt. [] But officially dominant U.S. attitudes are now antiinternationalist (Hughes, 1986:25-6).

Este um dos motivos que levou Destler a concluir que trade imbalance begets political imbalance (Destler, 1986:101). No mbito do arcabouo terico deste trabalho, isto significa dizer que a condio material o ponto de partida para a ao poltica. Isto porque os setores afetados materialmente pressionavam por mudanas no posicionamento da administrao. No caso em questo, polticas protecionistas eram exigidas por vrios setores da economia norte-america. Essas demandas no demoraram a entrar na agenda do Congresso. importante frisar que quela altura a reduo do dficit comercial, fundamentada no campo das ideias, era considerada o principal meio para a retomada da prosperidade norte-americana11. Tal cenrio influenciou a maioria das solues que surgiram no Congresso: a reforma do GATT baseada na reciprocidade, o protecionismo puro e simples e a abertura do mercado de exportao. A combinao dessas solues ensejou o nascimento da Super 301.
Destler deixa isso claro ao afirmar: In fact, early in that period there developed a nearuniversal, bipartisan consensus in the congressional trade community that the White House was doing nothing about the trade problem and perhaps did not even recognize its existence. Most legislators saw the overvalued dollar as the prime cause of yawning trade deficits. [...] These legislators also saw the low priority he [the president] gave to attacking the egregious budget deficit, which was in turn the strong dollars primary cause. Or if they looked at specific trade issues, they saw a president reluctant to take the initiative in fighting foreign import restrictions and export subsidies (Destler, 1986:102).
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Em resumo, dois fenmenos merecem ateno especial: a atuao das ideias potencializadas pela condio material em deteriorao (crise; descompasso entre expectativa e objetivo) e as mudanas de diretrizes nas instituies envolvidas. A interao entre as duas variveis de extrema importncia para a compreenso do Unilateralismo Agressivo norteamericano, suas diretrizes e constrangimentos e, consequentemente, seus impactos sobre o Brasil. Vale notar que a estrutura12 econmica internacional tambm interfere nessa dinmica, uma vez que afeta diretamente a condio material dos atores relevantes. 2. Grupos de Interesse e o Estado: a Atuao dos Atores na Transio de Poltica de Comrcio O perodo denominado Unilateralismo Agressivo da poltica comercial norte-americana no responde, apenas, ao jogo poltico domstico. Alm do papel da condio material, o Estado norte-americano representado por uma cpula dirigente (Casa Branca, Departamento de Estado, Departamento de Comrcio, USTR, entre outros) que mantm diretrizes de longo prazo tambm teve papel significativo bem como autonomia. Este vetor no pode ser ignorado. No perodo em questo, a Super 301, expresso mxima da noo de fair trade, foi produto do esforo do Congresso norte-americano de harmonizar os interesses diversos da economia domstica norte-americana com os interesses de Estado, fundamentalmente polticos e estratgicos. Antes de prosseguir, cabe aqui uma pequena reviso das principais abordagens tericas que tratam da relao entre grupos de interesse e o Estado. Para os propsitos deste trabalho, so duas as principais correntes tericas que buscam relacionar a poltica domstica com a poltica de Estado: (1) teorias que enfatizam o jogo poltico domstico em detrimento do Estado; (2) teorias que enfatizam o Estado como ator autnomo. Afora essas correntes, existem outras, com caractersticas diferentes e que, embora no abordadas com intensidade neste artigo, no podem ser desconsideradas. Alm disso, a diviso em duas correntes obedece, neste artigo, a funo meramente organizacional, uma vez que agrupar diferentes autores em um grupo coeso tarefa extremamente difcil sem se ignorar as especificidades de cada autor.
12 Entendem-se por estrutura os constrangimentos impostos a um ator por fenmenos exgenos.

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Teorias com nfase no jogo poltico domstico Esta tem sido a abordagem mais utilizada para analisar as principais diretrizes de comrcio dos diferentes pases. Segundo esta perspectiva, a poltica comercial uma das respostas dadas ao jogo poltico domstico. Neste cenrio, grupos de interesse, como empresas, multinacionais, bancos etc., pressionam a mquina estatal a agir de determinada forma por meio de instrumentos de presso, como lobby (Putnam, 1988; Evans, 1993; Moravisck, 1993). Outras foras, tais como grass roots lobbying (Cintra, 2005) e sistema eleitoral (Morrow, 1991), tambm possuem relevncia, pois so instrumentos importantes para dominar ou influenciar a mquina pblica. Desse modo, o Estado deixa de ser um ator autnomo. Todas as suas aes obedecem s demandas internas. Os grupos mais bem organizados possuem maior capacidade de transferir suas demandas ao Estado. Uma vez que o faam, as polticas de comrcio passam a refletir os interesses defendidos por esses atores. Para os autores desta perspectiva no existe nada que se aproxime de um interesse nacional coeso, algo que possa ser definido como pertencente a um bem geral do Estado. Existem, de fato, vrios interesses que buscam, de uma forma ou de outra, transformar suas demandas particulares em poltica de Estado. Em outras palavras, o interesse nacional nada mais do que a existncia de um interesse particular que conseguiu sobressair-se a ponto de controlar a mquina pblica (Moravisck,1993). Putnam, com a Teoria dos Jogos em Dois Nveis, um dos principais autores que examinam o jogo poltico domstico. Segundo o autor, existe uma relao direta entre o nvel domstico e o nvel estatal. Da mesma forma que um negociador precisa barganhar com outros Estados (Nvel I), precisa negociar tambm com as diversas foras presentes no cenrio poltico domstico (Nvel II). Win-set um dos principais conceitos desenvolvidos pelo autor. Trata-se do alcance das propostas de uma negociao, tanto propositivas quanto defensivas, consideradas positivas pelos grupos domsticos. Segundo o autor, o tamanho do Win-set depende do jogo poltico domstico. Baseado nesses pressupostos, o autor busca relacionar os dois nveis, focalizando as duas hipteses centrais: The smaller the win-set, the greater the risk that negotiations break down e A small win-set can be a bargaining advantage (Putnam, 1988:438-40)
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Tomando esses argumentos como pressupostos, alguns autores acreditam que preciso criar meios que conectem os diferentes setores domsticos com o Estado. Esses mecanismos de acesso garantiriam uma concorrncia mais direta para dominar a mquina pblica, garantindo o acesso de setores menos favorecidos. O USTR, no caso americano, tem sido citado como exemplo desta ligao entre o que particular, o jogo poltico domstico, e o que pblico, o Estado (Vigevani et al., 2005). Por essa tica, Estados que no garantem mecanismos de acesso claramente definidos tendem a estar em desvantagem, uma vez que as polticas adotadas pela mquina pblica tendem a no refletir as demandas domsticas de maneira eficaz, prejudicando-se a economia domstica. Esta a lgica de Putnam, expressa pela Teoria dos Jogos em Dois Nveis. O Brasil um dos exemplos citados (vide Oliveira, 2007), pois entende-se que a formulao de poltica internacional brasileira acontece de modo autnomo dos interesses domsticos. No tocante poltica comercial, seria interessante criar alguma agncia nos moldes do USTR norte-americano, garantindo-se, assim, o acesso do privado ao pblico no cenrio poltico brasileiro. Allison (1969) tambm trouxe contribuies importantes para este tipo de abordagem domstica, muito antes de Putnam. Aquele autor desenvolveu trs tipos ideais para analisar a crise dos msseis em Cuba, conhecidos como os trs modelos de Allison, destacando-se o segundo e o terceiro modelos13. O segundo modelo, denominado organizacional, entende as organizaes intraestatais como as unidades bsicas de anlise. Assim, o governo no mais considerado um ator unitrio, pois existe ao seu redor uma constelao de organizaes, cada uma com um interesse prprio, com prioridades, percepes e questes diferentes. O principal objetivo dessas organizaes garantir o oramento, a sobrevivncia ou a cooptao de poder. Segundo o autor, government consists of a conglomerate of semi-feudal, loosely allied organizations, each with a substantial life of its own [...]
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O primeiro modelo foge das questes abordadas neste tpico e se encaixa melhor no prximo. Denominado Estatal, o governo unitrio e as aes so tomadas de forma puramente estratgica. A segurana, assim, tem prioridade e a noo de racionalidade, tal como nos ensina a Teoria dos jogos, o elemento bsico das decises. Nas palavras do autor, esta abordagem provides for rational discipline in action and creates astounding continuity in foreign policy which makes American, British, or Russian foreign policy appear as an intelligent, rational continuum... regardless of the different motives, preferences, and intellectual and moral qualities of successive statesmen (Allison,1969:692).

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governments perceive problems through organizational sensors. Governments behavior can therefore be understood according to a second conceptual model, less as deliberate choices of leaders and more as outputs of large organizations functioning according to standard patterns of behavior (Allison,1969:698). O terceiro e ltimo modelo de Allison denomina-se Individual. Neste nvel, os principais atores so os indivduos que ocupam uma posio de importncia no governo, da qual podem influenciar diretamente a adoo de determinada deciso. Questes tais como personalidade, capacidade de barganha, habilidade poltica, vontade pessoal, entre outras, assumem relevncia. Segundo o autor,
Man share power. Men differ concerning what must be done. The differences matter. This milieu necessitates that policy be resolved by politics. What one nation does is sometimes the result of the triumph of one group over others. More often, however, different groups pulling in different directions yield a resultant distinct from what anyone intended. What moves the chess pieces is not simply the reasons which support a course of action, nor the routines of organizations which enact an alternative, but the power and skill of proponents and opponents of the action in question (Allison,1969:707).

Outro autor que considera o cenrio domstico John S. Odell. Ao analisar o papel da ameaa nas negociaes internacionais, Odell afirma que sua utilizao de forma bem-sucedida resultado da poltica domstica. The effects of coercion attempts vary, and one thing they depend upon is internal politics (Odell,1993). Charles Maier (1978), embora com menor nfase, tambm parece inserir-se neste grupo. Ao analisar a construo do sistema econmico do ps-Segunda Guerra, o autor conclui que the construction of the post-World War II Western economy under United States auspices can be related to the political and economic forces generated within American society (Maier, 1978:24). Katzenstein tambm chama a ateno para este nvel de anlise. Segundo ele, existem trs formas de lidar com a questo: por meio do paradigma nacionalista, do paradigma realista e do paradigma neoliberal. Segundo o autor:
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Content and consistency of foreign economic policies result as much from the constraints of domestic structures as from the functional logic inherent in international effects. A correct determination of the relative weight of international and domestic factors is one of the keys to an adequate analysis of international politics. Although domestic and international forces are complementary rather than competing in their impact on foreign economic policies, it appears that on questions of the international economy international politics can no longer be adequately analyzed from the lofty heights of the international system alone. The political causes and consequences of many current international problems of the international economy should instead be interpreted as well from the perspective of domestic politics (Katzenstein,1976:45).

Teorias com nfase na autonomia do Estado So diversas as correntes tericas que buscam salientar as aes de Estado. No podemos, certamente, agrupar todos os autores num grupo coeso, pois diferem em muitos pontos. Contudo, o seguinte aspecto os une: todos garantem, em maior ou menor grau, poder autnomo aos Estados com maior intensidade do que os autores citados no tpico anterior. O Realismo Clssico uma das mais influentes escolas a lidar com essa questo. Para ele, o Estado difere fundamentalmente da sociedade. Isto quer dizer que no existe uma relao direta entre o jogo poltico domstico e o Estado, pois o ltimo possui autonomia exclusiva para tomar as decises. Basicamente, as principais premissas que baseiam a tradio Realista so: o Estado o nico ator e caracterizado como unitrio e racional e a poltica no se baseia em princpios morais. A razo de Estado prevalece, bem como a soberania em assuntos domsticos. Sendo esta a natureza de todos os Estados, o Sistema Internacional anrquico. Alm disso, o Realismo parte do pressuposto de que os Estados so unidades polticas integradas, e que, se no houver tal integrao, cabe ao Estado cri-la. Assim, o Estado o nico ator influente nas Ralaes Internacionais, separando-se de forma rgida a dinmica interna da internacional. A segurana central para a manuteno do Estado e de total controle deste. Todos esses argumentos, em maior ou menor grau, esto presentes nos seis pontos de Morgenthau (2003), um dos principais autores desta corrente.
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Entretanto, tal abordagem sofreu mudanas para adequar-se a novos desafios impostos pela nova dinmica dos acontecimentos internacionais desde a dcada de 1980. Waltz, por exemplo, alterou alguns pressupostos do Realismo Clssico para avanar no debate, modificando a dinmica motivacional da ao (Shimko, 1992:294)14. Acreditamos que isso se deu por motivos cientficos e metodolgicos, como no caso de Waltz, e por mudanas na estrutura econmica internacional, em que os Estados Unidos ocuparam papel central, como no caso de Gilpin (2004) e Ikenberry (1996). Contudo, o resgate do Realismo, denominado Neorrealismo, tambm no forma um grupo coeso, como pressupem alguns acadmicos para fins didticos. Tal grupo tambm possui variaes. Assim, se existe o Neorrealismo Estrutural de Waltz, h a Poltica Econmica Internacional Neorrealista, encabeada por Gilpin. Por isso, preciso ter em mente no ser possvel falar em Neorrealismo, como muitos autores fazem, mas, sim, em Neorrealismos, pois os distintos autores que comumente so enquadrados nessa categoria possuem diferenas fundamentais. Talvez a principal contribuio do Neorrealismo waltzaniano tenha sido trazer o nvel estrutural para o debate. Isto significa que as unidades intraestatais so totalmente ignoradas e perdem, se compararmos com os tericos da poltica domstica, o papel de destaque na formulao de polticas, no recebendo aqui nenhum papel. As caractersticas dos Estados, suas peculiaridades, o sistema poltico, os tipos de instituies, a religio etc. deixam de ser relevantes. O que importa para esse autor a localizao posicional dos Estados, uns com relao aos outros. A esse respeito, Waltz afirma que
Relao significa a interao das unidades e a posio que elas ocupam entre si. Para definir estrutura necessrio ignorar como as unidades se relacionam entre si (como elas interagem), concentrandose em como elas se posicionam em relao s outras (como elas se arrumam e se posicionam). Interaes, com j insisti, ocorrem no
A natureza do homem deixa de ser a fora motivadora, como nos ensina Morgenthau (2003), e a estrutura internacional assume esse papel. A este respeito, Waltz afirma que um sistema composto de uma estrutura e de unidades interagindo. A estrutura o amplo sistema componente que torna possvel pensar em um sistema como um todo (Waltz, 2002:79). Logo em seguida, o autor conclui que abstrair atributos das unidades significa deixar de lado questes sobre tipos de lderes polticos, instituies econmicas e sociais e acordos ideolgicos que os Estados podem ter (Waltz, 2002:80).
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nvel das unidades. Como as unidades posicionam-se em relao s demais, a forma que elas so posicionadas ou arranjadas, no propriedade das unidades. O arranjo das unidades uma propriedade do sistema (Waltz, 2002:80).

A formulao terica de Waltz, em suma, difere em muito daquelas dos tericos da poltica domstica. Assim, no Realismo Clssico, o Estado o ator principal e possui autonomia em questes internacionais, salvo os constrangimentos impostos pela estrutura. Questes domsticas so desconsideradas. Na perspectiva estrutural, outros dois autores, alm de Waltz, merecem destaque. O primeiro deles Krasner. Em seu texto State Power and the Structure of International Trade, o autor afirma que interdependence is not seen as a reflection of state policies and states choices (the perspective of balance-of-power theory), but as a result of elements beyond the control of any state or a system created by states (Krasner, 2000:19). Baseado nisso, o autor afirma que a poltica comercial dos Estados definida pelo poder dos Estados e pelo interesse destes em maximizar as metas nacionais. Para os propsitos deste artigo, faz-se necessrio destacar a relao entre a distribuio de poder e o grau de abertura no comrcio internacional feita pelo autor (a tabela abaixo sintetiza este argumento). Assim, a poltica comercial dos Estados varia de acordo com as movimentaes estruturais, e no como resultante de presses domsticas. Tabela 1: Probability of an Open Trading Structure with Different Distribution of Potential Economic Power

(Krasner, 1976:323)

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Ikenberry outro autor que aborda a dimenso estrutural, embora com importantes diferenas de Waltz e Krasner. Segundo ele, at key historical junctures hegemonic states can create an entire political formation that takes us beyond the dichotomy of domestic and international by seeking to align the two (Ikenberry,1996:298). Um dos argumentos centrais do autor que o Estado, principalmente o hegemnico, tenta materializar externamente um sistema que ele busca manter internamente. O Estado, para o autor, quem merece o foco da anlise, contudo no podemos ignorar o jogo poltico domstico completamente, como fez Waltz. Isto porque a ao do Estado se d entre as demandas domsticas e as internacionais. Segundo o autor,
Our view is that the activities and choices of state officials, situated between these domains, are particularly important. We assume that state officials have both international and domestic goals, and we are interested in the ways they pursue domestic goals within the international system and international goals within the domestic system (Mastanduno, Lake e Ikenberry,1989:459).

Em suma,
Policy made in one arena spills over into the other. Governments act at home to meet international challenges and abroad to solve domestic problems, often simultaneously. What are needed are conceptual frameworks that address not only the impact of one on the other, but the interplay between domestic and international factor (Mastanduno, Lake e Ikenberry,1989:458).

Sem se desvincular de seus esforos tericos anteriores, como a Teoria da Estabilidade Hegemnica, Robert Gilpin (2004), assim como Waltz (2002), Krasner (1979) e Ikenberry (1996), reconhece a estrutura internacional15
15 Entretanto, Gilpin tem mais facilidade para lidar com a mudana do que Waltz. Sua Teoria da Estabilidade Hegemnica prev a alternncia de potncias hegemnicas o que pode alterar de maneira significativa as regras do Sistema Internacional (Gilpin, 1988). O prprio Gilpin reconhece diferenas significativas entre sua obra e a de Waltz: This problem may be illustrated by a brief consideration of Waltzs and my own last books. In his Theory of International Politics, Waltz employs a theoretical framework that is, to use Brian Barrys useful formulation, essentially sociological: Waltz starts with the international system and its structural features

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como um importante nvel de anlise para a compreenso da poltica comercial dos Estados. Tanto o Realismo Estrutural de Waltz quanto a Poltica Econmica Internacional de Gilpin apontam o Estado como ator principal. Os dois tericos veem a poltica como um meio para se atingir um fim, desprovida de moralidade, em cenrio de autoajuda. Contudo, tais autores divergem no debate sobre o equilbrio entre segurana e economia. Gilpin define poder como capacidade militar, econmica e tecnolgica. Assim, a natureza do Estado continua sendo a mesma (busca por sobrevivncia em um cenrio de autoajuda), mas nem sempre gastos militares tero prioridade sobre assuntos econmicos, uma vez que esse ltimo tambm uma forma importante aquisio de poder. Esta diferenciao respeitvel, embora sutil, porque abre o leque para a ascenso de novas variveis no trabalho de Gilpin deixadas em segundo plano por Waltz, como a utilizao da poltica comercial como ferramenta para agregar poder. Embora essas abordagens divirjam em importantes questes, todas elas reconhecem a existncia de um interesse nacional no definido exclusivamente como resultado do jogo poltico domstico. Leo Panitch (2000) tambm atribui ao Estado grande autonomia. Ao discorrer sobre o processo globalizante, usado por muitos como exemplo da falncia da autonomia dos Estados, o autor afirma que o Estado permanece importante e que a globalizao resultado de suas aes autnomas. isto que o autor quer dizer ao afirmar que the process of globalization, far from dwarfing states, has been constituted through and even by them (Panitch, 2000). Assim, a mobilidade do capital, o fim das barreiras ao comrcio, as privatizaes, entre outros, embora sejam desafios importantes, no minaram por completo a autonomia dos Estados. Krasner (1979), em outra oportunidade, chega a afirmar que o Estado, representado por uma cpula dirigente, possui interesses prprios que podem ou no se adaptar s demandas internas. Assim, no so todos os casos em que as aes de Estado respondem diretamente aos interesses domsticos. Isso reflexo da autonomia do Estado.
in order to explain certain aspects of the behavior of individual states. My War and Change in World Politics emphasizes the opposite approach, namely, that of economic or rational choice theory: I start with individual state actor and seek to explain the emergence and change of international systems (Gilpin, 1986:303).

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Em algumas questes, essa cpula dirigente tem mostrado certas preferncias que perduram no tempo e no obedecem s mudanas de governo. Isso mostra que as polticas adotadas pelo Estado nessas situaes obedecem aos interesses polticos, e no apenas aos grupos de interesse domsticos. Em outras palavras, no se podem desconsiderar as opes geoestratgicas dos Estados, que costumam utilizar a poltica econmica ou comercial como um de seus instrumentos. Segundo Krasner, U.S. leaders have been more concerned with general political objectives than with specific economic ones. They often ignored the positions taken by large private corporations (Krasner,1978). Segundo o autor, existe um interesse nacional representado pelo Estado que no necessariamente responde aos interesses polticos domsticos, embora este nvel possa constranger seu campo de ao.
For operational purposes the state can be conceived of as comprising those central governmental institutions that are charged with protecting the general well-being of the society and are relatively insulated from particular group pressure. For the United States, the White House and the State Department are the most obvious candidates (Krasner,1978).

Outro autor importante que no pode deixar de ser mencionado Peter Gowan. Segundo ele, existe uma dimenso estratgica de Estado que no pode ser ignorada. Ao discorrer sobre o fim do sistema BrettonWoods, o autor afirma que o pas no , naturalmente, simplesmente os seus polticos eleitos: eles vm e vo, mas o pas deve permanecer, e a tarefa dos funcionrios pblicos graduados a de apresentar os fatos a seus chefes polticos: os fatos sistmicos da situao e interesses do pas dentro de um horizonte de tempo maior do que o ciclo eleitoral (Gowan, 2003:108). Em outra oportunidade, ao discorrer sobre as polticas pr-Japo e Europa adotadas pelos Estados Unidos no imediato ps-guerra, o autor afirma que this turn was thus not simply the spontaneous outcome of market decisions by capitalists. They were concerted efforts in the field of state strategy (Gowan, 2007:15). A diviso feita pelo autor demonstra que existe uma dimenso estratgica que no responde aos interesses dos capitalistas, ou seja, dos grupos de presso.
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Embora esses autores possuam diferenas significativas, todos eles conferem ao Estado, com maior ou menor intensidade, certo poder autnomo. Para eles, exceo de Waltz, a autonomia dos Estados pode ser minimizada por meio de demandas internas, mas no de maneira completa, sempre havendo espao para a atuao do Estado. Alm disso, esses autores afirmam que a estrutura internacional tambm pode restringir a autonomia dos Estados e, consequentemente, moldar a poltica comercial. 3. Demandas Domsticas, Interesse de Estado e Fair Trade Como vimos, a dcada de 1980 assistiu ao crescimento da preocupao norte-americana com o seu balano de pagamentos. Os congressistas daquele pas comearam a considerar essa questo com mais cuidado, devido consolidao da impresso, tanto pelo Congresso quanto por vrios outros atores domsticos, de que o dficit comercial norte-americano era resultado de restries impostas aos produtos do pas no exterior. Tal situao se deu de acordo com a lgica apresentada na primeira parte deste trabalho, isto , condio material, idias e instituies. Tais alteraes, entretanto, no podem ser entendidas considerando-se apenas o jogo poltico domstico. No caso em questo, evidente a influncia que diversos grupos de presso tiveram, principalmente por meio do Congresso. Contudo, a administrao alterou o rumo das negociaes, buscando uma medida alternativa que respeitasse, ao mesmo tempo, tanto as demandas domsticas quanto os objetivos externos. A Super 301, embora no tenha sido criao da administrao, e, sim, do Senado, significou uma vitria para aquela. Isto porque foi possvel evitar medidas puramente protecionistas, fortalecendo-se um vetor alternativo denominado fair trade. Essa ideia produto da interao entre demandas domsticas e demandas de Estado, bem como da passagem do internacionalismo para o nacionalismo econmico, muito embora se trate de um nacionalismo econmico diferente, que foge ao escopo analtico do protecionismo clssico. Por meio da Super 301, os Estados Unidos identificam os principais pases que adotam prticas discriminatrias aos produtos norte-americanos e que, por este motivo, so grandes importadores potenciais. O mtodo escolhido para forar a abertura desses pases para os Estados Unidos foi a utilizao de retaliaes unilaterais. Desta maneira, seria possvel responder de forma contundente s demandas polticas domsticas, sem bom frisar - minar a abertura do sistema de
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comrcio internacional, objetivo histrico do Estado norte-americano (Vigevani et al., 2005). Em suma, a noo de fair trade foi materializada em mecanismo institucional aps intensos debates na Cmara, no Senado e na administrao. Para os grupos domsticos, o objetivo era produzir impacto significativo nas diretrizes de comrcio dos Estados Unidos, embora muitos autores afirmassem que o documento em nada contribuiria para uma melhora substancial na posio material do pas (Arslanian, 1994; Svilenov, 1999). Contudo, as diretrizes de Estado tinham por objetivo absorver as demandas domsticas sem prejudicar a abertura do sistema de comrcio internacional. Foram quatro, basicamente, as vitrias angariadas pelos atores domsticos no caso em questo. A primeira foi a realocao de funes quanto implementao dos mecanismos da Super 301. O USTR, e no mais o Presidente, passou a ser responsvel pelas investigaes de pases estrangeiros. Cabia a esse rgo a deciso de utilizar ou no o dispositivo (Vide Bayard E Elliott, 1994:29). As interpretaes dessa alterao parecem chegar mesma concluso: tratava-se de tentativa de pr fim utilizao do comrcio como instrumento de presso para atingir objetivos de poltica externa considerados relevantes. Arslanian (1994:84) afirmava que essa alterao visava aumentar a responsabilidade do USTR nos processos de utilizao da 301, evitando-se, com isso, o envolvimento de consideraes de natureza mais ampla [...] como poltica externa, segurana nacional e polticas domsticas. Contudo, bom ter em mente que o USTR nomeado pelo Presidente e, por isso, os ganhos efetivos que tal alterao trouxe aos interesses domsticos ainda carecem de anlises mais detalhadas. Em outras palavras, a alterao no representou um golpe na autonomia do Estado. A respeito, Bello e Homer (1990:57) afirmam que:
What is the impact of this transfer likely to be? Congress made an important symbolic statement in insisting upon the transfer of authority despite the administrations strong and repeated objections. [] However, the change is unlikely to be particularly significant. The trade representative still serves at the pleasure of the president, and therefore is unlikely to take actions of which the president disapproves. The only question which will be answered in time with experience under the new Section 301 is whether there may occasionally be
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cases in which the president may permit the trade representative to take actions that he himself would not take (Bello e Holmer, 1990:57).

A segunda alterao que merece destaque se refere capacidade compulsria conferida ao USTR. Constatada a violao de direitos norteamericanos com prticas desleais de comrcio, o USTR passaria a deter capacidade obrigatria para agir. Este era um dos pontos defendidos por Danforth (Apud Bello e Holmer, 1990:58), que chegou a afirmar em um hearing que unless we at least sometimes actually enforce the law, there is no credibility [...] I think that if you never retaliate, I think that if the referee never blows the whistle on a foul, there is no way to stop fouls16. Ao atribuir essa capacidade ao USTR, os Estados Unidos passaram a definir o que correto ou incorreto em assuntos de comrcio, podendo determinar supostamente luz de acordo de comrcio ou do GATT, uma prtica como insustentvel e, portanto, sujeita a uma ao final mandatria pelo USTR, antes mesmo de emitido parecer final por aqueles instrumentos legais internacionais (Arslanian, 1994, p. 85). Assim, esperava-se coibir prticas desleais de comrcio que impactavam a balana comercial17. Aqui tambm difcil afirmar que a administrao sofreu uma derrota, tendo em conta a proximidade com o USTR. Pelo contrrio, tal alterao pode ter fortalecido o Estado norte-americano, legitimando aes agressivas contra outros Estados por meio de mecanismos internos. Neste particular, a lgica do Win-set parece fazer sentido, restringindo-se a rea de ganho e aumentando-se a agressividade dos Estados Unidos em negociaes internacionais (Putnam, 1988).

16 O senador George J. Mitchell (D-Maine) (apud Bello e Holmer, 1990:58), da mesma forma, afirmava que the history of administration after administration of both parties refusing to implement the law. Instead, this president and these predecessors have used the wide discretion provided in the law to deny or to delay taking action sometimes for close to a decade. [] But it is this very discretion which has led to the disastrous record of enforcement under Section 301. 17 What is the significance of the mandatory retaliation provisions likely to be? Proponents of mandatory retaliation hope that the establishment of a statutory mandate will enhance the credibility of the threat of retaliation under Section 301, and thereby increase the administrations negotiations leverage and the prospects for favorable, trade-liberalizing resolutions of trade disputes. They also hope that the existence of the mandate will have a chilling effect on the establishment of new trade barriers by U.S. trading partners (Bello e Holmer, 1990:58).

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A terceira alterao refere-se incluso de assuntos como direitos trabalhistas e oportunidades de mercado no critrio de prticas desleais de comrcio. Esses temas, que at ento eram considerados independentes das questes comerciais, passam a ser tidos como questes diretamente vinculadas a elas. Para Bello e Holmer (1990, p. 75), embora essas questes estivessem implcitas no arcabouo da Seo 301, antes mesmo da lei de 1988, a incluso literal dessas prticas no texto da nova lei poderia increase the pressure on the trade representative formally to find such practices to be unfair and take action in response. Alm disso, segundo Arslanian (1994, p. 86), a nova legislao passou a atribuir ao Executivo poder discricionrio quase ilimitado para identificar uma prtica como sendo no-razovel ou discriminatria, e, portanto, acionvel do ponto de vista da seo 301. Embora isso represente uma vitria importante das demandas domsticas, no representa uma derrota da Administrao. Pelo contrrio, aqui tanto os grupos domsticos quanto o Estado ganharam. Esse ponto est, na verdade, intimamente ligado noo de fair trade. A quarta alterao que merece destaque se refere aos procedimentos necessrios implementao da Super 301. Buscava-se agilizar o mecanismo, evitando-se trmites burocrticos desnecessrios que poderiam torn-lo invivel. A seo 302(b) [...] determina que, em um prazo mximo de 21 dias aps a data de identificao das prticas e pases prioritrios, o USTR dever iniciar investigaes para todos aqueles casos (Arslanian, 1994, p. 87). Neste particular, a administrao sofreu uma derrota. O emprego de longos processos investigativos sempre foi um meio de ganhar tempo e, com a medida, limitou-se a margem de manobra. importante salientar que a autonomia garantida ao Estado norteamericano para reavaliar as propostas demandadas pelos atores domsticos no est relacionada ao que Ikenberry chamou de open hegemony. Segundo esta perspectiva,
In such a benevolent hegemonic formation, where there are real institutional restraints on the exercise of power, the resulting order begins to reflect less faithfully the underlying distribution of power. This is reflected in the American hegemonic order, where the web of institutional relations security, political, and economic that the United Sates spun after World War II and in later decades has
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transformed the sharp power disparities into a more principled and mutually acceptable order (Ikenberry, 2002:197).

Em outras palavras, esse filtro imposto pelo Estado no foi uma limitao ao prprio Estado, mas uma garantia de que as diretrizes maiores de poltica externa seriam mais slidas e, portanto, menos variveis em relao aos ciclos econmicos. 4. Consideraes Finais A materializao da noo de fair trade na Super 301, nos EUA, na dcada de 1980, consiste em importante caso emprico que demonstra a interao entre condio material, ideias, ou seja, as foras motivadoras da mudana, e os atores importantes envolvidos no processo. Buscamos assim contribuir para os debates de Economia Poltica que lidam com formulao de poltica comercial. interessante notar que vivemos um momento parecido, em que parece percorrer-se nos Estados Unidos o mesmo caminho trilhado na segunda metade da dcada de 1980. Para melhor compreender essa dinmica, preciso fazer algumas consideraes sobre o processo de formulao de poltica comercial nos Estados Unidos. Este se divide em trs etapas. A primeira delas se concentra nas involues da condio material, proporcionadas quer por motivos endgenos, quer por motivos exgenos. Estas foras parecem estar diretamente relacionadas com a ascenso de novos polos de exportao, que so sentidos com mais intensidade pelos atores domsticos. Na dcada de 1980, esses polos eram representados pelos Newly Industrialized Countries (NICs), alm de Brasil, ndia e Japo. Hoje, a China recebe a maior parte das atenes. Esses novos polos so acusados de causar a desindustrializao da economia norte-americana, na medida em que provocariam reestruturao do mercado de trabalho e aumento do desemprego, acirrariam a concorrncia e contribuiriam para o dficit comercial. A interpretao da situao material, bem como a formulao de solues para atingir uma nova posio futura, constitui a segunda etapa do processo. Nesta, os intelectuais, as comunidades epistmicas e os formadores de opinio so importantes atores. Na dcada de 1980, por exemplo, a seguinte relao era amplamente aceita como vlida: o exame da balana comercial era visto como a principal forma de diagnosticar a
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deteriorao econmica norte-americana; pois, por meio dela, era possvel avaliar quanto a economia do pas estava perdendo. Embora a relao entre essas variveis no seja to clara, dominou o debate. Era preciso criar ferramentas capazes de aliviar o dficit, eliminar barreiras que afetavam a competitividade norte-americana e diminuir o desemprego do pas. Figura 1: Processo de Formulao de Poltica Comercial nos Estados Unidos

A terceira etapa refere-se materializao dessas percepes em mecanismos institucionais. No Congresso, duas propostas dividiam as atenes na dcada de 1980. A emenda de Gephardt, extremamente agressiva no combate s prticas desleais de comrcio, e a Super 301, criao do Senado. Esta, embora visasse atingir o mesmo objetivo que o projeto de Gephardt, era considerada mais razovel, visto que o texto era mais aprazvel, razo pela qual findou por ganhar o debate no Congresso. Alm disso, podemos notar, durante todo o processo legislativo que culminou na criao da Super 301, a constante interao entre o Legislativo e a administrao. Enquanto o primeiro se mostra muito mais suscetvel s presses protecionistas que obedeciam lgica dos grupos de interesse, o Executivo obedecia a outra lgica, conquanto no estivesse totalmente desvinculado de interesses setoriais. Estava mais focado em assuntos de Estado, tentando coadunar de maneira fluda seus interesses de longo prazo (buscava manter o bom funcionamento do sistema de comrcio
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internacional) com as demandas domsticas (buscavam proteo contra concorrentes estrangeiros), muito mais imediatistas. Segundo o grfico 1, so os assuntos de Estado que filtram as demandas internas, antes de estas se materializarem em instituies. Contudo, importante frisar que o Executivo parece no ser to sensvel condio material quanto os congressistas. Essa tendncia parece ter prevalecido desde o ps-Segunda Guerra; a criao do USTR, ainda na dcada de 60, foi, em certa medida, resultado dela. Entretanto, uma vez que a primeira e a segunda etapas esto consolidadas, parece ser extremamente complicado reverter o processo. O que se pode fazer filtrlo para se evitarem conflitos com os objetivos mais gerais e de longo prazo de poltica de Estado. luz do caso em questo, podemos concluir que, para se entenderem alteraes nas diretrizes norte-americanas de comrcio - sobretudo quando o que est em jogo no so questes puramente circunstanciais, mas que alteram significativamente o rumo da estratgia de comrcio norte-americana -, preciso relacionar o jogo poltico domstico, bem como suas relaes com o Congresso, com o Estado representado pela administrao e seus interesses de longo prazo. Esse ltimo, entretanto, precisa ser compreendido como um ator autnomo. evidente que a diviso do processo em trs etapas no to ntida, tendo em vista que os elementos principais de cada etapa se interpenetram, sendo muitas vezes difcil entender a que etapa um determinado acontecimento pertence. Na primeira delas, por exemplo, a interpretao da condio material influenciada pelas ideias. Alm disso, s vezes, podem-se entender as perdas materiais como garantia de ganhos em outras esferas. Na dcada de 1960, por exemplo, os Estados Unidos arcaram com custos para a manuteno da Aliana Atlntica (Vide Gowan, 2007). Embora se tratasse de custos comerciais, o ganho revertia em segurana. A respeito, Ikenberry (2002:197) afirma que:
Free trade helped cement the alliance, and in turn the alliance helped settle economic disputes. In Asia, the export-oriented development strategies of Japan and the smaller Asian tigers depended on Americans willingness to accept their imports and live with huge trade deficits; alliances with Japan, South Korea, and other Southeast Asian countries made this politically tolerable (Ikenberry, 2002:197)
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Tal interpretao da poltica comercial norte-americana, baseado nos resultados econmicos, e no na preciso conceitual, , pode ensejar novas formas de posicionamento do Governo brasileiro diante dos desafios impostos pelo Governo norte-americano. Quando se pensa em comrcio norteamericano, as anlises com nfase no jogo poltico domstico possuem preponderncia. Contudo, vimos que, quando as alteraes so substanciais e no meramente circunstanciais (ou setoriais), o Estado precisa ocupar papel de destaque. Isso ocorre devido existncia de um ambiente estratgico de Estado, muitas vezes ignorado pelos que enfatizam apenas o jogo poltico domstico. O jogo poltico domstico importante, pode influenciar diretamente os rumos de uma negociao por vrios mecanismos, como agncias especializadas, sistema eleitoral etc. Entretanto, conclumos que no se pode explicar tudo olhando para o jogo domstico apenas. A autonomia do Estado no pode ser desconsiderada. Este serve tambm como um importante filtro no processo de formulao de poltica comercial. Bibliografia ADLER, Emmanuel. O construtivismo no estudo das relaes internacionais. Lua Nova, n.47, p. 201-246. 1999. ALLISON, Graham T. Conceptual Models and the Cuban Missile Crisis. The American Political Science Review, Vol. 63, No. 3. (Sep., 1969), pp. 689-718. ARRIGHI, Giovanni. O longo sculo XX: dinheiro, poder e as origens de nosso tempo. 2 ed. Rio de Janeiro/So Paulo: Contraponto/Editora Unesp, 1997. ARSLANIAN, Regis P. O Recurso Seo 301 da Legislao de Comrcio Norte-Americana e a Aplicao de seus Dispositivos contra o Brasil. Braslia: Instituto Rio Branco, 1994. BAGWELL, Kyle; STAIGER, Robert W. Domestic Policies, National Sovereignty, and International Economic Institutions. The Quarterly Journal of Economics, Vol. 116, No. 2. (May, 2001), pp. 519-562.
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Economia Chinesa: o seu Impacto no Setor Caladista Brasileiro


Jacqueline A. H. Haffner1 Denise Scherer de Souza2

Resumo: Este artigo faz uma anlise do desenvolvimento da economia da China nos ltimos anos. Sinaliza como esse pas evoluiu e est conseguindo crescer em relao economia mundial. Considerando a expanso da indstria caladista, estabelece comparao entre o desenvolvimento desse setor na economia chinesa e na brasileira. Posteriormente, busca apontar as consequncias para a indstria caladista brasileira. Por fim, apresenta possveis alternativas e estratgias para que o Brasil se mantenha competitivo em escala mundial, na busca de novos mercados e novas parcerias. Palavras-chave: indstria caladista, China, mercado brasileiro. Abstract: This article makes a review of the development of Chinas economy in the last years. It signals how China evolved and is managing to grow in relation to the worlds economy. Considering the expansion of the footwear industry, it establishes a comparison between the
Economista, Professora do curso de Cincias Econmicas ULBRA Canoas. E-mail: jacqueline_haffner@hotmail.com. 2 Contadora, aluna do curso de Ps-Graduao em Gesto Empresarial ULBRA Canoas. Email: schererdenise@hotmail.com .
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development of the Chinese economy and the Brazilian economy in this industry. Afterwards, it intends to point out the consequences for this industry in the Brazilian market. Finally, it presents feasible alternatives and strategies that would allow Brazil to remain competitive in the world, in search of new markets and new business partners. Key words: footwear industry, China, Brazilian market. 1. Introduo Nas duas ltimas dcadas, a China vem obtendo crescente projeo no comrcio internacional. Ao atrair investimentos estrangeiros para as cidades exportadoras que dispem de mo-de-obra barata e altos ndices de incentivos fiscais, o pas tem provocado uma grande invaso dos seus produtos em todo o mundo. Com populao de 1,3 bilhes de pessoas e fora de trabalho de 640 milhes, que vivem e trabalham em ambiente com recursos naturais limitados, a China tem imensas vantagens em relao aos demais pases no que tange mo-de-obra. Diante de certas facilidades frente a outros polos produtivos do setor caladista, sua produo est em plena ascenso e preocupa outros mercados, principalmente o brasileiro. Neste trabalho, pretendemos analisar a ascenso econmica da China em relao ao setor caladista no Brasil, bem como seus impactos na economia brasileira. 2. Entrada da China no Comrcio Internacional A China foi um dos primeiros pases a se desenvolverem cultural e economicamente. H milhares de anos, j existia na regio uma agricultura desenvolvida, alm de ricas atividades culturais. Em primeiro de outubro de 1949, foi fundada a Repblica Popular da China (RPC). A RPC um Estado socialista de base democrtica popular, dirigido pela classe operria e baseado na aliana operrio-camponesa. De acordo com o governo popular chins, desde que essa repblica foi fundada, o pas registrou grande progresso nas reas econmica, poltica e cultural. Com crescimento mdio de 9% ao ano a partir da dcada de 80, a China possui atualmente o segundo maior PIB do planeta. De acordo com
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o Banco Mundial, em 2006, este chegou a US$ 2,2 trilhes, atrs somente dos EUA, da Alemanha e do Japo, tendo hoje superado estes dois ltimos. Ao final de 2006, seu volume de reservas j ultrapassava os US$ 800 bilhes. Este produto interno fabuloso torna-se, entretanto, pouco expressivo quando dividido pela populao de 1,3 bilhes de habitantes: a renda per capita de aproximadamente US$ 1.700. Isso demonstra que o padro de vida do cidado mdio ainda baixo quando comparado, por exemplo, com pases como o Brasil. No plano macroeconmico, a China vem buscando manter o crescimento do seu PIB prximo a 7% ao ano, sua inflao estvel na casa dos 3% ao ano e um aumento anual no volume de comrcio da ordem de 8%. Vem igualmente buscando manter a taxa de desemprego abaixo de 5%. Para manter esse processo produtivo crescente, a China vem aumentando seu consumo de energia, o que obriga o pas a investir maciamente em infraestrutura exemplo disso tem sido a construo de grandes usinas hidreltricas e a buscar o apoio dos pases africanos, em especial de Angola, para satisfazer sua demanda por petrleo. No que se refere poltica econmica e fiscal, a China autodenominase uma economia socialista de mercado, cujo poder central (ANP) regulamenta e administra a abertura econmica e as relaes comerciais. O pas est atualmente dividido em 23 provncias, cinco regies autnomas, quatro municpios subordinados diretamente ao governo central (Pequim, Shangai, Tianjin e Chongqing), alm de duas regies administrativas especiais (Hong Kong e Macau). O governo chins busca ainda a reintegrao poltica e administrativa de Taiwan, seu principal parceiro comercial estrangeiro ao lado dos Estados Unidos da Amrica e do Japo (NASCIMENTO, 2006). O sistema fiscal chins caracteriza-se pela cobrana de impostos dos governos central e locais. A cobrana pelo governo central refere-se basicamente aos servios alfandegrios, impostos sobre consumo, renda, servios de correios, alm de impostos cobrados s empresas em geral (indstria e comrcio). Os impostos locais referem-se basicamente utilizao da propriedade, do solo, circulao de veculos, s taxas sobre contratos, alm de impostos para a manuteno das cidades, entre outros.
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2.1. Trajetria econmica A China tem levado adiante o fortalecimento de sua autonomia nacional principalmente pela sua crescente reinsero na economia de mercado por meio de aliana com o capitalismo internacional a qual se d, todavia, em condies de independncia. Isso tem implicado o abandono de tradicionais elementos socialistas de administrao da economia, com a conservao dos aspectos que se mostram mais funcionais acumulao privada de capital. Isso se reflete no crescimento do produto interno bruto, dos empregos na indstria privada, da renda agregada e na autonomia quanto aos circuitos do capital financeiro externo, com o progressivo deslocamento dos investimentos em empresas pblicas para investimentos em empresas privadas, num crescimento mais rpido do produto das provncias onde h zonas econmicas especiais (ZEEs), e a consequente diminuio dos empregos nas empresas pblicas, entre outros. Para possibilitar a modernizao da agricultura, indstria, cincia e tecnologia e defesa nacional, a China estimulou a criao de zonas econmicas especiais (como as de Daliam, Tiajin, Fuzhou, Pequim, Shangai), especialmente concebidas para formarem polos de crescimento voltados para a economia como um todo. Essas zonas passaram a receber investimentos macios do governo em infraestrutura e muitas criaram parques industriais com alta tecnologia. A estratgia das ZEEs era, e , atrair investimentos estrangeiros para as cidades exportadoras do litoral oferecendo mo-de-obra barata, o que vem resultando em altas taxas de crescimento, com mdia de 9,3% a.a., e promover a invaso de produtos chineses em todo o mundo. Conforme a Cmara de Comrcio e Indstria BrasilChina, as cidades chinesas economicamente mais importantes encontram-se no litoral leste, embora cada vez mais existam empresas estrangeiras que prefiram dirigir seus investimentos para o interior, onde a infraestrutura pior, mas a mode-obra mais barata. Mais de 70% das empresas chinesas so atualmente propriedade privada. O setor privado, que tambm inclui as empresas estrangeiras na China, responsvel por quase 60% dos bens produzidos no pas, e continua sendo poltica do governo chins encorajar a privatizao de suas empresas estatais. A China vem acelerando a reforma dos setores monopolizados que eram restritos s empresas do governo para torn-los acessveis a investidores privados, nacionais ou estrangeiros.
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Nas estatsticas chinesas, as empresas so divididas em quatro tipos principais: as pequenas empresas, as de propriedade estatal e coletiva, e outros tipos, que abarcam as empresas capitalistas. Em nmeros absolutos de 2003, os investimentos de empresas estatais e coletivas ainda so preponderantes e compem 53% dos investimentos totais. As empresas de outros tipos de propriedade respondem por 32% dos investimentos. O restante cabe s pequenas empresas e empreendimentos. Porm, a comparao das taxas de crescimento deixa entrever uma grande disparidade. Houve crescimento de 13 vezes dos investimentos de empresas de outros tipos de propriedade entre 1993 e 2003. Por outro lado, no mesmo perodo, o crescimento dos investimentos das empresas estatais foi de 2,73 vezes e os das empresas coletivas, 3,45. Tais dados mostram que o setor pblico vem perdendo espao, progressivamente, para o setor privado, no que toca aos investimentos. Em 2002, os investimentos das unidades pertencentes ao Estado quase foram alcanados pelos investimentos de outros tipos de propriedade, isto, propriedades de tipo capitalista. Conforme Machado e Ferraz (2005), outro indicador do xito do plano de abertura do mercado chins est relacionado com a recepo de investimentos externos diretos (IED). No perodo de 1979 a 2003, o pas teve aprovadas colocaes no montante de aproximadamente US$ 900 bilhes, volume que o projeta em segundo lugar como principal mercado de destino no que respeita a esse tipo de investimento, atrs apenas dos Estados Unidos. A maior parte desse montante j ingressou no pas e possibilitou a criao de cerca de 450 mil empresas com a participao de capitais estrangeiros. Cabe destacar que pelo menos 80% das 500 multinacionais que dominam o mercado mundial em todos os setores j se encontram instaladas na China. Todavia, foi a partir da dcada de 1990 que o investimento estrangeiro passou a aportar na China em grande quantidade. No total, entre 1994 e 2004, a China recebeu US$ 503 bilhes em investimentos estrangeiros. O atual modelo de crescimento chins repete, em linhas gerais, a estratgia adotada pelo Japo e pela Coreia do Sul no passado, ou seja, usar a demanda externa para alavancar a produo interna e, com isso, desenvolver a economia. J em 2004, o pas tornou-se a terceira maior nao a negociar em dlares, atrs dos Estados Unidos e da Alemanha e logo frente do Japo.
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O produto interno bruto chins, em 2004, pelo mtodo de clculo da paridade do poder de compra, era sete trilhes e cento e vinte e trs milhes. Em 2005, passou a ser o segundo maior do mundo, aps o produto norteamericano. Sua posio nas importaes mundiais era a terceira em 2004, assim como sua posio nas exportaes. Isso foi conquistado com uma rpida variao nas suas compras e vendas externas. Em mdia, as variaes percentuais de exportao e importao foram 16 em 1995, 25 em 2003 e 30 em 2004. O saldo da balana comercial para 2003 foi de US$ 45 bilhes, com importaes de US$ 473 bilhes em mercadorias e venda de US$ 519 bilhes. Isso d aproximadamente uma proporo de 35% do comrcio externo sobre o PIB. As companhias estrangeiras, que destinaram China US$ 720 bilhes em investimentos, esto desempenhando um papel cada vez mais importante no crescimento da economia local, segundo o assistente do ministro do Comrcio Chins, Wang Chao (SCHINCARIOL, 2006). 2.2. Mantendo o crescimento e a participao no comrcio A China figura como pea fundamental no jogo do crescimento mundial, em funo do seu rpido crescimento, impulsionado, entre outros, pelo incentivo tributrio concedido ao setor exportador. Na mdia, as empresas chinesas pagam o equivalente a 17% de impostos. As exportadoras, todavia, pagam somente 5% de impostos devido a uma regra que separa as exportadoras das que vendem no mercado interno. Alm disso, 4% podem ser usados para a compra de matrias-primas. Dessa forma, o total de impostos cai para apenas 1%. Se por um lado esse crescimento econmico tem gerado resultados positivos, por outro cria uma dependncia excessiva do pas com relao ao desempenho das exportaes. Um dos grandes desafios do governo chins para os prximos anos reduzir essa dependncia externa, criando condies para uma maior participao da demanda interna na composio do crescimento do PIB. Conforme o Conselho Empresarial BrasilChina (2007), o processo de substituio de importaes, que objetiva o aumento do valor agregado da produo industrial chinesa, tem modificado o padro da composio da balana comercial do pas. O crescimento do supervit no comrcio de eletrnicos resultado da intensificao desse processo na cadeia de
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fornecimento do setor. Na indstria pesada, a China continua sendo grande importadora de maquinrio, ao passo que tambm se torna exportadora lquida de metais. O supervit comercial recorde do primeiro semestre de 2007 e as estimativas de supervit anual, que se aproximaram do volume de US$ 320 bilhes, fizeram com que analistas alterassem a previso do crescimento do PIB chins para 2007. Algumas medidas adicionais podero, talvez, reduzir levemente o ritmo de crescimento. Entre elas esto restries recentes impostas pelos governos locais a indstrias fortemente poluentes e a reduo de benefcios fiscais concedidos aos exportadores. A verdade, entretanto, que a China ainda tem potencial para continuar crescendo velozmente por bastante tempo. Pelo lado da oferta, a nica restrio visvel uma elevao muito forte dos preos das commodities. Porm, a capacidade ociosa industrial muito elevada, e a capacidade de produo dever continuar a crescer em um ritmo forte. A existncia de um grande contingente de trabalhadores no campo permite elevar a demanda por mo-de-obra por longo tempo sem presses adicionais sobre o custo do trabalho. Pelo lado da demanda, a situao relativamente folgada das contas pblicas viabiliza, caso necessrio, um aumento de gastos em educao, sade e previdncia, que teria como resultado uma reduo da poupana e uma elevao do consumo das famlias. Alm disso, a elevao das exportaes no pas vem sendo conquistada com base em ganhos permanentes de competitividade, com aumento do contedo de conhecimento e elevao do valor agregado. Em outras palavras, o aumento das exportaes chinesas vem causando um aprofundamento domstico da cadeia mundial de fornecedores alm de aumentar a produo de firmas locais , o que resulta num aumento proporcionalmente maior da produo e do valor adicionado. 2.3. O crescimento potencial da indstria caladista chinesa De acordo com dados da Organizao do Desenvolvimento Industrial das Naes Unidas (2007), o ataque da China indstria internacional tem sido avassalador e tende a continuar por mais alguns anos. Mas esse surto no se limita somente aos calados. Em outros setores, tais como vesturio, mobilirio, artigos de papelaria etc., tambm ocorre, a ponto de o governo chins oferecer incentivos s companhias produtoras de baixa tecnologia
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dispostas a mudar-se para o interior a fim de estimular a reduo dos custos de mo-de-obra e de fabricao. No momento, ningum pode superar os chineses, especialmente em se considerando os recursos de Taiwan e de Hong Kong, bem como toda a infraestrutura de apoio, que permite um desenvolvimento clere, comercializao para produo, flexibilidade em produo por estilos, construes e produes em srie, alm de prazos de entregas reduzidos. Acresa-se tudo isso ao baixo custo de mo-de-obra, aluguel e transporte, aos tributos fiscais e custos de formas, moldes e de materiais e teremos um conjunto de fabricao quase imbatvel, sem mencionar as zonas livres de tributao nas quais atuam e produzem sem restries. Geralmente os proprietrios das fbricas chinesas no adquirem nova tecnologia somente para estar em dia com as ltimas novidades disponveis no mercado; tampouco a reduo de custos uma razo popular para comprar. A principal motivao para a maioria dos comerciantes chineses obter fatia maior de mercado ou assegurar o mercado j existente. H trs fatores que conduziram a China liderana em calados, tanto na produo quanto no consumo domstico e na exportao. O primeiro deles diz respeito ao prprio setor, que tem mo-de-obra intensiva e muitas vezes interiorizada devido substituio do setor primrio pelas ZPEs. O segundo a globalizao, que induz concorrncia acirrada entre os grandes varejistas mundiais e sua busca por melhores preos. O terceiro a poltica pragmtica do governo chins, que atrai fabricantes de Taiwan, reduz o custo do capital e oferece incentivos fiscais, alm de facilitar as importaes e manter a moeda desvalorizada. Segundo a Abicalados (2006), com todas essas facilidades, a indstria caladista chinesa ampliou sobremaneira sua produo. Em 1997, a fabricao somou 1,9 bilho de pares; em 2005, pulou para 4,5 bilhes; estima-se que, em 2009, dever chegar aos 8,9 bilhes. Com esse volume, dever deter 61,5% do total de calados produzidos no planeta, estimado em 14,7 bilhes de pares. Em 2005, foram produzidos 13 bilhes de pares, tendo sido a China responsvel por 7,6 bilhes, com 58,8% do mercado mundial. Ainda segundo a Organizao do Desenvolvimento Industrial das Naes Unidas (2007), se no houver mudanas, a produo da indstria chinesa continuar a subir. Poder aumentar muito mais e, finalmente, transformar o pas no nico fornecedor mundial, como j acontece na indstria do brinquedo. O que assusta o setor caladista brasileiro a entrada de um volume cada vez maior de calados procedentes da China, com um preo mdio em
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queda livre. De janeiro a maio de 2007, vieram da China 6,6 milhes de pares, isto , 153% mais sapatos do que no mesmo perodo do ano anterior, em que haviam entrado 2,6 milhes de pares. O preo pago correspondeu a US$ 4,25 contra os US$ 6,11 registrados no ano anterior, ou seja, um decrscimo de 30,54% no preo mdio. O Brasil o terceiro maior fabricante de calados do mundo, com um parque fabril de 7,5 mil indstrias, 300 mil empregos diretos e uma produo de 775 milhes de pares a China, em contrapartida, produz em torno de 8 bilhes. Mas com o aumento crescente dos custos de produo e uma poltica cambial desfavorvel, a indstria caladista brasileira vem sendo ameaada por um fornecedor que tem despesas praticamente nulas no processo de fabricao e polticas pblicas que lhe permitem ser o maior fabricante mundial de calados. Contra isso, realmente, a indstria nacional no tem como concorrer. 3. O Impacto do Crescimento da Economia Chinesa no Setor Caladista Brasileiro 3.1. Parmetro brasileiro Nas ltimas quatro dcadas, o Brasil tem ocupado papel relevante na indstria caladista. um dos mais destacados fabricantes de manufaturados de couro, segmento em que detm o terceiro lugar no ranking dos maiores produtores mundiais. Tem, ainda, importante participao na fatia de calados femininos, que aliam qualidade a preos acessveis. Suas exportaes para mais de uma centena de pases vm crescendo anualmente. Em vista disso, o setor caladista um dos que mais geram emprego no Pas. Em 2004, cerca de 313 mil trabalhadores atuavam diretamente nessa indstria. Segundo a Abicalados (Resenha Estatstica 2006), apesar de a concentrao de empresas de grande porte estar localizada no Rio Grande do Sul, a produo brasileira de calados vem gradativamente sendo distribuda para outros polos, localizados nas regies Sudeste e Nordeste do Pas, com destaque para o interior de So Paulo (cidades de Ja, Franca e Birigui) e estados emergentes como Cear e Bahia. H tambm crescimento na produo de calados em Santa Catarina (regio de So Joo Batista) e em Minas Gerais (regio de Nova Serrana).
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O Brasil aumentou sua produo de calados em 2006 em 89 milhes de pares. Nesse ano, exportou 189 milhes de pares de sapatos para mais de 212 pases no mundo, atingindo um valor de US$ 1,414 bilhes (9% inferior ao ano de 2005), com 7.500 fbricas produzindo 725 mil pares e 300 mil empregados. O mercado interno consumiu 540 milhes de pares distribudos entre trs mil marcas. De acordo com Porter (1986, p.259), existem muitas diferenas entre competir no mercado internacional e no mercado interno, as quais devem ser consideradas no desenvolvimento de uma estratgia competitiva internacional. Essas diferenas esto relacionadas ao fator custo, s circunstncias prprias dos mercados externos, s posies dos governos de outros pases, s metas, aos recursos e capacidade da empresa de supervisionar concorrentes estrangeiros. Boa parte das dificuldades encontradas pelas empresas nacionais para se internacionalizar, ou mesmo para elevar o volume de suas exportaes, talvez resida na percepo desfavorvel que os consumidores internacionais tm hoje do Brasil e de suas marcas e produtos. 3.2. O mercado chins perante o Brasil O supervit comercial chins no terceiro trimestre de 2007 foi de US$ 73,3 bilhes um aumento de 7,1 p.p se comparado ao trimestre anterior. O volume total exportado no trimestre foi de US$ 331,6 bilhes quase US$ 70 bilhes a mais do que o registrado nos mesmos meses de 2006. As importaes totalizaram US$ 258,4 bilhes no perodo, um aumento de 19,1% em relao ao igual perodo de 2006 e 2,6 p.p. inferior ao incremento do trimestre antecedente. Em agosto de 2007, a China superou pela primeira vez a Alemanha como maior pas exportador mundial. Todavia, o pas europeu dever ser ultrapassado em definitivo pela China ainda em 2008. No acumulado anual, o supervit comercial chins foi de US$ 188,9 bilhes, valor maior do que os US$ 177,9 bilhes que o pas registrou de saldo comercial em todo o ano de 2006. O total exportado e importado pela China foi, respectivamente, US$ 881,5 bilhes e US$ 692,6 bilhes at setembro de 2007. Conforme dados do Conselho Empresarial BrasilChina, no primeiro semestre de 2007, o Brasil apresentou dficit comercial de US$ 294,8 milhes com a China. As exportaes brasileiras para o pas asitico totalizaram US$
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4,91 milhes, valor 34,3% superior ao primeiro semestre de 2006. At o terceiro trimestre do mesmo ano, a pauta de exportaes brasileiras destinadas China registrara concentrao maior ainda em produtos de menor valor agregado. Produtos bsicos representaram 79,3% do total exportado pelo pas, 2,1 p.p. acima do registrado no segundo trimestre. Produtos semimanufaturados e manufaturados registraram queda na participao da pauta para 14,6% e 5,9%, conforme demonstrado na Tabela 1: TABELA 1 Exportaes brasileiras para a China (US$ FOB milhes) Principais produtos ou famlias de produtos Janeiro a dezembro de 2007

Fonte: AliceWeb - Conselho Empresarial Brasil-China

A participao das importaes chinesas no total das compras brasileiras nos primeiros seis meses de 2007 cresceu 1,5 p.p. em comparao ao mesmo perodo de 2006, conforme demonstra a Tabela 2:
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TABELA 2 Importaes brasileiras da China (US$ FOB milhes) Principais produtos ou famlias de produtos Janeiro a dezembro de 2007

Fonte: AliceWeb Conselho Empresarial Brasil-China.

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Conforme dados apresentados na Tabela 2, pode-se observar que as importaes provenientes da China registraram aumento no primeiro semestre de 2007. Itens como brinquedos, bombas, vlvulas e aparelhos de uso domstico (refrigeradores, fornos e mquinas de lavar), fornos e aquecedores eltricos e outras mquinas obtiveram crescimento significativo, de cerca de 80%, 94%, 108% e 109% no perodo, respectivamente. Isso, no entanto, se deve a reformas no sistema de classificao, que reorganizaram as categorias de determinados produtos. No entanto, se comparado variao de crescimento entre o primeiro semestre de 2005 e o primeiro semestre de 2006, o resultado acumulado das importaes chinesas em 2007 registrou reduo no ritmo de crescimento de 4,6 p.p. Enquanto o aumento da corrente de comrcio brasileira com o mundo no primeiro semestre de 2007 foi de 22,6%, as trocas comerciais com a China cresceram 41,5% no mesmo perodo em comparao com a primeira metade de 2006. A China o segundo pas de origem das importaes brasileiras, mas permanece como terceiro maior destino das exportaes brasileiras, atrs dos Estados Unidos e da Argentina. Segundo dados da Secretaria de Comrcio Exterior do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio (Secex), as exportaes brasileiras, que, em 1994, totalizaram US$ 43,5 bilhes, somaram, no ano de 2000, cerca de US$ 55 bilhes, com um crescimento de 26,44%. O setor caladista, no entanto, apresentou um desempenho inferior. No ano de 1994, as exportaes brasileiras de calados atingiram o montante de US$ 1.537 milhes, segundo dados do Sindicato da Indstria de Calados de Franca/SP. Posteriormente o valor das exportaes foi declinando, com exceo do ano de 1996 (US$ 1 567), at chegar ao patamar mais baixo, em 1999, ano em que o setor exportou cerca de US$ 1.278 milhes. No ano de 2000, as exportaes do setor conseguiram retomar o nvel de 1994, somando US$ 1.547 milhes, com um crescimento de cerca de 1% no perodo (MACHADO; LIBONI). Os empresrios do setor caladista mostraram-se despreparados para competir em mercado unificado internacionalmente. Muitas empresas de carter familiar no resistiram, pois estavam acostumadas a lidar com pouca ou nenhuma concorrncia. No havia investimentos em capacitao gerencial porque j se tinha um comprador fixo, os Estados Unidos, de modo que, na sua concepo, no era preciso buscar novos mercados. Por ser produto
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que requer matria-prima de manuseio mais fcil, tipo de couro mais macio e de grande poder de variao de design, garantindo diferentes lanamentos a cada ano, as exportaes nacionais esto direcionadas para o calado feminino. Esse tipo de calado tem grande alcance de mercado, mas coloca o Brasil em enfrentamento direto com a indstria chinesa, principal potncia mundial da indstria caladista, tambm especialista em sapatos para mulheres. 3.3. Comparativo de desempenho macroeconmico recente Brasil X China Segundo Barbosa (2006), as trajetrias macroeconmicas de Brasil e China apresentaram comportamentos bastante divergentes. Se, por um lado, ambas economias aumentaram o seu grau de vinculao economia internacional, pode-se dizer que as polticas de insero na globalizao foram acionadas com base em premissas e polticas diversas e, s vezes, at opostas. Os dados abaixo apresentam comparativo entre os desempenhos da China e do Brasil, conforme avaliados na Tabela 3: TABELA 3 Comparativo entre os desempenhos de Brasil e China

Fonte: Pnud, OMC, Banco Mundial e Unctad. Elaborao dos autores.

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Em primeiro lugar, o que sobressai ao se contraporem as duas economias o ritmo de expanso. No perodo 19902003, a economia chinesa expandiu-se quatro vezes mais rapidamente que a brasileira, pelo critrio de renda per capita (8,5% contra 1,2% ao ano). Enquanto a economia brasileira, ao longo da dcada de 90, experimentou processo de estabilizao combinado com tpica situao de stop and go, jamais tendo crescido a taxas superiores a 5% por dois anos consecutivos, a China tem-se destacado por um dinamismo surpreendente do PIB, ancorado em altas taxas de investimento, as quais se explicam, por sua vez, pela expanso das exportaes, pela presena ativa do Estado e pela expanso do mercado interno em contexto de extrema cautela quanto liberalizao do mercado de capitais, iniciada no Brasil antes mesmo do Plano Real. Na China, em contrapartida, esta foi realizada de forma progressiva aps o ingresso na OMC, em 2001. Segundo Barbosa (2006), a diferena essencial entre os dois pases parece residir no nexo entre exportaes e investimento, que permitiu ampliar a capacidade produtiva na China, enquanto no Brasil e nos demais pases latinoamericanos a volatilidade cambial trouxe alteraes bruscas nas taxas de crescimento e investimento, o que fez esses pases recorrerem a polticas monetrias rgidas. O interesse nas relaes comerciais com o Brasil est diretamente relacionado com o modelo de desenvolvimento econmico chins. Desse modo, o governo da China estimula a importao de matrias-primas brasileiras que ajudaro na elaborao de produtos processados, a principal pauta das exportaes daquele pas. Produtos como minrio de ferro, couro, madeiras e pedras preciosas esto entre as mercadorias preferenciais. No acumulado de 2007, o comrcio chins-brasileiro registrou incremento anual em valor de 42,5% em relao ao ano anterior, e a China ultrapassou a Argentina como segundo importador brasileiro, atrs apenas dos Estados Unidos. No mesmo perodo, o Brasil apresentou o primeiro dficit comercial com o pas asitico, de US$ 1,87 bilho, aps seis anos consecutivos de supervit. Em 2007, as exportaes brasileiras para a China aumentaram 27,9% em relao a 2006 e somaram US$ 10,75 bilhes, enquanto as importaes de produtos chineses cresceram 57,9% no mesmo perodo e totalizaram US$ 12,62 bilhes. O comrcio sino-brasileiro
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movimentou aproximadamente US$ 23,37 bilhes e superou projees realizadas pelo governo brasileiro. 3.4. Crise brasileira atual Desde a crise iniciada em 2004, s no Rio Grande do Sul, mais de 15 mil trabalhadores foram demitidos. O vice-presidente da Abicalados, Ricardo Wirth, afirma que a indstria brasileira , hoje, competitiva e est atualizada tecnologicamente. Os problemas so as condies desiguais de competio, que esto alm da eficincia e da produtividade. Segundo o presidente da Abicalados (2008), a falta de competitividade das empresas brasileiras, ocasionada por fatores como alta carga tributria e defasagem cambial, est levando grandes indstrias a projetarem instalaes de unidades produtivas para alm das fronteiras brasileiras. Com os altos impostos, principalmente o aumento do PIS/Cofins, as empresas que podem proteger sua produo pensam em transferi-la para pases onde os custos so menores. Alm de diminuir as divisas para o Pas os setores de calados, couro e vesturio exportaram um total de US$ 5,5 bilhes em 11 meses em 2007, conforme o MDIC, a transferncia da produo para outras naes acarretar queda drstica no emprego. Somente em 2007 (dados at novembro), conforme o IBGE, a perda foi de 9,3%, o que representa o fechamento de quase 30 mil postos de trabalho. No entanto, a expanso do mercado interno, gerada pelos programas de transferncia de renda do governo, no seria a soluo para um setor como o caladista. As pessoas que esto ganhando com isso no vo comprar calados, por enquanto. Elas gastam, basicamente, em comida o que justo, mas no resolve o problema da indstria. Alm disso, no mercado interno, o setor caladista ainda enfrenta problemas com a sonegao de impostos, a contrafao e o contrabando, prticas que fazem com que o produto ilegal tenha um preo final falsamente competitivo. Ainda segundo a Abicalados, a importao, uma das preocupaes dos caladistas brasileiros, continua subindo. De janeiro a novembro de 2007, as compras cresceram 56,6% em volume fsico em relao a igual perodo do ano anterior, atingindo a marca de 26,3 milhes de pares contra 16,7 milhes de pares em 2006. Em termos financeiros, a alta foi de 60,1% em 2007 o Brasil pagou US$ 195,8 milhes pelos calados
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estrangeiros, enquanto no ano anterior, a cifra foi de US$ 122,3 milhes. No comparativo entre os dois perodos, o preo mdio subiu 2,3%, passando de US$ 7,28 para US$ 7,45. Do montante de calados que entrou no Pas nos 11 primeiros meses do ano de 2007, a China foi a detentora da maior fatia: 22,3 milhes de pares, a um custo de US$ 139 milhes para os cofres brasileiros. 4. Como o Brasil poder Reverter essa Situao Segundo a Agncia de Promoo de Exportaes e Investimentos (Apex Brasil), os produtores de calados nacionais podero beneficiar-se do aumento de 35% que a China atualmente sofre nos custos de produo, consequncia da transferncia da mo-de-obra caladista para a indstria de alta tecnologia a qual a classe trabalhadora julga como remuneradora de melhores salrios. A soluo concentrar esforos na agregao de valor nos produtos, procurar controlar os canais de distribuio, reforar a promoo comercial com marca prpria e promover contnuas melhorias no processo de manufatura, pois no campo h espaos para melhorias e mecanismos simples que produzem resultados rpidos e interessantes. Segundo a Abicalados (2006), para fazer frente a essa hegemonia asitica, a indstria brasileira deve adotar as seguintes aes: 4.1. Quanto a mercados: 1) Assegurar 95% do consumo brasileiro de calados; 2) Assegurar 30 a 50% do consumo da Amrica Latina; 3) Crescimento na exportao para todos os pases do mundo, com marca e design prprios, com controle da distribuio; 4) Presena real no mercado asitico, seja por meio de escritrio ou produo/montagem ou parceria locais, estabelecendo sistemas de subcontratao ou licenciamento com fabricantes ou lojistas. Klein tambm sugere a instalao de lojas prprias e a implantao de centro de distribuio da Apex Brasil tambm para o abastecimento de produtos e projeto de promoo comercial especfico para a sia.

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4.2. Quanto a produtos: 1) Explorar a capacidade brasileira em todos os tipos de calados, principalmente naqueles nichos em que a China ainda no tem domnio, como os femininos de alta moda, moda e casuais. Investir tambm no segmento de esportivos especializados, incorporando o marketing esportivo, alm dos calados para a rea da sade, segurana e uso militar. 4.3. Quanto aos empresrios: 1) Estmulo e respeito aos novos entrantes; 2) Respeito cultura, personalidade e s idiossincrasias de cada empresa e de cada empresrio; 3) Estmulo ao planejamento estratgico para cada empresa. Conforme o Conselho Empresarial BrasilChina, a nova tendncia da indstria caladista para reduzir custo tem, porm, consequncias bastante negativas para o Pas: produzir na terra do principal adversrio e, assim, beneficiar-se das vantagens comparativas da China. o que pretende a fabricante de calados femininos Azalia, que iniciou sua experincia na China em dezembro de 2005, quando uma empresa chinesa fabricou 60 mil pares de sandlias com o design e know-how da companhia, e o lote foi direto para os EUA. Foi a alternativa adotada para manter o mercado: Fomos obrigados a importar produtos da China e exportar para os EUA. Era a nica maneira de manter esse mercado que investimos milhes para conquistar, disse Paulo Santana, gerente de marketing da Azalia. A marca brasileira de calados e acessrios Arezzo lanou projeto para inaugurao de 300 lojas na China at 2016 em parceria com o grupo local Prime Success, proprietrio de mais de trs mil lojas no pas. A busca pelo novo mercado foi a soluo encontrada pela marca para competir com o aumento da importao de calados chineses. No acordo, a empresa brasileira ser responsvel pelos produtos (sapatos, bolsas e acessrios) e treinamento de vendedores, enquanto o grupo chins ficar encarregado do investimento para a abertura das lojas. Inicialmente, a produo continuar sendo feita no Brasil, mas h a possibilidade de abertura de novas fbricas na China. A Arezzo, que possui 11 lojas fora do Brasil, pretende concluir 2007 com cinco empreendimentos abertos em territrio chins.
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5. Concluso Impulsionada por diversos fatores, como inflao baixa, alto investimento em capital fixo e humano, elevadas taxa de crescimento das exportaes e abertura para o capital internacional, a China est adquirindo crescente importncia na economia mundial. De acordo com estudo financiado pela National Science Foundation em 2007, a China em breve ultrapassar os EUA e tornar-se- o principal motor da economia mundial, posio ocupada pelos Estados Unidos desde o fim da Segunda Guerra. A abertura para a entrada de investimentos externos alavancou a economia e proporcionou a criao de milhares de novas empresas, assim como propiciou a aquisio de experincia em gesto em diversas reas, melhorando a produtividade e competitividade das empresas. Com baixos custos de produo, rapidamente o pas conquistou lugar de destaque no comrcio internacional, mais evidente em alguns setores, como o caladista, produzindo em larga escala a preos baixos. Conquistou espao no mercado internacional e passou a exportar para vrios pases. Dessa maneira, nos ltimos anos tornou-se um grande vilo para o setor no Brasil. Em contrapartida, o setor brasileiro, j atuante no mercado externo, com experincia e qualidade, sentiu a necessidade de mudanas rpidas. As estratgias adotadas pelas empresas brasileiras so, por um lado, sada favorvel para a crise gerada, mas, por outro, desfavorecem o mercado. Devido alta carga tributria, muitas empresas adotaram certas medidas, como transferir suas produes para outros pases, ocasionando grande queda de empregos no setor. Mudanas devem ser adotadas para que as empresas possam continuar produzindo no Pas. Isso inclui a adoo de medidas favorveis pelo governo quanto carga tributria e poltica cambial. Isso afastaria a idia de muitas indstrias nacionais, hoje, de buscar outros mercados mais favorveis para acolherem suas produes com custos mais baixos a fim de poder suportar a grande produo da China para o restante do mundo.

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Referncias ABICALADOS. Resenha Estatstica/Statistical Report, 2006. BARBOSA, Alexandre de Freitas; MENDES, Ricardo Camargo. As relaes econmicas entre Brasil e China: uma parceria difcil. MACHADO, Alfredo Jos; LIBONI, Lara Bartocci. Estratgias de internacionalizao e os canais de distribuio: o caso da indstria caladista de Franca, s/d. MACHADO, J. B. Mesquita; FERRAZ, Galeno Tinoco. Comrcio externo da China e efeitos sobre as exportaes brasileiras, 2005. NASCIMENTO, Edson Ronaldo. Entendendo a China, 2006. ORGANIZAO DO DESENVOLVIMENTO INDUSTRIAL DAS NAES UNIDAS. Rpido crescimento do suprimento de calados do Sul da sia (Maio de 2007). SCHINCARIOL, Vitor Eduardo. Consideraes sobre as transformaes na China atual (1980-2006): balano e implicaes das reformas. TANG, Charles. Presidente binacional da Cmara de Comrcio e Indstria Brasil-China e membro do Instituto Fernand Braudel de Economia Mundial. Sites consultados http://www.ibge.gov.br http://www.abicalados.com.br http://www.ccibc.com.br Cmara de Comrcio e Indstria BrasilChina. http://www.cebc.org.br Conselho Empresarial BrasilChina.

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Instituies, Governana e Crescimento Econmico: Complementaridades Tericas entre as Cincias Econmicas e Polticas e Comparao da Evidncia Emprica Brasileira com a dos Pases do Mercosul e Leste Asitico1
Jos Alexandre Ferreira Filho2 Thales Castro3

RESUMO Analisar as influncias das variveis institucionais para o crescimento econmico dos pases em desenvolvimento em geral, e especificamente para o caso brasileiro, o objetivo deste artigo. Considerando o grande leque de possibilidades de escolha existentes para abordar a questo do crescimento econmico, optou-se, a exemplo de grande parte da literatura, por considerar que os fatores institucionais tm papel fundamental para explicar as diferenas entre as taxas de crescimento dos pases, assim como das diferenas de
Apresentado no II Seminrio sobre Pesquisas em Relaes Econmicas Internacionais (II SPREI) realizado no Palcio Itamaraty Sala San Tiago Dantas em 04 de maro de 2010. Este trabalho fez parte do livro: CASTRO, Thales, org. Debates polticos e econmicos contemporneos: a interdependncia local-global. Recife, Livro Rpido Editora, 2009. 2 Professor do Curso de Economia da Universidade Catlica de Pernambuco (UNICAP). Doutor em Cincia Poltica pela UFPE. Ps-doutor pela Columbia University, Nova Iorque. Auditor Fiscal do Tesouro Estadual de Pernambuco. E-mail: jose.ferreira@sefaz.pe.gov.br. 3 Professor da graduao e da ps-graduao da Universidade Catlica de Pernambuco (UNICAP). Assessor de Relaes Internacionais e Interinstitucionais da Reitoria da UNICAP. Coordenador do Ncleo de Estudos para a Amrica Latina (NEAL). Coordenador do Curso de Relaes Internacionais da Faculdade DAMAS. Bacharel e Mestre em Relaes Internacionais pela Indiana University of Pennsylvania, EUA. Doutor em Cincia Poltica pela UFPE. Ps-doutor pela Texas Tech University School of Law (1L). E-mail: thales@unicap.br.
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comportamento dessas taxas ao longo do tempo. O funcionamento das instituies polticas e econmicas de um pas tem condies de influenciar de forma positiva o surgimento de avanos tecnolgicos e as polticas pblicas em geral capazes de promover o crescimento. Determinar os aspectos institucionais de maior relevncia o ponto central da anlise. A maior parte da literatura considera que o estabelecimento de instituies estveis, que forneam maiores nveis de segurana aos direitos de propriedade o fator-chave para o crescimento, na medida em que cria condies favorveis para novos investimentos e desenvolvimentos tecnolgicos. Nesse sentido, essas boas instituies, ou a chamada boa governana, estariam associadas manuteno da estabilidade poltica e econmica. Por outro lado, o crescimento econmico requer, em grande medida, que mudanas polticas e econmicas ocorram, para que sejam implementadas as reformas que o viabilizem. Neste ponto estabelece-se um impasse. Para tentar solucion-lo, a ajuda emprica muito importante. Foi o que fizemos neste trabalho. Verificamos que, a despeito da relevncia das variveis associadas com a boa governana, o crescimento econmico brasileiro, assim como de alguns pases da Amrica do Sul e do Leste Asitico, foi associado negativamente com o maior nmero de veto players (agentes com poder de veto). Dessa forma, a menor capacidade de vetar mudanas polticas e econmicas estava associada com melhores taxas de crescimento, o que no significa que no deva haver estabilidade institucional, mas aponta que a capacidade de mudar o status quo fundamental para criar condies de crescimento para os pases em desenvolvimento. Introduo O crescimento econmico tem sido um dos temas mais estudados nas cincias sociais. Tambm um dos principais objetivos perseguidos pelas sociedades, uma vez que o aumento do nvel de produo permite que todos melhorem, apesar de nem sempre isto ocorrer, e mesmo quando ocorre, os benefcios so, muitas vezes, assimetricamente distribudos. Desta forma, estudos mais amplos e extremamente correlacionados, abordando questes como desenvolvimento, seus impactos sociais e distribuio de renda, tambm fizeram parte de grandes projetos de pesquisa e intensos debates.
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particularmente significativa a diferena entre as performances econmicas dos pases. Desta forma, bastante difcil explicar como um pas como os Estados Unidos produzem, proporcionalmente, em uma semana o que leva um ano, aproximadamente, para ser produzido em um pas como a Nigria, como comentam em seu artigo HALL e JONES (1999). LUCAS (1988) salienta que, quando se comea a pensar a respeito desses fatos, difcil pensar a respeito de algo mais. Por outro lado, h muito tempo a Economia Poltica vem tendo o tema do crescimento econmico como ponto fundamental, como alerta NETTO (2002): a Economia Poltica nasceu com a pretenso de ajudar o crescimento econmico das naes. Suas origens mais recuadas mostram com clareza a preocupao constante sobre a pobreza e a opulncia das naes. o caso, por exemplo, do espanhol Luiz Ortiz (1558), do italiano Antonio Serra (1613), do francs Antoine de Montchrtien, autor do primeiro Tratado de Economia Poltica ( 1615 ), dos mercantilistas ingleses Thomas Mun (1621), Gerald de Malynes (1601) e Edward Misselden (1622) , e dos cameralistas germnicos , particularmente Johann Joachim Becher (1668) e Joseph R. Von Sonnenfels (1763). Todos eles cuidaram, explicitamente, de receitas (controle, estmulo, regulao) que levariam os estados opulncia. Estas receitas, s quais se refere NETTO (2002), trazem para nossa discusso algumas questes-chave: 1) Por que os desempenhos econmicos dos pases so to diferentes, com alguns conseguindo crescer taxas to elevadas e outros simplesmente experimentam taxas medocres, quando no negativas? 2) Por que os governos destes ltimos pases no adotam as mesmas polticas que levaram os pases do primeiro grupo a crescer de forma to expressiva? e 3) Caso isto no seja possvel, por que alguns pases tem condies de adotar modelos de sucesso e outros no? Como se sabe, a chamada nova teoria do crescimento econmico, desenvolvida a partir dos trabalhos de ROMER (1986,1990) e LUCAS (1988) destacou de forma seminal os papis da tecnologia e da educao como os principais fatores determinantes do crescimento, apontando, portanto, tais fatores como principais respostas primeira pergunta colocada acima. Contrariamente ao modelo neoclssico de SOLOW (1956), no entanto, os novos modelos, da tambm chamada teoria endgena do crescimento, no consideram o progresso tecnolgico como algo exgeno, ou seja, determinado por fatores alheios aos modelos, mas buscam explicar os determinantes deste progresso tecnolgico.
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Teoricamente, muitas foram as ideias desenvolvidas, que enfatizaram, alm dos aspectos j mencionados (tecnologia e educao), vrios outros: a importncia do comrcio exterior , do nvel de desigualdade na distribuio da renda, do papel da infra estrutura na gerao de atividades produtivas, do papel dos gastos governamentais, dentre outros diversos fatores, apontados como determinantes importantes do crescimento econmico. Isto sem mencionar os fatores tradicionais: capital fsico e fora de trabalho. Diante da existncia de uma grande quantidade de fatores, apontados na literatura como responsveis pelo crescimento econmico, alguns autores tm se preocupado em tentar sistematizar suas influncias na tentativa de explicar o fenmeno. Nesta direo, RODRIK (2003) resume dois conjuntos de fatores: as dotaes de fatores (includos neste conjunto, capital fsico, capital humano e forca de trabalho) e a produtividade, determinados endogenamente. Associados a esses conjuntos de fatores e relacionados entre si esto o comrcio exterior e as instituies, considerados parcialmente endgenos (so parcialmente determinados dentro do sistema econmico, tendo, no entanto, tambm condies exgenas) bem como aspectos geogrficos, exgenos ao sistema econmico. Os aspectos institucionais tm importncia fundamental sobre os fatores apontados acima, principalmente os aspectos institucionais que dizem respeito participao do Estado enquanto empreendedor de polticas pblicas que possam desenvolver os fatores determinantes do crescimento ou criar condies favorveis para que esses fatores sejam desenvolvidos. Pelo lado empreendedor, podemos citar polticas pblicas que incentivem avanos nas reas de educao (colaborando para a formao de capital humano) e de tecnologia. Enquanto facilitador, podemos citar polticas pblicas que favoream um ambiente propcio para estimular o trabalho e o investimento privado, no que HALL e JONES (1999) chamam de infraestrutura. Por instituies, iremos seguir a ideia simplificadora de PRZEWORSKI (2004) de que as mesmas significam regras (previamente anunciadas ou aprendidas indutivamente), as quais as pessoas esperam que sejam seguidas por sanes (centralizadas ou descentralizadas) em casos de desvios. Em nosso estudo, as instituies polticas e econmicas sero consideradas como variveis a ser analisadas, ou seja, como as regras que administram as relaes polticas e econmicas podem melhorar a performance dos pases. Na realidade, nossa discusso tratar de algumas das questes fundamentais
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acerca da importncia do papel desempenhado pelas instituies para o crescimento econmico. Corroborando o que foi dito, o economista Prsio Arida, por exemplo, ao ser entrevistado para o livro Conversas com Economistas Brasileiros, BIDERMAN,COZAC e REGO (1997, p.333) a respeito de qual seria sua concepo com relao ao desenvolvimento econmico, afirmou:
A questo , antes de mais nada, institucional. Ou seja, qual o quadro institucional e legal que d mais confiana aos agentes para acumular riqueza? esta a questo - chave. Refiro-me remoo de entraves liberdade de ao e contratao, capacidade de criar mercados e supresso das ameaas ao amealhamento de riqueza. Diminuir custos de transao tambm parece-me crucial. uma viso muito mais restritiva do que o usual e certamente mais atenta ao quadro institucional e legal do que a maioria dos economistas gostaria.

Este artigo apresenta as seguintes sees: na primeira, discutiremos o papel das instituies como a causa fundamental do processo de crescimento econmico, assim como este papel diante das abordagens das cincias econmicas e polticas, tentando trazer aspectos de complementaridade e possveis lacunas existentes na literatura. Na segunda seo, analisaremos a importncia da governana para o crescimento, ainda do ponto de vista terico, e nas duas sees seguintes, traremos anlises empricas para o caso brasileiro, comparando-o com pases do Mercosul e do Leste Asitico, usando dados de governana e institucionais. Consideraes finais encerram o trabalho. 1. Instituies e Crescimento Em relao discusso proposta neste artigo, importante tentarmos sistematizar as interaes entre as instituies polticas e econmicas e algumas outras variveis, como descritas em ACEMOGLU, JOHNSON e ROBINSON (2005), que de alguma forma nos permita tentar responder s trs questes elencadas na Introduo deste trabalho e ainda nos possibilite buscar o desenvolvimento de uma anlise para o caso brasileiro, objetivo maior do artigo. O esquema abaixo simplifica as interaes entre variveis econmicas e polticas. Iremos explicar o digrama abaixo, logo em seguida:
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INSTITUIES POLTICAS t DE JURE PODER POLTICO t DISTRIBUIO DE RECURSOS t DE FACTO PODER POLTICO t DE JURE PODER POLTICO t DE FACTO PODER POLTICO t INSTITUIES ECONMICAS t INSTITUIES POLTICAS t+1

PERFORMANCE ECONMICA t INSTITUIES ECONMICAS t DISTRIBUIO DE RECURSOS t+1

Podemos observar que as instituies polticas no tempo t (presente) influenciam o chamado de jure poder poltico tambm no tempo t, ou seja, o poder que vem com a capacidade de alterar a legislao, mudando normas legais e influenciado pelos moldes das instituies polticas. A distribuio de recursos no tempo t influencia o chamado poder de facto que o poder associado, no s normas legais, mas sim capacidade de, por ter mais recursos, poder influenciar na tomada de decises. Esses dois tipos de poder, por sua vez, iro influenciar as instituies econmicas no tempo t e as instituies polticas no tempo t+1 (futuro). Para finalizar a lgica do esquema preciso considerar que as instituies econmicas no tempo t influenciam a performance econmica no tempo t e a distribuio de recursos no tempo t+1. Desta forma, para sabermos como podero ser alteradas as variveis do sistema, necessrio conhecer como podem ser alterados os comportamentos das instituies polticas e da distribuio de recursos no presente. Em outras palavras, se o poder de jure depende do comportamento das instituies polticas e o poder de facto depende da distribuio de recursos e esses dois tipos de poder determinaro o comportamento das instituies econmicas, influenciando a performance econmica, fica claro que as variveis polticas determinaro, em ltima anlise, o desempenho econmico diferenciado entre os pases. Para tentar estabelecer um exemplo, podemos pensar que uma reduo nos gastos pblicos poderia representar uma srie de mudanas nas instituies econmicas capazes de alterar a performance econmica atual e a distribuio
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de recursos no futuro. Para essa reduo nos gastos pblicos ocorrer, ou seja, para que ocorra essa modificao nas instituies econmicas, ser necessrio que ocorram modificaes no poder poltico, isto , no poder de jure, atravs de alteraes nas instituies polticas e/ou alteraes no poder de facto, atravs de modificaes na distribuio de recursos. Este o caso brasileiro no momento atual, segundo alguns autores, e.g. RODRIK et. al. (2004), porque a falta de poupana seria o principal fator limitador do crescimento, de tal forma que, quando o financiamento externo se faz presente, a economia cresce, quando ele cessa, a economia entra em estagnao. Seria necessrio, portanto, uma reduo dos gastos pblicos para diminuir esta dependncia do financiamento externo. A questo crucial que se estabelece, no entanto, como as instituies polticas poderiam ser modificadas para viabilizar as mudanas nas instituies econmicas, e em nosso exemplo permitir uma reduo nos gastos pblicos? As anlises mais associadas com a teoria econmica parecem ter muitas limitaes para responder a esta pergunta. Mesmo os desenvolvimentos mais recentes como os de ACEMOGLU, JOHNSON e ROBINSON (2005) e RODRIK et al. (2004), por exemplo, assim como os diversos modelos construdos a partir da teoria do crescimento endgeno, no chegam a explicar os mecanismos capazes de modificar as instituies polticas. Coube cincia poltica tratar melhor desta questo. Trabalhos atualizados, porm seminais, como os de TSEBELIS (2002), COX e MACCUBINS (2001) e TOMASSI et al. (2006) trazem anlises at certo ponto semelhantes. Para esses autores, crucial perceber que o surgimento e a manuteno (deciseveness e resoluteness, nos conceitos de COX e MACCUBINS, 2001) das polticas governamentais direcionadas para o crescimento, assim como de suas caractersticas altamente favorveis, depende do resultado das transaes efetuadas no jogo poltico. A cooperao poltica , muitas vezes, fundamental para levar s polticas governamentais efetivas e que favoream o crescimento econmico. No sistema poltico, contudo, como mostram TOMMASI et. al. (2006), mais provvel, inclusive no caso brasileiro, que a cooperao poltica ocorra se: 1) os resultados positivos ou ganhos pela no cooperao forem baixos; 2) o nmero de atores polticos for pequeno; 3) esses atores tenham ligaes intertemporais fortes; 4) existam boas tcnicas de delegao (uma burocracia eficiente, por exemplo); 5) as aes polticas sejam largamente observveis; 6) existam boas tcnicas de coao para que os acordos intertemporais sejam
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honrados (um judicirio independente, por exemplo) e finalmente 7) as trocas polticas tenham lugar em arenas onde as propriedades 2-6 tendem a ser satisfeitas. O sistema poltico brasileiro tem fortes condies, dada sua estrutura de funcionamento, de permitir a existncia dessas condies, como mostram MELO et al. ( 2005 ). Isto nos permite concluir, todavia, que mesmo com as condies favorveis mencionadas, caso no haja cooperao, ou seja, se as foras polticas tiverem uma capacidade limitada de auto-coagir acordos cooperativos, regras polticas rgidas (no reagentes ao ambiente econmico) sero escolhidas se o conflito de interesses for grande comparado com volatilidade do ambiente econmico. Ou ainda, na viso de TSEBELIS (2002), no havendo cooperao, os veto players podero impedir que polticas extremamente importantes para o crescimento sejam implementadas. Por outro lado, a no cooperao tambm pode impedir que polticas desastrosas do ponto de vista do favorecimento do crescimento, como, por exemplo, aquelas que prejudicam a segurana dos direitos de propriedade, sejam postas em prtica. Na realidade, quando h uma baixa capacidade de forar trocas polticas intertemporais, dependendo da extenso do conflito distributivo em relao natureza da volatilidade econmica, podemos observar acordos polticos altamente volteis ou polticas altamente inflexveis. Isso, mais uma vez, pode ser favorvel ou no para o crescimento econmico. Se os acordos polticos volteis ocorrerem em funo de polticas importantes para o crescimento, como, por exemplo, reformas estruturais que melhorem o sistema educacional ou melhorem o dficit do sistema previdencirio, a falta de cooperao ter sido nefasta para o objetivo de fazer o pas crescer. Por outro lado, se as polticas altamente inflexveis forem estabelecidas em torno de pontos considerados vitais, em sua manuteno, para incentivar o crescimento, como, por exemplo, o controle fiscal e a segurana dos direitos de propriedade, a falta de cooperao entre os agentes polticos, e o eventual conflito entre eles, ter sido benfico para o processo de crescimento. Feita essa discusso acerca das teorias polticas e econmicas que associam o funcionamento das instituies com o processo de crescimento, fica claro que evidncias empricas so muito teis para mostrar que tipo de instituies polticas pode favorecer ou no ao crescimento de um pas; se instituies mais rgidas e difceis de mudar o status quo ou as que so mais adaptveis aos processos de mudanas e reformas.
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2. Governana e Crescimento A relao entre governana e instituies tem merecido destaque em vrios estudos. Essa relao particularmente importante porque se as instituies so as regras que determinam como as pessoas se comportam, elas ento devem prover os meios (formas de incentivos para favorecer o cumprimento e sanes para o caso de descumprimento) que conduzam as pessoas a se comportarem de acordo com essas regras. Se todas as instituies tm performances efetivamente boas, as pessoas se comportaro de forma apropriada no que diz respeito a todas as regras da sociedade. Boa governana e instituies apropriadas seriam, portanto, a mesma coisa. A governana assegura que uma srie de instituies apropriadas est presente, quer na esfera pblica, quer na privada. Em relao aos fatores institucionais ligados a Governana, necessrio buscar a prpria definio de forma mais ampla, como faz KEEFER (2004), para quem a Governana est associada a dois conjuntos de fatores. O primeiro conjunto est ligado s reaes de resposta perante os cidados e a capacidade de prov-los com certos servios bsicos como segurana aos direitos de propriedade, e mais genericamente, com regras da legislao (rule of law), ou segurana jurdica. O segundo est associado s instituies e processos do governo que forneam aos tomadores de decises governamentais incentivos para gerar respostas eficientes para as demandas dos cidados e esto relacionados com as medidas de democracia, voz da sociedade, nesse tipo de situao, e transparncia (accountability). Note-se que o primeiro conjunto representa resultados, isto , corrupo e eficincia burocrtica so indicadores diretos da falta de resposta adequada s demandas sociais, e somente indicadores indiretos da falta de incentivos governamentais para que essas respostas adequadas sejam fornecidas. Por outro lado, o segundo conjunto representa conceitos ligados causalidade e, portanto, mais importantes. Outro ponto importante a ser ressaltado a existncia de duas correntes que se apresentam com ideias relativas ao processo de aprimoramento da Governana: a primeira, coloca que se h falhas no aparato estatal, dando margem ao surgimento de corrupo, por exemplo, reformas na administrao pblica, tais como, intensificaes de auditorias e aes do
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ministrio pblico, ou reformas no gerenciamento financeiro do estado podem ser implementadas no sentido de tentar corrigir os problemas. Por outro lado, a segunda corrente considera que se as falhas esto mais enraizadas nos incentivos dos atores polticos, as reformas tero de ser mais estruturais, no significando, evidentemente, que no possam e devam ser realizadas. muito comum nas linhas de pesquisa associadas Governana, a utilizao sistemtica de estudo e dados fornecidos pelo Banco Mundial para apontar, atravs de seus trabalhos, alternativas de polticas para o crescimento, enfatizando o fortalecimento dos instrumentos institucionais que favoreceriam o investimento internacional, atravs de uma maior confiana no respeito aos direitos de propriedade e na correta execuo das regras da lei (rule of law). Uma questo-chave para se trabalhar da melhor maneira a relao emprica entre governana e crescimento econmico esta relacionada com a desagregao do conceito de governana. Neste sentido, KAUFMANN, KRAAY e ZOIDO-OBATON (2002,2003, 2004) apresentam trabalhos que se constituem em grande avano na direo de apontar a governana no como um conceito nico, mas um conjunto de variveis que devem ser consideradas em seu conjunto. Na realidade, eles mostram 194 medidas de governana, de 17 fontes, e dividem essas variveis em seis categorias: voz e transparncia (voice and accountability), estabilidade poltica, eficincia governamental, qualidade de regulao, regras da lei ou segurana jurdica (rule of law) e corrupo. importante notar que muitas vezes os pases tm desempenhos diferentes em relao aos itens relacionados acima. Desta forma, por exemplo, podemos constatar que a maioria dos pases da Amrica Latina vem melhorando, comparativamente pases com renda per capita semelhantes, seus resultados em relao s questes relacionadas voz, transparncia e estabilidade poltica, enquanto tm piorado em relao eficincia governamental, qualidade de regulao, regras da lei e corrupo. Muitos estudos que utilizaram o mtodo de corte transversal, ou seja, a escolha de um conjunto de pases para ter seus dados unidos no calculo das regresses estatsticas, encontraram uma relao positiva entre os indicadores da chamada boa governana e o crescimento econmico. Notadamente, os trabalhos, RODRIK et al. (2004) e ACEMOGLU et al. (2005) encontraram significncia das variveis segurana dos direitos de propriedade, regras da lei e credibilidade governamental.
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3. Instituies e Crescimento: Evidncia Emprica para o Brasil, o Mercosul e o Leste Asitico Algumas das variveis institucionais escolhidas dizem respeito aos chamados agentes com poder de veto (veto players) capazes de fazer com que o status quo seja modificado. Em nossa anlise, essa varivel est representada pela varivel CHECKS. Essa varivel igual a 1 quando h um baixo nvel de competio poltica e recebe um valor unitrio adicional quando ocorrem os seguintes eventos: quando existe um chefe do executivo, quando o executivo eleito competitivamente e quando a oposio controla o legislativo. No sistema presidencialista adicionado um valor unitrio para cada cmara do legislativo, a menos que o partido do presidente tenha a maioria na cmara dos deputados e o sistema admita listas fechadas. No sistema presidencialista, o valor da varivel recebe uma unidade adicional por cada partido, dado que cada um desses partidos necessrio para manter a maioria. Tanto no regime presidencialista como no parlamentarista, adicionada uma unidade por cada partido que faz parte da coalizo governamental e est mais prximo da oposio. Abaixo, podemos observar a comportamento da varivel CHECKS para o caso brasileiro durante o perodo 1975-2004:

Fonte : Beck et al. (2001).

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Nossa equao bsica para analisar os impactos das variveis institucionais sobre o crescimento econmico dos pases ser: Y it = a K it + b H it + c A it + j I j it + it, ( 1 ) onde : Y a taxa de crescimento econmico per capita, os dados foram retirados da PENN TABLES (2004). K a taxa de formao de capital bruto fsico, ou seja, os investimentos como proporo do PIB, os dados foram retirados da PENN TABLES (2004). H um indicador de capital humano, aqui representado pelo nmero de anos de escolaridade, os dados foram retirados de BARRO e LEE (2003). A o indicador de abertura da economia, isto , a participao das exportaes e importaes no PIB, os dados foram retirados da PENN TABLES (2004). Ij so as variveis institucionais, ou seja, I1 a varivel CHECKS, I2 a varivel POL, e assim por diante, os dados foram retirados de BECK et al. (2001). i o nmero dos pases. j o nmero das variveis institucionais. representa o erro estocstico. Os dados sobre as variveis polticas dos pases, mais especificamente os relacionados ao que ficou conhecido como checks and balances, procuram verificar quantos e quais so os tomadores de deciso acerca das polticas pblicas que sero implementadas, ou colocado de outra forma, quantos e quais so os agentes com poder de veto que precisam aprovar as polticas pblicas para que elas possam ser implementadas. Essa anlise particularmente importante porque as polticas governamentais podem prejudicar minorias sem representao, ou com
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representao insuficiente, na medida em que o nmero de agentes com poder de veto for menor. Por outro lado, quando aumenta o nmero dos agentes com poder de veto necessrio para aprovar as polticas pblicas, aumenta a probabilidade de que as polticas contrrias aos interesses de uma determinada minoria sejam aprovadas. Em outras palavras, os mecanismos conhecidos como checks and balances, responsveis por analisar e aprovar a implementao das polticas pblicas podem facilitar ou dificultar tais implementaes. Na realidade, a implementao de novas polticas pode representar mudanas significativas no chamado status quo, ou seja, no estado atual sobre o qual esto as condies das polticas pblicas em um dado momento. As mudanas podem ocorrer para beneficiar a sociedade como um todo e promover o crescimento econmico, mas tambm podem apenas representar ganhos ou prejuzos especficos para alguns grupos de interesse. Como fica claro na anlise de TSEBELIS (2002), quanto maior o nmero de agentes com poder de veto sobre as mudanas nas polticas, ou seja, quanto maior o nmero de veto players, mais difcil a ocorrncia dessas mudanas. Se as novas polticas forem favorveis ao desenvolvimento e ao beneficio pblico, elas tero maior dificuldade de implementao com o maior nmero de veto players, e nesse caso, o maior nmero de agentes para realizar os checks and balances terminar por prejudicar o processo de desenvolvimento do pas. Por outro lado, se as polticas tiverem o objetivo de prejudicar ou beneficiar grupos de interesse especficos, o maior nmero de veto players evitar que isto ocorra, sendo neste caso benfico para os interesses gerais da sociedade, na medida em que evita que benefcios sejam concedidos para grupos de interesse, em detrimento da maioria da populao ou que se prejudique, de forma injusta, grupos minoritrios sem representao nos mecanismos de veto. Tambm provvel que pases com maior nmero de veto players tenham maior dificuldade de tomar medidas em respostas a crises econmicas. Tanto nos regimes presidencialistas como parlamentaristas, podem existir divergncias em relao aprovao de polticas pblicas, ou seja, pode haver vetos atravs dos mecanismos de checks and balances. No caso dos pases presidencialistas, as dificuldades maiores estaro nas barganhas que o poder executivo ter de realizar com os veto players existentes no legislativo, ao passo que nos pases parlamentaristas administrar os pontos de veto dentro das coalizes pode ser a maior dificuldade. Os indicadores do Banco Mundial
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Database of Political Institutions DPI, apresentados em BECK et al (2001) j so capazes de mensurar esses aspectos e sero utilizados neste trabalho. Os resultados com relao s variveis institucionais sero apresentados primeiramente para o caso brasileiro, cobrindo o perodo 1975-2004. Este perodo mais longo do que o que utilizaremos para os casos dos pases do Mercosul e Leste Asitico, ou seja, cortes transversais com sries temporais (ainda que curtas), assim como para as anlises de governana. Nesses casos, usaremos o perodo 1996-2004, at porque os dados relativos aos indicadores de governana do banco Mundial s compreendem o perodo 1996-2004. No caso brasileiro, no entanto, por se tratar de um nico pas, sendo, portanto, necessrio o uso de sries temporais para a realizao das regresses estatsticas, utilizaremos o perodo mais longo 1975-2004. Brasil Tabela 1 Significncia e Sinal das Variveis Institucionais Brasil ( 1975-2004 )

Fonte: Clculos do Autor.

Para o caso brasileiro, como pode ser visto na tabela 1, acima, a regresso com variveis de controle usuais, como capital fsico (investimentos), capital humano (anos de escolaridade) e abertura comercial (participao do comrcio exterior no PIB), assim como uma srie de variveis institucionais contidas no DPI do Banco Mundial, apresentou o seguinte resultado: os investimentos foram positivamente relacionados com o crescimento, h um nvel de significncia de 1%, e das variveis institucionais destacaram-se as influncias da varivel CHECKS, que representa o nmero de veto players responsveis pelos mecanismos de checks and balances, negativamente relacionada com o nvel de crescimento e significante ao nvel de 2%, da
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varivel POL, polarizao poltica, que representa a mxima diferena de orientao entre os partidos governistas, positivamente relacionada com o crescimento e significante ao nvel de 2% e da varivel LTVP, que representa o mais longo mandato dentre os veto players, negativamente relacionada com o crescimento e significante ao nvel estatstico de 6%. O que possvel observar atravs dos resultados acima a forte relao negativa entre os agentes com poder de veto (quer atravs do seu nmero, considerando a varivel CHECKS, quer atravs do seu tempo de mandato, considerando a varivel LTVP) e o nvel de crescimento da renda per capita brasileira. Ou seja, quanto maior o nmero de veto players e maior seus mandatos, pior para o crescimento da renda per capita brasileira. Quanto polarizao, podemos admitir a ideia de que quanto maior a diferena entre as orientaes polticas dos partidos da base governista, mais facilmente o governo pode negociar com cada um deles separadamente e mais facilmente implementar suas polticas. Mercosul No caso da srie de pases composta por Argentina, Brasil e Chile, como mostrado na tabela 2, abaixo, a varivel CHECKS apresentou sinal negativo e significncia estatstica ao nvel de 5%, ressaltando que uma maior facilidade de mudar o status quo est favorecendo o crescimento econmico dos pases em tela. No caso dos pases do Mercosul, mais uma vez, a varivel CHECKS, representando o nmero de veto players esteve negativamente relacionada com o crescimento dos pases do Mercosul (somados ao Chile), a um nvel de significncia estatstica de 10%, corroborando a anlise anterior de que quanto maior a facilidade de os governos implementarem suas polticas, maiores os nveis de crescimento. Neste caso destacaram-se ainda a influncia negativa da abertura comercial, significante ao nvel de 7% e os investimentos em capital fsico, significantes ao nvel estatstico de 1%. Para o caso supramencionado, a equao a ser estimada foi: Y it = a K it + b H it + c A it + j I j it + 1 i t-1 + 2 i t-2 +3 it + ( 2 ), onde : Y, K, H e I so as mesmas variveis definidas na equao (1).
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i o nmero relativo ao pas. j o nmero relativo varivel institucional. 1 i t-1 + 2 i t-2 +3 it + so as mdias mveis MA(1) e MA(2). Tabela 2 Significncia e Sinal da Varivel CHECKS ( 1996-2004)

Fonte : Clculos dos Autor

No caso dos pases do Mercosul, mais uma vez, a varivel CHECKS, representando o nmero de veto players esteve negativamente relacionada com o crescimento dos pases do Mercosul (somados ao Chile), a um nvel de significncia estatstica de 9%, corroborando a anlise anterior de que quanto maior a facilidade de os governos implementarem suas polticas, maiores os nveis de crescimento. Neste caso destacaram-se ainda a influncia negativa da abertura comercial, significante ao nvel de 7% e os investimentos em capital fsico, significantes ao nvel estatstico de 1%. Leste Asitico Para os pases do Leste Asitico, no que pese a indisponibilidade dos dados para Hong Kong, os resultados para os demais pases (Cingapura, Coria do Sul e Taiwan) mostraram a influncia positiva e significante ao nvel estatstico de 9% do capital humano. Percebe-se, uma vez mais, que se repete a influncia negativa dos agentes com poder de veto (veto players), representados neste caso pela varivel CHECKS, indicando que o menor nmero de veto players favoreceu ao crescimento dos pases da regio, e pela varivel VPDROP, que por sua vez indica que o menor percentual de
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veto players saindo do governo favoreceu o crescimento dos pases do Leste asitico. 4. Governana e Crescimento: Evidncia Emprica para o Brasil, Mercosul e Leste Asitico Os indicadores de Governana do Banco Mundial compilados no trabalho Governance Matters IV, apresentados em KAUFFMAN et al. (2005) foram utilizados neste trabalho. Para avaliar o impacto das variveis de Governana para o crescimento, utilizamos a seguinte equao para calcular as regresses estatsticas quando trabalhamos com conjuntos de pases, isto , quando temos dados em painel, que combinam dados de corte transversais (pases) com sries temporais (anos): Y it = a K it + b H it + c A it + j G j it + t, (3) onde: Y a taxa de crescimento econmico per capita, os dados foram retirados da PENN TABLES (2004). K a taxa de formao de capital bruto fsico, ou seja, os investimentos como proporo do PIB, os dados foram retirados da PENN TABLES (2004). H um indicador de capital humano, aqui representado pelo nmero de anos de escolaridade, os dados foram retirados de BARRO e LEE (2001). A o indicador de abertura da economia, isto , a participao das exportaes e importaes no PIB, os dados foram retirados da PENN TABLES (2004). Gj so as variveis de Governana, ou seja, G1 a varivel Segurana Jurdica, RL, (Rule of Law), I2 a varivel Qualidade da Regulao, RQ, (Regulatory Quality), I3 a varivel Estabilidade Poltica, PS, (Political Stability), I4 a varivel Eficincia Governamental GE (Government Effectiveness), I5 a varivel Controle da Corrupo CC (Control of Corruption) e I6 a varivel Voz e Transparncia, VA, (Voice and Accountability). Os dados foram retirados de KAUFFMAN et al. (2005).
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i o nmero dos pases. j o nmero das variveis de Governana. representa o erro estocstico. Para as regresses com os pases do Mercosul e Chile e com esses pases e os pases do Leste Asitico utilizamos um ajuste autoregressivo de primeira ordem AR(1), uma vez que possvel que problemas de autocorrelao possam estar prejudicando os resultados. Verificamos que o ajuste melhorou o poder explicativo das regresses, aumentando os R2, assim como os nveis de significncia dos parmetros analisados pelas estatsticas t de Student. A equao utilizada nesses casos foi: Y it = a Y it-1+ b K it + c H it + d A it + j G j it + t (4) Brasil Como j foi explicado anteriormente no ser possvel utilizar os dados de governana apenas para o Brasil, uma vez que a srie histrica muito reduzida. Para termos uma ideia aproximada utilizamos os dados conjuntos de Brasil, Argentina e Chile, para o perodo 1996-2004. Os resultados mostraram as influncias positivas e significantes, respectivamente, aos nveis de 1 e 4%, das variveis relacionadas aos indicadores de governana, Efetividade (ou eficincia) Governamental (government effectiveness) e Voz e Transparncia (voice and accountability), resultados que caminham no sentido mais encontrado na literatura, ou seja, indicadores de maior nvel de democracia, transparncia e eficincia governamental favorecem o crescimento. Por outro lado, verificamos, ao contrrio do que normalmente apontado nos trabalhos sobre crescimento e governana, que as variveis Regras da Legislao, ou Segurana Jurdica (rule of law) e qualidade da regulao (regulatory quality) tiveram associaes negativas e significantes, ambas ao nvel estatstico de 6 por cento, com as taxas de crescimento das rendas per capita de Brasil, Argentina e Chile. Consideramos que deve haver uma relao entre esses resultados e os resultados apresentados anteriormente que mostravam uma associao
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tambm negativa entre os agentes com poder de veto e as taxas de crescimento. Em ambos os casos as variveis, tanto as institucionais, como as de governana, dificultam o surgimento de reformas, uma vez que quanto maior a garantia de segurana jurdica, maior a certeza de que a lei no mudar, mesmo que sejam necessrias reformas para garantir as polticas voltadas para o crescimento. Mercosul Para o caso do Mercosul, fizemos uma anlise semelhante anterior, acrescentando Uruguai e Paraguai na srie temporal com corte transversal. Os resultados tambm foram semelhantes, destacando-se o fato de que a varivel Regras da Lei, ou Segurana Jurdica (Rule of Law) mais uma vez negativa e significativa, e estatisticamente relacionada com as taxas de crescimento, agora ao nvel de 8 por cento. A eficincia governamental (Government Effectiveness) , como esperado, positivamente relacionada com o crescimento e significante ao nvel de 5 por cento. Leste Asitico e Leste Asitico com Mercosul Os resultados para os pases do Leste Asitico (Cingapura, Coria do Sul, Hong Kong e Taiwan) corroboraram a relao negativa entre a varivel Regras da Lei, ou Segurana Jurdica (Rule of Law) e as taxas de crescimento das rendas per capitas para os pases da regio, desta vez a um nvel de significncia ainda maior, do ponto de vista estatstico, ou seja, a 1%. Neste caso, as variveis associadas com os indicadores de governana Estabilidade Poltica e Qualidade da regulao, como na maioria da literatura, apresentaram relao positiva e significante aos nveis, respectivamente, de 7 e 1 por cento. Quando somamos os pases do Mercosul aos pases do Leste Asitico, formando uma srie temporal com corte transversal ainda maior, o resultado continua o mesmo em relao varivel Rule of Law (Segurana Jurdica ou Regras da Lei), ou seja, negativa e altamente significante (ao nvel de 1%) relacionado com as taxas de crescimento das rendas per capitas dos pases componente da srie. Resumindo, podemos apresentar os principais resultados na tabela abaixo:
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Tabela 3 Significncia e Sinal das variveis de Governana ( 1996-2004)

Fonte : Clculos do Autor.

Concluses A maior parte da literatura considera que o estabelecimento de instituies estveis, que forneam maiores nveis de segurana aos direitos de propriedade o fator-chave para o crescimento, na medida em que cria condies favorveis para novos investimentos e desenvolvimentos tecnolgicos. Nesse sentido, essas boas instituies, ou a chamada boa governana, estariam associadas manuteno da estabilidade poltica e econmica. Por outro lado, o crescimento econmico requer, em grande medida, que mudanas polticas e econmicas ocorram, para que sejam implementadas as reformas que o viabilizem. Neste ponto estabelece-se um impasse. Para tentar solucion-lo, a ajuda emprica muito importante. Foi o que fizemos neste trabalho. Verificamos, que, a despeito da relevncia das variveis associadas com a boa governana, o crescimento econmico brasileiro, assim como de alguns pases da Amrica do Sul e do Leste Asitico, foi associado negativamente com o maior nmero de veto players (agentes com poder de veto). Em alguns casos, com a maior durao de seus mandatos e seu maior percentual de sada do governo. Tambm merece destaque a relao negativa entre a varivel de governana, Segurana Jurdica (Rule of Law) com as taxas de crescimento das rendas per capitas. Fato que, de certa forma, confirma a ideia de que quanto mais difcil for realizar as reformas, inclusive as jurdicas, devido maior influncia dos agentes com poder de veto, pior para implementar as polticas necessrias para o crescimento. Desta forma, a menor capacidade de vetar mudanas polticas e econmicas esteve (e talvez esteja) associada com melhores taxas de
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crescimento, o que no significa que no deva haver estabilidade institucional, mas aponta que a capacidade de mudar o status quo fundamental para criar condies de crescimento para os pases em desenvolvimento. Referncias Bibliogrficas ACEMOGLU, D.; JOHNSON, S.; e ROBINSON, J. Institutions as the Fundamental Cause of Long-Run Growth in Aghion, P. e Durlauf, S. (eds.). Handbook of Economic Growth. Forthcoming.2005.Disponvel http:// elsa.berkley.edu/%7Echad/handbook9sj.pdf Acesso em 18 de outubro de 2006. BARRO, R. e LEE, J. International data on Education Attainment: Updates and Implications. Working Paper n. 42. Cambridge, MA. Center for International Development, Harvard University. 2001. BECK, T; CLARKE, G.; GROFF, A.; KEEFER, P e WALSH, P. New Tools in Comparative Political Economy: The Database of Political Institutions. World Bank Economic Review, n.15, v.1, p.165-176. 2001. BIDERMAN, C.; COZAC, F. e REGO, M.; Conversas com Economistas Brasileiros. So Paulo. Editora 34. 1997. CASTRO, Thales. Elementos de Poltica Internacional. Curitiba, Juru Editora, 2005. COX, G. e McCUBBINS, M. The Institutional Determinants of Economic Policy Outcomes. In Haggard, S. e McCubbins, M. (eds.). Presidents, Parliaments and Policies. Cambridge. Cambridge University Press. 2001. HALL, R. e JONES,C. Why do Some Countries Produce so Much Output per Worker than Others? Quarterly Journal of Economics, v, 114, n. 1, p. 83-116. 1999. KAUFMANN, D.; KRAAY, A.e ZODO-LOBATN, P. Governance Matters. Updated Indicators for 2000/01. World Bank Policy Research. Working Paper n. 2196. Washington, D.C. 1999.
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______ Governance Matters II. Updated Indicators for 2000/01. World Bank Policy Research. Working Paper n. 2772. Washington, D.C. 2002. KAUFMANN, D.; KRAAY, A.e MASTRUZZI, M.; Governance Matters III. Governance Indicators for 1996,1998,2000 and 2002. World Bank Economic Review, n. 18, p. 253-287. 2004. ______. Governance Matters IV. Governance Indicators for 1996-2004. World Bank Economic Review, n. 18, p. 253-287. 2005. KEEFER, P. A Review of the Political Economy of Governance: From Property Rights to Voice Development Research Group. World bank. Washington, D.C. 2004. LUCAS, R. On The Mechanics of Economic Development. Journal of Monetary Economics, v. 22, n. 1, p. 3-42. 1988. MELO, M.; ALSTON, L.; MUELLER, B. e PEREIRA, C. Political Institutions, Policymaking Process and Policy Outcomes in Brazil. Universidade Federal de Pernambuco. Mimeo. 2005. NETTO, D. Transio Crtica. In: VELLOZO, J. e LEITE, A. (eds.) Os Desafios do Desenvolvimento. Frum Nacional. Joo Olmpio. 2002. PENN TABLES Summers e Heston PENN World Tables. 2004. Disponvel no Site : http: // pwt.econ.upenn.edu/ . Acesso em 18 de outubro de 2006. PRZEWORSKI, A. Are Institutions a Deeper Cause Economic Development?. Department of Politics. New York University. 2004. Disponvel em http://www.nyu.edu/gsas/dept/politics/faculty/prwzeworski/ prwzeworski_home.html. Acesso em 18 de outubro de 2006. RODRIK,D. In Search of Prosperity: Analytic Narratives on Economic Growth. New Jersey. Princeton University Press. 2003.

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Amrica do Sul: Respostas de Poltica Econmica Crise Internacional


Sandra Rios

1. Introduo Este documento apresenta a sntese dos principais fatos e concluses recolhidos de cinco estudos nacionais (Argentina, Brasil, Chile, Equador e Peru)1 sobre as respostas de poltica econmica na Amrica do Sul crise econmica e financeira internacional. O objetivo deste projeto avaliar em que medida e em que direo os impactos econmicos da crise e as respostas de poltica adotadas pelos pases da regio afetaram e/ou podero afetar as perspectivas de integrao sul-americana. Os cinco estudos apresentam anlises sobre a situao econmica em que se encontravam os pases no momento da ecloso da crise financeira internacional, seus impactos sobre as economias nacionais, as respostas de
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Os estudos nacionais que compes esse projeto so: 1. Rios, Sandra; Igleisas, Roberto. Respostas de Poltica Econmica e Comercial Crise Internacional: o caso do Brasil. 2. Rodrguez Landvar, Fernando. Respuestas a la crisis en Amrica del Sur: El caso de Ecuador. 3. Fairlie Reinoso, Alan. Respuestas de poltica econmica a la crisis internacional en Per. 4. Heresi, Rodrigo. El Impacto de la Crisis Internacional en Chile y las Respuestas de Poltica Econmica. 5. Rozenwurcel, Guillermo; Vzquez, Claudia. Argentina ante la crisis: Respuestas de poltica econmica subordinadas al conflicto politico.

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SANDRA RIOS

poltica macroeconmica e comercial implementadas pelos governos e seus efeitos sobre o comrcio com o mundo e com a regio. Por fim, os estudos indicam de que modo as estratgias de reao adotadas impactam o comrcio e as perspectivas de integrao regional. Esta sntese pretende apresentar uma comparao esquemtica das informaes e concluses apresentadas nos estudos nacionais, ressaltando convergncias e divergncias nos cenrios econmicos e nas respostas de poltica eleitas por cada pas. A evoluo do comrcio e da participao da regio como destino das exportaes de cada um dos pases permite mostrar como a integrao comercial vem sendo afetada pela crise. Para a maioria dos pases estudados, a regio latino-americana no muito relevante como destino das exportaes, o que impe limites contribuio da integrao regional mitigao dos impactos negativos da crise. Mais alm, a anlise das respostas de poltica nacionais em particular das estratgias de poltica comercial mostra que a falta de coordenao e as divergncias nas estratgias nacionais no contribuem para reverter esse quadro. 2. A situao econmica anterior crise e os dilemas domsticos de poltica econmica A situao econmica anterior crise dos pases analisados tinha muitos elementos comuns, mas os dilemas de poltica econmica preexistentes eram mais diversos e, em alguns casos, especficos. O Quadro 1 apresenta a situao econmica anterior e os principais dilemas de poltica econmica.

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Quadro 1 Situao antes da crise

Os cinco pases analisados estavam experimentando uma fase de alto crescimento at o terceiro trimestre de 2008, ainda que a Argentina e o Chile estivessem crescendo menos do que em meados da presente dcada. A contrapartida desse alto crescimento era a existncia de presses inflacionrias em todos os pases. Deve-se admitir, no entanto, que estas presses no eram somente o resultado do crescimento do excesso de demanda agregada, mas tambm da alta dos preos do petrleo e das commodities alimentcias, fatores que estavam pressionando os ndices de preos. Em todos os pases analisados, existia uma tendncia apreciao da taxa de cmbio real e ao aumento do valor importado, como resultado da entrada de recursos externos e do diferencial da inflao domstica vis--vis a inflao internacional. Mas, estes resultados da poltica econmica no podiam ser atribudos exclusivamente operao da poltica domstica dos pases em anlise, pois eram em grande medida fruto do ciclo de crescimento da economia mundial, da alta dos preos das commodities e da entrada de recursos externos. As economias latino-americanas e as dos pases analisados aproveitaram relativamente bem esse ciclo de crescimento da economia mundial, pois em
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2008 havia menos dvida externa, mais reservas internacionais e os sistemas financeiros estavam mais slidos do que no final da dcada passada. Havia, porm, no conjunto analisado, pases com dilemas especficos de poltica econmica, como a Argentina e o Equador. No caso da Argentina, o mix de poltica econmica utilizado aps a crise econmica de 2001 baseado na expanso com baixa inflao induzida pela elevada taxa de cmbio real, baixos salrios reais e supervit fiscal vinha se deteriorando. A volta da inflao a patamares mdios em 2006/2007 e o conflito com o setor agrcola em torno das retenes exportao tinham contribudo para alimentar entre os argentinos a percepo de dificuldades na poltica econmica, muito antes da crise. Essas mudanas na percepo da poltica econmica argentina tinham gerado, j a partir do terceiro trimestre de 2007, fortes sadas lquidas de recursos privados. Em sntese, a Argentina entrava na crise com um quadro de forte deteriorao de seu esquema de poltica econmica, com perda de credibilidade, sada lquida de recursos privados, desacelerao do crescimento e inflao em alta. No caso do Equador, a dolarizao da economia retirou das mos das autoridades econmicas um importante instrumento para enfrentar choques externos negativos, mas isto um condicionante institucional da situao do pas conhecido por autoridades e indivduos. Adicionalmente, o pas tinha outros fatores estruturais que complicavam a resposta das autoridades frente a um choque externo negativo: a alta dependncia do petrleo na receita de exportao e alta participao das remessas dos emigrantes na entrada de recursos externos totais. A crise iria reduzir drasticamente essas duas fontes principais de entrada de divisas do pas. O quadro econmico do Equador tinha um terceiro fator agravante: nos ltimos meses anteriores crise, houve um crescimento espetacular das importaes, que se tornaria um problema para a sustentabilidade macroeconmica do pas quando o choque externo diminusse drasticamente a entrada de divisas. 3. Impactos da crise internacional sobre a economia dos pases Os impactos da crise internacional sobre a economia de cada pas estiveram condicionados pela situao prvia, a natureza do setor externo e seu financiamento e a percepo de riscos adicionais em cada um deles. O Quadro 2 apresenta alguns impactos iniciais de maneira estilizada para
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identificar componentes comuns e especficos da primeira reao deste conjunto de economias. Obviamente, todas as economias sofreram queda dos preos e dos volumes dos bens exportados. Porm, a sada lquida de capitais no pareceu ser um fenmeno to generalizado nem com a mesma intensidade. Da anlise dos casos, pode-se concluir que houve fatores especficos que teriam contribudo para essa sada diferenciada de recursos. A concentrao das receitas externas em poucos produtos ou fatores de produo ou a percepo sobre a estabilidade da poltica econmica parecem ter sido dois dos fatores especficos que atuaram em alguns pases. No caso do Equador e, em menor medida, do Chile, do Peru e da Argentina, h uma alta concentrao da exportao em poucos produtos. O choque externo produzido pela crise internacional aumentou a percepo de dificuldades futuras nesses pases e contribuiu para acelerar a sada lquida de divisas. De fato, o Equador sofreu um aumento da constituio de depsitos de equatorianos no exterior. Mas no foi s isso. A sada de recursos foi relativamente mais forte no Equador e na Argentina do que nos outros trs pases, pois nessas duas economias h percepo de dificuldades prprias do modelo de poltica econmica. J a economia chilena, apesar de continuar com uma alta concentrao de suas exportaes em poucos produtos, no teve fortes sadas de recursos, pois a estabilidade econmica e solidez do sistema financeiro podem ter compensado a percepo de fragilidade do seu setor externo real. Quadro 2 Impactos iniciais sobre as economias

O Brasil experimentou uma crise financeira como resultado da grande exposio de empresas exportadoras e bancos ao mercado de derivativos,
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detonada pela combinao de queda de funding e forte desvalorizao do real. Mas no foi causada pelo endividamento externo ou diretamente pela crise. A crise internacional ps a descoberto a m gesto de risco de algumas empresas e bancos mdios. A situao financeira foi rapidamente solucionada pelo Banco Central, pela existncia de elevadas reservas bancrias e pela solidez do conjunto do sistema bancrio. Lamentavelmente, a soluo da crise elevou a concentrao bancria e produtiva da economia. verdade que, nas semanas iniciais aps a crise do Lehman Brothers e durante o pice do episdio financeiro, o Brasil esteve sujeito a presso de demanda no mercado de cmbio e a perda de reservas por sadas relevantes na rubrica de capitais de curto prazo, mas a conta capital e financeira do balano de pagamentos voltou a ser superavitria em janeiro de 2009. As operaes de Adiantamento de Contratos de Cmbio fonte de financiamento pr-embarque do comrcio caram em relao aos valores mximos de 2008, mas estiveram muito longe de desaparecer. A queda de recursos lquidos de curto prazo foi substituda por crescimento do investimento direto no inicio de 2009 e a taxa de cmbio comeou a ceder. O Brasil no teve uma restrio financeira externa prolongada nem profunda. As razes da sada lquida de recursos da Argentina j foram comentadas e a crise internacional no fez mais que agravar a percepo de dias difceis que a economia argentina tem pela frente. A dolarizao dos portflios que antecede crise e resulta do comportamento defensivo frente incerteza da poltica e da economia no pas se acelerou desde finais de 2008, enquanto a oferta de divisas se reduzia pela queda das exportaes. O Banco Central argentino utilizou suas reservas para evitar uma alta brusca da taxa de cmbio, por temor de gerar uma corrida bancria que acelerasse a inflao e acentuasse a incerteza no setor privado. As vendas de reservas foram menores no primeiro trimestre do ano, mas os seus impactos sobre a liquidez e as possibilidades de recuperao da economia so negativos. No caso do Equador, a queda brusca da entrada de divisas j seria motivo de pnico em qualquer regime de dolarizao como o desse pas, mas o temor agravou-se pelas incertezas sobre a posio do presidente Correa em relao ao regime, devido s suas crticas no passado. O presidente Correa reafirmou seu compromisso com o sistema de dolarizao, mas os objetivos ambiciosos do seu governo em termos econmicos e de distribuio de renda geram dvidas sobre a consistncia entre esses objetivos e a dolarizao com suas restries poltica fiscal e monetria.
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O Quadro 3 apresenta a evoluo da economia dos pases analisados nos primeiros meses da crise, aps a queda do Lehman Brothers e dos mercados mundiais. A queda do produto no quarto trimestre de 2008 e com mais intensidade no primeiro trimestre de 2009 o fato comum maioria dos pases analisados. Todos os pases tiveram fortes quedas nos investimentos, especialmente na compra de bens e equipamentos, e desacelerao da construo. O Brasil parece ter comportamento diferenciado vis--vis os quatro outros pases. Em primeiro lugar, a queda no quarto trimestre de 2008 aparentemente foi mais pronunciada que nos outros pases. Em segundo lugar, o Brasil o primeiro que d indicaes de recuperao na margem. No segundo trimestre de 2009, o PIB brasileiro experimentou um crescimento de quase 2% em relao ao perodo imediato anterior, o que coloca o pas na porta de sada da recesso. Os indicadores da atividade industrial (na srie com ajuste sazonal) vm-se recuperando desde janeiro, mas o nvel de junho/julho ainda inferior aos dos meses imediatamente anteriores crise. Os indicadores de emprego e renda no se deterioram fortemente na margem, especialmente pelos aumentos dos salrios pblicos que favoreceu a manuteno da massa salarial real da economia. O emprego parou de crescer na virada do ano e aumentou a taxa de desemprego, mas a oferta de mo-de-obra se retraiu parcialmente, como consequncia da queda da atividade econmica, e a taxa de desemprego recuou para 8% depois de atingir um mximo de 9%. Os demais pases analisados no parecem estar se recuperando na margem, pelo menos com as informaes contidas nos trabalhos que chegam at o ms de junho. Um fato comum a esses quatro pases foram as dificuldades para expandir o crdito total aps a crise. O Equador recorreu a um mecanismo criativo para dar liquidez ao sistema financeiro compra da carteira de habitao por parte do sistema de seguridade social ainda que possa se tornar um problema para o sistema de seguridade social se a crise se agravar. O desempenho mais desapontador em termos relativos o da Argentina. O pas conta com possibilidades produtivas diversificadas e com a potencialidade do seu mercado domstico, mas, como enfrenta a desconfiana de empresrios e de indivduos materializada no desempenho dos ndices de confiana e na dolarizao das carteiras , no pode utilizar plenamente a poltica fiscal e monetria.
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As outras trs economias so mais abertas e menores. A demanda externa tem um peso maior na demanda agregada e por isso de se esperar que a queda seja maior e demorem mais a se recuperar, acompanhando mais de perto o movimento da economia mundial. O Chile teve uma forte alta da taxa de desemprego, passando de 7,5% para 9,8%, em um contexto de queda do produto e da oferta de crdito. Ademais da queda da demanda externa, o Equador teve o agravante de que a recesso econmica mundial afetou a remessa de recursos dos equatorianos no exterior a suas famlias, que aumenta o ingresso disponvel, especialmente dos estratos mais baixos da populao, e, portanto, sustenta a demanda agregada domstica. Finalmente, o desempenho econmico do Peru foi agravado pelas decises de poltica tomadas no fim de 2008, que buscavam controlar a inflao. Quadro 3 Desempenho econmico nos primeiros meses da crise

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4. Impactos sobre o comrcio dos pases da regio2 Impactos nas exportaes A crise financeira e econmica internacional atingiu os pases sulamericanos em um momento em que a maioria experimentava evoluo muito favorvel nos fluxos de comrcio, com forte expanso das exportaes e das importaes. Com exceo da Venezuela, o valor das exportaes acumuladas em doze meses crescia de forma expressiva ms a ms at setembro de 2008. A explicao para esse desempenho residia na alta sustentada dos preos internacionais das commodities, que tm peso muito relevante nas exportaes desses pases. Impulsionados pelo pujante crescimento da demanda internacional principalmente a asitica , os preos internacionais dos alimentos e de produtos de origem mineral sustentaram o forte crescimento do valor e da participao dos produtos primrios na pauta de exportaes da grande maioria dos pases sul-americanos. Esse movimento levou valorizao da taxa de cmbio em alguns pases e alimentou o debate sobre os riscos da tendncia de primarizao da pauta de exportaes, particularmente no Brasil. Em alguns casos, a dinmica dos preos internacionais teve reflexos nos preos domsticos, em particular nos alimentos, provocando reaes de poltica por parte de alguns pases, como a Argentina, que passou a adotar medidas de restrio s exportaes desses produtos. Os efeitos da crise internacional sobre as exportaes dos pases da regio foram sentidos rapidamente. A trajetria dos valores exportados, acumulados em doze meses, apresentou inflexo entre os meses de setembro e novembro em todos os pases e manteve tendncia de queda ao longo de todo o primeiro semestre de 2009, como mostra o grfico 1. Apesar de as trajetrias serem parecidas, o desempenho das exportaes desse conjunto de pases apresenta algumas nuances. A maioria dos demais pases experimentou forte crescimento no valor exportado no perodo prcrise e forte queda no perodo que se seguiu ecloso da crise. Entretanto, uns sofreram mais do que outros.
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Aqui foram considerados no apenas os pases para os quais foram realizados estudos nesse projeto, mas todos os pases sul-americanos para os quais foi possvel encontrar estatsticas de comrcio atualizadas.

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Em cinco pases, os valores exportados em doze meses eram superiores em junho de 2009 ao observado em janeiro de 2008 Uruguai, Bolvia, Colmbia, Brasil e Argentina. Entre estes, Uruguai e Bolvia, cujas exportaes haviam registrado crescimentos mais expressivos no perodo pr-crise, sofreram quedas mais amenas aps setembro de 2008. Grfico 1

Fonte: CAN, Proexport, Banco Central de Uruguai, Funcex, INDEC, INE.

As exportaes chilenas j no estavam em forte trajetria de elevao antes da crise, mas caram de forma acentuada aps setembro de 2008. O Peru apresentou trajetria semelhante, apesar de um pouco mais favorvel. Por fim, o Equador foi o pas que apresentou tendncias mais vigorosas, tanto alta no perodo pr-crise quanto baixa aps a instaurao da crise. Imediatamente aps a ecloso da crise, em meados de setembro de 2008, observaram-se forte reverso na trajetria dos preos internacionais dos principais produtos exportados pela regio que acompanhou a retrao da demanda externa e estancamento das linhas de crdito internacional ao comrcio. Esses fatores tiveram impactos rpidos e decisivos sobre o desempenho exportador dos pases sul-americanos.
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A partir de maro de 2009, a retomada da demanda chinesa e pouco tempo depois de outros pases asiticos contribuiu para a gradual elevao dos preos de alguns produtos bsicos e para a recuperao das exportaes sul-americanas de alguns desses produtos. Como a retomada da atividade nos pases do continente americano destino principal das exportaes de produtos manufaturados da regio tem sido muito mais lenta, observou-se, nos ltimos meses, a volta ao crescimento da participao da China e dos produtos bsicos na pauta de exportaes dos pases sul-americanos. Impactos nas importaes Assim como as exportaes, as importaes tambm cresciam em ritmo acelerado, respondendo ao elevado nvel da atividade econmica em vrios pases da regio no primeiro semestre de 2008. Os impactos da crise internacional sobre as importaes se fizeram sentir dois ou trs meses mais tarde do que sobre as exportaes. A defasagem na resposta dos dois fluxos promoveu uma deteriorao no saldo da balana comercial no ltimo trimestre de 2008, que em muitos pases foi revertido no incio de 2009. As importaes demoraram um pouco mais a sentir os impactos da crise, mas acabaram por registrar quedas ainda mais expressivas que as exportaes na maioria dos pases sul-americanos, como reflexo do forte ajuste na demanda interna e da depreciao da taxa de cmbio observada nos pases da regio. Observou-se, no ltimo trimestre de 2008 e no primeiro trimestre de 2009, uma profunda deteriorao dos termos de troca, com os preos das exportaes caindo muito mais rapidamente do que os preos dos produtos importados. Em boa medida, o ajuste nos valores importados se deu pela queda nas quantidades importadas. Assim como no caso das exportaes, tambm na trajetria das importaes, a maioria dos pases mostra comportamento bastante semelhante. Os valores importados acumulados em doze meses pelos pases analisados apresentam tendncia elevao at o final de 2008 e queda a partir de dezembro, como pode ser visto no grfico a seguir (Grfico 2).

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Grfico 2

Fonte: CAN, Proexport, Banco Central de Uruguai, Funcex, INDEC, INE.

As diferenas nas dinmicas dos fluxos de exportaes e de importaes promoveram uma rpida deteriorao nos saldos comerciais da maioria dos pases sul-americanos nos dois trimestres que se seguiram instaurao da crise internacional. Entretanto, como os impactos desta sobre os nveis de atividade dos pases da regio resultaram em expressiva queda nas importaes, enquanto os preos de algumas commodities relevantes esboavam recuperao, a partir do segundo trimestre de 2009, as balanas comerciais de diversos pases voltaram a melhorar. Apesar disso, os fluxos comerciais ainda se encontram bastante abaixo dos observados imediatamente antes da crise. Impactos sobre o comrcio intrarregional A contribuio do comrcio intrarregional3 para o desempenho das exportaes dos pases sul-americanos durante esse perodo de crise foi
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Aqui se est considerando a ALADI (Associao Latino-Americana de Integrao) para efeitos da anlise dos impactos sobre a integrao intrarregional. Paraguai e Venezuela no foram includos na anlise, pois no foi possvel encontrar dados atualizados de exportaes por principais destinos para esses pases.

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variada. Embora haja a expectativa de muitos analistas de que acordos de integrao comercial, como a ALADI, deveriam contribuir para amortecer os impactos negativos sobre o comrcio exterior advindos de crises internacionais, no foi o que se viu nos ltimos meses. O primeiro aspecto a se considerar que a relevncia do bloco regional como destino das exportaes dos pases sul-americanos muito varivel. Portanto, a capacidade de o comrcio intrarregional contribuir como amortecedor dos impactos negativos da crise sobre as exportaes desses pases tambm seria em qualquer caso muito varivel. Apenas nos casos de Argentina, Bolvia e Uruguai, os membros da ALADI absorvem mais de 30% do total das vendas externas, sendo que, no caso da Bolvia, esse percentual era superior a 60% no primeiro semestre de 2008. Para esses pases, o desempenho das exportaes para a ALADI poderia ter sido relevante, como pode ser observado no Quadro 4. Mas a contribuio da ALADI foi variada: justamente no caso da Bolvia pas mais dependente das vendas para a regio , as exportaes para os pases do bloco caram mais do que as vendas externas totais, tendo registrado uma queda de participao de 5,7 pontos percentuais entre os primeiros semestres de 2008 e 2009. J nos casos da Argentina e do Uruguai, a variao das vendas para a ALADI foi menos negativa que a observada nas exportaes totais desses pases, o que significou pequenos ganhos e participao do bloco no destino das exportaes dos dois pases (+1,4 ponto no caso da Argentina e +3 pontos no caso do Uruguai). O Equador foi o pas em que as vendas para a ALADI tiveram pior desempenho relativo (-8,2 pontos percentuais). Alm da Bolvia, j mencionada acima, as vendas para o bloco tambm registraram perdas relativas no caso do Brasil (-4,1 pontos percentuais) e do Peru (-2,8 pontos). Nas exportaes chilenas, a perda de participao da ALADI foi de apenas 0,5 ponto percentual. O Peru e o Chile so os pases da regio com exportaes mais orientadas a mercados extrarregionais e, portanto, com menor dependncia do bloco.

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Quadro 4

As exportaes intrarregionais se caracterizam por uma participao maior de produtos semimanufaturados e manufaturados quando comparadas com as exportaes extrarregionais. E os produtos manufaturados so mais sensveis queda da demanda e escassez de financiamento. Portanto, a partir do momento em que a crise internacional se refletiu nas economias domsticas da regio, era esperado que a retrao da demanda tivesse impactos negativos sobre as exportaes de manufaturados para a regio. Alm disso, a retomada da demanda asitica por commodities teve efeito positivo sobre as exportaes extrarregionais de diversos pases sul-americanos, fazendo aumentar a participao do continente asitico nas vendas externas e provocando, naturalmente, queda de participao relativa da ALADI.
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As preferncias comerciais negociadas nos acordos regionais no so suficientes para amortecer os impactos macroeconmicos causados por essa crise. A participao da ALADI nas importaes da Bolvia caiu quase dez pontos percentuais no perodo analisado. Na Argentina e no Peru, tambm foram registradas perdas de participao do bloco nas compras externas. Por outro lado, as importaes intrarregionais ganharam ligeira participao nas compras externas totais de Brasil, Colmbia, Equador e Uruguai. 5. As respostas de poltica econmica As respostas de poltica fiscal Os governos da regio tentaram usar os instrumentos sua disposio para atacar os principais problemas gerados pela crise. Os problemas eram: queda da demanda agregada, principalmente a externa, com os consequentes efeitos sobre a atividade e o emprego; queda do financiamento externo e aumento da demanda de liquidez dos bancos, afetando a expanso de crdito na economia; e presses no mercado de cmbio. Para compensar a queda da demanda agregada, a poltica fiscal podia atuar por meio do aumento de gastos/investimentos ou da desonerao ou facilitao do pagamento de impostos. As polticas implementadas tm diferenas importantes nos seus objetivos e, obviamente, nos instrumentos, pois estes esto condicionados pelas caractersticas institucionais de cada pas ou pelas possibilidades de financiamento. Na anlise das polticas fiscais implementadas, duas consideraes parecem necessrias. A primeira considerao est relacionada com a dimenso temporal do aumento do gasto, isto , se expanso temporria ou permanente. Isto no trivial. Gastos considerados permanentes como podem ser o aumento de salrios do pessoal ativo ou as aposentadorias da seguridade social implicaro, pela dificuldade de contra-los posteriormente, a necessidade de aumento de receitas no futuro para financi-los e para cobrir a dvida que geram no presente. Dada a carga sobre a renda disponvel no futuro, esses gastos permanentes que se iniciam hoje devero ter impacto expansivo maior que gastos ou investimentos transitrios, que no geram compromissos futuros. Os pases podem ser diferenciados pela propenso a expandir gastos correntes ou gastos de investimentos ou transferncias ou subsdios transitrios ao setor privado.
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A segunda considerao est relacionada com o desequilbrio no estoque de ativos e passivos na economia que o aumento do gasto ou investimento gera. Por exemplo, quando o dficit fiscal gera dvida ou reduz riqueza pblica acumulada, pode afetar a percepo da solvncia futura do setor pblico e da evoluo da renda disponvel, deprimindo consumo e investimento presente do setor privado. Um sinal das intenes das autoridades econmicas em termos de dvida e da acumulao de desequilbrios o compromisso com meta fiscal futura. Neste sentido, os pases podem ser classificados de acordo com sua preocupao com o resultado fiscal e seu compromisso com metas fiscais. O Quadro 5 apresenta os principais elementos das polticas fiscais implementadas para compensar a queda da demanda agregada em cada um dos pases. Quadro 5 A Poltica Fiscal

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Em relao primeira considerao a dimenso temporal do gasto , o Brasil e a Argentina aumentaram seus gastos correntes com pessoal e, nos dois casos, esses gastos foram o componente principal da expanso at agora. Os dois pases apresentaram dificuldades para implementar seus programas de investimento. O Chile e o Equador esto em uma posio oposta em relao aos gastos. O Chile preparou um plano de obras pblicas, um programa de transferncias para os mais pobres, subsdios para a capacitao da mode-obra e para os pagamentos de moradia social e construo de novas obras. Gastos transitrios, com nfase nos mais pobres (com alta propenso ao consumo), no investimento e na capacitao. O Equador no tem flego fiscal, porm ofereceu crditos para os servidores de modo a estimular o consumo corrente, planejou investimentos e subsdios para estimular a construo de novas moradias. O Peru est em situao intermediria, pois apresentou plano de estmulo fiscal com aumentos de gastos correntes e de investimento, mas preponderam os gastos transitrios sobre os permanentes. No que se refere segunda considerao preocupao com o resultado fiscal e compromisso com metas fiscais , novamente o Brasil e a Argentina, ainda que com diferenas, esto juntos na reduzida preocupao com o resultado fiscal. As autoridades dos dois pases parecem ter decidido que o resultado fiscal ser endgeno. Nenhum dos dois pases fez, diferena de Chile e Peru, plano fiscal de estmulo, com objetivos claros e atingveis, que
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mostrassem suas intenes em termos de desequilbrios financeiros e acumulao de estoque de dvida. A Argentina tem metas de curto prazo para financiar as amortizaes e compromissos de 2009 e de 2010. Mas no parece se importar muito com a natureza dos financiamentos utilizados para fechar esse hiato. O governo estatizou os fundos de penso e conta com velhos mecanismos de financiamento, como adiantamentos transitrios do Banco Central e emprstimos do Banco de la Nacin. O governo brasileiro est abandonando em silncio e com as possibilidades legais disponveis (reclassificao de investimentos) as metas fiscais de supervit primrio para este ano, o que pode gerar dvidas sobre suas intenes futuras em termos de dvida e regras. claro que persistem as regras para os estados e municpios e que a deteriorao se poder deter com a recuperao da atividade e a eliminao das desoneraes temporrias implementadas pelo governo para estimular a demanda. Os governos do Chile e do Peru estabeleceram compromissos fiscais pblicos, com metas estabelecidas de desequilbrios adicionais. O governo do Chile vai financiar parte do esforo com a utilizao do Fundo de Estabilizao e metas de dvida. Em matria de receitas e administrao tributria, a Argentina est implementando programa de refinanciamento de dvidas tributrias. A prtica do Brasil est novamente contraposta ao feito no Chile e no Equador. O Brasil demorou a desonerar alguns dos impostos indiretos sobre bens de capital e no fez nenhum movimento significativo para reduzir de forma generalizada a carga tributria, facilitar o pagamento de impostos ou reduzir a carga tributria sobre os investimentos. O Chile e o Equador eliminaram ou reduziram temporariamente alguns impostos sobre o investimento e facilitaram o pagamento dos impostos com o objetivo de aumentar a liquidez do setor privado. Com a poltica de desonerao tributria, o Brasil escolheu favorecer os consumidores de bens durveis e os seus produtores, reduzindo temporariamente um dos principais impostos indiretos na compra desses bens. A estratgia foi bem-sucedida porque possibilitou sustentar a demanda de bens durveis e parte da recuperao da indstria, mas de curto prazo e deteriorou muito fortemente as receitas do governo, ampliando a dvida e obrigando o governo a ceder no seu objetivo de meta fiscal.
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Quadro 6 Comportamentos fiscais

As respostas de poltica monetria e financeira O Quadro 7 apresenta os elementos principais da poltica monetria e financeira dos pases analisados. Todos os governos buscaram resolver o problema de liquidez dos bancos e estimular a expanso do crdito ao setor privado. O Brasil facilitou as fuses e aquisies com o objetivo de que os bancos mais slidos e com reservas comprassem os bancos com problemas. A existncia de fortes bancos pblicos possibilitou o aumento da participao dos bancos estatais nas operaes de crdito. Assim como na poltica fiscal, as autoridades mostraram predileo pelos apoios creditcios setoriais (agricultura, construo e setor automobilstico). Assim que ficou claro que o cenrio inflacionrio tinha mudado com a crise, o Banco Central reduziu significativamente os juros, contribuindo para a expanso econmica. No mercado cambial, o Banco Central suspendeu as compras de divisas e regulou as flutuaes com vendas limitadas de divisas. As autoridades monetrias do Chile tambm atuaram para prover liquidez ao mercado interbancrio, com flexibilizao das normas de reservas e operaes de mercado aberto. As medidas de ampliao de crdito ao setor privado foram diversas, mas aparentemente tiveram carter mais horizontal que as medidas brasileiras: ampliao dos exportadores cobertos por linhas oficiais; aumento dos fundos para capital de giro; maior atuao da CORFO; crdito para instituies educativas; apoio ao microcrdito e aumento do crdito hipotecrio. A poltica monetria foi cautelosa como a brasileira, sendo relaxada quando ficou claro que o mundo e a economia chilena entravam em outro cenrio inflacionrio.
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Quadro 7 A Poltica Monetria e Financeira

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A lei de Rede de Segurana Financeira no Equador parece uma iniciativa razovel que estava sendo preparada e foi apressada como consequncia da crise. Basicamente, a lei cria um fundo de liquidez para atuar como emprestador em ltima instncia. O governo Correa obrigou a aumentar o coeficiente de liquidez domstica dos bancos para aumentar as reservas no mercado domstico e elevar a capacidade prestvel do sistema financeiro. A medida no foi bem aceita pelo sistema financeiro, mas foi uma tentativa de aumentar a liquidez da economia equatoriana, atuando na mesma direo dos impostos sada de divisas e aos rendimentos dos fundos de equatorianos no exterior. 6. As respostas de poltica comercial Os pases sul-americanos analisados nesse conjunto de estudos adotaram estratgias muito variadas de poltica comercial para lidar com os impactos da crise no comrcio exterior. Em geral, as estratgias refletem o aprofundamento das linhas de poltica comercial que j vinham sendo seguidas pelos pases ou, no caso do Equador, a necessidade de lidar com graves dificuldades macroeconmicas, aprofundadas pelas caractersticas da crise atual. Chile e Peru: baixo grau de interveno Os dois pases sul-americanos que vinham adotando estratgias mais agressivas de abertura comercial e integrao internacional Chile e Peru mantiveram o curso e no recorreram a medidas protecionistas. No Chile, as poucas medidas registradas concentram-se na ampliao dos programas de cobertura de financiamento aos exportadores tanto em termos do nmero de empresas que podem ter direito ao benefcio quanto do valor do financiamento e no reforo do sistema de garantias de crdito. No Peru, apenas se aumentou temporariamente a taxa de devoluo dos impostos incidentes sobre as exportaes, de 5% para 8%, com o objetivo de melhorar as condies de competitividade dos exportadores. Contrariando a tendncia de paralisia nos principais foros de negociaes comerciais, o pas seguiu em sua estratgia de implementar acordos de livre-comrcio recentemente negociados (Chile, Estados Unidos, Canad e Cingapura) e de continuar negociando novos acordos comerciais com diversos pases e/ou blocos de pases.
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Brasil: nfase nas medidas de apoio s exportaes A avaliao inicial das autoridades brasileiras era de que os impactos da crise internacional sobre o comrcio exterior teriam como principais mecanismos de transmisso: o encarecimento e a escassez das linhas externas de crdito e a maior concorrncia entre exportadores nos mercados internacionais. Com base nessa avaliao, as medidas do governo brasileiro estiveram em grande medida voltadas para a melhoria do acesso ao crdito para os exportadores, ampliando a cobertura (em termos de nmero de empresas e setores beneficiados) dos programas oficiais de financiamento e reduzindo significativamente os custos das linhas de crdito. Aumentaram de forma expressiva os aportes do Tesouro Nacional tanto para o financiamento quanto para a equalizao das taxas de juros cobradas nos programas oficiais de financiamento s exportaes. Houve tambm medidas voltadas para a desonerao tributria das operaes de exportao ampliao do sistema de drawback e outras medidas pontuais e medidas de facilitao de comrcio. Entretanto, o principal problema tributrio que atinge as exportaes brasileiras a acumulao de crditos pelas empresas exportadoras referentes ao pagamento de ICMS (tributo estadual) no foi resolvido. Com a preocupao de estimular o comrcio regional destino principal dos produtos manufaturados exportados pelo Brasil o governo investiu em algumas iniciativas regionais, com nfase no reforo disponibilidade de financiamento e no comrcio em moeda local. A implementao do Sistema de Pagamentos em Moeda Local entre Argentina e Brasil, em outubro de 2008, e a oferta aos vizinhos de linhas de crdito na forma de swap de moedas nos mesmos moldes do oferecido pelos Estados Unidos ao Brasil no auge da crise foram alguns exemplos. A primeira iniciativa est em operao, mas a segunda no foi adiante. Pelo lado das medidas de proteo, houve tentativa fracassada de adotar o licenciamento automtico de importaes para uma ampla gama de produtos. O governo anunciou a deciso ao final de janeiro, quando ficava evidente que o pas registraria o primeiro dficit mensal na balana comercial em muitos anos. De acordo com fontes oficiais, o objetivo das medidas no era restringir importaes, uma vez que o governo se comprometia a cumprir as normas da OMC, que determinam que as licenas automticas devam ser liberadas
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no prazo mximo de dez dias. O objetivo da iniciativa seria aumentar o grau de preciso no acompanhamento da evoluo das importaes. Mas, em face das inmeras crticas de empresrios e da opinio pblica, a medida foi revogada depois de trs dias de entrar em vigncia. Houve tambm aumento das tarifas de importaes para produtos siderrgicos, que estavam com alquotas de zero na lista de excees Tarifa Externa do Mercosul e foram elevadas para os nveis originais da TEC entre 12 e 14%. Outras medidas de alteraes pontuais de tarifas tm sido frequentes, mas em muitos casos elas tm o objetivo de reduzir a proteo, particularmente no setor de bens de capital para estimular investimentos. Argentina: nfase nas restries quantitativas s importaes AArgentina, que j vinha adotando polticas de restrio de importaes com vistas a estimular a reindustrializao, reforou essas polticas, protegendo um maior nmero de setores e adotando medidas no-tarifrias para conter importaes. O principal instrumento usado pelo governo argentino foi a expressiva ampliao do nmero de produtos cujas importaes estariam sujeitas a licenciamento no-automtico. As normas da OMC determinam que licenas no-automticas devem ser concedidas em um prazo mximo de 60 dias. Embora essa medida tenha carter transitrio, h evidncias de que sua implementao tem efeitos permanentes de desestmulo s importaes. Alm disso, a adoo e a administrao das licenas na Argentina, principalmente no primeiro semestre de 2009, no respeitava as normas da OMC, tanto no que se refere justificativa para a adoo das medidas quanto em relao ao prazo de liberao das licenas. De acordo com Rozenwurcel e Vzquez, do ponto de vista macroeconmico, as licenas no tiveram impacto significativo, mas seus efeitos foram relevantes sobre os nveis de produo e emprego em alguns setores especficos. Tambm foram relevantes os impactos sobre a origem das importaes sujeitas a esses procedimentos: China e Brasil os dois principais fornecedores para a Argentina responderam por dois teros do total das importaes com licenas no-automticas no primeiro trimestre de 2009. Alm da administrao das importaes com o licenciamento no automtico, intensificou-se a aplicao de quotas de produtos importados, como resultado da negociao de acordos setoriais de restries de
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exportaes com organizaes empresariais brasileiras, o que tem gerado muitas controvrsias bilaterais, uma vez que os produtores brasileiros resistem a renovar vrios desses acordos. O governo argentino tambm intensificou o recurso a medidas antidumping e a direitos compensatrios para conter o crescimento das importaes aps a ecloso da crise. No caso das medidas antidumping, o pas mais afetado foi a China. Equador: respostas crise no Balano de Pagamento e ameaas dolarizao Diante do agravamento das contas externas e das presses sobre o sistema de dolarizao da economia equatoriana, o governo adotou diversas medidas que tinham como objetivo fortalecer o setor externo e proteger os setores produtivos locais. As medidas foram adotadas em duas etapas. Na primeira etapa, iniciada em novembro de 2009, as medidas estiveram voltadas para estimular as exportaes, com a devoluo de impostos aduaneiros (ampliao do drawback), o reforo do crdito s exportaes e a reduo/ eliminao de tarifas sobre insumos e bens de capital. Em janeiro de 2009, o governo do Equador decidiu aplicar salvaguardas de balano de pagamentos, frente ao agravamento dos nveis de dficit das contas externas. A medida foi aplicada s importaes de todas as origens, de forma no discriminatria. Isso significa que no foram respeitadas as preferncias tarifrias dos pases com os quais o Equador tem acordos comerciais, nem mesmo os pases da Comunidade Andina de Naes (CAN). As medidas envolveram a adoo de uma taxa adicional s tarifas j vigentes, de tarifas especficas para um conjunto de produtos e de restries quantitativas. Aps a anlise das medidas, a CAN considerou que as salvaguardas de balano de pagamentos deveriam ser aplicadas respeitando as preferncias tarifrias outorgadas aos membros do bloco. O governo do Equador respeitou a deciso, mas, usando o argumento de que a desvalorizao do peso colombiano distorcia as condies de competitividade, aplicou medidas de salvaguardas contra as importaes de diversos produtos da Colmbia, para os quais no respeitar as preferncias. O quadro a seguir resume as opes de poltica comercial adotadas pelos pases includos neste projeto e avalia a intensidade com que as principais opes foram utilizadas por cada um dos pases. Observa-se que Argentina
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e Equador, por motivos diversos, recorreram fortemente a medidas de proteo, Chile e Peru adotaram estratgias pouco intervencionistas e o Brasil optou por reforar as polticas de apoio s exportaes. Quadro 8 Intensidade das respostas de poltica comercial

7. Perspectivas para a integrao sul-americana A anlise das respostas de poltica econmica crise internacional evidencia a falta de coordenao intrarregional na formulao das estratgias dos pases sul-americanos. Para alm dos discursos proferidos na Reunio de Cpula da UNASUL, em dezembro de 2008, que culparam os pases ricos pela crise, no se viram medidas ou polticas coordenadas. Os impactos da crise internacional sobre a integrao regional advm tanto da evoluo macroeconmica em cada pas quanto das opes de poltica comercial adotadas por cada um deles. A deteriorao dos nveis de atividade domstica na maioria dos pases teve impacto negativo sobre o comrcio intrarregional, embora tambm, como mencionado anteriormente, a participao da regio nas exportaes totais dos pases sul-americanos relevante apenas no caso da Argentina, entre os pases estudados neste projeto. Nesse sentido, as medidas anticclicas adotadas pelo Brasil, maior economia da regio, devem ter efeitos positivos sobre o comrcio do pas com seus scios na regio. Apesar disso, somente no caso da Argentina, a recuperao brasileira pode ter impacto relevante no comrcio exterior. Nos demais pases, a participao brasileira relativamente pequena e, portanto, sua capacidade de alavancar crescimento econmico reduzida. J as opes de poltica comercial adotadas pela maioria dos pases da regio aps a ecloso da crise no contriburam em nada para o aumento da
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integrao comercial regional. Argentina e Equador atingiram parceiros comerciais sul-americanos com suas medidas de proteo, enquanto o Peru continua a avanar na sua estratgia de reforo dos acordos extrarregionais. O Brasil no adotou medidas comerciais que possam ter afetado os interesses dos vizinhos nos ltimos meses, mas alimenta a expectativa de avanar em iniciativas que ajudem a criar, na Amrica do Sul, uma zona de influncia da moeda brasileira. Mais importante a percepo de que as diferenas nas opes de poltica econmica e comercial como respostas crise revelam a diversidade de modelos econmicos e de vises de integrao internacional que vem caracterizando o ambiente sul-americano nos ltimos anos. A anlise de respostas de poltica refora as tendncias centrfugas e mostra que os alinhamentos no so lineares. Em poltica fiscal, por exemplo, o Chile, o Equador e o Peru mostram respostas mais modernas e responsveis que seus vizinhos do Mercosul.

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O Papel de Instituies Financeiras Regionais para o Fortalecimento da Cooperao Financeira na Amrica do Sul1
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1. Introduo Pode-se observar a existncia, na Amrica do Sul, de uma gama de instituies financeiras regionais. Boa parte delas sobretudo aquelas criadas nas dcadas de 1960 e 1970 esto atreladas a acordos de integrao. Na verdade, a criao de instituies financeiras regionais nesse perodo articulava-se concepo desenvolvimentista da integrao ento vigente. Esta entendia a integrao no contexto de um projeto para superar os obstculos estruturais ao processo de industrializao, principalmente aqueles relacionados dimenso dos mercados e necessidade de transpor os limites criados produo de bens de capital e de minimizar a vulnerabilidade externa dos pases da regio (Furtado, 2000). Entre as instituies criadas nesse contexto podemos citar o Banco Centro-Americano de Integrao Econmica, BCIE, (1961); o Acordo de Pagamentos e Crditos Recprocos,
O presente trabalho uma verso reduzida e revista do texto intitulado Cooperao Financeira no mbito do Mercosul, publicado em: Rhi-Sausi, Jos Luiz; Almeida, Anna Ozrio (orgs). La Nueva Geografa Econmica de Amrica del Sur. Roma: CESPI, 2009. Ambos derivam das investigaes realizadas no mbito do projeto PIB, realizado pelo IE-UFRJ e IE-Unicamp com apoio financeiro do BNDES. 2 Respectivamente, Professora Doutora do IE-Unicamp e pesquisadora do Centro de Estudos de Relaes Econmicas Internacionais (CERI-IE-Unicamp) e Mestranda do IE-Unicamp e pesquisadora do Centro de Estudos de Relaes Econmicas Internacionais (CERI-IE-Unicamp).
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CCR, (1965); o Banco de Desenvolvimento do Caribe, BDC, (1969); a Corporao Andina de Fomento, CAF, (1971); o Banco Latino-Americano de Exportaes, BLADEX, (1972); e o Fundo Financeiro para o Desenvolvimento dos Pases da Bacia do Prata, FONPLATA, (1976). Em contraste, deve-se apontar que desde o final da dcada de 1980 e durante toda a dcada de 1990 no foram criadas, na regio, instituies desse tipo (Culpeper, 2006). De fato, durante esse perodo (dcada de 1990, sobretudo), o regionalismo foi compreendido e executado no contexto da liberalizao dos mercados. Nesse contexto, os blocos regionais seriam to ou mais benficos quanto maiores os ganhos lquidos de comrcio deles resultantes. Alm disso, entendia-se que a liberalizao e a desregulamentao financeiras impulsionariam o aprofundamento dos sistemas financeiros das economias perifricas o que, associado manuteno de bons fundamentos macroeconmicos, resolveria problemas crnicos, como o do financiamento de longo prazo. Supunha-se, ademais, que os investimentos externos diretos e que os recursos captados nos mercados internacionais seriam suficientes para financiar o investimento produtivo e o progresso tecnolgico nesses pases, o que no ocorreu (Kregel, 1996). Ainda que no se possa afirmar ter havido uma ruptura total com a viso liberal de regionalismo na Amrica do Sul possvel observar, a partir de 2003, que a Amrica do Sul passa a tratar a integrao econmica com menor nfase nos temas da liberalizao tarifria e da coordenao de polticas macroeconmicas entendida em sentido convencional3. Nesse perodo, a integrao sul-americana se fortalece com o incio das atividades da IIRSA (Iniciativa para a Integrao Regional Sul-Americana - 2003)4 e a criao da Unio Sul-Americana das Naes (Unasul 2008). Nesta perspectiva, Santana e Kasahara (2006) afirmam que o sculo XXI, na regio, estaria sendo marcado por algumas iniciativas que mostram a preocupao em criar mecanismos de cooperao financeira capazes de financiar investimentos destinados a obras de infra-estrutura e ampliao do comrcio exterior.
Motta-Veiga e Rios (2006; 2007) definem esse perodo como ps-liberal. A IIRSA teve origem na Reunio de Presidentes da Amrica do Sul realizada em agosto de 2000 em Braslia, na qual se acordou realizar aes conjuntas para avanar na modernizao da infraestrutura regional e na adoo de aes especficas para promover sua integrao. uma iniciativa dos 12 pases sul-americanos e contempla mecanismo de coordenao entre os governos, trs instituies financeiras multilaterais da regio (BID, CAF e Fonplata) e o setor privado (www.fonplata.org/integracionregional/1/IIRSA).
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Ademais, o aprofundamento da cooperao financeira regional relevante para minimizar a vulnerabilidade externa, viabilizando maior coordenao de polticas macroeconmicas no futuro. Como aponta Faria (1993), a coordenao de polticas fundamental para o aprofundamento da integrao econmica, tanto para assegurar condies adequadas de concorrncia entre os pases, quanto para fortalecer suas economias. Logo, a cooperao financeira contribui para reforar o processo de integrao. Nessa perspectiva, em 2010 a Cepal5 reiterou a importncia dos organismos financeiros regionais. O documento (CEPAL, 2010) afirma que os pases deveriam fomentar fundos atrelados a esquemas de integrao para financiar o comrcio intra-regional, contribuindo para cobrir os riscos e proporcionar maior liquidez s operaes de comrcio exterior. Ademais, destacou o seu papel para o fortalecimento dos mercados de capitais dos pases da regio, a reduo de assimetrias entre as economias-parte, a defesa do efeito contgio de crises financeiras, bem como para reforar e complementar a estrutura da arquitetura financeira internacional. Neste ltimo aspecto, o documento destacou o papel do Fundo Latino-Americano de Reservas (FLAR) e apontou a necessidade de maior apoio aos bancos de desenvolvimento sub-regionais. No presente trabalho o objetivo demonstrar a importncia de um conjunto de instituies financeiras sul-americanas no financiamento de investimentos produtivos e do balano de pagamentos das economias membros de acordos regionais. A hiptese que entre as instituies financeiras sub-regionais (IFRs), CAF e FONPLATA destacam-se no financiamento de projetos de infraestrutura, voltados para integrar fisicamente as economias sul-americanas. O trabalho se organiza da seguinte forma. A segunda seo destina-se a caracterizar e a discutir a importncia das instituies financeiras regionais e subregionais selecionadas para este trabalho: CCR, SML, FLAR, FOCEM, CAF, FONPLATA e Banco do Sul. Na terceira seo, o objeto da anlise mais especfico, quais sejam, as instituies sub-regionais de financiamento de investimentos efetivamente em operao, CAF e FONPLATA. A ltima seo retoma os principais aspectos tratados no texto.

5 Cumbre de la unidad de Amrica Latina y el Caribe. Espacios de convergencia y de cooperacin regional. CEPAL, Mxico, 22-23/02/2010.

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2. Instituies financeiras regionais e o aprofundamento da integrao na Amrica do Sul Em linha com Fanelli (2008) e Ocampo (2006), as iniciativas de cooperao financeira regional sero analisadas, a seguir, em duas dimenses. Na primeira (Quadro 1), esto aquelas cujo objetivo predominante otimizar o manejo da liquidez externa como Convnio de Pagamentos e Crditos Recprocos (CCR), Sistema de Pagamentos em Moeda Local (SML) e Fundo Latino-Americano de Reservas (FLAR). Na segunda (Quadro 2) esto as iniciativas voltadas, principalmente, para melhorar as condies de acesso ao financiamento de longo prazo incluindo-se FOCEM, Fonplata, CAF e Banco do Sul. Como diferentes autores apontam (Culpeper, 2006; Fanelli, 2006; Biancareli, 2008), essas instituies articulam-se com acordos de integrao regional. Assim, FOCEM e SML esto atrelados ao funcionamento do Mercosul; CAF Comunidade Andina de Naes (CAN) e ao Mercosul; CCR ALADI (Associao Latino-Americana de Integrao); Banco do Sul Unio Sul-Americana de Naes (UNASUL). O Fonplata, por sua vez, resultou do Tratado Bacia do Rio da Prata (1969), sendo vinculado aos cinco pases que compem a Bacia do Prata (vale dizer, os pases membros do Mercosul mais a Bolvia). Quadro 1 Cooperao financeira regional: instrumentos para otimizar o manejo da liquidez externa

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Fonte: Relatrios e sites das instituies.

O CCR (Convnio de Pagamentos e Crditos Recprocos) foi originalmente criado em 1965, na esfera da Associao Latino-Americana de Livre Comrcio (ALALC), sendo ento denominado Acordo de Pagamentos e Crditos Recprocos. Foi ratificado quando a ALALC foi substituda, em 1980, pela ALADI; mas, a partir de 1982, aps alguns ajustes, passou a denominar-se Convnio de Pagamentos e Crditos Recprocos CCR. Integram-no 12 pases: Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Equador, Mxico, Paraguai, Peru, Uruguai, Venezuela e Repblica Dominicana6. Seus objetivos so estimular as relaes financeiras entre os pases e as instituies financeiras da regio, facilitar a expanso do comrcio recproco e reduzir os fluxos internacionais de divisas. A partir da dcada de 19907, as operaes cursadas pelo CCR no total do comrcio regional diminuram, haja vista sua participao ter sido de 1,6%
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So os pases membros da ALADI com exceo de Cuba mais a Repblica Dominicana. Desde 1991, o CCR atrelado ao Programa Automtico de Pagamento. Este determina que os dbitos eventualmente no saldados na data de compensao podem ser renegociados, sendo distribudos por rateio entre os credores e liquidados em at quatro parcelas mensais, sobre as quais incidem a mesma taxa estabelecida pelo agente de compensao para as operaes normais (Freitas, 2002).

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em 2003, relativamente aos 84%, em mdia, observados nos anos 1980. Levaram a essa reduo o fim da obrigatoriedade de cursar as operaes comerciais pelo CCR, bem como as restries impostas pelos bancos centrais s operaes cursadas neste convnio, diante do maior acesso dos pases da regio liquidez internacional (Santana e Kasahara, 2006). Contudo percebe-se, a partir de 2003, uma recuperao no volume de operaes cursadas. A participao do CCR no total das importaes regionais cresceu a cada ano desde 2003, tendo alcanado o volume de US$ 11,4 bilhes em 2007, o que representou um crescimento de aproximadamente 83% em relao ao ano anterior - o equivalente a 9,7% do comrcio intrarregional. O relatrio de compensaes multilaterais de saldos divulgado pelo CCR (CCR, 2008) afirma, por sua vez, que o expressivo incremento no ano de 2007 est fortemente relacionado com o comportamento da Venezuela que, naquele ano, fez o maior uso relativo do CCR canalizou 65,9% de suas importaes intrarregionais no convnio. A excessiva dependncia do comportamento de um nico pas um dos motivos pelos quais o referido documento manifesta ceticismo em relao ao dinamismo futuro do CCR. Em relao ao Brasil, o valor cursado das exportaes no CCR chegou a 14% em 1992 mas, em 2002, correspondia a menos de 1%. Essa reduo da presena do Brasil nas operaes cursadas deve-se a mudanas na regulamentao do CCR pelo pas8. Tambm deve ser registrado que, de 2004 a 2008, a taxa de crescimento das operaes no mbito do CCR foi superior taxa de expanso do intercmbio entre os pases (CCR, 2008). Porm, mesmo com esse aumento, o volume de operaes canalizadas no Convnio no recuperou seu pico histrico, que se deu no ano de 1995, quando registrou aproximadamente U$$ 14 bilhes. Com o propsito de contribuir para aprofundar o processo de integrao no Mercosul foi criado o Sistema de Pagamentos em Moeda Local (SML). Este consiste num sistema de pagamentos transfronteirio, integrado aos sistemas de pagamentos locais e destinado a operaes comerciais. O sistema entrou em vigor em 2008 para operaes entre Brasil e Argentina. Na Cpula
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Conforme o Relatrio Anual do Banco Central do Brasil de 2007, a partir de 2004 que o Brasil volta a manter saldos positivos das operaes de comrcio exterior cursadas pelo CCR, devido ao resultado das operaes com a Venezuela, principalmente. A Venezuela teria sido o principal parceiro comercial do pas no mbito do Convnio, respondendo, em 2007, por 87,5% das exportaes brasileiras no CCR.

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do Mercosul de julho de 2009 foi ratificada a entrada, para 2010, de Paraguai e Uruguai. Por meio desse mecanismo, possvel que importadores e exportadores reduzam seus custos e protejam-se dos riscos de variao cambial, alm de simplificarem suas operaes. Objetiva-se, ademais, ampliar a base de exportadores, abrindo espao para as micro, pequenas e mdias empresas que no ingressaram nos mercados internacionais. Barreto (2009) ressalta que a migrao das empresas para o sistema ainda marginal, mas crescente. O SML , de fato, uma iniciativa que se inscreve numa perspectiva semelhante do CCR reduzir a necessidade de divisas no comrcio regional de bens e servios e, com isso, contribuir para increment-lo. Contudo, o SML no deve ser entendido como uma verso mercosulina do CCR. Na verdade, o SML , sob alguns aspectos, mais ambicioso que o CCR, uma vez que a liquidao da transao para os importadores/exportadores feita em moeda local. Apenas a compensao entre os bancos centrais feita em dlares. Portanto, como aponta Carvalho (2009), o SML no representa a desdolarizao do comrcio, ainda que seja um passo nesse sentido e represente um avano importante na integrao financeira da Amrica do Sul9. Desde que esse sistema entrou em operao a sua utilizao vem aumentando. Em dezembro de 2008, o sistema registrou 18 operaes de exportao e sete de importao. Em dezembro de 2009, foram 168 operaes de exportao e 5 cinco de importao. O Fundo Latino Americano de Reservas (FLAR), criado em 1978, integrado por sete pases Bolvia, Colmbia, Costa Rica, Equador, Peru, Uruguai e Venezuela, sendo o Uruguai o nico pas do Mercosul10 e tem como objetivo maior o financiamento do balano de pagamentos. Os recursos do FLAR provm majoritariamente do capital pago pelos pases membros, sendo o volume de capital aportado por cada um destes o critrio para definir
Alguns autores avaliam que o SML representa, juntamente com o euro, na Unio Europia, e a crescente fora regional do yuan, da China, uma perspectiva, ainda que bastante preliminar, de caminho alternativo ao uso exclusivo do dlar (Barreto, 2009). Ferrari Filho apud Barreto (2009) ressalta, nesse contexto, a importncia do SML para o reforo do processo de integrao no Mercosul, bem como de proteo das reservas cambiais. 10 Biancareli (2008), Montoya (2007) e Agosin (2001) reiteram a relevncia da ampliao do FLAR para outros pases da regio, uma vez que seria uma instituio desse tipo que desempenharia o papel efetivo de complementaridade e concorrncia frente ao FMI.
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seu limite de crdito junto ao fundo. O capital integralizado do fundo, em 2008, era de US$ 410,6 milhes, e o volume total de ativos de US$ 452 milhes. O FLAR tem uma excelente histria creditcia, ao longo de seus 30 anos de atuao11, e teve papel muito destacado no contexto da crise externa da dcada de 1980, bem como quando da crise asitica e seu contgio na Amrica Latina nos anos 1990. No que tange contribuio para financiar o dficit do balano de pagamentos, o grau de condicionalidades exigidas pelo FLAR menor que o do FMI, o que torna os emprstimos relativamente mais rpidos e a ao, assim, mais efetiva. Montoya (2007) lembra que apesar da limitada capacidade financeira de seus scios o que implica que o volume de recursos que o fundo pode mobilizar pequeno, relativamente ao de instituies como o Banco Mundial ou o BID a maior rapidez de sua ao torna-se uma vantagem comparativa. Contudo, dado o volume pouco expressivo de recursos que pode mobilizar, o apoio do FLAR de fato importante sempre e quando a interrupo nos fluxos de capitais no for generalizada. Isto , quando no se tratar de uma crise global e, sim, de uma crise mais localizada e de menor durao. Outros fatores tornam esse tipo de arranjo exitoso quanto ao menor risco de moratria por parte de um membro, relativamente, por exemplo, ao FMI: o endividamento de cada pas limitado, o custo da perda de reputao elevado e os pases parte devem ter interesses econmicos e polticos comuns (Montoya, 2007). Entendemos assim, como aponta Ocampo (2006), que os fundos regionais de reserva e os acordos de crdito recprocos podem ser entendidos como uma primeira linha de defesa contra as crises financeiras internacionais que repercutem na periferia, minimizando seus impactos sobre o comrcio, as reservas e o nvel de atividade dessas economias. Para o autor, em um mundo em que a margem de manobra das polticas macroeconmicas nacionais se reduziu, o mbito regional passou a ser fundamental para o exerccio da autonomia em matria de poltica econmica que ainda existe12 (Ocampo 2006, p. 17).
11 Por isso o FLAR tem rating elevado - Aa2, A+ - atribudo pelas agncias Moodys e S&P, respectivamente. 12 Ocampo (2006) vai mais alm e entende que o Fundo Monetrio Internacional do futuro deveria conceber-se como o vrtice de uma rede de fundos de reserva regionais e sub-regionais e de mecanismos de crdito recprocos.

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Quadro 2 Cooperao financeira regional: instrumentos para financiamento do investimento e da integrao regional

Fonte: Relatrios e sites das instituies.

Nos anos 1990, no contexto de abertura multilateral das economiasparte, os acordos de integrao regional e sub-regional que se erigiram entre os quais destacamos o Mercosul constituram, de fato, instrumentos de liberalizao dos mercados. Mais especificamente, os acordos deveriam promover a liberalizao extensiva dos mercados e deveriam ser formulados com critrios flexveis de participao dos pases (Baumann, 2005). O
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Mercosul se insere nesse contexto, dentro do qual a idia de redistribuio dos ganhos do processo de integrao, tendo em vista as disparidades entre as economias, no foi contemplada (Faria, 1993; Motta-Veiga e Rios, 2007). Contudo, mais recentemente, recuperou-se a ateno s assimetrias estruturais entre os pases membros, o que se expressa na criao do FOCEM. Na verdade reconheceu-se, no perodo recente, que a assimetria entre os pases seria um entrave continuidade e ao aprofundamento do Mercosul. Foi nesse contexto que se deu a criao do Fundo para a Convergncia Estrutural e Fortalecimento da Estrutura Institucional do Mercosul FOCEM. Tal medida foi tomada a partir da percepo de que os benefcios advindos da integrao so diferentes para os pases menores e maiores. Fundamentalmente, o fundo est:
Destinado a financiar programas para promover a convergncia estrutural; desenvolver a competitividade; promover a coeso social, em particular das economias menores e regies menos desenvolvidas, e apoiar o funcionamento da estrutura institucional e o fortalecimento do processo de integrao (MERCOSUL/CMC/DEC N28/06).

O Fundo foi criado em 2004, estabelecido em junho de 2005, mas tornou-se operacional somente em 2007. O montante anual de contribuio dos membros ao FOCEM de US$ 100 milhes13. O Brasil contribui com 70%, a Argentina com 27%, o Uruguai com 2% e o Paraguai com 1% (porcentagens estabelecidas em funo da participao histrica do PIB dos pases no PIB total do bloco). Em termos de distribuio de recursos, o Paraguai deve receber 48%, o Uruguai, 32%, a Argentina e o Brasil, 10%. O programa deve privilegiar obras de infraestrutura destinadas a facilitar o processo de integrao (MERCOSUL/CMC/DEC N28/06) 14.O financiamento do FOCEM para esses projetos alcanou um total de US$ 138,73 milhes no binio 2007-2008. Contudo, deve-se observar sua
13 No primeiro ano oramentrio do fundo, os Estados deveriam integralizar 50% de suas contribuies anuais para a execuo de projetos-piloto. No segundo ano, 75%, e a partir do terceiro ano, 100%. 14 Biancareli (2008) critica o reduzido foco que esse fundo d ao processo de mudana estrutural, alm de apontar para o fato de o fundo ser pequeno em termos do volume de recursos que pode mobilizar.

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pequena dimenso, tanto em termos do montante de recursos que pode mobilizar quanto no impacto que pode causar no processo de mudana estrutural (Biancareli, 2008). Para acordos de integrao entre economias perifricas, bancos regionais e subregionais de desenvolvimento e fundos fiscais e financeiros so estruturas institucionais que permitem ao mesmo tempo financiar a integrao e mitigar o problema histrico de falta de recursos de financiamento de longo prazo dessas economias. O Fundo Financeiro para o Desenvolvimento dos Pases da Bacia do Prata data de 197415, mas resulta de negociaes entre os governos dos cinco pases que compem a Bacia do Prata 16 iniciadas em meados da dcada de 1960. Foi criado em 1974, com base no disposto no Tratado da Bacia do Prata (1969), o qual institucionaliza o sistema hidrogrfico do Prata. Argentina, Bolvia, Brasil, Paraguai e Uruguai acordaram, nesse tratado, promover o desenvolvimento harmonioso e a integrao fsica da Bacia do Prata. O objetivo do fundo financiar a realizao de estudos, projetos, programas e obras que promovam o desenvolvimento e a integrao fsica dos pases da Bacia do Rio da Prata. Em 2008, o capital subscrito e pago do FONPLATA era de US$ 410,6 milhes. Para o funding de suas atividades de financiamento, o fundo conta com o capital subscrito pelos membros e com o retorno das operaes que efetua. O ativo total do fundo em 2008 era de US$ 452 milhes, sendo a carteira de emprstimos de US$ 421 milhes. Em 30 anos de funcionamento (isto , de 1974 at 2004), esse fundo aprovou US$ 746 milhes para 69 operaes de financiamento, alm de ter outorgado recursos para 17 operaes de cooperao tcnica, num total de US$ 4,7 milhes (Fonplata, 2008). Deve-se ainda apontar a presena, na regio, de uma instituio financeira multilateral subregional que se enquadra nas caractersticas de um banco de desenvolvimento a Corporao Andina de Fomento (CAF). A origem da CAF articula-se com a inteno de fomentar e impulsionar a integrao da
Foi subscrito durante a VI Reunio de Chanceleres dos pases da Bacia do Prata, celebrada em Buenos Aires em junho de 1974. A primeira sede oficial do Fonplata foi Sucre, Bolvia, mas mudou-se para Santa Cruz de la Sierra, tambm na Bolvia, em dezembro de 2002. O fundo tambm conta com um escritrio em Assuno (Paraguai), desde 1989 (Fonplata, 2008). 16 A Bacia do Prata compreende as bacias dos rios Paran, Paraguai, Uruguai e da Prata, nos territrios de Argentina, Bolvia, Brasil, Paraguai e Uruguai.
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regio andina. Esse processo iniciou-se em 1966 e, em 1967, foi assinada a Declarao de Bogot, na qual se estabelecia a coordenao das polticas comercial, industrial, financeira e em servios de cooperao tcnica. Mas foi o Acordo de Cartagena, aprovado em 1969, que inovou ao estabelecer o marco poltico do atrelamento entre um organismo financeiro e um acordo de integrao regional, qual seja, a ALADI. Assim, incorporaram-se instrumentos que levariam a estratgias comuns para o desenvolvimento industrial, energtico, agropecurio, bem como de transferncia tecnolgica, pesquisa e infraestrutura fsica. Ao longo dos anos, a CAF aumentou sua abrangncia na regio e se consolidou como o principal instrumento financeiro da integrao andina. Essa instituio comeou a operar com um capital autorizado de US$ 100 milhes e pago de US$ 25 milhes; em 2008, esses valores eram, respectivamente, de US$ 3,2 bilhes e US$ 2 bilhes. So, atualmente, dezessete os pases membros da CAF, quais sejam: Argentina, Brasil, Bolvia, Chile, Colmbia, Costa Rica, Equador, Espanha, Jamaica, Mxico, Panam, Paraguai, Peru, Repblica Dominicana, Trinidad y Tobago, Uruguai, Venezuela e 15 bancos privados da regio17. Por fim, deve ser mencionado o do Banco do Sul. A proposta de criao do banco foi feita em 2006, a partir dos esforos para a criao da Comunidade Sul-Americana de Naes. Contudo, o banco nasceu, oficialmente, em 09 de dezembro de 2007, em Buenos Aires. Definido como um brao para o desenvolvimento, teve sua ata de fundao assinada por sete pases: Argentina, Brasil, Venezuela, Bolvia, Equador, Paraguai e Uruguai. Com capital autorizado de USS 20 bilhes, o banco deveria comear a funcionar a partir de 2009, com US$ 10 bilhes integralizados. Brasil, Venezuela e Argentina devem aportar US$ 2,9 bilhes, Equador e Uruguai US$ 400 milhes, e Paraguai e Bolvia US$ 100 milhes m. A expectativa e que Chile e Peru financiem os recursos (US$ 300 milhes) que completariam o total de US$ 10 bilhes. Deve-se apontar que, at o presente momento, no foram claramente delineadas as prioridades e funes do Banco do Sul. Alguns autores apontam
Em 2007, foram finalizadas tratativas para ampliao gradual do capital brasileiro na CAF at 2010. O objetivo seria chegar a US$ 617 milhes de capital subscrito, o que levaria o pas de uma situao de acionista tipo C para membro especial ou pleno (acionista tipo A), ampliando seus poderes e cobertura para contratao de novos financiamentos. Argentina e Uruguai tambm estariam passando por processos semelhantes.
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que, tendo em vista o volume de financiamentos multilaterais destinados infraestrutura sul-americana, o Banco do Sul deveria concentrar seus esforos em reas como reduo da pobreza, meio ambiente e reduo de assimetrias entre os pases (Carvalho et al, 2010). Dado que o Banco do Sul ainda no est em funcionamento e que o FOCEM , como visto, um fundo fiscal de porte pequeno, a prxima seo dedica-se a aprofundar a anlise de CAF e FONPLATA, diante da importncia do papel que inequivocamente desempenham no financiamento do processo de integrao fsica regional na Amrica do Sul - embora a CAF seja bem maior que o FONPLATA. 3. Financiamento do desenvolvimento: bancos e fundos subregionais de desenvolvimento e regionalismo O sistema de organizaes internacionais regionais e subregionais para o desenvolvimento o espao de ao do denominado financiamento para o desenvolvimento e encontra-se na interseco entre o sistema de organizaes internacionais multilaterais de desenvolvimento18 e o sistema financeiro internacional (Sagasti, 2007). Estas instituies provm emprstimos de longo prazo a taxas de juros mais atraentes que aquelas de mercado, emprstimos condicionados a taxas de juros muito baixas e perodos longos, garantias para o investimento privado, bem como doaes destinadas assistncia tcnica e criao de capacidade nos pases solicitantes. Alm disso, caracterizam-se por serem credores preferenciais e, assim, obtm boas classificaes para seus ttulos pelas agncias classificadoras de risco, o que lhes permite mobilizar fundos nos mercados de capitais a taxas preferenciais (Titelman, 2006).

18 Conforme Sagasti e Prada (2006), h mais de vinte instituies que renem os requisitos para serem consideradas bancos multilaterais de desenvolvimento, em funo de seu tamanho, nmero e caracterstica dos acionistas, tipo de tomadores, alcance geogrfico e setores e atividades que abarcam. O exemplo mais evidente, e que objeto de grande parte dos estudos sobre o tema, o Banco Mundial, que o maior e mais antigo entre eles. O Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), por sua vez, pode ser classificado, por exemplo, como banco regional de desenvolvimento. Na sequncia, em ordem decrescente de tamanho e nmero de membros, esto os bancos e fundos subregionais de desenvolvimento, tais como aqueles que tratamos neste trabalho: CAF e FONPLATA.

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Ademais, h dois aspectos problemticos na ajuda financeira concedida pelas instituies financeiras multilaterais aos pases perifricos, os quais devem ser especialmente ressaltados. O primeiro que ela mostrou carter pr-cclico, e o segundo que impe condicionalidades para o recebimento dos recursos. Tais caractersticas, em realidade, no contribuem para melhorar a situao de vulnerabilidade das economias perifricas (Culpeper, 2006). Por seu turno, para as instituies financeiras regionais e subregionais, o princpio bsico : cumprir funes especficas e localizadas que nem sempre as instituies mundiais... desempenham adequadamente (Sagasti e Prada, 2006, p.101). Alm de financiar investimentos produtivos, essas instituies impulsionariam o desenvolvimento de uma infraestrutura financeira que levaria ao amadurecimento financeiro desses pases, permitindo ampliar os mercados regionais de capitais e dotar os sistemas financeiros nacionais com regulao e superviso prudenciais de melhor qualidade (Ocampo, 2006). Deve-se apontar que todos os bancos regionais de desenvolvimento foram criados com o objetivo de apoiar a integrao regional, ainda que muitos no tenham, de fato, cumprido tal funo (Culpeper, 2006). As instituies regionais e subregionais teriam, no entender de muitos autores, uma vantagem explcita em relao aos seus congneres de maior porte e abrangncia os bancos multilaterais - uma vez que so conduzidas pelos prprios governos dos pases que recebem os recursos, de maneira que responderiam mais a contento s necessidades destes (Gudynas, 2008). Segundo Titelman (2006), uma avaliao das carteiras dos bancos multilaterais de abrangncia mundial, relativamente s dos bancos regionais, levou concluso de que as ltimas se adequam melhor ao contexto dos pases da regio. Outro aspecto a se destacar que, conforme Sagasti e Prada (2006), nos ltimos anos, esses bancos19 tm financiado setores e projetos de desenvolvimento mais complexos, nos quais menos provvel que as instituies financeiras privadas intervenham. Um ponto a ser retido, que j foi apontado anteriormente neste texto, que a conexo dos pases perifricos ao circuito da globalizao financeira, com a abertura crescente das suas contas de capitais e dos seus sistemas financeiros, no resolveu os problemas crnicos de falta de recursos para financiar o desenvolvimento, bem como de restrio externa. Assim, a
Sagasti e Prada (2006) realizaram um estudo comparativo entre os principais bancos subregionais e regionais de desenvolvimento existentes.
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cooperao financeira regional pode representar um instrumento eficaz para superar as restries colocadas pelas imperfeies da atual arquitetura financeira internacional sobre os pases perifricos, viabilizando-lhes maior diversificao dos servios financeiros atualmente disponveis, menor dependncia dos fluxos internacionais de capitais e ampliao dos investimentos produtivos na regio (Ocampo, 2006). Foi por esse prisma que o financiamento do desenvolvimento foi tratado na Conferncia Internacional sobre o Financiamento para o Desenvolvimento, em 2002, em Monterrey20. Partiu-se da constatao de que se estaba produciendo una globalizacin de la volatilidad y que el marcado aumento de las corrientes financieras haba contribuido poco y mal al financiamiento del desarrollo (Ffrench-Davis 2009, p. 64)21. No seu pargrafo 53, o Consenso de Monterrey afirma que indispensvel assegurar a participao eficaz dos pases em desenvolvimento na formulao de normas e cdigos financeiros. Tambm indispensvel assegurar o cumprimento dessas normas e cdigos de maneira progressiva e voluntria a fim de reduzir a vulnerabilidade dos pases a crises financeiras e do efeito contgio (Naes Unidas, 2002, p.8). A orientao, assim, foi no sentido de que se promova o papel das comisses regionais e os bancos regionais de desenvolvimento no apoio do dilogo sobre questes macroeconmicas, financeiras, comerciais e de desenvolvimento entre os pases em nvel regional (Naes Unidas, 2002, p.12-13). Assim, sempre que os acordos de integrao objetivem ir alm de unies aduaneiras e talvez possamos dizer que o que segue tambm vlido caso se objetive reduzir as imperfeies dessa unio aduaneira , os aspectos financeiros adquirem maior relevncia, tanto pela maior interdependncia econmica advinda do incremento das trocas comerciais que por sua vez so pressuposto bsico do acordo de integrao quanto pela necessria criao de instrumentos regionais que resguardem essas economias das insuficincias e problemas dos sistemas monetrio e financeiro internacionais (Biancarelli, 2008). Dessa forma, organismos financeiros que se voltem tanto para financiar o desenvolvimento nesses pases quanto para sustentar o
Participaram 50 chefes de Estado junto com representantes de 200 naes e das organizaes financeiras internacionais. 21 Outra dimenso que fundamentou essa conferncia foi a necessidade de se alcanarem os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM).
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processo de integrao devem ser reforados. No caso das instituies subregionais de desenvolvimento, destacam-se, neste trabalho, a CAF e o FONPLATA, para os quais faremos uma anlise com foco no perodo 2004200822. 3.1. Corporao Andina de Fomento (CAF) A CAF destaca-se pela ampla cobertura, dado que contempla entre seus acionistas dezessete pases, alm de bancos privados. Entre os pases acionistas esto os membros do Mercosul. Em 2008, entrou em vigor o Protocolo Modificatorio del Convenio Constitutivo de la CAF, o qual permite adeso de outros pases da Amrica Latina e Caribe. Acredita-se que tal ampliao gere ganhos em termos de unidade regional, de aumento da capacidade financeira e de uma posio mais privilegiada no mercado internacional de capitais23. A Corporao Andina de Fomento tem se voltado para desenvolver produtos e mecanismos novos para o financiamento de projetos, bem como para o estabelecimento de parcerias com entidades financeiras, bancos de desenvolvimento e entidades pblicas, com vistas a facilitar o acesso, pelos pases acionistas, aos recursos. No que se refere aos sistemas financeiros, esse organismo tem avanado no apoio a polticas do setor financeiro, tendo por objetivo fazer os pases alcanarem melhores prticas em seus sistemas de superviso e um maior desenvolvimento de seus mercados de capitais. Dessa forma, a CAF promove o Desenvolvimento e Integrao dos Mercados Financeiros para contribuir com o fortalecimento dos sistemas de regulao e superviso bancrias e dos mercados de capitais24. O total do capital subscrito da CAF em 2007 era de US$ 3,2 bilhes, sendo US$ 2 bilhes efetivamente integralizados (pagos), enquanto o capital autorizado era de US$10 bilhes. O capital foi integralizado pelos acionistas conforme a Tabela 1. Assim, os principais acionistas da CAF so Colmbia, Peru e Venezuela 24,50%; 24,59%; 24,59% do capital pago, respectivamente. Essa participao dos acionistas no capital da empresa
Esse perodo de anlise nem sempre consegue ser observado em funo de no estarem disponveis os dados. 23 Com base em informaes extradas do site da CAF, em 13/10/2009. 24 Baseado em informaes do site da CAF - http://www.caf.com/view/index.asp?ms= 17&pageMs=35515 - extradas em 13/10/2009.
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condizente com o estabelecido no Convnio Constitutivo desse organismo financeiro. Segundo este, Bolvia, Colmbia, Equador, Peru e Venezuela so pases acionistas de Srie A e B, enquanto Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Espanha, Jamaica, Mxico, Panam, Paraguai, Repblica Dominicana, Trinidad e Tobago e Uruguai so acionistas de srie C. Tabela 1 Distribuio por acionistas do capital subscrito e pago (31/12/2007) - (Em mil US$)

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Fonte: CAF - Relatrios Financeiros Anuais Auditados, 2008

Em 2007, a carteira de crditos dessa instituio era de US$ 9,6 bilhes e, em 2008, alcanou a cifra de US$ 10,26 bilhes, ou seja, houve um aumento
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Em 2007, foram finalizadas tratativas para ampliao gradual do capital brasileiro na CAF at 2010. O objetivo seria chegar a US$ 617 milhes de capital subscrito, o que levaria o pas de uma situao de acionista tipo "C" para membro especial ou pleno (acionista tipo "A"), ampliando seus poderes e cobertura para contratao de novos financiamentos. Argentina e Uruguai tambm estariam passando por processos semelhantes. Convnios similares foram firmados com Argentina e Uruguai, os quais levariam - contando o aporte do Brasil - a um acrscimo de capital da ordem de US$ 1,2 bilhes. Tambm o Chile, em 2007, aumentou sua participao acionria na CAF em US$ 50 milhes.

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de 7%. Tal variao indica, assim, a trajetria expansionista da CAF, a qual se refora quando se leva em considerao que em 2004 a carteira de crdito dessa instituio era de US$ 7,22 bilhes. Os pases com maior participao na carteira de emprstimos da CAF (Tab. 2) no perodo de 2004 a 2008 foram: Peru (27%), Colmbia (26,35%), Equador (24,61%) e Bolvia (15,74%). E os pases com menor participao foram: Paraguai (0,54%), Costa Rica (0,56%) e Panam (0,79%). O Brasil teve sua participao ampliada ao longo do perodo em tela uma vez que, em 2004, detinha 4,12%, e em 2008 passou para 8,19%. Comportamento semelhante foi observado no caso quanto Argentina que em 2004 no constava na carteira de crditos da CAF e, em 2008, passou a ter participao de 6,88%. Tabela 2 CAF: carteira de emprstimos por pas (2004-2008) (Em milhes de US$)

Fonte: www.caf.com

Os pases que mais se beneficiaram com o desembolso (Tab.3) no perodo foram Peru (25,07%), Colmbia (20,97%), Equador (16,86%), Brasil (11,70%) e Venezuela (9,82%). A mdia anual de desembolsos para o perodo foi de US$ 3,56 bilhes, e a mdia por pas foi de US$ 1,37 bilhes. Como
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se nota, a maioria dos contratos de emprstimo so firmados com os pases acionistas das sries A e B.

Tabela 3 CAF: desembolsos por pas (2004-2008) (Em milhes de US$)

Fonte: www.caf.com

Desde meados dos anos 1990, essa instituio vem avanando significativamente na funo de provedora de recursos de mdio e longo prazo. Conforme Sagasti e Prada (2006), os emprstimos de longo prazo, no perodo 1991-2000, representaram cerca de 50% do total aprovado, tendo aumentado em 2001-2003, para 80%. Como ilustra a Tabela 4, no perodo de 2004 a 2008 a CAF continuou seu avano como provedora de recursos de longo prazo. Afinal, em 2008, os emprstimos de longo prazo representaram, em mdia, 85,13% do total de emprstimos concedidos por esse organismo.

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Tabela 4 CAF: carteira de emprstimos por prazo (2004-2008) (Em milhes de US$)
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Fonte: www.caf.com

Deve ser apontado que a concesso, pela CAF, de financiamentos para a execuo de projetos em reas estratgicas para a Amrica do Sul foi a tnica do perodo em tela. Destaca-se, na tabela a seguir (Tab.5), a participao expressiva de financiamentos aos setores de Transporte/Armazenamento e Telecomunicaes (31% em 2008) e de Eletricidade/Gs/gua (19,5% em 2008). Esse quadro da distribuio dos recursos entre os setores condiz com os programas estratgicos adotados pela CAF, entre os quais esto a IIRSA e o Apoio ao Desenvolvimento da Integrao Fronteiria (PADIF). Tabela 5 CAF: carteira por setor econmico (2004-2008) (Em milhes de US$)

Fonte: www.caf.com
Com base no Estado financiero auditado de 2008, as inverses de capital so realizadas pela CAF em reas estratgicas e com o objetivo de apoiar o desenvolvimento e o crescimento de
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A CAF vem crescendo nos ltimos anos, como demonstram os indicadores patrimoniais no Quadro 3. A carteira de emprstimos e de inverses, em 2008, foi cerca de 44% superior a 2004. O capital subscrito e pago d suporte para tal expanso, haja vista o aumento de 45% em 2008, relativamente a 2004. Comparativamente s demais instituies financeiras regionais e subregionais (caracterizadas na seo 3 deste trabalho) a CAF , de fato, a maior em termos de capacidade financeira, tem grande abrangncia regional e escopo bastante amplo no que se refere ao financiamento de projetos produtivos e de infraestrutura. Sua participao, em termos de volume de crditos concedidos na regio, expressiva, pois desde a dcada de 1990 disponibiliza aos seus scios fundos em volumes compatveis com os mobilizados pelo Banco Mundial. Esses indicadores demonstram, assim, a importncia desse banco subregional de desenvolvimento para a Amrica do Sul. Ademais, a anlise realizada ao longo desta seo evidenciou que a concesso de emprstimos de longo prazo pela CAF tem aumentado, especialmente aqueles destinados a setores ligados criao de infraestrutura regional. Os pases do Mercosul, nos ltimos anos, alcanaram maior espao na CAF, como demonstraram as carteiras de emprstimos e as aprovaes, bem como o aumento de capital que realizaram. Tabela 6 CAF: indicadores patrimoniais selecionados (2005-2008) (Em milhes de US$)

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Fonte: Relatrio Financeiro Auditado Anual * Nesses anos, o capital autorizado da CAF era de US$5 bilhes.

empresas e suas participaes nos mercados de capitais. Alm disso, a CAF as realiza com a inteno de atrair recursos para os pases acionistas. As inverses de capital esto contabilizadas pelo mtodo de participao patrimonial ou ao custo.

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3.2. Fundo Financeiro para o Desenvolvimento da Bacia do Rio da Prata (FONPLATA) Integram o FONPLATA cinco pases (Argentina, Brasil, Paraguai, Uruguai e Bolvia), sendo que quatro deles pertencem ao bloco Mercosul e o quinto, a Bolvia, um membro associado do bloco. Sua base de capital, de US$ 411 milhes em 2008, formou-se a partir da contribuio original dos pases membros, sendo este seu funding principal. Desse modo, no se vislumbra um crescimento importante para o fundo, haja vista que seu funding e assim sua capacidade de atuao s pode aumentar significativamente pela ampliao de capital e, marginalmente, pela emisso de ttulos de dvida no mercado e pela capitalizao do retorno de suas operaes. Do total de capital pago, Brasil e Argentina contriburam, cada um, com 33,3% e Bolvia, Paraguai e Uruguai, juntos, com os 33,3% restantes.27 Destaca-se, tambm, a atuao do Fonplata no mbito dos seguintes esforos integradores regionais: CIC Comit Internacional Coordenador dos Pases da Bacia do Prata; CIH Comit Intergovernamental da Hidrovia Paraguai-Paran; IIRSA Iniciativa para a Integrao Regional Sul-Americana. Em 2008, ao todo, foram desembolsados US$ 35,24 milhes para cumprir com os compromissos assumidos junto aos pases com vistas ao financiamento de seus projetos de infraestrutura. A Argentina recebeu 41,8% do total de recursos desembolsados no ano e o Brasil 49,10%, tendo sido os maiores beneficirios, ao passo que o Uruguai no recebeu recursos naquele ano. Essa distribuio de recursos est relacionada com a execuo dos projetos de infraestrutura com vistas conexo fsica entre os pases da Bacia do Prata (Mercosul mais Bolvia) por meio da sua atuao no CIC, CIH e IIRSA.

27 Isto , o Brasil tem 1/3, Argentina tambm 1/3 e os outros trs pases, juntos, mais 1/3. Os aportes so efetuados 50% em dlares norte-americanos e 50% em moedas dos respectivos pases membros, sob clusulas de ajuste das paridades com o dlar. Os aportes de Argentina e Brasil se efetuam em um prazo de trs anos, enquanto de Bolvia e Uruguai em um prazo de 10 anos e em quotas proporcionais.

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Tabela 7 FONPLATA: recursos desembolsados por pas (20062008*) (Em mil US$ )

*Como o relatrio anual do FONPLATA de 2005 no disponibiliza, de forma organizada, os dados para desembolso, no foi possvel apresentar os dados para o perodo 2004-2008, tal como fizemos para a CAF. Fonte: Memria Anual 2005-2007

Nota-se que a Argentina - que , juntamente com o Brasil, o pas que mais contribui para o capital do fundo - absorveu a maior parcela de recursos desembolsados no binio 2006-2007 (52,5 % e 53,1%, respectivamente), seguida pelo Brasil. J em 2008, o Brasil teve a maior participao nos desembolsos (49,1%), ficando a Argentina com o segundo posto. Na sequncia dos pases mais beneficiados, em 2008, estavam Bolvia e Paraguai, sendo que no houve desembolsos para o Uruguai no trinio (Tab.7). Abaixo (Tabela 8) est a carteira de emprstimos por pas, na qual se destacam as participaes de Argentina e Brasil:

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Tabela 8 FONPLATA: carteira de emprstimos por pas (20042007)* (Em mil US$ )

Dados para 2008 no disponveis. Fonte: Memria Anual 2005-2007


*

No que diz respeito a IIRSA, o Fonplata tem participado ativamente, desde o princpio de suas atividades, sendo o fundo membro do Comit de Coordenao Tcnica da IIRSA junto ao BID e CAF. De fato, os projetos da IIRSA redimensionaram o papel do FONPLATA no fomento do desenvolvimento e da integrao entre os pases pertencentes bacia do rio da Prata. Adicionalmente, esse fundo tem colaborado significativamente com a elaborao dos expedientes dos projetos, da organizao da informao coletada, da elaborao de base de dados, bem com no desenvolvimento de documentos tcnicos (FONPLATA, 2008). A partir de 2004 e at 2008, o fundo experimentou aumento de tamanho, do ponto de vista de todos os indicadores patrimoniais (Tab.9). O capital pago, que em 2004 era de US$ 350 milhes, aumentou em 2006, 2007 e 2008 chegando a US$ 411 milhes, o que representa um aumento de aproximadamente 17%, em cinco anos. O ativo total, por sua vez, saiu de US$ 391 milhes, em 2004, para US$ 452 milhes em 2008 um aumento em torno de 15%. A carteira de emprstimos, por sua vez, tambm cresceu ao longo desses anos, ainda que tenha oscilado ao longo do perodo.
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Tabela 9 FONPLATA: indicadores patrimoniais selecionados (2005-2008) (Em milhes de US$)

* Dados preliminares, no auditados, divulgados no site do FONPLATA. Fonte: www.fonplata.org

4. Consideraes Finais O aprofundamento da cooperao financeira regional como instrumento para impulsionar o desenvolvimento foi o pano de fundo da discusso aqui empreendida, que teve por foco a questo do financiamento em mbito regional. Nesse sentido aponta-se para uma mudana, observada aps 2003, na agenda temtica dos acordos sul-americanos, com um maior dinamismo da cooperao financeira em mbito regional. Nesse trabalho, apresentamos um conjunto de instituies financeiras subregionais em duas dimenses: na primeira, aquelas cujo objetivo predominante o manejo da liquidez externa, a seguir aquelas que tm como objetivo central viabilizar o acesso a recursos para financiar os investimentos e as iniciativas de integrao. O que se observou nas instituies analisadas foi a existncia de um conjunto expressivo e heterogneo no que diz respeito longevidade, abrangncia regional, objetivos e eficcia/capacidade de atuao. Observou-se tambm, em geral, um crescimento de importncia no perodo mais recente. Entre as instituies analisadas neste trabalho, destacamos CAF e FONPLATA. A CAF um banco subregional de desenvolvimento de tamanho significativo, enquanto o FONPLATA um fundo financeiro que rene caractersticas que o aproximam de um banco de desenvolvimento, mas com menor tamanho e capacidade de atuao. Guardadas as devidas diferenas, ambos tm concedido volume importante de emprstimos aos pases parte, destinados a investimentos produtivos, os quais cresceram
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nos ltimos anos. Ocampo (2006) assinala um ponto significativo que procuramos enfatizar neste trabalho, qual seja, que FONPLATA e CAF tm se especializado, cada vez mais, no financiamento de projetos de infraestrutura voltados para a promoo da integrao regional e para incrementar a competitividade dos pases da regio ao mesmo tempo em que instituies de carter regional, como o BID, e multilateral, como o Banco Mundial, tm concentrado cada vez mais suas operaes no setor social. Esse maior espao dos projetos de infraestrutura na carteira das duas instituies subregionais aqui analisadas demonstra coerncia com aquilo que alguns autores apontam como um princpio bsico dessas instituies: cumprir funes especficas e localizadas que nem sempre as instituies mundiais, e nem sequer as regionais, abarcam adequadamente (Sagasti e Prada, 2006, p.101). Assim, ao mesmo tempo em que se aprofunda a integrao fsica, reforam-se os laos de cooperao financeira. Conclui-se, assim, que o aumento da interdependncia entre os pases sul-americanos, e dos mercosulinos em especial, possibilita a construo e/ou o fortalecimento de polticas e instituies capazes no s de proteger, em alguma medida, a regio, como tambm de alavancar o desenvolvimento desta e aprofundar sua integrao. 6. Referncias Bibliogrficas AGOSIN, Manuel R. Strengthening regional financial cooperation. Revista de la CEPAL, n.73, Santiago do Chile, p. 30-50, 2001. AMADO, A. M.; MOLLO, M. L. Ortodoxia e heterodoxia na discusso sobre integrao regional: a origem do pensamento da CEPAL e seus desenvolvimentos posteriores. Estudos Econmicos, So Paulo, v.34, no. 1, 2004. BARRETO, P. Dlar: queda ou trauma passageiro. Desafios do Desenvolvimento. IPEA, Ano 6, n. 53, 2009. BAUMANN, Renato. Integrao econmica regional e o desenvolvimento econmico com referncia a Celso Furtado. CEPAL Escritrio Brasil, 2005. 12p.
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O PAPEL DE INSTITUIES FINANCEIRAS REGIONAIS

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