El control parlamentario como control poltico Cecilia Judith Mora-Donato

La idea de controlar el ejercicio del poder es una constante en la historia poltica de la humanidad, de ah que haya surgido la tarea de construir importantes teoras que tuvieron por objeto aminorar la concentracin del poder y moderarlos abusos en el ejercicio del mismo, de ah surge la teora de la divisin de poderes elaborada por Montesquieu, lo cual viene siendo como una combinacin, fusin o enlace de los mismos, es decir, detrs de las interconexiones que existen entre los poderes subsiste una idea de control mutuo que alienta la Constitucin. La idea tripartita de dividir el poder trascendi hasta nuestros das a travs de las pioneras constituciones de los siglos XVIII y XIX, as se universaliz la idea de que: para que no se pueda abusar del poder es preciso que, por la disposicin de las cosas, el poder frene al poder, as la Constitucin surge como el instrumento ms idneo para limitar y controlar el poder, pues deber establecer los lmites dentro de los cuales podrn moverse libremente los titulares del poder. La Constitucin se concibe no solo como un conjunto de normas jurdicas de mximo rango, que regulan la organizacin del Estado y las relaciones bsicas de ste con los ciudadanos, sino tambin, como el orden en el que el poder se legitima y cuya funcin poltica es poner lmites jurdicos al ejercicio del poder, as las limitaciones se establecen en normas y los controles los realizarn rganos determinados. En el estado liberal la forma democrtica de gobierno se entenda como el control del pueblo sobre quienes ejercan el poder, aqu la funcin de control es entendida como la facultad de designar, mantener y, en su caso derribar o sustituir al gobierno de la nacin, de ah que el parlamento sea concebido como la encarnacin de la soberana nacional o popular, y como sustento del sistema democrtico. El concepto tradicional de la funcin de control parlamentario es entendido como la facultad revisora que le es propia a un rgano superior que debe fiscalizar las actuaciones de un mandatario con el fin de garantizar la obediencia del gobierno a la voluntad del pueblo. El control parlamentario es un control de tipo poltico que se ejerce a travs de todas las actividades parlamentarias con especial inters de las minoras, y cuyo objeto es la fiscalizacin de la accin general del gobierno, lleve a no aparejada una sancin inmediata. El control parlamentario puede ser ejercido tanto en los regmenes cuya forma de gobierno es la parlamentaria, como en los sistemas presidenciales, de tal forma que el control parlamentario es una nota importante de la democracia parlamentaria como forma de Estado, con independencia de la forma de gobierno que adopte. As, aun cuando los sistemas presenciales se parta, en principio, de una separacin rgida de poderes, en donde cada poder debe respetar la funcin propia de los dems, los trabajos del congreso someten a una crtica constante la labor del Ejecutivo, no slo cuando ste comparece obligadamente ante aqul, si no tambin cuando una iniciativa del Congreso, el Ejecutivo es llamado a comparecer. Para unos, el control parlamentario es eminentemente un control de tipo jurdico, y para otros, se trata de un control del tipo poltico. Lo que persigue el control parlamentario no es la destitucin o remocin del gobierno, sino fiscalizar y controlar las reas en la que ste interviene, con el fin de evidenciar sus errores por accin u omisin. Cuando se habla de control parlamentario del gobierno, resulta usual referirse al momento en el que se ejercen ciertos 1

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procedimientos o ciertas tcnicas efectivamente destinadas a tal finalidad, como son, de una manera muy sealada, las preguntas, las interpelaciones, las comisiones de investigacin y la mocin de censura, todo esto permite aceptar que los procedimientos parlamentarios son siempre multifuncionales y el anlisis de la funcin de control no puede reducirse en consecuencia a procedimientos determinados, sino que ha de tener como objeto la totalidad de la actuacin parlamentaria, por eso no solo cuando se interpela, sino tambin cuando se discute proyectos de ley o se delibera sobre los presupuestos se controla la actividad del gobierno, incluso hay quienes afirman que la llamada crisis del parlamento es, en gran medida y proporcin, consecuencia de la falta de adaptacin a las actuales exigencias de la institucin presupuestaria, que se manifiesta, tanto en la fase de aprobacin de las cmaras como en la fase final de examen. En la nueva concepcin de control parlamentario, ste no es ya, solamente, una actividad fiscalizadora cuyo objeto es el parlamento y cuyo objeto es la actividad gubernamental, hoy el control parlamentario debe tener como sujeto a la minora y como objeto la actividad del gobierno y la mayora que lo sustenta. Los conceptos oposicin y minora parlamentaria, no son sinnimos aunque con frecuencia suelen usarse as. El concepto de oposicin es esencialmente jurdico y poltico, mientras que el de minora es mucho ms amplio. La oposicin se distingue por su peculiaridad de ser gobierno a la espera o alternativo, mientras que la minora parlamentaria no siempre puede perseguir necesariamente la sustitucin del gobierno existente. Se ha diferenciado dos acepciones de este concepto: en primer lugar, la oposicin en sentido objetivo, u oposicin funcin, se refiere a la actividad dirigida a controlar la actuacin del gobierno, condicionado e influyendo sobre la lnea poltica, desde una orientacin programtica distintas y con vistas a llegar a remplazarlo por otro equipo. Por tanto, aqu lo importante es la actividad opositora o de hacer oposicin. En segundo lugar, el trmino oposicin en sentido subjetivo, u oposicin organizacin que comprende a los grupos excluidos del poder poltico y que representan intereses, principios y valores distintos de los sustentados por la mayora (parlamentaria y gubernamental) se trata aqu si de minoras polticas. El objeto del control parlamentario es fiscalizar la accin general del gobierno, hoy el parlamento, ms que un poder legislador, es un poder controlador. Durante el periodo del estado liberal abstencionista, el parlamento dedicaba su actividad fundamental a legislar, ya que el campo de lo pblico era reducido y permita la regulacin parlamentaria prcticamente en su totalidad, al ser la accin del gobierno tan reducida, la funcin controladora del parlamento, en esa poca, se limitaba a las grandes decisiones polticas; las restantes escapaban a la atencin del parlamento. El objeto del control parlamentario no aspira a excluir la hacienda pblica y la poltica exterior, como reas de la fiscalizacin del parlamento, todo lo contrario, actualmente el objeto del control es notablemente ms amplio, en virtud de que tambin la actividad gubernativa ha ido incrementndose considerablemente. Existe la necesidad de destacar aquellas actividades en donde el control parlamentario no debera de existir: en primer lugar, habra un sector de actividades cuyo fundamento lo encontraramos en la interpretacin del principio de divisin de poderes, y que no est por dems decir, que son las del poder judicial que en cumplimiento de este principio debe de gozar de total 2

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independencia respecto de los dems poderes de los Estados, sin embargo no queda al margen del control parlamentario. En segundo lugar, existe otro bloque de funciones que no es que estn exentas de la fiscalizacin parlamentara, sino que tal control es de menor intensidad, como sera lo referente a cuestiones de defensa tanto interna como externa, desde luego que el Parlamento como mxima institucin representativa, puede entrar a conocer de estas materias, de lo que se trata es que dicho control se efecte bajo ciertas modalidades que permitan preferir las razones de seguridad importantsimas en todo Estado contemporneo. Un tercer grupo estara integrado por esas entidades o agencias, que los administrativistas suelen llamar autnomas o independientes, empero esa autonoma no puede ser sinnimo de impunidad frente al parlamento, quien puede y debe valorar crticamente los resultados de las actividades que en dichos rganos se desarrollan; una cuarta lnea de control debera discurrir sobre las relaciones internacionales, tambin el parlamento puede controlar al gobierno cuando pretendan firmar algn tipo de tratado o convenio internacional. El quinto mbito de accin, el control parlamentario debe versal primordialmente sobre la actividad ordinaria del gobierno y las administraciones, es decir, del desarrollo de las actividades que les son inherentes. Sobre todo aquellas que tienen que ver con la gestin de los recursos pblicos. El control parlamentario debe manifestarse en la participacin de las cmaras en los procesos de nombramientos de determinadas autoridades de la relevancia nacional, a travs, de un examen previo. As, el objeto del control parlamentario es la accin total del gobierno y por extensin la actuacin de cualesquiera otras entidades pblicas. Son todava muchas reas que no son vistas, fiscalizadas o controladas por el parlamento, incluso aquellas que si lo son carecen de una eficacia real; sin embargo, la idea de que el parlamento es cada vez ms un Parlamento controlador parece que empieza a permear en todas las capas sociales. El ltimo elemento que se ha comprendido dentro del concepto de control parlamentario, es el relativo a la sancin. En primer lugar, se seala que en torno a la idea de sancin tampoco existe consenso; algunos autores estiman que la actividad de control presentan dos aspectos indisolubles y vinculados; por un lado, el examen y la evaluacin de la accin del gobierno y, por otro, la exigencia de responsabilidad derivada de esa accin, o de forma mas general, la imposicin de una sancin, como resultado de la evaluacin efectuada. La exigencia de responsabilidad al gobierno apareciera como el ejemplo tpico del control parlamentario, al unir examen, evaluacin y sancin. El control parlamentario de la accin del gobierno consistir, as, esencialmente, en el examen y evaluacin de esa accin por instancias parlamentarias; la imposicin de sanciones o exigencias de responsabilidad como resultado de ese examen y evaluacin seria eventualmente consecuencia del control, pero no una funcin incluida en este, sino que ambos control y sancin forman parte de un mecanismo mas amplio: el de la garanta jurdica. Para algunos autores el control parlamentario constituye uno de los medios ms especficos y eficaces de control poltico, en donde el resultado forma parte del control mismo y lo constituye la demostracin pblica de que se realiza esa fiscalizacin y la posible sancin. 3

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Aunque no exista una sancin directa, no quiere decir que tampoco exista posibilidad alguna de sancin, puesto que la sancin sigue existiendo, pero es indirecta y se encuentra diferida al momento en el que los ciudadanos ejercen el supremo control poltico, o sea, su derecho de voto en las elecciones, esto es lo que la doctrina italiana ha llamado responsabilidad poltica difusa, entendida como el debilitamiento poltico del gobierno de la mayora que lo sustenta y de la viabilidad del proyecto que defiende, producto de las reacciones sociales que derivan de los actos de control ejercidos en las cmaras, as, la fuerza del control parlamentario descansa ms en la sancin indirecta que en la directa; ms que en la destitucin inmediata del gobierno, en obstaculizaciones futuras, en desgaste de su imagen y en su remocin a travs del juicio que emitir el cuerpo electoral en las urnas.