NUEVAS TENDENCIAS EN LA GESTIN EDUCATIVA: DEMOCRACIA Y CALIDAD

Benno Sander*

RESUMEN INTRODUCCIN LA GESTIN EDUCATIVA SEGN UNA PERSPECTIVA HISTRICA EN BUSCA DE NUEVOS CONOCIMIENTOS NUEVOS DESAFOS EN LA GESTIN EDUCATIVA: DEMOCRACIA Y CALIDAD A MODO DE CONCLUSIN SUMMARY NOTAS

* M.A. y PhD. de Catholic University of America, es Director de la Unidad para el Desarrollo Social y Educacin de la Organizacin de los Estados Americanos (OEA) en Washington, DC. Fue Profesor Titular de la Universidad de Brasilia (UnB) y de la Universidad Federal Fluminense (UFF) de Ro de Janeiro y miembro del cuerpo docente de FLACSO y de la Universidad de Harvard. Durante ocho aos fue presidente de la Asociacin Nacional de Poltica y Administracin de la Educacin (ANPAE) de Brasil. RESUMEN El tema central del presente trabajo es la construccin del conocimiento del que informa la teora organizacional y administrativa en la educacin latinoamericana. Partiendo de la revisin de las races histricas y tradiciones culturales de la educacin latinoamericana, el principal objetivo del autor es analizar los esfuerzos de construccin y reconstruccin del conocimiento cientfico y tecnolgico en el campo de la administracin escolar y universitaria. Para comprender el estado actual del conocimiento en el campo de la gestin educativa, examina la orientacin epistemolgica y Introduccin los lmites de los fundamentos filosficos y sociolgicos de los paradigmas dominantes en la administracin de la educacin contempornea. Finalmente, identifica y analiza algunos de los actuales desafos conceptuales y praxiolgicos para desarrollar una perspectiva democrtica de administracin capaz de lograr una educacin de calidad para todos, con nfasis en la aplicacin de los conceptos de libertad, equidad y participacin ciudadana en la escuela y en la sociedad como un todo.

La construccin del conocimiento del que informa las nuevas tendencias en la administracin de la educacin latinoamericana es el tema central del presente trabajo. A lo largo del texto, se hace referencia a algunos temas que hemos desarrollado anteriormente sobre la experiencia latinoamericana en el campo de la educacin y la administracin escolar y universitaria para reescribirlos con una visin histrica, en el contexto de la nueva realidad econmica y poltica internacional.1 Desde el punto de vista conceptual, esta reflexin sobre la gestin de la educacin latinoamericana se inscribe en el movimiento terico de las ciencias sociales y se inserta en el curso del desarrollo histrico de Amrica Latina examinado en el contexto de sus relaciones internacionales. En ese sentido, partimos de la premisa que los problemas y desafos que los pases de Amrica Latina La gestin educativa segn una perspectiva histrica

enfrentan hoy en la prctica de la educacin y en su administracin se comprenden a medida que se examinan en el contexto de las fuerzas econmicas, polticas y culturales en el interior de cada nacin y en el mbito de sus relaciones de interdependencia internacional. Sin embargo, dentro de ese conjunto de interrelaciones, se afirma la tesis de que la gestin de la educacin tiene su propio cuerpo de conocimientos y prcticas sociales, histricamente construidas en funcin de la misin especfica de las instituciones de enseanza en la sociedad. En ese sentido, es posible definir la especificidad de la administracin de la educacin como campo terico y praxiolgico en funcin de la peculiar naturaleza de la educacin como prctica poltica y cultural comprometida con la promocin de los valores ticos que orientan el pleno ejercicio de la ciudadana en la sociedad democrtica.

Al iniciar esta reflexin, la primera preocupacin es contextualizar el estudio de la gestin educativa en Amrica Latina, examinndola en el mbito de su historia poltica y cultural. Este ejercicio se fundamenta en la hiptesis de que el actual estado del conocimiento en el campo de la administracin de la educacin no es un hecho gratuito; por el contrario, es el resultado de un largo proceso de construccin histrica del cual todos participamos. O sea, somos autores de una historia inconclusa que continuamos escribiendo a lo largo de los aos. Existen diversas lecturas de este proceso de construccin. La presente lectura histrica se divide en cinco etapas consecutivas, que corresponden a cinco enfoques conceptuales y analticos diferentes para estudiar el proceso de construccin, desconstruccin y reconstruccin del conocimiento en la administracin de la educacin latinoamericana. En esta lectura, se hace referencia al enfoque jurdico que domin la gestin de la educacin durante el perodo colonial, con su carcter normativo y su pensamiento deductivo; al enfoque tecnocrtico del movimiento cientfico, gerencial y burocrtico de la escuela clsica de administracin desarrollada a inicios del siglo XX a la luz de la lgica econmica que caracteriz el proceso de consolidacin de la Revolucin Industrial; al enfoque conductista de la En busca de nuevos conocimientos Convencido de que la historia no ha finalizado, la segunda preocupacin est relacionada con la necesidad de realizar renovados esfuerzos de construccin del conocimiento cientfico y tecnolgico en el campo de la administracin de la educacin latinoamericana. Los esfuerzos realizados en el pasado reciente, en el contexto ampliado del enfoque sociolgico y a la luz de las nuevas exigencias nacionales e internacionales, presentan resultados de naturaleza y alcance diversos. Hoy, como en el pasado, se observa que los estudios y experiencias en el campo de la administracin de la educacin se insertan en el movimiento general de las ciencias sociales y polticas. En la gestin de la educacin, del mismo modo que en el gobierno de la sociedad, las experiencias existentes destacan la importancia de la democracia como forma de gobierno y de la participacin como estrategia administrativa. Asimismo, en la administracin escolar y universitaria, como en la administracin pblica y empresaria, existe un consenso general sobre la importancia de la calidad de la gestin y de sus procesos y servicios. Sin embargo, no existe consenso sobre la naturaleza de la calidad y de sus estrategias de aplicacin en distintas especialidades del quehacer humano, como se ver ms adelante. Estudios recientes y experiencias innovadoras en el campo de la educacin insisten en la necesidad de que la escuela, al igual que la comunidad local, se deben autogobernar, conquistando mayores niveles de autonoma y descentralizacin administrativa. Esta orientacin poltica implica renovadas estrategias de participacin ciudadana en la gestin de los

escuela psicosociolgica de los aos treinta y cuarenta que inform la utilizacin de la teora del sistema social en la organizacin y gestin de la educacin; al enfoque desarrollista, de naturaleza modernizadora, concebido por los autores extranjeros en el mbito de la teora poltica comparada que floreci en la posguerra; y al enfoque sociolgico de los autores latinoamericanos de las ltimas dcadas, preocupados con la concepcin de teoras sociolgicas y soluciones educativas para satisfacer las necesidades y aspiraciones de la sociedad latinoamericana. Es importante reiterar que esta trayectoria histrica del pensamiento administrativo en la educacin latinoamericana se inscribe en el movimiento terico dominante de las ciencias sociales aplicadas. El estudio de las nuevas tendencias en la gestin educativa, que hoy se encuentra incluida en nuestra agenda de debates, tambin se inscribe en ese movimiento y, como tal, debe beneficiarse de las lecciones del pasado, comprometerse con la solucin de los problemas del presente y anticiparse a las necesidades y aspiraciones del futuro. Por qu? Porque la historia no finaliz ayer ni comenz hoy. Ms bien dira que hoy estamos escribiendo un nuevo captulo de una larga obra poltico-pedaggica en permanente construccin.

sistemas de enseanza y en la administracin de las escuelas y universidades. En nuestro caso en particular, uno de los resultados de los estudios desarrollados en los ltimos 15 aos es la concepcin del paradigma multidimensional de administracin de la educacin, fundamentado en la desconstruccin y la reconstruccin de los conocimientos pedaggicos y administrativos acumulados en el curso de la historia de la educacin latinoamericana. En realidad, los modelos histricos de gestin escolar y universitaria definidos dialcticamente en trminos de administracin para la eficiencia econmica, administracin para la eficacia pedaggica, administracin para la efectividad poltica y administracin para la relevancia cultural son los elementos constitutivos de un paradigma heurstico y praxiolgico de administracin de la educacin resultante de un esfuerzo superador de sntesis terica de la experiencia latinoamericana de gestin educativa en el mbito internacional. Esa reconstruccin terica exigi un amplio enfoque interdisciplinario para tratar de explicar los dominios de las influencias econmicas, polticas, culturales y pedaggicas en la organizacin y administracin de la educacin en el Hemisferio Occidental. Por otro lado, la experiencia revela que la tarea recin ha comenzado. Por eso, cabe reiterar que el paradigma multidimensional, enunciado en su forma original hace ms de diez aos, contina siendo una propuesta heurstica y praxiolgica inconclusa, un modelo en vas de construccin; construccin resultante de un

proceso de aprendizaje permanente y de un esfuerzo de superacin intelectual, buscando satisfacer las siempre nuevas necesidades de nuestras escuelas y universidades. Este esfuerzo reconstruccionista tiene en cuenta los resultados de la evaluacin de las contribuciones y de los lmites de las grandes tradiciones filosficas de la humanidad, que inspiraron el estudio de las ciencias sociales y la educacin en los ltimos siglos, especialmente la tradicin organicista y evolucionista del positivismo y la tradicin crtica y liberadora del conflicto. Los citados esfuerzos de construccin terica se apoyan en el convencimiento de que la evaluacin de las bases epistemolgicas que han inspirado las teoras organizativas y administrativas adoptadas histricamente en la educacin permiten examinar, de modo ms exhaustivo, el papel de la mediacin administrativa en la organizacin y la gestin de los sistemas de enseanza y de sus escuelas y universidades. Un proceso comprensivo de evaluacin epistemolgica no admite concesiones acadmicas ni establece condiciones tericas. La nica condicin previa se relaciona con los valores ticos establecidos en conjunto por la ciudadana, como la libertad y la equidad, que deben orientar la formacin de una sociedad capaz de promover la calidad de vida humana individual y colectiva. Es a la luz de esa postura tica que se examina, en este ensayo, la naturaleza de la educacin y de la calidad de educacin, as como la aplicacin de los conceptos de participacin y democracia en los diferentes enfoques adoptados en la administracin de nuestras escuelas y universidades. Esta evaluacin revela como la tradicional administracin tecnoburocrtica de orientacin positivista y funcionalista adoptada en el sector pblico y en la educacin latinoamericana tiene como objetivo alcanzar el orden y el progreso racional, la reproduccin estructural y cultural, la cohesin social y la integracin funcional en la escuela y en la sociedad. La evaluacin muestra, tambin, que la administracin tecnoburocrtica as concebida tiene componentes autoritarios y, como tal, limita el espacio para la promocin de la libertad individual y la equidad social. Su carcter normativo y jerrquico inhibe la creatividad y dificulta la participacin ciudadana en la escuela, en la universidad y en las organizaciones sociales en general. A pesar de que favorezca la adopcin formal de la democracia poltica, inhibe la prctica efectiva de la democracia social capaz de enfrentar las desigualdades estructurales en la sociedad, en la escuela y en la universidad. En una versin superadora de las teoras tradicionales de gestin educativa adoptadas en la sociedad occidental, se desarroll una construccin integradora de administracin de la educacin, preocupada por satisfacer, simultneamente, las necesidades individuales y las exigencias colectivas de la

ciudadana en trminos de utilizacin de los servicios educativos. La construccin integradora de gestin educativa est apoyada en los principios del liberalismo social adoptado actualmente por las fuerzas liberales abiertas a la problemtica social. En el lado opuesto, las dcadas del setenta y ochenta fueron testigos de una nueva efervescencia intelectual liderada por los tericos crticos en las universidades y asociaciones de educadores de Amrica Latina. Ese esfuerzo intelectual, basado en una copiosa literatura europea y norteamericana, dio origen a una teora crtica de educacin y de gestin educativa, cuya influencia poltico-pedaggica no debe ser subestimada. La evaluacin de los enfoques crticos de administracin de la educacin muestra tambin que la preocupacin prioritaria por denunciar la situacin social y educativa de los pases sin duda una contribucin histricamente importante a veces ha descuidado la definicin y aplicacin oportuna de soluciones educativas viables para ampliar las oportunidades educativas y elevar el nivel de calidad de vida y de educacin de la ciudadana. En verdad, el camino desde la evaluacin crtica de la realidad organizativa y administrativa en la educacin hacia la aplicacin de propuestas efectivas de accin humana colectiva en la escuela y la universidad, contina siendo un gran desafo para la gestin educativa. En un esfuerzo de superacin intelectual, los pensadores crticos tratan de concebir, partiendo del legado histrico de Paulo Freire, una construccin dialgica de administracin de la educacin que rescata el criterio de totalidad y se identifica con los principios actualmente adoptados por las fuerzas comprometidas con la reconstruccin de la perspectiva socialista y de la naturaleza de civilizacin humana que ella implica. En resumen, la evaluacin de la experiencia educativa latinoamericana de las ltimas dcadas revela que todos necesitamos aprender, los unos de los otros, con la meta colectiva de concebir perspectivas intelectuales socialmente vlidas y culturalmente relevantes que sirvan de gua para la investigacin y la prctica en la administracin de la educacin. Sea cual fuere la orientacin que suscribimos, es necesario superar sectarismos y fundamentalismos acadmicos, a travs de una postura intelectual abierta, que sea capaz de identificar las contribuciones y limitaciones de las distintas perspectivas de gestin educativa. Para incorporar y potenciar las mencionadas contribuciones y para superar las limitaciones, depurando sus aspectos polticamente alienantes y socialmente irrelevantes, la estrategia ms efectiva es la participacin ciudadana, concebida como derecho y deber de todos los integrantes de una comunidad democrtica, sea sta la escuela o la sociedad como un todo.

Nuevos desafos en la gestin educativa: Democracia y calidad La ltima contribucin en este ensayo es plantear algunos desafos conceptuales y analticos en el campo de la administracin pblica y la gestin educativa en el contexto del nuevo orden econmico y poltico internacional. En ese sentido, estn en debate algunos temas polmicos, como

gestin educativa y desarrollo en un contexto de interdependencia internacional; formacin humana sostenible y gerencia social; teora crtica y participacin ciudadana en la gestin de la educacin; relevancia de la escuela y efectividad de la comunidad en el contexto de las promesas y falacias de la descentralizacin administrativa; y gestin democrtica para una educacin de calidad para todos. Por razones de tiempo y de delimitacin temtica, esta reflexin se limita al ltimo desafo, el de la gestin democrtica para una educacin de calidad para todos. Para entender este desafo educativo y administrativo, es til remitirse a la dcada del setenta, cuando se agota el perodo de reconstruccin econmica de la posguerra. Efectivamente, a mediados de la dcada del setenta, se observa una disminucin creciente del ritmo de crecimiento econmico en todo el mundo. Una de las consecuencias es la reduccin relativa del gasto pblico social. Esa situacin es especialmente grave en los pases pobres que, a fines de la llamada dcada perdida de los aos ochenta, comienzan a implantar sus planes de ajuste econmico para enfrentar la crisis de la deuda externa y de la inflacin interna. Las presiones crecientes sobre el gasto pblico disminuyen las fronteras del Estado, con la consiguiente tendencia a la privatizacin. La crisis se agrava ante las dificultades por realizar recortes en los servicios pblicos de educacin, salud y previsin social de una poblacin ya fuertemente presionada por las medidas de ajuste econmico y ante un comportamiento demogrfico desfavorable. Para administrar esa crisis estructural, muchos dirigentes, especialmente en el sector pblico, debido a la filosofa neoliberal dominante, buscan soluciones en Taylor y Emerson, padres de la eficiencia econmica en la teora administrativa. Efectivamente, durante la dcada del ochenta, se observa una creciente utilizacin de prcticas neotayloristas en la administracin del Estado y en la gestin de las instituciones sociales en general. Sin embargo, estudios recientes sobre la gestin de los servicios pblicos en pases europeos, como Gran Bretaa por ejemplo, comprueban que el movimiento neotaylorista no consigui los resultados esperados, debido a las crecientes restricciones impuestas al gasto pblico social. 2 Segn dichos estudios, parte del costo tuvo que ser soportado por los empleados pblicos, en trminos de reduccin de los salarios reales y/o disminucin de los beneficios. En un intento por superar las dificultades asociadas a las prcticas neotayloristas, en la transicin hacia la dcada del noventa, muchos gobiernos intentan adoptar el enfoque del llamado gerencialismo con rostro humano en la administracin del Estado. La idea es aplicar en el sector pblico los mismos conceptos y prcticas utilizadas en el sector privado, en particular el modelo de gestin de calidad total.3 Desde ese momento, se acenta la produccin acadmica para definir la naturaleza de la calidad

en la administracin de los servicios pblicos y en la gestin de la educacin en particular. Se observa que, a pesar de la fascinacin que ejerce el concepto de calidad total, existe una falta de definicin respecto de su utilizacin en las diversas organizaciones sociales en funcin de la variedad de fines, de servicios y de intereses creados. Son diferentes, por ejemplo, los fines de las empresas comerciales, los hospitales y las escuelas. Es diferente la naturaleza de la industria privada y la universidad pblica. En el interior de la universidad, es diferente la naturaleza de la administracin acadmica y de la gestin de los servicios financieros y materiales. Son diferentes los intereses de los dirigentes, los servidores pblicos y los estudiantes. A pesar del nfasis que algunos tericos dan a los aspectos humanos en el modelo de gestin de calidad total, en su aplicacin prctica existe un reducido espacio para la participacin ciudadana y la equidad. Dnde estara, por consiguiente, la faceta humana de un modelo de administracin que, en vez de valorar la participacin ciudadana, destaca el poder central del dirigente para inspeccionar y controlar el desempeo de los trabajadores, utilizando normas econocrticas y parmetros uniformes para medir la calidad de diferentes productos o servicios? Esta pregunta es particularmente pertinente en la administracin pblica, pues los hechos demuestran que en la administracin de los servicios sociales, como los de educacin, la permanente participacin de los ciudadanos, mucho ms que el poder controlador del dirigente de turno, es el requisito indispensable para el logro de elevados niveles de calidad con equidad. Estas observaciones no buscan reducir la importancia de la eficiencia y la racionalidad como indicadores de calidad en la administracin de los servicios educativos. Por el contrario, debido a la importancia central de la calidad en la gestin de la educacin, la primera preocupacin se relaciona con la necesidad de definir correctamente la naturaleza de la calidad de educacin y de su proceso administrativo. Obviamente, por causa de la propia esencia de la educacin, el concepto de calidad total de los gerentes de la moderna organizacin industrial no puede ser transferido automticamente a la organizacin y la gestin de la educacin. O sea, no se pueden aplicar conceptos e instrumentos de gestin y evaluacin uniformes, de carcter universal, para realizar el monitoreo de instituciones y actividades tan heterogneas del punto de vista ideolgico y organizativo. En ese contexto, no es posible evaluar cabalmente la calidad profesional del educador y del empleado pblico en trminos de conciencia poltica y responsabilidad social en la produccin y prestacin de servicios pblicos a la poblacin, con la sola verificacin y medicin de su capacidad de competir mercadolgicamente en trminos cuantitativos y materiales. Esas observaciones, adems del examen de la experiencia peculiar de Amrica Latina en el sector pblico y en la educacin, sugieren la necesidad de realizar un renovado esfuerzo intelectual y praxiolgico para compatibilizar los progresos cientficos y tecnolgicos de la administracin moderna con los requerimientos especficos de la

administracin pblica y la gestin educativa. En ese contexto, tal vez ms que nunca sea importante defender la tesis de la especificidad de la administracin de la educacin como campo terico y praxiolgico. De no ser as, corremos el riesgo de descaracterizar la misin de la educacin y el objetivo primordial de la escuela y de la universidad en la sociedad moderna. En el mundo de los negocios, el papel del cliente o consumidor ocupa un lugar central en la administracin, debido a que l puede elegir entre diferentes servicios o productos. La tesis es que la posibilidad de elegir entre diferentes productos estimula la competencia para elevar la calidad de los servicios ofrecidos en el mercado. En el sector pblico, sin embargo, no hay clientes o consumidores, hay ciudadanos con deberes y derechos. Adems, muchas veces la eleccin de los servicios en el sector pblico es difcil, cuando no imposible, por falta de opciones alternativas. Es imposible elegir entre distintos servicios de salud, si en la comunidad solamente existe una clnica o un hospital pblico. Esto tambin es vlido para la eleccin de los servicios educativos si el municipio o el distrito mantiene apenas una escuela pblica. Esta es solamente una caracterstica, entre muchas otras, de la especificidad de los servicios educativos en miles de comunidades pequeas, que sugiere la necesidad de desarrollar otras alternativas de participacin ciudadana en la gestin para la mejora de la calidad de educacin. Esta necesidad implica examinar cuestiones relacionadas con estrategias institucionales especficas y con los derechos y deberes ciudadanos en materia de educacin. El primer requisito para poder abordar correctamente el tema de la calidad de la administracin de la educacin es rescatar la especificidad de la educacin y la naturaleza peculiar de la calidad de educacin. A pesar de que la escuela y la universidad desempean muchas funciones diferentes, el foco de su accin es la educacin, definida como instancia de construccin y distribucin del conocimiento socialmente vlido y culturalmente relevante para la ciudadana. La calidad de la educacin puede definirse a partir de diversas perspectivas conceptuales y dimensiones analticas. Es posible valorar la educacin en trminos polticos y acadmicos. La calidad poltica de la educacin refleja su capacidad por alcanzar los fines y objetivos polticos y culturales de la sociedad. La calidad acadmica define el nivel de eficiencia y eficacia de los mtodos y tecnologas utilizados en el proceso educativo. Tambin es posible valorar la educacin en trminos individuales y en trminos colectivos. La calidad individual define la contribucin de la educacin al desarrollo de la libertad subjetiva y del inters personal. La calidad colectiva mide la contribucin de la educacin a la promocin de la equidad social y del bien comn. Esas perspectivas o dimensiones reflejan aspectos analticamente diferenciables de un concepto comprensivo de calidad de educacin, examinado a la luz del principio de totalidad. La articulacin dialctica de las dimensiones citadas permite elaborar un concepto superador de calidad de la

educacin, segn el cual la dimensin acadmica se encuentra subsumida por la dimensin poltica y la dimensin individual se encuentra estrechamente vinculada a la dimensin colectiva. La bibliografa pedaggica latinoamericana destaca el carcter central de la preocupacin por la calidad de la educacin, como lo demuestran, por ejemplo, las recientes revisiones especializadas de Schiefelbein4 y los actuales esfuerzos de evaluacin institucional en el sector universitario latinoamericano.5Algunos trabajos recientes revelan una orientacin preocupada por la elaboracin de estrategias que combinen calidad poltica, excelencia acadmica, eficiencia organizativa y democratizacin de la educacin. En esa lnea, la contribucin de Tedesco6 est centrada en la construccin de opciones educativas con elevados niveles de calidad para todos, procurando combinar la excelencia acadmica con la democratizacin del acceso a los conocimientos socialmente significativos. Aguerrondo7 concentra su discusin en la interseccin de los aspectos poltico-ideolgicos y de las opciones tcnico-pedaggicas en la evaluacin de la calidad de los servicios educativos y de la gestin para la mejora de la calidad de la educacin. Braslavsky y Tiramonti,8 en su estudio sobre la estructura de la administracin pblica en la educacin media argentina, analizan la relacin de la gestin educativa con la calidad de la enseanza y el destino de las propuestas innovadoras relacionadas con la descentralizacin administrativa y la participacin democrtica. En su anlisis del papel de la administracin para mejorar la calidad de las prcticas educativas, Frigerio y Poggi9 adoptan un concepto comprensivo de calidad de la educacin, definindola como la integracin de la calidad de la organizacin institucional, de los recursos humanos y financieros, de la gestin de la enseanza, de la propuesta curricular y didctica, del proceso educativo y de sus resultados en trminos de aprendizaje. Schmelkes10 hace una contribucin sumamente llamativa sobre calidad de la educacin en la escuela bsica, que permite reflexionar sobre los lmites e implicaciones de los nuevos enfoques de administracin en la educacin contempornea. En diversos estudios latinoamericanos sobre la calidad de la educacin y su relacin con la calidad de la gestin educativa existe una preocupacin prioritaria con la equidad y la relevancia social de la educacin y del conocimiento para la ciudadana. Braslavsky y Tiramonti resumen esa preocupacin cuando afirman que la bsqueda de la calidad no debe hacerse a expensas de la equidad. 11 Hallack12 defiende una propuesta de administracin escolar capaz de articular creativamente los ideales de calidad y equidad en la prestacin efectiva de los servicios educativos. Por su parte, Namo de Mello revela la misma preocupacin con la calidad y la equidad en su propuesta de una escuela pblica de calidad para todos y en su discusin de las nuevas exigencias de una gestin educativa construida a nivel local, que permita incorporar necesidades desiguales y trabajar sobre las mismas a lo largo del proceso de

escolarizacin, a fin de asegurar el acceso al conocimiento y la satisfaccin de las necesidades bsicas de aprendizaje para todos.13 Calidad de educacin para todos es, en realidad, el consenso poltico-pedaggico de alcance internacional ms importante adoptado por los gobiernos en las puertas del nuevo milenio. El compromiso con la universalizacin de una educacin bsica de calidad fue reasumido en la Conferencia Mundial de Educacin para Todos, realizada en Jomtien, en marzo de 1990, bajo el auspicio de UNESCO, UNICEF, PNUD y el Banco Mundial. Desde entonces, se observan nuevos esfuerzos nacionales en la educacin latinoamericana, especialmente en los pases ms populosos, como Brasil y Mxico que, al firmar la Declaracin Mundial de Educacin para Todos, asumieron el compromiso de desarrollar un plan decenal para la universalizacin de una educacin bsica de calidad. Este es el tema central de numerosos programas y reuniones en todo el Hemisferio. En el mbito poltico del Sistema Interamericano, el ideal de educacin de calidad en todos los niveles de enseanza, especialmente en el nivel de enseanza bsica, y la democratizacin de la gestin educativa integran el plan de accin adoptado por los Jefes de Estado y de Gobierno en la Cumbre de las Amricas, realizada en 1994 en la ciudad de Miami. En ese contexto, se plantea el examen de la hiptesis de que la calidad de la gestin educativa es una de las variables que explican la calidad de la educacin en s misma, definida a la luz de las transformaciones internacionales que afectan la calidad de vida humana en todo el mundo. En realidad, las transformaciones internacionales sin precedentes que se observan actualmente en la economa y la sociedad inciden inmediatamente en el sector pblico, en la educacin y en sus prcticas organizativas y administrativas. De ser as, la administracin cerrada y jerrquica debe dar lugar a la gestin horizontal, con la utilizacin progresiva de redes interactivas de organizacin y administracin que facilitan la accin cooperativa y la comunicacin interna y externa. La accin individual debe incorporarse a la accin colectiva mediante una nueva tica de cooperacin y participacin ciudadana. El centralismo de la administracin en las instancias superiores de gobierno debe dar paso a un proceso de descentralizacin para la gestin a nivel de unidad escolar y universitaria. Los principios normativos y universales de los paradigmas tradicionales de administracin deben dar lugar a la adaptabilidad y la flexibilidad en funcin de caractersticas concretas. Mientras que los paradigmas tradicionales de administracin ponen el nfasis en el producto y en la cantidad de resultados basados en un sistema de evaluacin ex-post, las nuevas perspectivas de administracin de la educacin valoran, simultneamente, la calidad de los insumos, de los procesos administrativos y laborales y de sus resultados, en base a un sistema de evaluacin cualitativa permanente que abarca a todos los participantes y beneficiarios a lo largo del proceso de gestin. Por lo tanto, la calidad de la educacin

debe dar sentido a la cantidad de los servicios prestados por las instituciones de enseanza. La participacin colectiva y la bsqueda del bien comn deben orientar la accin y el inters individual. En suma, el concepto clave que debe inspirar una teora significativa y relevante de gestin educativa es el de calidad de educacin para todos, definido en trminos poltico-culturales y tcnico-pedaggicos, y teniendo en cuenta la conquista de elevados niveles de calidad de vida humana colectiva. El concepto de calidad de educacin para todos implica desarrollar un ambiente cualitativo de trabajo en las organizaciones educativas, mediante la institucionalizacin de conceptos y prcticas, tanto tcnicas como administrativas, capaces de promover la formacin humana sostenible y la calidad de vida de estudiantes, profesores y funcionarios tcnico-administrativos. En trminos operativos, esos conceptos sugieren organizar las instituciones educativas y sus procesos administrativos y pedaggicos con racionalidad y pertinencia, para que puedan contribuir efectivamente a la construccin y distribucin del conocimiento y a la prestacin de otros servicios relevantes para la comunidad y la sociedad como un todo. En este contexto, la calidad del personal de las escuelas y universidades ocupa un lugar central, ya que la calidad de la actividad educativa se encuentra necesariamente relacionada con la calidad de los trabajadores de la educacin. Por su turno, tanto la calidad del trabajo de los educadores, como la calidad de los resultados de la actividad escolar y universitaria, estn estrechamente vinculadas a la calidad de los elementos organizativos y de los procesos tcnicos y administrativos en el lugar de trabajo, lugar que incluye el aula, la escuela, la universidad y las instancias superiores de las Secretaras y del Ministerio de Educacin. A pesar de que no debe subestimarse la calidad de los procesos tcnicos y de los procedimientos administrativos, es necesario insistir en que la razn de ser de la estructura organizativa y de los procesos tcnicos y administrativos de las escuelas y universidades es su misin poltica y cultural y su objetivo pedaggico. Sin embargo, an cuando la misin poltica y cultural y los objetivos pedaggicos sean los elementos centrales de las instituciones de enseanza, muchas veces el proceso administrativo para alcanzarlos es un factor crtico, pues si el proceso administrativo falla en trminos de racionalidad, eficiencia, transparencia y efectividad, tambin fallan la misin y el objetivo, los servicios y los resultados. Por lo tanto, los procedimientos administrativos, los procesos tcnicos y la misin de las instituciones educativas deben ser concebidos como componentes estrechamente articulados de un paradigma comprensivo de gestin para mejorar la calidad de la educacin para todos. Efectivamente, la articulacin dialctica de los componentes citados permite concebir un paradigma superador de gestin educativa, segn el cual los procesos tcnicos y los procedimientos administrativos son subsumidos por la misin poltica y cultural y por los objetivos pedaggicos de las escuelas y universidades. De la calidad de la gestin as

concebida y ejercida depende, en gran parte, la capacidad institucional para construir y distribuir el conocimiento, definido como el factor clave de los

nuevos niveles de desarrollo y de la nueva estructura de relaciones sociales, tanto a nivel nacional como en el mbito internacional.14

A modo de conclusin La construccin y reconstruccin del conocimiento en la educacin y la gestin educativa comprometida con la calidad y la equidad implican un gran esfuerzo. Ese esfuerzo asume enormes proporciones en los pases de Amrica Latina, que necesitan multiplicar, de modo urgente, sus conocimientos cientficos y tecnolgicos para que puedan participar activamente y beneficiarse equitativamente de la transformacin poltica y econmica sin precedentes en el mundo moderno. Por consiguiente, los educadores latinoamericanos tienen un gran desafo por delante. En ese sentido, el curso que tome la historia de la administracin latinoamericana al encaminarse al tercer milenio depende, en parte, de nuestra capacidad para enfrentar este desafo con responsabilidad ciudadana y espritu pblico. Por ello, una de las exigencias es superar los prejuicios acadmicos y las teoras prefijadas,15 segn la feliz expresin del gran maestro latinoamericano Juan Del Prete. Del NOTAS 1. Las principales ideas presentadas en este ensayo constituyen la esencia del reciente libro sobre la administracin de la educacin latinoamericana, publicado simultneamente en So Paulo, Buenos Aires y Washington, DC, por Benno Sander, Gesto da educao na Amrica Latina: Construo e reconstruo do conhecimento (Campinas, SP: Editora Autores Associados, Coleo Educao Contempornea, 1995); B. Sander, Gestin educativa en Amrica Latina: Construccin y reconstruccin del conocimiento, (Buenos Aires: Editorial Troquel, 1996); B. Sander, Educational Management in Latin America: Construction and Reconstruction of Knowledge (Washington, DC: Organization of American States, 1996). 2. Ver, por ejemplo, Christopher Pollit, Qu es calidad de los servicios pblicos?, Pobreza: Un tema impostergable, Ed. Bernardo Kliksberg (Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1993): 293-306. 3. Para una evaluacin crtica del concepto neoliberal de calidad total en educacin, ver Pablo A. A. Gentili y Toms Tadeu da Silva, org., Neoliberalismo, qualidade total e educao (Petrpolis: Vozes, 1994). La antologa, que contiene ensayos de Toms Tadeu da Silva, Gaudncio Frigotto, Mariano Fernndez Enguita, Pablo A. A. Gentili e Michael W. Apple, representa un punto de partida para la discusin de las propuestas neoliberales en educacin y ciencias sociales. Para un anlisis crtico de la aplicabilidad de los conceptos de gerencialismo desarrollado en el sector privado en la gestin de los servicios sociales, ver Bernardo Kliksberg, ed., Pobreza: Un tema impostergable (Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1993): 91-108, 239-306 y 353368. 4. Ernesto Schiefelbein, La investigacin sobre calidad de la enseanza en Amrica Latina, La Educacin, XXVIII. 96 (1984): 88-116; E. Schiefelbein, Estrategias para elevar la calidad de la educacin, La Educacin XXXVIII. 117 (1994): 1-18. 5. Ver, por ejemplo, Jos Dias Sobrinho, org., Avaliao institucional da UNICAMP, (Campinas: SP, Universidade de Campinas, 1994); Carlos Marquis, org., Evaluacin universitaria en el Mercosur (Buenos Aires: Ministerio de Cultura y Educacin, 1994); Jos Joaqun Bruner, Evaluacin de la calidad acadmica en perspectiva internacional comparada (Santiago: FLACSO, 1992); Simn Schwartzman, La calidad de la educacin superior en Amrica Latina, Calidad, eficiencia y equidad en la educacin superior colombiana, (Bogot:ICFES 1990); Antonio Amorim, Avaliao institucional da universidade (So Paulo: Cortez Editora, 1992); Ana Maria Saul, Avaliao da universidade: Buscando uma alternativa democrtica, Dois Pontos 12 (1988). 6. Juan Carlos Tedesco, El desafo educativo: Calidad y democracia (Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano, 1987). 7. Ins Aguerrondo, La calidad de la educacin: Ejes para su definicin y evaluacin, La Educacin, XXXVII. 116 (1993): 563. mismo modo que Del Prete ha sido capaz de sintetizar brillantemente contribuciones tan diversas como las de Giotto, Czanne y Matisse, para producir una obra plstica de notable identidad y actualidad, es necesario que nosotros tambin demos alas a nuestra creatividad, liberados de prejuicios y teoras prefijadas, pero comprometidos con principios ticos de validez general, para escribir juntos, de manera participativa, un nuevo captulo, un captulo superador, de la historia de la administracin de la educacin, en funcin de las necesidades concretas de nuestras escuelas y universidades. Pero qu tipo de administracin? Y para qu tipo de educacin? Pienso en una administracin de la educacin innovadora. Una administracin construida y ejercida colectivamente. Una administracin capaz de promover una educacin con identidad. Una educacin con equidad. Una educacin de calidad para todos.

8. Cecilia Braslavsky y Guillermina Tiramonti, Conduccin educativa y calidad de la enseanza media (Buenos Aires: FLACSO/Mio y Dvila Editores, 1990). 9. Graciela Frigerio y Margarita Poggi, Las instituciones educativas, cara y ceca: Elementos para su gestin (Buenos Aires: Editorial Troquel, 1994): 91. 10. Sylvia Schmelkes, Hacia una mejor calidad de nuestras escuelas (Washington, DC,: Organizacin de los Estados Americanos, 1994). 11. Braslavsky y Tiramonti, Conduccin educativa y calidad de la enseanza media (Buenos Aires: FLCSO/Mio y Dvila Editores, 1990): 176. 12. Jacques Hallack, Managing Schools for Educational Quality and Equity: Finding the Proper Mix to Make it Work (Pars: UNESCO, IIPE, 1992). 13. Guiomar Namo de Mello, Cidadania e competitividade: Desafios educacionais do terceiro milnio (So Paulo: Cortez Editora, 1993): 39. 14. Para la discusin de la importancia del conocimiento en la sociedad actual, ver CEPAL y UNESCO, Educacin y conocimiento: Eje de la transformacin productiva con equidad (Santiago: OREALC, 1992). 15. Rafael Squirru, Plenitud de Juan Del Prete, La Nacin 25 de mayo de 1996, 7.