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Participacin de los gobiernos regionales en la definicin de polticas pblicas en Chile: el caso del gobierno regional de Los Lagos y la poltica nacional de acuicultura*
alejandro Santibez Handschuh** mauricio Barra ranni***

S u m a r i o : 1. Elementos introductorios; 2. Las polticas pblicas y los actores en democracia; 3. Polticas pblicas y descentralizacin; 4. La descentralizacin en el nivel regional: elementos para entender la falta de participacin de los Gores en la construccin y generacin de polticas pblicas; 5. Descripcin del caso: la Poltica Nacional de Acuicultura y la participacin del Gore de Los Lagos y SalmonChile en su definicin; 6. Aspectos metodolgicos; 7. Presentacin de los resultados; 8. A modo de conclusiones. S u m m a ry : 1. Introductory elements; 2. Public policy and the actors in democracy; 3. Public policy and decentralization; 4. Decentralization at the regional level: ele ments to understand the lack of participation of the regional governments in the construction and generation of public policy; 5. Description of the case: national policy of hydroponics and the participation of the Los Lagos regional government and SalmonChile in its definition; 6. Methodology; 7. Presentation of the results; 8. Conclusions.

* Artculo recibido en septiembre 2007 e acepto en enero 2008. ** Profesor, investigador y consultor en las reas de gobierno y administracin regional, gesti n y polticas pblicas de la Escuela de Ciencias Polticas y Administrativas de la Universidad de Los Lagos en Puerto Montt Chile, autor de numerosas publicaciones en su especialidad, investigador principal en proyectos Fondecyt y Fondef de la Comisin Nacional de Investigacin Cientfica y Tecnolgica del Estado de Chile (Conicyt), fundador y director de la Revista Chilena de Gobierno y Empresa, se desempea en la actualidad como vicerrector de Gestin Corporativa de la Universidad de Los Lagos. Direccin: Chinquihue Km 6, Puerto Montt, Chile. Correo elec trnico: asantiba@ulagos.cl. *** Administrador pblico y licenciado en administracin pblica de la Universidad de Los La gos, investigador del Observatorio de Polticas Pblicas y profesional del Centro de Recursos del Aprendizaje del Campus Puerto Montt de la misma universidad. Direccin: Chinquihue Km 6, Puerto Montt, Chile. Correo electrnico: mauriciobarra@ulagos.cl.

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PalabraS Key

c l av e :

polticas pblicas; descentralizacin; gobierno regional.

wordS:

public policies; decentralization; regional government.

El artculo aporta evidencia respecto de la participacin de los gobiernos regionales en la definicin de polticas pblicas en Chile a travs del caso del gobierno regional de Los Lagos. Se evala la participacin de los principales actores regionales en la definicin de polticas pblicas como indicador del grado de centralizacin en el dise o poltico institucional en Chile. La metodologa utilizada fue el anlisis documental relacionado con el caso presentado, el conocimiento del estado del arte respecto del anlisis de polticas pblicas como disciplina y la descentralizacin, posteriormente se contrastaron las hiptesis que guiaron el estudio a travs del anlisis de discurso aplicado a las entrevistas de los actores que estuvieron involucrados en la definicin de la Poltica Nacional de Acuicultura. Participation of regional governments in the definition of public policy in Chile: the case of Los Lagos regional government and the National Policy of Hydroponics The article treats the participation of regional governments in the definition of pub lic policy in Chile through the case of Los Lagos Regional Government. It evaluates the participation of the principal regional actors in the definition of public policy as indicators of the degree of centralization in the political institutional design of Chile. The methodology used was the documentary analysis related to the illustrated case, the knowledge of the state refering to the analysis of public policy as a discipline, and the decentralization. Later it was shown the hypotheses that guided the study through the analysis of discourse applied to the interviews of the actors who were involved in the definition of National Policy of Hydroponics.

1. Elementos introductorios
Una vez restituida la democracia en Chile, los gobiernos de la coalicin gober nante han definido como uno de sus grandes desafos la profundizacin y el fortalecimiento de la regionalizacin. En funcin de lo anterior, se han imple mentando varias reformas orientadas a fortalecer el proceso de descentraliza cin, que ha adoptado como principios rectores la equidad, la participacin y la autonoma en la accin de las entidades subnacionales. No obstante, se ob serva que descentralizacin y regionalizacin aun son conceptos que no estn en sintona con el relato de una democracia participativa. Segn el informe final sobre Medicin y evaluacin del proceso de descentralizacin en Chile (Gobierno de Chile, 2004), se establece que la relacin Estadoregin sigue estando marcada por la centralizacin en la toma de decisiones, en el proceso
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de las polticas pblicas, y por una marginal participacin de las regiones en la discusin de los asuntos pblicos en Chile. Ahora bien, cabe preguntarse como se relacionan los fenmenos de la descentralizacin, regionalizacin y polticas pblicas? La respuesta estara dada por la clasificacin de los problemas pblicos dentro de la agenda de gobierno. Para autores como Lahera (2002) y Asher (1992) las polticas sur gen como respuestas a problemas pblicos que son definidos y priorizados en una agenda de gobierno. Para ello deben converger intereses, tramas de poder y una diversidad de actores pblicos y privados. En Chile, se observan rasgos caractersticos al interior de su realidad poltico institucional, que apuntan a la existencia de una separacin entre el ncleo de poder central y las regiones, en la deteccin de necesidades pblicas de carcter regional y en la formulacin de polticas pblicas, lo que genera un problema con dos dimensiones: una se vincula a la pertinencia y eventualmente de legitimidad en el origen de ciertas polticas emanadas del gobierno, situacin que se sustenta en que la generacin de polticas pblicas en Chile mayoritaria mente tiene su origen en la discusin que se genera a partir de actores que estn territorialmente ubicados junto al ncleo del poder central como son los holdings empresariales, centros acadmicos, gobierno central, y partidos polticos. La otra dimensin evidencia la falta de capacidad de las regiones para participar, definir y proponer iniciativas que puedan ser a lo menos conside radas como insumos para polticas pblicas, mxime si estas ataen directa mente su mbito territorial. Tampoco se visualiza masa crtica regional activa e interesada en generar discusin al respecto, ni esfuerzos para generar esas condiciones. Tal situacin evidencia patrones institucionales y de negociacin centra listas, aparejados con figuras institucionales como la de un intendente regio nal designado, que restara legitimidad a una eventual gestacin de polticas desde regiones. A eso se suma la no existencia de instancias de participacin, ni de estructuras institucionales regionales para la construccin de polticas regionales (Podest Arzubiaga, 2003). As el debate en torno al problema esbozado tiene otros alcances como la ausencia de modelos analticos que sean capaces de dar miradas, congruentes, al fenmeno de las polticas pblicas desde la perspectiva subnacional. Ello significa que aun faltan esfuerzos por adecuar metodolo gas y modelos que permitan explicar la realidad de un Estado altamente centralizado.

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2. Las polticas pblicas y los actores en democracia

Las polticas pblicas como disciplina implican unas reconsideraciones con ceptuales y metodolgicas para apreciar al gobierno y al Estado en accin, accionar que se observa en la construccin de polticas pblicas (Subirats, 2001), reconsideraciones a las que no escapan los pases latinoamericanos que se han caracterizado por la incorporacin y bsqueda de nuevos enfo ques y paradigmas que les ayuden a entender el funcionamiento del gobier no y el Estado. En Amrica Latina se haba instalado tras la aparicin de diversos go biernos de corte militar, un enfoque relativamente cerrado y tecnocratizado de disear polticas pblicas, situacin que en las condiciones actuales se ve superado por los procesos de negociacin, aprobacin, rechazo y aplicacin de polticas que coloca una serie de variables que no son consideradas en el enfoque tecnocrtico (BID, 2005), porque pertenecen al mbito de los gobier nos democrticos. El informe sobre progreso econmico y social del BID (Ipes) del 2005 se bas en una investigacin para entender por que ciertos pases de la regin han tenido experiencias tan diferentes y muchas veces no muy efectivas con la aplicacin de los modelos anglosajones, que haban operado con relativo xito en dichos pases. El enfoque actual, sealan, se debe basar en el anlisis de los personajes o actores que intervienen en el proceso de construccin de polticas pblicas (BID, 2005). Asimismo el espaol Subirats (2005), recalca la necesidad de reconocer a los actores que se movilizan en los escenarios polticos segn sus preferencias e intereses y que buscan influir, condicionar, bloquear, o activar decisiones utilizando todo tipo de recursos. Para entregar su apoyo o rechazo despliegan una gama de recursos. En el caso de los acto res privados pueden utilizar la publicidad, la financiacin extra programti ca, prerrogativas de no invertir. En otras instancias emplean recursos de tipo poltico como manifestaciones, paros o movilizaciones y en otros casos o en conjunto recursos cognitivos, esto es, informes, investigaciones o artculos de expertos. La utilizacin de estos recursos puede ser de forma aislada o gradual o tambin de forma conjunta. En el caso de los actores pblicos estos usan los mismos recursos con la diferencia que constan de un recurso que la sociedad civil no tiene: los recursos normativos. Los actores pblicos constituidos por el gobierno y el aparato pblico tienen la capacidad de obligar, de acuerdo a los marcos regulatorios, a obedecer. Sus decisiones se pueden entender como decisiones soberanas aduciendo que corresponden al inters general, aunque

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nos sugiere Subirats, casi siempre son fruto de la interaccin y negociacin entre actores y de compromisos polticos. La gama de actores que interviene en la formulacin e implementacin de las polticas pblicas son variados, no obstante, segn el estudio realizado el ao 2005 por el BID,1 en el caso de Amrica Latina los papeles estelares en la articulacin de intereses en torno a las polticas pblicas son tres. Los pre sidentes por su rol de representacin democrtica y sus amplias potestades, los partidos polticos le siguen por su papel como articuladores de relaciones entre el Legislativo y el Ejecutivo y como desagregadores de intereses en la aprobacin de polticas. Aunque no son los nicos participantes en el proceso de construccin de polticas son quienes acaparan la atencin en los pases de la regin. Finalmente los parlamentos, que aunque en la mayora de los casos tienen una posicin dbil, son importantes. Ahora la pregunta que cabees: cul es el papel de los niveles subnacionales en la formulacin de polticas pblicas de carcter nacional?

3. Polticas pblicas y descentralizacin

Uno de los requisitos de la poltica pblica es que debe generarse en forma co ordinada, no slo con el resto de las polticas, adems debe intentar coordinar e integrar la dimensin territorial, conformada por lo internacional, lo regio nal, provincial y comunal, o los niveles territoriales que existan. En ese con texto, las relaciones que se dan entre el Estado, en el marco de la generacin de sus polticas con regiones, da cuenta de una relacin compleja y atravesada por una serie de variables de tipo histrico, culturales y administrativas. As lo expresa en su hiptesis Podest Arzubiaga (2003). En su trabajo plantea que el aspecto ms dbil dentro del ciclo de polticas en Chile es el de formulacin y evaluacin de las polticas pblicas. La afirmacin apunta a que la relacin Estado regin se marca por una fragilidad en la conexin entre lo nacional y

El estudio utiliz dos fuentes distintas de datos: la encuesta de opinin ejecutiva (Executive Opinin Survey) del informe sobre la competitividad mundial (Global Competitiveness Report) del Foro Econmico Mundial, que abarca a ms de 100 pases y se ha venido publicando anualmente desde 1996, y una encuesta de capacidades del Estado realizada por el BID, que consult la opi nin de 150 expertos en 18 pases latinoamericanos, entre ellos, analistas de polticas pblicas, economistas, politlogos y ex ministros y altos funcionarios pblicos, en cuanto a las capacidades del Estado con respecto a una serie de dimensiones identificadas como cruciales por Kent Weaver y Bert Rockman.
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lo regional, lo cual impide conseguir avances en la profundizacin de la de mocracia. Lo anterior se traduce en un obstculo para que las regiones puedan alcanzar mayor crecimiento econmico y desarrollo institucional sobre la base de la autonoma poltica. La relacin entre polticas pblicas y regiones es del tipo top down, donde los lineamientos del nivel central se trasladan, sin ade cuaciones, a las regiones. Los efectos que se observan en este esquema es que las propuestas que se contienen en las polticas nacionales no consideran las particularidades del problema bajo la ptica regional. Otro aspecto observado que refuerza los efectos negativos de ese esquema es la falta de legitimacin por parte de los actores regionales y la dbil participacin de la masa critica regional en la discusin, entendida como requisito para delimitar problemas pblicos. En suma, se puede afirmar que la relacin entre las polticas pblicas y las regiones es dbil. Esta fragilidad se traduce en una serie de omisiones que se observan en el ciclo de polticas. La primera de ellas es la ausencia de un dispositivo para detectar las demandas y necesidades de la sociedad regional, elemento sustancial de la agenda pblica. Podest Azurbiaga nos seala que existe una disociacin entre los que disean las polticas respecto de quienes son el pblico objetivo de las mismas.2 Lo anterior se traduce, segn el autor, en que las decisiones y visiones contenidas en las polticas publicas, obedecen a criterios e intereses del nivel central. As, el Estado, a pesar de impulsar un modelo de dispersin del poder legitimo, hacia los niveles subnacionales a travs de una descentralizacin poltica y administrativa, no genera las condi ciones para que al interior de las sociedades regionales se constituya una elite poltica ni una masa critica que cumpla esa funcin. Por otra parte, tampoco las regiones a travs de sus universidades regionales, los partidos polticos o

Un punto que no considera Podest, en relacin a su afirmacin anterior, es que en esa disociacin, o divorcio, como el le llama, igualmente se encuentra implcita una visn centralizada de la formu lacin de las polticas. Para l, el requisito de polticas que contribuyan a la descentralizacin, y que aporten a la competitividad de las unidades territoriales, pasa por que estas recojan informacin, conformada por las problemticas regionales y se incorporen al proceso de formulacin, que no se especifica en donde debe llevarse a cabo, en su trabajo. Otro aspecto que no considera dentro de sus conclusiones cuando hace alusin a crear un espacio de discusin sobre que polticas deben aplicarse al nivel territorial y que polticas fueran las apropiadas, para las regiones; olvida que la Locgar establece que las regiones pueden generar sus propios instrumentos de planificacin para el desarrollo territorial. Se puede hablar que confiere, con ciertas restricciones de un instrumento que hace las veces de poltica pblica regional, las estrategias de desarrollo, al cual los Gore no han sabido explotar su potencial, ni articular legitimidad por parte de los actores regionales, ni tampoco imbricar esa herramienta financiera con otras que se poseen.
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los gobiernos regionales, son capaces de generarlos, como tampoco hay evi dencia de procesos de negociacin ni de discusin poltica para la construcci n de poltica pblica en los espacios regionales. Otro elemento del proceso de polticas pblicas, que se observa dbil en trminos de legitimidad y correspondencia, es el levantamiento de informa cin que se hace con fuentes documentales no regionales, sumndose a ello, la falta de actualizacin de la informacin, que generalmente es producto de diagnsticos sectoriales que realiza alguna oficina desconcentrada de algn ministerio. Finalmente en este punto, la informacin que se recoge por estas reparticiones centrales abusa del carcter cuantitativo, que si bien es un ele mento de anlisis gravitante, no da cuenta de las especificidades de la realidad regional, ello se podra mejorar con la incorporacin de indicadores cualita tivos que recojan variables como la identidad cultural, el contexto histrico y patrones de consumo entre otros. Referente al tema de la evaluacin de las polticas pblicas, se observa la ausencia de una labor institucional regional respecto del impacto ex post en los territorios3 subnacionales. A pesar de contar con el recurso humano y las herramientas financieras, los gobiernos regionales se encuentran con la situa cin de que una evaluacin para ser legtima debe atender a las metodologas y criterios establecidos por el nivel central. La paradoja, seala Podest Azur biaga (2003), es que mientras los criterios para evaluar los efectos positivos o negativos de las polticas nacionales en la regin son definidos por el nivel central, las consecuencias se producen en la realidad regional. Junto a ello se suma la incapacidad de la sociedad regional de levantar propuestas para incidir en dicho proceso. El desarrollo territorial en tanto, implica una serie de desafos para los Gores que aparte de necesitar la indiscutible masa critica, acadmica, poltica e institucional, tambin necesita darle cuerpo y materialidad a las ideas surgi das de la elite regional, a travs de los recursos financieros que no son descen tralizados puestos que los Gores no cuentan con fondos propios importantes. Producto de lo anterior, las regiones deben negociar y discutir en desventaja con el nivel nacionalcentral (Santiago) durante el proceso de tramitacin de la ley de presupuestos.

Dicha informacin podra ser utilizada como datos empricos de la conveniencia o no de la apli cacin de polticas centralizadas a los niveles subnacionales y su grado de efectividad por reas y el grado de legitimacin por parte de los sectores involucrados. Su procesamiento y obtencin seria insumo relevante para discutir sobre evidencia emprica de la necesidad (o no) de formular polticas regionales.
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4. La descentralizacin en el nivel regional: elementos para entender la falta de participacin de los Gore en la construccin y generacin de polticas pblicas
Segn los estudios realizados por la Subiere (Gobierno de Chile, 2001) existen una serie de nodos crticos que obstaculizan la profundizacin de la descen tralizacin en Chile, y en particular para que los gobiernos regionales asuman su rol de articuladores del desarrollo en su territorio. Desde la lgica del Es tado, gobierno significa, gobierno interior, una funcin que se remite a cuatro temticas:4 orden pblico y seguridad ciudadana, coordinacin, fiscalizacin o supervigilancia de los servicios pblicos, prevencin y atencin de desastres, y extranjera. Cea Egaa5 en tanto nos dice que ejercer la funcin de gobierno implica realizar: la funcin poltica y ejecutiva, la funcin normativa, judicial y de control; y la funcin administrativa. Desde la perspectiva politolgica, gobierno significa ejercer el poder po ltico legtimo del Estado y tener la capacidad, para disear y llevar a cabo proyectos de futuro. La pregunta que surge es: cmo se relaciona una figura como la del gobierno regional que es en lo formal un rgano descentralizado territorialmente, pero que en la prctica su funcionamiento no dista del un rgano desconcentrado del poder central, que limitadamente ejerce una fun cin de administracin territorial con las prerrogativas del uso y ejercicio del poder legitimo?. La dicotoma se acrecienta ante lo que expresa el art. 16 de la Locgar sobre las funciones del Gore: Elaborar y aprobar las polticas, planes y programas de desarrollo de la regin, as como su proyecto de presupuesto, los que debern ajustarse a la poltica nacional de desarrollo y al presupuesto nacional. Siguiendo los argumentos de Boisier (2003:7), en ese artculo se contie ne una funcin ejecutiva y poltica, que entrega al nivel regional la capacidad de formular sus propias polticas, segn modelos de desarrollo acorde con las particularidades de su territorio. Tal situacin implicara una nocin de con

Extrado de la Locgar 19.175. Para Cea Egaa (1999) las funciones que recaen en el intendente son incompatibles entre si, o a lo menos son conflictivas: las funciones ejecutivas donde le corresponde formular polticas de desarrollo de la regin, ajustadas a los criterios centrales; presidente del consejo regional: esta instancia fue la frmula para incorporar a la ciudadana regional a la discusin de los temas de su territorio. En este consejo es el presidente con derecho a voz y a voto y en caso de empate dentro del consejo su voto es definitorio y representante del presidente de la Repblica. En esa esfera le corresponde coordinar, supervigilar y fiscalizar el accionar de los servicios pblicos que residen en la regin de su jurisdiccin.
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flicto entre el poder central y la regin, siempre y cuando esta ltima tenga la potestad de contar con un ncleo de poder poltico, que le permita resolver tal diferencia con el nivel central en un contexto democrtico. Tal situacin, afirma el autor, implicara la existencia de un rgimen descentralizado como paradigma de reforma poltica del Estado en el que haya un rgimen de una sociedad regional consensuada y autoreferida a su propio territorio. Por otro lado los diagnsticos de la Subdere sealan que el rasgo que caracteriza la gestin regional es la asimetra entre las competencias, las funciones y las atribuciones que la ley confiere a los gobiernos regionales (Gobierno de Chile, 2001). Esa situacin se refleja en la figura de los consejeros regionales (consejo regional) elegidos indirectamente6 por otros cuerpos colegiados (concejales agrupados por provincias) que en conjunto con el intendente conforman el gobierno regional, cuyo propsito es el de sarrollo social, cultural y econmico de la regin.7 El hecho de que el inten dente tiene la iniciativa en casi todos los temas que trata el consejo es una circunstancia que entraa una participacin menor del consejo en la admi nistracin efectiva de la regin. En lo que respecta a las herramientas financieras que poseen los Gore,8 se observa una fuerte asimetra entre las competencias, atribuciones

En relacin al mecanismo de generacin de esta instancia representativa, que pasa por la eleccin de los consejeros a travs de los concejales agrupados por provincia, se observa la operacin de reparticin de cuotas de poder partidista que se traducen en que se pierde la visin integrada de la regin como sistema, ms bien el accionar de los consejeros que deben responder a crite rios partidistas, trae como consecuencia el apoyo a iniciativas parciales que buscan beneficiar a ciertas localidades en bsqueda de capital electoral, subordinando el inters general de la regin a intereses mediticos perdiendo el proyecto de unidad regional su propia identidad (Gobierno de Chile, 2001). Por otra parte la ausencia de mecanismos de control social y la priorizacin del presidente del consejo, en este caso el intendente, de las relaciones con el presidente de la Repblica, en detrimento de la visin regional agudiza tensiones y cuestiona la legitimidad de la mxima autoridad regional. 7 Ley no 19.175 (Orgnica Constitucional sobre Gobierno y Administracin Regional). 8 En relacin a las Seremis se detect por la Subdere que estos rganos presentan una serie de pro blemas en aspectos tcnicos, normativos y en la calidad y cantidad del recurso humano y financiero para llevar a cabo su gestin. En juicio de los autores de ese diagnstico, la desconcentracin es ms formal que efectiva. Prosiguen sealando que varias de las Seremis no tienen un control ni potestad completa sobre los servicios pblicos enmarcados en su accionar. Para Boisier la insta lacin de esta reparticin del gobierno central, a partir de las recomendaciones de la Conara, no se ha considerado las especificidades propias de cada regin. En la prctica ello se ha traducido, segn Boisier, en la instalacin de Seremis que no tienen incidencia en el desarrollo productivo de una regin determinada es un factor de doblamiento innecesario del nivel regional. Tambin se destaca como aspecto negativo la doble dependencia de las Seremis que le impiden responder a los
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y funciones, dado que las ltimas no son las suficientes para procurar el desarrollo territorial. Boisier enuncia la interrogante de si es posible pensar una descentralizacin sin recursos financieros. El diagnstico Subdere men ciona que no son suficientes los recursos financieros para cumplir con las tareas que la ley les confiere. El FNDR, en tanto, se concibe como una her ramienta subsidiaria orientada a sectores, no obstante faltan elementos para que se constituya en un instrumento que contribuya al desarrollo regional, atacando la desigualdad territorial. Se suma adems que el FNDR no cuenta con una base participativa de los actores regionales para su conformacin; adems de la poca interaccin con la estrategia regional de desarrollo y los dems instrumentos de planificacin del desarrollo regional (Gobierno de Chile, 2000:10). Se expresa que el presupuesto por gastos de funcionamien to, no es capaz de dar cuenta de todas las tareas que el Gore debe asumir en las reas de fomento productivo, desarrollo social y ordenamiento espacial. Prosigue al respecto aludiendo que el programa de gastos para el funciona miento de esa institucin no ha superado histricamente el 7% del presu puesto general (Subiere, 2001:52).
ta b l a 1

Participacin porcentual de los niveles territoriales en las finanzas pblicas

Participacin en el presupuesto Ao Nacional 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 93,5 93,2 93,1 92,9 93,0 92,6 92,2 92,1 91,6 de ingreso pblico Regional 0,1 0,2 0,2 0,2 0,2 0,1 0,3 0,2 0,2 Comunal 6,4 6,5 6,7 7,0 6,8 7,3 7,5 7,6 8,1 Total 100 100 100 100 100 100 100 100 100 Nacional 87,3 87,1 86,1 85,7 84,3 84,0 82,3 81,7 81,0 Participacin en el presupuesto de gasto pblico Regional 1,3 1,4 1,5 2,6 2,8 2,9 3,4 4,1 4,8 Comunal 11,4 11,5 12,4 11,7 12,9 13,1 13,7 14,2 14,2 Total 100 100 100 100 100 100 100 100 100

fuente: gobierno de chile, 2000.

requerimientos que implica procurar el desarrollo territorial regional y la dependencia financiera de sus recursos por parte del nivel central, refuerza la situacin anterior.

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Presupuestos de los gobiernos regionales hasta el ao 2000 (base de clculo: 151.450.061 m de pesos)
Ingresos FNDR ingresos de operacin transferencias otros ingresos aporte fiscal Saldo inicial de caja total fndr funcionamiento aporte fiscal Saldo inicial de caja total funcionamiento presupuesto total fndr presupuesto total funcionamiento total presupuesto gobiernos regionales presupuesto gobiernos regionales/presupuesto de al nacin
fuente: ley de presupuestos del sector pblico ao 2000.

% 0,2 85,1 0,0 13,7 0,9 100,0 99,9 0,1 100,0

Gastos FNDR inversin real Saldo inicial de caja total gastos fndr funcionamiento gastos en personal Bienes y servicios de consumo transferencias corrientes inversin real otros gastos total funcionamiento

% 99,1 0,8 100 72,8 17,2 8,2 1,6 0,3 100,0 93,4 6,6 100,0 2,0

Una de las debilidades que se observa a los fondos regionales es el alto grado de centralizacin en su asignacin, que condiciona el programa de in versiones del FNDR. El contra argumento desde la centralidad alude a la ine xistencia de ingresos propios por parte de las regiones. As la totalidad de los recursos son derivados desde el nivel central por medio de la Ley de Presu puestos, cuya asignacin tiene como criterio orientador la estabilidad macro presupuestaria (Subdere, 2001:53). En la actualidad el nivel central sostiene que aproximadamente un 50% de la inversin en el sector pblico es decidido por las regiones. No obstante, dando una mirada desde la globalidad de las finanzas pblicas la inversin pblica constituye cerca del 18% de la inversin nacional, por tanto, los niveles subnacionales deciden, usando un concepto relativo de decisin, un 9% de la inversin nacional. As, cada regin en especfico de cidira (usando como base una media simple) sobre un 0,7% de la inversin nacional (Boisier, 2003).
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Finalmente en relacin a las estrategias de desarrollo regional9 como instrumento de planificacin regional las conclusiones apuntan a que deben constituirse en un instrumento efectivo para la gestin. Para lograr ese cometido la divisin de evaluacin y cuentas pblicas de la Subdere (Gobierno de Chile, 2000) recomienda modificar su estructura y su forma de generacin. El establecimiento de contenidos estndares y necesarios, mayor precisin y la incorporacin de dispositivos que aseguren la parti cipacin de los actores regionales tanto del sector pblico como privado. En tanto la legitimacin se instala como un elemento central para darle sustentabilidad a dicho instrumento, como mecanismo de socializacin y aceptacin.

5. Descripcin del caso: la Poltica Nacional de Acuicultura y la participacin del Gore de Los Lagos y SalmonChile en su definicin
En la actualidad Chile es el segundo productor de Salmones a nivel mun dial. El sector salmonicultor se ha convertido en el cuarto sector exportador nacional; en relacin al crecimiento y desarrollo productivo a nivel regional la acuicultura se ha transformado en un sector estratgico que es el motor productivo que moviliza la actividad econmica de la regin de Los Lagos. Se constituye en la principal fuente de empleos y de exportaciones. En ma teria de empleos en la X Regin son unos 45 mil los que genera en forma directa e indirecta. En cuanto a las exportaciones, este sector para el 2004 genero el 80% de las exportaciones de la regin de Los Lagos, en trminos nacionales alcanz un 5,5% de todo el producto de lo que Chile exporta (Prez Guerra, 2003:2). En la actualidad Chile controla el 35% del mercado mundial, mientras que Noruega concentra el 37%. La razn de este creci miento y valoracin exponencial radica en las cifras que han obtenido como generadoras de divisas y aportes al PIB regional y nacional (Ministerio de Economa, 2002).

La estrategia regional de desarrollo fue incorporada al inicio del proceso de democratizacin en 1990 y formalizado a travs de la Ley Orgnica Constitucional sobre Administracin y Gobierno Regional en 1993. Son elaboradas por las secretaras regionales de Planificacin en cada regin y el gobierno regional debe decidir sobre la pertinencia de dicho instrumento. El mecanismo para resolver la aprobacin o no de la propuesta es a travs de un proceso, no muy claro, de discusin interinstitucional y participacin ciudadana (Ministerio del Interior, 2002:89).
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Principales exportaciones de alimentos ao 2005

Producto Harina de pescado Salmn y truchas moluscos y crustceos conservas de pescado pur y jugos de tomate Jugos en polvo carnes de cerdo Vino fruta seca fruta deshidratada conserva de frutas Jugos de frutas fruta congelada sin azcar total US$ MM 445,6 1.657,5 281,6 147,4 54,8 88,6 295,7 882,5 2.128,9 181,4 83,6 122,0 116,5 7.224,1

fuentes: Banco central de chile e informe econmico de la Salmonicultura, 2005.

La actividad de la acuicultura y especficamente la salmonicultura se ha concentrado en la X Regin. Segn cifras de SalmonChile, en el ao 2004 un 84% de la produccin se origin en la regin de Los Lagos. Por tanto una actividad que exporta ms de US$ 1.700 millones ha generado efectos signifi cativos sobre la economa regional. Segn este informe, que utiliza datos del Banco Central, seala que el valor agregado bruto de la industria se sito en torno a los US$ 1.200 millones, equivalente a casi un punto del PIB (Informe Econmico de la Salmonicultura, 2005:14). La relacin existente entre el desempeo econmico regional (Inacer) para la regin de Los Lagos y las exportaciones de salmn junto con el creci miento del PIB regional en relacin con el de otras regiones se presenta en el grafico 1. El grfico 2 muestra la evolucin del PIB de la X Regin en relacin al PIB nacional, el PIB de las regiones del centro sur (VI a XII Regiones) y el PIB de las regiones no mineras (III a XII Regiones) para el perodo 19962005. Se aprecia que en los ltimos 10 aos, el PIB de la X Regin creci entre un
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10% y un 15% ms que las dems reas geogrficas sealadas, en particular respecto del PIB de las regiones no mineras (regiones VIXII).

La Poltica Nacional Acucola (PNA)

El estudio realizado por el Ministerio de Economa en el marco del Programa de Prospectiva Tecnolgica encargado adportas a la discusin de la Poltica Nacional Acucola (PNA) conclua que en trminos institucionales y regula torios la actividad acucola es una de las ms reguladas del pas en cuanto al acceso. Prosigue sealando que la tramitacin de solicitudes y autorizaciones eran complejas, lentas y engorrosas (Subpesca, 2003a). Junto con lo anterior los limitados recursos humanos y financieros se traducan en problemas de eficiencia y oportunidad de las fiscalizaciones y controles, contribuan a la ausencia de un panorama de certidumbre y estabilidad para el desarrollo del sector, donde privados desistan de invertir por lo complicado del acceso.
grfico 1

PIB de la X Regin en relacn a otras reas geogrficas (ndice 1996=100) Perodo 1996-2003
120

115 1996 = 100

110

105

100

95

1996

1997
X regin/pas

1998

1999

2000

2001

2002

2003

X regin/no mineras

X regin/regiones Vi-Xii

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grfico 2

Relacin entre INACER X Regin y exportaciones de salmn Perodo Marzo 1996 Marzo 2005
200 180 160 140 120 INACER 100 80 60 40 20 0 mar-98 mar-96 Sep-96 Sep-98 mar-99 Sep-99 mar-00 Sep-00 mar-02 Sep-02 mar-03 Sep-03 mar-04 Sep-04 mar-05 Sep-05 mar-97 Sep-97 mar-01 Sep-01 0 500 400 300 200 100 US$ MM 600

inacer X regin

exportaciones de Salmn

Los aspectos que aborda esta poltica son: la sustentabilidad econmica y medio ambiental, proteccin de la masa biomarina, equidad para acceder a la actividad, directrices para el fomento de la capacitacin y la investigacin, y readecuacin de la institucionalidad pblica y el marco regulatorio (Subpesca, 2003a). Para los sectores pblico y privado, establece un marco tanto valrico como regulatorio de referencia para sus actuaciones. Para la industria estable ce como desafo enfrentar el desarrollo del sector a travs del cuidado al me dio ambiente en un contexto de economa social de mercado, que contextua liza el quehacer econmico del pas, y de la integracin econmica y poltica que se enmarca en la globalizacin. Para el sector pblico se establece como desafo, definir sus competencias y realizar su funcin de manera efectiva y gil, adems, como garante del bien comn, se le establece el imperativo de velar por el cuidado del medio ambiente, a travs de normas consistentes, que hagan compatibles el mximo crecimiento econmico en armona con el medio ambiente, adems de cuidar el libre acceso a la actividad para to dos aquellos que deseen y puedan hacerlo acorde a sus capacidades (Rivera,

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2003). Los aspectos antes sealados sirven como marco para la instauracin de principios10 que deben orientar el accionar pblico y privado de acuerdo a lo establecido por la PNA.11 Para Rivera la promulgacin de la PNA se atiende por la sostenida rele vancia del sector acucola y en especifico de la salmonicultura, la articulacin de este crecimiento y el impacto en otros sectores como la geografa nacional, la capacidad de empleo y su contribucin al PIB nacional desde el nivel regio nal, gatillaron la decisin del aparato gubernamental de impulsar una poltica especfica para ese sector (Rivera, 2003). El objetivo de la PNA se traduce en: Promover el mximo nivel posible de crecimiento econmico de la acuicultura chilena en el tiempo, en un mar co de sustentabilidad medio ambiental y de igualdad de oportunidades en el acceso (Subpesca, 2003a). Esto debe interpretarse como que el crecimiento econmico es el elemento que articula a los otros dos elementos, puesto que sustentabilidad en su acepcin amplia, mas la equidad son los soportes que guan dicho crecimiento. En tanto sustentabilidad medio ambiental apunta al intento de homologar estndares que son utilizados por pases desarrollados y finalmente equidad, que segn la autoridad sera la base para el aprove chamiento de las potencialidades por el sector y el pas, toda vez que integra la igualdad de oportunidades para poder ejercer la actividad acucola con fi nes lucrativos, considerando que el recurso utilizado para su produccin son aguas marinas que pertenecen al Estado chileno.

6. Aspectos metodolgicos
La metodologa de trabajo consider la aplicacin de entrevistas en profundi dad a los actores clave del sistema, y el anlisis documental previo para prepa rar las entrevistas. En efecto los actores considerados fueron los siguientes.

Subpesca (2003b) comunicado aparecido en el portal de esa institucin tras la promulgacin de la PNA el 3 de agosto el 2003 hecha por el presidente de ese periodo, Ricardo Lagos Escobar. 11 Estos principios son: sustentabilidad en el tiempo, articulacin y cohesin de la poltica de este sector con otras de nivel productivo y sectorial; la corresponsabilidad pblica y privada como base de la planificacin estratgica del sector; el mejoramiento en el acceso que implique una diferenciacin entre la actividad industrial y artesanal; la competencia de la institucionalidad en trminos de oportunidad y experticia; la incorporacin de la investigacin cientfica y la innovacin tecnolgica como principios que orientaran un accionar ms competitivo buscando soluciones y formulas que propendan al desarrollo del sector.
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Definicin de actores clave: los actores involucrados en la formulacin de la PNA fueron de carcter pblico y de carcter privado, entre los primeros existieron funcionarios del nivel central y del nivel regional, destacndose a ni vel central el jefe de la Divisin de Acuicultura de la Subsecretaria de Pesca, que coordin la discusin y tramitacin de la Poltica Nacional Acucola. Este cargo tiene un fuerte componente tcnico (el responsable es bilogo marino) por la naturaleza de las materias y adems un componente poltico, puesto que debe coordinar, negociar, consensuar y tratar de legitimar las acciones gubernamen tales del nivel central, sobre el rea econmica productiva de su competencia. El actual diputado del distrito 57, presidente de la Comisin de Pesca y Acuicultura de la Cmara y ex intendente regional es otro actor clave dentro de la discusin de la PNA. Cabe sealar que en ese entonces el ex intendente relev el tema de la pesca y la acuicultura poniendo nfasis en los sectores artesanales, y valorando los aportes de la industria por el impacto en trminos de crecimiento que esta genera en la regin. Se consider tambin la instancia del consejo regional, especficamente la Comisin de Pesca y Acuicultura, en consideracin a que esta es una instan cia de representacin de los intereses de una de las regiones ms importante en materia de pesca y acuicultura. Una de las principales dificultades fue que esta instancia respondiera a los cuestionarios demostrando evidente falta de inters, como de igual manera ocurri en la tramitacin de la PNA. El ltimo actor dentro de este grupo de estudio referente a la partici pacin de la regin de Los Lagos en la PNA fue el gremio SalmonChile. Este gremio es el ms importante en trminos de presencia corporativa en la re gin, se entrevist a su gerente general que es el encargado de articular, pro mover, dialogar y gestionar las acciones del gremio tanto en el nivel poltico institucional, como en el rea productiva. Tuvo una participacin activa en el diagnostico de la actividad que realizo la divisin de prospectiva tecnolgica del Ministerio de Economa que sirvi de insumo para la PNA. El grupo de control estuvo determinado por el gobierno regional en las actuales autoridades; consejo regional especficamente la Comisin de Pesca y Acuicultura y el intendente regional con quienes se contrast la informacin obtenida a travs de las entrevistas, en la idea de identificar la presencia o no de las variables consideradas en las hiptesis, relacionadas con la incapacidad del gobierno regional para formular sus propias polticas de manera consistente. Aplicacin de instrumento: se aplic una entrevista semiestructurada en profundidad. Se construyeron las categoras de anlisis con el cuidado que en ellas se pudieran incluir palabras, frases o conceptos que permitan encontrar la presencia o ausencia de las variables a medir. Segn palabras de Doa (2006:3)
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las categoras corresponden a grupos significativos que dan pie a la clasificacin en las unidades de registro. Se incorporaron las recomendaciones de Lcuyer citado por Colle (2005), sobre el modelo cerrado donde las categoras estn pre determinadas por el investigador desde el comienzo, a partir de cuerpos tericos desde los cuales se basa el estudio para plantear las hiptesis.
Categoras de anlisis potestades institucionales del gore de los lagos para formular polticas participacin marginal en el diseo y formulacin de la pna (ausencia) mecanismos que sirvan para procesar problemticas regionales insumos para polticas pblicas de nivel regional o nacional ingerencia del sector acucola como actor regional en el proceso de definicin de la pna (contribuyo, ms) modernizacin de la institucionalidad acucola Hiptesis 3 Hiptesis 3 Hiptesis 1 Hiptesis 1 Hiptesis 2 Hiptesis 2

Posteriormente se aplic un anlisis con diseo intensivo transversal donde se procedi a la bsqueda en trminos de importancia, significacin y relaciones de los datos obtenidos. De esta forma se rastre en las entrevistas las afirmaciones relacionadas con las preguntas de investigacin y las hip tesis. Las palabras y conceptos se enlazaron con los temas y con las ideas en la intencin de que sirvieran para ir dando respuesta a las hiptesis. Cabe relevar que este no fue un anlisis cuantitativo y no recurri a procedimientos de muestreo. Los significados e inferencias se lograron analizando12 (Piuel, 2006): relaciones, oposiciones y considerando el contexto. Se revisaron las discrepancias o coincidencias de lo declarado por los sujetos entrevistados, que en el contexto de la discusin de la PNA fueron actores claves, y para el contexto regional tambin.

7. Presentacin de los resultados

Referente a la hiptesis 1: sealaba que el gobierno regional de Los Lagos no utiliza sus potestades para concebir polticas pblicas a nivel regional segn

Ejemplo de este tipo de diseo es el estudio de Hoilsti Body e North (1965) quienes analizaron todo el material periodstico emanado de los actores clave durante la crisis de los msiles cubanos en 1962 y la evaluaron segn la teora de las actitudes de Osgoods. Mediante sus inferencias pro pusieron un modelo de interdependencias dinmico de la Guerra Fra en situaciones de crisis.
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se lo confiere la LOC no 19.175 y que particip marginalmente en el diseo y formulacin de la Poltica Nacional de Acuicultura. Se obtuvo de las afirmacio nes contenidas en las respuestas del ex intendente, respecto de las potestades constitucionales para formular polticas regionales, hacan alusin a progra mas de inversin e iniciativas por reas productivas y sociales, pero que no guardan relacin con polticas regionales a largo plazo, segn una poltica di reccionada, legitimada y definida tcnica y democrticamente. Sus respuestas denotan que no conoca tales potestades. En tanto al ser consultado sobre si particip el Gore de Los Lagos en la discusin y definicin de la PNA durante su mandato, la respuesta apunt a que no participaron activamente en la discusin. La razn que argumenta fue que el nivel central, en este caso Subpesca, ya tenia definida su agenda de trabajo. No obstante, como se revela en las siguientes entrevistas la no partici pacin se explica por otros factores. En tanto el jefe del Dpto. de Acuicultura de la Subpesca, quien coordin la discusin y tramitacin de la PNA afirma:
No. (R: 13) Durante el proceso de elaboracin y discusin de las propuestas se invit a participar a todos los gobiernos regionales que tenan actividades de acuicultura en su jurisdiccin. (R: 11) hubo escasa participacin activa por par te de la mayora de ellos, incluyendo al de la regin de Los Lagos (R: 11)

Finalmente el gerente general de SalmonChile, consultado sobre la parti cipacin del Gore de Los Lagos en la discusin y tramitacin de la PNA seala:
No recuerdo que haya habido alguna conversacin con la gente del gobierno regional de Los Lagos sobre la Poltica Nacional de Acuicultura (I: 4) Recuerdo que esto lo vimos con el nivel central, por que de hecho se vea ah en el con texto de la acuicultura y de los gremios acucolas con la Subsecretaria de Pesca y ah se fue desarrollando la discusin al respecto (I: 4)

En cuanto a la hiptesis 2: que afirmaba que el gobierno regional de Los Lagos no cuenta con mecanismos, que sirvan para procesar problemticas regionales que luego se traduzcan en insumos para polticas pblicas regiona les, ni para las polticas de nivel central que aporten a una visin de crecimien to y desarrollo desde la regin al resto del pas, se tuvo que el ex intendente sealo: Se le puede sacar mayor provecho a estos instrumentos pasando de la focalizacin a la priorizacin. La respuesta anterior denota que aun son
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muy generales y que por cierto no explica cuales son. Sigue posteriormente afirmando que Se plantea como desafo alcanzar mayores niveles de legitimi dad (refirindose a la ERD) y que debe contener elementos vinculantes con la ciudadana o sociedad regional. En tanto el actual intendente seala que: las ERD tradicionalmente han carecido de un poder vinculante y de cierta legitimidad social para luego concluir: implementar una potente batera de instrumentos y apalancar una mayor cantidad de recursos para apoyar y calificar el recurso humano en torno a la vocacin productiva de la regin en torno al desarrollo de las PYME. En la primera afirmacin refuerza lo dicho por el ex intendente y posteriormente sealar que implementarn una batera de instrumentos, lo cual implica que aun no existen mecanismos con las caractersticas antes sealadas. Como me dida remedial y luego de 13 aos de funcionamiento anuncia la instauracin de la Divisin de Planificacin y Ordenamiento Territorial y seala: La creaci n de la tercera Divisin de Planificacin y Ordenamiento Territorial del Gore, implementada durante esta gestin, viene a subsanar esta debilidad, al gene rar el soporte tcnico y humano que permita sistematizar toda al informacin entrpica y transformarla en informacin inteligente al servicio del desarrollo regional (J: 5). La consejera por su parte afirma:
Los mecanismos de participacin efectivamente pueden y deben ser mejorados (S: 12) Tengo la sensacin que la gente participa poco y en cada localidad son siempre los mismos (S: 11) Desincentivamos la participacin si no hacemos un efectivo seguimiento de los proyectos para verificar que estos se implementen tal como fueron aprobados y posteriormente su funcionamiento sea compatible con lo aprobado (S: 13) Mientras no se acote convenientemente la ERD, se puede justificar un cambio de rumbo severo (S: 25)

Por lo anterior es posible sealar que no existen mecanismos que sirvan para procesar problemticas regionales a excepcin de las ERD, pero con la limitante de su dbil legitimidad. Este es un elemento fundamental, puesto que un rasgo que caracterizara un mecanismo as, sera el levantamiento de informacin (necesidades y requerimientos por parte de los distintos actores regionales incluido la ciudadana). Se observa entonces la ausencia de esta variable en la muestra recogida. Se releva el antecedente de la creacin de una divisin administrativa que seria el primer esfuerzo estructurado para pensar desde la perspectiva regional el crecimiento de la regin.
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Por ultimo en relacin a la hiptesis 3: que sostena que un actor relevante en la regin de Los Lagos como generador de crecimiento econ mico, especficamente el sector acucola (SalmonChile), es capaz de influir positivamente en el proceso de polticas pblicas, ayudando a modernizar la institucionalidad y las normas, en el mbito de su inters. Se puede establecer, de acuerdo a lo respondido por el jefe del Dpto. de Acuicultura de la Subpesca, que en cuanto a la participacin del gremio SalmonChile en la discusin de la PNA y los aportes entregados por este gremio fueron relevantes:
En general si, junto con la Asociacin de Productores de Ostras y Ostiones de Chile (Apooch), Asociacin de Mitilicultores de Chilo y Conapach (R: 9) Fue ron los que ms se involucraron tanto en la fase de diagnstico como en las propuesta de poltica. (R: 9) En trminos generales participaron activamente en las presentaciones y discusiones realizadas con los(as) representantes del sector privado. (R: 10)

Finalmente el gerente de SalmonChile al ser preguntado sobre su papel activo en la discusin, en su calidad de gremio y sobre los elementos que lo graron aadir en la poltica respondi:
Recuerdo que esto lo vimos con el nivel central, por que de hecho se vea ah en el contexto de la acuicultura y de los gremios acucolas con la subsecretaria de pesca y ah se fue desarrollando la discusin al respecto. Bis (I: 4) Yo creo que para nosotros una cosa que es esencial en la operacin yo creo que el tema de la simplificacin de lo tramites y el tema medio ambiental para hacer mas com petitivo el sector, el tema de la innovacin a travs de Intesal (I: 6) evitar que hayan reas que produzcan que se vaya quedando trancados precisamente por que toda la parte administrativa se hace un poco tediosa por que son muchas instancias que participan (I: 6)

Para SalmonChile, modernizar la institucionalidad y los trmites era un punto crucial. Eso se cumpli con la agilizacin de los trmites de concesin y la conformacin de la comisin nacional acucola que trabaja de manera permanente en ese y otros temas. El tema medio ambiental tambin era de inters para SalmonChile en trminos de cmo aumentar la trazabilidad de los productos. Finalmente en trminos de innovacin Intesal fue una instancia creada para revertir ese punto y seguir creciendo. Un punto que el representante de SalmonChile sealo que no se incor por, fue la creacin de una agencia, para la promocin de la actividad con lneas de apoyo especfico. Algo as como el Indap de la acuicultura a toda escala.
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8. A modo de conclusiones
Los elementos que se consideraron para definir el objeto de estudio de la in vestigacin fue la cuestin territorial. Ese criterio se adopt en virtud de que la regin de Los Lagos es la localizacin donde la actividad acucola produce sus mayores impactos en trminos de generacin de empleos, contribucin al PIB regional y tambin al tema medio ambiental. Otro rasgo que se quiso abordar fue la capacidad de participar en la formulacin de polticas de tipo nacional, del gobierno regional de Los Lagos que era el actor regional institucional, al que por cuestiones de crecimiento debera haberle importado la discusin de una poltica nacional que impactaba su territorio. Eso fue considerado una oportunidad en el estudio para establecer algunas generalizaciones respecto de la capacidad de ese rgano para actuar de manera articulada velando por el crecimiento de su territorio en un contexto de descentralizacin. Complementariamente se quiso comparar la participacin en el campo de las polticas pblicas de dos actores regionales: El gobierno regional de Los Lagos como actor institucional y SalmonChile como actor privado, que por la localizacin territorial de su actividad, principalmente en la regin de Los La gos, haca que la PNA fuera de especial inters para ellos, por los efectos que poda causar en su sector. Teniendo claro ese contexto, se trat de verificar que actor regional, en este caso entre SalmonChile y el gobierno regional de Los Lagos, logr participar y aportar mas elementos en la discusin y tramitacin de la Poltica Nacional Acucola. De esta forma es posible establecer algunas conclusiones que el estudio logr evidenciar, entre estas se puede sealar:
t

que el gobierno regional de Los Lagos tuvo una participacin menor en la discusin y tramitacin de la PNA. Esta afirmacin se funda en las respues tas entregadas por el encargado del gobierno central perteneciente a la Sub secretaria de Pesca que fue quien coordin la discusin de la PNA. Este actor responde de manera certera, que a pesar de las invitaciones que se hicieron a las diversas instancias involucradas: universidades, gobiernos regionales y otros sectores su participacin fue escasa. Eso es reforzado por la consejera regional que es miembro de la Comisin Pesca y Acuicultura del Consejo Regional, que seala que el tema nunca se vio como Gore, y tampoco recibi noticias del Seremi de Economa, que por sector debera haber coordinado alguna accin al respecto. El tringulo lo cierra el ex intendente quin afirma que el sector acucola, como autoridad lo visualizaba como de gran importan cia para el crecimiento de la regin, y no participaron de la discusin;
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el Gore en ese entonces; seal, estaba en el tema en la prctica (en alusin a un programa para la construccin de infraestructura en la localidad de Ca relmapu para los pescadores artesanales). Por tanto se observ, de acuerdo a los antecedentes que se procesaron, que el gobierno regional de Los Lagos no logr incorporar ningn aporte desde la perspectiva regional a la discu sin, que si cont con los aportes, participacin o inters de los ecologistas, artesanales y gremios acucolas de mayor tamao; que SalmonChile, considerado como actor regional, logro una participacin ms activa incorporando elementos que eran de su inters. En este punto se da por sentado que el aporte en trminos de participacin lo efecta en virtud de sus intereses de ndole econmico; ello refuerza la trama plante ada en la base terica que los actores se movilizan en torno a los intereses que desean defender. A diferencia del Gore de Los Lagos que debi haber desplegado sus atribuciones y capacidades en pos de aportar, cuidando los intereses de la regin desde la mirada institucional.

Dentro de los elementos que SalmonChile logr incorporar en acuerdo con el gobierno central, estaba el tema de los trmites, para hacerlos mas ex peditos y no perder oportunidades de negocio ni competitividad, sin que eso significara descuidar aspectos como los medio ambientales. Cuestin defendi da por el nivel central y grupos ecologistas. En materia de produccin limpia, se establecieron algunos compromisos para una comisin de trabajo especfica que se ocupara del tema donde participa la autoridad central (Subpesca), la autoridad sanitaria, las instituciones medio ambientales tanto del nivel central como regional, en este caso Conama y Corema. Como punto enfrentado con la compatibilidad de la actividad acucola y la turstica est el tema del manejo del borde costero, que implica que los gobiernos regionales estn en capacidades de dialogo con las Coremas para establecer zonas autorizadas para concesiones acucolas, en armona tanto desde el punto de vista ambiental, en trminos de poluciones como del cui dado de los paisajes como patrimonio natural, y potencial rea econmica de mayor presencia. Estos puntos, seala el entrevistado de la Subsecretaria de Pesca fueron discutidos por los gremios artesanales SalmonChile y Productores de Mitli dos. Por su parte, el gerente general de SalmonChile, seal que esos puntos se trabajaron durante la discusin de la Poltica Nacional Acucola. Aun ms, seala que el gobierno central no incorpor otro tema que era importante para ellos, que deca relacin con la instauracin de un rgano especfico que ayude al fomento de la actividad. Esto se traduca en una agencia ocupada de potenciar la industria y abrir nuevos mercados. En este punto se podra com
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partir o no que esta instancia corresponda o no al Estado, pero evidencia la participacin de SalmonChile en la discusin. Se afirma en virtud de lo anterior, que en materia de descentralizacin y considerando el caso del Gore de Los Lagos, existen debilidades en materia de planificacin regional como insumo para un crecimiento armnico, que propenda al fortalecimiento de la participacin como correlato de la democracia representativa y de la descentralizacin como modelo de dispersin del poder poltico, y segundo de la competitividad, en la medida que se aprovechan de manera organizada y planificada las potencialidades de cada territorio, ante las condiciones que pone la economa de mercado a pases pequeos como Chile. Estas afirmaciones se realizan a propsito del desconocimiento de am bas autoridades mximas del Gore de Los Lagos, respecto de las potestades que para formular polticas, y la evidencia que aparece en los diagnsticos sobre este tema hechos por la Subdere, donde el principal instrumento (ERD) para aunar visiones sobre el crecimiento regional, es prcticamente descono cido por las ciudadana y por los actores relevantes de la sociedad regional. Tomando las palabras de ese diagnostico: adolece de poder vinculante con la ciudadana regional y carece de legitimidad. Por ultimo, se visualiza que las polticas pblicas regionales se pueden constituir en instrumentos, que hagan confluir elementos tcnicos necesarios para la efectividad de cualquier poltica, y el debate regional contribuya a que se cimienten acuerdos que otorguen legitimidad al accionar del Estado en los niveles subnacionales. Tal vez la capacidad de generar polticas regionales por parte de los Gores, y su participacin en la definicin de polticas nacionales que los afecten, sea una mirada que pueda aportar algunos elementos para la discusin sobre la descentralizacin. Es posible que el caso estudiado sea nico, y no refleje necesariamente la situacin de otras regiones relacionadas con otras reas de actividad, pero dados los antecedentes generales y la forma como est construida la institu cionalidad regional y la manera como se relacionan los actores del sistema poltico chileno, no resulta apresurado aventurar un juicio relativo a que se podra establecer una generalizacin sobre la escasa participacin de los Gores en el diseo y formulacin de polticas pblicas nacionales con impacto espe cfico y directo en esas regiones.

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