Introduccin

La dcada de los noventa inaugur una nueva etapa en la historia chilena poltica y econmicamente. Tras 17 aos de dictadura militar se recuper la democracia en el pas. El manejo ultra neoliberal de los Chicago boy, que coincidi con los aos de mayor represin militar, dio paso a una poltica econmica, no sujeta a la ortodoxia ms radical del Consenso de Washington, e implementada con una gran rigurosidad y profesionalidad bajo los gobiernos de la Concertacin. As, el inicio de la dcada de los noventa conllev dos cambios radicales: - En el campo de la poltica, los derechos humanos y las libertades individuales y sociales, se pas de un rgimen dictatorial a un sistema democrtico. - En el campo de la poltica econmica y social, se pas de una gestin macroeconmica insostenible a medio y largo plazo e inexistencia de polticas sociales al manejo de polticas macroeconmicas sostenibles que buscaban dar cabida a un creciente desarrollo de polticas sociales. Los ejemplos de polticas heterodoxas exitosas podran ser muchos. El ejemplo ms recurrente en la dcada de los noventa fue el control de capitales a corto plazo que Chile mantuvo pese a que la mxima del recetario de Fondo Monetario Internacional fuera la libre circulacin de capitales. Desde 2000 se han realizado dos reformas del mercado de capitales encaminadas a la eliminacin de dichos controles. Desde 2001, el Ministerio de Hacienda comenz a articular el Balance estructural del gobierno central BESP-. La poltica que se defini tuvo dos componentes; por una parte estaba el principio del Balance Estructural, y por otra la meta de poltica explcita que se defini con el objetivo de alcanzar un supervit estructural del 1% del PIB. Se entiende por BESP el balance presupuestario que hubiese tenido el gobierno central si la economa se hubiera ubicado en su trayectoria de medio plazo, abstrayndose de los factores coyunturales que inciden en las finanzas pblicas. La utilizacin de este indicador como gua de poltica fiscal tiene por objeto transferir recursos desde los periodos de auge a los aos de crisis, atendiendo a mantener un equilibrio a medio plazo de las cuentas fiscales, que no ha de suponer un equilibrio en el corto plazo. La postura Chilena acepta que la poltica fiscal puede ser manejada de una forma anticclica, que permite dficit en pocas de recesin y supervit en momentos de auge. La importancia de este hecho radica en que de esta forma se garantizan los recursos necesarios para mantener estable la financiacin de los gastos sociales.

Antecedentes

Proceso de formulacin de las polticas publicas

Principales actores de las polticas pblicas en Chile

Chile es junto con Colombia el pas donde el presidente tiene mayores poderes. Esto se debe a que la constitucin es unitaria lo que determina mucha centralizacin en la toma de decisiones. Otro aspecto clave de su PFPP es la existencia de un sistema bipartidista con partidos programticos. Por ltimo, el alto nivel de su burocracia y la existencia de una ley de supervit estructural terminan de delinear el escenario en el cual se toman las decisiones de poltica como respuesta a la crisis internacional. Presidente: si bien los poderes legislativos del presidente en Chile no son los ms altos de Amrica Latina, en la prctica, al ser un sistema unitario su preponderancia en el PFPP es mayor que la observada en otros pases. De hecho, de acuerdo a Aninat et al. (2005), una de las principales caractersticas del PFPP en Chile es el contar con un Poder Ejecutivo muy poderoso. El Presidente de la Repblica tiene el control de casi monopolio sobre la agenda legislativa, con la propuesta y poder de veto que le convierten en un regulador de facto del PFPP. Partidos polticos: Dado que el Estado chileno es unitario, los gobiernos subnacionales no son un actor de peso. El sistema de partidos est constituido por coaliciones estables estrechamente unidas, una a la izquierda y la otra a la derecha. Este sistema de partidos est fuertemente determinado por el sistema electoral binominal. Estas coaliciones, a diferencia de lo observado en otros casos son fuertemente programticas. Burocracia: La burocracia chilena se encuentra junto a la brasilea entre las ms capacitadas y eficientes de la regin (Echeberra 2006). La burocracia chilena se caracteriza por el hecho de que a pesar de existir una participacin poltica en la designacin de los funcionarios, presenta un grado considerable de profesionalidad. Este se alcanza gracias a una combinacin de prcticas orientadas a la gestin por resultados y asociadas a un componente variable de retribucin. Proceso presupuestario: Las decisiones presupuestarias en Chile estn claramente centradas en el Poder Ejecutivo. No slo tiene preponderancia durante la etapa de ejecucin como ocurre en otros pases, sino que las posibilidades de reformar el proyecto de presupuesto por parte del Congreso son muy limitadas durante la etapa de aprobacin. Otro aspecto importante del proceso presupuestario chileno en relacin a este estudio es la existencia de una ley de supervit estructural. Si bien en otros casos las Leyes de Responsabilidad Fiscal

pueden constituir un corc que dificult la implementacin de polticas anticclicas, esta norma funciona en los hechos como un estabilizador automtico. Por ltimo se debe mencionar que Chile carece de un plan nacional de desarrollo o similar. Otros actores relevantes: Las Fuerzas Armadas siguen siendo un actor relevante. Para este anlisis es de particular inters el hecho de que un porcentaje de los recursos pblicos estn asignados especficamente a las Fuerzas Armadas. Para concluir, de acuerdo con Aninat et al. (2005) la caracterstica clave del PFPP en Chile es que el sistema de partidos reduce el conjunto de facto de los tomadores de decisiones. Este factor, asociado a la estabilidad de los actores relevantes posibilita que el sistema chileno se organice en torno un conjunto relativamente pequeo de decisores polticos que interactan en forma iterada, facilitando la cooperacin. La existencia de una burocracia relativamente eficiente permite una aplicacin eficaz de las polticas que se ponen en marcha.

Polticas pblicas en la crisis del 2008

Principales medidas

Al tratarse de una economa abierta y pequea, la crisis se ha hecho sentir con fuerza en la economa chilena, que en 2009 tuvo una contraccin del 1,9%. Al igual que en otros pases, si bien las primeras medidas fueron dirigidas a estabilizar los mercados financieros, luego se aplicaron importantes paquetes dirigidos al sector real de la economa. Producto de todas estas medidas y del ciclo econmico (con la cada del precio del cobre), en 2009 se registr una cada real de la recaudacin del 23,2% y un aumento del gasto pblico del 16,2%. As, el dficit del sector pblico se ubic en el 4,5% del PIB, correspondiente a un dficit estructural equivalente a un 0,9% del PIB (CEPAL 2010b). El caso chileno muestra un mix entre la utilizacin de reducciones tributarias y de ampliaciones del gasto para estimular la economa, as como tambin se encuentran medidas generales y otras dirigidas a sectores especficos. En este sentido, el principal programa anticclico encarado por Chile fue el Plan de estmulo fiscal; un conjunto de medidas lanzado en enero de 2009 (cuyas acciones totalizaron US$4.000 millones, equivalentes al 2,8% del PIB), que incluy acciones en todos estos frentes, que se fueron desarrollando a lo largo de todo el ao y que tambin se fueron complementando con otros paquetes de incentivos anunciados posteriormente.

Dentro de las medidas impositivas incluidas del Plan de estmulo fiscal, se ha realizado una devolucin anticipada del impuesto a la renta de las personas naturales y la eliminacin del impuesto de timbres y estampillas para 2009, de manera de reducir el costo de los crditos. Tambin se han reducido de manera

transitoria (en 15% para las PYMES y en 7% para las empresas de mayor tamao) los pagos provisionales mensuales que las empresas deben hacer sobre la base de sus utilidades anteriores. De acuerdo a estimaciones oficiales, el costo de estas medidas alcanzara aproximadamente 1% del PIB (US$1.455 millones).

Recuperacin de la crisis econmica de 2008 Cambio en la poltica fiscal: regla de balance estructural

La evolucin de la poltica fiscal de Balance Estructural presenta dos grandes hitos. El primero de ellos fue el anuncio, durante la administracin del Presidente Ricardo Lagos, de la aplicacin del criterio de Balance Estructural para guiar la poltica fiscal de su Gobierno. El segundo, durante la administracin de la Presidenta Michelle Bachelet, fue la aprobacin de la Ley sobre Responsabilidad Fiscal, que institucionaliz y profundiz dicha poltica.

Aprobacin de la Ley sobre Responsabilidad Fiscal

En septiembre de 2006 se public la Ley N20.128 sobre Responsabilidad Fiscal, que institucionaliz aspectos claves del Balance Estructural y la poltica fiscal. Si bien muchos de ellos se venan aplicando desde 2001, hasta entonces dependan slo de medidas administrativas y del compromiso de la autoridad. En materia del Balance Estructural, la ley estableci la obligacin del Presidente de la Repblica de fijar, dentro de los 90 das siguientes a la fecha en que asuma sus funciones, las bases de la poltica fiscal que se aplicar durante su administracin. Dicho pronunciamiento debe referirse en forma expresa a las implicancias y efectos que tal poltica tendr sobre el Balance Estructural. La ley estableci adems la obligacin a los Gobiernos de entregar informacin respecto del estado estructural de las finanzas pblicas, para reflejar la sostenibilidad de su poltica fiscal y las implicancias macroeconmicas y financieras de la misma. De esta forma, el clculo del Balance Estructural del sector pblico se incorpor como parte del programa financiero fiscal. La ley se hizo cargo tambin de la administracin de los ahorros generados por la aplicacin de la regla de Balance Estructural, mediante la creacin de dos Fondos Soberanos: el Fondo de Reserva de Pensiones (FRP) y el Fondo de Estabilizacin Econmica y Social (FEES). El FRP, perfeccionado en su diseo en 2008 por la Ley N20.255 de Reforma Previsional, est destinado a complementar el financiamiento de las obligaciones fiscales derivadas de las pensiones bsicas

solidarias de vejez e invalidez y los aportes previsionales solidarios definidos para tales contingencias. Se incrementa anualmente con un aporte equivalente al supervit efectivo del ao anterior, con un tope del 0,5% del PIB y un piso del 0,2% del PIB, ms el producto de la rentabilidad que genere la inversin de sus recursos. El FEES, por su parte, refundi los antiguos Fondos de Compensacin de los Ingresos del Cobre (establecidos a travs del Decreto Ley N3.653 de 1981 y del Convenio de Prstamo BIRF N2625 CH). Su principal objetivo es otorgar estabilidad financiera al Fisco al acumular parte de los supervit fiscales para asegurar el financiamiento del Presupuesto pblico en los aos deficitarios. El FEES se incrementa anualmente con un aporte equivalente al saldo que resulte de restar al supervit efectivo del ao anterior, el aporte al FRP y el aporte de capital al Banco Central de Chile, que faculta realizar la misma ley. Los fondos acumulados se pueden destinar al financiamiento de la Ley de Presupuestos, a la sustitucin de ingresos y/o financiamiento de mayor gasto que se produzca durante la ejecucin presupuestaria; a las amortizaciones e intereses por concepto de Deuda Pblica y pago de Bonos de Reconocimiento, y al financiamiento de los aportes al FRP. El FEES representa as un necesario complemento a la poltica de Balance Estructural, al evitar exponer el gasto social y la inversin pblica a las oscilaciones del ciclo econmico y al fortalecer la competitividad de la economa chilena al facilitar el ahorro pblico.

Evolucin de la Meta de Supervit Estructural

En septiembre de 2000 se envi al Congreso Nacional el Proyecto de Ley de Presupuestos del Sector Pblico para 2001, el primero elaborado en base a la meta de supervit estructural, fijada en ese momento en 1% del PIB. Esta meta especfica obedeci a la necesidad de aumentar el ahorro pblico en un escenario caracterizado por una deuda fiscal que a 2001 bordeaba el 15% del PIB, y activos financieros del Fisco inferiores al 4% del PIB, que en conjunto determinaban una posicin deudora neta en torno al 11% del PIB. A ello se sumaba un volumen incierto de pasivos contingentes, en especial en materia previsional y en concesiones de obras pblicas, adems de vulnerabilidades externas, asociadas a descalces cambiarios y potenciales limitaciones al endeudamiento. A todo lo anterior se agregaba la situacin patrimonial del Banco Central, que a fines de la dcada de los 90 presentaba un dficit operacional cercano al 1% del PIB. En el escenario descrito, una meta de supervit estructural de 1% del PIB permita una transicin hacia una situacin de bajo endeudamiento, a la velocidad suficiente para generar credibilidad acerca del compromiso fiscal establecido a travs de la regla de Balance Estructural, atenuando los riesgos fiscales antes mencionados.

Estas condiciones originales han evolucionado favorablemente en los ltimos aos, en gran parte gracias a la aplicacin de la poltica fiscal de Balance Estructural. En particular, mejor la situacin patrimonial del Banco Central de Chile, se redujeron los riesgos asociados a descalces cambiarios y se avanz en la identificacin y cuantificacin de los pasivos contingentes del Fisco, crendose el Fondo de Reserva de Pensiones para hacer frente a las obligaciones previsionales, el principal pasivo contingente del Fisco en Chile. Es as como en mayo de 2007 se anunci la reduccin de la meta de supervit estructural a 0,5% del PIB8, meta que comenz a aplicarse en la Ley de Presupuesto del Sector Pblico para 2008. Posteriormente, en enero de 2009, y en el contexto de la crisis econmica internacional, se anunci un Plan de Estmulo Fiscal para paliar los efectos adversos de la crisis sobre las familias y dinamizar la inversin y la generacin de empleo. Para financiar este Plan se rebaj de manera transitoria la meta de Balance Estructural a 0% del PIB, meta que se mantuvo para elaborar la Ley de Presupuestos del Sector Pblico para 2010.

Perfeccionamientos de la Metodologa de Clculo del Balance Estructural

La metodologa de clculo del Balance Estructural ha sido sucesivamente perfeccionada con el objeto de replicar de modo ms fidedigno los objetivos conceptuales del sistema y, de esta forma, lograr una estimacin ms precisa de los ingresos estructurales del Fisco. Esto ha sido consistente no slo con actualizar los parmetros y elasticidades relevantes para el clculo de los ingresos estructurales, sino que tambin con los cambios estructurales que ha evidenciado la economa chilena en la ltima dcada, y que muy probablemente continuarn en el futuro. En un comienzo, razonablemente se opt por la simplicidad en la frmula de clculo, pues el nfasis estaba puesto en la fcil comprensin del concepto de Balance Estructural por la ciudadana. Una vez que dicho concepto fue asimilado, su aplicacin gener un proceso de aprendizaje que ha llevado a incorporar clculos de mayor complejidad metodolgica, que han permitido evitar la discrecionalidad del Fisco en la determinacin de algunos componentes estructurales; acercar ms el sistema a la lgica de los modelos de consumo permanente; adoptar las mejores prcticas internacionales; y reflejar de mejor manera los cambios exgenos que afectan significativamente a los ingresos fiscales. En este contexto, los hitos relevantes en el desarrollo de la metodologa de clculo del Balance Estructural se resumen en:

Fase de Instalacin de la Poltica de Balance Estructural

Septiembre de 2000: Se enva al Congreso el Proyecto de Ley de Presupuestos del Sector Pblico para 2001, el primero elaborado sobre la base de la meta de supervit estructural de 1% del PIB. Agosto de 2001: Se convoca por primera vez al Comit Consultivo del Precio de Referencia del Cobre de Largo Plazo, cuya estimacin es utilizada para la formulacin de la Ley de Presupuestos 2002. Se redujo as la discrecionalidad de la autoridad para fijar este parmetro. Septiembre de 2001: La Direccin de Presupuestos publica el documento Balance Estructural del Gobierno Central. Metodologa y Estimaciones para Chile: 1987-2000, con el fin de detallar el proceso de estimacin del Balance Estructural, y hacerlo replicable por analistas externos11. Agosto de 2002: Se convoca por primera vez al Comit Consultivo del PIB Tendencial, cuya estimacin es utilizada para la formulacin de la Ley de Presupuestos para 2003. A este comit se le pidi entregar estimaciones de crecimiento para la productividad total de factores, la formacin bruta de capital fijo y la fuerza de trabajo. Se redujo as la discrecionalidad de la autoridad para fijar este parmetro. Febrero de 2004: Chile adopt estadsticas fiscales en base devengada, de acuerdo al manual publicado por el FMI en 2001 13. Esto implic cambios relevantes en toda la contabilidad fiscal. Para efectos del clculo del Balance Estructural, implic que se hizo innecesario el ajuste al balance contable para estimarlo.

Ley de responsabilidad fiscal

Fondos soberanos

Los Fondos Soberanos forman parte fundamental de la poltica fiscal implementada por el Gobierno de Chile. Su objetivo es contribuir a la estabilidad macroeconmica y a financiar ciertos pasivos contingentes. Es as como el Fondo de Reserva de Pensiones (FRP), creado a fines de 2006, fue establecido para financiar las obligaciones previsionales del Fisco hacia los sectores ms desposedos. Por su parte, el Fondo de Estabilizacin Econmica y Social (FEES), creado a principios de 2007, tiene por finalidad financiar dficit fiscales y la amortizacin de deuda pblica. Los fondos son administrados bajo una institucionalidad que tiene por objetivo asegurar un marco adecuado de gestin. En este contexto, el Ministro de Hacienda representa al Fisco en la administracin de los recursos fiscales. ste

cre la Unidad de Fondos Soberanos dentro del Ministerio para apoyarlo en las actividades relacionadas con la inversin de los fondos. Por otra parte, de acuerdo a sus facultades legales, el Ministro de Hacienda deleg al Banco Central de Chile la inversin de los fondos debido a su prestigio y experiencia en el manejo de las reservas internacionales. Asimismo, nombr un Comit Financiero, compuesto por 6 expertos, para asesorarlo en la definicin de la poltica de inversin de los fondos. Los Fondos Soberanos constituyen un patrimonio fiscal que otorga seguridad al estabilizar el gasto social y la inversin pblica a futuro. Por ello, su administracin se realiza cumpliendo altos estndares de transparencia y profesionalismo.

Fondo de reserva de pensiones (2006) El Fondo de Reserva de Pensiones (FRP) se constituy el 28 de diciembre de 2006, con un aporte inicial de US$ 604,5 millones. Su creacin responde al nuevo escenario demogrfico caracterizado por una mayor esperanza de vida y un aumento de la poblacin de tercera edad, lo que implica un desafo para el Estado por cuanto se proyectan mayores costos previsionales futuros, sumado a la necesidad de garantizar pensiones bsicas solidarias a quienes no han logrado ahorrar lo suficiente para su jubilacin. El objetivo del FRP es apoyar el financiamiento de las obligaciones fiscales derivadas de la garanta estatal de las pensiones bsicas solidarias de vejez y de invalidez, as como los aportes previsionales solidarios considerados en la Reforma Previsional. De este modo, se complementa el financiamiento de futuras contingencias en materia de pensiones. Conforme a la ley de Responsabilidad Fiscal, el FRP se incrementa cada ao en un monto mnimo equivalente al 0,2% del producto interno bruto (PIB) del ao anterior. Si el supervit fiscal efectivo es superior a 0,2% del PIB, el FRP recibe un aporte equivalente a dicho supervit con un mximo de 0,5% del PIB. Esta regla de acumulacin asegura anualmente recursos frescos para el Fondo, independientemente de la situacin fiscal que el pas viva cada ao.

Fondo de estabilidad econmica y social (2007) El Fondo de Estabilizacin Econmica y Social (FEES) fue constituido el 6 de marzo de 2007, con un aporte inicial de US$ 2.580 millones. De stos, US$ 2.563,7 millones correspondan al saldo del antiguo Fondo de Estabilizacin de los Ingresos del Cobre, que concluy su operacin refundindose en el FEES. El FEES permite financiar eventuales dficit fiscales y realizar amortizaciones de la deuda pblica, contribuyendo as a que el gasto fiscal no se vea mayormente afectado por los vaivenes de la economa mundial y la volatilidad de los ingresos que provienen de los impuestos, el cobre y otras fuentes. Por ejemplo, ante eventuales ciclos adversos de la economa que afecten los ingresos del Fisco, el Presupuesto podra financiarse en parte con los recursos del FEES sin la necesidad de acudir al endeudamiento. El FEES recibir cada ao el saldo positivo que resulte de restar al supervit fiscal efectivo los aportes al Fondo de Reserva de Pensiones y al Banco Central de Chile de acuerdo a lo establecido en la Ley de Responsabilidad Fiscal, descontando cuando corresponda las amortizaciones de deuda pblica y los aportes anticipados realizados el ao anterior.

Definicin del Gasto Pblico Social en Chile.

El Gasto Pblico Social es uno de los mecanismos contables ms utilizados internacionalmente para cuantificar la ejecucin de acciones de poltica social por parte de un gobierno. Para asegurar la pertinencia y comparabilidad de este indicador, se siguen definiciones estndares del mismo. El gasto se puede dividir en: Servicios Pblicos Generales; Defensa; Orden Pblico y Seguridad; Asuntos Econmicos; Proteccin del Medio Ambiente; Vivienda y Servicios Comunitarios; Salud; Actividades Recreativas, Cultura y Religin; Educacin, y; Proteccin Social. En Chile, se entiende por Gasto Pblico Social del Gobierno Central la suma de las siguientes partidas funcionales del gasto, las cuales estn definidas segn el Manual de Estadsticas Pblicas 2001 del FMI. Proteccin del Medio Ambiente:

Reduccin de la contaminacin. Proteccin de la diversidad biolgica y del paisaje. Proteccin del medio ambiente no especificada previamente. Vivienda y Servicios comunitarios: Urbanizacin. Abastecimiento de agua. Vivienda. Servicios comunitarios no especificados previamente. Salud: Servicios hospitalarios. Servicios de salud pblica. Servicios de Salud no especificados previamente. Actividades Recreativas: Cultura y Religin. Servicios recreativos y deportivos. Servicios culturales. Educacin: Enseanza preescolar, primaria y secundaria. Enseanza terciaria. Enseanza no atribuible a ningn nivel Servicios auxiliares de la educacin. Enseanza no especificada previamente. Proteccin Social para: Edad avanzada. Familia e hijos. Desempleo. Vivienda. Investigacin y desarrollo relacionados con proteccin social Servicios de proteccin social no especificados previamente.

Evolucin Gasto Pblico Social en Chile 1990-2009.

En trminos absolutos, el Gasto Pblico Social ha crecido significativamente desde 1990 a la fecha, pasando de $4.061.416 millones en 1990 a $15.096.852

millones en 2009, es decir, un nivel de ms de 3 veces mayor en trminos reales (Grfico 1)7. De esta manera, en el perodo 19902009 el Gasto Pblico Social habr crecido a una tasa promedio de 7,6% real anual.

En trminos per cpita tambin se aprecia un crecimiento sostenido del Gasto Pblico Social, pasando de $308.178 en 1990 a $891.781 en 2009 (Grfico 2)8, lo que implica una tasa de aumento promedio de 6,1% real anual.

A la vez, desde 1990 el Gasto Pblico Social ha representado al menos un 60% del gasto total del Gobierno Central. Ms aun, ste ha ido aumentando progresivamente su peso relativo. As, se aprecia que para el perodo 19902000 el Gasto Pblico Social represent un promedio de 64,4% del gasto pblico total, mientras que dicho porcentaje aument a 67,4% en el perodo 20012009 (Grfico 3).

Consistentemente, el Gasto Pblico Social tambin ha aumentado como porcentaje del PIB, pasando de 12,5% en 1990 a 16,5% en 2009, y mostrando un promedio de 13,2% del PIB en el perodo 19902000 versus un promedio de 14,0% del PIB en el perodo 20012009 (Grfico 4).

Principales componentes del Gasto Pblico Social.

La funcin de Proteccin Social es el componente ms importante del Gasto Pblico Social en Chile en el perodo 19902009, seguido por Educacin y Salud (Grfico 5). Sin embargo, el peso relativo de estos componentes no se ha mantenido esttico en el perodo bajo anlisis. Es as como el gasto en Educacin pas de representar el 18,1% del Gasto Pblico Social en 1990 al 26,9% en 2009, mientras que el gasto en Salud pas del 14,8% al 24,3%, en igual perodo. Como contrapartida, el gasto en la funcin de Proteccin Social pas del 64,0% al 45,0%, aunque sigue siendo el componente principal.

Los tres componentes principales del Gasto Pblico Social representan porcentajes relevantes del PIB, sin embargo, su evolucin a travs del tiempo ha sido diferente. En efecto, mientras el gasto pblico en la funcin de Proteccin Social pas del 8,0% del PIB en 1990 a 7,4% del PIB 2009, el gasto pblico en las funciones de Educacin y Salud ha ido en alza. As, el primero de estos componentes creci desde un 2,3% del PIB en 1990 a un 4,4% del PIB en 2009, mientras que el segundo aument de un 1,8% de PIB a un 4,0% del PIB en el mismo perodo.

Dentro de la funcin de Proteccin Social, los servicios para edad avanzada representan en promedio un 75% de los recursos en el perodo 19902009, aunque su participacin relativa cay 19 puntos porcentuales en los ltimos 20 aos. En igual lapso, los servicios para la vivienda aumentaron ocho puntos porcentuales, representando en promedio un 12% del gasto en Proteccin Social en el perodo, mientras que los Servicios para Familia e Hijos representan en promedio un 9% del gasto en Proteccin Social en el perodo. Dentro de la funcin de Educacin, un promedio de 74% de los recursos en el perodo 19902009 fue destinado a la enseanza preescolar, bsica y media, y un 13% a la educacin superior. En el primer caso, el gasto relativo dentro de la funcin Educacin aument siete puntos porcentuales en los ltimos 20 aos, mientras que en el segundo, disminuy algo menos de seis. En cuanto a la funcin de Salud, en los ltimos 20 aos se ha destinado un promedio de 76% de los recursos a los servicios hospitalarios, distribucin que no presenta variaciones significativas en el perodo 19902009, mientras que a salud pblica se le ha asignado en promedio el 5% del gasto en Salud .

Gasto Pblico social de Chile Perspectivas (comparacin)

Para dimensionar el esfuerzo de Chile en trminos de su Gasto Pblico Social, es pertinente ponerlo en perspectiva. Para estos efectos, se presenta informacin comparable para un conjunto de pases de Amrica Latina y el Caribe. Al respecto, es importante mencionar que en este anlisis el Gasto Pblico Social incluye el gasto pblico en educacin, salud y nutricin, seguridad social, trabajo, asistencia social, vivienda, agua y alcantarillado.1 Al examinar el Gasto Pblico Social en relacin al Gasto Pblico Total (Grfico 7), se observa que seis de los 15 pases estudiados2 destinan menos del 50% de su gasto pblico a las funciones sociales. En el otro extremo, slo cuatro pases destinan ms del 60% de su gasto al mbito social, donde Chile se ubica en cuarto lugar, luego de Uruguay, Colombia y Mxico.

En cuanto a la composicin del Gasto Pblico Social, CEPAL (2007) presenta un anlisis para un subconjunto de pases semejantes a Chile en materia de nivel de
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Para el anlisis se consideran slo aquellos pases que presentan una cobertura institucional similar de Gasto Pblico Social.

La categora de Seguridad Social incluye el gasto pblico en seguridad social, trabajo y asistencia social, que a su vez considera programas de alimentacin escolar, nutricin y subsidios monetarios. No es plenamente coincidente con la categora de Proteccin Social presentada para Chile en el apartado anterior.

desarrollo, fase de transicin demogrfica y maduracin del mercado de trabajo, incluyendo a Brasil, Argentina, Costa Rica y Uruguay. Una actualizacin de las cifras presentada en CEPAL (2009), permite obtener datos ms recientes para estos pases, con excepcin Argentina. As, para el ao 2008 se verifica que el gasto en Seguridad Social1 era el ms significativo en todos los pases de la muestra, con excepcin de Costa Rica, que presenta una distribucin pareja del gasto en Educacin, Salud y Seguridad Social (Grfico 8).

Un aspecto muy relevante para el anlisis del Gasto Pblico Social, ms all de su cuanta, es su focalizacin en los grupos ms vulnerables. Una medida de ello es el coeficiente de concentracin del Gasto Pblico Social, que CEPAL (2005) presenta para un conjunto de pases de Amrica Latina3. De acuerdo con los coeficientes calculados (Grfico 9) el Gasto Pblico Social es especialmente progresivo en Chile, seguido por Costa Rica, Uruguay, Argentina y Colombia; mientras que es regresivo en Nicaragua, Per, Bolivia, Brasil, Mxico y Guatemala.

El coeficiente de concentracin del Gasto Pblico Social mide la proporcin del gasto que se asigna a la poblacin de menores recursos, ms all de una equidistribucin. Se califica al gasto social como progresivo en trminos absolutos cuando los recursos se distribuyen en forma ms que proporcional a los grupos de bajos ingresos (generando un coeficiente de concentracin negativo), y regresivo en trminos absolutos cuando se beneficia en mayor proporcin a los grupos de altos ingresos (generando un coeficiente de concentracin positivo).

Poltica Fiscal basada en el balance estructural.

La metodologa del balance estructural empleada en Chile desde 2001 sigue los criterios definidos por el FMI y la OCDE, ajustada segn las caractersticas propias del Fisco chileno. En trminos conceptuales, el balance estructural del Gobierno Central asla el ciclo econmico de las finanzas pblicas mostrando as una perspectiva de mediano plazo, en vez de su situacin coyuntural, que es la que muestra su balance efectivo4. As, el balance estructural estima los ingresos fiscales que se obtendran en una situacin aislada del ciclo econmico, ya sea este ciclo positivo o negativo. En la prctica esto implica ajustar los ingresos fiscales por algn parmetro que capte la brecha existente entre el PIB efectivo y el tendencial. En Chile, dada la estructura de ingresos fiscales, el nivel general de actividad econmica no es el nico factor cclico relevante. El indicador de balance estructural en Chile asla el efecto cclico de cuatro variables macroeconmicas que influyen en la determinacin de los ingresos del Gobierno Central: la actividad econmica, el precio del cobre, el precio del molibdeno y la rentabilidad de los activos financieros del Fisco. As, el balance
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La autoridad se autoimpuso inicialmente una meta de supervit estructural del Gobierno Central equivalente al 1% del PIB anual. A partir de la Ley de Presupuestos para 2008 la meta de supervit estructural se fij en 0,5% del PIB. Para un anlisis ms detallado que respalda este cambio de meta ver Velasco, Arenas, Cspedes y Rodrguez (2007). Luego, para financiar el plan de estimulo fiscal de enero de 2009, la meta de Balance Estructural se ajust a 0%, meta que se mantuvo para la elaboracin de la Ley de Presupuestos para 2010.

estructural refleja el resultado financiero que hubiese tenido el Gobierno Central en un ao dado, si el PIB hubiese estado en su nivel de tendencia, los precios del cobre y del molibdeno fuesen de largo plazo, al igual que la rentabilidad de los activos financieros fiscales. De esta manera, el balance estructural permite distinguir los movimientos en los resultados fiscales que provienen de decisiones de poltica, de aquellos que provienen de los efectos cclicos de las cuatro variables sealadas. Por ello, la aplicacin de la regla protege el gasto pblico ante perodos de crisis econmica, mientras que permite ahorrar en tiempos de bonanza. Para dar mayor institucionalidad a la poltica fiscal basada en el balance estructural, la Ley sobre Responsabilidad Fiscal (Ley N20.128, de 2006) estableci aspectos claves de la poltica fiscal que hasta la fecha dependan de medidas administrativas y de la disciplina de la autoridad. Dentro de los contenidos ms relevantes de la Ley sobre Responsabilidad Fiscal se encuentran: la obligacin del Presidente de la Republica de establecer las bases de la poltica fiscal de su mandato durante los primeros 90 das, la disposicin de informar respecto del balance estructural de las finanzas pblicas, la obligacin del Estado de proporcionar informacin respecto de sus pasivos contingentes, la creacin del Fondo de Reserva de Pensiones (FRP) y del Fondo de Estabilizacin Econmica y Social (FEES), la facultad del Fisco para efectuar aportes de capital al Banco Central por un mximo anual de 0,5% del PIB, las normas para la inversin de los recursos fiscales y de los Fondos antes mencionados, y las normas para la gestin de activos y pasivos del sector pblico. Todos estos elementos apuntan a contar con una poltica fiscal prudente. Y en especfico, los Fondos creados tienen como objetivo comn el asegurar y estabilizar el gasto social y la inversin pblica: mientras el diseo del FRP es coherente para hacer frente a pasivos previsionales contrados por el Fisco, el FEES tiene una estructura consistente para actuar como estabilizador del gasto pblico. Es as como el FRP est destinado a complementar el financiamiento de las obligaciones fiscales derivadas de las Pensiones Bsicas Solidarias de vejez e invalidez, as como los Aportes Previsionales Solidarios de vejez e invalidez. Las reglas de aportes y de retiros del FRP estn normadas por ley. En particular, cada ao el FRP debe recibir como aporte el supervit fiscal devengado del ao anterior, contemplando un mnimo equivalente al 0,2% del PIB y un mximo equivalente a un 0,5% del PIB. La ley contempla tambin la posibilidad de realizar aportes extraordinarios al FRP desde el FEES. Por su parte, el FEES tiene por objeto acumular los flujos superavitarios generados por la aplicacin de la poltica de balance estructural en aos de factores cclicos positivos y ser fuente de financiamiento en perodos de dficit fiscal. As, en la parte negativa del ciclo econmico y cuando el costo de endeudarse sea mayor al rendimiento del FEES, el Fisco razonablemente recurrir a este fondo para cubrir parte de los gastos programados consistentes con la meta

de balance estructural que haya fijado. Esta situacin ha ocurrido durante 2009. En caso contrario, en la parte positiva del ciclo econmico, el Fisco tender a pagar aquella deuda que sea ms costosa e invertir sus activos para obtener adecuada rentabilidad de los mismos, como ocurri entre los aos 2006 y 2008. De esta manera, el FEES recibe todo el saldo remanente del supervit fiscal efectivo, despus de realizados los aportes al FRP y al Banco Central de Chile.

Por qu proteger el Gasto Pblico?

El Gasto Pblico Social persigue mejorar las condiciones de vida de la poblacin ms vulnerable, aumentando su bienestar actual y sus perspectivas futuras. As, si el Gasto Pblico Social es eficiente y bien focalizado, debe incidir en una disminucin de la pobreza e indigencia. En este sentido, Chile muestra logros considerables en trminos de reduccin de la pobreza y la indigencia. Las cifras ms recientes, correspondientes a 2006, indican que 13,7% de la poblacin se encuentra en situacin de pobreza, mientras que la indigencia alcanza a 3,2%, en contraste con las cifras de 1990, cuando la pobreza alcanzaba a 38,6% de la poblacin y la indigencia a 13,0% (Grfico 10). Esto implica que en los ltimos 16 aos alrededor de 2,8 millones de personas han salido de la pobreza.

Al analizar estas cifras, suele aparecer la discusin respecto de cunto de la disminucin de la pobreza se debe a crecimiento econmico y cunto a mejoras en la distribucin del ingreso, a su vez influidas por las polticas sociales. Siguiendo la metodologa de DattRavallion para explicar la reduccin en el

porcentaje de pobreza, Larraaga y Herrera (2007) encuentran que en el perodo 19902000 el mayor efecto correspondera al crecimiento econmico, mientras que en el perodo 20002006 el mayor efecto correspondera a cambios en la distribucin del ingreso. Por lo tanto, para disminuir la pobreza no slo importara el crecimiento econmico, sino que adems, sustentar el Gasto Pblico Social en el tiempo. El impacto de un Gasto Pblico Social eficiente y bien focalizado tambin se manifiesta en una mejora en la distribucin del ingreso total de los hogares, as como en el mejoramiento de la equidad en sus distintas dimensiones, tales como inclusin e igualdad de oportunidades. Chile tambin muestra avances en este aspecto, los que quedan de manifiesto al constatar como mejora la distribucin del ingreso de los hogares cuando se consideran los subsidios que reciben. As, se verifica que para el ao 2006 el ingreso autnomo (el que generan los hogares con sus propios medios) del 10% de los hogares ms ricos de la poblacin equivala a 31,3 veces el que obtena el 10% de los hogares ms pobres. Cuando se consideran los subsidios monetarios recibidos (generando el concepto de ingreso monetario), el indicador baja a 23,1. Y cuando se agregan los subsidios no monetarios tales como las prestaciones valoradas de salud y educacin (generando el concepto de ingreso total), el indicador cae a 11,6. Un comportamiento similar se observa para los ndices 20/20 y 10/40 (Cuadro 1).

Adems de los impactos del Gasto Pblico Social en materia de reduccin de la pobreza y mejora en la distribucin del ingreso, debe recalcarse el rol contracclico del mismo, pues cuando las personas enfrentan ciclos econmicos desfavorables es precisamente cuando ms requieren un accionar del Estado que las apoye, ayudndoles a compensar los riesgos que enfrentan. Por ello, resultara totalmente contraproducente reducir el Gasto Pblico Social ante coyunturas econmicas adversas.

En consecuencia, el Gasto Pblico Social debe protegerse para ayudar a los ciudadanos a enfrentar riesgos colectivos e individuales, los primeros estando en general asociados al mbito macroeconmico, y los segundos estando asociados a la prdida de empleo, a enfermedad y a imposibilidad de generar ingresos en la vejez. Para enfrentar los riesgos macroeconmicos se requiere una poltica fiscal responsable, como lo ha demostrado ser la basada en el balance estructural; mientras que para enfrentar los riesgos individuales se requieren polticas sociales en diversos mbitos tales como capacitacin, intermediacin laboral, incentivos a la contratacin, seguros de salud y pensiones, todas enmarcadas dentro del Gasto Pblico Social.

Logros en proteccin del Gasto Pblico Social.

La poltica fiscal de balance estructural aplicada desde 2001 ha asegurado la sustentabilidad del financiamiento de las polticas sociales en Chile, facilitando su planificacin de largo plazo. Debe recordarse que Chile, como pas pequeo abierto a la economa internacional, se ve enfrentado a hechos espordicos y muchas veces impredecibles que afectan su desempeo econmico. As, eventos no controlables histricamente han afectado el bienestar de los ciudadanos, debido a que tanto el pas como el Fisco han necesitado ajustar su nivel de inversin y consumo segn el desempeo de la economa. En efecto, tradicionalmente el pas en general y el Fisco en particular, ajustaban su nivel de inversin y de consumo segn el estado corriente de la economa. Desde que se aplica la poltica de balance estructural, no han sido necesarios ajustes econmicos traumticos. Por ejemplo, el gasto pblico no se ajust de manera drstica el ao 2002, en que el crecimiento de la economa fue de slo 2,2% y el precio del cobre alcanz un mnimo de US$0,70 por libra. Sin la aplicacin de la poltica de balance estructural, este escenario hubiese implicado un mnimo crecimiento o hasta un congelamiento del gasto pblico. Sin embargo, a pesar que los ingresos fiscales slo se incrementaron en 0,8%, los gastos pudieron crecer a una tasa de 4,2% y el Gasto Pblico Social a una tasa de 3,7%, ello, sin sacrificar los equilibrios macroeconmicos ni implicar aumentos del riesgo pas ni de la volatilidad de la economa que en el mediano plazo hubiesen implicado efectos perjudiciales para la poblacin. En el mismo sentido, la crisis financiera internacional iniciada en 2008 implic una cada real de la actividad econmica de 1,5% en 2009, con una consecuente disminucin de 22,9% real de los ingresos fiscales, a pesar de lo cual Chile fue capaz de ejecutar un cuantioso plan de estimulo fiscal con el objetivo de dinamizar la economa y la generacin de empleo, financindolo en gran parte con los recursos ahorrados en aos previos gracias a la aplicacin del balance estructural. En efecto, el plan de estmulo fiscal contempl medidas por US$4.000 millones, equivalentes a 2,8% del PIB, lo que al momento de su anuncio en enero de 2009

lo ubic como el quinto ms grande a nivel mundial en trminos de porcentaje del PIB. As, no obstante la cada en la actividad econmica y en los ingresos fiscales, el gasto pblico creci en 17,5% en trminos reales, mientras que el Gasto Pblico Social lo hizo a una tasa de 18,2% real. En el marco de la poltica de balance estructural, esta mayor sostenibilidad del gasto pblico se debe a su vinculacin con la evolucin de los ingresos estructurales en vez de con la trayectoria de los ingresos efectivos, que es mucho ms voltil. En efecto, en el perodo 20012009 los ingresos estructurales han crecido a una tasa promedio de 6,1% real anual, con una desviacin estndar de 2,5%, con un mnimo de 2,3% y un mximo de 8,6%. Por su parte, en igual perodo, los ingresos efectivos han crecido a una tasa promedio de 5,0% real anual, pero con una desviacin estndar de 14,9%, con un mnimo de 22,9% y un mximo de 23,1%. De esta manera, pese a las fluctuaciones cclicas de los ingresos efectivos, el gasto ha crecido sostenidamente a una tasa promedio de 7,4% real anual. A su vez, en igual perodo, el Gasto Pblico Social ha crecido a una tasa promedio de 7,2% real anual. Esto es indicativo de que la poltica de balance estructural ha operado como un mecanismo estabilizador del gasto pblico, en el sentido que los gastos han presentado menores oscilaciones que los ingresos (ver Grfico 11).

Finalmente, se destaca que el efecto de la poltica de balance estructural en la sustentabilidad del financiamiento de las polticas pblicas no slo se debe a que ancla el gasto pblico a la evolucin de los ingresos fiscales estructurales, variable

ms estable y sostenible que los ingresos efectivos. Se debe adems a que los ahorros surgidos por la aplicacin de la poltica de balance estructural en perodos de altos ingresos cclicos generan ingresos adicionales por la rentabilidad de dichos activos financieros, a la vez que reducen la necesidad de endeudamiento pblico, lo que, unido a una poltica efectiva de reduccin de deuda pblica, posibilita la liberacin de recursos antes destinados al servicio de dicha deuda. As, tanto los menores gastos por concepto de pago de intereses de deuda pblica, como las mayores ganancias por concepto de las inversiones realizadas con ahorro pblico, pueden destinarse a financiar programas sociales e inversiones que favorecen el crecimiento. Un claro ejemplo de esto surge al comparar los proyectos de ley de presupuestos del Fisco chileno de los aos 1991 y 2008. Estos dos proyectos fueron equivalentes al representar una de las mayores expansiones del gasto pblico desde 1990 (expansin de 8,9% en ambos casos). Sin embargo, mientras en 1991 el 14% del gasto pblico era destinado a pago de intereses de deuda, en 2008 dicho porcentaje ser menor a 2%. Esta importante liberacin de recursos permite destinar una mayor proporcin del presupuesto a gasto social. Al mismo tiempo, mientras en 1991 prcticamente no se contemplaban recursos por la rentabilidad de los activos financieros ahorrados por el Fisco, para 2008 se presupuestaron ms de $1.000 millones, recursos que tambin han servido para financiar el mayor Gasto Pblico Social.

Ejemplos del Gasto Pblico Social sustentable en el contexto de la Poltica Fiscal del Balance Estructural.
Reformas provisionales
La Reforma Previsional, promulgada en marzo de 2008, tuvo como principio base asegurar un ingreso bsico a todos los chilenos durante los aos de vejez. Para ello, la reforma se bas en tres grandes ejes: perfeccionar el Sistema de Capitalizacin Individual, crear e integrar a este ltimo un Sistema de Pensiones Solidarias (SPS) y fortalecer el Ahorro Previsional Voluntario (APV). En lo que sigue se ahondar en el SPS, ya que por ser el pilar no contributivo del sistema, es el que requiere de una slida sustentabilidad desde el Gasto Pblico Social. Los principales beneficios del SPS son: la Pensin Bsica Solidaria (PBS) de vejez e invalidez y el Aporte Previsional Solidario (APS) de vejez e invalidez. La PBS de vejez es el beneficio financiado por el Estado al que pueden acceder las personas que no tienen derecho a pensin ni rgimen previsional y que renen algunos requisitos especficos de edad (haber cumplido 65 aos), focalizacin (pertenecer al 60% ms pobre de la poblacin) y residencia en el pas (20 aos

continuos o discontinuos). Por su parte, la PBS de invalidez es el beneficio financiado por el Estado al que pueden acceder las personas declaradas invlidas y que cumplan con requisitos de edad (ms de 18 y menos de 65 aos), focalizacin (pertenecer al 60% ms pobre de la poblacin) y residencia en el pas (5 de los ltimos 6 aos anteriores a la fecha de presentacin de la solicitud). El APS es el beneficio que se integra al sistema contributivo complementando las pensiones de menor valor. El APS de vejez constituye el beneficio financiado por el Estado al que pueden acceder las personas que tengan una Pensin Base mayor que cero e inferior o igual a la Pensin Mxima con Aporte Solidario 5y que renan los requisitos de edad, focalizacin y residencia, los que son similares a los establecidos para la PBS de vejez. Para 2009 se estima una cobertura de algo ms de 950.000 beneficiarios, lo que significa que casi se duplicar la poblacin beneficiaria respecto de los beneficiarios de Pensiones Asistenciales en junio de 2008, previo a la instalacin de la Reforma Previsional. Esta es la reforma social de mayor envergadura en materia fiscal realizada en los ltimos veinte aos en Chile. As, el efecto financiero estimado para el perodo 20082010 alcanza a alrededor de US$1.500 millones. Hacia el ao 2025, cuando est operando en rgimen, el resultado financiero adicional bordear el 1% del PIB. Con el objetivo de cubrir estos pasivos se cre, por ley, el Fondo de Reserva de Pensiones, el que est destinado especficamente a complementar el financiamiento de las obligaciones fiscales derivadas de la garanta estatal en PBS de vejez y de invalidez, as como los APS de vejez e invalidez. Adicionalmente, deber financiar la Garanta Estatal de Pensiones Mnimas de vejez, invalidez y sobrevivencia, durante la transicin hacia el nuevo SPS. El Fondo de Reserva de Pensiones, cuya operatoria se describe en la seccin 3.1, garantiza la sustentabilidad del Gasto Pblico Social destinado a las obligaciones previsionales del Fisco, independientemente de los ciclos adversos que pueda vivir la economa. Consecuentemente, genera estabilidad en el Gasto Pblico Social, ya que la acumulacin obligatoria de recursos y la rentabilidad que generan, permitir financiar las prestaciones para los beneficiarios de manera eficiente y oportuna a lo largo del tiempo.

Aumento de subvenciones educacionales e implementacin de la subvencin educacional preferencial

En el mbito de la educacin, a partir del ao 2008 se comprometieron en Chile mayores recursos para los niveles preescolar, primario y secundario, con especial nfasis en los alumnos ms vulnerables. As, a partir de enero de 2008 se realiz un aumento extraordinario de 15% real en la subvencin educacional general.
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Corresponde al valor establecido en la ley sobre el cual la Pensin Base no tiene aporte previsional solidario de vejez.

Esto elev significativamente el pago variable por alumno, beneficiando a todas las nias y nios del sistema subvencionado, de educacin rural y urbana, desde primer nivel de transicin a cuarto medio. Adems, por encima del reajuste general, se aument en un 10% real la subvencin rural. Tambin se aument la subvencin para educacin de adultos, en sus distintos niveles y modalidades de estudio. Estos aumentos de subvenciones implican un costo agregado anual de ms de US$500 millones. Complementariamente, buscando aumentar de manera significativa la cobertura en primer nivel de transicin (preknder) e impactar positivamente en el rendimiento posterior de los nios, a partir de 2008 se incorpor plenamente este nivel al sistema de subvenciones educacionales. As, se reemplaz el esquema en el cual cada ao se estableca un nmero de cupos a subsidiar en este nivel, por otro en el que la subvencin es universal. Esto tiene un costo anual en rgimen de aproximadamente US$90 millones. De manera adicional, tambin a partir de enero de 2008 se comenz a implementar la Subvencin Educacional Preferencial (SEP). Esta subvencin apunta directamente a mejorar la equidad y la calidad del sistema educativo. Lo primero, a travs de la entrega de recursos adicionales por alumno vulnerable y por concentracin de los mismos, reconociendo que por su condicin es ms costoso otorgarles una educacin de alto estndar. Lo segundo, mediante la suscripcin de convenios de excelencia educativa entre el Ministerio de Educacin y los sostenedores, estableciendo exigencias de rendicin de cuentas para estos ltimos e instaurando incentivos asociados a desempeo. Todos estos recursos se han comprometido para un horizonte de mediano y largo plazo, pues de lo contrario no es factible obtener mejoras significativas en materia de calidad educativa. Por ende, el Fisco debe ser capaz de solventar el aumento de las subvenciones educacionales y la implementacin de la SEP, independientemente de las coyunturas que enfrente. Con este objeto, estas reformas fueron anunciadas y comprometidas en el contexto de la reduccin de la meta del supervit estructural, que a partir de 2008 pas de 1% del PIB a 0,5% del PIB. Precisamente, esta reduccin fue posible gracias a la slida posicin financiera del Fisco chileno y a la reduccin de los factores de riesgo que justificaban la meta original. As, ese 0,5% del PIB que entre 2001 y 2007 anualmente se ahorraba, a partir de 2008 ha quedado liberado para ser gastado en materias de educacin como las descritas.

Conclusiones y Desafos

El Gasto Pblico Social es una poderosa herramienta para mejorar las condiciones de vida de la poblacin ms vulnerable. Cuando es eficiente y bien focalizado incide en una disminucin de la pobreza e indigencia, en una mejora en la distribucin del ingreso y en una proteccin de los ciudadanos ante diversos riesgos, como por ejemplo los asociados a la prdida de empleo. El caso reciente de Chile es un buen ejemplo de compromiso con el Gasto Pblico Social. As, en trminos per cpita ste pas de $308.178 en 1990 a $891.781 en 2009 (en pesos de 2009), mientras que como porcentaje del PIB pas de 12,5% a 16,5% y como porcentaje del Gasto Pblico pas de 61,3% a 67,4% en igual perodo. Especial nfasis se ha puesto en las funciones de Proteccin Social, Educacin y Salud. Ciertamente, este compromiso con el Gasto Pblico Social sera feble si se dejase sometido a los vaivenes de la economa. Ms an, sera poco responsable implementar programas sociales para luego recortarlos por falta de recursos que los sustenten. Por ello, lo que se puede destacar del caso de Chile es que la poltica fiscal ha estado al servicio del Gasto Pblico Social. La aplicacin rigurosa de la poltica de balance estructural en la formulacin y ejecucin del presupuesto pblico ha consolidado en Chile los principios de prudencia fiscal que han permitido proteger al Gasto Pblico Social de las fluctuaciones del ciclo econmico. As, la poltica de balance estructural ha permitido compensar riesgos sociales: ha atenuado los altos y bajos de la economa reduciendo la incertidumbre respecto de su trayectoria de mediano plazo, y ha asegurado la sustentabilidad del financiamiento de las polticas sociales facilitando su planificacin de largo plazo. Ejemplos concretos y destacados de proteccin del Gasto Pblico Social son la Reforma Previsional de 2008, cuyo financiamiento de largo plazo se sustenta en los ahorros que el Fisco realiza por ley en el Fondo de Reserva de Pensiones; y el significativo aumento de las subvenciones educacionales y la nueva Subvencin Escolar Preferencial, sustentado con la reduccin de la meta de supervit fiscal estructural que fue posible gracias a la slida situacin financiera del Fisco. Para consolidarse, la proteccin del Gasto Pblico Social requiere un compromiso creble y de largo plazo de parte del Gobierno respectivo. En este sentido, es deseable darle un grado de institucionalidad legal para que no dependa exclusivamente de la voluntad de las autoridades. En el caso de Chile esto se ha hecho a travs de la Ley sobre Responsabilidad Fiscal que, entre otras materias, cre el Fondo de Estabilizacin Econmica y Social y el Fondo de Reserva de Pensiones. El desafo es evaluar permanentemente la conveniencia de ir institucionalizando otros elementos, como podra ser por ejemplo un nuevo fondo soberano para financiar alguna obligacin fiscal especfica. Adicionalmente, la proteccin del Gasto Pblico Social es sostenible slo si se aplica una poltica fiscal que opere en ambas direcciones. Es decir, que as como se protege el gasto en perodos de desaceleracin, se ahorre en perodos de bonanza para lograr un equilibrio en el mediano plazo. Ciertamente lo primero es ms popular de implementar, por lo que la verdadera prueba de una poltica fiscal

orientada a proteger el Gasto Pblico Social ocurre en los perodos positivos del ciclo econmico. Este es un desafo que enfrent con xito la autoridad en Chile en aos recientes. Finalmente, debemos remarcar que la tarea en ningn caso se agota con proteger a nivel agregado el Gasto Pblico Social. Es indispensable velar por su eficiencia y efectividad. En este sentido, los programas sociales no deben permanecer protegidos en el tiempo slo por ser sociales. Deben demostrar ser beneficiosos para la ciudadana y ser socialmente rentables.