CEACR: Observacin general sobre el Convenio nm.

169, 81 reunin, 2010

La Comisin ha estado examinando las memorias detalladas sobre el Convenio nm. 169 desde que ste entr en vigor en 1991. La Comisin toma nota de que hasta la fecha 22 pases han ratificado el Convenio. Asimismo, toma nota de que una de las cuestiones que se ha examinado con ms frecuencia desde que el Convenio se adopt est relacionada con la "obligacin de consultar". La Comisin de Expertos ha tomado nota de los comentarios formulados en la Comisin de Aplicacin de Normas por varios Estados y los miembros de los Empleadores de la Conferencia Internacional del Trabajo (CIT) en su 99. reunin de junio de 2010 respecto de sus comentarios sobre la aplicacin del Convenio nm. 169 y, especialmente, de los comentarios formulados en relacin con el significado y alcance de la "consulta" tal como se prev en el Convenio. La Comisin considera que es importante explicar an ms el modo en que entiende este concepto, habida cuenta de su significado en virtud del Convenio para los pueblos indgenas y tribales, los gobiernos y los interlocutores sociales. En varias ocasiones, la Comisin de Expertos ha sealado que, aunque su mandato no incluye el deber de dar interpretaciones de los convenios de la OIT, a fin de llevar a cabo su funcin de determinar si las exigencias de los convenios se respetan, tiene que examinar el alcance jurdico y el significado de las disposiciones de dichos convenios, cuando proceda (Nota_1). Al hacerlo, la Comisin siempre ha tenido debidamente en cuenta el significado textual de las palabras a la luz del objeto y fin del Convenio tal como se prev en el artculo 31 de la Convencin de Viena sobre el Derecho de los Tratados, dando igual consideracin a los dos textos autnticos de los convenios de la OIT, a saber a las versiones en ingls y francs (artculo 33 de la Convencin de Viena). Adems, de conformidad con los artculos 5 y 32 de la Convencin de Viena la Comisin toma en cuenta la prctica de la Organizacin de examinar los trabajos preparatorios que han conducido a la adopcin del Convenio. Esto resulta particularmente importante en el caso de los convenios de la OIT dada la naturaleza tripartita de la Organizacin y la funcin que desempean los mandantes tripartitos en las actividades normativas. Al examinar esta cuestin, la Comisin ha tomado nota especialmente de los comentarios realizados por los miembros empleadores en la Comisin de Aplicacin de Normas de la Conferencia respecto a que se haba interpretado el derecho de consulta, de tal forma que impondra condiciones ms exigentes al gobierno, ms all de lo que exige el Convenio (Nota_2). Este comentario se formul en el contexto de una solicitud realizada por esta Comisin en el caso relativo a la aplicacin por el Gobierno del Per del Convenio nm. 169, que se debati en la Comisin de la Conferencia en junio de 2010 (Nota_3). Habida cuenta de lo anterior, la Comisin realiza su observacin general a fin de aclarar el concepto de "consulta", y con la esperanza de que esto redunde

en una mejora en la aplicacin del Convenio, especialmente en lo que respecta a este derecho. Se tratar de un seguimiento de la observacin general de la Comisin de 2008. La Comisin toma nota de la declaracin realizada por el portavoz de los Empleadores durante la discusin general de la Comisin de la Conferencia en junio de 2009 respecto a que "las observaciones generales sobre la seguridad social y los pueblos indgenas y tribales no presentan problemas particulares y son una ilustracin del enfoque correcto que debe darse a las observaciones generales que son tiles y contribuyen a la aplicacin de los convenios respectivos" (Nota_4). De manera general, la Comisin toma nota de que, dada la naturaleza tripartita de la OIT, la mayora de sus convenios contienen referencias especficas a la consulta entre los gobiernos y los representantes de los empleadores o sus organizaciones y los interesados en las cuestiones que tienen relacin con los temas cubiertos por los convenios. El Convenio nm. 169 no es una excepcin. Sin embargo, las disposiciones relacionadas con la "consulta", que figuran en el Convenio nm. 169 abordan especficamente las consultas con los pueblos indgenas y tribales. Las disposiciones pertinentes del Convenio son los artculos 6, 7, 15 y 17 (Nota_5). Los artculos 27 y 28 tambin se refieren a las consultas, en concreto en relacin con la educacin. La referencia a la consulta en las disposiciones anteriores tiene un enfoque amplio. Estas disposiciones sobre la consulta son algunos de los principios fundamentales incluidos en la revisin del Convenio sobre poblaciones indgenas y tribuales, 1957 (nm. 107) como requisito necesario para eliminar el enfoque integracionista de ese Convenio. A fin de entender de manera apropiada el alcance de este nuevo principio que se introdujo en el Convenio nm. 169, la Comisin emprendi un examen exhaustivo de los trabajos preparatorios que condujeron a la inclusin de este principio y derecho en el Convenio nm. 169. La Comisin toma nota de que los artculos 6 y 15 fueron objeto de amplios debates y modificaciones durante los dos aos de las discusiones preparatorias que condujeron a la adopcin del Convenio nm. 169. En relacin con el artculo 6, los amplios trabajos preparatorios sobre esta disposicin sugieren que los mandantes tripartitos quisieron reconocer: a) que las poblaciones indgenas y tribuales tienen derecho a participar en el proceso de toma de decisiones en los pases donde viven y en lo que atae a todas las cuestiones cubiertas por el Convenio revisado y que les afecten directamente; b) que este derecho de participacin debera ser efectivo y brindarles la oportunidad de hacerse escuchar y de influir en las decisiones adoptadas; c) que, para que tal derecho sea efectivo, debe ser respaldado por mecanismos adecuados de procedimiento instaurados a nivel nacional de acuerdo con las condiciones del pas; d) que la aplicacin de este derecho debera adaptarse a la situacin de las poblaciones indgenas y tribuales interesadas, a fin de conferirles en cada caso el mximo control posible sobre su propio desarrollo econmico, social y cultural (Nota_6).

La Comisin tom nota de la evolucin del texto del artculo 6 durante las dos discusiones realizadas por la Conferencia y de la redaccin del artculo 6, a). El texto propuesto por la Oficina antes de la primera discusin sealaba que los gobiernos deberan "buscar el consentimiento de los pueblos interesados". Esta redaccin fue modificada por la Conferencia durante la primera discusin a fin de sealar que los gobiernos deberan "consultar plenamente con los (pueblos/las poblaciones interesados/as)". En base a los comentarios recibidos de los mandantes entre la primera y segunda discusin realizadas por la Conferencia, la Oficina suprimi la palabra "plenamente". En su lugar, la Oficina propuso un prrafo adicional al artculo 6 que dice lo siguiente: 1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos debern: a) consultar a los pueblos interesados mediante procedimientos apropiados y en particular a travs de sus instituciones representativas, siempre que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente; 2. Las consultas llevadas a cabo en aplicacin de este Convenio debern efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o consentimiento acerca de las medidas propuestas (Nota_7). La Oficina explic que con el prrafo 2 se pretenda aclarar el significado y alcance del prrafo 1, a). Se trata de la versin final del texto tal como lo adopt la Conferencia durante la segunda discusin. Una serie de enmiendas propuestas durante esa discusin no se aceptaron. Se hizo referencia al consenso alcanzado en relacin a que el trmino "consultas" significaba consultas efectuadas de buena fe (Nota_8). Asimismo, la Comisin tom nota de la declaracin realizada por un representante de la Oficina durante la segunda discusin respecto a que al elaborar el texto del prrafo 2 la Oficina "no quiso sugerir que las consultas referidas deberan resultar en la obtencin de una acuerdo o el consentimiento de lo que se consulta, sino que quiso expresar un objetivo para las consultas" (Nota_9). El prrafo 2 del artculo 15 estipula que " los gobiernos debern establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de sus pueblos seran perjudicados y en qu medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospeccin o explotacin de los recursos existentes en sus tierras". Durante la segunda fase de los trabajos preparatorios la Oficina explic que mientras que la propuesta original que se inclua en la propuesta de conclusiones sobre esta disposicin inclua la frase "recabar el consentimiento" que habra exigido la obtencin del consentimiento, desde la primera discusin estaba claro que esta expresin no era aceptable para un nmero suficientemente amplio de Miembros y que por consiguiente no poda incluirse en el texto propuesto que se sometera a la Conferencia para una segunda discusin. La Oficina sugiri otra versin del texto con la intencin de dar a entender que debera procurarse de buena fe obtener el consentimiento de los pueblos interesados antes de emprender actividades de esta ndole en sus territorios, sin prejuzgar que dichos pueblos tengan poder de veto sobre las decisiones gubernamentales (Nota_10). El texto de la

Oficina se refera al artculo 6 del Convenio propuesto en el que se utilizaban las palabras "recabar el consentimiento de estos pueblos". El texto final adoptado por la Conferencia fue el resultado de una solucin negociada de una serie de disposiciones (Nota_11). Como resultado de ello, el texto de la disposicin se modific para que rezase "consultar a los pueblos interesados". Slo el artculo 16 relativo al traslado, la reubicacin y el derecho a regresar a sus tierras tradicionales contiene una referencia expresa a una formulacin muy precisa del consentimiento (Nota_12). El prrafo 2 del artculo 16 prev expresamente el "consentimiento", dado libremente y con pleno conocimiento de causa de los pueblos indgenas cuando la reubicacin de las tierras que ocupan se considere necesaria como una medida excepcional. En relacin con el prrafo 2 del artculo 17, que se ocupa de la transmisin de los derechos sobre la tierra, la Oficina modific su propuesta original que habra requerido el consentimiento de los pueblos interesados. En el texto preparado por la Oficina para la segunda discusin, se propuso la redaccin "deber consultarse a los pueblos interesados" que la Conferencia adopt sin modificaciones. Por ltimo, la Comisin toma nota de que la Conferencia adopt una resolucin, al mismo tiempo que el Convenio, en la que peda especficamente a los gobiernos que estableciesen mecanismos consultativos apropiados que permitiesen a los pueblos indgenas y tribales expresar sus puntos de vista sobre todos los aspectos del Convenio (Nota_13). Al revisar la aplicacin del Convenio por parte de los pases, la Comisin de Expertos ha permanecido fiel al modo en que se comprende el Convenio tal como est expuesto ms arriba. La Comisin ha indicado de manera reiterada que la "consulta y participacin" constituyen la piedra angular del Convenio nm. 169 y la base de todas sus disposiciones. Su observacin general de 2008, publicada en 2009, refleja la perspectiva antes sealada de las disposiciones pertinentes del Convenio en relacin con el concepto de consulta. La Comisin indic: En relacin a las consultas, la Comisin toma nota de dos desafos fundamentales: i) garantizar que se realicen consultas apropiadas antes de abordar todas las medidas legislativas y administrativas susceptibles de afectar directamente a pueblos indgenas y tribales; y ii) incluir disposiciones en la legislacin que requieran consultas previas como parte del proceso en el que se determina si se otorgarn concesiones para la explotacin y exploracin de los recursos naturales. La forma y el contenido de los procedimientos y mecanismos de consulta tienen que permitir la plena expresin - con suficiente antelacin y sobre la base del entendimiento pleno de las cuestiones planteadas - de las opiniones de los pueblos interesados a fin de que puedan influir en los resultados y se pueda lograr un consenso, y para que estas consultas se lleven a cabo de una manera que resulte aceptable para todas las partes. Si se cumplen estos requisitos, las consultas pueden ser un instrumento de dilogo autntico, de cohesin social y desempear un papel decisivo en la prevencin y resolucin de conflictos. Por consiguiente, la Comisin considera importante que los gobiernos, con la participacin de los pueblos indgenas y tribales establezcan de forma prioritaria, mecanismos apropiados de consulta con las instituciones representativas de esos pueblos. Debera realizarse una evaluacin peridica

del funcionamiento de los mecanismos de consulta, con la participacin de los pueblos interesados, a fin de continuar mejorando su eficacia. La Comisin alienta a los gobiernos a proseguir sus esfuerzos, con la participacin de los pueblos indgenas y tribales, en los mbitos siguientes, y que en prximas memorias transmitan informaciones sobre las medidas adoptadas al respecto: - desarrollo de las medidas y mecanismos previstos en los artculos 2 y 33 del Convenio; - establecimiento de mecanismos de participacin para la formulacin de planes de desarrollo; - inclusin del requisito de consulta previa en la legislacin relacionada con la exploracin y explotacin de los recursos naturales; - realizacin de consultas sistemticas sobre las medidas legislativas y administrativas mencionadas en el artculo 6 del Convenio, y - establecimiento de mecanismos eficaces de consulta que tengan en cuenta la concepcin de los gobiernos y de los pueblos indgenas y tribales sobre los procedimientos a seguir (Nota_14). Asimismo, la Comisin toma nota de la declaracin positiva realizada por los miembros Empleadores en relacin con su observacin general de 2008 sobre el Convenio, que se ha mencionado antes. Asimismo, toma nota de que la perspectiva antes sealada sobre las disposiciones pertinentes del Convenio nm. 169 tambin ha sido suscrita por una serie de comits tripartitos que han examinado reclamaciones contra gobiernos por incumplimiento de las disposiciones del Convenio (Nota_15). En el caso del Ecuador, el Comit tripartito, en su informe aprobado por el Consejo de Administracin en 2001, se refiri a los trabajos preparatorios del Convenio y declar que consideraba que el "concepto de las consultas a las comunidades indgenas comporta el establecimiento de un dilogo genuino entre las partes caracterizado por la comunicacin y el entendimiento, el respeto mutuo y la buena fe, y con el deseo sincero de llegar a un acuerdo comn" (Nota_16). El Comit tripartito indic que no se puede considerar que una simple reunin informativa cumpla con las disposiciones del Convenio y que las consultas deberan realizarse antes, lo cual implica que las comunidades afectadas deberan participar lo antes posible en el proceso, incluso en la preparacin de los estudios de impacto medioambiental. Teniendo en cuenta los trabajos preparatorios, en este caso el Comit tripartito lleg a la conclusin de que aunque el artculo 6 no requiere que se alcance un consenso en el proceso de consultas previas, establece que los pueblos interesados deben poder participar libremente en todos los niveles de formulacin, aplicacin y evaluacin de las medidas y programas que les afectan directamente, a partir de la fecha en la que el Convenio entre en vigor en el pas (Nota_17). En la reclamacin presentada contra Colombia en virtud del Convenio, el Comit tripartito, en su informe aprobado por el Consejo de Administracin en

2001, consider que el concepto de "consulta" en virtud del Convenio debe comportar el establecimiento de un dilogo genuino entre ambas partes, que implique comunicacin y entendimiento, respeto mutuo y buena fe, y con el deseo sincero de llegar a un acuerdo comn. El Comit tripartito lleg a la conclusin de que una reunin de mera informacin o reuniones o consultas llevadas a cabo despus del otorgamiento de una licencia ambiental no satisfacen lo dispuesto en los artculos 6 y 15, 2) del Convenio (Nota_18). En el caso de la reclamacin presentada contra Argentina, el Comit tripartito, en su informe aprobado por el Consejo de Administracin en 2008, seal que el artculo 6 no incluye entre sus requisitos para que la consulta sea vlida, la obtencin del consentimiento, aunque s exige que la consulta tenga el objetivo de alcanzarlo, lo cual requiere la instauracin de un proceso de dilogo, intercambio verdadero y buena fe entre los diferentes interlocutores (Nota_19). Por ltimo, en la reclamacin presentada contra el Brasil, el Comit tripartito, en su informe aprobado por el Consejo de Administracin en 2009, proporcion una amplia explicacin sobre el proceso de consultas previsto en virtud del artculo 6 del Convenio (Nota_20). En este caso el Comit tripartito record que los mecanismos de consulta y participacin son la piedra angular del Convenio y que su finalidad no es formal sino que fueron previstos para que los pueblos indgenas puedan participar efectivamente en su propio desarrollo (Nota_21). El Comit tripartito indic que la consulta se debe efectuar mediante procedimientos apropiados a las circunstancias, a travs de las instituciones representativas de los pueblos indgenas, de buena fe y con la finalidad de llegar a un acuerdo o de lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas. En relacin con los "procedimientos apropiados", el Comit tripartito seal que no hay un nico modelo de procedimiento apropiado y que estos procedimientos deberan tener en cuenta las circunstancias nacionales y de los pueblos indgenas interesados, as como la naturaleza de las medidas que son objeto del proceso de consulta (Nota_22). El Comit tripartito tambin dej claro que el artculo 6 debe entenderse dentro del amplio contexto de consultas y participacin, especialmente en el marco del prrafo 1 del artculo 2 y del artculo 33, que requieren desarrollar, con la participacin de los pueblos interesados, una accin coordinada y sistemtica con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de su integridad (Nota_23), y asegurar que existen instituciones u otros mecanismos apropiados para administrar los programas que afecten a los pueblos interesados (Nota_24). El Comit tripartito tom nota de que "la consulta prevista por el Convenio va ms all de una consulta en un caso preciso y tiende a que todo el sistema de aplicacin de las disposiciones del Convenio se haga de manera sistemtica y coordinada en cooperacin con los pueblos indgenas" (Nota_25). Habida cuenta de todos los elementos antes indicados, la Comisin desea reiterar su entendimiento del concepto de consulta sealando que concierne el objeto de las consultas o la participacin; quines deberan ser responsables de dichas consultas, y las caractersticas de las consultas. En relacin con el objeto de las consultas, la Comisin considera que las consultas con los pueblos indgenas y tribales deben tener lugar concretamente en relacin con las siguientes cuestiones: cuestiones legislativas o administrativas que pueden afectarles directamente (artculo 6,

1), a)); la autorizacin o ejecucin de todos los programas de exploracin o explotacin de recursos minerales o del subsuelo existentes en sus tierras (artculo 15, 2)); siempre que se considere su capacidad de enajenar sus tierras o de transmitir de otra forma sus derechos sobre estas tierras fuera de su comunidad (artculo 17, 2)); y cuestiones especficas relacionadas con la educacin (artculos 27, 3) y 28, 1)). Se debe contar con el consentimiento, dado libremente y con pleno conocimiento de causa, de los pueblos indgenas y tribales, cuando, excepcionalmente se considere necesario el traslado de esos pueblos de las tierras que ocupan y su reubicacin (artculo 16, 2)). Se requiere la participacin de los pueblos indgenas y tribales en relacin con lo siguiente: el desarrollo de una accin coordinada y sistemtica con miras a proteger los derechos de sus pueblos y a garantizar el respeto de su integridad (artculo 2, 1)); la adopcin de medidas encaminadas a allanar las dificultades que experimenten dichos pueblos al afrontar nuevas condiciones de vida y trabajo (artculo 5, c)); la adopcin de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra ndole responsables de polticas y programas que les conciernen (artculo 6, 1), b)); la formulacin y evaluacin de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente (artculo 7, 1)); el mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo y de nivel de salud y educacin (artculo 7, 2)); la utilizacin, administracin y conservacin de los recursos naturales existentes en sus tierras (artculo 15, 1)); y el fortalecimiento y la promocin de las actividades tradicionales (artculo 23, 1)). En relacin con la autoridad responsable de las consultas, los artculos 2 y 6 establecen la responsabilidad de los gobiernos. En virtud del artculo 6 los gobiernos debern "consultar a los pueblos interesados mediante procedimientos apropiados" y "establecer los medios a travs de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente". En relacin con la naturaleza de las consultas, de la revisin de los trabajos preparatorios en relacin con el Convenio nm. 169 y de la revisin del Convenio en los dos textos que dan fe, la Comisin concluye que la intencin de los redactores del Convenio era que la obligacin de consultar en virtud del Convenio significase que: 1. las consultas deben ser formales, plenas y llevarse a cabo de buena fe (Nota_26); debe producirse un verdadero dilogo entre los gobiernos y los pueblos indgenas y tribales caracterizado por la comunicacin y el entendimiento, el respeto mutuo, la buena fe y el deseo sincero de alcanzar un acuerdo; 2. tienen que establecerse mecanismos apropiados a escala nacional y ello debe realizarse de una forma adaptada a las circunstancias; 3. tienen que llevarse a cabo consultas a travs de instituciones representativas de los pueblos indgenas y tribales en relacin con las medidas legislativas y administrativas; 4. deben llevarse a cabo consultas con el objetivo de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento sobre las medidas propuestas.

De todo lo anterior se desprende que, las consultas pro forma o la simple informacin no cumplirn con los requisitos del Convenio. Al mismo tiempo, dichas consultas no implican un derecho de veto (Nota_27) ni su resultado ser necesariamente alcanzar un acuerdo o lograr el consentimiento (Nota_28). La Comisin espera que las aclaraciones anteriores ayudarn a los gobiernos a aplicar de manera efectiva el Convenio y a los pueblos indgenas y tribales a gozar de la proteccin y beneficios del Convenio. Asimismo, confa en que fortalezcan el dilogo entre los gobiernos, y las organizaciones de empleadores y de trabajadores en relacin con los objetivos y el contenido del Convenio, con la participacin activa de organizaciones e instituciones de pueblos indgenas y tribales, tal como se pide en la resolucin adoptada por la Conferencia en 1989. La Comisin considera que su entendimiento del significado de las consultas ha permanecido fiel tanto a la letra como al espritu de las disposiciones pertinentes del Convenio nm. 169, los trabajos preparatorios que condujeron a su adopcin y las conclusiones de los comits tripartitos establecidos por el Consejo de Administracin para examinar las reclamaciones presentadas contra ciertos Estados Miembros en relacin con el incumplimiento del Convenio nm. 169. En cumplimiento de sus funciones, la Comisin formula recomendaciones para promover la aplicacin efectiva del Convenio. En relacin con la cuestin de si la Comisin puede realizar recomendaciones en relacin con la suspensin de actividades a la espera de consultas, la Comisin quiere sealar que queda claro que no es un tribunal de justicia y como resultado de ello no tiene poder de requerimiento ni de dictar medidas provisionales. La Comisin observa que, en los casos en los que ha realizado una recomendacin que se ha interpretado como tal, haba estado comunicndose con los pases interesados durante una serie de aos pidindoles que adoptasen las medidas necesarias para consultar con los pueblos indgenas y tribales interesados de conformidad con las disposiciones del Convenio. Por consiguiente, la Comisin concluye que el Convenio requiere, en primer lugar, que se realicen consultas en profundidad con las instituciones representativas de los pueblos indgenas y tribales y que despus se hagan los esfuerzos necesarios, en la medida de lo posible, para encontrar soluciones conjuntas, ya que esto es la piedra angular del dilogo. Tambin constituye una herramienta importante para alcanzar un desarrollo sostenible. Nota 1 Vanse CIT, 63. reunin, 1977, Informe III (Parte 4A), Informe de la Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones, prrafo 32; CIT, 73. reunin, 1987, Informe III (Parte 4A), Informe de la Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones, prrafo 21; CIT, 77. reunin, 1990, Informe III (Parte 4A), Informe de la Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones, prrafo 7; CIT, 78. reunin, 1991, Informe III (Parte 4A), Informe de la Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones, prrafos 11 y 12.

Nota 2 Vase CIT, 99. reunin, 2010, Actas Provisionales nm. 16, Primera Parte, prrafo 54; Segunda Parte, pgs. 108-112. Nota 3 Ibd., Segunda Parte, pg. 111. Nota 4 Vase CIT, 98. reunin, 2009, Actas Provisionales nm. 16, Primera Parte, prrafo 50. Nota 5 Artculo 6 1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos debern: a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a travs de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente; b) establecer los medios a travs de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la poblacin, y a todos los niveles en la adopcin de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra ndole responsables de polticas y programas que les conciernan; c) establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin. 2. Las consultas llevadas a cabo en aplicacin de este Convenio debern efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas. Artculo 7 1. Los pueblos interesados debern tener el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atae al proceso de desarrollo, en la medida en que ste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo econmico, social y cultural. Adems, dichos pueblos debern participar en la formulacin, aplicacin y evaluacin de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente.

2. El mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo y del nivel de salud y educacin de los pueblos interesados, con su participacin y cooperacin, deber ser prioritario en los planes de desarrollo econmico global de las regiones donde habitan. Los proyectos especiales de desarrollo para estas regiones debern tambin elaborarse de modo que promuevan dicho mejoramiento. 3. Los gobiernos debern velar por que, siempre que haya lugar, se efecten estudios, en cooperacin con los pueblos interesados, a fin de evaluar la incidencia social, espiritual y cultural y sobre el medio ambiente que las actividades de desarrollo previstas puedan tener sobre esos pueblos. Los resultados de estos estudios debern ser considerados como criterios fundamentales para la ejecucin de las actividades mencionadas. 4. Los gobiernos debern tomar medidas, en cooperacin con los pueblos interesados, para proteger y preservar el medio ambiente de los territorios que habitan. Artculo 15 1. Los derechos de los pueblos interesados a los recursos naturales existentes en sus tierras debern protegerse especialmente. Estos derechos comprenden el derecho de esos pueblos a participar en la utilizacin, administracin y conservacin de dichos recursos. 2. En caso de que pertenezca al Estado la propiedad de los minerales o de los recursos del subsuelo, o tenga derechos sobre otros recursos existentes en las tierras, los gobiernos debern establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos seran perjudicados, y en qu medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospeccin o explotacin de los recursos existentes en sus tierras. Los pueblos interesados debern participar siempre que sea posible en los beneficios que reporten tales actividades, y percibir una indemnizacin equitativa por cualquier dao que puedan sufrir como resultado de esas actividades. Artculo 17 1. Debern respetarse las modalidades de transmisin de los derechos sobre la tierra entre los miembros de los pueblos interesados establecidas por dichos pueblos. 2. Deber consultarse a los pueblos interesados siempre que se considere su capacidad de enajenar sus tierras o de transmitir de otra forma sus derechos sobre estas tierras fuera de su comunidad. 3. Deber impedirse que personas extraas a esos pueblos puedan aprovecharse de las costumbres de esos pueblos o de su desconocimiento de las leyes por parte de sus miembros para arrogarse la propiedad, la posesin o el uso de las tierras pertenecientes a ellos.

Nota 6 Vase Conferencia Internacional del Trabajo, 75. reunin, 1988, Informe VI (1), pg. 33. Nota 7 Vase CIT, 76. reunin, 1989, Informe IV (2B), pg. 6. Nota 8 Ibd., prrafo 68. Nota 9 Ibd., prrafo 74. Nota 10 Vase CIT, 76. reunin, 1989, Informe IV (2A), pgs. 43 y 44. Nota 11 La mayor parte de estas disposiciones se remitieron a un grupo de trabajo y las propuestas se sometieron a la Comisin para que las adoptase en su conjunto. Se adoptaron por consenso. Nota 12 Artculo 16 1. A reserva de lo dispuesto en los prrafos siguientes de este artculo, los pueblos interesados no debern ser trasladados de las tierras que ocupan. 2. Cuando excepcionalmente el traslado y la reubicacin de esos pueblos se consideren necesarios, slo debern efectuarse con su consentimiento, dado libremente y con pleno conocimiento de causa. Cuando no pueda obtenerse su consentimiento, el traslado y la reubicacin slo deber tener lugar al trmino de procedimientos adecuados establecidos por la legislacin nacional, incluidas encuestas pblicas, cuando haya lugar, en que los pueblos interesados tengan la posibilidad de estar efectivamente representados. 3. Siempre que sea posible, estos pueblos debern tener el derecho de regresar a sus tierras tradicionales en cuanto dejen de existir las causas que motivaron su traslado y reubicacin. 4. Cuando el retorno no sea posible, tal como se determine por acuerdo o, en ausencia de tales acuerdos, por medio de procedimientos adecuados, dichos pueblos debern recibir, en todos los casos posibles, tierras cuya calidad y

cuyo estatuto jurdico sean por lo menos iguales a los de las tierras que ocupaban anteriormente, y que les permitan subvenir a sus necesidades y garantizar su desarrollo futuro. Cuando los pueblos interesados prefieran recibir una indemnizacin en dinero o en especie, deber concedrseles dicha indemnizacin, con las garantas apropiadas. 5. Deber indemnizarse plenamente a las personas trasladadas y reubicadas por cualquier prdida o dao que hayan sufrido como consecuencia de su desplazamiento. Nota 13 Vase Resolucin sobre la accin de la OIT concerniente a los pueblos indgenas y tribales, CIT, 76. reunin, 1989, Actas Provisionales nm. 25, pgs. 36-37. Nota 14 Vase Informe de la Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones, Informe III (Parte 1A), pgs. 731-732, CIT, 98. reunin, 2009. Nota 15 En el contexto de su labor, las cuatro comisiones tripartitas establecidas por el Consejo de Administracin en virtud del artculo 24 de la Constitucin de la OIT para examinar las reclamaciones presentadas en virtud de este artculo, han examinado esta obligacin en virtud del Convenio nm. 169. Se trata de los casos de Colombia y el Ecuador en 2001, Argentina en 2008 y el Brasil en 2009. Nota 16 Vase documento GB.282/14/2, prrafos 36-39. Nota 17 Ibd., prrafo 36. Nota 18 Vase documento GB.282/14/3, prrafo 90. Nota 19 Vase documento GB.303/19/7, prrafo 81. Nota 20 Vase documento GB.304/14/7, prrafos 42-44. Nota 21

Ibd., prrafo 44. Nota 22 Ibd., prrafo 42. Nota 23 Artculo 2, 1). Nota 24 Artculo 33, 1). Nota 25 Vase documento GB.304/14/7, prrafo 43. Nota 26 Vase CIT, 76. reunin, 1989, Informe IV (2A), pgs. 19-21. Nota 27 Ibd., prrafo 74. Nota 28 Ibd.

ANNEXO 1

CEACR: Observacin general sobre el Convenio nm. 169, 79 reunin, 2008

En la vspera del 20. aniversario de la adopcin del Convenio, la Comisin toma nota de que el establecimiento de mecanismos apropiados y eficaces para la consulta y participacin de los pueblos indgenas y tribales en relacin con las cuestiones que les conciernen es la piedra angular del Convenio, aunque sigue siendo uno de los principales desafos que plantea la aplicacin del Convenio en una serie de pases. Debido a los grandes retos a los que actualmente tienen que hacer frente los pueblos indgenas y tribales, incluidos la regularizacin de la propiedad de la tierra, la salud, la educacin, y el aumento de la explotacin de los recursos naturales, la participacin de los pueblos indgenas y tribales en estos y otros mbitos que les afectan directamente, es un elemento fundamental para garantizar la equidad y la paz social a travs de la inclusin y el dilogo. La Comisin toma nota de que el Convenio hace referencia a tres procesos interrelacionados: la accin gubernamental coordinada y sistemtica, la participacin y la consulta. Toma nota que los artculos 2 y 33 del Convenio, ledos conjuntamente, disponen que los gobiernos tienen la obligacin de desarrollar, con la participacin de los pueblos indgenas y tribales, acciones coordinadas y sistemticas para proteger los derechos y garantizar la integridad de esos pueblos. Deben establecerse instituciones y otros mecanismos apropiados a fin de administrar programas, en cooperacin con los pueblos indgenas y tribales, que cubran todas las etapas, desde la planificacin hasta la evaluacin de las medidas propuestas en el Convenio. La Comisin recuerda que en virtud del artculo 7 del Convenio, los pueblos indgenas y tribales debern tener el derecho de decidir sus propias prioridades de desarrollo y de participar en la formulacin, implementacin y evaluacin de los planes y programas de desarrollo nacional y regional que les pueden afectar directamente. El artculo 6 establece los requisitos del Convenio en relacin con la consulta. La Comisin toma nota de que en muchos pases se han realizado autnticos esfuerzos en relacin con la consulta y la participacin a fin de aplicar el Convenio. Sin embargo, estos esfuerzos no siempre satisfacen las expectativas y aspiraciones de los pueblos indgenas y tribales, y no cumplen con los requisitos del Convenio. En algunos casos se han creado instituciones con responsabilidades relacionadas con los derechos de los pueblos indgenas y tribales, aunque en ellas hay poca o ninguna participacin de esos pueblos, o carecen de los recursos o la influencia suficientes. Por ejemplo, las decisiones fundamentales que afectan a los pueblos indgenas y tribales en muchos casos son adoptadas por los ministerios responsables de minera o de finanzas, sin coordinacin alguna con la institucin responsable de los derechos de los pueblos indgenas y

tribales. Como resultado de ello, esos pueblos no pueden opinar realmente sobre las polticas que les ataen. Aunque el Convenio no impone un modelo especfico de participacin, requiere la existencia o establecimiento de instituciones u otros mecanismos apropiados, con los medios necesarios para cumplir debidamente con sus funciones, y la participacin efectiva de los pueblos indgenas y tribales. Estas instituciones o mecanismos an se tienen que establecer en una serie de pases que han ratificado el Convenio. La Comisin no puede sino subrayar la importancia que tiene garantizar el derecho de los pueblos indgenas y tribales a decidir sus prioridades de desarrollo a travs de consultas significativas y eficaces y la participacin de esos pueblos en todas las etapas del proceso de desarrollo, especialmente cuando se debaten y deciden los modelos y prioridades de desarrollo. No realizar dichas consultas y no dejarles participar tiene graves repercusiones para la aplicacin y xito de programas y proyectos especficos de desarrollo, ya que de esta forma resulta poco probable que reflejen las aspiraciones y necesidades de los pueblos indgenas y tribales. Incluso cuando hay cierto grado de participacin general a escala nacional y se realizan consultas ad hoc sobre ciertas medidas, puede que esto no sea suficiente para cumplir con los requisitos del Convenio en lo que respecta a la participacin en la formulacin e implementacin de los procesos de desarrollo. Por ejemplo, cuando los pueblos interesados consideran que la agricultura es la prioridad, pero slo se los consulta en relacin con la explotacin minera despus de que se haya elaborado un modelo de desarrollo para la regin en el que se da prioridad a la minera. En relacin a las consultas, la Comisin toma nota de dos desafos fundamentales: i) garantizar que se realicen consultas apropiadas antes de adoptar todas las medidas legislativas y administrativas susceptibles de afectar directamente a pueblos indgenas y tribales; y ii) incluir disposiciones en la legislacin que requieran consultas previas como parte del proceso en el que se determina si se otorgarn concesiones para la explotacin y exploracin de recursos naturales. La forma y el contenido de los procedimientos y mecanismos de consulta tienen que permitir la plena expresin - con suficiente antelacin y sobre la base del entendimiento pleno de las cuestiones planteadas - de las opiniones de los pueblos interesados a fin de que puedan influir en los resultados y se pueda lograr un consenso, y para que estas consultas se lleven a cabo de una manera que resulte aceptable para todas las partes. Si se cumplen estos requisitos, las consultas pueden ser un instrumento de dilogo autntico, de cohesin social y desempear un papel decisivo en la prevencin y resolucin de conflictos. Por consiguiente, la Comisin considera importante que los gobiernos, con la participacin de los pueblos indgenas y tribales establezcan, de forma prioritaria, mecanismos apropiados de consulta con las instituciones representativas de esos pueblos. Debera realizarse una evaluacin peridica del funcionamiento de los mecanismos de consulta, con la participacin de los pueblos interesados, a fin de continuar mejorando su eficacia. La Comisin alienta a los gobiernos a proseguir sus esfuerzos, con la participacin de los pueblos indgenas y tribales, en los mbitos siguientes, y que en prximas memorias transmitan informaciones sobre las medidas adoptadas al respecto:

- desarrollo de las medidas y mecanismos previstos en los artculos 2 y 33 del Convenio; - establecimiento de mecanismos de participacin para la formulacin de planes de desarrollo; - inclusin del requisito de consulta previa en la legislacin relacionada con la exploracin y explotacin de los recursos naturales; - realizacin de consultas sistemticas sobre las medidas legislativas y administrativas mencionadas en el artculo 6 del Convenio, y - establecimiento de mecanismos eficaces de consulta que tengan en cuenta la concepcin de los gobiernos y de los pueblos indgenas y tribales sobre los procedimientos a seguir.

ANNEXO 2 Resolucin sobre la accin de la OIT concerniente a los Pueblos Indgenas y Tribales
La Conferencia General de la Organizacin Internacional del Trabajo: Habiendo adoptado el Convenio revisado sobre Pueblos Indgenas y Tribales, 1989, y, Decidida a mejorar la situacin y condicin de estos pueblos a la luz de los cambios habidos desde la adopcin del Convenio sobre Poblaciones Indgenas y Tribuales (nm.107), y Convencida de la contribucin esencial que los pueblos indgenas y tribales de las distintas regiones del mundo hacen a las sociedades nacionales, reafirmando as la identidad sociocultural de stas, y Motivada por su firme deseo de apoyar la ejecucin y promocin de las disposiciones del Convenio revisado (nm. 169); 1. Invita a los Estados Miembros a que consideren la ratificacin del Convenio revisado a la mayor brevedad posible, a cumplir con las obligaciones establecidas en el Convenio y a ejecutar sus disposiciones de la manera ms efectiva; 2. Invita a los gobiernos a cooperar a este efecto con las organizaciones e instituciones nacionales y regionales de los pueblos interesados, 3. Invita a los gobiernos, las organizaciones de empleadores y de trabajadores a iniciar un dilogo con las organizaciones e instituciones de los pueblos interesados respecto de los medios ms adecuados para asegurar la ejecucin del Convenio, y para establecer mecanismos de consulta apropiados que permitan a los pueblos indgenas y tribales expresar sus puntos de vista sobre los distintos aspectos del Convenio; 4. Invita a los gobiernos, las organizaciones de empleadores y de trabajadores a promover programas educativos, en colaboracin con las organizaciones e instituciones de los pueblos interesados, a fin de dar a conocer el Convenio en todos los sectores de la sociedad nacional, incluyendo programas que consistiran, por ejemplo, en: (a) preparacin de materiales sobre los contenidos y objetivos del Convenio; (b) informacin, a intervalos regulares, sobre las medidas adoptadas para la aplicacin del Convenio;

(c) organizacin de seminarios concebidos para promover una mejor comprensin, la ratificacin y la ejecucin de las normas contenidas en el Convenio; 5. Urge a las organizaciones internacionales mencionadas en el prembulo del Convenio y a otras existentes, dentro de los recursos presupuestarios con que se cuenta, a colaborar en el desarrollo de actividades para el logro de los objetivos del Convenio en sus respectivos mbitos de competencia y a la OIT a que facilite la coordinacin de tales esfuerzos; 6. Urge al Consejo de Administracin de la Oficina Internacional del Trabajo para que d mandato al Director General a fin de que lleve a cabo las siguientes acciones, dentro de los recursos presupuestarios existentes, y para que proponga que se acuerden ms recursos en los presupuestos futuros para tales fines: (a) promocin de la ratificacin del Convenio y seguimiento de su aplicacin; (b) ayuda a los gobiernos para el desarrollo de medidas efectivas en la ejecucin del Convenio con la plena participacin de los pueblos indgenas y tribales; (c) puesta a disposicin de las organizaciones de los pueblos interesados, de informacin sobre el alcance y contenido de este Convenio, as como de otros convenios que puedan tener relacin directa con ellos, y a que posibilite el intercambio de experiencias y el conocimiento entre ellos; (d) refuerzo del dilogo entre los gobiernos, las organizaciones de empleadores y de trabajadores respecto de los objetivos y contenidos del Convenio, con la participacin activa de las organizaciones e instituciones de los pueblos interesados; (e) preparacin de un estudio general, en su momento, de conformidad con el artculo 19 de la Constitucin de la OIT, sobre las medidas adoptadas por los Estados Miembros para la aplicacin del Convenio revisado; (f) produccin, anlisis y publicacin de informacin cuantitativa y cualitativa, significativa, comparable y puesta al da sobre las condiciones sociales y econmicas de los pueblos interesados; (g) desarrollo de programas y proyectos de cooperacin tcnica que beneficien directamente a los pueblos interesados, en relacin con la pobreza extrema y el desempleo que les afecta. Estas actividades deberan incluir esquemas de generacin de ingresos y de empleo, desarrollo rural, formacin profesional, promocin de la artesana y la industria rural, programas de trabajos pblicos y tecnologa apropiada. Estos programas deberan ser financiados con cargo al presupuesto regular dentro de las limitaciones presupuestarias existentes, por recursos multibilaterales y por otros recursos.

Resolucin adoptada el 27 de junio de 1989, por la Conferencia General de la Organizacin Internacional del Trabajo, 76a. Reunin.