Revista de la

CEPAL
Director RAUL PREBISCH Secretario Tcnico ADOLFO GURRIERI Secretario Adjunto GREGORIO WEINBERG

NACIONES UNIDAS COMISIN ECONMICA PARA AMERICA LATINA SANTIAGO DE CHILE / DICIEMBRE DE 1981

Revista de la

CEPAL
Nmero 15 Santiago de Chile Diciembre 1981

SUMARIO
Desarrollo y equidad. El desafo de los aos ochenta. Enrique V. Iglesias. Problemas y orientaciones del desarrollo. Centro de Proyecciones Econmicas de la CEPAL. Acerca del consumo en los nuevos modelos latinoamericanos. Carlos Filgueira. Reflexiones sobre la industrializacin exportadora del sudeste asitico. Fernando Fajnzylber. Estrategia de desarrollo y empleo en los aos ochenta. Vctor E. Tokman. El concepto de integracin. Isaac Cohen Orantes. Dilogo acerca de Friedman y Hayek. Desde el punto de vista de la periferia. Ral Prebisch. Algunas publicaciones de la CEPAL.

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I Algunas definiciones tradicionalmente utilizadas

El concepto d e integracin Isaac Cohen Orantes*

El concepto de integracin es de viejo cuo, aunque su utilizacin econmica data de la segunda posguerra cuando fue empleado para explicar uno de los objetivos de los programas de reconstruccin de Europa. Desde su lejano origen, su significado ha cambiado de acuerdo a las circunstancias, lo que justifica una exploracin del mismo para otorgarles un sentido apropiado a las actuales condiciones. De todos modos, el presente artculo no tiene una finalidad meramente semntica, pues persigue el propsito de esclarecer el trmino, ajustndolo a la realidad en la medida de lo posible ( para poder derivar de dicho esclarecimiento medidas integracionistas ms viables. O sea, procura definir qu es integracin para as identificar medidas concretas susceptibles de ser adoptadas y ejecutadas. Ello, por supuesto, no significa que pretenda que el simple esclarecimiento del concepto de integracin sea considerado suficiente para superar las dificultades que enfrenta el proceso. En cambio, s reconoce que la superacin de tales dificultades requiere, entre otros elementos, la elaboracin de una definicin adecuada. El trabajo se divide en dos partes. En la primera se hace una revisin de las definiciones de integracin ms utilizadas corrientemente, con el objeto de identificar sus rasgos comunes y algunas de sus desventajas; y en la segunda parte se ofrece una definicin alternativa y se analizan sus elementos y algunas de sus ventajas.
*Funcionario d e la Subsede d e la CEPAL en Mxico.

E n esta parte del trabajo se describen dos tipos de definicin de integracin tradicionalmente utilizadas. El primero puede ser denominado econmico y el segundo poltico. El propsito de esta descripcin es deducir de ella algunas consideraciones, basadas en la experiencia de los aos recientes, respecto a sus desventajas para la viabilidad de las medidas integracionistas q u e ambas definiciones estn en condiciones de generar. A. LA DEFINICIN ECONMICA La definicin econmica de integracin alude al proceso mediante el cual dos o ms pases proceden a la abolicin, gradual o inmediata, d e las barreras discriminatorias existentes entre ellos con el propsito de establecer un solo espacio econmico. Para esta concepcin, la integracin d e b e tender hacia el surgimiento de un espacio econmico entre los participantes, q u e sirva de base al establecimiento de una nueva divisin del trabajo entre ellos, para satisfacer las necesidades de dicho espacio y dentro del cual los productos y los factores, o ambos a la vez, gocen de libre movilidad. Esto ltimo podr lograrse aboliendo las barreras discriminatorias existentes que obstaculicen la libre circulacin de los productos y de los factores dentro de dicho espacio. Sin embargo, este ltimo es el estado de cosas q u e se alcanzara al final de la evolucin del proceso. 1 D e all se deriva la necesidad de especificar las distintas etapas que es preciso recorrer para alcanzar esta meta, en forma gradual a u n q u e lineal. Como son bien conocidas estas etapas, basta aludir a ellas brevemente. Principian por una zona de libre comercio, ca1 Esta distincin de la integracin como proceso y como estado d e cosas fue hecha por Bela Balassa, The Theory of Economic Integration, Londres, George Allen and Unwin Ltd., 1961, p. 1. Como proceso abarca "las medidas diseadas para abolir la discriminacin entre unidades econmicas pertenecientes a diferentes Estados nacionales"; y como estado d e cosas significa "la ausencia de distintas formas de discriminacin entre economas nacionales".

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racterizada por la libre movilidad de productos; pasan luego a requerir el establecimiento de una barrera aduanera comn frente a terceros, con lo cual se alcanza la unin aduanera. Una vez dados ambos elementos, se permite la movilidad de los factores productivos y as se llega al mercado comn, para desembocar con la coordinacin de polticas, estableciendo la unin econmica. O sea, con la creacin de un espacio econmico ms amplio dentro del cual existir una nueva divisin del trabajo, basada en la libre movilidad de factores y productos.

Esta concepcin econmica de la integracin, como ya antes se mencion, fue fruto de las circunstancias histricas de la poca durante la cual fue utilizada. Y como tal, sirvi de b a s e para la adopcin de un conjunto de medidas d e poltica econmica, cuya influencia an p u e d e sentirse en la actualidad. D e esta manera, por ejemplo, se ha registrado el empleo de esta concepcin en pronunciamientos oficiales como el realizado por Paul Hoffmann, el 31 de octubre de 1949, en su carcter de Director de la Administracin para Esta distincin entre preferencia y acuerla Cooperacin Econmica del Gobierno de los dos de integracin fue claramente expresada Estados Unidos ante la Organizacin Europea por un miembro de la delegacin norteameripara la Cooperacin Econmica (OECE). cana a las negociaciones del Acuerdo General, Hoffman consideraba urgente, entonces, un las q u e tuvieron como base tambin una proprogreso ms acelerado hacia "una integracin puesta del Gobierno de los Estados Unidos: de la economa de Europa Occidental" y expli" U n a unin aduanera crea un rea comercaba el significado del trmino de la manera cial ms amplia, elimina los obstculos a la siguiente: "La sustancia de tal integracin sera la formacin de un solo gran mercado dentro competencia, posibilita una localizacin ms del cual las restricciones cuantitativas a los mo- econmica de los recursos y opera as para invimientos de productos, las barreras moneta- crementar la produccin y aumentar los niveles rias a los flujos d e pagos y, eventualmente, to- de vida. Un sistema preferencial, por otra parte, dos los aranceles hayan sido permanentemente obstruye la economa en la produccin y restringe el crecimiento del ingreso y de la demaneliminados". 2 da... Una unin aduanera es conducente a la D e ninguna manera accidental, esta misma expansin del comercio sobre la base del multiconcepcin sustenta la redaccin de las dispo- lateralismo y la no discriminacin; un sistema siciones sobre integracin econmica conteni- preferencial no lo es." 4 das en el Artculo XXIV del Acuerdo General Basado en estas consideraciones, el artcusobre Aranceles Aduaneros y Comercio lo XXIV del Acuerdo General reconoce la po(GATT, conforme a sus siglas en ingls). Como es sabido, el ordenamiento econmico internacional diseado durante la posguerra persegua 3 El artculo primero se refiere a los objetivos del fundamentalmente, en materia comercial, el Acuerdo y el segundo define qu se entiende por trata2 L a utilizacin del trmino ha sido investigada recient e m e n t e por Fritz Machlup, A History of Thought on Economic Integration, Londres, T h e Maemillan Press Ltd., 1977, p p . 3-12, y de all se tom la cita.

surgimiento de relaciones basadas en el principio del libre comercio. Esta concepcin fue plasmada en el Acuerdo General mencionado al convertirse en uno de sus objetivos la "eliminacin del trato discriminatorio" entre las Partes Contratantes. Por esto ltimo se entiende "cualquier ventaja, favor, privilegio o inmunidad concedido por una Parte Contratante a un producto originario de otro pas o destinado a l". 3 E l mecanismo mediante el cual este principio de no discriminacin debera ser puesto en prctica era el de la clusula de nacin ms favorecida, de modo que, en trminos negativos, el objetivo bsico del Acuerdo General consiste en la eliminacin de cualquier tipo de preferencias discriminatorias en contra de terceros. Sin embargo, esta prohibicin expresada en trminos generales abarca, por supuesto, a los acuerdos parciales de integracin econmica y esta es la razn por la cual stos se encuentran exceptuados de la prohibicin anterior, siempre y cuando se cumplan determinados requerimientos.

miento d e nacin ms favorecida. Vase Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, Instrumentos bsicos y documentos diversos (Nmero de venta: GATT/ 1955-1), Ginebra, abril de 1955, pp. 7-11. 4 Clair Wilcox, A Charter for World Trade, N ueva York, Macmillan, 1949, pp. 70-71.

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tencialidad de la integracin comercial realizada mediante el establecimiento de uniones aduaneras o de zonas de libre comercio, las cuales p u e d e n alcanzarse en forma inmediata o d e s p u s d e transcurrido un perodo de transicin, y adems, enumera los requisitos que deb e n cumplir los acuerdos que se celebren entre los pases miembros del Acuerdo. 5 Tales requisitos son: a) E n el caso de las uniones aduaneras, los aranceles y otras regulaciones comerciales impuestas al comercio con terceras partes no deb e n ser en su totalidad ms altas o ms restrictivas q u e la incidencia general de los aranceles y las regulaciones vigentes en los territorios constitutivos de la unin antes del establecimiento de sta; b) Para el caso de las zonas de libre comercio, los derechos de aduana y dems regulaciones restrictivas deben ser eliminadas con respecto a lo esencial de los intercambios comerciales de los productos originarios de los territorios constitutivos; c) Finalmente, y quizs de mayor inters para los propsitos de este trabajo, todo acuerdo para alcanzar cualquiera de las dos metas anteriores d e b e comprender un plan y un programa para su establecimiento dentro de un plazo razonable. D e estas disposiciones se colige que todo a c u e r d o de integracin econmica tendiente a lo q u e con posterioridad se consideraron las dos primeras etapas del proceso, para ser aceptables dentro del marco de la legislacin imperante, deba fijarse cualquiera de estas dos alternativas como meta y deba ser acompaado, a d e m s , de un calendario para alcanzarlas. Si se deja de lado la forma como estas normas han sido aplicadas y la influencia que han ejercido, sobre todo en Amrica Latina, 6 puede
5 U n b u e n anlisis d e los orgenes y el significado del artculo XXIV p u e d e n encontrarse en Gerard Curzon, Multilateral Commercial Diplomacy, Londres, Michael Joseph, 1965, p p . 260-289; y Kenneth W. Dam, The GATT Law and International Economic Organization, Chicago, T h e University of Chicago Press, 1970, pp, 274-295. 6 G e r m n i c o Salgado en "Los conceptos bsicos de la integracin latinoamericana y su reevaluacin a la luz de la e x p e r i e n c i a " (mecanografiado, s.f.) analiza cmo se aplic el artculo XXIV en Amrica Latina. Vase tambin Kenneth W. S. D a m , "Regional Economic Arrangements and the G A T T " , en University of Chicago Law Review, XXX (1963), p p . 615,644-46.

notarse cmo la concepcin apuntada repercuti de manera efectiva sobre el contenido de las disposiciones vigentes en materia de comercio internacional. Luego, al plantearse la posibilid a d d e crear un mercado comn latinoamericano, el Gobierno de los Estados Unidos condicion su apoyo a tales propsitos siempre y cuando se cumplieran los requisitos enumerados en el artculo XXIV del Acuerdo General. 7 Lo que d e b e subrayarse, para concluir este apartado, es cmo la concepcin admitida en la poca de la integracin econmica influy decisivamente sobre las normas internacionales vigentes y la poltica exterior de algunos gobiernos. As, la total abolicin de barreras discriminatorias entre los participantes, para permitir el surgimiento de un solo espacio econmico entre ellos, fue el significado atribuido al trmino. B. LA DEFINICIN POLTICA La definicin poltica de integracin intenta hacerse cargo de las implicaciones polticas q u e supone el desenvolvimiento de un proceso q u e t i e n d e a la aparicin de un espacio econmico mayor entre los participantes. Por ello, p o n e menos nfasis en la abolicin de barreras o en la coordinacin de polticas, porque se interesa ms por las consecuencias institucionales q u e acarrea la adopcin de tales medidas. O sea, esta concepcin se enfrenta a la. necesidad d e q u e , simultneamente con el surgimiento del espacio integrado, vaya crendose un ncleo institucional capaz de ordenar el funcionamiento d e las relaciones econmicas dentro d e dicho espacio. Por estas razones, y desde esta perspectiva, se concibe a la integracin como el proceso m e d i a n t e el cual los participantes transfieren a un e n t e ms poderoso las lealtades y las atribu7 E1 Subsecretario de Estado Douglas Dillon en la reunin del Comit d e los Veintiuno de la OEA, celebrada en Washington en febrero de 1959; enumer tales condiciones. Vase Congreso de los Estados Unidos, Senado, United States and Latin American Policies Affecting their Economic Relations, estudio preparado por la National Planning Association a solicitud del Subcomit sobre Asuntos d e las Repblicas Americanas del Comit de Relaciones Exteriores, Washington, Government Printing Office, 1960, p p . 64-65.

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ciones para regular sus relaciones dentro del espacio o la unidad mayor. 8 Esta definicin de los requisitos institucionales q u e d e b e n acompaar al surgimiento del espacio integrado, a diferencia de la concepcin econmica, no intenta una especificacin d e las etapas por las cuales d e b e transitar esta evolucin, aunque acepta la posibilidad de que ello ocurra gradualmente. Ms bien, pretende q u e dicha transferencia de atribuciones y poderes a las instituciones del proceso ocurra en forma casi automtica, mediante lo que se denomina un desborde de los objetivos originalm e n t e limitados, el que constituye el motor de la creciente politizacin del proceso integrados9 Al igual q u e con la definicin econmica, las circunstancias han jugado un papel decisivo e n la orientacin d e esta manera de concebir el proceso. En efecto, la experiencia de Europa Occidental en materia de integracin econmica es la q u e le sirve de base. Sobre todo la esperanza de que el inicio del proceso, en esta parte del mundo, por los aspectos econmicos desembocara, con el andar del tiempo, en la transferencia de poderes y lealtades hacia instituciones comunes, con lo cual se ira conform a n d o , gradualmente, la unidad mayor entre los participantes. Sin embargo, esta concepcin poltica, a diferencia d e la econmica, no tuvo la influencia ejercida por esta ltima sobre la poltica exterior de determinados gobiernos o sobre las normas constitutivas de algunos organismos internacionales. Ms bien su influencia se hizo sentir sobre un buen nmero de anlisis de
8 Esta es la definicin utilizada por Ernst B. Haas y P h i l i p p e C. Schmitter, "Economics and Differential Patterns of Political Integration: Projections about Unity in Latin America", en International Political Communities: An Anthology, Nueva York, Doubleday, 1966, P. 265. 9 Philippe C Schmitter, "Three Neo-Functional Hypotheses about International Integration", International Organization, Vol. 23, No. 4, 1969, p. 166, ha definido el d e s b o r d e en los siguientes trminos: "Los miembros de un e s q u e m a (le integracin de acuerdo con algunas metas colectivas, por diversos motivos, pero desigualmente satistechos por el alcance d e dichas nietas intentan resolver su insatisfaccin recurriendo a la colaboracin en otro sector (es decir, ampliando el alcance de los compromisos mutuos), o bien mediante la intensificacin de sus compromisos con el sector original (aumentando la profundidad del compromiso mutuo) o recurriendo a ambos simultneamente".

carcter acadmico a los que fueron sometidos los distintos esquemas de integracin econmica existentes en el mundo, inclusive los de Amrica Latina. 10 Estos ltimos han tratado de identificar, en el contexto latinoamericano, circunstancias equivalentes a las europeas con el propsito de impulsar en este contexto un proceso similar al q u e se esperaba se registrase en Europa Occidental. 1 1 Pero, en ambos casos, las circunstancias han evolucionado en forma distinta. El proceso de transferencia de lealtades y de poderes no ha ocurrido en la realidad con la automatcidad deseada y las lecciones aprendidas por los participantes respecto a la cooperacin e n reas relativamente menos controvertidas, como las econmicas, no pudieron ser aplicables o transferibles a otras reas relativamente ms controvertidas, como por ejemplo las relacionadas con la seguridad y la poltica exterior. 12 0 sea, el hecho de que la unidad mayor entre los participantes no haya surgido con la celeridad y la automaticidad esperada, ha venido a imponer la necesidad de revisar esta concepcin basada, en gran parte, en el optimismo generado por el xito inicial de la integracin econmica de Europa Occidental. El relativo estancamiento de esta ltima, ante las esperanzas de creciente politizacin que esta concepcin le acreditaba, han venido a poner en duda tambin la conveniencia de concebir al proceso de integracin desde la perspectiva de la meta final q u e ste se espera que alcance con el transcurso del tiempo. 1 3
l U n a buena revisin de tales aplicaciones puede encontrarse en Roger D. Hansen, "Regional Integration: Reflections on a Decade of Theoretical Efforts", en World Politics, Vol. 2 1 , No. 2, enero 1969, pp. 257-270. 11 E m s t B. Haas intent esta bsqueda de lo que denomina 'equivalentes funcionales' en " T h e Uniting of Europe and the Uniting of Latin America", en Journal of Common Market Studies, Vol. 5, No. 4, junio 1967, pp. 315-43. 12 Este era el sentido de las tempranas crticas en contra d e tal optimismo hechas por Stanley Hoffmann, "Obstinate or Obsolete? T h e Fate of the Nation-State and the Case of Western Europe", en International Regionalism: Readings, J. S. Nye (ed.), Boston, Little Brown, 1968, p p . 177-230; como as tambin por el mismo autor, " T h e European Process at Atlantic Crosspurposes", en Journal of Common Market Studies, Vol. 3, No. 2, febrero 1965, p p . 85-101. 13 Vanse las reflexiones autocrticas de Ernst B. Haas, " T h e Study of Regional Integration: Reflections on the Joys & Anguish of'Pretheorizing", en International Orga-

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Las circunstancias, entonces, han impuesto la necesidad de buscar una concepcin ms modesta pero ms relevante de la integracin, sobre todo ante la imposibilidad de 'trascender el Estado-nacin', que constitua uno de los objetivos bsicos de las concepciones polticas anteriores. C. RASGOS COMUNES DE AMBAS DEFINICIONES Las anteriores, descritas muy brevemente, son las dos concepciones de la integracin dominantes e n el pasado reciente; ambas poseen ms similitudes que diferencias, por lo que a q u sern sealadas las primeras, con el propsito d e sacar de ellas las desventajas ms importantes q u e comparten desde la perspectiva del tipo de medidas de poltica que pueden derivarse de su utilizacin. Posiblemente el rasgo comn ms saliente q u e comparten ambas definiciones sea el nfasis q u e p o n e n en el resultado del proceso de integracin, o sea en la meta final del mismo, q u e consiste en el establecimiento de un espacio mayor en el caso de la econmica, o b i e n el surgimiento de una unidad mayor, en el caso de la poltica. Esta coincidencia se deriva de la concepcin, compartida por ambas, de la integracin como un proceso especial consistente en la agrupacin de partes en un todo; lo cual requiere q u e el proceso se delina en funcin de la totalidad y q u e las medidas tendientes a su establecimiento se ponderen desde la perspectiva de su contribucin gradual y parcial a la consecucin de la meta. Ambas definiciones comparten, adems, un rasgo de linealidad, por la forma de esperar q u e se alcance la meta. Caracterizada por la sucesin ordenada de etapas, en el caso de la econmica, o bien por la automaticidad, en el caso de la poltica. D e estos dos rasgos comnmente compartidos por ambas definiciones pueden derivarse

sus desventajas ms importantes, cuando se les juzga a la luz de la influencia negativa que ejercen sobre el tipo de medidas integracionistas susceptibles de ser identificadas y propuestas, y basadas en ellas. La inclusin de la meta final en la definicin provoca una de sus ms importantes desventajas, porque tiene el inconveniente de q u e , generalmente, las medidas integracionistas se evalan en funcin de la contribucin q u e p u e d e n hacer al logro de dicha meta, prescindiendo, a menudo, de su valor intrnseco. Adems, como los procesos de integracin son de largo aliento y la llegada a la meta requiere, con frecuencia, ms tiempo del originalmente previsto, las medidas de integracin intermedias o parciales se consideran insuficientes por su escasa contribucin, juzgada en trminos relativos, al arribo a la meta final. Lo cual, tamb i n con frecuencia, causa la impresin de que las medidas parciales, cuando se las contrasta con la magnitud de la meta, no son sino manifestaciones d e un cierto inmovilismo, ante la imposibilidad de que surja con la celeridad esperada el espacio econmico ms amplio o la unidad mayor. En segundo lugar, la inclusin de la meta final en la definicin causa otra limitacin importante en cuanto a la identificacin de medidas integracionistas, por razones similares a las anteriores. Puesto que slo se consideran como tales aquellas que contribuyan a alcanzar la meta final, con frecuencia se intenta 'quemar etapas' y se proponen medidas poco viables en las actuales circunstancias, pero cuya justificacin se encuentra en el hecho de que sern requeridas cuando se alcance la meta o para alcanzarla con rapidez. De all que propuestas a todas luces necesarias para el establecimiento del espacio o la unidad mayor, como por ejemplo la coordinacin de polticas, la creacin de una moneda comn, o el otorgamiento de poderes supranacionales a las instituciones del proceso, se estrellen contra las realidades presentes; porque estas ltimas se caracterizan por la existencia separada pero interdependiente de los Estados participantes, los que celosamente se reservan o pretenden reservarse ciertas reas al control exclusivo de su soberana. Por ltimo p u e d e n criticarse, por su excesivo formalismo, las definiciones que incluyan

nization, Vol, 24, No. 4, otoo 1970, pp. 607-646; tambin del mismo autor, The Obsolescence of Regional Integration Theory, Research Series No. 25, Institute of International Studies, University of California, Berkeley, 1975.

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la meta final, porque no hacen referencia alguna a las consecuencias que tendr para los participantes la ejecucin de medidas tendientes a alcanzar la meta, como por ejemplo la abolicin de barreras o el surgimiento de un ente supra nacional. En efecto, poco se refieren estas definiciones a lo que suceder o a lo que significar para los participantes la adopcin de tales medidas. Puede afirmarse que el ente suprana cional estar dotado de las facultades necesarias para distribuir equitativamente los costos y los beneficios de las medidas integracionistas entre los participantes? Puede garantizarse que los flujos de productos y de factores beneficiarn por igual a todos los participantes? La experiencia histrica, en cambio, indica que la unificacin total no afecta por igual a todas las partes, como lo revelan casos como el del Sur de Italia o el del Noreste del Brasil.

distribucin. Pero el camino est plagado de incertidumbre, sobre todo porque transitarlo requiere que los participantes abandonen beneficios actuales, pero ciertos y aunque quizs menores, a cambio de obtener beneficios futuros, pero inciertos y aunque quizs mayores. Por estas razones, las mencionadas definiciones de integracin no parecen ser las ms adecuadas para el diseo de medidas integracionistas viables. El hecho de que ambas incluyan la meta final y demanden una cierta linealidad para alcanzarla, provoca consecuencias negativas, puesto que impide la elaboracin de propuestas ms adecuadas a la realidad presente, o a aquella otra realidad en la que se encuentran los Estados participantes antes de alcanzar la meta. Esto requiere que se intente elaborar una definicin alternativa ms adecuada, con el La verdad es que las respuestas a estas propsito de que puedan derivarse de ella meinterrogantes no pueden darse de antemano didas ms congruentes con la realidad.14 Con con suficiente certeza como para que los go- mayor razn, si se reconoce el hecho de que las biernos miembros acepten dichas medidas sin definiciones mencionadas fueron producto de estar en posibilidades de medir sus consecuen- la situacin imperante en el momento de su cias. O sea, como con antelacin no pueden elaboracin, porque los recientes cambios ocudisiparse las dudas que provoca entre los parti- rridos en el actual sistema internacional impocipantes la adopcin de tales medidas, slo se nen tambin la necesidad de adecuar la forma les puede ofrecer que transiten un camino ha- de concebir la integracin a estas nuevas circia una meta que generar beneficios y costos, cunstancias. sin que pueda ser exactamente precisada su

II Una concepcin alternativa

Dentro de la perspectiva de tratar de encontrar una concepcin que permita identificar medidas integracionistas viables, esta parte ofrece una definicin alternativa, analiza sus elementos y concluye sealando algunas de las ventajas que de ella podran derivarse. A. LA DEFINICIN Y SUS ELEMENTOS Con el propsito de evitar algunas de las dificultades mencionadas, se define como integracin el proceso mediante el cual dos o ms gobiernos adoptan, con el apoyo de instituciones comunes, medidas conjuntas para intensificar su interdependencia y obtener as beneficios mutuos.15 Conviene detenerse a analizar con cuidado los elementos de esta definicin. El primero de ellos, que la integracin sigue siendo concebi14 Sobre esta base descansan las observaciones crticas d e H e l m u t Janka, "La 'racionalidad' de la integracin y la 'irracionalidad' de la realidad", en Comercio Exterior, Vol. 27, No. 7, Mxico, julio d e 1977, pp. 762-770. 15 Esta definicin se apoya en el trabajo de Robert O. Keohane y Joseph S. Nye, "International Interdependence and Integration", en F r e d I. Greenstein y Nelson W. Polsby (eds.), Handbook of Political Science, Vol. 8: International Politics, Mass., Addison Wesley Publishing Co., 1975, pp. 363-414.

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d a como u n proceso; el segundo se refiere a los actores o protagonistas de dicho proceso, y el tercero indica el objetivo que se persigue. 1. La integracin como proceso

La necesidad de concebir la integracin como proceso se deriva del hecho de que se trata de un conjunto de actividades que ocurren en forma continua. D e manera que concebirla como proceso le otorga la dimensin temporal adecuada, y q u e d a n excluidas de la definicin aquellas actividades conjuntas efmeras que p u e d a n ocurrir entre dos o ms Estados. O sea, se trata de un conjunto de actividades dotadas d e cierta continuidad en el tiempo. D e b e notarse, sin embargo, que la nocin d e proceso no necesariamente lleva implcita la meta final, de manera que la presente definicin se aparta de la que fue individualizada como la caracterstica central de las dos definiciones antes comentadas. Ahora bien, conviene advertir q u e de ninguna manera esto significa un proceso desprovisto de objetivos. Todo lo contrario, y aunque esto merecer mayores comentarios ms adelante, advirtase que el proceso tiene un objetivo que consiste en la promocin de la interdependencia mutuamente beneficiosa entre los participantes. Lo que as concebido no posee el proceso es una meta final, o un estado de cosas que fatalmente deba alcanzarse, entendido en trminos espaciales. Es decir, no se trata de un proceso que tiende a establecer un espacio o una unidad mayor, se trata de un devenir dotado de valor intrnseco y no de una evolucin hacia una meta predeterminada q u e deba alcanzarse fatal o linealmente por el solo cumplimiento de ciertas etapas tamb i n predeterminadas. Esta concepcin de la integracin como proceso sin meta final, pero con objetivo, permite abarcar cualquier medida parcial, adoptada con cierta continuidad por los participantes con el propsito de obtener beneficios mutuos, como sera el caso del otorgamiento de preferencias comerciales para un nmero limitado de productos. En este ltimo caso es interesante observar q u e las circunstancias tambin parecen haber sido ms poderosas que las definiciones. E n la actualidad existen esquemas pre ferenciales, como por ejemplo la Convencin

d e L o m entre la Comunidad Europea y algunos pases en desarrollo del Africa, del Caribe y del Pacfico; o bien esquemas de preferencias generalizadas de los pases desarrollados. De manera q u e p u e d e considerarse superada la poca e n q u e este tipo de medidas se consideraba atentatoria contra el casi sacrosanto principio del libre comercio que se intent hacer prevalecer al finalizar la Segunda Guerra Mundial. Finalmente, y quizs de mayor importancia, un proceso sin meta pero con objetivo permite liberar a la integracin de las aprehensiones q u e provoca entre los participantes el surgimiento de la unidad mayor, dentro de la cual, e n la prctica, stos estn condenados a desaparecer. Porque la existencia de un ente supranacional supone, necesariamente, que algunos de los atributos soberanos de los Estados participantes deberan ser transferidos a dicho ente. D e esta manera los gobiernos miembros p u e d e n intentar satisfacer algunos objetivos comunes, sin poner en peligro su propia existencia. 2. Los actores o protagonistas

El segundo elemento de la definicin propuesta se refiere a los participantes en el proceso. E n primer trmino, se sugiere que las medidas conjuntas sean adoptadas por dos o ms gobiernos, pero con una calificacin esencial, que se refiere al hecho de que lo hagan con el apoyo de instituciones comunes. Esto ltimo permite diferenciar las relaciones que se establezcan dentro d e u n proceso de integracin de las que normalmente ocurren dentro del sistema internacional. La participacin de las instituciones comunes implica no slo que las actividades mancom u n a d a s d e b e n estar dotadas de cierta continuidad en el tiempo, sino que estn sometidas a procedimientos institucionalizados. 16 Ello significa q u e tales relaciones deben estar suje16 Sobre el papel de las instituciones en los procesos de integracin p u e d e consultarse Lawrence B. Krause y Joseph S. Nye, "Reflections on the Economics and Politics of International Economic Organizations", en International Organization, Vol. 29, No. 1, invierno 1975, p p . 323-342; Philippe C. Schmitter, "The 'Organizational D e v e l o p m e n t ' of International Organizations", en International Organization, Vol. 25, No. 4, otoo 1971, pp. 917-37;

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tas a un conjunto de normas que identifiquen los procedimientos aceptables para todos los participantes dispuestos a adoptar decisiones e n t r e ellos. La aceptabilidad por parte de todos, a su vez, apunta hacia la adopcin de decisiones por consenso, en vez de hacerlo por medios coercitivos o mediante regmenes de mayora supranacionales, todo lo cual es congruente con el requisito de que sean los gobiernos quienes d e b a n adoptar las decisiones, pero sin la intencin d e trascenderlos creando o establec i e n d o una unidad mayor entre ellos. 17 D e esta manera, la participacin voluntaria y el consenso q u e implica este requisito, garantiza q u e las decisiones as adoptadas sern cumplidas, a diferencia de lo que ocurre en algunos procesos donde existe un rgimen que adopta decisiones por mayora, de manera que el E s t a d o e n contra de cuya voluntad se haya adoptado determinada decisin no se siente obligado a cumplirla. Lo importante es que las decisiones se adopten porque son de inters para los gobiernos participantes y no porque as lo exigen, a m e n u d o con demasiada formalidad, ciertas normas plasmadas en un convenio bsico cuyas disposiciones slo dejan al participante e n desacuerdo la alternativa d e violarlas. Por otra parte, el propsito de las normas necesarias para institucionalizar un proceso de integracin es dejar establecidas las reglas del j u e g o conforme a las cuales se desenvolvern las relaciones entre los participantes. Para lograrlo, dichas reglas deben especificar y otorgarles legitimidad a los distintos mtodos, aceptables para todos, de ejercer influencia sobre el resultado de las decisiones que hayan de adoptarse. Sin embargo, el papel de las instituciones de los procesos de integracin no es simplem e n t e legitimizador, sino que deben cumplir ciertas tareas esenciales para el propio desenvolvimiento del proceso, entre las cuales mere-

cen destacarse tomar iniciativas para promover la adopcin y ejecucin de aquellas decisiones q u e se consideren d e beneficio mutuo para todos los participantes. Esto excluye de la definicin propuesta el requisito de que las instituciones de un proceso de integracin deban estar dotadas de poderes supranacionales, a u n q u e tampoco lo proscribe definitivamente. Esencial es, en cambio, que las instituciones posean la capacidad y la autonoma suficientes para identificar y proponer soluciones mancomunadas a necesidades o problemas compartidos y adems para promover su adopcin y ejecucin, lo cual no exige que estn dotadas de poderes supranacionales, ni, por consiguiente, q u e los Estados miembros les transfieran poderes q u e consideren de su dominio exclusivo o soberano. Lo q u e en cambio s se requiere es q u e las instituciones muestren imaginacin en el descubrimiento de medidas conjuntas que les permitan a los participantes solucionar problemas compartidos, adems de capacidad promocional para lograr su aprobacin y ejecucin. Por ltimo, conviene sealar que el radio de accin d e las instituciones depender decisivam e n t e de la cobertura del proceso, o sea de la determinacin d e los gobiernos miembros de someter algunos o muchos sectores a tratamiento conjunto.

3. El objetivo del proceso Como ya se advirti, el hecho de que el proceso carezca de meta no significa en modo alguno q u e carezca d e objetivo. La ausencia de meta le resta a la definicin aqu propuesta el inconv e n i e n t e que causa ponderar sus actividades constitutivas en trminos de la misma, pero ello no significa q u e el proceso se transforme en un fin en s. El objetivo del proceso consiste en la intensificacin de la interdependencia entre los participantes, pero con el propsito de que dicha intensificacin genere beneficios mutuos. Ambos trminos, el de interdependencia y el de beneficio mutuo, requieren aclaracin. Q u se entiende por interdependencia? Se trata del grado en q u e los acontecimientos q u e ocurran en un Estado afecten a otro u otros Estados, deliberada o espontneamente. As, la interdependencia p u e d e adquirir distintos gra-

y Susan Sidjanski, El papel de las instituciones en la integracin regional entre pases en desarrollo (No. de venta: S.73.II.D. 10), Nueva York, Naciones Unidas, 1974. 17 Se ha afirmado q u e el respeto a la soberana estatal es u n o d e los principios d e la integracin socialista, mientras q u e la integracin capitalista restringe la soberana de los participantes y persigue la creacin d e rganos supranacionales. V. I. Kuznetsov, Economic Integration: Two Approaches, Mosc, Ed. Progreso, 1976, p. 34.

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dos de intensidad, desde un mnimo hasta un mximo. En este sentido puede afirmarse que todos los Estados del sistema internacional son i n t e r d e p e n d i e n t e s en mayor o menor medida. Lo q u e deber caracterizar, entonces, a un proceso integrador es la prosecucin deliberada de la intensificacin de la interdependencia entre los participantes, siempre y cuando ello resulte d e beneficio mutuo para todos ellos. La nocin de intensificacin de la interdep e n d e n c i a posee, a su vez, dos dimensiones, y p u e d e tener un alcance o un nivel distinto. Por alcance se entiende el nmero de sectores que a b a r q u e n las actividades conjuntas de los participantes; y por nivel, en qu medida las activid a d e s constitutivas de la interdependencia se e n c u e n t r e n confiadas a instituciones comunes. O sea, el alcance se refiere a la cobertura o al n m e r o de actividades, en tanto que el nivel se refiere al grado de institucionalizacin. Ambos p u e d e n darse, separada o simultneamente, en distintas actividades o respecto a una misma actividad. Pero, y al respecto se estuvo insistiendo, a u m e n t a r el alcance y el nivel de la interdependencia en un proceso de integracin no es un fin e n s; porque sta puede tener consecuencias perjudiciales o beneficiosas para los participantes. 1 8 As,- por ejemplo, el tipo de interdep e n d e n c i a establecido entre los centros industriales y los pases de la periferia menos desarrollados tuvo, en definitiva, consecuencias negativas para estos ltimos; y ste no es precis a m e n t e el tipo de experiencia que debera repetirse en las relaciones que se promuevan entre los pases de la periferia. La integracin, e n t e n d i d a en los trminos aqu sugeridos, abarca exclusivamente aquellas medidas que pued e n generar beneficios para los participantes. Por ello, es preciso que la intensificacin de la i n t e r d e p e n d e n c i a genere beneficios mutuos, mientras q u e los posibles efectos negativos que sta p u e d a tener, o aquellas acciones que no p u e d a n generar beneficios, no forman parte de la presente concepcin del proceso de integracin. La nocin de beneficio mutuo, cuando se
Vase Gregory Schmid, "Interdependence has its Limits", en Foreign Policy, No. 21, invierno 1975-1976, pp. 188-97.
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trata de integracin entre pases en desarrollo, significa hasta dnde las medidas integracionista contribuyen al desarrollo de los participantes ; pero como se supone que tales medidas no se realizan con el propsito de alcanzar la integracin total, sino que pueden consistir en medidas de carcter parcial pero intrnsecam e n t e beneficiosas, tampoco se puede pretender q u e el proceso venga a solucionar todos los problemas que genera el subdesarrollo. As concebida, la integracin se convierte en un complemento de los esfuerzos nacionales de desarrollo, en vez de una panacea capaz de solucionar todos los problemas constitutivos del menor desarrollo relativo de los participantes. Esta ltima proposicin es importante, porq u e permite esperar de la integracin lo que p u e d e contribuir, en vez de atribuirle las mayores posibilidades que se esperan de ella cuando se supone q u e desembocar en la unificacin total. Adems, la nocin de interdependencia m u t u a m e n t e beneficiosa permite que el proceso sea llevado hasta el nivel y que posea el alcance que las circunstancias permitan. Los participantes p u e d e n as considerar su contribucin desde la perspectiva de los beneficios q u e derivarn de ella, en vez de evaluar el proceso segn la distancia que falte por recorrer para alcanzar una meta final en un futuro relativamente lejano. E n todo caso, el objetivo de la integracin entre pases en desarrollo debe ser la contribucin q u e sta pueda realizar en favor de los esfuerzos que cada uno de ellos haga para superar dicha condicin, en vez de crear a muy largo plazo un espacio econmico o una unidad mayor, cuyas consecuencias son difciles de medir por anticipado. Ntese, sin embargo, que ello no excluye que, con el andar del tiempo, pueda llegar a surgir dicho espacio o unidad mayor, pero ste no debera constituir el objetivo de la integracin. Finalmente, conviene precisar ms an la nocin de beneficio mutuo. Son tres los tipos de beneficios a los que pueden aspirar quienes participan en un proceso de integracin. En primer trmino se encuentran las economas de escala; en segundo, los beneficios indirectos, y, por ltimo, un aumento de su poder negociador

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frente a terceros. 19 A la luz de estos beneficios d e b e n identificarse y ponderarse las actividades integracionistas, con el propsito de que sean adoptadas y ejecutadas por el inters que los participantes muestren en obtenerlos. Ello contribuye tambin a evitar que el problema de la distribucin de tales beneficios pueda tornarse en uno d e los ms poderosos obstculos con q u e se enfrente el proceso. Esto contrasta con el h e c h o de q u e la prosecucin de la meta final signifique adoptar medidas cuyas consecuencias son difciles d e medir por anticipado, p e r o q u e tarde o temprano generan insatisfaccin por la forma como se distribuyen sus efectos. Es preferible entonces partir de este hecho y tratar de disear las medidas en funcin de la distribucin de los beneficios que sean capaces de generar, en vez de tratar de corregir los desequilibrios ex post, porque esto demanda, algunas veces, la adopcin de medidas mucho ms enrgicas q u e los participantes no siempre estn dispuestos a adoptar, precisamente por los desequilibrios distributivos que el proceso ha revelado. Una razn ms para intentar que se eviten con anticipacin las consecuencias que p u e d a tener para la percepcin del proceso la desigualdad en la distribucin, porque ello conducir a un clima poco propicio para adoptar medidas ulteriores. B. VENTAJAS DE LA DEFINICIN Algunas de las ventajas de la concepcin alternativa d e integracin q u e aqu se ofrece ya fueron mencionadas, a medida que se describan sus elementos constitutivos. Sin embargo, estas ventajas merecen individualizarse desde la perspectiva de las medidas integracionistas q u e esta concepcin es capaz de generar, lo cual constituye, al final de cuentas, la base sob r e la cual se ha justificado aqu la necesidad de revisarla. E l h e c h o d e q u e la definicin carezca de meta final contribuye a darle una mayor acepLa nocin d e beneficio mutuo ha sido utilizada por J. S. N y e , "Collective Economic Security", en International Affairs, Vol. 50, No. 4, octubre 1974, pp. 592-94. La enumeracin de los beneficios se debe a Richard N. Cooper, " W o r l d w i d e vs. Regional Integration: Is there an Optimal Size of the Integrated Area?" (trabajo presentado al Cuarto Congreso Mundial de la Asociacin Internacional de Economistas, Budapest, 19-24 d e agosto d e 1974).
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tabilidad entre los participantes de las medidas integracionistas por tres razones fundamentales. Una de ellas, porque permite una mejor ponderacin de las medidas que se propongan a la luz de los beneficios que estn en condiciones de generar. Este elemento ser mucho ms importante cuando se trate de procesos de integracin entre pases que muestren distintos niveles de desarrollo, como los de Amrica Latina, regin caracterizada en gran medida por el alto grado de heterogeneidad que existe entre los pases. Porque ello permite a los participantes q u e se consideren de menor desarrollo relativo, condicionar su aprobacin de tales medidas a q u e sean satisfechas de antemano sus pretensiones legtimas en materia de distribucin de los beneficios que stas puedan generar. Lo cual tampoco significa que todas y cada una d e las medidas que se propongan deban generar los mismos o mayores beneficios para los participantes de menor desarrollo relativo; a lo q u e se refiere, es que se identifiquen suficientes acciones mancomunadas para que abarq u e n los intereses de todos los participantes y q u e las posibles prdidas provocadas por unas p u e d a n ser compensadas mediante la aprobacin de otras. En estos trminos, la integracin se concibe como un proceso constantemente negociado, en vez de uno donde de una vez por todas se establezcan de antemano las frmulas distributivas que puedan parecer ms adecuadas a determinadas circunstancias. Esto ltimo, en efecto, slo conduce a dotar a los esquemas d e integracin de rigideces cuya superacin posterior, ante el cambio de las circunstancias q u e las inspiraron, se har difcil, en la medida en q u e ser casi imposible reconstruir el consenso bsico que permiti su adopcin. Otra razn por la cual un proceso sin meta final permite identificar y promover la adopcin y ejecucin de medidas integracionistas ms viables, radica en que los esfuerzos conjuntos son ms susceptibles de adecuarse a las necesidades del desarrollo de cada uno de los participantes. A esto alude la concepcin de la integracin como complemento de los esfuerzos nacionales de desarrollo. La integracin as concebida, no se centrar casi exclusivamente en la abolicin de barreras comerciales, sino q u e podr orientarse ms hacia la obtencin de los beneficios mencionados economas de

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escala, indirectos y reduccin de la vulnerabilid a d externa de los participantes en los sectores directamente productivos y en la infraestructura; de este modo se lograra que el proceso e s t dotado d e una mayor flexibilidad, dada la mayor cobertura que le permite abarcar esta concepcin ms amplia, para as adaptarse a los objetivos cambiantes de la poltica econmica de los participantes. E n ltimo trmino, la ausencia de supranacionalidad q u e caracterizar las medidas integracionistas por el hecho de no perseguir la construccin de una unidad mayor, es otra de las ventajas importantes de esta definicin; y sobre todo cuando se trate de procesos de integracin entre pases en desarrollo. Porque como es sabido, por ejemplo, el proceso de desarrollo econmico va acompaado del surgimiento simultneo d e un proceso de afirmacin nacional tendiente a establecer el Estado-nacin. Y a u n q u e esta relacin entre ambos procesos no sea mecnica o automtica, las medidas integracionistas definidas estrictamente d e s d e la perspectiva de sus beneficios econmicos, a m e n u d o entran en contradiccin con

las pretensiones nacionales de los participantes. Por este motivo, frecuentemente no son adoptadas por los sacrificios polticos que demandara su ejecucin. Es preferible, entonces, partir de este reconocimiento en vez de correr el riesgo de que los beneficios econmicos q u e pueda generar determinada medida integracionista sean desaprovechados por los sacrificios polticos que sta demande. En estos trminos tambin conviene concebir la integracin como un complemento de los esfuerzos nacionales, en vez de concebirla como un sustituto de stos. Una medida integracionista cuyos beneficios slo puedan ser obtenidos por los participantes a expensas de su propia identidad y atributos, carecer de viabilidad y lo ms probable es que no ser adoptada. Un proceso de integracin tal como el aqu expuesto se ver liberado de las comprensibles aprehensiones q u e revelan los participantes cuando se les sita frente a la disyuntiva de condicionar su desarrollo nacional al surgimiento de una unidad mayor dentro de la cual prcticamente desapareceran.