Como se Governa o Brasil?

O Debate sobre Instituies Polticas e Gesto de Governo*

Vicente Palermo

O PONTO DE PARTIDA DO DEBATE A anlise do funcionamento das instituies polticas brasileiras est perpassada por um complexo e imenso debate interpretativo no interior do prprio mundo acadmico brasileiro. H numerosos estudos excelentes, mas so praticamente polares na maneira como interpretam os processos de formulao e implementao de polticas na democracia brasileira contempornea. Neste trabalho, busco dar conta dos termos do dito debate, elaborando um marco conceitual que ajude a entender os processos de governo, em especial a tomada de decises no que se refere poltica econmica e s reformas estruturais do Estado e da organizao da economia. Felizmente, a presente controvrsia est longe de ser catica, por duas razes: primeiro, as perguntas bsicas so comuns e partem de alguns pressupostos conceituais tambm comuns; segundo, existe um "piso", uma base analtica e interpretativa definida por alguns acordos tcitos, poucos porm fundamentais. Abordar ambos os pontos pode nos ajudar a comear a desfazer o quebra-cabea. Na essncia, as perguntas bsicas seguem as linhas clssicas da anlise poltica e apontam para duas questes: as instituies e as gestes. Quo concentrado ou disperso est o poder governamental para tomar decises, levando em conta as regras do jogo formais e informais vigentes, por um lado, e qual a efetiva capacidade de tomar decises e implement-las evidenciada pelas gestes governamentais, por outro. A primeira questo, a identificao do funcionamento institucional, deve ser estabelecida conforme elementos analticos: que atores dispem de que poder, em virtude de que regras. A segunda, ao contrrio, alude a decises de governo que so tomadas no exerccio dessas regras, e sua identificao, portanto, deve ser feita sobre uma base essencialmente emprica. Essas questes configuram os parmetros da controvrsia. Vejamos agora quais so os pilares, os acordos bsicos sobre os quais se edifica a mesma. H, pode-se dizer, plena coincidncia analtica em considerar o carter presidencialista e federal do regime poltico, assim como a natureza fragmentada do sistema de partidos, como elementos centrais das regras do jogo institucional brasileiro e que incidem fortemente no desempenho governamental. Consideremos cada elemento de forma mais detalhada. Presidencialismo. O primeiro parmetro institucional est dado pelo presidencialismo; o Brasil foi um dos poucos pases latino-americanos onde, uma vez deixada para trs a onda de regimes autoritrios dos anos 70/80, a discusso acerca do tipo de regime alcanou uma densidade autenticamente poltica, e onde as propostas a favor do parlamentarismo contaram com o respaldo decidido de partidos importantes. Apesar disto, no referendo de 1993, a cidadania inclinou-se majoritariamente, embora no de forma esmagadora, a manter o presidencialismo. Seguindo Shugart e Carey (1992) e Sartori (1994), no sistema presidencialista contam as seguintes caractersticas: o chefe do Executivo eleito com o voto

popular; os mandatos dos Poderes Executivo e Legislativo so fixos e no dependem da confiana mtua; o chefe do Executivo nomeia e dirige a composio do governo e o presidente tem poderes legislativos constitucionais. Do dito, seguese que o problema poltico bsico do regime presidencialista no deriva tanto da separao de Poderes, mas sim de sua concorrncia; tanto ao Legislativo quanto ao Executivo compete a formao das leis. Sendo assim, a interao dos Poderes deve ter lugar de modo que a produo legislativa seja possvel. Uma questo, portanto, da maior importncia, como e quanto outros traos de uma morfologia poltica determinada incidem nesse problema bsico do presidencialismo. No caso do Brasil, dois deles so fundamentais: o federalismo e a estrutura do sistema partidrio. Comparativamente, considera-se que, como na maioria dos pases da Amrica Latina, no Brasil o presidente possui poderes legislativos fortes vis--vis o Congresso (Mainwaring e Shugart, 1997). Especialmente a partir da Constituio de 1988 (Mainwaring, 1997), os presidentes ganharam amplos poderes constitucionais, sobretudo pr-ativos1. E a Presidncia brasileira uma Presidncia fortssima em termos legislativos, administrativos e distributivos (Almeida, 1998; Limongi e Figueiredo, 1998; Monteiro, 1997; Pessanha, 1997; Power, 1998; Santos, 1999a; Panizza, 1999). Federalismo. Embora o federalismo no Brasil remonte tradio de governos regionais fortes em relao ao poder central (devido aos recursos econmicos e administrativos e configurao de partidos), prevalecente na Repblica Velha, o peso da administrao federal variou ao longo do sculo XX. Sem dvida, o varguismo encarnou um forte impulso de centralizao do poder poltico, impulso este que acompanhou a tarefa de criao de um Estado nacional moderno e de sua burocracia (Gouva, 1994). O legado do extenso regime militar foi, ao contrrio, mais ambguo: os militares, sem dvida, buscaram, e em grande medida conseguiram, proporcionar uma base institucional e estatal duradoura centralizao decisria que desfrutavam de fato. No entanto, desejosos de garantir legitimidade mais ampla para o regime, estabeleceram com as elites locais transaes que tornaram possvel que estas afianassem seu poder polticoeconmico. Por fim, os grupos polticos estaduais converteram-se nos protagonistas principais da transio, a ponto de a democratizao ser praticamente identificada com a descentralizao do poder poltico. De tal modo, a dimenso federal alcanaria seu momento mais expressivo com a democratizao desde 1985 (Abrucio, 1994). A Constituio de 1988 introduziu modificaes nas relaes entre o presidente e os estados, dando vigor ao federalismo (Mainwaring, 1997) concretizaram-se, p. ex., substanciais transferncias financeiras da Unio para os estados e municpios (Kinzo, 1999; Souza, 1998). Em poucos pases os governos estaduais e locais administram uma fatia to grande das receitas fiscais totais (Dain, 1995). grande a coincidncia entre os analistas da importncia da dimenso federativa na morfologia poltico-institucional brasileira (Couto, 1997; Mainwaring, 1997; Souza, 1998; Stepan, 1999; Kinzo, 1999, so referncias ilustrativas). Mainwaring (1997) considera que das quatro naes federalistas da Amrica Latina Argentina, Brasil, Mxico e Venezuela , o Brasil o caso de federalismo mais consistente, e estima que a dimenso federal um importante elemento de continuidade entre o regime democrtico at 1964 e o atual, assim como ela deu forma ao funcionamento do presidencialismo. Sistema de partidos. Poucos autores duvidam de que o sistema partidrio brasileiro muito fragmentado, sendo, provavelmente, o que possui o maior nmero de partidos relevantes do mundo (Nicolau, 1996)2. grande fragmentao somam-se a instabilidade, a fragilidade e o fisiologismo (Kinzo, 1997; Panizza, 1999, dentre

muitos outros). O quadro partidrio modifica-se muito com o tempo, e o faz rapidamente. A distribuio das bancadas varia ms a ms; isto, associado fragmentao e ao fisiologismo, torna mais difcil para os eleitores diferenciar programas e distinguir quem quem, j que nem sempre se apresentam os mesmos atores (mudanas de siglas, coalizes). No fcil, portanto, criar identidades partidrias (Kinzo, 1999). A cultura poltica prevalecente apresenta, por seu turno, muitos elementos "antipartido" (Fausto, 1995). Apesar de os partidos terem alcance nacional, todos eles esto fortemente regionalizados, com as bases (organizacionais e eleitorais) de seu poder muito desigualmente distribudas (Nicolau, 1996). Os partidos so frgeis dado que seus elementos constitutivos esto ainda mal definidos pouco enraizamento no eleitorado, baixos ndices de identificao partidria, debilidade organizacional, lideranas que se limitam aos que exercem cargos eletivos, pouca participao de membros e filiados , salvo excees como o Partido dos Trabalhadores. Trata-se de partidos catch all, cuja organizao interna basicamente clientelista. Estas caractersticas, somadas a algumas regras vigentes (em especial no sistema eleitoral), fazem com que os partidos brasileiros sejam muito propensos indisciplina. As dimenses at agora discutidas so a matria-prima que retomada e/ou reformulada pelas diferentes posies interpretativas. Por esta razo, devo consider-las com certa ateno, de modo a facilitar a anlise dos termos do debate. Porque a partir daqui que se dividem as guas. As vises que dominaram o debate interpretativo at pouco tempo atrs tm em comum a suposta prevalncia de um padro conflitivo na interao dos Poderes. Uma viso, acadmica, interpreta como conflitiva a combinao de uma srie de traos institucionais bsicos, que se traduziriam em ingovernabilidade, entendida como a extrema dificuldade para a produo de decises e mudanas. Em uma viso complementar, arraigada nos meios de comunicao e na opinio pblica (Sarney, quando da aprovao da Constituio de 1988, havia predito que esta tornaria o pas ingovernvel), pairam as noes de um presidente modernizador que quer reformas e um Congresso conservador que as impede; e de um presidente que defende o interesse geral versus um Congresso onde se entrincheiram interesses setoriais, locais e particularistas, que o limitam. Contudo, dentre os autores e estudiosos que qualificam desse modo a poltica brasileira, devemos distinguir duas vertentes parcialmente diferentes.

PRIMEIRO ENFOQUE: DISPERSO DO PODER DECISRIO E PROBLEMAS DE GOVERNABILIDADE Os que consideram o Brasil ingovernvel o fazem, sobretudo, com base em critrios institucionais bsicos que do forma ao regime poltico. O sistema poltico brasileiro caracterizado em muitas anlises que se dedicam a ele, assim como em grande parte da literatura comparada, por um desenho institucional de baixa eficcia quanto deciso e implementao de polticas pblicas, em outras palavras, como se padecesse de um srio problema de ingovernabilidade (Lamounier, 1994; Mainwaring, 1991; 1997; Sartori, 1994; Mainwaring e Shugart, 1997; Shugart e Carey, 1992). Freqentemente nas anlises comparativas aparece como um caso extremo: entre os mais ineficazes (Mainwaring, 1997), caso extremo de federalismo (Stepan, 1999). Para muitos, essa ineficcia que est na raiz dos problemas de consolidao democrtica (p. ex. Stepan, 1999). O cerne da questo, segundo este ponto de vista, que diversos fatores institucionais se reforam entre si para "dispersar ainda mais o poder em um sistema fragmentado" (Mainwaring, 1997). Haveria um "consociativismo exagerado" do sistema poltico, porque este

combina alta fragmentao partidria com baixa disciplina dos partidos na arena parlamentar, produzindo um sistema mais propenso ao veto que tomada de decises. Os elementos-chave desta interpretao se erigem em torno das dimenses j explicadas regime presidencialista, federalismo e sistema partidrio como fatores que incidem de modo definidor sobre as caractersticas do processo decisrio. Uma primeira aproximao combina regime e sistema eleitoral. O presidencialismo tem seus prprios e srios problemas: o Executivo precisa obter respaldo parlamentar no marco de um sistema que no oferece muitos incentivos institucionais (Mainwaring, 1991; Lamounier, 1991). Isto se agrava com um sistema eleitoral de representao proporcional com lista aberta (combinao geralmente considerada a pior Lijphart, 1994; Jones, 1995) que fomenta o multipartidarismo (Mainwaring, 1991), e com o formato federal (Mainwaring, 1997; Kinzo, 1999). A interpretao mais difundida caracteriza a estrutura federativa brasileira como um caso extremo de "federalismo centrfugo". Para Mainwaring (1997), um federalismo robusto refora a disperso de poder criada pela fragmentao do sistema partidrio. Em trabalho recente, organizado de uma perspectiva comparativa sobre a dimenso bsica do federalismo, Stepan (1999) considera as instituies brasileiras situadas no extremo de maiordemos constraining. Em geral h coincidncias em ressaltar as complicaes que a Constituio de 1988 introduziu na matria, trazendo mudanas nas relaes entre o presidente e os estados, dando mais vigor ao federalismo (Mainwaring, 1997). As transferncias financeiras da Unio para os estados e municpios criaram novas distores, na medida em que no foram acompanhadas de uma redefinio das atribuies que correspondem a cada esfera. Assim, a nova Constituio gerou zonas obscuras "ao atribuir responsabilidade comum em sade, educao, moradia [...] em muitas reas nenhuma esfera tem clara e total responsabilidade [...]" (Kinzo, 1999:26). Essa transferncia constitucional de recursos sem responsabilidades pode ser considerada uma distribuio fiscal caracterizada por "um grau incomum de descentralizao: transferncias substanciais automticas, fraca condicionalidade sobre o uso das verbas, poderes tributrios subnacionais acrescentados e uma imprecisa definio das responsabilidades" (Willis, Garman e Haggard, 1999:79). Finalmente, a fora do federalismo no seria, no Brasil, moderada por caractersticas do sistema partidrio. Historicamente, os partidos consolidaram-se em torno dos centros de poder regional e de coalizes de elites locais (Carvalho, 1993); com o passar do tempo, a diferenciao dos redutos eleitorais dos partidos reproduziu-se ou se acentuou. Devido a caractersticas destes ltimos, a lealdade dos parlamentares vincula-se mais aos seus estados que aos partidos ou a uma lgica nacional (Mainwaring, 1997; Abrucio, 1997); portanto, os governadores influenciam fortemente as bancadas legislativas (Kinzo, 1999). Vrios desses autores consideram que, se os poderes constitucionais do presidente so extensos, as caractersticas do sistema partidrio fazem com que os poderes partisanos (entendendo por isto que podem descansar em maiorias disciplinadas no Congresso) sejam muito frgeis (Mainwaring, 1997). Isto se deve fragmentao do sistema partidrio tanto quanto sua baixa disciplina. Uma viso consagrada dos partidos brasileiros sublinha, em geral, os traos de fragmentao partidria, instabilidade, fragilidade, fisiologismo e baixa disciplina. Assim, o sistema partidrio qualificado como subdesenvolvido (Mainwaring, 1993; 1997) e de baixa consolidao (Kinzo, 1999). A j mencionada forte regionalizao

dos partidos torna-os extremamente sensveis s demandas locais e estaduais. Mainwaring (1997) considera que tanto os partidos quanto os polticos seguem uma lgica hiperfederalista e que em grande medida os partidos polticos nacionais so ainda uma federao de partidos estaduais. Como catch all parties, so afetados por um grau elevado de fracionalismo e falta de disciplina partidria, e os polticos tendem a focalizar excessivamente questes locais e estaduais, sendo menos propensos a seguir as lideranas nacionais do partido. A conseqncia de tudo isso que a estrutura de poder nacional fragmentada. As preferncias polticas agregam-se mais em termos estaduais e municipais e se produz um aglutinamento de grupos polticos (que atravessa os partidos) em prol de interesses estaduais. Por outro lado, as aes de estados e municpios podem afetar a eficcia governativa. Prefeitos e governadores tm se mostrado poderosos atores, possuindo no s expressiva autonomia vis--vis o governo federal como tambm recursos significativos (Mainwaring, 1993; 1997) e capacidade de restringir severamente a ao deste (Stepan, 1999). Devido influncia que tm sobre suas bancadas, os governadores podem dificultar ou facilitar os propsitos presidenciais (Abrucio, 1994), constituindo-se em poderes de veto nacionais (Abrucio, 1994; Kinzo, 1999). A relao que se pode estabelecer, segundo este ponto de vista, que as considerveis prerrogativas presidenciais que tendem centralizao mal contrabalanam com os poderosssimos fatores de disperso. Assim o sintetiza Mainwaring (1997:107) "os extensos poderes presidenciais s parcialmente compensam a fragmentao criada por outros arranjos institucionais". O chefe do Executivo, em virtude do regime presidencialista, tem a prerrogativa de estruturar seu gabinete; o governo do presidente e no do partido (ou da coalizo eleitoral). No Brasil, o poder de nomeao alto, mas o Executivo precisa obter respaldo parlamentar (no marco de um sistema onde h, hipoteticamente, baixos incentivos institucionais). Assim, os presidentes necessitam oferecer posies de alto nvel queles que o apoiaram e garantir importantes recursos, e em geral seguem este tipo de ao. No obstante, quando o presidente oferece um cargo no gabinete a um partido, a liderana nacional pode apoi-lo, mas isto no significa necessariamente o respaldo dos lderes estaduais. Se a lealdade dos parlamentares se vincula mais a seus estados que aos partidos e a uma lgica nacional, o presidente, para obter maioria, se v obrigado a responder prioritariamente s bases locais e menos s lideranas polticas instaladas em estruturas centralizadas (Loureiro e Abrucio, 1999). Devido s caractersticas do sistema partidrio, o presidente est habitualmente em um governo de coalizo informal ou, excepcionalmente, em um governo minoritrio. Ele procede formando coalizes, mas devido fragmentao partidria e fragmentao e diversidade regional, esta configurao complexa e insatisfatria, j que ele deve prestar ateno a ambos os fatores como fontes de possveis vetos. Em suma, a fragilidade partidria (nmero, disciplina, mudana de legendas) e o federalismo "centrfugo" obrigariam o presidente a montar um gabinete heterogneo e extremamente difcil de controlar, alm de inefetivo para manter um apoio duradouro no Congresso. Para constituir a coalizo, s vezes o caso de recrutar os legisladores um por um, oferecendo cargos e recursos (Mainwaring, 1997). O presidente pode organizar uma coalizo multipartidria de sustentao, mas, dado o carter catch all e a indisciplina dos partidos, muito arriscado para ele considerar-se seguro unicamente por conta desse apoio: "quando so populares, os polticos apoiam-no, quando sua popularidade cai, tm dificuldades para obter respaldo para seus projetos" (idem:55).

Em termos mais gerais, para os problemas colocados pelos traos bsicos de fragmentao do sistema partidrio e federalismo robusto, a formao de coalizes no seria uma soluo efetiva no marco dos regimes presidencialistas (Kinzo, 1999 e Jones, 1997, so representativos deste ponto de vista). Dado que "no presidencialismo no existem mecanismos formais que permitam afianar de modo eficaz acordos de coalizo, tais como o carter colegiado do gabinete e a moo de censura ao governo presentes no parlamentarismo" (Mainwaring, 1993:39), as coalizes formadas em uma matriz presidencialista tendem a ser mais instveis. O conjunto de prerrogativas formais e de instrumentos informais com o qual o presidente conta para configurar as coalizes no compensa essas dificuldades estruturais, agravadas no caso brasileiro. Nesta chave interpretativa do funcionamento das instituies brasileiras, regime e configurao partidria combinam-se conflitivamente, em lugar de faz-lo cooperativamente como seria o caso de um regime parlamentarista: "[...] em regimes parlamentaristas, os governos de coalizo se fazem necessrios quando o sistema partidrio fragmentado [...] a fragmentao aumenta a instabilidade dos gabinetes, mas no impede, necessariamente, a cooperao no processo decisrio [...]. No Brasil diferente [...] a dinmica do governo de coalizo em um regime presidencialista no necessariamente produto da relao de cooperao entre partidos e governo como no parlamentarismo" (Kinzo, 1999:27). A construo de uma coalizo imperativa, mas no resolve o problema, e sim mantm e reproduz o conflito. Dada a elevada fragmentao do sistema partidrio no Brasil, impossvel que as urnas produzam um governo unificado, e tampouco se gera uma situao tpica de governo dividido j que no se constitui uma maioria opositora no Congresso. Ento, "[...] utilizando os recursos do parlamentarismo, busca-se criar uma coalizo governamental com a expectativa de que procedendo desta maneira se estabelecer uma relao de cooperao entre presidente e Congresso [...] mas no contexto presidencialista no o mesmo que uma coalizo de partidos integrantes de um gabinete no regime parlamentarista [...] e tambm no o mesmo que um governo unificado americana, porque, embora integrem a mesma coalizo, os objetivos eleitorais especficos de cada partido influem em suas posies e estratgias. Da que a situao brasileira parece aproximar-se mais da dinmica de governo dividido que da de unificado, e entre Congresso e Executivo predomina uma dinmica conflitiva, baseada na ameaa mtua. Portanto, a probabilidade de mudanas de poltica mais reduzida e, por isso, as reformas constitucionais custam tanto e as Medidas Provisrias so a forma mais freqente de reformar ou implementar" (idem:28-29). Em suma, poder disperso e ingovernabilidade (entendendo por isto a extrema dificuldade para a tomada de decises e sua efetiva implementao). Mainwaring (1997) sustenta que entre 1985 e 1994, a combinao entre extrema fragmentao do sistema partidrio, fracas disciplina e lealdade partidrias, presidencialismo e federalismo robusto, dificultou os governos democrticos a atingir a estabilizao e fazer a reforma do Estado. Um indicador forte de ingovernabilidade seria, p. ex., conforme Lamounier (1994) e Lamounier e Bacha (1994), o fracasso das sucessivas tentativas de se combater a inflao. O fracasso em estabilizar, ajustar e reformar atribudo, essencialmente, s caractersticas do sistema institucional (Lamounier, 1994; Mainwaring, 1997; Stepan, 1999).

Porm, diagnsticos desse tipo no se conjugam com os desempenhos governamentais da Nova Repblica.Concretamente, se nenhum desses traos institucionais bsicos se modificou depois de 1994, por que a partir de ento o processo poltico sim muda, e muito claramente? No mesmo marco institucional, desde 1994 h duas novidades em termos de desempenho (Palermo, 1998)3: em primeiro lugar, a performance de estabilizao da economia e reformas do Estado, e em segundo, a relativa estabilidade da coalizo. Cabe aqui chamar a ateno para a experincia de 1999: a popularidade de FHC caiu muitssimo e o respaldo da coalizo governamental manteve-se (embora o ritmo das reformas tenha diminudo) (Palermo e Saraiva, 2000). A interpretao que sustenta que a disperso do poder decisrio cria no Brasil problemas de governabilidade tendencialmente insolveis, tem, ento, um problema analtico srio: ela no pode dar conta satisfatoriamente do processo poltico. Duas formas possveis de resolver esse problema analtico seriam outras duas interpretaes presentes no debate. As duas tm em comum sustentar que, apesar de os traos institucionais identificados na viso mais consagrada serem em geral fidedignos (embora com importantes excees), o presidente concentra o poder decisrio.

SEGUNDO ENFOQUE: CONCENTRAO DO PODER DECISRIO E INGOVERNABILIDADE Esta perspectiva guarda parentesco com a anterior, a ponto de para alguns analistas ambas serem as duas faces de uma mesma moeda. Neste segundo enfoque, prevalece uma pauta conflitiva na interao dos Poderes, com base exatamente nos mesmos traos institucionais e de morfologia partidria identificados no tipo anterior. S que, para superar os riscos extremos de paralisia decisria j assinalados, o presidente se vale das prerrogativas de que desfruta (que se conjugam, segundo diferentes analistas, com diversos fatores polticos). Assim, o presidente consegue concentrar poder, excluindo outros atores do processo decisrio. O preo que se paga por isto altssimo. Por um lado, esta sada afeta o sistema de representao e a prpria democracia (devido aos constantes riscos de quebra das regras constitucionais que isto supe); por outro, trata-se de uma soluo apenas temporria mais cedo ou mais tarde os excludos servem ao presidente o prato frio da vingana. O resultado , recorrentemente, um quadro de ingovernabilidade. O elemento central desta perspectiva a utilizao excludente, por parte da Presidncia, dos expressivos poderes legislativos, administrativos e distributivos de que dispe. Em um cenrio marcado por um plo individual com fortssimos poderes (o presidente) e outro disperso, mas com capacidades de veto (o Congresso, os estados e os partidos), o presidente tem o incentivo poderoso para valer-se dos recursos disposio para tentar excluir os outros atores, obtendo sucesso, como se pode verificar a partir de 1985, atravs do governo por decreto. O uso exacerbado das Medidas Provisrias, praticamente em todas as reas de poltica pblica, desvirtuam-nas ao convert-las em um instrumento ordinrio de legislao, que exclui o Poder Legislativo e tende a debilit-lo4. Vrios autores consideram, no a instituio constitucional das MPs, mas o uso efetivo que o presidente faz delas desde 1985, uma autntica usurpao dos poderes do Congresso por parte do Executivo, que procura mant-lo subordinado (Diniz, 1997; Monteiro, 1997; Santos, 1999a; Pessanha, 1997). Assim, entende-se que os meios de ao legislativa disposio do presidente cumprem as funes de centralizar o processo decisrio e de excluir outros atores do mesmo:

"[...] o brasileiro um caso extremo [...] processo complexo de tomada de decises sobre um contexto de alta fragmentao poltica [...] [o] resultado final no o fim desejado [...] o fim desejado s vezes se alcana porque o Executivo [...] utiliza meios de ao legislativa que lhe garantem centralizao decisria [...]" (Kinzo, 1999:25). Desse modo, o risco de conflito extremamente elevado, j que a emisso constante de MPs coloca para o Congresso o dilema de aceitar como habitual um funcionamento do Executivo ausentes os controles institucionais, ou confrontar-se com o mesmo. Uma variante dessa linha interpretativa esboada por A. Stepan (1999), para quem o Brasil escapa, quando "necessrio", s restries derivadas do formato federativo e das caractersticas dos partidos, mediante uma modalidade "delegativa" na linha consagrada por ODonnell (1994) que se fundamenta na promulgao, mediante decretos-leis, de projetos que contariam com apoio popular, mas que seriam bloqueados por minorias com poder institucional. Este seria o caso, para autores como Kinzo (1999), se a distribuio eleitoral das preferncias resultasse em um presidente sem partido e/ou sem base parlamentar significativa (como foi o caso de Collor): "em governo dividido (onde predomina a competio), os recursos disposio do presidente vo desde a centralizao do poder, que limitada no caso norte-americano, at a apelao direta opinio pblica" (idem:28). Nesse sentido, pode-se entender porque em um sistema poltico de regime presidencialista caracterizado por um Executivo investido de fortes poderes prativos e por restries institucionais muito fortes, os governos com desejo de reforma e amplo respaldo popular (embora sem maioria parlamentar) se vem tentados a usar os instrumentos dos quais dispem para excluir outros atores5, e que isto resulte em uma espiral de conflitos e na deteriorao do sistema de representao. Mas como forma de interpretar instituies e gestes da Nova Repblica, este enfoque apresenta problemas analticos. J assinalei a expressiva descontinuidade no processo poltico a partir de 1994-95. No entanto, a informao emprica disponvel nos fala de um uso no menos intenso, durante a Presidncia de F. H. Cardoso, dos instrumentos pr-ativos (como as Medidas Provisrias) em relao s Presidncias anteriores. Verifica-se, porm, um processo poltico relativamente bem-sucedido em seus resultados de estabilizao, reforma e continuidade da coalizo, e a ausncia de um padro abertamente conflitivo nos vnculos entre os Poderes Executivo e Legislativo, dois conjuntos de acontecimentos que esta interpretao no pode explicar6.

TERCEIRO ENFOQUE: CONCENTRAO DO PODER DECISRIO E GOVERNABILIDADE Os dois tipos interpretativos seguintes tm em comum, por oposio aos anteriores, a percepo de que os vnculos entre os atores institucionais no esto dominados por uma pauta conflitiva para eles, no h nenhum conflito estrutural de interesses insolvel entre os Poderes Executivo e Legislativo. Outro ponto em comum que identificam a Presidncia como ator central. Em ambos os casos sustenta-se que, dada a estrutura de representao (muitos partidos e relativa debilidade organizacional da maioria deles, ou atuao particularista de seus membros no Congresso), os problemas de coordenao no tm o mesmo encaminhamento que teriam caso um partido fosse forte e majoritrio ocupando Presidncia e Cmaras; seria o caso de governo unificado. A Presidncia, em

virtude das condies que derivam do prprio formato do regime, e por sua condio de ator individual, pode atuar como piv de inter-relao do sistema poltico praticamente o nico possvel. Assim, diferena de outros casos nos quais o ator central pode ser um partido, uma coalizo, uma burocracia estatal etc., aqui o presidente tem um papel dominante. Outro elemento em comum consiste na identificao dos principais instrumentos institucionais e polticos que distinguem o presidencialismo brasileiro: por um lado, a importncia da formao de gabinetes de coalizo (Abranches, 1988; Amorim Neto, 1995; Deheza, 1997; Mainwaring, 1997; Thibaut, 1998; Meneguello, 1998), atravs dos quais os diferentes partidos integram o Executivo, proporcionando o respaldo parlamentar necessrio; por outro, os instrumentos pr-ativos disposio do presidente. Assim, a forma de interao entre os Poderes Executivo e Legislativo vista de uma maneira que se distancia muitssimo das interpretaes enraizadas na opinio pblica mais informada: a do Congresso como um ator que limita a ao governamental, e a do Executivo que exclui o Congresso do processo decisrio. Mas daqui para a frente as guas novamente se dividem; a diferena bsica entre os dois pontos de vista radica na interpretao de como pode desenvolver-se esse ator central que o presidente: de uma maneira concentradora, submetendo os outros atores e forando-os a cooperar, ou de uma forma coordenada, na qual a Presidncia se constitui no lugar central de decises coordenadas, negociadas, entre diferentes atores. Dentre os trabalhos mais representativos do ponto de vista que considera que a governabilidade se obtm com base na concentrao do poder decisrio, se encontram Figueiredo e Limongi (1995 e 1997), Limongi e Figueiredo (1998), Santos (1999a; 1999b) e Diniz (1997). Para eles, o Congresso est longe de constituir-se em um obstculo ao do Executivo. Segundo Diniz (1997), no apropriado falar de ingovernabilidade, em termos de paralisia decisria, posto que os governos da Nova Repblica se caracterizam por uma ampla produo de decises, com base na insularidade burocrtica e nos amplos poderes legislativos do Executivo. Para Figueiredo e Limongi (1995), o argumento segundo o qual as pretenses presidenciais de governar encontram no Congresso um obstculo intransponvel, no se sustenta, quer a partir da leitura dos textos legais, quer a partir das evidncias empricas. As evidncias empricas so, de fato, conclusivas, tanto no que se refere edio (elevada) quanto rejeio (baixa), das MPs por parte do Congresso. A raiz explicativa encontra-se nos mecanismos institucionais disposio do chefe do Executivo, vigentes a partir da Constituio de 1988, e que dotam o presidente de um poder de agenda categrico (Limongi e Figueiredo, 1998). A relao de cooperao em um sistema que no "nem unificado nem dividido", mas cujo Executivo conta com instrumentos decisrios para assegur-la, se daria se: organizasse coalizes e utilizasse esses instrumentos paraforar a cooperao dos que ingressam na coalizo. indispensvel ressaltar o aporte analtico decisivo que os autores mencionados realizam em relao ao grosso da literatura que forjou os padres interpretativos dominantes at poucos anos atrs. Em relao s imputaes de paralisia decisria e de padro conflitivo esta rplica assume que, pelo contrrio, o pas governvel ou est sendo governado tendo como eixo a concentrao de poder sobre uma base essencialmente institucional. Se se presta ateno a aspectos e dimenses que a literatura mais convencional apenas menciona, resulta claro que o quadro institucional produzido pela Constituio de 1988 (que mantm muitas das atribuies com as quais os governos militares foram dotando o Executivo a partir de 1964) proporciona aos presidentes vrias ferramentas para tomar decises

efetivas e forar a cooperao do Parlamento7. Como assinalam Limongi e Figueiredo, no presidencialismo os poderes legislativos do Executivo variam, e no afetam, como argumentam Shugart e Carey (1992), a estrutura de incentivos presidenciais unicamente: "[...] os efeitos dos poderes legislativos presidenciais so de outra natureza. Eles determinam o poder de agenda do chefe do Executivo [como capacidade de determinar que propostas, e quando, considerar o Congresso] [...] o que implica influir diretamente nos trabalhos, minorar os efeitos da separao de poderes ao tempo que pode induzir aos parlamentares cooperao" (1998:86). Assim mesmo, o quadro de regras definido pelo regulamento interno do Congresso atua convergentemente ao neutralizar um outro grande problema identificado pela literatura convencional: o sistema eleitoral no oferece incentivos a um comportamento partidrio disciplinado dos parlamentares. Os trabalhos legislativos esto, no Congresso, fortemente centralizados (Figueiredo e Limongi, 1997; Santos, 1999a; 1999b) e isto contribui para assegurar a clara proeminncia do Executivo. Dessa forma, possvel compensar os fracos poderes partisanos do chefe do Executivo que emergiriam dos traos institucionais e partidrios bsicos do sistema poltico brasileiro. De acordo com este ponto de vista, o presidente seria, nos termos de Mainwaring e Shugart (1997) (mas em oposio ao que eles sustentam), constitucional e partidariamente forte. Esse duplo conjunto de instrumentos institucionais as prerrogativas legislativas do presidente e os regulamentos que do forma ao processo de produo legislativa no Congresso permite ao Executivo atuar de forma congruente em duas esferas distintas de ao. Em uma delas, a pedra angular seria a capacidade de iniciativa autnoma do Executivo. Assim, como assinala Couto (1999:14), avanando a partir de trabalhos de vrios autores citados, no caso do Brasil "poderamos falar de uma lgica majoritria no que se refere implementao unilateral de dispositivos legais atravs do recurso s medidas provisrias [...]". A passividade do Congresso diante da edio e reedio freqentssima de MPs por parte do Executivo , em essncia, a forma atravs da qual o Congresso coopera compulsoriamente com a produo legislativa do Executivo que ele, devido fragmentao e baixa coeso dos partidos, no est em condies de levar adiante. A outra esfera a da produo legislativa que no pode concretizar-se atravs de Medidas Provisrias, como o caso, obviamente, das reformas constitucionais. Mas devo recordar ao leitor que o trao distintivo brasileiro, nesse sentido, no este, mas sim a importante "constitucionalizao" de regulaes que a Constituio de 1988 concretizou (Melo, 1996). isto que limita severamente a capacidade de iniciativa autnoma do Executivo. Dada a fragmentao do sistema partidrio, quase impossvel que as urnas produzam um "governo unificado" (entendendo por isto que um mesmo partido controle o Executivo e disponha de maioria no Legislativo); mas os requisitos estabelecidos pela prpria Carta Magna para dar aprovao a uma emenda exigem a formao de "supermaiorias" (de 3/5) e, portanto, altera-se o nmero de partidos necessrio para se formar uma maioria em condies de aprovar a legislao. em relao a esse problema que tanto Figueiredo e Limongi, como Santos (1999a) identificam a relevncia da forma a partir da qual o regulamento da Cmara organiza o processo legislativo, para evitar o perigo tcnico de paralisia decisria/ingovernabilidade que poderia tornar-se efetivo em virtude das

caractersticas das variveis que a literatura mais conhecida considera no Brasil (regime presidencialista, estrutura federativa, sistema eleitoral, partidos). Dessa forma, a interpretao geral no que tange s interaes dos Poderes, dos autores representativos deste enfoque, no de excluso, mas sim de cooperao forada. Santos (1999a:115), p. ex., nos fala de "[...] docilidade do Legislativo para com o Executivo" e considera suficientemente demonstrado que a estrutura do poder decisrio do sistema poltico brasileiro fortemente concentrada8. Esta interpretao do funcionamento institucional e das gestes de governo resulta, claramente, em uma refutao bastante convincente da viso consagrada. Tanto mais convincente quanto a crtica a essa viso no "joga fora a criana com a gua suja": aqueles que afirmam que a fragmentao institucional brasileira gera ingovernabilidade, fazem-no porque no levam em conta todas as variveis relevantes; uma vez que estas so consideradas, pode-se entender por que os governos apesar de as variveis identificadas por Mainwaring, Kinzo, Stepan e outros autores funcionarem no sentido que eles sustentam podem estabilizar e reformar. Por outro lado, h uma refutao tambm convincente do segundo enfoque que aqui discutimos: no fiel aos fatos que quando o presidente opta por concentrar poder de deciso, faz-no atravs da excluso de atores que, alienados, encontraro cedo ou tarde uma forma de responder, gerando uma espiral de conflito e ingovernabilidade. Os instrumentos disposio da Presidncia modificam, sobretudo (Limongi e Figueiredo, 1998), os incentivos dos demais atores a cooperar com a mesma se vem, em essncia, forados a faz-lo. Mas no so alienados. Essa perspectiva tem o grande mrito de chamar a ateno para variveis que, em geral, so pouco levadas em conta pelos diagnsticos anteriores. Mas, por sua vez, apresenta um problema semelhante ao do primeiro tipo interpretativo. Por duas razes: primeiro, porque os desempenhos de estabilizao/reforma so bem diferentes para o perodo de 1988-94 e o restante da dcada de 90. Ento, dado que as variveis analticas que ressaltam esta nova forma de interpretao no mudam desde a Constituio de 1988, a explicao das diferenas deve ser buscada em outras variveis. E, segundo, porque apesar dessa diferena notria dos desempenhos entre os dois perodos, as caractersticas do processo decisrio correspondente ao perodo mais recente esto longe da fluidez, rapidez e certeza prprias de uma autoridade concentrada exercida sobre atores que se limitam a cooperar de forma submissa.

QUARTO ENFOQUE: DISPERSO DO PODER DECISRIO E GOVERNABILIDADE Assumamos que os riscos de paralisia institucional so inerentes ao presidencialismo9. Se constatamos que as gestes democrticas brasileiras no desembocaram em situaes de paralisia, como e por que elas foram evitadas? Pode-se coincidir parcialmente com os autores que argumentam que as tentativas de concentrar/excluir podem ser efetivas no curto prazo, mas no final fracassam em seus propsitos de governabilidade, alm de deteriorarem as instituies democrticas. Se o desenho presidencialista propenso a esses riscos devido existncia de pontos de vetos potenciais, a inteligncia poltica aconselha (o que no significa que isto ocorra sempre) que toda sua dinmica se mova na busca de frmulas de cooperao presidente-Congresso (Mustapic, 1999). Se, por outro lado, o presidente o piv do sistema poltico, para onde deve enderear seus

esforos?10Para as frmulas de cooperao baseadas na sujeio ou para aquelas em que predominem a negociao e a busca de consenso? A interpretao que sustenta que o Brasil governvel tendo como base a concentrao de poder decisrio no Executivo mostra como os instrumentos legislativos disposio do presidente foram freqentemente mal-interpretados: considerados como incentivos a excluir, devem ser entendidos como incentivos para alterar a disposio dos congressistas, fazendo-os cooperar (j que melhor para seus prprios interesses), ajustando seus passos ao poder de agenda do presidente. Com isso a anlise, acertadamente, sai do campo da excluso para passar para o da cooperao. Mas, trata-se de incentivos a submeter-se por parte dos congressistas, ou incentivos a organizar a negociao por parte da Presidncia? Em nosso entender, o componente de negociao no suficientemente ressaltado. Para defender esta interpretao do processo poltico e as relaes institucionais brasileiras, precisamos nos ater,em parte, ao ncleo duro do enfoque dominante: o poder decisrio disperso nas instituies, em atores mltiplos com capacidade virtual de veto. Porm, ainda que assumindo este trao como fundamental no sistema poltico brasileiro, cabe chamar a ateno para diferenas cruciais no que se refere a como so percebidos alguns dos atores do jogo poltico, principalmente os partidos polticos. A viso convencional sobre os mesmos nos fala de partidos fracos fragmentao partidria, baixa disciplina, fisiologismo etc., problemas que fariam com que eles no pudessem cumprir a funo que a literatura identifica como necessria em um esquema de diviso de poderes: uma das pontes entre o Executivo e o Legislativo, fechando a brecha do princpio da diviso. Para tanto, os partidos deveriam ser poucos, estveis e disciplinados. Nem pouco, nem muito estveis, nem muito disciplinados, os partidos, para alguns pesquisadores, vm cumprindo um papel relevante para o funcionamento da democracia brasileira, papel que os aproxima dessa funo de "ponte", e que lhes outorga, ao mesmo tempo, poder de veto. A questo central do livro de Meneguello (1998), se os partidos so ou no importantes para a formao e o desenvolvimento dos governos ps-1985 no Brasil. A concluso da autora que
"[...] os partidos exercem papel central na organizao e funcionamento do Poder Executivo [...] a dinmica de coalizes partidrias, compostas pelas maiores agremiaes no Congresso e caracterizadas por um significativo grau de coerncia ideolgica, constitui a frmula dominante para a sua organizao e um aspecto fundamental das relaes entre os Poderes Legislativo e Executivo [...]" (idem:165).

Um requisito bsico para que isto seja possvel a disciplina partidria. Com efeito, a viso consagrada sobre os partidos brasileiros como sendo indisciplinados no Congresso est sendo posta em xeque. Os trabalhos de Nicolau (ver, p. ex., 1999), dentre outros, ressaltam a existncia de uma importante disciplina partidria no parlamento11. Parcialmente, a explicao para a disciplina partidria radica na assimetria que os poderes regulamentares no Congresso estabelecem a favor dos lderes parlamentares em detrimento dos deputados rank and file (Santos, 1999a). Desse modo, o quadro geral emergente sobre o sistema poltico brasileiro de disperso do poder decisrio em uma pluralidade de atores, os quais, porm, so mais slidos e consistentes do que a viso convencional tem tendido a acreditar. Atores mais slidos tm maior capacidade para desempenhar-se como veto players assim como para negociar. Ao mesmo tempo, o processo poltico brasileiro

est marcado por uma incerteza muito maior do que os autores representativos do terceiro enfoque (concentrao de poder/governabilidade) registram. Para autores como Figueiredo e Limongi, e Santos, a disciplina partidria no Parlamento contribui para dar previsibilidade ao processo de produo legislativa justo o contrrio da hiptese da incerteza. Mas isto no parece muito convincente. Vejamos: por disciplina, nos trabalhos empricos em questo, se considera a fidelidade de um deputado posio do lder da bancada nas votaes nominais em plenrio. Trata-se de um indicador extremamente valioso do ponto de vista analtico, porm nada nos diz das dificuldades dos lderes para ordenar sua tropa. Naturalmente, no caso de o Poder Executivo utilizar sua prerrogativa de solicitar tratamento de urgncia, a votao ter que ocorrer nos prximos 45 dias seja qual for o estado da tropa nesse momento. A disciplina nas votaes em plenrio seria, neste caso, um indicador do controle efetivo dos lderes sobre o baixo clero12. Porm, uma vez mais, isto no resolve o problema j que o pedido deste tratamento pode depender da avaliao que conjuntamente efetuem os lderes governistas e o Poder Executivo sobre como responderam as bancadas. Definitivamente, no parece correto avaliar certezas e incertezas analisando somente o trecho final da formulao de uma lei, ou seja, sua votao na Cmara a disciplina medida levando-se em considerao como votam os deputados uma vez que os lderes se pronunciaram sobre uma matria. Isto d certezas no que se refere ao funcionamento do Plenrio (embora tambm sejam registradas excees significativas), o que sem dvida representa um bem poltico de extraordinrio valor, mas no d certezas ao presidente ou ao Executivo na hora de decidir lanar ou formular uma poltica que suponha tratamento legislativo. Como assinala Stepan (1999:242): "Os lderes polticos tm muito capital e recursos polticos, e tambm sabem fazer contas. Se um poderoso grupo minoritrio se colocar contra muitos dos seus projetos favoritos, os lderes sero parcimoniosos nas medidas que tentaro fazer passar por esse poderoso grupo de obstruo. Vendo as coisas dessa perspectiva metodolgica, qual destes dois fatos mais importante: que a maioria das medidas propostas pelo presidente ao Congresso seja realmente aprovada, ou que o presidente decida no submeter formalmente ao Congresso a maior parte das medidas que deseja aprovar porque enxerga a existncia de grupos de obstruo? [...] a ltima opo politicamente mais significativa."13 Todavia, ainda mais importante, a disciplina partidria no um indicador de que o partido, ou os partidos-membros da coalizo, responda disciplinadamente ao presidente. A questo do nmero de partidos, varivel significativa para autores como Mainwaring, volta a ser alvo das atenes; temos partidos com alguma disciplina num sistema multipartidrio o jogo no o mesmo que no bipartidarismo (governo e oposio); se so vrios partidos, o fato de serem disciplinados certamente d previsibilidade ao cumprimento dos acordos, quando estes so "firmados". Estamos falando de vrios atores que tm capacidade de condicionar e, eventualmente, vetar14. A disciplina das bancadas, em suma, no assegura por si s a efetividade de um governo de coalizo. Se os partidos, em coalizes multipartidrias, costumam, no Brasil, ser uma ponte entre o Executivo e o Legislativo, no acredito que isto possa ser entendido como um processo decisrio concentrado no presidente com um Congresso submetido ao mesmo. Os mecanismos que, acertadamente, o terceiro enfoque interpretativo identifica como aqueles atravs dos quais possvel "transferir o controle da produo legislativa para um nmero reduzido de atores como o presidente e os lderes partidrios" (Santos, 1999a:118), no so passveis de ser interpretados nesse sentido: se os lderes partidrios tm poder efetivo, h realmente poder no Congresso, e poder disperso se o nmero de partidos expressivos for alto.

Acredito, porm, que o que se depreende de tudo isso no , como afirma Stepan (1999:242), na linha do segundo enfoque (concentrao do poder/ingovernabilidade), o perigo de que com "um presidente menos capaz e menos comprometido com a democracia [como Fernando Henrique], o componente demos constraining [...] poderia contribuir para o que Guillermo ODonnell chama de democracia delegativa", mas sim, o contrrio, que o Poder Executivo, como piv do sistema poltico, deve negociar a formulao e implementao de suas iniciativas polticas, requerendo ou no tais iniciativas o respaldo parlamentar. Isto deve ser discutido levando-se em considerao vrias questes. 1. Os poderes pr-ativos ou autnomos da Presidncia. H boas razes para se pensar que sua intensa utilizao no equivale nem a um padro excludente (como quer o segundo enfoque) nem a um padro de submetimento (como sugeriria o terceiro enfoque). Em primeiro lugar, j vimos que existem reas em que a produo legislativa no pode tecnicamente ser implementada mediante a utilizao desses poderes, por exemplo, atravs de MPs. As Medidas Provisrias, neste sentido, no so uma resposta a possveis bloqueios em muitas matrias. Isto muito importante analiticamente porque alguns autores, na controvrsia interpretativa, acreditam ver a uma lgica: bloqueio do Congresso => MPs. Mas isto no se sustenta nem analtica nem empiricamente, simplesmente porque grande parte do que ou poderia ser bloqueado no Congresso no pode ser legislado atravs de MPs. Em segundo lugar, h um problema de eficcia poltica das MPs. Figueiredo e Limongi argumentam bem enquanto capacidade do presidente de criar situaes de fato de difcil reverso atravs das mesmas. Contudo, isto no pode ser feito em uma rea temtica qualquer, por razes poltico-institucionais. Quando trata-se de produzir mudanas de conjuntos amplos de regras complexas, cuja efetividade depende de que sejam fixadas com efeito de longo prazo e assim sejam percebidas pelos atores em jogo, a emisso legislativa por MPs (em especial se elas no so votadas, o que obriga ao Executivo a sua reedio mensal) pode torn-las em muitos casos ineficazes ou contraproducentes15. Ademais, as vantagens estratgicas a favor do Executivo devido s exigncias elevadas para se derrubar uma MP (alm da limitao assinalada), so importantes mas no insuperveis e, de fato, houve experincias significativas de votao contrria em todas as gestes, incluindo o governo FHC. De forma que esses problemas deslocam novamente a questo para o terreno poltico-parlamentar. O uso das MPs permite falar de um padro dual no processo de tomada de decises? (Castro Santos, 1997). De duas lgicas? (Couto, 1998). Em terceiro lugar, e principalmente, importa identificar que tipo de vnculo se estabelece em torno do uso das MPs como mecanismos de produo legislativa. J sabemos como o segundo enfoque interpreta as MPs: sua emisso um mecanismo para excluir o Congresso da produo legislativa. No terceiro enfoque elas aparecem de outro modo: mais do que para excluir o Congresso, as MPs so essenciais para for-lo a cooperar. No entanto, h analistas que entendem o uso das MPs de uma forma mais prxima ao quarto enfoque (disperso do poder decisrio e governabilidade): em sua emisso por parte do Executivo h expressivos ingredientes de negociao.Nobre e Torres Freire (1998:145), p. ex., afirmam que (ao menos durante a Presidncia FHC) "as edies e reedies de MPs so geralmente negociadas com parlamentares e grupos interessados, o que, na prtica, alterou substancialmente o uso deste instituto, conferindo-lhe um novo sentido"16. Mas, qual este novo sentido? No meu entender para captur-lo tem que se observar a dinmica das coalizes. Sobre a questo, Amorim Neto e Tafner proporcionam pistas:

"[...] os efeitos de uma MP [...] no se sobrepem completamente ao status quo no clculo dos parlamentares [...] o intervalo entre a emisso de uma MP pelo Executivo e sua votao pelo Congresso justamente o perodo que tem o ltimo para escutar possveis alarmes contra incndio acionados pelos grupos sociais afetados por uma MP. Ou seja, [...] trata-se de um mecanismo de monitoramento eficiente e de baixo custo, convenientemente disposio de um Congresso notoriamente despreparado, do ponto de vista tcnico, para avaliar o impacto de decises governamentais [...]. Destarte, a alta taxa de reedio de MPs pode ser entendida como o resultado no da passividade do Congresso [...] mas sim como conseqncia de uma escolha da maioria parlamentar no que concerne maneira mais eficaz de obter informaes sobre seus efeitos [...]. Sendo assim o Congresso tem como saber se uma MP melhor do que o status quo [...]. No toa que grande parte das MPs reeditadas tem seus textos modificados para justamente atender a reclamos dos aliados do governo." (1999:15) Das anlises de autores como Nobre e Torres Freire, e Amorim Neto e Tafner, surge que as MPs fazem parte dos mecanismos atravs dos quais o Poder Executivo negocia suas iniciativas isto , conserva a capacidade de iniciativa, porm no no marco de excluso ou de submetimento, mas no de negociao. Na medida em que sua base de sustentao uma coalizo partidrio-parlamentar, a emisso de Medidas Provisrias provoca reaes dos interesses que se expressam dentro dessa coalizo, e os ajustes feitos pelo Executivo evitam a eventual obstruo parlamentar ou o conflito que poderia expressar-se na rejeio da medida ou na regulamentao do instrumento17. Isto se aproxima, por seu turno, da observao de Thibaut (1998:143-144), para quem "os presidentes [Itamar Franco e F. H. Cardoso] usaram seus recursos de poder [...] grosso modo no com o fim de passar por cima do parlamento como instituio, mas sim com o fim de entabular negociaes com os atores parlamentares". 2. Os projetos de lei que o Poder Executivo envia ao Parlamento, para sua apreciao dentro do processo legislativo ordinrio. Neste caso, como observa Couto (1999), quando o Executivo envia um projeto de lei ao Congresso, tecnicamente atua em um cenrio onde tem dois veto players institucionais as duas casas do Congresso Nacional e diversos veto players partidrios as diferentes bancadas parlamentares. Esse poder de veto no puramente formal. Como assinala Nicolau (1999:12), "Ainda que o governo tenha ganho 90% das votaes disputadas em plenrio, a crnica da relao entre o Executivo e o Legislativo no primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso marcada pela insegurana e incerteza [...]. Antes de algumas votaes sobretudo das emendas constitucionais a maioria parlamentar formal no foi suficiente para que o governo tivesse certeza da vitria e at que fosse derrotado em 10% dos casos". Essa incerteza tem uma dimenso "vertical" e outra "horizontal": a vertical conseqncia da pluralidade dos membros da coalizo, cujos componentes podem ou no acompanhar o Executivo; a horizontal tem a ver com a capacidade de cada partido de pr em ordem sua tropa. Tais dimenses relacionam-se entre si, mas so distinguveis. Se se conectam ambas as coisas, quer dizer, a relativa capacidade que tm os lderes de disciplinar suas bancadas (observada no terceiro enfoque) e a incerteza criada pela base de sustentao para assegurar os 3/5 ao no oferecer a garantia de apoio integral, pode se lanar a hiptese de que os lderes dos partidos jogam estrategicamente manejando esses recursos em relao ao presidente18.

O presidente conta, por sua vez, com meios para contrapor-se a essas fontes de incerteza, mas so meios bastante custosos e falveis. Nicolau explica que "A no garantia de apoio integral dos deputados da base de sustentao do governo, o faz depender (e negociar) com deputados e partidos no-governistas" (idem:14). A experincia observada por Kinzo (1997) de que, freqentemente, no suficiente recorrer aos lderes dos blocos, "e de que, em alguma oportunidade, o presidente conversou, em apenas uma semana, com nada menos que trezentos parlamentares de sua suposta base parlamentar" (idem:27), est longe de encaixar-se na noo de que os lderes partidrios controlam solidamente o processo legislativo. Tambm Nicolau (1999:14) assinala que "um tema pouco explorado nos estudos sobre a relao entre Executivo e Legislativo no Brasil o processo de negociao individual do chefe do Executivo com deputados dos partidos que no esto na base de sustentao do governo". 3. Os efeitos do principal recurso empregado pelo presidente para neutralizar os riscos de paralisia decisria, isto , a formao de gabinetes de coalizo. Em essncia, os partidos proporcionam o respaldo parlamentar necessrio e, em contrapartida, participam do governo. Este procedimento cruza as linhas divisrias do regime presidencialista, configura uma coalizo com capacidade de governo, mas, ao mesmo tempo, tem efeitos bastante significativos sobre a prpria estrutura do Executivo. Basicamente, redefine sua natureza como arena poltica a ponto de se distinguirem dois campos: o presidente e a Presidncia. O presidente deve dar alguma expresso em seu gabinete aos atores partidrios (levando em conta a dimenso regional) que lhe garantem respaldo no Congresso. O presidente continua sendo, obviamente, um ator individual mas, neste marco, a Presidncia deve ser entendida como um ator coletivo. Isto, desde j, coloca o problema dacoeso. Em tese, os ministros, designados pelo presidente mas tambm "representantes" de seus partidos e/ou regies, podem expressar interesses e orientaes relativamente diferentes daqueles do presidente, e dispem de certa margem de autonomia no processo de formulao de polticas. O perigo pode ser identificado, segundo a linha clssica da literatura sobre polticas pblicas e/ou polticas de reforma: quando dentro da equipe de governo h divises, o processo de tomada de decises mais lento e difcil, e os riscos de bloqueio so maiores19. Em outras palavras, o problema de superar atravs da cooperao os riscos de paralisia e ingovernabilidade passou para o Executivo. Talvez seja enganoso considerar simplesmente como "majoritria" a arena legislativa "autnoma" do Executivo. A este respeito, h evidncia emprica: o caso, por exemplo, da poltica de privatizaes (Almeida, 1996; Almeida e Moya, 1997), na qual os principais obstculos emergem menos da relao Executivo/Legislativo, e mais dos conflitos no interior do gabinete do presidente. A autonomia do presidente encontra limites, portanto, em um arco duplo: a Presidncia como tal se depara com eles no Congresso; o presidente, por sua vez, enfrenta-os dentro da prpria Presidncia. Naturalmente, isto no significa, de modo algum, que o presidente perca forosamente capacidade de iniciativa quer dizer, sim, que o presidente deve negociar e que os partidos dispem, na prpria arena presidencial, de canais de acesso e influncia permanentes. Os recursos com os quais o presidente conta para conservar a iniciativa neste jogo complexo so muitos e, habilmente utilizados, em geral decisivos, e sua natureza nos revela o carter do processo decisrio. Quer dizer, trata-se de recursos que tornam patente que nas reas em que so empregados o presidente nem sempre pode definir com liberdade o contedo das polticas; s vezes o que ele pode fazer evitar que o rumo seja contrrio ao que lhe interessa, ou levar adiante acomodaes graduais em ocasies muito graduais. Isto nos obriga a prestar a ateno a um novo ator, cujo papel

relevante no jogo que se estabelece entre o presidente e a Presidncia na formulao e implementao das polticas de reforma: a burocracia. Seguindo Loureiro e Abrucio (1999) e Panizza (1999), pode-se ver que entre os elementos de vinculao das caractersticas do sistema poltico e o tipo de burocracia existente no Brasil, alguns jogam a favor do chefe do Executivo. Primeiro, o presidente, como construtor de seu gabinete por atributo do regime presidencialista, goza de uma importante "capacidade de montar e remontar estruturas administrativas vinculadas ao seu projeto poltico, bem como poder de nomeao independentemente dos arranjos burocrticos mais perenes (spoil system)" (Loureiro e Abrucio, 1999:10). Segundo, os fortes poderes legislativos com os quais conta, aos quais se agrega o fato de a carreira da classe poltica estar orientada prioritariamente para os postos do Executivo, sendo a meta principal do parlamentar no a reeleio, mas ocupar cargos de todos os nveis de governo, que potencializem sua carreira poltica (Abrucio e Samuels, 1997). Loureiro e Abrucio (1999), p. ex., mostram a importncia crucial do Ministrio da Fazenda para controlar o comportamento dos ministrios e reas onde no h "homens do presidente" aquelas "cedidas" aos partidos-membros da coalizo ou a setores do prprio partido do presidente cuja afinidade pode no ser plena no que se refere ao contedo da poltica em questo. Mediante a liberao administrada (contingenciamento, no jargo ministerial) dos recursos estabelecidos na Lei do Oramento, o Ministrio da Fazenda direciona, limita e condiciona aos outros quando necessrio. No menos importante o uso presidencial da capacidade de nomear pessoas de sua confiana para postos nos ministrios que teve que ceder. Conforme Loureiro e Abrucio: "[...] pode ocorrer que o ministro no tenha sido escolha do presidente, mas foi nomeado por fora de negociaes necessrias obteno do apoio parlamentar de seu partido ao Executivo, em governos de coalizo partidria ou que dependem de negociaes clientelsticas. Mesmo no Ministrio da Fazenda, de modo geral resguardado da barganha parlamentar, houve situaes na Nova Repblica em que isto aconteceu. Nessas circunstncias, o poder do presidente pode se manifestar na escolha do secretrio executivo e/ou de outros cargos estratgicos" (idem:32). importante levar em conta que os altos escales da administrao pblica que, como explicam Loureiro e Abrucio, foi edificada a partir de cargos em lugar de carreiras burocrticas , esto sempre ocupados por uma densa camada de funcionrios de alta qualificao tcnica e experincia poltica, e conhecimento da mquina burocrtica (bons esplanadeiros); funcionrios que circulam constantemente entre os ministrios e dentro deles20. Isto significa que a possibilidade de o presidente se valer plenamente de funcionrios nomeados para o segundo e terceiro escales para exercer um controle efetivo sobre a formulao ou implementao de polticas em diferentes ministrios "cedidos", depende do capital poltico-burocrtico acumulado por cada presidente no momento de assumir o cargo se a rede de esplanadeiros de confiana pessoal da que dispe reduzida, isto repercutir negativamente em sua capacidade para manter a coeso da Presidncia. Contudo, a burocracia nem sempre favorece o presidente, ampliando sua capacidade de formar coalizes e implementar reformas. A Presidncia deve manobrar com uma burocracia fragmentada, com interesses e preferncias diferenciados, e certa capacidade de ao autnoma, o que pode, por sua vez, limitar a capacidade de ao presidencial. Assim o observa, p. ex., Coelho (1999) em seu estudo sobre a reforma do sistema previdencirio. Seu argumento principal

enfatiza os recursos que permitem ao presidente controlar a burocracia, e as dificuldades presidenciais para mobiliz-la como um todo em favor de um projeto de reforma. Para esta autora, os grupos em disputa no seu interior, devido sua prpria fragmentao e competio para ganhar apoio do presidente, tendem a radicalizar suas posies em vez de adequados trade-offs entre os prs e os contras dos diferentes projetos. Assim, embora FHC tenha conseguido projetos de reforma elaborados por diferentes grupos tcnicos, "no logrou garantir a colaborao destes na formulao de um projeto que equacionasse adequadamente os impactos polticos e econmicos da reforma, e assim obteve dois projetos frgeis" (idem:141). Parece conveniente associar agora os trs aspectos recm-discutidos, isto , os poderes de deciso autnoma da Presidncia, a relao com o Congresso quando da tramitao de legislao ordinria (e de reforma constitucional) e a formao de gabinetes de coalizo. Apresenta-se, como entendem alguns autores, o quadro de um presidente constitucional e partidariamente forte? No parece ser o caso. Embora a iniciativa da formulao de polticas, sem dvida, esteja nas mos do presidente, o ncleo de poder decisrio parece estar radicado na coalizo, e no com o chefe do Executivo. Na medida em que a necessidade de organizar o gabinete com vistas a pr em movimento (e manter em funcionamento) a coalizo introjeta na Presidncia o poder de veto dos partidos que conformam a coalizo e que vinculam a Presidncia ao Congresso, os poderes constitucionais fortes so moderados pela natureza dos poderes partidrios. Um mecanismo que testa esta interpretao a relao poltica que se estabelece entre presidente e Congresso em torno das Medidas Provisrias; vez por outra, os lderes partidrios levantam no Congresso a questo de regulamentar a edio e reedio das MPs, cobrindo as lacunas que tm permitido ao Executivo se valer do decisivo dispositivo da reedio. Em algumas ocasies, como por exemplo durante a administrao Collor, as advertncias formuladas tiveram efeitos polticos bastante perceptveis. A retrica que acompanha essa "ameaa" bate, em geral, na tecla mais familiar, a do suposto "decisionismo" com que o presidente exclui do jogo o Congresso, "cuja pacincia no infinita". Do meu ponto de vista, a formulao dessas advertncias um sinal claro de tenses no interior da coalizo: a maioria parlamentar (ou parte da mesma) considerar "abusivo" o dispositivo de reedio de MPs, no em termos abstratos, mas sim quando houver diferenas significativas de contedo nas polticas, entre os rumos escolhidos pela Presidncia e as preferncias de toda ou parte da base partidria, e/ou quando o Executivo se mostrar recalcitrante em relao a demandas provenientes do Congresso para que sejam alterados os contedos de determinadas polticas. Quando os componentes da coalizo tm uma orientao programtica comum como no caso das privatizaes no Congresso o caminho est desobstrudo. Se h uma maioria parlamentar que respalda o rumo geral, e a edio e reedio de MPs inclui de fato mecanismos de negociao, ento o Legislativo no considerar "abusivo" seu uso (salvo pour la galerie, com exceo, naturalmente, dos partidos de oposio). Em suma, uma dimenso importante deste quarto enfoque interpretativo (disperso do poder decisrio e governabilidade), a que recoloca, em contraste com as vises polares consagradas, o papel da Presidncia. Teoricamente, no presidencialismo, o presidente eleito e estrutura o gabinete para levar a cabo "suas" polticas. No Brasil, o presidente certamente conta com esta prerrogativa; no entanto, deve estruturar o gabinete levando em conta um duplo propsito, que d ao presidencialismo brasileiro seu toque particular: por um lado, deve faz-lo em funo de seus objetivos de poltica pblica geral e setorial; por outro, dada a meta de organizar o apoio dos partidos polticos no Congresso. O presidente no pode dar como certo este apoio (raramente isto ocorre), mesmo no caso em que tenha prestado a ateno adequada a este problema quando da configurao do gabinete.

Pode-se dizer, como Amorim Neto (1995), que se para obter apoio parlamentar o presidente distribui cargos no gabinete, isto tem um efeito paradoxal, porque garante a maioria ao presidente mas o torna mais fraco na montagem de seu gabinete. J para Souza (1998), a dimenso federal que explica em grande medida as diferenas no andamento das reformas constitucionais; aquelas no relacionadas diretamente s reas de interesse dos governadores so mais rpidas e menos traumticas do que as demais e cada reforma gera coalizes de apoio e/ou linhas de resistncia diferentes. O tipo interpretativo dominante (disperso do poder/ingovernabilidade) identifica essas questes como um dilema da governabilidade (Mainwaring, 1993). Entretanto, o quadro institucional brasileiro apresenta muitos elementos que jogam a favor do presidente de forma a permitirlhe que mantenha, relativamente, tanto a coalizo quanto a coerncia de suas polticas, na medida em que seu estilo de formulao e implementao seja congruente com as caractersticas bsicas da morfologia poltico-institucional.

SNTESE E CONCLUSES Como sntese, afirmo que para definir o marco conceitual do debate considero suficiente levar em conta duas variveis que esto presentes de um modo ou de outro em todas as anlises: o grau de concentrao do poder decisrio segundo as regras vigentes e a capacidade efetiva de tomar decises e implement-las segundo se evidencia nas gestes de governo. Os quatro enfoques interpretativos que discuti podem ser expressos mediante a combinao das duas variveis, estabelecendo duas categorias para cada uma delas, em uma tipologia que permite esquematizar o debate:

baixa capacidade de decidir razovel capacidade de e implementar decidir e implementar I G D-G: disperso/governvel

Poder decisrio disperso D

D-I: disperso/ingovernvel

(a governabilidade est (a governabilidade obtmfora do alcance da estrutura se graas capacidade de institucional vigente) produo negociada de decises) C-I: concentrado/ingovernvel (a governabilidade se tenta obter excluindo; se fracassa neste propsito) C-G: concentrado/governvel (a governabilidade obtmse graas capacidade de os presidentes forarem os outros atores a cooperar)

Poder decisrio concentrado C

Assim sendo, minha impresso que, luz da literatura mais recente, o que teve lugar foi um significativo deslocamento dos termos do debate institucional. At recentemente, a discusso central esteve colocada no eixo da governabilidade. O

Brasil ou no governvel? Os termos da controvrsia mudaram. J no se trata tanto de discutir se o Brasil ou no governvel (ele ). Trata-se de elucidar com que estrutura de poder essa governabilidade se vincula como, e atendendo a que condies, o Brasil governvel. De forma complementar, o centro de gravidade do debate tende a mover-se do plano normativo para o descritivo desde "o que que se tem de mudar das regras para que as instituies funcionem" at "como que as instituies esto funcionando". Se se associa governabilidade com produo decisria, no vejo razo para acreditar que o Brasil seja ingovernvel. Dentro dos limites inerentes poltica como tal, o sistema poltico brasileiro pode parir um Collor, mas tambm pode darlhe um basta. Isto significa que existe uma afinidade eletiva entre certos estilos polticos e determinadas morfologias institucionais. Mas, certamente, esta relao est afetada por variveis intervenientes que so, s vezes, de importncia decisiva (entre elas est a envergadura da liderana e o capital poltico com que o presidente ascende ao Poder Executivo), o que, por sua vez, torna patente ao mesmo tempo a utilidade da anlise institucional e a necessidade de combin-la com outras variveis para a compreenso dos processos polticos. Desse modo, a hiptese interpretativa do quarto enfoque resiste a ser posta prova quando contrastada com as caractersticas do processo poltico brasileiro da Nova Repblica. Desde a Constituio de 1988, a morfologia institucional teria permanecido basicamente sem modificaes. Mas os traos das gestes em termos da sua dinmica de coalizes tanto quanto o desempenho de governo, foram muito diferentes. Estas diferenas parecem se localizar na maior ou menor afinidade entre estilos polticos e morfologia institucional.

(Recebido para publicao em julho de 2000)

NOTAS: * Desejo agradecer os comentrios e sugestes formulados por Octavio Amorim Neto, Mariana Llanos, Ana Mara Mustapic, Francisco Panizza, Celina Souza e Juan Carlos Torre, a uma verso anterior deste trabalho. Agradeo tambm a Tema Pechman pelo aprimoramento do estilo. Parte deste trabalho foi desenvolvida no mbito do projeto Democracia e Gestes Polticas na Argentina e no Brasil em Perspectiva Comparada, CPDA/UFRRJ. [Traduo do original em espanhol "Cmo se Gobierna Brasil? El Debate Brasileo sobre Instituciones Polticas y Gestin de Gobierno" de Miriam Saraiva.]
1. Os presidentes tambm tm poderes reativos, essencialmente o veto presidencial, s que estes no so to fortes, j que uma maioria simples no Congresso basta para derrub-los.

2. Vinte no Congresso e oito relevantes (relacionado com o sistema eleitoral em que a ao se concentra na concorrncia entre candidatos e com a distoro de combinar representao proporcional com lista aberta e alianas para as proporcionais) (Kinzo, 1999).

3. Para uma anlise sobre a primeira gesto FHC em termos de governabilidade, ver, tambm, Faucher (1998).

4. Como explica Pessanha (2000:7): "A possibilidade de reedies permanentes por parte do Executivo, permite que as medidas provisrias vigorem por longo tempo sem que o plenrio da Cmara delibere sobre elas. Durante o governo de Fernando Henrique Cardoso foram editadas 135 medidas provisrias originais e reeditadas 2179 outras. Desse total, apenas 112 foram votadas pelo Congresso. As medidas provisrias so votadas em sesso conjunta da Cmara dos Deputados e Senado".

5. De fato, esta a discusso terica suscitada por Carey e Shugart (1998).

6. Para uma discusso sobre os limites deste enfoque analtico para os casos brasileiro e argentino, ver Palermo (1999-2000).

7. As Medidas Provisrias so a principal delas, mas no a nica, sendo outras importantes os requerimentos de urgncia e urgncia urgentssima que, se aprovados, implicam a apreciao dos projetos pelo Plenrio.

8. O prprio vocabulrio que Figueiredo e Limongi utilizam torna patente a interpretao. Um de seus textos leva no ttulo as palavras abdicao e delegao (os autores concluem que o Congresso delega, no abdica). Abdicao tem a ver com excluso, quem abdica excludo do jogo: desistir, renunciar, resignar, abandonar; em linguagem coloquial, abrir mo. O presidente fora o Congresso a abrir mo, o exclui do processo decisrio. No segundo caso, delegar pode ser entendido de duas formas diferentes: a primeira, mais prxima linguagem comum, a consagrada (como interpretao dos processos polticos latino-americanos) por ODonnell investir da faculdade de atuar; transmitir poderes etc.; a segunda tem a ver com a "teoria da delegao" (que se ocupa das assimetrias que se colocam entre delegante e delegado, e das formas para control-las). Em ambos os casos, no entanto, trata-se de que o presidente utiliza os meios institucionais a seu alcance para forar o Congresso, no a abdicar, mas sim a cooperar.

9. Isto no significa que tomemos partido em favor do parlamentarismo no amplssimo debate sobre a questo que atravessou a cincia poltica nos anos 80 e 90; o parlamentarismo tambm apresenta riscos de paralisia institucional, e no somente de instabilidade dos governos (para discusses recentes sobre a questo, ver Sartori, 1994 e Nohlen, 1998).

10. Esclareo que o deve no normativo, mas alude efetividade; seria, maquiavelianamente, o que a prudncia poltica aconselharia conforme o entorno de instituies e atores no qual um presidente tem que se desenvolver.

11. Durante o primeiro governo de F. H. Cardoso, analisado por Nicolau, sete partidos apresentaram ndices de disciplina parlamentar superiores a 88%: PT (98,7), PC do B (98,8), PFL (93,3), PDT (92,1), PSDB (91,4), PSB (90,9) e PTB (88,1); outros trs tiveram ndices mais baixos: PPR/PPB (82,9), PMDB (80,0) e PL (77,9). Nicolau observa, comparando seus dados com aqueles correspondentes ao perodo 1989-94 analisado por outros autores, algumas mudanas. Trs partidos tornaram-se mais disciplinados: o PFL, o PSDB e o PTB, enquanto que outros trs tiveram um comportamento mais indisciplinado: o PDT, o PDS (atual PPB) e o PMDB. O PT no registra mudanas neste sentido.

12. Qualitativamente, Amorim e Tafner (1999) pem em dvida esta capacidade, insistindo na debilidade dos partidos (do ponto de vista do controle que suas lideranas nacionais exercem sobre o "baixo clero").

13. Stepan agrega que sua afirmao encontra respaldo nas entrevistas com ministros do governo Cardoso, que manteve em diversas ocasies.

14. No caso de Meneguello (1998), seu estudo mostra a relevncia dos partidos em um enfoque que tenderia a consider-los muito claramente como veto players no marco das coalizes governantes.

15. Ver esta discusso para o caso dos decretos de necesidad y urgencia na Argentina, em Palermo (1996).

16. Em entrevista pessoal a Francisco Panizza (a quem agradeo a informao), o ento parlamentar Nelson Jobim (que autor de um dos projetos de regulamentao das Medidas Provisrias), referiu-se tambm negociao das MPs ao longo de suas sucessivas reedies.

17. Mesmo quando me abstive neste artigo de desenvolver uma anlise comparativa com o caso argentino, no posso deixar de chamar a ateno, incidentalmente, sobre este ponto em comum: as Medidas Provisrias e os decretos de necesidad y urgencia como instrumentos instaurados, respectivamente, nas Constituies de 1988 e 1994 encontram-se pendentes de regulamentao, o que no impediu sua utilizao por parte dos Executivos.

18. Como vimos, um aporte fundamental do terceiro tipo interpretativo diz respeito organizao do processo legislativo dentro do Congresso. Santos o v, no Brasil, extremamente centralizado, no Plenrio e com eixo nos lderes partidrios, que ao formarem uma comisso temporria especial, redefinem a composio do grupo que formular o parecer. Os lderes, portanto, intervm. Mas, sob que condies se forma uma comisso especial? O projeto tem que ser enviado a trs ou mais comisses permanentes. Mas, sobretudo, se h mais de cinqenta comisses especiais, isto significa que os lderes no podem centralizar de fato o processo legislativo no plenrio.

19. Para uma discusso pormenorizada dessa literatura, com especial aplicao ao cenrio latino-americano, ver Torre (1998).

20. Para uma anlise do funcionamento informal do sistema burocrtico brasileiro de "carreiras e nomeaes" e de suas conseqncias no previstas pela abordagem convencional da teoria das organizaes, ver Schneider (1994).

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

ABRANCHES, Srgio Henrique. (1988), "Presidencialismo de Coalizo: O Dilema Institucional Brasileiro". Dados, vol. 31, n 1, pp. 533. [ Links ] ABRUCIO, Fernando Luiz. (1994), "Os Bares da Federao". Lua Nova, n 33, pp. 165-183. [ Links ] ___. (1997), Federalismo e Processo de Governo no Brasil: O Ultrapresidencialismo Estadual. Trabalho apresentado no Congresso da Associao Latino-Americana de Sociologia ALAS, So Paulo, outubro. [ Links ]

___ e SAMUELS, David. (1997), "A Nova Poltica dos Governadores". Lua Nova, n 40/41, pp. 137-166.

[ Links ]

ALMEIDA, Acir dos Santos. (1998), A Escolha Constitucional dos Poderes do Presidente: O Caso da Medida Provisria, Dissertao de Mestrado, IUPERJ. [ Links ] ALMEIDA, Maria Hermnia Tavares de. (1996), "Pragmatismo por Necessidade: Os Rumos da Reforma Econmica no Brasil". Dados, vol. 39, n 2, pp. 213-234. [ Links ] ___ e MOYA, Maurcio. (1997), "A Reforma Negociada: O Congresso e a Poltica de Privatizao". Revista Brasileira de Cincias Sociais, vol. 12, n 34, pp. 119-132. [ Links ] AMORIM NETO, Octavio. (1995), Cabinet Formation and Party Politics in Brazil. Trabalho apresentado no XIX Congresso da Latin-American Sociological Association LASA, Atlanta, novembro. [ Links ] ___ e TAFNER, Paulo. (1999), O Congresso e as Medidas Provisrias: Delegao, Coordenao e Conflito. IUPERJ, Rio de Janeiro, mimeo. [ Links ] CAREY, John M. e SHUGART, Matthew S. (comps.). (1998), Executive Decree Authority. Cambridge, Cambridge University Press. [ Links ] CARVALHO, Jos Murilo de. (1993), "Federalismo y Centralizacin en el Imperio Brasileo: Historia y Argumento", in M. Carmagnani (comp.), Federalismos Latinoamericanos: Mxico, Brasil, Argentina. Mxico, Fondo de Cultura Econmica. [ Links ] CASTRO SANTOS, Maria Helena. (1997), "Governabilidade, Governana e Democracia: Criao de Capacidade Governativa e Relaes Executivo-Legislativo no Brasil Ps-Constituinte". Dados, vol. 40, n 3, pp. 335-376. [ Links ] COELHO, Vera Schattan. (1999), "A Reforma da Previdncia e o Jogo no Interior do Executivo". Novos Estudos Cebrap, n 55, pp. 121142. [ Links ] COUTO, Cludio Gonalves. (1997), "A Agenda Constituinte e a Difcil Governabilidade".Lua Nova, n 39, pp. 33-52. [ Links ] ___. (1998), "A Longa Constituinte: Reforma do Estado e Fluidez Institucional no Brasil".Dados, vol. 41, n 1, pp. 51-86. [ Links ]

___. (1999), Os Mecanismos do Ajuste. Instituies e Agendas na Poltica Econmica Brasileira em Perspectiva Comparada. PUC-So Paulo, mimeo. [ Links ] DAIN, Sulamis. (1995), "Experincia Internacional e Especificidade Brasileira", in R. de B. Alvares Affonso e P. L. B. Silva (comps.), Federalismo no Brasil: Reforma Tributria e Federao. So Paulo, Fundap. [ Links ] DEHEZA, Grace Ivana. (1997), Gobiernos de Coalicin en el Sistema Presidencial: Amrica del Sur. Tese de Doutorado, Instituto Universitario Europeo, Firenze. [ Links ] DINIZ, Eli. (1997), Crise, Reforma do Estado e Governabilidade. Brasil, 1985-95. Rio de Janeiro, Fundao Getulio Vargas Editora. [ Links ] FAUCHER, Philippe. (1998), "Restaurando a Governabilidade: O Brasil (afinal) se Acertou?".Dados, vol. 41, n 1, pp. 5-50. [ Links ] FAUSTO, Boris. (1995), "El Populismo en la Vida Poltica Brasilea". Revista de Occidente, n 174, Madrid, novembro. [ Links ] FIGUEIREDO, Argelina e LIMONGI, Fernando. (1995), "Mudana Constitucional, Desempenho do Legislativo e Consolidao Institucional". Revista Brasileira de Cincias Sociais, ano 10, n 29, pp. 175-200. [ Links ] ___. (1997), "O Congresso e as Medidas Provisrias: Abdicao ou Delegao?". Novos Estudos Cebrap, n 47, pp. 127154. [ Links ] GOUVA, Gilda Portugal. (1994), Burocracia e Elites Burocrticas no Brasil. So Paulo, Paulicia. [ Links ] JONES, Mark P. (1995), Electoral Laws and the Survival of Presidential Democracies. Notre Dame, University of Notre Dame Press. [ Links ] ___. (1997), "Evaluating Argentina's Presidential Democracy: 19831995", in S. Mainwaring e M. S. Shugart (eds.), Presidentialism and Democracy in Latin America. Cambridge, Cambridge University Press. [ Links ] KINZO, Maria D'Alva Gil. (1997), "Governabilidade, Estrutura Institucional e Processo Decisrio no Brasil". Parcerias Estratgicas, vol.1, n 3, pp. 19-53. [ Links ]

___. (1999), "Partidos Polticos y Proceso Decisorio Democrtico: El Caso Brasileo", in M. Cavarozzi (comp.), Hacia una Matriz de Gobierno en Amrica Latina. Instituciones del Estado, la Sociedad Civil y el Mercado. Buenos Aires, Universidad Nacional de San Martn/BID. [ Links ] LAMOUNIER, Bolvar. (1991), Depois da Transio: Democracia e Eleies no Governo Collor. So Paulo, Edies Loyola. [ Links ] ___. (1994), "Brazil: Toward Parlamentarism?", in J. J. Linz e A. Valenzuela (comps.), The Failure of Presidential Democracy: The Case of Latin America. Baltimore, The Johns Hopkins University Press. [ Links ] ___ e BACHA, Edmar. (1994), "Democracy and Economic Reform in Brazil", in J. M. Nelson (comp.), A Precarious Balance. Democracy and Economic Reforms in Latin America (vol. II). Washington, International Center for Economic Growth, Overseas Development Council. [ Links ] LIJPHART, Arend. (1994), Presidentialism and Majoritarian and Consensus Government in Twenty-One Countries. New Haven, Yale University Press. [ Links ] LIMONGI, Fernando e FIGUEIREDO, Argelina. (1998), "Bases Institucionais do Presidencialismo de Coalizo". Lua Nova, n 44, pp. 81-106. [ Links ] LOUREIRO, Maria Rita e ABRUCIO, Fernando Luiz. (1999), Gabinetes Presidenciais e Provimento do Alto Escalo Burocrtico: O Caso do Ministrio da Fazenda na Experincia Democrtica Brasileira. Fundao Getulio Vargas, So Paulo, mimeo. [ Links ] MAINWARING, Scott. (1991), "Politicians, Parties, and Electoral Systems: Brazil in Comparative Perspective". Comparative Politics, vol. 24, n 1. [ Links ] ___. (1993), "Presidentialism, Multipartism, and Democracy: The Difficult Combination".Comparative Political Studies, vol. 26, n 2. [ Links ] ___. (1997), "Multipartism, Robust Federalism and Presidentialism in Brazil", in S. Mainwaring e M. S. Shugart (eds.), Presidentialism and Democracy in Latin America. Cambridge, Cambridge University Press. [ Links ]

___ e SHUGART, Mattew S. (eds.). (1997), Presidentialism and Democracy in Latin America. Cambridge, Cambridge University Press. [ Links ] MELO, Marcus Andr. (1996), O Jogo das Regras: A Poltica da Reforma Constitucional, 1993-1996. Trabalho apresentado no XX Encontro Anual da Anpocs. Caxambu, outubro. [ Links ] MENEGUELLO, Rachel. (1998), Partidos e Governos no Brasil Contemporneo (1985-1997). So Paulo, Paz e Terra. [ Links ] MONTEIRO, Jorge Vianna. (1997), Economia e Poltica: Instituies de Estabilizao Econmica no Brasil. Rio de Janeiro, Fundao Getulio Vargas Editora. [ Links ] MUSTAPIC, Ana Mara. (1999), "Las Relaciones Ejecutivo-Legislativo en Brasil y Argentina",in J. M. Llads e S. P. Guimares (comps.), Perspectivas Brasil y Argentina. Braslia/Buenos Aires, IPRI/CARI. [ Links ] NICOLAU, Jairo Marconi. (1996), "Multipartidismo, Maiorias Parlamentares e Democracia: Notas sobre o Caso Brasileiro", in E. Diniz (org.), O Desafio da Democracia na Amrica Latina. Rio de Janeiro, IUPERJ. [ Links ] ___. (1999), Disciplina Partidria e Base Parlamentar na Cmara dos Deputados no Primeiro Governo Fernando Henrique Cardoso (19951998). IUPERJ, Rio de Janeiro, mimeo. [ Links ] NOBRE, Marcos e TORRES FREIRE, Vinicius. (1998), "Poltica Difcil, Estabilizao Imperfeita: Os Anos FHC". Novos Estudos Cebrap, n 51, pp. 123-147. [ Links ] NOHLEN, Dieter. (1998), "Sistemas de Gobierno: Perspectivas Conceptuales y Comparativas", in D. Nohlen e M. Fernndez B. (orgs.), El Presidencialismo Renovado: Instituciones y Cambio Poltico en Amrica Latina. Caracas, Nueva Sociedad. [ Links ] ODONNELL, Guillermo. (1994), "Delegative Democracy?" Journal of Democracy, vol. 5, n 1, pp. 55-69. [ Links ] PALERMO, Vicente. (1996), "Reformas Estructurales y Rgimen Poltico: Argentina, 1989-1993", in E. Diniz (org.), O Desafio da Democracia na Amrica Latina. Rio de Janeiro, IUPERJ. [ Links ] ___. (1998), "Os caminhos da Reforma na Argentina e no Brasil". Lua Nova, n 45, pp. 131-162. [ Links ]

___. (1999-2000), "Mares Agitados: Interpretaes sobre os Processos Polticos Latino-Americanos. Brasil e Argentina em Perspectiva Comparada". Revista de Cincias Humanas, n 26/27, Universidade Federal de Santa Catarina, outubro/abril. [ Links ] ___ e SARAIVA, Miriam Gomes. (2000), Estabilizacin y Reformas: La Gestin Poltica del Plan Real (1994-2000). CPDA/UFRRJ, Rio de Janeiro, mimeo. [ Links ] PANIZZA, Francisco. (1999), Poltica y Economa de Brasil Contemporneo. London, London School of Economics, mimeo. [ Links ] PESSANHA, Charles. (1997), Relaes entre os Poderes Executivo e Legislativo no Brasil: 1946-1994. Tese de Doutorado, USP. [ Links ] ___. (1999), Poder Legislativo do Executivo no Brasil: O Decreto-Lei e a Medida Provisria, 1965-1999. Trabalho apresentado no seminrio internacional Las Instituciones en las Nuevas Democracias: La Cuestin Republicana. Universidad de Buenos Aires, Buenos Aires, 13-14 de abril. [ Links ] POWER, Timothy J. (1998), "The Pen Is Mightier Than the Congress: Presidential Decree Power in Brazil", in J. M. Carey e M. S. Shugart (comps.), Executive Decree Authority. Cambridge, Cambridge University Press. [ Links ] SANTOS, Fabiano. (1999a), "Democracia e Poder Legislativo no Brasil e na Argentina, in J. M. Llads e S. P. Guimares (comps.), Perspectivas Brasil y Argentina. Braslia/Buenos Aires, IPRI/CARI. [ Links ] ___. (1999b), "Instituies Eleitorais e Desempenho do Presidencialismo no Brasil". Dados, vol. 42, n 1, pp. 111138. [ Links ] SARTORI, Giovanni. (1994), Ingeniera Constitucional Comparada. Una Investigacin de Estructuras, Incentivos y Resultados. Mxico, Fondo de Cultural Econmica. [ Links ] SCHNEIDER, Ben Ross. (1994), Burocracia Pblica e Poltica Industrial no Brasil. So Paulo, IDESP/Editora Sumar. [ Links ] SHUGART, Matthew S. e CAREY, John M. (1992), Presidents and Assemblies: Constitutional Design and Electoral Dynamics. Cambridge, Cambridge University Press. [ Links ]

SOUZA, Celina. (1998), "Intermediao de Interesses Regionais no Brasil: O Impacto do Federalismo e da Descentralizao". Dados, vol. 41 n 3, pp. 569-592. [ Links ] STEPAN, Alfred. (1999), "Para uma Nova Anlise Comparativa do Federalismo e da Democracia: Federaes que Restringem ou Ampliam o Poder do Demos". Dados, vol. 42, n2, pp. 197251. [ Links ] THIBAUT, Bernhard. (1998), "El Gobierno de la Democracia Presidencial: Argentina, Brasil, Chile y Uruguay en una Perspectiva Comparada", in D. Nohlen e M. Fernndez B. (orgs.), El Presidencialismo Renovado: Instituciones y Cambio Poltico en Amrica Latina. Caracas, Nueva Sociedad. [ Links ] TORRE, Juan Carlos. (1998), El Proceso Poltico de las Reformas Econmicas en Amrica Latina. Buenos Aires, Paids. [ Links ] WILLIS, E. C., GARMAN, C. B. e HAGGARD, S. (1999), "The Politics of Decentralization in Latin America". Latin American Research Review, vol. 34, n 1, pp. 73-102. [ Links ]

ABSTRACT How to Govern Brazil? The Debate on Political Institutions and the PolicyMaking Process Analysis of the functioning of Brazilian political institutions is permeated by an immense and complex interpretative debate, with broad implications for contemporary political science. There are numerous studies on the theme, but they are practically polar in their interpretation of policy drafting and implementation in current Brazilian democracy. This article aims to analyze the terms of this debate, developing a conceptual framework to help understand the policy-making processes, especially decision-making in matters pertaining to economic policy and structural reforms in the state and economic organization. Keywords: political institutions; Brazilian politics; political system

RSUM Comment le Brsil Est-il Gouvern? La Discussion sur les Institutions Politiques et la Gestion Gouvernementale Lanalyse du fonctionnement des institutions politiques brsiliennes va de pair avec une longue et complexe confrontation dinterprtations, aux retombes importantes dans la science politique contemporaine. Les nombreuses tudes ce sujet polarisent pour la plupart leur faon dinterprter les processus de conception et de mise en place des politiques dans la dmocratie brsilienne actuelle. Dans cet article on essaie danalyser les termes de cette discussion et dlaborer un modle conceptuel aidant comprendre la dmarche dun gouvernement, surtout dans la prise de dcisions pour les questions de politique conomique et de rforme

structurelle de ltat et pour lorganisation conomique. Mots-cl: institutions politiques; politique brsilienne; systme politique