De La Administracion Publica A La Gobernanza

DE LAADMINISTRACIN PBLICA
A LA GOBERNANZA
CENTR DE ESTUDIOS INTERNACIONALES
DE LAADMINISTRACIN PBLICA
A LAGOBERNANZA
Mara del Carmen Pardo
compiladora
EL COLEGIO DE MXICO
350
D3311
De la administracin pblica a la gobernanza I Mara del Carmen
Pardo, compiladora. -- Mxico: El Colegio de Mxico, Centro de Es-
tudios Internacionales, 2004.
224 p. ; 22 cm.
ISBN 968-12-1140-5
1. Administracin pblica. 2. Polticas pblicas. 3. Poltica guber-
namental. 4. GobernabiJidad. I. Pardo, Mara del Carmen, comp.
35'0 h%,!I
29400

fECHA -
ADQUIS _
&AS.
PRECIO $ _
Primera edicin, 2004
DR El Colegio de Mxico, A.e.
Camino al Ajusco 20
Pedregal de Santa Teresa
10740 Mxico, D.E
www.colme:x.mx
ISBN 968-12-1140-5 '"
Impreso en Mxico
CONTENIDO
Prlogo, 9
Mara del Carmen Pardo
LA EVOLUCIN DE LOS ESTUDIOS DE ADMINISTRACIN PBLICA:
LA CUESTIN DEL OBJETO, 21
Ernesto Carrillo
Comentarios:
Mauricio Merino, 61; Jos de Jess Sosa, 64
CAMBIOS EN LA NATURALEZA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA:
DE LAS PREGUNTAS SENCILLAS A LAS RESPUESTAS DIFfcILES, 69
B. Guy . ... ,
Comentarios:
Jos Luis Mndez, 96; Mara Pardo, l.,, ,;;."
REFORMA A LA GESTIN PBLICA: y 105
Laurence E. Lynn, Jr.
Comentarios:
David Arellano, 129; Eduardo Guerrero, 134; Mara Fernanda Somuano, l 38
LA CREDIBILIDAD DE LASPOLfTICAS: .. .
POR QU ES IMPORTANTE Y CMO LOGRARLA, 143
Giandomenico Majone
Comentarios:
Luis F. Aguilar, 171; Ricardo Uvalle, 179
LAACTUALIZACIN DEL CONOCIMIENTO EN EL CAMPO
DE LA ADMINISTRACIN Y LAS pOLTICAS PBLICAS, 183
Jean-Claude Thoenig
Comentarios:
Enrique Cabrero, 215; Isabelle Rousseau, 219
Colaboradores y comentaristas. 223
PRLOGO
Los trabajos que se compilan en este libro, escritos por Ernesto Carrillo, Lau-
rence E. Lynn, jr., Giandomenico Majone, B. Guy Peters y Jean-Claude
Thoenig -y comentados por los investigadores mexicanos Luis F. Aguilar,
David Arellano, Enrique Cabrero, Eduardo Guerrero, Jos Luis Mndez,
Mauricio Merino, Mara del Carmen Pardo, Isabelle Rousseau, Jos de Jess
Sosa, Mara Fernanda Somuano y Ricardo Uvalle- fueron presentados en el
seminario internacional organizado por el Centro de Estudios Internaciona-
les, de El Colegio de Mxico, para conmemorar el :xx Aniversario de su Pro-
grama de la Licenciatura en Poltica y Administracin Pblica.
Este programa se ha visto sometido a lo largo de veinte aos a una sistem-
tica revisin para adecuarlo a los cambios experimentados por la administracin
pblica, tema central, este ltimo, del seminario. La profunda transformacin,
se apunta en los trabajos que aqu se renen, ocurrida en las dos ltimas dca-
das ha resultado de mayor trascendencia que los cambios graduales registrados
en el pasado remoto. En efecto, los estudios sobre administracin pblica su-
frieron en estos ltimos veinte aos transformaciones, por su magnitud y velo-
cidad, mucho ms significativas que las que se haban conocido hasta entonces.
Se ha transitado de la idea de contar con una administracin que actuaba
de manera uniforme, regida por normas y sometida a la jerarqua y el centra-
lismo de las decisiones, a la concepcin de otra ms abierta, flexible, descen-
tralizada, en una constante interaccin con otros actores y donde encontramos
una postura mucho ms activa por parte de la sociedad. En los trabajos que
aqu se recogen, sin embargo, advertimos claramente la preocupacin de que,
si bien las tendencias apuntan hacia otros derroteros, como la nueva adminis-
tracin pblica (NAP) tambin identificada como nueva gerencia o gestin p,;:...._
blica (NGP) o incluso la propuesta ms inclusiva identificada -en una traduc-
cin un tanto forzada- como gobernanza, no ofrecen ninguna certeza de que
los rumbos escogidos sean necesariamente mejores. No est claro si estas ten-
dencias puedan responder a las necesidades de pases con grados de madurez
institucional menores, ni si, con el nfasis puesto en la prctica, se vaya a me-
noscabar el planteamiento de ideas, lo que sin duda afectar y retrasar la pro-
duccin de conocimiento.
[9]
10 DE LA ADMINISTRACION PBLICA A LAGOBERNANZA
Debe aadirse que en los pases donde han sido adoptadas prcticas deri-
vadas de las ltimas tendencias, los resultados, desde el punto de vista de la efi-
ciencia, son discutibles, sobre todo si se miden con criterios de equidad social.
Tampoco parece que se estn buscando escenarios donde la flexibilidad, lade-
legacin de autoridad y la rendicin de cuentas contribuyan a fortalecer
prcticas democrticas, ni que la legitimidad y credibilidad constituyan un bi-
nomio indivisible.
Las razones para no asegurar esa clara superioridad en las propuestas son
diversas: cambios en los modelos de desarrollo, en el juego poltico y en las
formas de interaccin con la sociedad. Sin embargo, resulta interesante que
todos esos cambios tengan como comn denominador el que los estados, go-
biernos y aparatos administrativos se vean obligados a actuar en medio de ma-
yores restricciones. No bastaba el lmite de la norma, hubo que buscar res-
puestas en otros terrenos. De ah que la propuesta terica, cualquiera que sea,
incorpore visiones de diversas disciplinas, y que la prctica administrativa no
pueda quedar desvinculada de la accin poltica.
El recorrido que hacen los trabajos es amplio; el anlisis abarca una tem-
poralidad que se remonta a casi dos siglos. Cubre desde las propuestas origina-
les que le dieron cuerpo disciplinar a los estudios en administracin pblica,
pasando por enfoques como el anlisis de polticas pblicas, hasta la incorpo-
racin de las propuestas ms recientes, como la NAP y la gobernanza. Cruzan
por visiones crticas sobre las dificultades para generar nuevo conocimiento, a
pesar de la novedad de algunas de las propuestas.
LOGROS Y RETROCESOS
El estudio de la administracin y las polticas pblicas tiene sin lugar a dudas
un importante desarrollo terico que se reconoce en una amplia produccin
intelectual. De manera paralela a este desarrollo, se fueron poniendo en en-
tredicho creencias arraigadas en las concepciones tradicionales; de esta mane-
ra se rebati abiertamente la dicotoma poltica-administracin, o se discuti
de forma recurrente el argumento de que la administracin careca de carac-
tersticas netamente cientficas. porque era tambin un arte. De igual modo
se super el momento en el que parecan confundirse valores y acciones. Las
polticas se entienden como teoras del cambio. son estudiadas como hipte-
sis o relaciones causales. estn basadas en inferencias. De su estudio surgen
como la toma de decisiones. los procesos de institucionalizacin.
la forma de organizacin y las propias organizaciones. que permiten a las
ciencias sociales perfilar un campo de estudio especfico. adems de tomar
PROLOGO 11
prestados marcos explicativos de otras disciplinas para discernir cmo se ma-
nejan los asuntos pblicos.
A pesar de esa contribucin evidente y de que los asuntos pblicos pueden
ser analizados con cierto grado de profundidad, "perdiendo su misterio", no se
encontraron suficientes soluciones para los problemas de orden social, ni se tie-
ne una actitud ms abierta hacia el conocimiento cientfico. Hubo avances, pero
stos no necesariamente significaron una produccin consistente de conocimien-
to cientfico. Preocupaciones como la asistencia pblica y el creciente interven-
cionismo estatal, convertidos en marcos analticos, favorecieron una enorme pro-
duccin intelectual en los aos de oro de las concepciones llamadas clsicas o
tradicionales de la administracin pblica. Ms tarde, una buena parte de los tra-
bajos se concentraron en una crtica a la concepcin burocrtica weberiana-wil-
soniana, logrndose identificar las organizaciones pblicas como espacios que no
se caracterizaban por la neutralidad ni por la promocin del bienestar, sino en los
que imperaban intereses de grupos, muchas veces incluso encontrados.
En los aos setenta del siglo XX estas organizaciones se analizaron como
parte de su entorno, lo que sin duda enriquecera las explicaciones. El triunfo y
desgaste de los llamados estados benefactores, particularmente en las democra-
cias occidentales, ofrecieron buenas oportunidades para hacer avanzar explica-
ciones de la accin pblica, lo que result en una produccin de importante
magnitud. De los aos sesenta a mediados de los ochenta, seala J.c. Thoenig,
la "utopa de utilizar la ciencia como medio para inducir el consenso y la racio-
nalidad, es sustituida por un uso mejor del escaso erario sin descuidar valores
democrticos como el pluralismo". El resultado es que se "renuevan" los marcos
analticos de la administracin pblica como campo de estudio, al privilegiarse
la efectividad, no slo la eficiencia; al reconocerse la administracin pblica co-
mo herramienta poltica, cuyas repercusiones no resultaban neutras ni social-
mente pasivas; al ampliarse el espectro de sus propuestas, y al evaluarse, por
ejemplo, laaccin, pero tambin la no accin pblica. Aparecen nuevos fen-
menos como las organizaciones no gubernamentales (ONG), la globalizacin
que empuja hacia un extremo, mientras que la localizacin lo hace hacia el otro
O, C. Thoenig).
UNA RPIDA MIRADA AL PASADO
El llamado enfoque tradicional de la administracin pblica se desdobla en
dos propuestas: la primera, la dicotoma poltica-administracin vinculada a la
ciencia poltica, establece ellocm de la disciplina, esto es, la identificacin de
las organizaciones gubernamentales; la segunda, los principios de administra-
12 DE LAADMINISTRACIN PBLICA A LAGOBERNANZA
cin vinculados al management, establece el focus de la disciplina, esto es, la
gestin de las organizaciones gubernamentales. Considerando las limitaciones
sugeridas en los prrafos anteriores, el mtodo de este enfoque fue de natura-
leza aplicada y el nfasis estuvo puesto en la eficiencia como valor nico, cuya
orientacin fue naturalmente de carcter normativo. Las aportaciones de We-
ber introduciran, en palabras de Jean-Pierre Nioche, el gusano organizacional
en el fruto institucional, hacindose hincapi, entonces, en estudios sobre 1as
relaciones entre polticos y funcionarios, los principios que deban regir la or-
ganizacin burocrtica, los procesos de racionalizacin de esa burocracia y el
fenmeno de la burocratizacin (E. Carrillo).
Bajo la concepcin tradicional haba un consenso claro sobre la naturaleza
de la administracin pblica que, si bien no alcanz la categora de paradigma
cientfico, s posea algunas de sus caractersticas: corpus de ideas relativamente
slido que identificaba la naturaleza del Estado y las formas apropiadas de or-
ganizacin del sector pblico. La mezcla de lo prctico y lo cientfico es un ras-
go distintivo de la administracin pblica de este enfoque, aunque no est exen-
to de discrepancias. Asimismo, para esta concepcin, la estructura de autoridad
era jerrquica, tanto en trminos normativos como empricos, a fin de traducir
polticas en accin, mientras que el servidor pblico de carrera deba ser neutral
y competente. Las organizaciones del sector pblico eran autnomas con res-
pecto a la sociedad, y su vinculacin se haca por medio del sistema poltico; no
haba vinculacin alguna que se privilegiara con organizaciones privadas, ni
tampoco se establecan lazos a travs de redes. Los criterios para su funciona-
miento eran bsicamente internos, no basados en reglas del mercado. De igual
forma prevaleca una suficiente coherencia interna para la contratacin y retri-
bucin de los funcionarios y empleados pblicos. La evaluacin era fundamen-
talmente de carcter legal y procedimental, y los criterios eran legales y conta-
bles; el nfasis estuvo puesto en cumplir tareas ms que en valorar resultados.
Se garantizaba, con ello, la norma weberiana de tratar al usuario de servi-
cios pblicos de forma estandarizada. Todo ello, arropado bajo una concepcin
de democracia representativa inherente a la idea de verticalidad y jerarqua; las
democracias parlamentarias y presidenciales no consideraban necesaria ni
apropiada la participacin directa del pblico en las decisiones; el pblico era
importante para el proceso democrtico slo durante el periodo de elecciones;
cuando se requeran algunos socios, stos eran inevitablemente minoritarios.
Sin embargo, de manera paradjica, esta concepcin de gobierno deba dejar-
se conducir por la poltica, a.pesar de su insistencia en la despolitizaci6n de los
funcionarios, quienes resultaban polticos poderosos, no en un sentido parti-
dista, sino por ladefensa que hacan de los intereses de l ~ entidades. para las
qu trabajaban (B.G. Peters).
PRLOGO
LOS NUEVOS ENFOQUES
Estudio de poLiticas pblicas
13
Este enfoque aporta un nuevo focus, el estudio del proceso de las polticas. De-
ja a un lado el anlisis particular de la gestin interna para pasar al estudio de
las polticas, las cuales forman un conjunto de disciplinas que explican los
procesos de elaboracin y ejecucin de las polticas, pasando por el acopio de
datos que permitan contar con diversas interpretaciones para enfrentar los
tambin diversos problemas de polticas en un lapso de tiempo determinado.
Sus mtodos son igualmente diversos; requiere un esfuerzo de contextualiza-
cin para dar viabilidad a las propuestas y tiene una clara orientacin hacia la
resolucin de problemas.
El enfoque de polticas pblicas ha experimentado un impresionante de-
sarrollo, y en ese desenvolvimiento encontr escisiones. Los primeros estudios
se centraron en el diseo de las polticas, olvidndose otros "momentos", co-
mo el de la puesta en marcha. No es sino hasta los aos ochenta cuando se re-
toma la original preocupacin de H. Laswell de tener una ciencia al servicio
de la democracia, al ponerse nfasis en la tica y en los valores. De igual ma-
nera se otorga importancia al tema de la evaluacin, al que se hace acompa-
ar de un vasto instrumental tcnico.
Sin embargo, aqu aparecieron fisuras que fueron dando origen a dos gru-
pos: los sinpticos, que se identifican con el anlisis de sistemas (teora), el
empirismo estadstico (metodologa) y la optimizacin de valores (criterio de
decisin), y los antisinpticos, que privilegiaron el pluralismo (teora), el an-
lisis contextual y de casos (metodologa) y la racionalidad social (integracin
de intereses como criterio de decisin). Existen tambin dos formas de enten-
der el objeto de estudio: el conocimiento en el proceso de las polticas, de
orientacin ms normativa, yel conocimiento del proceso de las polticas, de
orientacin ms positiva.
Al incluirse la evaluacin se est en presencia de un esquema ms integral
que ayuda a distinguir el proceso de conocimiento de la poltica y para la po-
ltica. Por sus caractersticas, este enfoque recupera elementos del conductisrno,
pero tambin del humanismo; hace posible una mayor flexibilidad para distin-
guir hechos y valores; privilegia el esquema de ejercicio de poder democrtico;
contexrualiza sus proposiciones, y est orientado a problemas (E. Carrillo).
En Francia se ha criticado la corriente del anaiyse des politiques publiques,
aparecida en los aos ochenta, que hizo avanzar importantes ideas para reno-
-var la interpretacin del Estado, al entenderlo como un escenario social com-
plejo. D ~ igual forma aport una serie de herramientas analticas para estudiar
14 DE LA ADMINISTRACIN PBLICA A LAGOBERNANZA
el diseo de las polticas y la manera como stas estructuran la poltica. Sus
orgenes intelectuales se localizan en las ciencias polticas de los aos setenta y
principios de los ochenta. Sus metodologas tomaron elementos del enfoque
de la sociologa de las organizaciones. Las interacciones y relaciones entre los
actores polticos y las polticas resultado de su accin constituyeron el ncleo
de su programa de investigacin. El enfoque tuvo impacto y xito.
A la primera generacin de investigacin siguieron una segunda y una
tercera que, en buena medida, repitieron el conocimiento ya expuesto y esto
se debi a la debilidad metodolgica de su propuesta, como adoptar enoqjes
inductivos, poco selectivos; a la falta de profundidad en los estudios de caso;
a los contenidos en exceso descriptivos, pero, sobre todo, a haber supuesto que
los mtodos tienen un valor en s mismos y no en funcin de la naturaleza em-
prica del campo a estudiar y de las propiedades del problema terico ms ge-
neral (J.e. Thoenig).
La evaluacin en el proceso de las polticas constituye un avance impor-
tante; sin embargo, no puede quedar reducida slo a criterios econmicos, po-
lticos y aun ticos; debe introducirse el criterio de su credibilidad. Este crite-
rio, que ha motivado transformaciones en la teora y la prctica de la
formulacin de polticas, pone en evidencia la importancia a l mismo otor-
gada. Emplear el criterio normativo de evaluacin como bienestar social, re-
fiere a los esquemas tradicionales de administracin pblica en los que el go-
bierno era el responsable casi nico de la tarea de maximizar el bienestar, tarea
constreida slo por factores econmicos y tecnolgicos. Se avanz al recono-
cerse que no se trataba slo de estos factores, sino que haba otras limitacio-
nes, por ejemplo, polticas e institucionales. Ms adelante se sealaron nuevas
limitaciones, las de carcter informativo. A pesar de que con reconocerse la
complejidad aludida se permite una tarea de evaluacin mejor, es necesario di-
sear una estrategia que otorgue credibilidad a las polticas. La discrecionali-
dad se encuentra en la raz del problema de la credibilidad.
En la medida en que los analistas de polticas puedan llegar a ignorar sus
compromisos, stos resultarn menos crebles. El problema es entonces acotar
la discrecionalidad sin renunciar a la flexibilidad. Un mtodo para lograrlo es
la delegacin de ciertas facultades a rganos o instituciones polticamente au-
tnomos e independientes. La credibilidad se generara conforme existiera
cierta distancia del gobierno con respecto a las polticas, por ejemplo,regula-
doras. Las fiduciarias son figuras en las que esta delegacin de facultades pue-
de tener cabida sin mayores tropiezos. Tienen definida su autoridad legal y sus
objetivos, y los fiduciarios son normalmente designados por funcionarios que
han sido elegidos. Por otra parte, deben esforzarse por poner en marcha pol-
ticas congruentes mediante la especializacin de conocimientos y la capacidad
~
PRLOGO 15
para resolver problemas; todo esto en el contexto de claridad en relacin con
los lmites dentro de los cuales se ejercen las facultades delegadas. De igual for-
ma, las agencias se han convertido en elementos centrales de un modelo de
gestin que descansa menos en el poder de los impuestos y el gasto, esto es,
en la intervencin directa del Estado, y ms en el poder de elaborar reglas ba-
jo un diseo organizacional, en el que se incluyan organismos especializados
que trabajen a cierta distancia del gobierno. Estas agencias, sin embargo, tam-
poco pueden ejercer sus funciones de manera completamente independiente.
Las polticas redistributivas, por ejemplo, deben permanecer en manos de los
analistas de polticas que rindan cuentas por medio de procesos electorales.
Por ello, una condicin tambin importante para lograr credibilidad es que
exista una burocracia regulada de manera profesional. El compromiso con ob-
jetivos especficos en materia de polticas pblicas es indispensable para la ren-
dicin de cuentas en trminos de resultados y se convierte, asimismo, en una
forma privilegiada de legitimacin (G. Majone).
La nueva administracin pblica (NAP)
Esta corriente aparece en momentos en los que se presentan dos fenmenos
sociales de capital importancia: la interdependencia del mundo econmico y
la reactivacin de expectativas cada vez mayores en los ciudadanos (L.E.
Lynn). Como muchos cambios en la vida poltica y social, no es fcil precisar
el momento exacto en que se impulsan los reconocidos bajo el paraguas de la
NAP (B.G. Perers). Sin embargo, se puede decir que buena parte de las pro-
puestas que en ella se recogen formaron parte del debate en la conferencia del
Centro Minnowbrook de la Universidad de Syracuse en 1968 (E. Carrillo).
La coincidencia de que se parte es que la administracin tradicional presenta-
ba fallas importantes. Exista un sentimiento ms omenos generalizado de in-
satisfaccin con el statu quo administrativo; se tomaba distancia de la cultura
jerrquica y profesional, y se buscaba cambiarla por una comercial y de mer-
cado. Entre sus propsitos no explcitos estuvo la bsqueda de la reduccin
del Estado (L.E. Lynn). La mayor parte de los mecanismos que se propusie-
ron tenan que ver con la identificacin entre administracin pblica y priva-
da, una especie de nocin "genrica" de administracin. Parecera que poda
vincularse esta nocin con gobiernos de derecha, sin embargo, algunos de iz-
quierda son los que han defendido estas propuestas con mayor conviccin. No
hubo un esfuerzo de reflexin suficiente antes de introducir sus postulados, y
se "siguieron los pasos de la prctica ms que guiarla y se difundieron prcti-
cas ms q l , l e i ~ " (B.G. Peters).
16 DE LAADMINISTRACIN PBLICA A LA GOBERNANZA
Tambin se respondi a los dictados de organismos internacionales, que
formularon planteamientos en los que la reforma de los sectores pblicos de-
ba encontrar senderos adecuados en estas nuevas propuestas (L.E. Lynn; B.G.
Peters). Se pugn por la autonoma y autosuficiencia de las organizaciones p-
blicas: stas ya no seran las responsables de la provisin de los servicios pbli-
cos; su participacin resultara indirecta. Se propugn un gobierno contratan-
te y patrocinador, ms que proveedor directo de bienes y servicios. El nfasis se
pone en: procesos distributivos, de integracin, de intercambio con el entorno,
ms que en los de carcter interno (E. Carrillo; B.G. Perers). Sin embargo, .n
se renuncia al establecimiento de controles para los funcionarios y empleados
pblicos; a diferencia de la administracin tradicional, que los ejerci median-
te leyes y reglamentos, en la propuesta de la NAP se llevan a cabo por medio de
incentivos financieros y con la idea de una nueva cultura organizacional.
El tipo de rendicin de cuentas resulta menos poltico que bajo las premi-
sas tradicionales; de hecho se le otorga un lugar preponderante a los funciona-
rios, lugar muy distinto del que ocuparon bajo los presupuestos de la adminis-
tracin pblica tradicional, por lo que la rendicin de cuentas es un asunto de
carcter interno y profesional: Se mantienen algunos controles jerrquicos que
prcticamente slo operan entre los secretarios y sus ejecutivos; quedan a un
lado las legislaturas de cualquier tema administrativo de importancia, aunque
se privilegia la idea de un Estado republicano cvico, en el que el papel del le-
gislativo es criticar, mientras que el del Ejecutivo es actuar. Dado el nfasis en
la satisfaccin del cliente, los servicios dejan tambin la uniformidad que los
caracteriz en los presupuestos de la administracin tradicional (B.G. Peters).
La gobernanza
Esta corriente representa otro importante punto de inflexin en el desarrollo
de los estudios sobre administracin y polticas pblicas. Se pierde el inters en
el gobierno per se, privilegindose su actuacin por conducto de socios o me-
diante redes. El acto de gobernar consiste en "direccionar" la economa y po-
ner a prueba las capacidades institucionales para revisar una importante gama
de opciones para decidir el rumbo. Adquieren una enorme importancia las
ONG, hasta llegar al extremo de pensarse en que se gobierne sin gobierno. La
realidad, sin embargo, se ha ido imponiendo, y se reconoce que, pese a la cre-
ciente importancia de redes y vnculos con la sociedad, el gobierno sigue ocu-
pando un lugar clave. Pero ha dejado de ser parte de un Estado jertquico y
ordenador; pata convertirse en parte de un Estado facilitador. Bajo esta con-
cepcin, la administracin pblica no es autnoma; utiliza organizaciones del
I
PRLOGO 17
sector privado en la provisin de servicios pblicos, particularmente los socia-
les, as como redes de otros actores no gubernamentales.
Estas formas de interaccin obligan a una constante negociacin que ade-
mis puede ser impugnada. Con este modelo, los pblicos adquie-
ren un carcter de agentes de cambio; se promueve la idea de formas creativas
de diseo institucional y, contrariamente a lo que ocurra con la concepcin
tradicional y con la NAP, que recelaban de la participacin positiva de los em-
pleados pblicos, la gobernanza recupera la confianza en ellos. El modelo de
gobernanza para la administracin pblica comprende una idea de la demo-
cracia ms amplia que la de cualquiera de los otros enfoques; existe de hecho
un debilitamiento de la concepcin tradicional de la dicotoma Estado-socie-
dad y el rgimen de rendicin de cuentas se hace extensivo a los sectores pri-
vado y social (B.G. Peters).
Es necesario, sin embargo, sealar que la participacin de los sectores pri-
vados se centra en la forma en que se prestan los servicios pblicos, no tanto
en su contenido real. De igual modo, el carcter administrativo pblico que-
da mejor preservado en la NAP que en el modelo supuestamente ms demo-
crtico de la gobernanza. Respecto de la participacin de los funcionarios en
el diseo de polticas, hay que decir que en la administracin tradicional prc-
ticamente no se daba; en la NAP slo la alta funcin pblica ocupa un papel
relevante; en el modelo de gobernanza se mantiene una posicin intermedia;
la independencia que adquiere la burocracia se refiere a la forma de manejar
sus relaciones con la sociedad civil y es la administracin de redes la que se
convierte en el medio privilegiado para la definicin de polticas. Por otra par-
te, la burocracia debe controlar la participacin de otros actores, pero ello
conlleva algunos problemas. La capacidad de autoorganizacin de las redes no
es tan grande como parece en primera instancia; deben sealrseles rumbo y
propsitos que las cohesionen. En un rgimen democrtico, las funciones de
definicin de metas y rendicin de cuentas corresponden de manera inheren-
te al gobierno, lo que resulta en tensiones que la burocracia muchas veces no
puede resolver (B.G. Peters).
finales
Las nuevas tendencias toman distancia respecto de la administracin tradicio-
nal, bajo el argumento de que este esquema ya no se sostiene en un escenario
de creciente internacionalizaci6n y en el que la sociedad se ha vuelto ms de-
mandante. Tanto la NAP como el modelo de gobernanza para la administra-
cin pblica toman distancia del gobierno; gobernar para ambas es "timonear,
18 DE LAADMINISTRACI6N PBLICA A LAGOBERNANZA
pero no remar". En ambos se privilegia la presencia de otros "actores"; en los
presupuestos de la NAP, para reducir costos, incrementar la eficiencia e inclu-
so acotar el poder del Estado; en los de la gobernanza, para lograr mayor efi-
ciencia e involucrar a la sociedad. Los dos comparten la idea de derrocar el sis-
tema jerrquico y vertical, favorecer la descentralizacin, promover una
gestin de calidad y utilizar otros actores, notablemente el sector privado, pa-
ra la provisin de servicios pblicos.
A pesar de que ambas propuestas pareceran a primera vista compatibles,
si se adoptaran juntas podran producir resultados no esperados. El promover
la presencia de unidades autnomas y semiautnomas reduce, sin duda, la ca-
pacidad del gobierno para garantizar una adecuada rendicin de cuentas. En-
ganchar en la provisin de servicios pblicos, por ejemplo, a un sinfn de or-
ganizaciones ampla la cadena de mando y puede resultar en la imposibilidad
de llevar a cabo, en forma eficaz y oportuna, la supervisin y el control. Por
ltimo, la posibilidad de que se presenten conflictos importantes aparece en
la medida en que la NAP otorga la facultad de influir en la formulacin de po-
lticas a los administradores de niveles superiores, mientras que en el modelo
de gobernanza esta posibilidad se extiende a los burcratas de niveles bajos y
hasta a los "clientes". Es una disyuntiva difcil de superar en un escenario en
el que se debe actuar de la forma ms racional posible (B.G. Peters).
De ah que los resultados hasta ahora obtenidos bajo los presupuestos de
la NAP no hayan sido los esperados, lo que ha contribuido a que aparezca ma-
yor escepticismo con respecto a sus beneficios. Los costos no se han reducido;
en el mejor de los casos, se han trasladado a otras reas o servicios. Lo mismo
cabe para los procesos; no se ha logrado mayor eficiencia, si acaso lo que ha
habido son permutas entre un servicio y otro. Resulta evidente que los pases
con menor desarrollo se encuentran en peores condiciones para lograr resul-
tados satisfactorios bajo estos presupuestos (L.E. Lynn). Estos modelos pue-
den ser adecuados para pases industrializados y con burocracias profesionales
bien establecidas. Las dificultades aparecen en el momento de contrastar los
nuevos presupuestos con arraigados valores y conductas de servicio pblico.
Es importante tener claridad de dnde se parte y hacia dnde se quiere cam-
biar. El debilitamiento de controles jerrquicos, sin nada que los sustituya,
puede acarrear ms problemas y corrupcin que los que se pretende resolver.
Se debe contar con una sociedad civil vigorosa y tener cerca la posibilidad de
encontrar socios confiables para la provisin de servicios pblicos (B.G. Pe-
ters), Las nuevas tendencias no han favorecido un mejor equilibrio entre mer-
cado y Estado fuerte, ni tampoco entre capitalismo y democracia (L.E. Lynn).
Pero quiz el problema ms grave es que estemos en presencia de un mo-
mento de decadencia en cuanto a produccin del conocimiento. Los investi-
;'
PRLOGO 19
gadores optan por dos tipos de "salida" frente a esta crisis: abandonan el cam-
po de investigacin argumentando que est agotado o vuelven la mirada a
otros campos, como las empresas o el mercado. Algunos indicadores corrobo-
raran esta idea. Tienen ms xito en el reclutamiento de estudiantes sobresa-
lientes las escuelas de negocios que las de administracin pblica; la denuncia
de lo que se percibe como errneo en las administraciones pblicas est susti-
tuyendo las propuestas imaginativas. Los trabajos son esencialmente descrip-
tivos y tericamente dbiles; no tienen suficiente rigor analtico. Examinan
por lo regular temas antiguos e ignoran los inexplorados.
Estas causas se acompaan de factores externos que no contribuyen a la
produccin de slido conocimiento terico. Las escuelas de administracin
pblica se evalan con los mismos "factores de xito" que los utilizados en las
de administracin de empresas. Esto favorece que los programas de las prime-
ras financien investigaciones y suscriban conocimientos que suelen copiarse
del estilo de trabajo de las segundas. La investigacin est limitada debido a la
comercializacin de la que est siendo objeto la educacin superior en muchos
pases, en los que los gobiernos definen como estratgico lo que promete ser
financieramente autosostenible. En las universidades la investigacin y la ca-
pacitacin profesional se convierten en productos orientados al corto plazo y
finalmente existen dificultades en los sistemas de educacin para brindar una
cultura cientfica relevante.
A pesar del pesimismo que resulta de la situacin descrita y de las claras
diferencias que presentan tanto la naturaleza de la administracin pblica co-
mo los estudios en contextos como el anglosajn yen, por ejemplo, la Euro-
pa continental, notablemente en Francia, los investigadores siguen teniendo
preocupaciones comunes que les permitiran superar los problemas referidos
y avanzar en esquemas terico-metodolgicos ms slidos. La perspectiva an-
glosajona es ms instrumental y administrativa, en contraste con la francesa
que es ms funcional y poltica. Para los anglosajones, el Estado y los sectores
pblicos representan organizaciones cuyo principal cometido es proveer bie-
nes y servicios, mientras que en la Europa continental el Estado y las adminis-
traciones pblicas simbolizan el bien comn y son generadores muy impor-
tantes de la cohesin social. Otra diferencia es que, en el mundo anglosajn,
los programas se disean en la cspide y las organizaciones los operan de ma-
nera profesional; en Francia, la eficacia, la eficiencia y la sensibilidad social re-
sultan igualmente importantes. Los ciudadanos en pases como Estados Uni-
dos se comportan como contribuyentes e incluso como clientes, mientras que
en Francia la trama social est hecha de ciudadanos activos, correas de poder
e intereses fragmentados. En el contexto anglosajn la eficiencia es un valor
importante, pero se le define en trminos de corto plazo. En la Europa conti-
nentallos polticos y la opinin pblica tienen una actitud de cautela y hasta
de recelo frente a las privatizaciones y el estilo de administracin cercano al
comercial.
Una idea que permitira hacer de esa diferencia una propuesta de progra-
ma de investigacin, que aglutine las preocupaciones comunes, es que las lec-
ciones del pasado no pueden desaprovecharse, el conocimiento debe ser una
tarea lineal y acumulativa y desafortunadamente se nos ha olvidado, como se-
ala J. e.Thoenig, "subirnos en los hombros de los gigantes". La investigacin
en el campo de la administracin y las polticas pblicas debe rebasar el dis-
curso; lo que ocurre en buena medida con la NAP. La investigacin debe ser
confiable, vlida, en trminos internos y externos, as como en la formulacin
de sus hiptesis. A cambio de eso se ha dedicado a analizar asuntos que no ne-
cesariamente son de inters general; tampoco se ha preocupado por analizar
grupos excluidos y su contribucin al cambio deseado ha sido escasa; desde el
punto de vista metodolgico, sus observaciones y los datos utilizados no re-
tratan de manera precisa los escenarios estudiados y, si se cambia de escenario,
lo all hecho no tiene ninguna significacin. Los datos que se recaban tienen
poca relevancia si se les contrasta con teoras de rango medio; el esfuerzo con-
ceptual es insuficiente y la teora se queda en pies de pgina. Los acadmicos
tienden a supeditar sus investigaciones a los requerimientos de rganos de fi-
nanciamiento, los que desempean un papel rector para imponer tanto los
criterios de xito como la disponibilidad y el control de los recursos. Tampo-
co existe equilibrio entre el mundo acadmico y el del financiamiento, y ste
es finalmente un monopolio. En suma, la investigacin sobre administracin
y polticas pblicas est inmersa en las regulaciones de las ciencias sociales y
no escapa a las condicionantes mencionadas (J.e. Thoenig).
MARfA DEL CARMEN PARDO
Octubre de 2003
LAEVOLUCIN DE LOS ESTUDIOS
DE ADMINISTRACIN PBLICA:
LA CUESTIN DEL OBJETO
ERNESTO CARRILLO
INTRODUCCIN
Como es sabido, lo que da origen a los estudios de administracin pblica en
Estados Unidos es el conocido artculo de Woodrow Wilson, "The Study of
Administration", que fue publicado en Political Science Quarterly, en 1887. En
este breve e influyente trabajo el-autor da nombre al nuevo campo -en pala-
bras de Wilson, "el ltimo fruto de la ciencia poltica"-: la ciencia de la ad-
ministracin, e indaga sobre sus antecedentes, su objeto de estudio y los m-
todos de investigacin disponibles para su desarrollo.
Wilson encontr los antecedentes de la disciplina fuera de Estados Uni-
dos, en la Prusia del siglo XVIII y en la Francia del modelo napolenico de ad-
ministracin y organizacin territorial (Wilson, pp. 5-8). I Propuso como ob-
1 Como sealaran Chevalier y Loschak (p. 19): "la evolucin de los estudios sobre la admi-
nistracin pblica depende muy estrechamente de las transformaciones que afectan al Estado y a
la concepcin que del mismo se tiene. Del Estado absolutista al Estado de Derecho, del Estado li-
beral al Estado intervencionista, el papel de laAdministracin cambia y, en consecuencia, las preo-
cupaciones que a l se refieren". Desde esta perspectiva, los primeros estudios de administracin
pblica han de rastrearse en el sistema administrativo centralizado del Estado absolutista y espe-
cialmente en las experiencias de Francia y Prusia, con el surgimiento en el siglo XVIII de las deno-
minadas ciencia t lapolica Yciencias camerale respectivamente. Se trataba de ensefianzas muy
amplias que abarcaban desde las cuestiones agrarias y forestales hasta las finanzas pblicas y cuya
orientacin era esencialmente prctica. Caso particularmente interesante es el de Prusia, donde Fe-
derico Guillermo 1 fund las primeras ctedras cientlfico-administrativas en 1720 y exigi la titu-
lacin universitaria como requisito habitual para el acceso a determinados puestos, siendo tambin
el primer Estado moderno en introducir un sistema de exmenes para el ingreso en la funcin p-
blica (Gladden, p. 163). A mediados del siglo XVIII una formacin en cameralstica se habla con-
vertido en un requisito imprescindible para acceder a los puestos ms altos de la administracin
(Mayntz, p. 16). Sin embargo, cuando Wilson escriba su articulo, la Europa continental estaba
ms preocupada por la legalidad y la proteccin de los derechos de los ciudadanos que por la efi-
cacia, de tal modo que estas ciencias aplicadas pasaron a un segundo plano frente al auge del de-
recho administrativo: "el proceso de 'juridizacin' de la accin administrativa, verdadera conquis-
ta en Europa occidental del Estado de Derecho de los siglos XIX y xx, ruvo como efecto paradjico
[21]
22 DE LAADMINI5TRACION PBLICA A LA GOBERNANZA
jeto de la ciencia de la administracin "el descubrir, en primer lugar, qu co-
sas son las que puede hacer el gobierno de forma apropiada y con xito, y en
segundo lugar, cmo puede hacer esas cosas con la mayor eficiencia y al me-
nor coste posible, tanto en trminos de dinero como de energa" (p. 3). Por
ltimo, recomendaba los mtodos de la historia y el estudio comparativo co-
mo los ms adecuados para el desarrollo de la disciplina (p. 15).
Ms de un siglo despus del "nacimiento" de la ciencia de la adrninistra-.
cin, la situacin ha cambiado notablemente. As, los principales centros <te
produccin cientfica y de difusin del conocimiento de esta disciplina ya no
se encuentran en Europa, sino en Estados Unidos.? Su nombre ha cambiado
en aquel pas y ahora es conocida como "administracin pblica", si bien en
algunos pases europeos sigue conservando la denominacin de "ciencia", ya
sea "administrativa" o "de la administracin". Los mtodos de investigacin
que emplean quienes la cultivan son idnticos a los utilizados por las restan-
tes ciencias sociales," y sus estudiosos comparten con otros cientficos sociales
las preocupaciones sobre rnetodologfa." Finalmente, y por extrao que pueda
parecer, la definicin del objeto de estudio resulta ahora mucho ms proble-
mtica que hace cien aos. De hecho, desde el fin de la segunda guerra mun-
dial, aproximadamente, los estudiosos norteamericanos de este campo se han
la exclusin de todo germen de pensamiento que no fuera puramente jurdico. Sucedi de este mo-
do, que e! pensamiento jurdico [... ) monopoliz todo este campo de estudios, interrumpiendo
brutalmente la evolucin iniciada de la Ciencia de la Administracin global" (Langrod, p. 150).
2 Hasta despus de la segunda guerra mundial, con e! desarrollo de! Estado de bienesrar y la
vuelta a la preocupacin por la eficacia, no se produce e! renacimiento de la ciencia de la admi-
nistracin en Europa. Pero no va a ser hasta las dcadas de los ochenta y noventa cuando "en la
mayor parte de las naciones europeas las ciencias administrativas florezcan corno no lo haban he-
cho hasta ese momento" (Stillman, 1997, p. 337). As, en Francia la ciencia de la administracin
se enriquece mediante distintos enfoques y diferentes reas de investigacin, al tiempo que ad-
quiere una rpida institucionalizacin (Chevalier). En Alemania tiene lugar un movimiento de
en e! Reino Unido de "nuevo gerencialisrno" (Pollir), en Ho-
landa de "pluralismo de nuevos enfoques" (Kickerr) y en los pases escandinavos se produce un
"desplazamiento desde el derecho continental al behaviorismo anglosajn" (jorgensen), as corno
e! desarrollo de! "nuevo insrirucionalismo". Espaa tambin participa de estos cambios -vanse
a este respecto Subirats y Molina y Colino. Para un estado de la cuestin sobre la evolucin de los
estudios de ciencia de la administracin en Europa y Estados Unidos, vase Kickert y Stillman.
3 No obstante, adems de las tcnicas de investigacin cientfica, los estudios de administra-
cin pblica han desarrollado diversas tcnicas de investigacin administrativa, en parte propias, en
parte procedentes de las ciencias del managnnmt, vinculadas a la faceta aplicada de la disciplina.
Al igual que en la mayora de las ciencias sociales, predomina el paradigma positivista o
pospositivista; no obstante, se recurre cada vez ms a modelos de investigacin interpretativos
(Harmon) y crlticos (Denhardt, 1981a y 1981b). Para una discusin sobre cuestiones de meto-
vanse los trabajos compilados por White y Adams,
LAEVOLUCIN DE LOS ESTUDIOS DE ADMINISTRACIN PBLICA 23
acostumbrado a formular expresiones del estilo de "crisis de identidad" (Wal-
do, 1968, p. 5), "crisis intelectual" (Ostrom, 1989, pp. 1-19) o "crisis de de-
finicin" (Henry, 1992, p. 20) de la administracin publica.
Posiblemente detrs de esta crisis lo que tengamos sea la historia de una
disciplina que ha estado creciendo constantemente, no slo en trminos ins-
titucionales sino tambin en lo relativo al objeto, pues empez estudiando las
organizaciones pblicas y cmo gestionar las administraciones y, sin abando-
nar estas cuestiones, ha terminado por estudiar bienes pblicos y cmo elabo-
rar polticas. Todo ello se complica con cuestiones que afectan los mtodos y
la metodologa, pues se trata de una ciencia bsica que tambin ha tenido tra-
dicionalmente un importante componente aplicado y, asimismo, siempre se
ha encontrado inmersa en la encrucijada del desarrollo de una administracin
pblica positiva o normativa.
El propsito de esta ponencia no es otro que abordar el problema del obje-
to de estudio de la administracin pblica. Con esta finalidad se ha optado por
hacer una reconstruccin del proceso de desarrollo de la disciplina desde Wil-
son hasta nuestros das, seleccionando las contribuciones de algunos de los au-
tores que han abordado este problema. Como toda seleccin, la que aqu se ha
realizado es sesgada, fundamentalmente por los trabajos excluidos, como lo es
tambin por el enfoque empleado. En este sentido se ha optado por una apro-
ximacin "sumativa" -ms que eompetitiva- que trascienda los clsicos eleva-
gesde la disciplina, identificando elconocimiento que se ha acumulado, aunque
en ocasiones se encuentre solapado o pueda carecer de coherencia interna.
EL ENFOQUE CLSICO DE ADMINISTRACION PBLICA
Bajo la denominacin "enfoque clsico"5se hace referencia a los primeros es-
critos sobre administracin pblica. Se incluye aqu, adems del artculo "fun-
dacional" de Wilson de 1887, toda una serie de obras --de autores como
Goodnow, White, Willoughby o Gulick, entre orros- que se publicaron an-
tes de la segunda guerra mundial. Asimismo, habra que mencionar los estu-
dios de la teora de la organizacin clsica - Taylor, Fayol, Mooney y Reiley,
etc.- que ejercieron una gran influencia en la teora administrativa de la po-
ca. Finalmente, se podra incluir tambin la sociologa de la dominacin de
Weber, si bien la importancia y singularidad de la obra de este autor justifica-
ran un tratamiento por separado.
s Tambin conocido como "paradigma tradicional" (Golembiewski) o la "era ortodoxa"
(McCurdy).
Dentro de este enfoque cabra distinguir, segn Henry (1992), dos "para-
digmas": el relativo a la dicotoma poltica-administracin, que entronca con la
tradicin de la ciencia poltica, y el referido a los principios de administracin,
vinculado a las ciencias del management. Como veremos enseguida, la dicoto-
ma poltica-administracin y los principios de administracin son dos caras de
una misma moneda, de tal forma que ambas ideas se refuerzan mutuamente
-ypor tanto no se trata de paradigmas alternativos. Asimismo, tanto la cien-
cia poltica como las ciencias del managementy, particularmente, la teora de la
organizacin, han constituido, y siguen constituyendo an, dos de los pilares
ms importantes en los que se apoya la administracin pblica.
Desde luego que muchas de las tesis del enfoque clsico no son aceptadas
en la actualidad por la mayor parte de los estudiososj'' sin embargo, estos pri-
meros trabajos han ejercido y todava ejercen una enorme influencia en la ad-
ministracin pblica, entre otras cosas porque han centrado la atencin de los
investigadores en una serie de temas que constituyen una parte sustancial del
objeto de este campo de estudio.
De todos los autores mencionados, Wilson -junto con Weber- ha si-
do quiz el ms influyente. Ostrom realiz hace tiempo un anlisis conjunto
de dos de las obras de este autor -Congressional Government, publicado en
1885, y el artculo antes mencionado- que constituye uno de los mejores re-
smenes de las proposiciones bsicas inherentes al paradigma que Wilson pro-
puso para construir la ciencia de la administracin:
1. En cualquier sistema de gobierno siempre habr un nico centro de poder do-
minante y el gobierno de la sociedad estar controlado por esecentro de poder. 2.
Cuanto ms dividido est el poder ms irresponsable se volver; o, dicho de otra
manera, cuanto ms unificado est el poder y cuando est dirigido desde un ni-
co centro ms responsable ser. 3. La estructura constitucional define y determi-
na la composicin de ese centro de poder y establece la estructura poltica relati-
va a la promulgacin de las leyes y al control de la administracin. Los sistemas
de gobierno democrticos elevarna los representantes del pueblo a la posicin de
soberana absoluta. 4. El mbito poltico fija las tareas a la administracin, y el
mbito de la administracin permanece fuera de la esfera propia de la poltica. 5.
Todos los gobiernos modernos tendrn grandes similitudes estructurales en lo que
respecta a lasfunciones administrativas. 6. La perfeccin en el orden jerrquico de
un serviciopblico profesionalizadoproporciona las condiciones estructurales ne-
6 As. por ejemplo, seestima inadecuada laseparacin entrepoltica y administracin. tan-
to d ~ e un punto de vista descriptivo comoprescriptivo (Waldo, 1948), o los principios uni-
versales de administracin son considerados comosimples proverbios (Simon, 1946).
#' '."
LA EVOLUCIN DE LOS ESTUDIOS DE ADMINISTRACIN PBLICA
25
cesarias para una "buena' administracin. 7 La perfeccin en la organizacin je-
rrquica maximizar la eficiencia medida como el menor coste en dinero y ener-
ga. 8. La perfeccin de una buena administracin -tal como se defini antes-
es una condicin necesariade modernidad de la civilizacin y para avanzar en el
bienestar humano. (Ostrorn, 1989, pp. 20-25).
Con un planteamiento de este tipo, Wilson parece alinearse a favor de un
gobierno nacional fuerte -frente a un gobierno descentralizado- y un Eje-
cutivo tambin fuerte -en vez de estar sometido a estrictos lmites y contro-
les. Asimismo, establece la dicotoma entre poltica y administracin. Si se
quiere que la administracin sea eficiente resulta necesario aislarla del proce-
so poltico, separando las funciones del mbito poltico y el administrativo, y
creando una administracin profesionalizada desde el punto de vista del per-
sonal pblico y jerarquizada en lo que respecta a su estructura organizativa.
En sntesis, nuestro autor se adhiere a una teora del gobierno y la administra-
cin que maximiza el valor de la eficiencia.
Wilson aporta dos temas que resultan centrales para el estudio de la ad-
ministracin pblica desde entonces: el de la distincin entre poltica y adrni-
nistracin,? yel de la bsqueda de principios de gestin administrativa que
contribuyan a mejorar la eficiencia organizativa."
7 Valgan como muestra los siguientes textos de WJson: "La esfera de la administracin es una
esfera propia. Apartada de la contienda poltica [... ] Forma parte de la vida poltica de la misma
manera en que la contabilidad forma parte de la vida de una sociedad, o la maquinaria forma par-
te de un producto manufacturado [...] La administracin est situada fuera de la esfera propia de
la poltica. Las cuestiones administrativas no son cuestiones polticas. Aunque la poltica fije las ta-
reas a la administracin, ello no implica que deba sufrir la manipulacin de sus servicios [... ] La
poltica es la actividad del Estado en las cosas grandes y universales, mientras que la administracin,
por otra parte, es la actividad del Estado en las cosas individuales y pequeas. Lapolltica es e! terri-
torio de! hombre de Estado; la administracin, e! de! funcionario tcnico. Laspolticas no son na-
da sin la ayuda de la administracin; la administracin no es nada tampoco sin la polltica. Laad-
ministracin es la ejecucin detallada y sistemtica de la ley pblica. Cualquier aplicacin particular
de una ley general es un acto de la administracin [...] Losplanes generales de la accin de gobier-
no no son administrativos; la ejecucin detallada de esos planes es administrativa" (pp. 10-11).
8 El alto valor otorgado a la nocin de eficiencia por Wilson se puede observar en la pro-
pia definicin del objeto de la ciencia de la administracin: "e! descubrir. en primer lugar, qu
cosas son las que puede hacer e! gobierno de forma apropiada y con xito, y en segundo lugar,
cmo puede hacer esas cosas con la mayor eficiencia y al menor coste posible. tanto en trmi-
nos de dinero como de energa" (p. 3). Ms adelante insiste en el valor de la gestin empresarial
para la administracin pblica y en la bsqueda de principios administrativos, "el rea de la ad-
ministracin es e! rea de los negocios [... ] el objeto de los estudios administrativos es rescatar
los mtodos ejecutivos de la confusin y el elevado coste de la experiencia emprica y establecer-
los bajo los fundamentos de los slidos cimientos de principios estables" (p. 10).
29400
Respecto de la dicotoma poltica-administracin, las crticas al plantea-
miento de Wilson se formularon desde el primer momento, incluso entre los
propios autores clsicos. As Goodnow, si bien distingua entre dos funciones
de gobierno diferentes, la poltica y la administrativa, sealaba que asignar fun-
ciones a autoridades u rganos de gobierno separados era imposible, tanto en
el mbito horizontal como en el vertical, mxime en un contexto de centrali-
zacin legislativa y descentralizacin administrativa. El propio Gulick h a b ~ a
de la amplia discrecionalidad de los empleados pblicos, tanto los de mayor
responsabilidad como aquellos otros que estn en contacto directo con los ciu-
dadanos. White seal que se produca una interaccin de polticas y adrninis-
tracin, que tena su origen en la existencia de espacios de discrecionalidad a
la hora de aplicar una legislacin vaga y general, as como por la capacidad de
influencia de los administradores en el momento de la formulacin de las po-
lticas, dada su imparcialidad y conocimiento profesional. Finalmente, Ap-
pleby consideraba a los administradores como actores significativos en el pro- .
ceso de las polticas pblicas."
Por lo que se refiere a los principios de administracin, las crticas no son
menores. As, White cuestion la visin ingenua y poco sofisticada de Taylor
respecto de la ciencia, e incluso el propio trmino de principios, y sugiri co-
mo alternativa el de hiptesis sometidas a verificacin. Asimismo, Stene criti-
c los principios como asuntos ms o menos especulativos y de opinin que
habra que sustituir con la bsqueda de relaciones causales. Tambin argu-
mentaba contra la centralizacin intergubernamental y la integracin a favor
de los ejecutivos que se deriva de dichos principios, recurriendo para ello a cri-
9 Para una reconstruccin de la evolucin de la teora administrativa sobre este pumo, den-
tro del propio enfoque clsico, vase Denhardt (1993, pp. 52-60). Afirmaciones de este tipo se
han visto corroboradas por la abundante literatura sobre el poder de la burocracia en diversas
naciones europeas. su influencia en los procesos de toma de decisiones y las relaciones entre po-
lticos y burcratas -vanse. entre otros, los trabajos de Suleiman; Maymz y Scharpf; Dogan;
Aberbach, Putnam y Rockman; Baena, etc. Como seala Denhardt, la dicotoma poltica-admi-
nistracin ha seguido formando parte explcita o implcitamente de muchas de las teoras de la
administracin pblica. a pesar de las crticas que son conocidas por todos los estudiosos de la
materia. Segn este autor. ello se debe a que: permiti acotar el campo de estudios al restringir-
lo a un mbito institucional-Willoughby fue el primero en vincular la funcin administrati-
va a una estructura organizativa; asimismo, al aislar institucionalmente la administracin de la
poltica, se haca posible la transferencia de tcnicas de gestin privada al tiempo que se evitaba
el espinoso tema de la poltica y los valores; y, finalmente, inclua una definicin del papel de las
organizaciones pblicas en una democracia. En este ltimo sentido. lo que diferenciaba la admi-
nistracin de un sistema democrtico de uno no democrtico era que exista un control de la ad-
ministracin, de tal forma que las exigencias de un gobierno democrtico se cumplan desde el
momento en que se estableca una direccin legislativa de un servicio civil competente organi-
zado de acuerdo con criterios empresariales.
LA EVOLUCIN DE LOS ESTUDIOS DE ADMINISTRACIN PBLICA 27
terios democrticos de evaluacin, frente a la ms comn de las varas de me-
dir de los adrninistrativistas -la eficiencia-, as como preguntndose hasta
qu punto los principios de la gestin administrativa eran compatibles con los
'principios del gobierno democrtico (Waldo, 1948).10
Vistas las poderosas crticas al enfoque clsico -a las que habra que su-
mar muchas otras de etapas posteriores-, el lector se preguntar en qu resi-
de el inters del enfoque clsico de la administracin pblica en la actualidad.
En mi opinin, el inters reside en que los autores clsicos realizaron una de-
finicin, en parte implcita y en parte explcita, del objeto y mtodo de la ad-
ministracin pblica. As, por lo que respecta al objeto de estudio, la dicoto-
ma poltica-administracin y su vinculacin a una estructura institucional
delimita un locus disciplinar, las organizaciones gubernamentales; el inters
por los principios de administracin delimita tambin un focus disciplinar, la
gestin de dichas organizaciones. En cuanto a las cuestiones de mtodo, los
primeros estudios resaltan la 'naturaleza aplicada de la administracin pblica,
o al menos su compromiso con los aspectos prcticos; por otra parte, la for-
ma en que se entienden las relaciones entre poltica y administracin, y el n-
. fasis otorgado al valor de la eficiencia en la gestin administrativa, subrayan
una orientacin normativa de la disciplina.
Por supuesto que con el tiempo se han incorporado otros locus, adems de
las organizaciones gubernamentales, y otros focus, diferentes del de la gestin;
y desde luego que la administracin pblica tiene tambin un carcter de cien-
cia bsica y positiva y no slo aplicada y normativa. Pero desde entonces y has-
ta nuestros das cmo gestionar de forma eficiente las organizaciones guberna-
mentales es una de las principales preocupaciones de la administracin pblica.
Antes de repasar otros enfoques merece la pena mencionar algunos aspec-
tos de la sociologa de la dominacin de Weber. Este autor tiene muchos pun-
tos en comn con Wilson y el enfoque clsico. Adems, y como es de sobra
conocido, su obra ejerci -aunque de forma tarda- una gran influencia en
los estudios de administracin pblica en Estados Unidos. Por supuesto que el
autor alemn aborda el problema de las relaciones entre polticos y funciona-
rios y describe los principios de la organizacin burocrtica.'! Como es sabido
tambin, respecto de este ltimo punto, es considerado, entre los clsicos de la
teora de la organizacin, como el primer pensador de envergadura.
10 Para una revisin de la literatura clsica al respecto, vase Denhardr (1993, pp. 60-75).
11 "La estructura de una forma de dominacin recibe su carcter sociolgico ante todo del
modo caracterstico general en que se efecta la relacin entre el seor o sefioresy el aparato de
mando, y entre ambos y los dominados, as como de los principios especficos de la 'organiza-
cin', es decir, de la distribucin de los poderes de mando" (Weber, p. 705).
28 DE LAADMINISTRACI6N PBLICAA LA GOBERNANZA
A la hora de tratar la cuestin de la burocracia, lo hace desde un marco ms
amplio, vinculndola a los procesos de racionalizacin, la dominacin -en
una de sus formas, la relativa a la dominacin mediante autoridad-, el rgi-
men de gobierno, los tipos puros de dominacin legtima y sus cuadros admi-
nistrativos, en concreto a uno de ellos, la dominacin racional-legal con cuadro
administrativo burocrrico.F Compleja ecuacin, pues, es la que va desde la ral
cionalizacin hasta la burocracia. Adems, Weber no se limita a caracterizar I'
burocracia sino que analiza los factores que han contribuido a la burocrariza-
cin -desde la economa monetaria hasta la propia democracia- e indaga so-
bre sus consecuencias, entre otros en el terreno poltico (Weber, pp. 695-752).
Cul ha sido la principal aportacin de Weber a los estudios de adminis-
tracin pblica? Desde mi punto de vista, que nos ofrece una teora de la bu-
rocracia que encaja perfectamente con la definicin del objeto de estudio de
los pensadores clsicos. Las caractersticas de la teora seran las siguientes: 1.
El concepto central a partir del cual se organiza la teora es el de burocracia. 2.
Responde a la pregunta clave de en qu se basa la legitimidad de la domina-
cin. En el caso que nos importa, responde a esta pregunta con el tipo de do-
minacin racional-legal, viendo las relaciones entre polticos, burcratas y ciu-
dadanos. 3. Define los principios organizativos de la estructura administrativa
burocrtica. 4. Identifica posibles disfunciones del proceso de burocratizacin
al plantear el problema de la tensin entre burocracia y democracia.
Esta teora ha marcado la evolucin de los principales enfoques de la ad-
ministracin pblica -especialmente en lo que respecta a la teora de la or-
ganizacin y la administracin pblica comparada-, que difcilmente han si-
do capaces de apartarse de los grandes trazos de la teora de la burocracia.
Para disponer de un paradigma alternativo se hizo necesario: buscar otro
concepto central, como el de bienes pblicos; plantearse la cuestin de la legi-
timidad de la intervencin del Estado en la economa y la sociedad; desarro-
llar una teora de los fallos del mercado analizando los diversos supuestos; y ob-
servar las disfunciones de la intervencin pblica -la teora de los fallos del
Estado-- y plantear el problema de la tensinentreEstadoy mercado. Esdecir,
se hizo necesario recurrir a un enfoque alternativo vinculado a la economa
poltica.
12Recurdese que Weber hace depender la estructura de la administraci6n del tipo de do-
minacin, de tal forma que los principios organizativos en los que se basa la administr;u:i6n de
los distintos tipos de dominacin legitima son diferentes, y que la burocracia se refiere nica-
mthte al tipo de dominacin racional-legal.
LOS ENFOQUES ACTUALES
La obra de Waldo, The Administrative State (1948), forma parte de la lista de
los veinte libros ms citados en los estudios sobre la materia en Estados Uni-
dos (McCurdy, p. 5), quiz, entre otros motivos, por su anlisis de la teora
poltica subyacente en el enfoque clsico de administracin pblica. En la in-
troduccin a la segunda edicin de esta obra (Waldo, 1984, pp. xv-xxi), el au-
tor hace tambin un repaso del desarrollo de los estudios de administracin
pblica entre las dcadas de los cincuenta y los ochenta, destacando cuatro
movimientos o desarrollos: las ciencias del management, la administracin p-
blica comparada, los estudios de polticas pblicas y la nueva administracin
pblica. A lo sealado por Waldo cabra aadir, entre otras, la obra de Ostrom
y su paradigma de la administracin democrtica o el ms reciente manage-
ment pblico."
En las notas que siguen vamos a repasar brevemente estos "enfoques" con
el propsito de entresacar algunas de sus principales aportaciones a la defini-
cin del objeto y mtodo de la administracin pblica. Por supuesto que es-
tos "movimientos" estn relacionados entre s y que algunos de ellos, como las
ciencias del management-y en particular la teora de la organizacin- o las
policy sciences, bien pudieran ser considerados como "disciplinas" indepen-
dientes de la administracin pblica.
La teoriade la organizaciny laadministracinpblica comomanagement
La teora de la organizacin y la administracin pblica ha tenido prctica-
mente desde el principio dos vidas superpuestas. De hecho, al hacer referen-
cia al enfoque clsico vimos que uno de sus ingredientes ms importantes fue
todo el movimiento vinculado con la gestin cientfica de Taylor y la gestin
administrativa de Fayol. Segn Henry, la ciencia poltica es la disciplina "rna-
13 Se han dejado al margen los desarrollos ms recientes de la disciplina. Para un repaso sobre
los "novsimos". vase Denhardt (1993, pp. 178-222), quien recoge las diversas crticas al modelo
dominante en los estudios de administracin pblica --esto es, el modelo racional de administra-
cin y la aceptacin de una ontologa. epistemologa y metodologa de corte positivista o posposi-
tivista- recurriendo a otros paradigmas de investigacin social basados en el constructivismo y la
teora crtica. Segn este autor, se est produciendo un desplazamiento en los estudios de adminis-
tracin pblica desde los enfoques ms objetivos y administrativos hacia aquellos otros ms subje-
tivos y polticos. Asimismo, Stillman (1999. p. 71 Yss.) distingue entre los reinventores, los comu-
nitaristas, los refundadores, los inrerpretativistas, los elaboradores de tcnicas y los neoburocrticos.
Todos ellos formaran parte de un movimiento de "refundacin" de la administracin pblica.
dre" de la administracin pblica, y las ciencias del management, su "padre
adoptivo" (Henry, 1990, p. 3).
Por otra parte, muchos autores consideran que las diferencias entre ges-
tin pblica y empresarial son tan pequeas y poco relevantes que el enfoque
de management se puede aplicar a cualquier tipo de organizacin, haciendo
abstraccin de su naturaleza pblica o privada. En este sentido, una de las dis-
cusiones que aparecen de forma reiterada es en qu medida el comportamien-
to de las organizaciones es independiente de su naturaleza pblica. Las posi-
ciones al respecto oscilaran entre el enfoque "genrico", en virtud del cual "en
la administracin actual hay ms diferencias entre pequeas y grandes organi-
zaciones que entre organizaciones pblicas y privadas" (Simon, Smithburg y
Thornpson, p. 8), Yun enfoque "especfico", que pondra el nfasis en el con-
texto poltico de la gestin pblica: "el gobierno es diferente porque el gobier-
no es poltica" (Appleby, 1945, p. 107).
En cualquier caso, lo cierto es que los estudios de teora de la organizacin
tradicionalmente han puesto ms nfasis en las organizaciones empresariales
que en las administraciones pblicas, y tambin es verdad que laadministracin
pblica siempre se ha nutrido de los avances de la teora de la organizacin.
La historia de la teora de la organizacin ha sido tratada por numerosos
autores que han indicado sus diversas corrientes; 14 aqu nicamente se va a ha-
cer mencin a uno de ellos: Herbert Simon, La eleccin de este autor no creo
que necesite justificacin; en cualquier caso baste sealar que adems de una
poderosa crtica al enfoque clsico desarroll las bases de un modelo racional
de administracin de gran influencia en el pensamiento posterior, en lo que
respecta tanto al estudio de las organizaciones como al de las polticas pbli-
cas. Por otra parte, y como es de sobra conocido, proviene del campo de la
ciencia poltica y de la administracin pblica, si bien es verdad que pronto
ampli sus preocupaciones hacia otros mbitos.
La obra de Simon es muy extensa; sin embargo, hay un libro que destaca
especialmente y cuyo ttulo constituye en s mismo una declaracin de prin-
cipios: Administratve Behavior: A Study o/Decision-Making Processes in Admi-
nistrative Organization (1947). Con este ttulo el autor se encuadra, por una
parte, dentro del movimiento conductista en las ciencias sociales, pues aplica
14 As, Rainey (pp. 22-54) distingue entre: teoras clsicas, como la racional-legal de Weber,
la gestin cientfica de Taylor y la gestin administrativa de Fayol; revisiones y nuevos enfoques,
como los de las relaciones humanas y las teoras psicolgicas (experimento de Hawthorne, Maslow,
McGregor, Lewin, etc.), las obras de Bamard y Simn, y los estudios de sociologa de la organiza-
cin y las disfunciones de la burocracia (Merton, V. Thompson, Selznick, Kaufman) y desarrollos
relativamente recientes, entre los que menciona la teora de sistemas y la teora de la contingencia
(Bur, y Sealker, Woodward, Lawrence y Lorsch, Blau, Kan y Kahn, J.Thompson).
31
este enfoque al comportamiento administrativo y, al mismo tiempo, hace de
la toma de decisiones la unidad de anlisis bsica para el estudio de las orga-
nizaciones y, por extensin, de las polticas pblicas y de-la propia poltica.'!
El primer captulo de El comportamiento administrativo es una versin li-
geramente modificada de un artculo, "The Proverbs of Administration", da-
do a conocer en la Public Administration Reviewen 1946, en el que critica el
enfoque clsico y propone un programa de investigacin de corte conductista.
As, en lo que respecta al enfoque clsico, sus crticas se dirigen hacia los prin-
cipios de la administracin, los que compara con los proverbios pues, como
suele suceder con stos, los principios de administracin tienden a entrar en
contradiccin entre s, sin que se ofrezca un criterio que permita elegir entre
ellos cuando se contradicen en un caso concreto. 16 Asimismo, considera que
carecen de una definicin conceptual precisa, traducible en trminos operati-
vos, que permita contrastar empricamente su validez.
l
? Por ltimo, seala que
en realidad no se trata tanto de principios corno de algunos de los criterios
que, junto con otros, sirven para diagnosticar organizaciones. lB En la historia
de la administracin pblica, la crtica de Simon al enfoque clsico es conside-
rada como "devastadora", y sus proverbios de la administracin, corno "la ms
formidable diseccin de la nocin de los principios" (Henry, 1992, pp. 25-26).
Pero, ms interesante que la crtica, es su ambicioso programa de investi-
gacin. Para Simon, la teora administrativa "se preocupa de cmo debe ser
15 As, por lo que respecta al enfoque de la toma de decisiones para el estudio de la polti-
ca, baste recordar un par de citas: ' ~ hablar de toma de decisiones no hago referencia a un as-
pecto sumamente especial del proceso poltico, sino a su ncleo" (Sirnon, 1967, p. 35). "La teo-
ra de la conducta poltica se ocupa, pues, de tres aspectos del proceso de toma de decisiones:
exponer las reglasque rigen el desplazamiento o persistencia de la atencin con respecto a deter-
minados problemas presentes en la palestra poltica, presentar los principios que guan la inven-
cin o planificacin de rumbos potenciales de accin poltica. y establecer las condiciones que
determinan las acciones por las cuales se optar" (ibid., p. 43).
16 "Un defecto tal de los actuales principios administrativos es que, lo mismo que los pro-
verbios, surgen por parejas. Para casi todos los principios se puede encontrar otro principio con-
tradictorio,igualmente plausible y aceptable. No existe nada en la teora que indique cul es el
que se debe aplicar, a pesar de que los principios del par lleven a recomendaciones organizativas
exactamente opuestas" (Sirnon, 1947, p. 329).
17 "Como estos principios parecen relativamente sencillos y claros, puede creerse que su
aplicacin a los problemas concretos de la organizacin administrativa carece de toda ambige-
dad y que su validez se avendr fcilmente a la prueba emprica. Sin embargo, no parece ser as"
(ibid., p. 330).
18 "Puede salvarse del naufragio algo que sea til para construir una teora administrativa?
La verdad es que puede salvarse casi todo. La dificultad ha surgido al tratar como 'principios ad-
ministrativos' lo que realmente slo son criterios para describir y diagnosticar situaciones admi-
nistrativas" (bid., p. 342).
construida y gobernada una organizacin para que cumpla eficientemente su
trabajo" (Simon, 1947, p. 345). En este sentido, contina en la tradicin del
focus del enfoque clsico, al tiempo que mantiene la preocupacin por la efi-
ciencia.'? Sin embargo, se aparta radicalmente de la orientacin normativa
que caracteriz los primeros estudios, para asumir los supuestos del positivis-
mo lgico y, como se seal antes, para hacer de la toma de decisiones la uni-
dad de anlisis bsica en el estudio de las organizaciones.i"
19 "En el trazado de las organizaciones administrativas, como en su manera de operar, el
criterio conductor ha de ser el de la eficiencia por encima de todo" (ibid., p. 342). "El principio
de eficiencia debe ser considerado ms como una definicin que como un principio: es una de-
finicin de lo que se entiende por comportamiento administrativo 'bueno' o 'correcto'. No nos
dice cmo elevar al mximo las realizaciones, sino que se limita a afirmar que la maximizacin
es la finalidad de la actividad administrativa y que la teora administrativa debe descubrir en qu
condiciones tiene lugar esa maximizacin" (ibid., p. 345).
20 A ttulo ilustrativo, vanse las siguientes afirmaciones de nuestro autor, todas ellas toma-
das de su misma obra de 1947: l. "La primera tarea de la teora administrativa consiste en desa-
rrollar una serie de conceptos que le permitan describir las situaciones administrativas en trmi-
nos aplicables a la teora. Para que sean cientficamente tiles, estos conceptos tienen que ser
operativos; es decir, sus significados deben corresponder a hechos o situaciones empricamente
observables" (p. 343). Ms adelante se pregunta Simon: "Qu es una descripcin cientficamen-
te apropiada de una organizacin? Es una descripcin que, hasta donde sea posible, seale las de-
cisiones que toma cada persona en la organizacin y las influencias a que est sujeta al tomar ca-
da una de ellas" (ibid.). 2. "Un segundo paso [...] es el estudio de los lmites de la racionalidad a
fin de desarrollar una enumeracin completa y comprensiva de los criterios que deben ser pon-
derados en la evaluacin de una organizacin administrativa" (p. 347). En este sentido, vuelve a
preguntarse: "Cules son los factores que determinan el nivel de eficiencia alcanzado por una or-
ganizacin administrativa? No es posible hacer una lista exhaustiva de ellos, pero pueden enume-
rarse las principales categoras. Quiz el mtodo ms sencillo de estudio sea considerar un solo
miembro de la organizacin administrativa y preguntarse qu lmites tiene la cantidad y la cali-
dad de su produccin. En esos lmites estn incluidos: a) los de su capacidad para ejecutar y b)
los de su capacidad para tomar decisiones correctas; la organizacin administrativa se acerca a su
meta de alta eficiencia en la medida en que tales lmites se amplan. Dos personas, con las mis-
mas capacidades, los mismos objetivos y valores, el mismo conocimiento y la misma informacin,
slo pueden decidir racionalmente la misma lnea de accin. De aqu que la teora administrati-
va deba interesarse por los factores que determinarn con qu capacidades, valoresy conocimien-
tos emprende un miembro de la organizacin su tarea. stos son los 'lmites' de la racionalidad
con los que tiene que entenderse los principios de la administracin" (p. 345). 3. "Una vez reali-
zadas estas dos tareas [...] la teora administrativa debe ocuparse tambin de la importancia o
ponderacin que hay que conceder a estos criterios o reglas establecidas, es decir, de los proble-
mas de su importancia relativa en cualquier situacin concreta" (p. 347). En este sentido, "lo que
se necesita es una investigacin emprica y experimentos que determinen la conveniencia relativa
de las combinaciones administrativas alternativas. El armazn metodolgico de esta investigacin
lo tenemos ya a mano enel principio de eficiencia. Si se estudia una organizacin administrativa
cuyas actividades sean susceptibles de valoracin objetiva, el cambio real que resulta de la modi-
ficacin administrativa de dichas organizaciones puede ser observado y analizado" (pp. 347348).
;t
Una de las principales contribuciones de Simon al desarrollo de la teora
de la administracin es la relativa a la toma de decisiones. Para este autor ma-
nagement y toma de decisiones son prcticamente s i n n i ~ o s , y se podra de-
cir que la elaboracin de polticas pblicas y la toma de decisiones son con-
ceptos tambin equivalentes para Simon. Incluso va ms all y considera
imposible separar la toma de decisiones de cualquier otra fase de ejecucin o
de implantacin. Hasta los propios diseos organizativos -y la mayor parte
de los procesos de gstin- tendran que ver con formas de lidiar con las li-
mitaciones para adoptar decisiones racionalmente.
Simon distingue tres etapas bsicas en la toma de decisiones, las activida-
des de inteligencia, de diseo y de eleccin. Siguiendo la tradicin de las cien-
cias sociales, define primero un tipo ideal, el modelo racional puro de toma
de decisiones -la racionalidad objetiva-, a partir del cual intenta describir
el comportamiento real de quienes toman decisiones -la racionalidad limi-
tada-, y, finalmente, formula algunas prescripciones para acercar lo ms po-
sible el comportamiento real al modelo ideal -la racionalidad organizacional.
En la prctica; no slo la teora de la organizacin, sino tambin el estu-
dio de las polticas pblicas, son deudores de las aportaciones de Simon respec-
to de la toma de decisiones. Las obras de Lindblom, Allison o Dror, entre otros,
tienen en este autor uno de sus puntos de arranque. Sobre ello volveremos ms
adelante cuando hablemos sobre los estudios de polticas pblicas.
A pesar de su apuesta por el positivismo, estableci que haba al menos
dos grandes tipos de trabajos que abordar en la administracin pblica, los
que, lejos de ser excluyentes entre s, se refuerzan mutuamente. Uno sera el
desarrollado por un grupo de estudiosos que trataran de conseguir una "cien-
cia de la administracin pura" -para lo cual, entre otras cosas, se precisa el
auxilio de la psicologa social. El otro trabajo estara a cargo de un grupo com-
puesto por estudiosos comprometidos con una amplia gama de valores y de-
seosos de "prescribir polticas pblicas". En este otro caso, la ciencia poltica
no estara en condiciones de llevar a cabo por s sola dicha tarea, sino que re-
querira el apoyo de otras disciplinas como la economa y la sociologa (Si-
mon, 1947b, p. 202). En otros trminos, establece una distincin entre lo que
podramos denominar una administracin pblica positiva y otra normativa.
La obra de Simon propici que se considerara el management -con un
Finalmente, aade: "Existen dos condicionesindispensables para tener xito en la investigaci6n
siguiendoestaslineas. En primer lugar. es necesario que los objetivos de la organizaci6n adminis-
trativaseandefinidos en trminos concretos,de maneraque los resultados expresados de acuerdo
con esos objetivos puedan ser medidos con exactitud. En segundolugar. es precisoque se ejerza
un control experimental. suficiente para permitir aislarel efectoconcretoque se estudiede otros
factores perturbadores que pudieran operar en la organizaci6n al mismotiempo" (p. 348).
34 DE LAADMINISTRACION PBLICA A LA GOBERNANZA
nfasis especial en la teora de la organizacin- como el paradigma de la ad-
ministracin pblica (Henry, 1992, p. 33). Desde esta perspectiva, "la admi-
nistracin es administracin" -o, si se prefiere, la gestin es la gestin-, con
independencia de la naturaleza pblica o empresarial de la organizacin. Se
destaca pues el fOcus -la gestin en este caso--, mientras que ocupa una po-
sicin irrelevante el locus o marco institucional desde el que se lleve a cabo la
gestin. Visto de esta manera, la administracin pblica pasara a ser un sP"b-
campo, no ya de la ciencia poltica, sino de las ciencias del management. (
Esta visin de la administracin pblica no era del todo nueva. De he-
cho, la teora de la organizacin ha estado orientada desde el principio a sub-
rayar el carcter genrico de la gestin, frente a aquellas otras posiciones que
subrayan la naturaleza poltica y peculiar de la administracin pblica. As,
por ejemplo, la teora de la burocracia de Weber era, segn este autor, de apli-
cacin no slo en el sector pblico sino tambin en otro tipo de organizacio-
nes, incluida la gran empresa capitalista. Algunos de los procedimientos desa-
rrollados por Taylor los aplic l mismo a organizaciones pblicas. La escuela
de la gestin administrativa buscaba precisamente descubrir principios uni-
versales de administracin. Muchos de los descubrimientos de la escuela de las
relaciones humanas y de la psicologa social, como puede ser el desarrollo or-
ganizacional, han sido aplicados a la administracin pblica (Golembiewski).
Si vamos ms all de Simon, y nos situamos dentro de la teora de la contin-
gencia, encontramos autores tan destacados como Thompson, para quien las
organizaciones pblicas y privadas tienen ms similitudes que diferencias.
No sin dificultad encontraremos algn politlogo dispuesto a aceptar el
enfoque genrico de management. Sin embargo, y de acuerdo con Henry
(1992, pp. 37-40), cabra atribuir a la administracin pblica como manage-
ment tres aportaciones: en primer lugar, ha contribuido -quiz como reac-
cin en contra- a mejorar la comprensin del carcter pblico de la adminis-
tracin pblicar'! por otra parte, facilit la incorporacin a la administracin
pblica de mtodos de investigacin y tcnicas aplicadas de carcter profesio-
nal;22 y, finalmente, ha fortalecido los contenidos y mtodos de enseanza de
21 As, las dimensiones establecidas por Benn y Gaus para identificar el carcter pblico o
privado en la sociedad --agencia, inters y acceso-- han sido empleadas para comprender me-
jor en qu consiste la administracin pblica. Asimismo, se han desarrollado numerosas tipolo-
gas, corno las elaboradas por Dahl y Lindblom a partir de su distincin entre mercados y po-
liarquas; la de Warnsley y Zald (1973), en funcin de la propiedad y la financiacin; la de
Bozeman (1987), resultante de combinar autoridad econmica y autoridad poltica; o la mezcla
de todos estos criterios. como la formulada por Rainey.
22 En cuanto a los mtodos ytcnicas. el paradigma de la administracin pblica como ma-
nagtment favoreci el desarrollo dela evaluacin de programas, de las tcnicas presupuestarias y
la administracin pblica." Una de las manifestaciones ms significativas de
la influencia del managementsobre la administracin pblica ha sido el desa-
rrollo de lo que conocemos como management pblico, pero sobre ello volve-
-rernos ms adelante.
Los estudios depolticas pblicas
Desde la perspectiva que aqu interesa -esto es, analizar la evolucin de los
estudios de administracin pblica-, podemos considerar los trabajos sobre
polticas pblicas como uno de los principales "movimientos" (Waldo, 1948)
o "enfoques" (Golembiewski) con los que se cuenta en la actualidad.f
Al igual que hicieran las ciencias del management, las ciencias de las pol-
ticas aportan un nuevo focusa la administracin pblica: el estudio del proce-
so de laspolticas. Ello es de gran relevancia, pues de alguna manera supone
desplazar el nfasis de la gestin pblica desde el estudio de la gestin interna
hacia el anlisis de la gestin de las polticas."
Quiz la obra que mejor resume este enfoque sea el trabajo que da ori-
una serie de tcnicas cuantitativas para la toma de decisiones y la gestin --<iesde aplicaciones
estadsticas. pasando por contabilidad pblica. anlisis de coste-beneficio. rboles de decisin.
teora de las colas. simulaciones, programacin lineal. etctera.
23 Finalmente, en lo que respecta a la ensefianza de la administracin pblica. se impuls
el desarrollo de informes -incluyendo diagnsticos, propuestas de mejora. definicin de estn-
dares profesionales, sistemas de acreditacin. etc.-, especialmente en el nivel de maestra, aun-
que tambin se han realizado trabajos en el mbito del doctorado y licenciatura. La institucin
ms significativa al respecto es la National Association of Schools of Public Affairs and Admi-
nistration, que toma su modelo de las equivalentes en el sector de la administracin de empre-
sas, que tradicionalmente han cuidado este tipo de cuestiones.
24 Para este autor, el enfoque de polticas pblicas es la cuarta y ltima fase en el desarro-
llo conceptual de la administracin pblica (Golembiewski, pp. 8 Y24 Yss.), Ni qu decir de
que la mayor parte de los estudiosos de las polticas pblicas -al igual que los de las ciencias
del managemms- estaran inconformes con una definicin de su campo de estudios que lo li-
mitara a un simple enfoque de la administracin pblica; pero s creo que la mayora de los es-
tudiosos de la administracin pblica estaran de acuerdo en que uno de los enfoques ms im-
portantes de la disciplina es el de las polticas pblicas.
2S Segn Giben. citado por Meny y Thoenig, se puede entender la accin pblica como
dos funciones de produccin, la gestin interna que trata de transformar recursos en productos
y la gestin de las polticas pblicas que aborda la transformacin de productos en efectos o im-
pactos (pp. 93 Y94). Por supuestO que se trata de una distincin analtica y que la gestin de
polticas involucra tambin la gestin interna. En cualquier caso, lo que se quiere subrayar es
que con el enfoque de polticas se desplaza el foco de inters desde las organizaciones hacia los
problemas pblicos.
gen a los estudios de polticas pblicas: "The Policy Orientation" de Harold
D. Lasswell, recogido en el libro Tbe Policy Sciences, editado por Lerner y
Lasswell en 1951. En este texto se parte de la siguiente definicin: "Pode-
mos considerar las ciencias de polticas como el conjunto de disciplinas que
se ocupan de explicar los procesos de elaboracin y ejecucin de las polti-
cas, y se encargan de localizar datos y elaborar interpretaciones relevantes pa-
ra los problemas de polticas de un periodo determinado" (Lasswell, 1951,
p. 102).
Veinte aos ms tarde, Lasswell insista en la misma idea distinguiendo
entre conocimiento dely en el proceso. "Como definicin de trabajo, consi-
deramos que las ciencias de polticas se ocupan del conocimiento del y en el
proceso de toma de decisiones en el orden pblico y civil" (1971, p. 105). "El
conocimiento delproceso de toma de decisiones comprende estudios sistem-
ticos y empricos de cmo se elaboran y se llevan a cabo las polticas" (ibid.),
o una especie de "ciencia de la formacin y ejecucin de las polticas" (1951,
p. 80). El conocimiento erl
6
el proceso hace referencia a las "necesidades de
inteligencia" del proceso de la poltica (ibid.) o a "todo conocimiento til pa-
ra la decisin" (1971, p. 107).
Expresado de otra manera, las ciencias de las polticas nos ofrecen un co-
nocimiento emprico de cmo se definen los problemas, se establecen las
agendas, se formulan las polticas, se adoptan las decisiones y se implantan y
evalan las polticas, al mismo tiempo que un tipo conocimiento ms aplica-
do -ycon frecuencia normativo-s-, en el que podramos incluir la utilizacin
de tcnicas analticas de utilidad para asesorar en la definicin de problemas,
la adopcin de decisiones, la implantacin y la evaluacin de polticas (Par-
sons, p. xvi).
Lasswell no slo nos ofrece una definicin del objeto de estudio, sino que
tambin nos proporciona la versin ms completa e integrada de las ciencias
de las polticas. Segn este autor, las ciencias de las polticas deben esforzarse
por conseguir tres atributos: diversidad de mtodos, contextualidad y orienta-
cin hacia problemas.
"Diversidad: los mtodos utilizados son mltiples y diversos" (Lasswell,
1971, p. 110). Lasswell ha insistido desde el principio en poner el nfasis en
las cuestiones de mtodo y especialmente de los mtodos cuantitativos y pro-
cedimientos estadsticos. Sin embargo, propugna tambin la utilizacin de
modelos en los que se unifiquen observaciones cuantitativas y no cuantitati-
vas, e incluso otros ms especulativos, como los modelos de desarrollo, que es-
pec;ifiquen las pautas desde lasque nos desplazamos y hacia las que nos diri-
26 Quiu seria mejor traducirlo como conocimiento para.
gimos. Su propuesta es adems rnultidisciplinar, pues en ella tienen cabida las
ciencias socialesy la psicologa ---especialmente en lo que respecta al desarro-
llo de una ciencia de la formacin y ejecucin de las polticas-, as como
cualquier otro campo de conocimiento -dentro o fuera de los lmites de las
disciplinas sociales- que permita satisfacer las necesidades de informacin de
inteligencia para una poltica concreta. Incluso va ms all y considera que no
slo los cientficos sociales, sino tambin aquellas personas experimentadas en
la elaboracin de polticas pueden hacer contribuciones importantes a las
ciencias de las polticas (1951).
"Contextualidad: las decisiones son parte integrante de un proceso social
mayor" (Lasswell, 1971, p. 110). Segn Lasswell, la orientacin hacia polticas
conlleva un sentido agudo de! tiempo, en el que se toma en cuenta el contexto
de los sucesos significativos (pasado, presente y prospectivo), dentro del cual el
cientfico est viviendo. Asimismo, se toma en cuenta el contexto transcultural.
Segn nuestro autor, la perspectivaque emplea el enfoque de polticas es global
"en virtud de que la poblacin del mundo constituye una comunidad en la que
e! destino de unos afecta a otros"; de ah la importancia de crear hiptesis globa-
lizadoras a partir de modelos especulativos de desarrollo que den cuenta de los
principales cambios sociales (1951).
"La orientacin hacia problemas: los cientficos de polticas hacen suyas
las actividades intelectuales relacionadas con e! esclarecimiento de metas, ten-
dencias, condiciones, proyecciones y alternativas" (Lasswell, 1971, p. 11O).
Otra de las caractersticas de! enfoque de polticas es que supone una actitud
de sensibilidad hacia los problemas, en concreto, hacia aquellos problemas
fundamentales para la vida del hombre en sociedad. Intenta tambin esclare-
cer los propsitos valorativos subyacentes en una poltica. Por ltimo, pone
todo el nfasis en el "desarrollo del conocimiento que permita la realizacin
ms completa de la dignidad humana [... ] llammosle a esto, por convenien-
cia, el desarrollo de las 'ciencias de polticas de la democracia''' (1951).
Esta versin original del enfoque de polticas -que toma por objeto de
estudio el proceso de las polticas, tanto desde una perspectiva positiva como
normativa, orientada hacia problemas, contextual y que. recurre a mltiples
disciplinas cientficas y mtodos de investigacin- supuso un proyecto am-
bicioso e integrado de las ciencias de las polticas. Laevolucin posterior fue,
por una parte, la del desarrollo gradual de este proyecto, pero tambin la de
su escisin. As, por lo que respecta al desarrollo del proyecto, los primeros es-
tudios se centraron casi exclusivamente en la formacin de las polticas, "olvi-
dndose" el problema de la ejecucin, lo cual, corno se seal antes, formaba
parte de la definicin inicial del objeto propuesta por Lasswell. Hubo que es-
perar hasta la dcada de los setenta para que se "descubriera" la implementa-
38 DE LAADMINISTRACION PBLICAA LA GOBERNANZA
cin de las polticas.F La preocupacin de Lasswell por hacer una ciencia al
servicio de la democracia, y por esclarecer los valores de las polticas, no se re-
toma hasta la dcada de los ochenta, en que se vuelve a poner el nfasis en la
cuestin de la tica y los valores en las ciencias de las polticas'" (DeLeon y
Overman, pp. 430-432). Paralelamente, se produce un desarrollo muy impor-
tante de los estudios de evaluacin de programas.f" con todo su arsenal tcni-
co, hasta el punto de que en muchos crculos se consider la evaluacin como
el anlisis de polticas sine qua non (DeLeon y Overman, p. 421).
Pero no slo hubo desarrollo, sino tambin una importante escisin en
dos corrientes: la sinptica y la antisinptica.? "La corriente sinptica pura
se caracteriz por su identificacin con el anlisis de sistemas como rnetateo-
ra, el empirismo estadstico como metodologa y la optimizacin de valores
como criterio de decisin. La corriente antisinptica se caracteriz por su
identificacin con el pluralismo como merateorla, el anlisis con textual y de
casos como metodologa y la racionalidad social (en el sentido de integracin
de intereses) como criterio de decisin" (Garson, p. 159). En parte super-
puestas a esta distincin, se encuentran dos formas distintas de entender el
anlisis y de concebir el propio proceso de la poltica pblica: el racionalis-
mo -uno de cuyos principales exponentes sera Quade- y el incrementa-
lismo -una de cuyas figuras ms destacadas sera Lindblom- (Aguilar,
1992, p. 42 Yss.).
Pero lo importante de esta escisin es que implic tambin dos formas dis-
tintas de entender el objeto de estudio: un grupo de orientacin ms normati-
va y preocupado por uno de los lados de la ecuacin formulada por Lasswell
--el conocimiento en el proceso--, y otro de orientacin ms positiva e inte-
resado por el otro lado de la ecuacin --el conocimiento delproceso de las po-
lticas. Las siguientes definiciones pueden ser ilustrativas de la escisin.
"El anlisis de polticas es una ciencia social aplicada que usa muchos m-
todos de investigacin y argumentacin para producir y transformar informa-
tr En este sentido es bastante significativo el trabajo de Pressman y Wildavsky o el anterior
de Denhick.
28 Para un anlisis sobre la evolucin de los estudios de polticas, vase DeLeon y Overman.
2 ~ Para una revisin de las diversas etapas -o "generaciones"- de los estudios de evalua-
cin, vase Guba y Lincoln.
30 "Lasmaneras de nombrar esta dualidad de corrientes son varias: cuantitativistas y con-
textualizadores, uni y multidisciplinarios, normativos y positivos, ms bien economistas y ms
bien poltico-administradores, sinpticos y antisinpticos (Garson) o, dicho con la metfora ir-
nica de R, Nelson, los 'trituradores de nmeros' (numbm crunchm) y los 'politiqueros' [...1los
que se interesan en el 'contenido' de la poltica y los que se interesan en el 'proceso' de la polti-
ca (Ranney), los que quieren 'remplazar la poltica por el conocimiento' y los que quieren 'rem-
plazar el conocimiento por la poltica' (Torgerson)" (Aguilar, 1992b, p. 59).
ci n relevante que pueda ser utilizada en las organizaciones polticas para re-
solver problemas de poltica pblica" (Dunn, p. ix).
El anlisis de polticas puede incluir la investigacin de las causas o de las conse-
cuencias de las polticas o programas de gobierno. En los estudios de las causas de
las polticas, stas son las variables dependientes yel analista busca explicarlas con
referencia a variables independientes -fuerzas sociales, econmicas, tecnolgi-
cas, polticas. Esta investigacin puede ser llamada investigacin de la "determi-
nacin de la poltica". <En los estudios de las consecuencias de las polticas pbli-
cas, stas son las variables independientes y las dependientes son las condiciones
sociales, econmicas o polticas que se supone sern afectadas por la poltica p-
blica. Esta investigacin puede ser llamada investigacin del "impacto de la pol-
tica" (Oye, pp. 5-6).
Parsons -siguiendo a Gordon- .intenta recoger esta dicotoma de la
orientacin positiva y normativa en un continuo entre el anlisis dela polti-
ca y el anlisis para la poltica, cuyos valores seran segn este orden: anlisis
de la determinacin de la poltica, anlisis del contenido de la poltica, evalua-
cin y seguimiento de la poltica -punto intermedio en el continuo--, in-
formacin para la poltica y apoyo a la poltica. A partir de aqu podemos re-
tomar la vieja propuesta de Lasswell y definir las ciencias de las polticas de
una forma ms integrada:
1. Anlisis de la determinacin de las polticas: anlisis relativo a cmo se elabo-
ran las polticas, por qu, cundo y por quin. 2. Anlisis del contenido de las po-
lticas: hace referencia a la descripcin de una poltica concreta viendo cmo se
ha desarrollado, ya sea respecto a polticas anteriores u ofreciendo una crtica de
la poltica a partir de algn marco terico o de valores. 3. Seguimiento y evalua-
cin de la poltica: este tipo de anlisis intenta indagar en qu medida las polti-
cas han conseguido alcanzar las metas que se proponan y qu impacto han po-
dido ejercer sobre el problema que intentaban abordar. 4. Informacin para la
poltica: una forma de anlisis que lo que pretende es alimentar las actividades de
elaboracin de polticas. Ello puede adquirir diversas formas, de la investigacin
detallada -ya sea realizada desde el interior o desde el exterior de la organiza-
cin- al asesoramiento de naturaleza ms cualitativa o de juicio. De alguna ma-
nera debe ayudar a ordenar las opciones o incluso sugerir opciones de poltica p-
blica. 5. Promocin de polfticas: hace referencia a la investigacin y bsqueda de
argumentos con el propsito de influir en la agenda de las polticas, yasea desde
dentro o desde fuera del gobierno (Parsons, p. 55).
40 DE LAADMINISTRACION PBLICA A LAGOBERNANZA
Existen numerosos enfoques tericos para el estudio de las polticas p-
blicas. Segn Parsons (p. 32 Yss.), pueden sealarse los siguientes: la econo-
ma del bienestar, la eleccin pblica, la estructura social, el procesamiento de
informacin, la filosofa poltica, los procesos polticos, la poltica comparada
yel management. Como no poda ser de otra manera, los estudios de polticas
pblicas reflejan las diversas teoras polticas, econmicas y sociales de las dis-
tintas disciplinas que han contribuido al desarrollo de este campo.
El contraste entre Simon y Lasswell es bastante ilustrativo deias.diferencias
entre el enfoque del managment y el de polticas. Ambos autores son conduc-
tistas, pero en el caso de Lasswell se "yuxtaponen conductismo y humanismo"
(Garson, p. 153) y, en definitiva, se ofrece una posicin ms flexible en cuanto
a la relacin entre hechos y valores. Si los estudios de management, y particular-
mente Simon, haban puesto el nfasis en el criterio de eficiencia, Lasswell pro-
pone la construccin de una ciencia comprometida con la democracia. Frente
a una ciencia del management genrica y universal, Lasswell insiste en los valo-
res pblicos y en los factores contextuales de las ciencias de las polticas. Final-
mente, y quiz lo ms importante, en lugar de preocuparse por el diseo y el
gobierno de las organizaciones como sugera Simon, Lasswell nos habla de una
ciencia orientada hacia los problemas pblicos.
La administracin pblica comparada
Dahl (1947, pp. 122-133) afirmaba hace ms de cincuenta aos-en una cr-
tica velada a Simon- que la construccin de una ciencia de la administracin
pblica no sera posible al menos que sus cultivadores fueran capaces, en pri-
mer lugar, de realizar una clarificacin del lugar ocupado por los valores -re-
cordemos que Simon hace girar su teora en torno del criterio de eficiencia co-
mo nico valor, olvidando otros valores clave de la administracin pblica en
un sistema democrtico. En segundo lugar, entender mejor la naturaleza del
hombre en el rea de la administracin pblica y predecir de forma ms ajus-
tada su conducta -sta fue una de las bases de la crtica del movimiento de
las relaciones humanas y de la psicologa social al modelo racional de admi-
nistracin. Finalmente, generar estudios comparados a partir de los cuales fue-
ra posible descubrir principios y hacer generalizaciones que transcendieran las
fronteras nacionales y las experiencias histricas peculiares.
Al hacer esta ltima advertencia, subrayaba la enorme influencia del en-
torno de las administrac::iones pblicas, as como su carcter contingente res-
pecto de factores histricos, sociales, econmicos y detodo tipo que influyen
sobre la configuracin de la administracin pblica en cada pas.
La recomendacin de Dahl a favor de los estudios comparativos ha esta-
do presente a lo largo de la evolucin de la administracin pblica, desde Wil-
son -al principio de este trabajo recordbamos cmo este autor propona los
mtodos de la historia y el estudio comparativo como los ms adecuados pa-
ra el desarrollo de la disciplina (Wilson, p. 15)- hasta las propuestas ms re-
cients del management pblico -vanse ms adelante las referencias al res-
pecto de Perry y Kraemer. De hecho, tras la segunda guerra mundial surgi el
movimiento de la administracin pblica comparada -al que podramos
aadir el de la administracin del desarrollo y las polticas pblicas compara-
das- que perdura hasta nuestros das.
Las ventajas cientficas de recurrir a los estudios comparados son amplia-
mente reconocidas -vase, entre otros, Peters, 1988, p. 2-, como lo son
tambin sus posibles utilidades prcticas tanto en el terreno de la administra-
cin (Heady, pp. 4-6) como en el de las polticas pblicas (Albriton, p. 159).
No obstante, son conocidas las dificultades -por no decir la imposibilidad-
para generar una teora universal de la administracin (Fried, pp. 322-325),
as como los problemas que supope la transferencia de tecnologas de gestin
de las naciones desarrolladas hacia las naciones en desarrollo.
Entre los mltiples impactos de los estudios de administracin pblica
comparada se podra destacar uno: frente a los planteamientos eficientistasde las
cienciasdel management, estos estudios acercaron nuevamente la administracin
pblica al mbito de la ciencia poltica -vase Henry, 1992, pp. 29-33. As,
uno de sus cultivadores ms destacadosafirmaba que "cualquier intento de com-
parar sistemas administrativos nacionales debe partir del reconocimiento del he-
cho de que la administracin es slo uno de los aspectos del sistema poltico. Es-
to significa que la administracin pblica comparada est inevitablemente
vinculada de una forma muy estrecha con el estudio de la poltica comparada y
debe comenzar desde las bases proporcionadas por los actuales desarrollos en el
estudio comparado de los sistemas polticos" (Heady, p. 6).
En la actualidad, podramos agrupar los estudios comparados en tres
grandes reas: estudios comparativos de la burocracia, administracin para el
desarrollo y polticas pblicas comparadas.
Peters considera cuatro conjuntos de variables para el estudio comparado
de las burocracias pblicas (Peters, 1988, p. 14 y ss.): los empleados pblicos,
la estructura organizativa del sector pblico, el comportamiento burocrtico
y las relaciones entre polticos y funcionarios.
En lo que respecta a los empleados pblicos, Peters distingue varios mbi-
tosde investigacin. El primero es el relativoal nmero de empleados pblicos,
pues tras analizar cuntos son, qu proporcin suponen con respecto a la pobla-
cin ocupada. cmo se ubican por niveles de gobierno, cmo Sedistribuyen por
42 DE LA ADMINISTRACIN PBLICA A LA GOBERNANZA
"Ii'
reas de intervencin pblica, qu grado de cualificacin' poseen, cmo estn
retribuidos, cul es su grado de sindicalizacin, etc., es posible extraer muchas
conclusiones para caracterizar los gobiernos y las administraciones pblicas."
Un segundo grupo tiene que ver con el concepto de "burocracia representati-
va', lo cual nos lleva a analizar las caractersticas sociales de los funcionarios p-
blicos y a compararlas con las de la sociedad en general, especialmente en lo que
se refiere a las lites administrativas y las restantes lites sociales y polticas.Fi::
nalrnenre, podran incluirse estudios sobre las actitudes y valores de los funcio-
narios pblicos y sus orientaciones hacia las polticas, la poltica, los ciudada-
nos, etc., o, dicho de otra forma, investigaciones sobre la "subcultura' poltica
de los empleados pblicos y en particular de las lites administrativas.
Uno de los problemas que surgen, en lo relativo a la estructura organizati-
va del sector pblico, es el de definir qu es una organizacin pblica, tanto por
lo que respecta al concepto de lo "pblico" -tal como vimos en el aparrado
anterior- como en lo concerniente al concepto de "organizacin", dada la pro-,
liferacin de comisiones interdepartamentales, as como por el desarrollo de la
gestin no slo intergubernamental sino tambin interorganizativa. De hecho,
uno de los usos del trmino gobernanza hace referencia al proceso de gobierno
realizado mediante redes de organizaciones (Rhodes, 1999, p. 46 Yss.). En cual-
quier caso, dentro de ese conjunto de variables podemos distinguir, de acuerdo
con Peters (l988b, p. 30 Yss.), cuatro dimensiones: la extensin del sector p-
blico -lo que incluira tamao, alcance funcional y nmero de organismos
pblicos-, la centralizacin -distinguiendo entre el nmero de unidades de
gobierno, el carcter unitario o federal del Estado, la descentralizacin fiscal y
la descentralizacin administrativa-, la jerarqua -donde se incluyen cuestio-
nes relativas a organismos autnomos, empresas nacionalizadas, agencias inde-
pendientes, contratacin externa, relaciones entre altos funcionarios y autori-
dades de designacin poltica, etc.- y el grado de participacin de los grupos
de inters y de los partidos polticos en la elaboracin de las polticas pblicas.
Otro de los temas clsicos de los estudios de la burocracia es el del compor-
tamiento burocrtico. Aqu se consideran investigaciones sobre el papel de los
empleados pblicos en los procesos de toma de decisiones, las relaciones de la
burocracia con los grupos de inters o la comprobacin emprica del funciona-
miento de determinados modelos de la economa poltica, como el de Niska-
nen sobre la tendencia de los burcratas a maximizar el presupuesto. La mayor
parte de los estudios sobre el comportamiento burocrtico se concentran en los
altos funcionarios, sin embargo, tambin se estn abriendo vas de investigacin
sobre el impacto de variables culturales y sociales en el comportamiento de los
31 Un ejemplo deeste tipo deestudios es el trabajo de Rose.
LAEVOLUCIN DE LOS ESTUDIOS DEADMINISTRACIN PBLICA 43
niveles ms bajos de la administracin -"street-level bureaucracj'-, o sobre la
influencia de factores culturales en el rendimiento en la prestacin de servicios
mediante los estudios comparados de un mismo servicio en naciones distintas.
Las relaciones entre polticos y funcionarios es quiz uno de los temas de
indagacin ms importantes yes tan viejo como la propia administracin p-
blica. Desde una perspectiva comparativa, uno de los trabajos ms interesan-
tes fue el de Aberbach, Putnam y Rockman sobre las relaciones entre polticos
y burcratas, en el que desarrollaron diversos tipos de relacin -desde el for-
malismo weberiano hasta lo que denominaron el hbrido puro entre polticos
y burcratas- que contrastaron empricamente, mediante encuestas y entre-
vistas dirigidas a polticos y altos funcionarios de diversas naciones desarrolla-
das, a finales de la dcada de los setenta.
Observar el lector que esta definicin del objeto de estudio de la admi-
nistracin pblica comparada se ajusta perfectamente al mbito de la cien-
cia poltica. La "vuelta al Estado" -por emplear una expresin que hizo for-
tuna-, el inters por las instituciones -cuando no el recurso a enfoques
marcadamente neoinsritucionalisras-i- y la preocupacin por el poder, y por
responder a la pregunta de quin gobierna, inspiran este tipo de estudios.
Tambin se puede comprobar cmo dichos temas no slo son de utilidad
desde una perspectiva comparada, sino tambin para el anlisis de cualquier
sistema nacional. 32
El segundo grupo de estudios es el referido a la administracin del desa-
rrollo. Bajo este trmino se alude a las "organizaciones, sistemas de gestin y
procesos que los gobiernos establecen para alcanzar sus metas de desarrollo",
as como "la gestin de polticas, programas y proyectos que puedan servir a
propsitos de desarrollo" (Gant, pp. 19-21). Dentro de esta definicin, pode-
mos distinguir dos campos de actuacin diferentes: uno vinculado al denomi-
nado institutional building, en el que se trata de generar la infraestructura ins-
titucional necesaria para poder desarrollar las polticas pblicas, y otro cuyo
nfasis est puesto en la definicin de estrategias y polticas pblicas que con-
tribuyan al desarrollo. Se abandona, pues, la idea de la transferencia directa de
tecnologas de gestin para ajustar las tcnicas administrativas a definiciones
previas de los marcos institucionales y de las polticas pblicas.
El tercer mbito de estudios es el relativo a las polticas pblicas compa-
radas. Se trata de la ltima corriente en llegar a los estudios comparados y es
tambin una de las reas que ha experimentado avances ms notables. En la
definicin de Heidenheimer y otros (p. 3), las "polticas pblicas comparadas
32 Como sealara Rhodes (1995, p. 62), la administracin pblica es una de las expresio-
nes ms importantes del enfoque institucionalista en la ciencia poltica.
consisten en el estudio de cmo, por qu y con qu efecto los diversos gobier-
nos persiguen determinados cursos de accin o inaccin".
Segn Parsons (p. 40) es posible distinguir diversos enfoques en el estudio
de las polticas pblicas comparadas: los socioeconmicos, que intentan inda-
gar qu factores econmicos y sociales influyen en las polticas pblicas; los del
gobierno de partido, que estudian en qu medida la competencia poltica y la
orientacin ideolgica del partido que controla el gobierno influyen sobre las
polticas pblicas; los neomarxistas, que se proponen explicar las polticas p-
blicas en funcin de las formas que adquiere la lucha de clases en diferentes
pases capitalistas; los neocorporatistas, que indagan la influencia de los grupos
de inters en las polticas pblicas; y los institucionalistas, que se centran en el
papel del Estado y de las instituciones sociales en la definicin de las polticas.
Expresado en otros trminos, esta pluralidad de enfoques intenta responder a
la pregunta de cules son los determinantes de las polticas pblicas.
Desde mi punto de vista, los estudios de administracin pblica compa-
rada ofrecen un fiel reflejo del estado de la administracin pblica como cam-
po cientfico. La diferenciacin entre los estudios sobre la burocracia, la admi-
nistracin del desarrollo y las polticas comparadas reproduce los clevagesde la
disciplina entre enfoques institucionalistas, de gestin y de polticas pblicas.
Asimismo, refleja el nivel de madurez alcanzado por la disciplina, pues los m-
todos comparativos suponen una cierta sofisticacin desde el punto de vista
de los mtodos de investigacin y estn contribuyendo a refinar y contrastar
empricamente las teoras sobre la administracin pblica.P
LaNAP
El "movimiento" de la nueva administracin pblica (NAP) constituye uno de
los hitos en la evolucin de los estudios que nos ocupan en Estados Unidos.
El origen de este movimiento se encuentra en un congreso organizado por
Waldo en 1968 en el Minnowbrook Conference Center de la Syracuse Uni-
versity. En este congreso se reuni un grupo de jvenes estudiosos de la admi-
nistracin pblica para debatir sobre sus reas de inters y enfoques, y anali-
zar tambin en qu medida sus propuestas se diferenciaban de aquellas otras
33 Segn Peters (1988, pp. 28) podemos emplear cuatro formas de comparacin distintas:
entre naciones, a lo largo del tiempo, entre niveles de gobierno y entre polticas. E incluso pode-
mos combinar en un mismo distintas formas de comparacin, lo que nos permite contras-
tar hiptesis utilizando variables de control que cambian con el tipo de comparacin selecciona-
do. Por otra parte. gracias a Internet se han reducido notablemente los costes de la obtencin de
informacin. abre nuevas oportunidades parael desarrollo de la investigaci6n comparativa.
defendidas por los analistas ms reconocidos en este campo. Los resultados de
aquel congreso se publicaron en 1971, en un libro editado por Marini y titu-
lado TOward a New Public Administration: TheMinnowbrook Perspectioe.
Algunos autores han cuestionado el alcance de la influencia de este gru-
po, incluso la propia unidad del mismo. Desde luego, no llegaron a construir
un "paradigma" ni ningn tipo de teora general de la administracin pblica;
sin embargo, subrayaron "unconjunto de "anomalas" en la "vieja"administra-
cin pblica y sealaron temas -algunos convencionales y otros ms novedo-
sos- sobre los que insistiran estudios posteriores (Denhardt, 1993, p. 125 Y
ss.). Aunque, como se ha mencionado, el grupo carece de unidad, podemos to-
mar el captulo de Frederickson (en Toward a New Pub/ic Administration... )
como una buena sntesis de algunas de las principales ideas de la NAP.
Una de las caractersticas ms destacadas de las propuestas de la NAP es el
nfasis que pone en promocionar el valor de la equidad, no tanto como un
sustituto de viejos valores de la administracin pblica estadounidense, como
pueda ser el de la eficiencia, sino como un valor por aadir. "La administra-
cin pblica convencional o clsica trata de contestar a dos preguntas: cmo
ofrecer ms y mejores servicios con los recursos disponibles (eficiencia)?C-
rno mantener el nivel de servicios existente gastando menos dinero (econo-
ma)? La NAP aade una pregunta ms: incrementa este servicio la equidad
social?" (Frederickson, p. 392).
Esta preocupacin por la equidad va a influir en muchas otras de las pro-
puestas de la NAP, como, por ejemplo, en la concepcin de las relaciones entre
poltica y administracin. As, el administrador pblico pasa a ser una especie
de agente de cambio social situado a aos luz del presupuesto por programa del
enfoque clsico. "La NAP intenta cambiar aquellas polticas y estructuras que de
forma sistemtica inhiben la equidad social" (Frederickson, p. 393). Desde esta
perspectiva, la cuestin de la dicotoma poltica-administracin no es slo un
problema emprico -para entonces ya se haba demostrado hasta la saciedad
que los administradores ejecutaban pero tambin participaban en la elaboracin
de las polticas pblicas-, sino una cuestin normativa: los administradores
"deben" participar en la elaboracin de las polticas. "Los administradores no
son neutrales. Deberan estar comprometidos con los valores de la buena ges-
tin y la equidad social, como cosas a alcanzar, como su razn de ser" (ibid.).
Asimismo, la importancia otorgada al valor de la equidad y la concepcin
de los administradores como agentes de cambio social va a influir en su for-
ma de entender la epistemologa. As, frente al positivismo, otorgan mayor
importancia al papel de-los valores en el proceso de la investigacin. En el ca-
so de Frederickson, su propuesta es la de construir lo que denomina un "con-
ducrivismo de segunda generacin", que es "menos 'genrico' y ms 'pblico',
menos 'descriptivo' y ms 'prescriptivo', menos 'orientado hacia las institucio-
nes' y ms hacia los 'impactos en los clientes', menos 'neutral' y ms 'norma-
tivo' pero no por ello menos cientfico" (Frederickson, p. 393).
Desde el punto de vista organizativo, apuestan por un tipo de organiza-
cin "anriburocratico", subrayando ideas como la descentralizacin y la devo-
lucin de poderes, la gestin por proyectos y contratos, el desarrollo-organiza-
tivo, la participacin de los clientes, etc. Sin embargo, y ste es quiz otro de
sus rasgos ms destacados, la NAP supone tambin un cambio en los nfasis de
la gestin, un desplazamiento desde el reforzamiento de las instituciones para
colocarse en la resolucin de los problemas pblicos. La vieja administracin
pblica haba puesto el nfasis en los aspectos de la dinmica interna de las or-
ganizaciones, ya fuera insistiendo en los clsicos procesos de gestin -organi-
zacin, recursos humanos, presupuestacin, etc.- o en conceptos ms abs-
tractos -toma de decisiones. La NAP intenta combinar la gestin interna con
la gestin del entorno distinguiendo entre cuatro procesos de gestin: los pro-
cesos distributivos, los integrativos, los de intercambio con el entorno y los so-
cioemocionales (Frederickson, p. 395 y ss.). No obstante, su nfasis es mayor
en el primero y el tercero que en los otros dos, ms vinculados con el compor-
tamiento administrativo interno.
Los procesos de distribucin estn directamente relacionados con la cues-
tin de la equidad. Se trata de indagar sobre las pautas de distribucin de los
bienes y servicios pblicos, analizando en qu forma los beneficios de los pro-
gramas pblicos alcanzan a los distintos grupos sociales. En cuanto a los pro-
cesos de integracin, vinculados con las jerarquas de autoridad, la NAP plantea
la necesidad de buscar frmulas organizativas menos jerarquizadas potencian-
do la autonoma de la base de las organizaciones. Los procesos de intercambio
con el entorno aluden a las relaciones entre las organizaciones administrativas
y otros actores involucrados, incluyendo los grupos de clientes e incluso otros
niveles de gobierno. En este campo recomiendan una mayor participacin de
los ciudadanos y organizaciones orientadas hacia el cliente, as como unas re-
laciones intergubernamentales ms descentralizadas. Finalmente, en el terreno
de los procesos socioemocionales, insisten en las diversas tcnicas proporciona-
das por los estudios psicosocialesde las organizaciones -entre otros enfoques,
recomiendan el del desarrollo organizativo-s- y, en general, aquellas aproxima-
ciones que favorezcan la participacin de los empleados pblicos.
Por ltimo, aportan una idea de inters para efectos de la organizacin de
la enseanza de la administracin pblica, la distincin entre formar para la
"administracin. pblica" y para el "servicio pblico". En el primer caso, la ad-
ministracin pblica sera una profesin compuesta por generalistas de la ges-
tin pblica y algn personalauxiliar de asesoramiento -encargados de p ~ e -
;'
supuestacin, recursos humanos, etc.-, a quienes se tratara de formar. En el
segundo caso se trata de atender a un grupo de profesionales, como los mdi-
cos, los policas o los asistentes sociales, que ya cuentan con una profesin,
aquella que les sirvi para integrarse en el sector pblico, y qUl: conforme han
ido desarrollando sus carreras han asumido una "segunda profesin" como
gestores de la salud, la seguridad, los servicios sociales, etctera.
La administracin democrtica de Ostrom
En este apartado sobre los enfoques actuales me ha parecido conveniente des-
tacar la teora de la administracin democrtica de Ostrom. Este autor es uno
de los representantes ms destacados de la aplicacin de la teora de la elec-
cin pblica a los estudios de administracin pblica, adems de que su teo-
ra de la administracin democrtica va acompaada de una nueva definicin
del objeto y mtodo de la disciplina. Por lo que respecta al mtodo -como
no poda ser de otra manera para alguien que participa del enfoque de la teo-
ra de la. eleccin pblica-, apuesta por el individualismo metodolgico. En
lo relativo a las cuestiones de objeto, propone un nuevo locus para la ciencia
de la administracin: la provisin de bienes y servicios pblicos. Con sus pro-
pias palabras -de The Intellectual Crisis in AmericanPub/icAdministration-,
su punto de partida es considerar que:
La teora de los bienes pblicos es el concepto central que emplean los economis-
tas polticos para conceptualizar el problema de la accin colectivay de la admi-
nistracin pblica. Por su parte, la teora de la burocracia es el concepto central
de la teora tradicional de la administracin pblica. Cuando se considera que el
problema principal de la administracin pblica es la provisin de bienesy servi-
cios pblicos, podemos disponer de formas alternativasde organizacindistintas
de la ampliacin y perfeccionamiento de las estructuras burocrticas. Las estruc-
turas burocrticasson necesarias pero no suficientespara una economa de los ser-
viciospblicos receptivay productiva. Algunos bienesy servicios pblicos pueden
ser provistosconjuntamente mediante las accionescoordinadas de una multitud
de organizacionesque trasciendan los lmites de una jurisdiccin gubernamental
concreta (Ostrorn, p. 17, las negrillasforman parte del texto original).
Las implicaciones tericas y de carcter aplicado de esta formulacin son
mltiples y sobre ellas volveremos ms adelante. Ahora, nos limitaremos a sin-
tetizar algunas de las ideas bsicas de TbIntellectual Crisis in AmericanPublic
Administrasio:
48 DE LAADMINISTRACIN PBLICA A LA GOBERNA.."lZA
Segn Ostrom, la administracin pblica estadounidense padece de una
crisis intelectual, y ni sus estudiosos ni los administradores son capaces de li-
diar con los problemas pblicos a partir de las teoras tradicionales. As, hace
un repaso a la evolucin del pensamiento desde los orgenes de la disciplina y
los principales pensadores del enfoque clsico - Wilson, Weber y Gulick, en-
tre otros- hasta Simon, y llega a la conclusin de que los estudios de admi-
nistracin pblica han estado demasiado centrados en el concepto de burocra-
cia, en la cuestin de la eficiencia de los procesos administrativos y en una.
forma particular de entender la organizacin y la gestin pblica que condu-"
ca a fortalecer la centralizacin y los mecanismos de control. En su opinin,
buena parte de los problemas pblicos no se pueden resolver slo mediante
organizaciones pblicas, es necesario buscar nuevos mecanismos organizativos
y marcos conceptuales a partir de la teora de la eleccin pblica.
Ostrom hace suyos algunos de los planteamientos de la economa poltica
y ms concretamente de la teora de la eleccin pblica. As, utiliza al individuo
como unidad de anlisis.t' Su modelo de hombre se aproxima al hombre eco-
nmico, aceptando los supuestos de selfinterest -cada individuo cuenta con
preferencias que afectan las decisiones que adopta-, racionalidad -la habili-
dad de los individuos para jerarquizar las alternativas disponibles de forma con-
sistente-, niveles de informacin -se alude a las condiciones de certidumbre,
riesgo o incertidumbre que influyen sobre la forma en que se realiza el anli-
sis-, la ley y el orden --o la existencia del algn tipo de estructura poltica que
proporcione el contexto para el anlisis- y la eleccin de una estrategia de ma-
ximizacin -los individuos seleccionan aquellas alternativas que les proporcio-
nan el beneficio neto ms elevado de acuerdo con sus preferencias (pp. 44 Y45).
Selecciona el concepto de bien pblico como concepto principal. En el en-
foque tradicional la cuestin bsica consista en definir qu era una organiza-
cin pblica. En este enfoque la pregunta es qu podemos considerar como un
bien pblico. Al igual que en el mbito de las organizaciones, se han desarro-
llado diversas tipologas de bienes y servicios dentro de un continuo entre bie-
nes pblicos puros y bienes privados puros. Quiz una de las tipologas ms
aceptadas entre los economistas polticos sea precisamente la elaborada en 1977
por los "administradores pblicos" Ostrom y Ostrom a partir de dos variables:
si es posible o no la exclusin en la utilizacin del servicio y si la utilizacin dis-
minuye o no la disponibilidad del bien. A partir de aqu, el autor recurre a la
teora de las externalidades y los recursos de propiedad comn'? (p. 46).
34 Hace suyo el individualismo metodolgico y su aplicacin al estudio del proceso polti-
co tal como lo formul Buchanan (pp. 4965).
3S Sigue en este caso a Olson (1965).
Finalmente, se propone analizar las consecuencias que los distintos tipos de
estructuras de decisin puedan tener sobre los bienes y servicios pblicos (p. 49
Yss.), evaluando estas consecuencias a partir del criterio de eficiencia u otras for-
mas de medicin del desempeo. En ltima instancia, la pregunta que hay de-
trs de este problema es en qu situaciones es ms eficiente o responde mejor a
las preferencias de los individuos en distintos contextos sociales el recurso a fr-
mulas burocrticas u otros tipos de mecanismos organizativos.
Ostrom propone la construccin de una "ciencia de la administracin de-
mocrtica", que vendra a ser una especie de mezcla de algunos de los postula-
dos de la economa poltica y de la teora de la democracia -tal como la en-
tendieron los padres fundadoreS-:-, cuyas proposiciones seran las siguientes:
l. Los individuos que ejercen las prerrogativas del gobierno son ms o menos
igual de corruptibles que sus conciudadanos. 2. La estructura de una Constitu-
cin asigna las capacidades de torna de decisiones entre una comunidad de per-
sonas. Una Constitucin democrtica define la autoridad inherente a las prerro-
gativas, tanto de las personas corno de las d i f e r e ~ t e s oficinas gubernamentales.
Asimismo, las capacidades de cada uno estn limitadas por las capacidades de los
otros. En una sociedad democrtica, el establecimiento y la alteracin de los me-
canismos organizativos deben ser considerados corno un problema de eleccin
democrtica. 3. El ejercicio de la autoridad poltica -un poder necesario para ha-
cer el bien- ser usurpado por aquellos que perciban una oportunidad de apro-
vechar dichos poderes en beneficio propio yen detrimento del resto, a no ser que
la autoridad est dividida y las diferentes autoridades estn organizadas de tal for-
ma que se limiten y controlen mutuamente. 4. La provisin de bienes y servicios
pblicos depende de las decisiones adoptadas por diversos decisores y la factibili-
dad poltica de cada proyecto colectivo depende de que todas las estructuras de
decisin esenciales adopten decisiones favorables a lo largo del tiempo. La admi-
nistracin pblica se encuentra dentro del mbito de la poltica. 5. Se pueden uti-
lizar distintos mecanismos organizativos para proveer diferentes bienes y servicios
pblicos. Dichas organizaciones pueden ser coordinadas por medio de varios me-
canismos multiorganizativos. 6. El perfeccionamiento de un servicio pblico pro-
fesional y jerarquizado responsable ante un nico centro de poder reducir la ca-
pacidad de los grandes sistemas administrativos para dar respuesta a las diversas
preferencias existentes entre los ciudadanos respecto de los bienes y servicios p-
blicos; asimismo, disminuir su capacidad para atender las diversas condiciones
del entorno. 7. El perfeccionamiento de una organizacin jerarquizada responsa-
ble ante un nico centro de poder no maximizar la eficiencia, entendida sta co-
rno el empleo del menor coste de tiempo, esfuerzo y recursos. 8. La fragmenta-
cin de la autoridad entre diversos centros de decisin con mltiples capacidades
de veto dentro de una jurisdiccin y el desarrollo de mltiples jurisdiccionesse-
paradas con diferentes escalas constituyen una condicin necesaria para mantener
un orden poltico estable que permita avanzar en el bienestar humano bajo con-
diciones de cambio acelerado (pp. 98-99).
Las implicaciones prcticas de este planteamiento son mltiples. Uno de
los terrenos en los que se ha avanzado ms es el de la organizacin de las eco-
nomas pblicas locales. Desde una ptica burocrtica convencional, la mejor
forma de organizar los servicios locales es mediante grandes unidades genera-
les de gobierno, en las que la provisin y la produccin de servicios se lleve a
cabo por una misma organizacin. Ello propiciara polticas de reforma de los
gobiernos locales en las que se fusionaran pequeos municipios para generar
organizaciones ms eficientes. De hecho, las polticas de reforma local en el
Reino Unido, los pases escandinavos y el centro de Europa se han basado en
esta teora que ha conducido a reducciones sustanciales en el nmero de mu-
nicipios. Desde la ptica de la eleccin pblica, la mejor solucin es justamen-
te la contraria: una divisin municipal fragmentada en la que existan muchos
y pequeos municipios, en la que proliferen tambin organismos de misin en
vez de unidades generales de gobierno, y en la que se separe la provisin y la
produccin, establecindose mltiples mecanismos organizativos, en lugar de
sistemas de planificacin central, para coordinar la accin conjunta de las uni-
dades de provisin y produccin.
Desde el punto de vista terico, este planteamiento supone una nueva
ampliacin del objeto de estudio: el locus de la disciplina deja de estar en las
organizaciones para situarse en los bienes pblicos. Posiblemente, el lector se
plantee en qu medida ste no es el objeto de la economa pblica. Sin em-
bargo, este tipo de cuestiones tienen tambin un carcter poltico'" y adems
nos devuelven a la vieja definicin del objeto de estudio de Wilson.
El management pblico
Los orgenes del management pblico -al menos en su versin actual- ha-
bra que buscarlos hacia mediados de la dcada de los setenta en Estados
Unidos de Amrica." Como han sealado algunos de sus principales culti-
36 Para unaargumentacin a favor del carcter poltico del problema de losbienes pbli-
cos, lasexternalidades y losrecursos de propiedad comn, vase Shepsle y Bonchek.
37 Para una reconstruccin de la evolucin del managemmt pblico en Estados Unidos,
vase Rainey, pp. 157184. El trmino fue rpidamente aceptado en Europa durante la dcada
de losochenta (Gunn).
51
vadores, el trmino management pblico, lejos de ser el resultado de un de-
sarrollo intelectual, es una criatura institucional (Bozeman, 1993, p. 1). En
un principio, se trataba de una simple etiqueta de marketing puesta en cir-
culacin por los programas de posgrado de polticas pblicas en su intento
por ejercer el dominio de un espacio hasta entonces ocupado por la deno-
minada administracin pblica tradicional (Lynn, pp. 1-2). Pese a estos
"turbios" orgenes, el trmino ha alcanzado una notable aceptacin y de al-
guna manera el management pblico intenta ocupar un espacio de intersec-
cin entre dos comunidades acadmicas separadas: la de la administracin
pblica y la de las polticas pblicasIl.ynn, p. 1).38 sta es quiz una de sus
principales virtudes -y tambin su principal desafo-, pues en la prctica
la mayora de los conceptos y teoras que maneja son tan viejos como las
propias ciencias del management, la administracin pblica y las polticas
pblicas.
La administracin pblica y las polticas pblicas intentan resolver dos
problemas de gestin distintos, que seran, respectivamente, el de la gestin
administrativa, esto es, cmo contribuir a que las organizaciones tengan un
rendimiento eficaz dentro del marco constitucional. y el de la gestin de po-
lticas, es decir, cmo alcanzar las metas -a menudo diversas, ambiguas y
conflictivas- de las polticas pblicas (Lynn, p. 7). La propuesta de sntesis
del management pblico podra resumirse en la siguiente pregunta: "bajo qu
circunstancias y cmo, los ejecutivos y la funcin ejecutiva, contribuyen al
xito de las polticas y de las agencias pblicas?" (ibid.).39
38 Segn Bozernan, podramos distinguir dos conceptos de management. procedentes,
uno, de las escuelas de negocios, que proporcionara los ingredientes de partida para el desa-
rrollo del concepto, y el otro, de las escuelas de polticas pblicas, que contribuira decisiva-
mente a su evolucin posterior. Como aadira este autor, si se preguntara a los profesores de
programas de administracin pblica. responderan que ellos han estado desde siempre ha-
ciendo management pblico, mientras que los otros estn todava descubrindolo (Bozeman,
1993, p. 1).
39 Quiz una de las contribuciones ms significativasdel managemmt pblico sea lo relati-
vo al estudio de los mnagers pblicos. As, cuando Lynn emplea el trmino ejecutivos hace re-
ferencia a un grupo identificable y muy influyente, el de los mnagers pblicos, los cuales de-
sempean una parte significativa de la funcin ejecutiva, que estara integrado por autoridades
elegidas, cargos de designacin poltica y funcionarios de carrera. Los mnagers pblicos se lo-
calizaran en todos los nivelesde gobierno, pero adems se aade que la autoridad ejecutiva-la
autoridad para dirigir las actividades de otros- no slo la encontraramos en el Poder Ejecuti-
vo sino tambin en los otros dos poderes, as como en diversos organismos, como puedan ser
consejos reguladores, autoridades independientes, etc. En otras palabras, aquellas personas con
autoridad ejecutiva de todas estas organizaciones, con independencia de su estatuto jurdico
--como electo, personal de designacin o funcionario de carrera-, constituiran los managers
pblicos.
Uno de los primeros trabajos en los que se intent definir el management
pblico como un "nuevo" campo de estudios fue el libro compilado por ].L.
Perry y K.L. Kraemer Public Management: Public and Private Perspectioes. Pe-
se a la "novedad" de la propuesta, los autores buscaron las races de! manage-
ment pblico en la "vieja" administracin pblica, empezando por Wilson y
continuando por los desarrollos posteriores de esta disciplina hasta nuestros
das. As, por ejemplo, toman de Wilson cuatro ideas que caracterizaran el
management pblico actual: e! gobierno, como el principal marco organizan-
vo;40 la funcin ejecutiva, como focus distinrivo." e! descubrimiento de los
principios y tcnicas de gestin eficaz, como la clave para desarrollar la com-
petencia administrariva.f y la comparacin, como e! mtodo de estudio ms
adecuado (Perry y Kraemer, p. 5). As, para estos autores, e! propsito esen-
cial del estudio administrativo "es determinar mediante anlisis empricos y
comparados: en qu se parecen y en qu se diferencian la gestin pblica y pri-
vada; qu similitudes y diferencias son importantes; y cul es el adecuado con-
tenido especial de la gestin pblica" (p. 9).
En este sentido, emplean el trmino management pblico como un in-
tento por definir una "nueva interseccin" entre dos perspectivas: la que
considera la gestin como una actividad genrica que incluye conocimien-
tos, tcnicas y habilidades compartidas que cruzan sistemas de valores, po-
lticos e institucionales; y aquella otra, que considera la administracin p-
blica como una actividad especial, concerniente a valores de inters pblico,
bienes pblicos y asuntos de carcter social (p. 8). La "nueva interseccin"
vendra a afirmar que la gestin pblica comparte muchas cosas con la ges-
tin privada y que, al mismo tiempo, tiene un contenido nico (p. 9).
Indudablemente, esta definicin de! management pblico es muy estre-
cha. Se trata de un primer paso dirigido a justificar un espacio diferenciado
del management pblico frente a las ciencias del management -que conside-
raran que no hay diferencia entre la gestin pblica y la privada- y con res-
pecto a los estudios de administracin y polticas pblicas -que subrayaran
las peculiaridades y e! carcter diferenciado de la gestin pblica. No obstan-
te, definiciones de este tipo han contribuido a que se impulsen nuevamente
40 "El COntexto de la gestin pblica es principalmente el sector del gobierno [el sector p-
blico], incluidas las interacciones con el sector privado" (Perry y Kraemer, p. 8).
41 "El foco de la gestin pblica es la administracin pblica como una profesin, y se per-
cibe al gestor pblico como un practitionerde la profesin y no como un poltico o un hombre
de Estado" (Perry y Kraerner, p. 9).
42 "Es esencial, en lo que respecta a la credibilidad tanto de la profesin como del gestor,
el contar con ciertos conocimientos, tcnicas y habilidades en la gestin de las organizaciones
pblicas y de sus relaciones interorganizativas" (bid.).
las investigaciones sobre las similitudes y diferencias entre la gestin pblica y
la gestin privada.P siendo sta otra de las principales contribuciones del ma-
nagement pblico.
Diez aos despus de que Perry y Kraemer publicaran su libro, el mana-
gement pblico haba ganado un importante espacio y Perry intentaba identi-
ficar nuevos retos para este,campo de estudios. En este sentido, afirmaba que
"la teora del management pblico debera proporcionar generalizaciones prc-
ticas y tiles sobre cmo habran de comportarse los mnagers pblicos en
distintas situaciones" (Perry, p. 16). Ello supondra, segn este autor, desarro-
llar una teora orientada hacia problemas y que contribuya a un rendimiento
eficaz; que identifique qu variables influyen en la eficacia de la accin geren-
cial; que sea al mismo tiempo una teora del comportamiento y normativa;
que establezca las habilidades necesarias para utilizar la teora con xito; y que
est dirigida a todos los gestores pblicos y no slo a aquellos que estn situa-
dos en el vrtice de las organizaciones pblicas (pp. 16-18).
Desde mi punto de vista, el management pblico no ha supuesto ningu-
na innovacin en lo que respecta a la definicin del objeto, ni del mtodo, ni
en lo relativo al desarrollo de ninguna nueva teora en el campo de la adminis-
tracin pblica. No obstante, una de las cosas que se observa en los libros de
management pblico es que la administracin pblica ha alcanzado un grado
de desarrollo notable y que los escritos de esta disciplina ya no son tan depen-
dientes de las ciencias del management como lo fueron en el pasado, o, como
sealara en 1993 Metcalfe, que se ha pasado de la imitacin a la innovacin.
En este paso ha sido crtica la sntesis de los estudios de las ciencias del mana-
gementcon las investigaciones procedentes de los enfoques anteriores de la ad-
ministracin pblica.
CONCLUSIONES
Si hubiera que elegir una de las mltiples definiciones del objeto de estudio
de la administracin pblica, optara por la formulada por Wilson: el descu-
brir, en primer lugar, qu cosas son las que puede hacer el gobierno de forma
apropiada y con xito, y, en segundo lugar, cmo puede hacer esas cosas con
43 Para un estado de la cuestin a! respecto, que recoge las diversas posturas, vase Gunn.
Segn este autor (p. 46) habra seis posturas: la administracin pblica es nica (Rainey, Backoff
y Levine), la gestin pblica y la empresarial se parecen [...] aunque en aspectos poco importan-
tes (Allison); la gestin pblica [... ] representa el paradigma integrador (Perry y Kraerner): exis-
te convergencia entre la gestin pblica y la empresaria! (Murray): la gestin es un trmino ge-
nrico; la gestin pblica no es ms que una forma poco eficiente de gestin empresaria!.
54
DE LAADMINISTRACIN PBLICA A LA GOBERNANZA
la mayor eficiencia y al menor coste posible, tanto en trminos de dinero co:-
mo de energa.
Desde una perspectiva actual, la primera pregunta de Wilson nos sita en el
mbito de la economa poltica y hace del concepto de bien pblico e! concep-
to central de la teora de la administracin pblica. Qu puede hacer e! gobier-
no de forma apropiada y con xito? Es una pregunta muy parecida a la de cu-
les son las basessobre las que podemos justificar la intervencin del Estado en la
economa y la sociedad. Para atender esta pregunta contamos con algunas res-
puestas, como puedan ser las teoras de los fallos de! mercado y del Estado.
No obstante, y tal como sealara Ostrom, disponemos de otro concepto
central, alternativo al de bien pblico, a partir del cual podemos articular la
teora de la administracin pblica; me refiero al concepto de burocracia. Ello
nos conduce a otro tipo de problemas, tales como: qu justifica la domina-
cin ejercida por los polticos con respecto a los burcratas y de ambos con
respecto a los ciudadanos? y cules son los principios organizativos en los que
se basa la administracin burocrtica? La sociologa de la dominacin de We-
ber constituye una primera respuesta a estas cuestiones.
Si repasamos algunas de las definiciones de administracin pblica, ob-
servaremos que unas toman como concepto central el de burocracia y otras el
de bien pblico. As, para Rhodes (1979, p. 7), la administracin pblica se
ocupa del "estudio de las burocracias pblicas". Por su parte, Hood (p. 504)
considera que esta disciplina se dedica a estudiar "los acuerdos institucionales
para la provisin de servicios pblicos".
La segunda pregunta formulada por Wilson -cmo puede hacer e! go-
bierno esas cosas con la mayor eficiencia y al menor coste posible, tanto en
trminos de dinero como de energa- nos dirige, por una parte, hacia la teo-
ra de la organizacin y las ciencias del management, y por otra, hacia las cien-
cias de las polticas o, si se prefiere, al problema delfOcus de la administracin
pblica. En este sentido, la pregunta general de Wilson la podramos descom-
poner en otras dos: si seguimos a Simon, diramos que la teora de la adminis-
tracin se ocupa de responder a la pregunta de cmo debe ser construida y go-
bernada una organizacin para que cumpla eficientemente su trabajo; si nos
situamos desde las ciencias de las polticas de Lasswel1, el problema sera ge-
nerar una ciencia de la formacin y ejecucin de las polticas que responda a
la pregunta de cmo se elaboran y se llevan a cabo estas ltimas.
Desde mi punto de vista, la administracin pblica se ocupa de ambas di-
mensiones de la gestin pblica, tanto la relativa a la gestin de las organizacio-
nes como a la de las polticas pblicas. Incluso disponemos de algunos concep-
tos -como el de toma de decisiones-- y teoras -la teora de la decisin-
que vinculan las dos dimensiones de la gestin pblica.
No obstante, los criterios de eficiencia y economa sealados por Wilson
no son los nicos criterios conductores de las organizaciones y polticas pbli-
cas. De acuerdo con la tradicin de Lasswell y del movimiento de la NAP, po-
dramos aadir otros dos ms: el de democracia y el de equidad social.
En sntesis, el estudio de la administracin pblica puede dividirse en
cuatro categoras: las burocracias pblicas, incluida la estructura organizativa
del sector pblico, las caractersticas y el comportamiento de los administra-
dores/pblicos y las relaciones entre polticos y funcionarios; la provisin de
bienes y servicios pblicos, incluidos los diversos mecanismos institucionales
e instrumentos para corregir los fallos del Estado y del mercado; el diseo y el
gobierno de las organizaciones pblicas; y la elaboracin y puesta en marcha
de las polticas pblicas.
Quiz no se trate de una definicin del objeto de estudio muy elegante,
pero s la que parece desprenderse de la evolucin de la disciplina.
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Wilson, W, "The Study ofAdministration", PoliticalScience Quarter/y, nm. 2, junio
de 1887.
COMENTARIOS
1
MAURICIO MERINO
El que presenta Ernesto Carrillo es un texto que vale la pena revisar con mu-
cho cuidado, pues -en congruencia con lo que anuncia su ttulo-- da mues-
tra de un conocimiento muy fino de la evolucin de los objetos de estudio que
ha tenido la disciplina de la administracin pblica. En este sentido, mis co-
mentarios no son tanto sobre el texto mismo cuanto sobre algunas de las ideas
que me ha despertado.
En sus conclusiones, Carrillo dice que "la administracin pblica se ocu-
pa de dos dimensiones: la relativa a la gestin de las organizaciones y la de las
polticas pblicas"; ms adelante agrega: "el estudio de la administracin p-
blica puede dividirse en cuatro categoras: las burocracias pblicas, incluida la
estructura organizativa del sector pblico, las caractersticas y el comporta-
miento de administradores pblicos y las relaciones entre polticos y fun-
cionarios; la provisin de bienes y servicios pblicos, incluidos los diversos
mecanismos institucionales e instrumentos para corregir los fallos del Estado
y del mercado; el diseo y el gobierno de las organizaciones pblicas; y la ela-
boracin y puesta en marcha de las polticas pblicas".
Esta sntesis -que da cuenta de lo desarrollado en todo el texto-s- me hi-
zo recordar una cuestin que ya se haba comentado aqu hace diez aos, pre-
cisamente cuando celebrbamos la primera dcada de la licenciatura en admi-
nistracin pblica en El Colegio de Mxico. Esta cuestin se refiere a si
realmente estamos frente a una disciplina o si, ms bien, estamos frente a un
conjunto efe programas de investigacin --en el sentido de Lakaros-s-' que es-
tn buscando no solamente su objeto de estudio sino incluso las caractersti-
cas metodolgicas de que deben rodearse para realmente reputarse como tales.
Si nos atenemos a las definiciones mnimas de Lakatos, no es suficiente
hablar del objeto de estudio que persigue un programa; adems debe haber por
I Imre Iakatos, Tbe ofScientific Research Programmes (editado por J.Worrall
y G. Currie), Cambridge, Cambridge University Press, 1978.
[61]
lo menos otras dos caractersticas: una comunidad cientfica que comparta un
ncleo duro, es decir, un conjunto de conocimientos adquiridos a partir de los
cuales se supone que puede ocurrir la prolongacin de ese conocimiento, no
como verdades dogmticas pero s como asuntos que esa comunidad est dis-
puesta a compartir con toda seriedad; y una capacidad para producir nuevos
conocimientos a partir del objeto, a partir del ncleo duro y a partir de un m-
todo razonablemente compartido. Si estas caractersticas no se presentan, en-
tonces es muy difcil hablar con seriedad de un programa de investigacin.
En mi opinin, lo que nos revela Carrillo es que la disciplina que en sin-
gular llamamos administracin pblica probablemente sea un conjunto de in-
tentos de formacin de programas de investigacin que estn en competencia,
que no han acabado de madurar no slo el objeto de estudio (que es quiz lo
ms avanzado) sino el ncleo duro, el mtodo y la comunidad cientfica a la
cual uno podra adscribirse. De hecho, una de las cuestiones que se despren-
den del texto de Carrillo, ledo con cuidado, es que la administracin pblica
corre siempre el riesgo -advertido por varios profesores, como Luis F. Agui-
lar- de convertirse en una disciplina o bien abiertamente descriptiva -es de-
cir, que va detrs de los acontecimientos burocrticos sin lograr anticipar cono-
cimiento sobre ellos y se queda en la informacin cuidadosa, detallada incluso,
pero descriptiva al fin- o bien, en el otro extremo, una disciplina prescripti-
va, esto es, una disciplina que dice lo que se debe hacer con independencia de
que ello ocurra realmente en los hechos.
Creo que esta diversidad de objetos de estudio y, ms que su evolucin,
su acumulacin con el paso del tiempo, revelan estos problemas de aproxima-
cin cientfica a la disciplina y abren un espacio, por lo menos, de discusin.
La pregunta es si realmente estamos frente a una disciplina (ante lo cual mi
respuesta es que no) o si estamos frente a un conjunto de programas de inves-
tigacin que compiten por la hegemona acadmica.
En este sentido, y dada esta observacin genrica, se podr decir que cier-
tamente se puede atisbar un cierto ncleo duro, como muy bien hace Carrillo
citando a los autores clsicos, quienes han definido los rumbos de nuestros tra-
bajos de investigacin, comenzando por Wilson, Gulik y Urwick, Simon,
Lasswell, por mencionar a los principales. Creo que el hecho de que tengamos
un conjunto de autores de referencia no significa, sin embargo, que tengamos
una teora compacta que nos permita identificarnos como comunidad cient-
fica. Se trata de dos cosas completamente diferentes y, desde mi punto de vis-
ta, ste es uno de los nudos del problema. Por ejemplo, Carrillo -con ra-
zn- seala la duda acerca de tomar a Max Weber como parte de este debate.
Por qu? Porque los trabajos de Weber, al invitarnos a pensar en una adrni-
n i s t r a c i ~ n pblica eficaz y con legitimidad, ciertamente rozan, vinculan, pero
COMENTARIOS 63
no necesariamente estn en el otro tronco, el que ve a la administracin p-
blica como objeto de estudio y trata de desentraar sus peculiaridades, sus ca-
ractersticas propias sin necesariamente relacionarla con el entorno en el que
esa administracin pblica se desarrolla; entorno que, por otro lado, plantea
el problema de identificar hasta dnde realmente se puede estudiar la admi-
nistracin pblica en s misma y hasta dnde es posible o incluso indispensa-
ble hacerlo ms bien en relacin con el sistema poltico, con el sistema judi-
cial y con los distintos niveles de gobierno.
Tenemos un problema relacional en trminos de la disciplina; se le adop-
ta sola o nos dejamos ir por la va ms utilizada, ms propia de la ciencia po-
ltica, que, sin embargo, obliga a pensar en el entorno para poder identificar
las caractersticas reales de la administracin pblica. y esto que ha sido cier-
to desde un principio, desde los primeros trabajos de Woodrow Wilson, es
hoy -creo yo-- mucho ms cierto en trminos de la globalizacin de la ad-
ministracin pblica en su conjunto.
Concluyo sealando que el problema del estudio de la disciplina plantea-
do como programa de investigacin tiene por otro lado el desafo de la corn-
plejizacin de sus aparatos internos. Es cada vez ms cierto que esto que lla-
mamos de nuevo administracin pblica en realidad se trata de un conjunto
de aparatos que conviven, que tiene intereses propios, y que estos intereses
propios estn claramente plasmados en una agenda, que incluso hay compe-
tencia ya no slo por el espacio en el que se desarrollan sino por la posibilidad
misma de definir lo que esos aparatos son capaces de hacer. Esa competencia
es, a todas luces, una competencia de orden poltico, inevitablemente polti-
co: y es, a mi juicio, una de las mayores limitaciones para aislar la administra-
cin pblica de la contaminacin, que celosamente se trata de evitar, prove-
niente de otro tipo de disciplinas.
Il'
JOS DE JESS SOSA
El texto de Ernesto Carrillo da cuenta de cmo, en su desarrollo en tanto dis-
ciplina cientfica, la administracin pblica ha tenido una historia contrastan-
te y compleja. En primer lugar, a partir de este trabajo se puede constatar que
la administracin pblica proviene de una doble tradicin. Por un lado, el es-
tudio y anlisis de los sistemas administrativos encuentra su principal fuente
de inspiracin en el Estado-nacin como fenmeno poltico fundamental en
la creacin de los actuales sistemas de gobernabilidad. El Estado y sus mlti-
ples transformaciones -desde el Estado liberal o polica, caracterstico del si-
glo XIX, hasta los ajustes ms recientes producidos por las visiones de corte
neoliberal de las dcadas de los ochenta y los noventa, pasando por la intensa
etapa denominada como del bienestar (1930-1973)- han conformado los
cauces sobre los que ha discurrido todo el afluente de teoras, conceptos y ela-
boraciones prcticas que dan forma y sentido a la idea de la administracin
pblica como un campo de conocimiento aparte. Como sugiere Carrillo en
su trabajo, del Estado ha provenido tradicionalmente la dimensin poltica
del estudio administrativo y la ms fuerte de sus influencias. De esta vertien-
te se derivan los estudios administrativos asociados a la identificacin de pau-
tas similares y de diferencias entre regmenes presidenciales y parlamentarios;
la relacin que guardan la definicin de programas de gobierno, por lo gene-
ral sometidos a la lgica competitiva de los procesos electorales e interparti-
distas, y la puesta en prctica de tales programas por medio de instituciones y
procedimientos de corte burocrtico, dominados ms por la fuerza de la tra-
dicin y la reiteracin de rutinas establecidas en marcos legales poco flexibles.
Por otro lado, la administracin pblica debe al surgimiento de la socie-
dad industrial otra importante fuente de objetos de estudio y perspectivas
analticas. A diferencia de los efectos que provienen del Estado-nacin, en los
que los cambios de naturaleza poltica han llevado con excesiva frecuencia al
abandono total o parcial de visiones explicativas, la sociedad industrial ha ten-
dido a ofrecer marcos referenciales relativamente estables y, las ms de las ve-
ces, asentados sobre una acumulacin y ajuste de ideas y conceptos antes que
[64]
COMENTARIOS
65
en el abandono o eliminacin de unos por otros. De esta forma, la sociedad
industrial y su estudio han significado para la administracin pblica el desa-
rrollo de grandes lneas de reflexin en temas como la naturaleza de las orga-
nizaciones pblicas, la dinmica de los procesos humanos en el interior de ta-
les organizaciones, la influencia de los entornos polticos y sociales en la
orientacin del trabajo gubernamental, y las variaciones que se dan de gobier-
no a gobierno en la provisin de bienes y servicios pblicos considerados uni-
versales y socialmente indispensables.
o De la presencia simultnea de estas dos influencias, la administracin p-
blica ha obtenido una configuracin interna diversa. En palabras de Isabelle
Rousseau, se trata de "una materia plstica y dinmica'. En el ir y venir de
ideas, nociones y fenmenos histricos, la administracin pblica produjo su
propia expansin y dio lugar a un gran saber. Este saber, sin embargo, ha esta-
do expuesto a riesgo, casi inevitable, de una apropiacin desde el poder y, con
ello, a un vaciamiento de sus posibilidades de trascendencia epistemolgica.
En segundo lugar, el texto de Carrillo hace indispensable dar cuenta tam-
bin de las inconsistencias y puntos dbiles que la administracin pblica tie-
ne como disciplina. Entre las ms importantes, derivadas de la propia revisin
que Carrillo hace de los autores que sustentan su postura, se debe mencionar
la falta de consenso con respecto a su objeto de estudio y su mtodo de inves-
tigacin. Esta falta de consenso no es producto de la ausencia de elaboracio-
nes sobre el tema. Por el contrario, la diversidad de posturas y las amplias po-
o sibilidades de que cada una encuentre sustento en mltiples fenmenos y
situaciones hacen una tarea casi imposible la definicin de un objeto nico o
siquiera principal. Tal como Carrillo refiere, las discusiones sobre la dicotoma
poltica-administracin, cuya inspiracin original se debe a Woodrow Wilson
desde finales del sigloXIX, o bien las continuas adecuaciones que Roben Den-
hardt identifica en las teoras de la administracin pblica, ofrecen evidencia
amplia y suficiente para constatar el problema que ha implicado la identifica-
cin de un solo objeto de estudio y un solo mtodo de investigacin.
En tercer lugar, y vinculado con el punto anterior, debe destacarse el
enorme peso que el derecho ha tenido en la formacin del enfoque de la ad-
ministracin pblica. Aunque, como se dijo antes, la disciplina recibi del Es-
tado-nacin y de la sociedad industrial sus dos ms significativas influencias
en trminos del cmulo de fenmenos y teoras que tendra que aplicar, fue el
derecho el que le otorg los elementos de mayor facticidad y orientacin prc-
tica. Esta situacin se debi, entre otros factores, al hecho ineludible de que
la accin pblica encuentra su origen y justificacin en la existencia de leyes
que sealan las causas para la intervencin gubernamental. Como es de sobra
sabido, en el derecho pblico, la accin de cualquier gobierno est justificada
66
DE LAADMINI5TRACION PBLICA A LA GOBERNANZA
nicamente por la aplicacin explcita o implcita de una o varias leyes. Cual-
quier accin pblica que carezca de tal elemento de definicin se vuelve ileg-
tima por antonomasia. Del derecho, la administracin pblica tom una par-
te significativa de su capacidad de argumentacin y muchos de los elementos
que se han usado para formar a tericos y practicantes en su seno. De igual
forma, el derecho instaur uno de los programas de investigacin ms larga-
mente aplicados en el estudio administrativo y que llev a que, por dcadas,
las investigaciones en este campo se sustentaran en el supuesto descubrimien-
to de temas y objetos contemplados por los textos constitucionales, pero cu-
ya expresin en la realidad era an incompleta.
En cuarto lugar. el trabajo de Carrillo permite analizar con una cierta dis-
tancia histrica la evolucin de la polmica en torno a la relacin entre lo p-
blico Y lo privado y su lugar en el desarrollo de la disciplina. Como es claro
en su propuesta, para Carrillo el debate pblico-privado requiere ser analiza-
do ms como una sntesis de problemas y visiones que como un juego de su-
ma-cero en el que la ganancia de unos reside en la prdida de otros. Pblico
y privado han demostrado ser dos caras de una misma moneda, ya que acto-
res pblicos y privados cuentan con capacidades efectivas para definir la agen-
da poltica y econmica, lo mismo que para aportar elementos normativos y
prcticos que resuelvan necesidades sociales concretas. Hoy da. antes que es-
perar la competencia entre actores pblicos y privados, lo que el anlisis de los
sistemas administrativos contemporneos muestra es la creciente articulacin
entre unos y otros.
Finalmente, una reflexin sobre Mxico a partir de las ideas de Carrillo.
Esta reflexin resulta indispensable, ya que la administracin pblica en M-
xico no ofrece los mismos elementos de desarrollo que los sealados por l en
su trabajo. No debe olvidarse que su visin corresponde a la de una perspec-
tiva espaola, sustentada en los rasgos propios de un gobierno y una adminis-
tracin que transitaron en un periodo de tiempo muy corto de una situacin
semipatrimonial y de escasa complejidad institucional a otra de pleno desarro-
llo, asimilable a la del resto de los pases de la OCDE. Lo que hoy caracteriza y
domina al sistema administrativo espaol -su modernidad y europesrno
pleno- lo hace comparable con lo analizado por los diversos autores yescue-
las que han dado forma a la administracin pblica como disciplina. En M-
xico, en cambio, la administracin pblica se mantiene an fuertemente liga-
da a una situacin tradicional. Adems de que su perspectiva es todava
profundamente jurdica, la administracin pblica mexicana sigue siendo un
claro reflejo de lo que pasa en el mbito de la poltica: la anterior configura-
cin de orden presidencialista, centralista y autoritaria no acaba de morir, en
tanto que las visiones.democrticas, gerencialistas y descentralizadoras no 10-
COMENTARIOS
67
gran imponerse an con fuerza suficiente para dominar los comportamientos
individuales y colectivos. De ah que el trabajo de Ernesto Carrillo sea una
propuesta conceptual que requiere estudiarse con cuidado, ya que ello permi-
tira contar con elementos de juicio para replantear, aunque sea en trminos
hipotticos, el sentido y utilidad de la administracin pblica en Mxico, co-
mo disciplina cientfica y como prctica cotidiana de gobernantes y goberna-
dos. No est por dems sealar que, en esta labor, el papel de las universida-
des y centros de investigacin es central.
CAMBIOS EN LA NATURALEZA
DE LAADMINISTRACIN PBLICA:
DE LAS PREGUNTAS SENCILLAS
A LAS RESPUESTAS DIFCILES
B. GUY PETERS
INTRODUCCIN
En las ltimas dcadas, la administracin pblica experiment muchas presio-
nes que produjeron cambios n ella. Hasta ahora, estos cambios se han exa-
minado principalmente desde la perspectiva de la nueva administracin p-
blica (NAP), pero los conceptos que aqu describimos como gobernanza--en
tanto mecanismos para proveer los servicios pblicos- tambin han tenido
efectos importantes en la administracin del sector. Para el paradigma de la
gobernanza (si esto no es enaltecer ms all de lo razonable la literatura en es-
ta materia) los sistemas administrativos deben examinarse no slo desde el n-
gulo de la gestin de los programas y la toma de decisiones en materia de po-
lticas dentro del gobierno mismo, sino tambin desde el punto de vista del
manejo de las interacciones con los actores del sector privado y con los clien-
tes de dichos programas. En lugar de suponer que el gobierno es el protago-
nista y que los administradores pblicos son tambin actores importantes en
la provisin de los servicios, ofrece una visin mucho ms amplia que otras
opciones que existen para ello.
Los analistas que observan la magnitud de la transformacin dentro del sec-
tor pblico e infieren que todas las reformas provienen de una sola dinmica de
cambio, a menudo confunden los conceptos de la NAP y la gobernanza. Sin em-
bargo, como lo he sealado en otros trabajos, considero importante examinar
las diferencias entre las recomendaciones que emanan de cada una de estas al-
ternativas a la administracin pblica tradicional y los resultados de las mismas.
Pensar que todo cambio es cambio y que ambas opciones son esencialmente
parte de una misma manera de concebirlo sin duda puede conducir a una apre-
ciacin errnea y a una administracin igualmente desatinada. Aunque los cam-
bios tengan algunos aspectos benficos; tambin pueden tener otros dainos, y
se corre el riesgo de exacerbarlos si no se comprenden sus interacciones.
, Las transformaciones en el estilo y los mecanismos para proveer los ser-
vicios pblicos presentan varios retos importantes; la obligacin de rendir
[69]
70
DE LAADMINI5TRACION PBLICA A LA GOBERNANZA
~ , "
cuentas y el control de la discrecionalidad son factores cruciales de los cam-
bios que venimos observando. Ambos modelos hacen cuestionamientos im-
portantes a la rendicin de cuentas ministerial y, al mismo tiempo, ofrecen
nuevas alternativas para afrontar ese valor crucial del acto de gobierno, alter-
nativas que no coinciden mucho con el esquema vertical de gobierno, inhe-
rente al modelo tradicional. En efecto, los medios que estn surgiendo para
garantizar la obligacin de rendir cuentas dependen ms del profesionalismo
del personal involucrado y de la movilizacin poltica de fuerzas externas al
gobierno.
Si hace veinte aos, o incluso quince, me hubieran pedido que hablara
sobre "el estado del arte" en la administracin pblica, la tarea hubiera sido
mucho ms sencilla. En algn momento de la historia de nuestra disciplina
hubo un consenso (relativamente) claro sobre cul era su naturaleza funda-
mental, consenso que, aunque no haya alcanzado la categora de paradigma,
como se le describe en la filosofa de la ciencia, s posea algunas de sus carac-
tersticas (para bien y para mal). El corpusde ideas era relativamente slido y
serva de gua tanto a los administradores como a los acadmicos; a los prime-
ros en relacin con el desempeo apropiado de sus tareas y a los segundos pa-
ra identificar cules eran los acertijos intelectuales ms interesantes. El consen-
so respecto de la naturaleza de la administracin pblica reflejaba un acuerdo
igualmente generalizado en torno a la naturaleza del Estado y a cules eran las
formas apropiadas de organizacin del sector pblico.
Como es obvio, haba diferencias en la forma en que cada pas practica-
ba la administracin, as como alguna polmica dentro de los pases a pro-
psito de la interpretacin del paradigma prevaleciente. Sin embargo, anali-
zando la situacin desde cierta distancia, es claro que haba un gran acuerdo
con respecto a qu supona la administracin del sector pblico y cmo de-
ba ser practicada. Asimismo, el paradigma contena una categora normati-
va a la que poda recurrirse para objetar las crticas y refrenar el comporta-
miento de los miembros del gremio. Por otra parte, si bien la mezcla de lo
prctico y lo cientfico es un rasgo distintivo de la administracin pblica,
este carcter dual tambin era motivo de discrepancias, las cuales, por cier-
to, se resolvan sin rebasar determinados lmites y se referan a un conjunto
reducido de temas.
Pero el confortable mundo del entonces administrador pblico conven-
cional fue transformado radicalmente en el curso de las ltimas dcadas. Este
cambio en la administracin pblica ha ocurrido, en parte, con la prctica
misma: los dirigentes polticos, sus leales asesores y sus, a veces, menos leales
servidores pblicos han creado nuevos mecanismos para alcanzar los objetivos
del sector. La mayor parte de estos mecanismos para mejorar el desempeo se
CAMBIOS EN LA NATURALEZA DE LAADMINISTRACIN PBLICA
71
ha basado en la premisa de que la administracin pblica y la privada son fun-
damentalmente lo mismo -la nocin de una administracin genrica.
I
Tal
vez podra pensarse que estas ideas constituyen el rasgo distintivo y exclusivo
de la derecha poltica.i pero en muchos casos han sido los lderes de la izquier-
da -quiz ms notablemente en Nueva Zelanda- quienes han defendido
con mayor conviccin la administracin genrica y la adopcin de prcticas
administrativas del sector privado.
En muchos aspectos, la adopcin por parte del gobierno de las ideas de
la administracin genrica se hizo de manera irreflexiva. Las justificaciones in-
telectuales y tericas de este cambio de paradigmas -llamado, colectivamen-.
te, la .NAP, como veremos ms adelante- siguieron los pasos de la prctica,
ms que guiarlos." Se dio mucha difusin a esas ideas dentro de la comunidad
de la administracin pblica, por parte de entidades internacionales, como la
Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico y el Banco
Mundial, as como de empresas consultoras' y de promotores individuales de
los gobiernos que empezaban a adoptarlas, como el de Nueva Zelanda." Sin
embargo, en muchos casos lo que se difundi fueron las prcticas, no las ideas,
y la informacin que se daba a conocer por lo general sealaba qu poda (y
deba) hacerse, pero no por qu. Aunque ms adelante aclararemos ciertas
ideas que explican algunos de los cambios en el gobierno," gran parte de la
transformacin ha sido de orden prctico y poltico.
Debo sealar que, si bien muchos de los cambios en la administracin
pblica pueden caracterizarse como correspondientes a la NAP, otros derivaron
de un conjunto de prcticas e ideas bastante diferente. Al tiempo que algunos
administradores estaban orientando la gestin del sector pblico en la misma
direccin que la del sector privado, teniendo en mente un modelo empresa-
rial de administracin, otros tornaban hacia una concepcin muy distinta de
la relacin con el sector privado, relacin que ha llegado a conocerse como go-
I No podemos dejar de recordar el clebre ensayo de Graham Allison (siglo XIX) sobre es-
ra premisa.
2 D.J. Savoie, Reagan, Tbatcher; Mulroney: In Search ofa NetoBureaucracy, Pittsburgh, Uni-
versity of Pittsburgh Press, 1994.
3 Vase, sin embargo, R. Murray, "The Backlash on New Public Management: A Few from
Praxis", en J.J. Hesse yTA.J. Toonen (eds.), TbeEuropean Yearbook ofComparative Gooernmmt
and PublicAdministration; Baden-Baden, Nomos. 1996.
4 D. Saint-Martin, BuildingtheNewManagerialist State, Oxford, Oxford University Press,
2000.
5 M. Horn, Tbe Politica! Econorny ofPublicAdministration, Cambridge, Cambridge Uni-
versity Press, 1995.
6 Vase B.G. Peters, Tbe Puture ofGoverning: FourEmerging Models, Lawrence, University
Press ofKansas, 2000.
72
bernanza.? Aunque la literatura acadmica ha dado al trmino gobernanza una
diversidad de significados," para nuestros propsitos la idea esencial es que el
gobierno deja de ser el actor autnomo y autoritario que era. Por el contrario,
ahora se concibe al sector pblico como dependiente del privado de diversas
maneras, y las polticas pblicas se elaboran e implementan, en gran parte,
mediante la interaccin de los actores pblicos y privados." Como ocurri con
el caso de la NAP, a menudo la prctica deja muy atrs a la teora, por lo que
los estudiosos se han visto en dificultades para identificar y conceptualizar la
variedad de relaciones que han surgido a partir de esto.
En este trabajo presentar primero un bosquejo de lo que era el sector p-
blico convencional, antes de que experimentara los efectos de la doble vertien-
te de cambio mencionada. Aunque ese modelo tradicional pueda parecernos
ahora bastante anticuado, en ciertos aspectos sigue siendo una representacin
viable de un sistema de administracin pblica. 10 De hecho, para muchos sis-
temas polticos el modelo tradicional es una meta a la cual se debiera aspirar,
ms que un anacronismo que todos estn abandonando. Frente a esa concep-
cin tradicional y, repito, distintivamente pblica de la administracin, exa-
minar por separado las dos nuevas vertientes de cambio y analizar tambin
la forma en que stas pueden interactuar. Quiz lo ms importante ser cons-
tatar que estas dos opciones interactan y se refuerzan mutuamente, pues am-
bas sostienen que es posible y deseable que exista un gobierno despolitizado
(ya sea empresarial o en redes). Por ltimo, examinar nuestra actual y bastan-
te confusa concepcin de la administracin y plantear algunas preguntas res-
pecto de la posibilidad de imponer al statu quo en administracin pblica
cierto tipo de orden intelectual, o cuando menos cierta comprensin de los
orgenes de la diferencia entre el modelo tradicional y las nuevas vertientes, y
entre estas ltimas.
7 VaseB.G. Petersy]. Pierre, "Governancewithour Government?: Rethinking PublicAd-
minisrration", foumal o[Public Administration Researdr and Tbeory, nm. 8, 1998, pp. 223-243.
8 VaseRoAW. Rhodes, "The NewGovernance: Governing without Governance", Politi-
ca/Studies, nm. 44, 1996, pp. 652-667.
, Como veremoscon detalle ms adelante, estas interacciones no son nada nuevo, pero la
diferenciaradicaen el reconocimiento explicitode las mismas yla nueva definicin que se da al
papel que desempea el sector privado.
10 Vase y. Wright. "Blurring the Public-Private Divide", en B.G. Peters y D.]. Savoie
(eds.), Gtwtrnance in the Twmty-First Cmtury, Montreal, McGill/Queens University Press,
2000; S. Haque, "The Dminishing Publicness of Public Serviceundc:r me Currenr Mode of
Governance", Public Administralm RnitW. nm. 61, 2001, pp, 65-82.
CAMBIOS EN LANATURALEZADE LAADMINISTRACION PBLICA 73
LA ANTIGUA RELIGI6N DE LA ADMINISTRACI6N PBLICA
Los modelos convencionales de administracin pblica que se desarrollaron a
lo largo de varias dcadas en las democracias industrializadas solan ofrecer
respuestas relativamente sencillas a las complejas preguntas sobre cmo admi-
nistrar las polticas pblicas. Esta capacidad de dar respuestas es indudable en
el caso de los sistemas weberiano/wilsoniano y del "modelo clsico" que flore-
ci a partir de ellos.'! En esas versiones de la administracin se vea al servi-
dor pblico de carrera, neutralmente competente, que trabajaba dentro de
una estructura de autoridad jerrquica, como el mejor medio, tanto en trmi-
nos normativos como empricos, para traducir las polticas en accin.F Aun-
que estas nociones fueron sin duda cuestionadas por esquemas tales como la
administracin de las relaciones humanas, la teora de sistemas, el desarrollo
organizacional y otras modas y estilos menos viables, y aunque las respuestas
que daban a las complejas preguntas eran a veces excesivamente simples, di-
chas ideas siguieron representando el pilar de la administracin pblica.
Pero, si dejamos atrs esos enfoques en gran medida estructurales de la
administracin pblica, encontraremos un conjunto de proposiciones que nos
permiten definir lo que, segn esa concepcin del sector pblico, eran los ac-
tos de gobernar y administrar. Walsh y Stewart, por ejemplo, sostienen que en
el modelo tradicional haba cinco ideas fundamentales que definan cmo
funcionaba la administracin pblica.P
1. La idea delaautosuficiencia. Esta caracterstica del sistema tradicional su-
pona que, para actuar, el gobierno se organizaba y equipaba con el fin de ela-
borar e implementar programas. En otras palabras, el gobierno era un actor au-
tosuficiente, que poda manejar de manera autnoma la economa y la sociedad.
2. La idea del control directo. Adems de ser autosuficienre con respecto a
la sociedad, el gobierno estaba estructurado internamente mediante autorida-
des y jerarquas, de tal suerte que a los individuos que se hallaban en la pun-
ta de las pirmides organizacionales se les supona capaces de ejercer el con-
trol dentro de sus organizaciones.
3. La idea de una rendicin de cuentas ascendente. En esta concepcin del
gobierno, la obligacin de rendir cuentas deba fluir de abajo hacia arriba, es de-
11 Vase L.e. Gawthrop, Bureaucratt: Behauior in the Executiue Brancb, NuevaYork, Free
Press, 1969.
12 H.-U. Derlien, "On the Selective Interpreration of Max Weber's Concept of Bureau-
cracy in OrganizationTheory and Administrative Science", en P.Ahonen y K. Palonen (eds.),
Dis-Embalming Max Sophi, of Jyva.skyla Press, 1999.
13 K. WalsbyJ.Stcwart, "Cbange in me Management of PublicServices", Public Adminis-
tTtltion, nm. 70, 1992, pp. 499-518.
74
cir, los funcionarios de carrera deban responder ante sus "seores" polticos, y
stos ante los ministros, que a su vez respondan ante las legislaturas. Esta mo-
dalidad de rendicin de cuentas constitua la forma principal de vinculacin de
la administracin con e! sistema poltico y con e! sistema social circundante.
4. La ideade unifOrmidad. En e! sistema tradicional se presuma que e! go-
bierno daba e! mismo trato a todos sus ciudadanos, y los mismos beneficios y
privaciones a todas las personas que vivan en condiciones similares. Se consi-
deraba que sta era una concepcin fundamental de equidad, pero, al produ-
cir una igualdad formal, la doctrina quiz tambin haya generado inequidades.
5. La ideade un sistema burocrtico. Walsh y Stewart describen este prin-
cipio de! sistema tradicional como "procedimientos estandarizados del grupo
dirigente", una encantadora frase britnica que significa que e! personal de!
sector pblico deba ser gobernado por medio de una funcin pblica forma-
lizada para todo lo relativo a su contratacin, nmina, escalafn y otros aspec-
tos de la administracin interna.
Los cinco puntos anteriores constituyen una valiosa coleccin de ideas
que describen cmo desempeaban los gobiernos sus tareas en e! sector pbli-
co antes de la reforma. Esta lista refleja que, en la concepcin convencional de
la administracin pblica, los organismos del sector son autnomos respecto
de la sociedad y se considera que toda vinculacin que tengan aqullos con s-
ta se dar a travs del sistema poltico, no por los lazos que establezcan con las
redes sociopolticas o por la accin conjunta que realicen con organizaciones
de! sector privado. Ms an, segn esta concepcin de! gobierno, la adminis-
tracin interna de los organismos pblicos deba realizarse mediante criterios
basados en reglas -no en e! mercado-- y tena que haber un alto grado de
coherencia para la contratacin y retribucin de los empleados pblicos.
Este inventario de atributos del sector pblico es especialmente til para
describir la administracin interna de las entidades gubernamentales, pero de-
bemos aadir otros puntos ms a la lista de Walsh y Stewart a fin de caracte-
rizar la administracin pblica que opera dentro de un sistema poltico. Es
importante advertir que la literatura sobre la materia sola ignorar en gran me-
dida los aspectos polticos de la administracin, o condenarlos, recordando los
compromisos tradicionales con la neutralidad poltica. Esto, a pesar de que la
politizacin es un problema crucial en la administracin pblica contempor-
nea; 14 de ah que resultara un tanto ingenuo ignorar el papel que tiene la bu-
i 14 B.G. Peters yJ. Pierre, "Multi-level Governance: A Faustian Bargain?, en A. Gamble et
al (eds.), Rtstarch onMulti-kvel Govemance (en prensa). (Existe traduccin al espafiol de este
articulo: "La gobernanza en niveles mltiples: un pacto fustico?", Foro Internacional, vol. XLII,
nm. 3 (169), julio-septiembre de 2002,pp. 429-453).
CAMBIOS EN LA NATURALEZA DE LAADMINISTRACIN PBLICA 75
rocraciaen la poltica y el gobierno, as como la funcin que desempea la po-
ltica en la administracin y control de la burocracia pblica.
Evaluacinlegaly procedimental del desempeo. Otra caracterstica impor-
tante de la administracin pblica "tradicional" era que el desempeo de las
organizaciones pblicas se juzgaba primordialmente con base en criterios le-
gales y contables, ms,que en funcin del cumplimiento real de las tareas y los
resultados para los ciudadanos. Podra pensarse que esto es un tanto exagera-
do, dado que exista una importante industria evaluadora (pblica y privada)
en la mayora de los pases industrializados, incluidos los evaluadores dentro
del propio gobierno." Sin embargo, a ello responderamos que la evaluacin
era, en gran medida, un aadido al proceso fundamental de valoracin, que
era de carcter ms legal y mecnico y que tenda a generar respuestas de "s"
o "no" a las preguntas sobre el comportamiento adecuado de los organismos
pblicos.l"
Esta concepcin formalista del desempeo es importante para garantizar
la norma weberiana de trato al usuario, sine ira et studio, pero era de poca uti-
, lidad para el pblico que estaba ms all de esa norma legal. La debilidad del
modelo formal de desempeo es especialmente evidente cuando este concep-
to se apareja con el de uniformidad de los servicios pblicos. Ms adelante ve-
remos que la nocin de gobierno democrtico inherente a la concepcin tra-
dicional de gobierno es "vertical y jerrquica", lo mismo que el concepto de
interaccin con el pblico. Segn esta visin, el pblico debe ser tratado en
gran medida como los siervos leales del gobierno, ms que como clientes ac-
tivos, consumidores o, incluso, ciudadanos del Estado.!"
Democracia acotada. Adems del criterio de desempeo, la visin domi-
nante sobre la accin de gobierno que se refleja en la formulacin de Walsh y
Stewart, y la opinin prevaleciente durante gran parte del periodo, antes de la
reforma profunda del sector pblico, era que la expresin ms apropiada de la
democracia y la poltica era la democracia representativa, y que sta ocurra en
los sacrosantos salones de las legislaturas y en los mbitos de accin de los fun-
15 R. Rist et al, Program Evaluation and th Management ofGouemment: Patterns andPros-
pecuacross EightNations, New Brunswick, Nueva Jersey,Transaction Publishers, 1990.
16 Tambin podra afirmarse que la industria de la evaluacin estaba ms vinculada con las
polticas que con la administracin. Por supuesto, es difcil separar del todo estos dos aspectos
del gobierno, pero existen marcadas diferencias en lo que constituye la perspectiva central de ca-
da institucin y cada procedimiento.
17 Suelo oponerme a la idea de que se considere al pblico como "dientes" del gobierno.
dado que esto lo coloca en una relacin econmica -ms que poltica- con ste. Ahora bien,
la nocin de diente tiene una funcin ms activa que la idea del siervo implcita en la concep-
cin ms tradicional del lugar que ocupa el pblico.
76
cionarios del Ejecutivo, fundamentalmente presidentes y primeros ministros.
Para las democracias parlamentarias y presidenciales las iniciativas tendientes
a generar una participacin ms directa del pblico en las decisiones no se
consideraban ni necesarias ni apropiadas. Detrs de esa idea de democracia se
hallaba una concepcin "vertical" de gobierno, en la que el pblico era impor-
tante para el proceso s610 durante el periodo de elecciones."
La posibilidad de una democracia en la que participaran grupos de inte-
rs tambin era bastante limitada dentro de esa visin tradicional de la admi-
nistracin pblica, lo que significaba que la prctica comn era hacer partici-
par a un nmero reducido de actores sociales en el proceso poltico -tanto
en la etapa de formulaci6n como en la de implementacin. Laselectividad del
acceso para los actores sociales es un reflejo, hasta cierto punto, de esa concep-
cin "jerrquica" de gobierno que mencionamos, y de la suposicin corres-
pondiente de que el gobierno era capaz de tomar sus propias decisiones en
materia de polticas y administracin.'? Los actores sociales quiz podan ser
socios del gobierno, pero eran, definitivamente, socios minoritarios y con una
participacin que poda ser fcilmente coartada.
Por otra parte, cabe destacar que, aunque la concepcin tradicional de la
administracin descansaba en una idea limitada y representativa de la demo-
cracia, s tena un sentido claro de lo poltico en la administracin pblica. En
principio, el sistema del personal de carrera era despolitizado y neutralrnente
competente, pero se dejaba sentir la nocin de que toda la actividad adminis-
trativa estaba animada por actores polticos y por valores polticos. Esta con-
cepcin de la accin de gobernar manifestaba con claridad la idea de que el
gobierno deba dejarse conducir por la poltica y por la necesidad de elaborar
polticas que expresaran su composici6n asimismo poltica. Por ello, el siste-
ma tradicional de gobierno era, hasta cierto punto, una mezcla paradjica de
predominio de lo poltico y de despolitizacin. Ms an, en esta faceta de la
acci6n de gobierno, el servidor pblico despolitizado a menudo resultaba ser
un poltico muy poderoso, no en un sentido partidista, sino en cuanto defen-
da y promova los intereses de la entidad para la cual trabajaba.
Poca participacin de laadministracin en las polticas. Como resultado de
lo anterior, la concepcin "vertical" de la acci6n de gobierno en el enfoque tra-
dicional quiz era ms pronunciada con respecto al papel de las organizacio-
nes administrativas en la formulaci6n de las polticas. Ya fuera directa o indi-
18 Quiz en esto exagero un poco lo que era la postura tradicional, pero no demasiado.
19 La selectividad era especialmente pronunciada en las democracias angloamericanas,
mientras que los sistemas escandinavo y,hasta cierto punto, germnico tendan a ser mucho ms
inclusivos.
CAMBIOS EN LA NATURALEZA DE LAADMINISTRACIN PBLICA
77
.rectamente, la nocin tradicional de dicha accin llevaba implcita la muy co-
nocida dicotoma wilsoniana poltica-administracin." Es decir, en este mo-
delo se trasluca la idea de que los burcratas no deban desempear papel al-
guno en lo que a las polticas pblicas concerna, siendo sta una tarea de los
polticos. Los burcratas y sus organizaciones deban ser, en el mejor de los ca-
sos, una fuen-te de asesora e informacin objetivas para los "verdaderos" for-
muladores de polticas del gobierno. Quiz era sta una buena teora demo-
crtica, en el sentido de que se recalcaba la importancia de los comicios para
la eleccin de las polticas," pero tambin haba cierto grado de irrealidad, da-
do el control que de la informacin tenan las burocracias y el papel que re-
presentaban los funcionarios de ms alto nivel como asesores en materia de
polticas.P
La escasa participacin de la burocracia y su consecuente dispensa del
deber de rendir cuentas de manera directa y pblica por las decisiones to-
madas en materia de polticas pblicas fue una especie de "acuerdo" que se
pact implcita o explcitamente entre la funcin pblica y los polticos con
respecto al papel que habra de desempear la burocracia.P Ese acuerdo re-
sultaba en cierta medida provechoso para ambas partes: por un lado, los po-
lticos reciban la asesora honesta y la lealtad de sus servidores pblicos y,
por el otro, estos ltimos quedaban protegidos de las crticas de la opinin
pblica por su participacin en las polticas. Ms an, dicho acuerdo per-
mita que los participantes cooperaran en el acto de gobierno y, por tanto,
reforzaba la versin esencialmente "vertical" de democracia inherente a la vi-
sin tradicional. Sin embargo, nuevamente vemos aqu que detrs de las de-
claraciones formales de superioridad de los polticos a menudo se ocultaban
los muchos recursos con que contaban los administradores para favorecer
ciertas polticas, en virtud de que asesoraban a los ministros y trataban con
las organizaciones clientes.
20 Esto es especialmente cierto en el caso de las democracias angloamericanas y, en particu-
lar, la de Estados Unidos. Ahora bien, existen huellas de esa misma lgica en otros sistemas ad-
ministrativos que resaltan la importancia del papel del burcrata como el agente independiente.
profesional e implemenrador de los actores polticos.
21 Wase R. Rose, TbeProblem ofParty Gouemment; Londres. Macmillan, 1974.
22 W. Plowden, Ministm andMandarins, Londres, RlPA, 1982; L. Ethredge, CanGOIJ(rn-
ment Leami, Nueva York, Pergarnon, 1985.
23 B. Schaeffer, TbeAdministrative Factor. Londres, Frank Cass, 1973; C. Hood, "Relations
between Minister/Politiciansand Civil Servants: Public Service Bargains Old and New", en B.G.
Peters y D.J. Savoie (eds.), op. cito
78
DE LAS RESPUESTAS ClARAS A LAS pREGUNTAS DIFlcILES
Los principios de administracin pblica que examinamos antes definieron
una forma estable y cmoda de gobernar de gran parte del sector pblico
"moderno". Ese sistema de gobierno no resultaba precisamente emocionan-
te, pero provea un servicio pblico honesto, polticamente neutral y, en ge-
neral, efectivo. Tambin contena valores polticos importantes, como el
trato igualitario para todos los ciudadanos. Sin embargo, esas virtudes no
bastaron a muchos detractores de la burocracia, dentro y fuera del gobier-
no. Las incontables crticas que se han hecho a la administracin guberna-
mental exigen un gobierno ms humano y, sobre todo, ms eficiente. El
problema es que, lejos de ser homogneas, aquellas quejas son hasta cierto
punto contradictorias.
Ahora examinaremos con detalle esas dos perspectivas, la NAP y la gober-
nanza, y veremos las alternativas que ambas visiones de la administracin p-
blica ofrecen a los dirigentes polticos y administrativos del sector pblico. Pa-
ra examinar estas opciones tomaremos el mismo conjunto de elementos que
vimos para caracterizar el modelo tradicional de administracin pblica. Da-
do que muchos autores han estudiado la NAP,24 prestar a sta relativamente
menos atencin que a la gobernanza, pero es importante observar tanto las se-
mejanzas como las diferencias que existen entre estos dos modos de ver la ad-
ministracin.
LaNAP
El principal impulso que condujo a la reforma del sector pblico vino de las
ideas y, en especial, de las prcticas de la NAP. Como muchos otros cambios
en la vida poltica y social, es difcil precisar la fecha exacta en que ocurri
-no hubo una rebelin de la Bastilla administrativa. Ms bien, a lo largo de
los aos setenta y ochenta fue aumentando la sensacin de que haba algo ma-
lo en la forma en que funcionaba el gobierno y que deba cambiarse. Como
ya dijimos, este descontento con el statu quo de entonces era evidente tanto
para la izquierda como para la derecha polticas, aunq\le las ideas de la NAP
puedan parecer ms acordes con esta ltima. Quiz podramos marcar el ini-
cio de esta oleada en la administracin pblica con la eleccin de polticos ta-
14 C. Pollitty G. Bouckaert,PublicManagt:mmt &form:A Comparativt: Perspectiv; 2a. ed.
Oxford, OxfocdUnivecsiry Press, 2002; C. Hood, "APublic Management focAH Seasonsr", Fu-
blicAdministraton, nm. 69. 1991, pp. 3-19.
CAMBIOS EN LA NATURALEZA DE LAADMINISTRACiN PBLICA 79
les como Reagan, Thatcher y Mulroney.P o con el ascenso al poder del gobier-
no laborista en Nueva Zelanda, a finales de los ochenta, pero en ambos casos
se estara implicando un rompimiento demasiado brusco con e! pasado.
La idea fundamental de la NAP es que la administracin de! sector pbli-
corio presenta ninguna diferencia importante con respecto a la administra-
cin del sector privado. Ms an, se dice que e! sector pblico no ha presta-
do la suficiente atencin a la administracin y a la funcin de! administrador,
habiendo exagerado el peso de los lderes polticos en las organizaciones p-
blicas. Si los administradores y sus organizaciones pueden ser liberados de!
control de esos lderes polticos y de las limitaciones que impone la poltica a
la administracin y a las operaciones, entonces e! sistema funcionar mejor.
Por mejor funcionamiento se entiende aqu una operacin ms eficiente en
trminos econmicos."
Autonoma y autosuficiencia organizacional. La NAP tiene una concepcin
un tanto ambiciosa de la autonoma y autosuficiencia de los organismos de!
sector pblico. Por una parte, -la exhortacin a "timonear, pero no remar"
("steer, not rou/') puede tomarse como e! rechazo a que los organismos de! go-
bierno ejerzan una funcin clave per se en la provisin concreta de los servi-
cios pblicos, debiendo actuar ms bien de manera indirecta y permitiendo la
intervencin de otros." El gobierno debera ser, entonces, e! contratante, o
quiz, e! patrocinador de las organizaciones que efectivamente brindaran los
servicios, ms que e! proveedor directo de los mismos," y, por tanto, e! sector
pblico tendra que establecer vnculos ms estrechos con e! sector privado.
Para la NAP los dos sectores se vuelven mutuamente necesarios, dado que los
contratistas dependen del gobierno para existir y el sector pblico depende del
privado para llevar a cabo sus tareas esenciales.
Por otra parte, los promotores de la NAP sostienen que los organismos de!
sector pblico que permanecieran como proveedores directos de servicios ten-
dran que ser en gran medida autnomos de sus patrocinadores polticos, y en
su operacin tendran que actuar ms como empresas que como organismos
25 Savoie, op. cit.
26 La Revisin Nacional del Desempefio (Comisin Gore) declar que su tarea consista en
hacer que "el gobierno funcione mejor y a menor costo". Sin embargo, la definicin de "mejor
funcionamiento" que empleaba ese proceso de reforma era ms amplia y se asemejaba ms al
concepto de gobernanza que examinaremos ms adelante.
27 D. Osborne y T. Gaebler, Rrinvmting Govemment; Reading, Mass., Addison- Wesley,
1992.
28 Y. Fortin y H. Van Hassel, Contraeting in New Pub/ic Arnsrerdam, lOS
Press, 2000; P.). Cooper, GovN'Tling byContraet: and Opportunities jorPub/ic Mana-
gm, Washington, D.C., CQPress, 2002.
80
convencionales del sector pblico. Estos organismos -ahora llamados "enti-
dades" (agencies)- mantienen muy diversos tipos de -relaciones formales con
los ministerios y sus rninistros.P Algunas versiones de la autoridad delegada,
como las entidades del programa llamado Next Steps en el Reino Unido, es-
tn ms sujetas al ministro y el ministerio de lo que cabra esperar en un mo-
delo basado en la autonoma organizacional.l" Sin embargo, sta es quiz la
versin ms minimalista de autoridad delegada, pues la mayora de las refor-
mas de este tipo otorgan a sus entidades amplias libertades para decidir en ma-
teria de implementacin de polticas, e incluso de diseo de las mismas, as
como de contratacin de personal."
Aunque aparentemente contradictorias, estas respuestas de la NAP al tema
de la autonoma organizacional comparten un punto, esto es, la opinin de
que la antigua forma de concebir la organizacin del sector pblico, en la que
el pilar central era el departamento ministerial, el cual tena un alto grado de
control de las polticas y la administracin, no es la mejor para abordar el
asunto. La pregunta, entonces, sera: en qu casos y hasta qu punto debe de-
legarse la provisin de los servicios que brinda el gobierno, y si se delegan, cul
es la mejor manera de hacerlo para conservar cierto grado de participacin
-que no control- del sector pblico en los servicios?
Control de los empleados pblicos. La idea de control de los empleados que
considera la NAP no es muy distinta de la que plantea la forma tradicional de
administracin pblica. En ambas, los administradores y los funcionarios de
alto nivel deben tener el control de los empleados pblicos de sus organizacio-
nes. La diferencia entre estas dos visiones de la administracin pblica radica
en el modo de ejercer dicho control. En el modelo tradicional, ste se basa en
leyes y reglamentos, mientras que en la NAP se hace bsicamente mediante in-
centivos financieros y la creacin de una cultura organizacional, una forma de
control que se interesa menos por los principios legales que por la ejecucin
de ciertas tareas de manera eficiente y efectiva.
Ahora bien, los administradores de la NAP han ganado ms dominio so-
bre los empleados de segundo nivel del gobierno que el que se observa en la
administracin pblica tradicional. Los sistemas burocrticos permiten ejer-
29 G. Bouckaert y B.G. Peters, "Performance Measurement and Management: The Achi-
Hes Heel in Administrative Modernizarion", PublicProduct andManagemmtRevitw, nm. 25,
2002, p. 358.
30 C. Talbor, Minuten andAgencies: Control Performance andAccountability, Londres, CIP-
FA,19%.
31 G., Bouckaert, B.G. Peters, K. Verhoerst y B. Verschuere, "Organizational Performance
in a Decentralized Publie Sector", ponencia presentada en la "Conference on Performance in
Governmenr", Greenberg Center, Syracuse University, octubre de 2002.
CAMBIOS EN LANATURALEZA DE LAADMINISTRACIN PBLICA 81
cer cierto control sobre el comportamiento de los empleados, pero tambin
les brindan proteccin, especialmente a quienes estn en desacuerdo con la
visin poltica del gobierno en turno. Al eliminar esas polticas de proteccin,
la NAP ofrece a los administradores ms margen de accin para contratar y
despedir, y por ende ms posibilidad de politizar o, cuando menos, persona-
lizar a la fuerza laboral del sector pblico.V Es decir, si los administradores
son nombrados desde fuera con base en contratos de desempeo, querrn es-
tar seguros de que las cosas en la organizacin se harn a su manera, aunque
no haya un sesgo partidista especfico en la seleccin del personal o de los
programas.
Obligacin de Los organismos pblicos de rendir cuentas. El tipo de rendi-
cin de cuentas inherente a la NAP es mucho menos poltico que el del mode-
lo tradicional de administracin pblica.
33
Aunque, en teora, la NAP s consi-
dera importante que las polticas pblicas sigan una clara direccin poltica, la
exaltacin de los administradores como figura central del modelo hace que la
rendicin de cuentas tenga un carcter ms interno y profesional, comparada
con el producto de controles polticos ejercidos desde instituciones exrernas."
De igual forma, los instrumentos contenidos en la NAP (por ejemplo, la con-
tratacin por desempeo) pueden ser utilizados para brindar estndares, en
cierta medida formalizados, que los administradores deben cumplir, como un
mecanismo de rendicin de cuentas. En virtud de que existen controles jerr-
quicos sobre los administradores involucrados en la NAP, dichos controles ope-
ran entre los ministros y sus ejecutivos, y a menudo se mantiene a la legisla-
tura a cierta distancia de cualquier tema administrativo importante.
A medida que se fue desarrollando la NAP a lo largo de varios decenios, la
obligacin de rendir cuentas fue enfocndose cada vez ms en el desempeo y
los indicadores cuantificables de la actividad del gobierno. Esto hizo que el
punto central de la rendicin de cuentas dejaran de ser las instituciones polti-
cas y se tornara a mecanismos ms administrativos. Por muchos aspectos, esta
forma constituye un avance con respecto a los instrumentos convencionales,
que hacen resaltar las excepciones y errores obvios, pudiendo as avergonzar al
gobierno. En cambio, cuando se atiende al desempeo de los gobiernos, se po-
ne de relieve ms bien el nivel promedio de productividad de los organismos
32 B.G. Petersy J. Pierre, Politicization andthePublic Seruice, Londres, Rourledge (en prensa).
33 P. Barberis, "The New Public Management and a New Accountabiliry", Public Adminis-
tration, nm. 76, 1998, pp. 451-470.
34 La rendicin de cuentas sustentada en medios de control internos se torna problemti-
ca cuando se elimina o, al menos, se resta peso al servicio civil de carrera. Si es posible contratar
administradores que no provengan del gobierno mismo, no lo ser tanto que posean los valores
del sector pblico apropiados para ejercer esa funcin ms autnoma que les asigna la NAP.
y lo que stos realmente estn produciendo para el pblico. No obstante, este
tipo de rendicin de cuentas basado en el desempeo an requiere de ciertos
mecanismos polticos de supervisin y control.
La lgica de utilizar la medicin del desempeo como instrumento de
rendicin de cuentas pertenece ms al sector privado -como una especie de
balance final- que al sector pblico. Este balance final puede ser un indica-
dor de xito tanto subjetivo -las opiniones de los clientes de los programas-
como objetivo. Asimismo, esta perspectiva es capaz de sustituir los juicios re-
lativamente tcnicos de los administradores y asesores centrales de los organis-
mos por el juicio poltico que sola constituir la base del proceso decisorio del
sector pblico. Aunque, en trminos empricos, los criterios de juicio quiz
sean ms claros, es posible que los detractores sientan una inquietud de tipo
normativo por el hecho de que lo que constituye esencialmente una decisin
poltica se pueda convertir en un ejercicio bsicamente tcnico.
Uniformidad de los servicios pblicos. La preocupacin de la NAP por la
uniformidad es mucho menos marcada que en el modelo tradicional de ad-
ministracin del gobierno. De hecho, dado que la NAP implica un ethos de
"servir al cliente", tambin entraa un ethosdediferenciacin, ms que de uni-
versalidad, en las relaciones con el pblico. Se parte de la idea de que los clien-
tes del sector pblico desean disrintos tipos de productos en educacin, salud
y muchos otros sectores de los servicios pblicos, por lo cual debe drseles la
oportunidad, dentro de los lmites del derecho pblico, de elegir. Este cambio
de opinin sobre lo que se considera una buena administracin pblica tiene
obvias repercusiones para las polticas, ejemplo de lo cual es la adopcin de
instrumentos como los vales." que ofrecen al consumidor ms libertad para
elegir entre los servicios.
Como mencionamos antes, uno de los cambios ms obvios en la admi-
nistracin pblica que deriva de la NAP es la eliminacin de la estandarizacin
y la uniformidad dentro del propio sector pblico, lo cual ocurri aqu de ma-
nera an ms extrema que en la provisin de los servicios al pblico. La razn
de dichos cambios en el sector es que los sistemas burocrticos convenciona-
les, con sus normas de trato y compensacin igualitaria, no motivaban ade-
cuadamente a los empleados pblicos, por no decir que los desmotivaban. El
razonamiento de los defensores de la NAP es que dar un trato estandarizado a
todos los servidores pblicos significaba ofrecer a los ms productivos el mis-
mo estmulo que a los menos productivos, por lo que nadie senta entonces
inters alguno en trabajar mejor. En cambio, si se les evala y premia de ma-
35 C.E. Steuerle, VtJuchm antheProvision ofPub/ic Seroices, Washington. D.C.. Brookings
Institurion Press, 2000.
CAMBIS EN lA NATURALEZADE lA ADMINISTRACIN PBLICA 83
nera diferenciada, es de esperarse que trabajen al mximo de sus capacidades.t"
Tanto dentro corno fuera del gobierno, la tendencia de la NAP es hacia la di-
ferenciacin y no hacia la uniformidad.
Polticas y administracin. La NAP tambin ha tenido ciertas repercusiones
-aunque un tanto ambiguas- sobre el papel del administrador pblico en
las polticas. Por una parte, la NAP reafirma el viejo clich de la dicotoma po-
ltica-administracin, tan arraigado en la administracin pblica, al menos de
Estados Unidos y, hasta cierto punto, de las otras naciones anglosajonas." Co-
mo parte de las transformaciones estructurales comunes del sector pblico de-
rivadas de la NAP, las entidades y otros organismos autnomos han tendido a
institucionalizar dicha dicotoma." Los organismos autnomos estn disea-
dos para ser los instrumentos de la implementacin y seguir los lineamientos
de sus seores polricos.t?
Por otra parte, la importancia que en esta escuela de pensamiento ha te-
nido la mxima "deja que los administradores administren" hace h'incapi en
la autonoma profesional de estos actores en la cspide: de las organizaciones,
e implica asignarles un grado de participacin bastante importante tanto en el
diseo de las polticas como en la administracin. A medida que entran en
juego las nuevas formas de rendicin de cuentas, basadas en metas y planea-
cin estratgica, ese papel central de los administradores empieza a verse dis-
minuido. Sin embargo, la eleccin de los mecanismos para alcanzar los obje-
tivos de los programas pblicos puede tener implicaciones polticas y en las
polticas, lo mismo que la definicin inicial de dichos objetivos. Los instru-
mentos de las polticas no son polticamente neutrales.t? y el hecho de elegir
una "herramienta" sobre otra incidir en la aceptabilidad de cada programa,
36 Esto tambin presupone la idea de que el estmulo econmico, o la inseguridad finan-
ciera, es la mejor manera de motivar a la gente, lo cual ha sido un aspecto central en la adminis-
tracin del sector privado, pero que es antittico respecto de las ideas convencionales sobre el
compromiso de los burcratas con el servicio pblico.
37 j.A. Halligan, Tbe Civil Seruice in Anglo-American Democracia, Cheltenharn, Edward
Elgar, 2002.
38 M. Srnirh, The Core Executiue in Btitain, Londres, Macrnillan, 1999.
39 Hasta ciertp punto, esto es falso en el caso de la tradicin escandinava, en la que las en-
tidades tenan suficiente libertad para tomar decisiones en materia de polticas, as como para
implementarlas (vaseR. Premfors, "The 'Swedish Model' and Public Sector Reform", ~ s t Eu-
ropean Politics, nm. 14, 1991). La idea de que una junta directiva fuera la encargada de con-
ducir las actividades de la entidad implicaba que sta tena facultades tanto para elaborar corno
para instrumentar las polticas. Ms an, exista en la junta un claro mecanismo para rendir
cuentas, que quiz est faltando en las pretendidas copias de este tipo de esquemas.
40 B.G. Peters, "The Politics of Policy Instruments", en L.M. Salamon (ed.), Handbook oi
Policy lnstruments, Nueva York, Oxford University Press, 2002.
la gama de fuerzas polticas que los afectarn, as como sus consecuencias dis-
tributivas, adems de la mera eficiencia de la administracin.
Tambin debemos reparar en que existen otras fuerzas -tanto intelectua-
les como polticas- que contribuyen a incrementar la participacin de la bu-
rocracia pblica en las polticas. Una de las ms importantes, al menos en el
caso estadounidense, ha sido la idea del Estado "republicano cvico", en el cual
las ramas polticas tradicionales del gobierno se convierten principalmente en
instrumentos de rendicin de cuentas y formuladores de polticas muy am-
plias, mientras que las entidades administrativas constituyen el surtidor prin-
cipal de polticas y de discrecionalidad del sistema poltico;" En cierto senti-
do, vemos aqu un replanteamiento del principio del gobierno parlamentario
de que el papel del Legislativo es criticar, mientras que el del Ejecutivo es ac-
tuar.
42
La diferencia es que, en esta versin, el segundo es la burocracia profe-
sional y de carrera, y no el Ejecutivo poltico.
La NAP y el modelo de sector privado en el que se sustentan sus refor-
mas se han vuelto esenciales para la transformacin del sector pblico. Sin
embargo, aunque contiene en su ncleo un conjunto de ideas bastante cla-
ras, las prescripciones que surgen de la NAP son a menudo muy ambiguas.
Muchas de esas ambigedades y paradojas'? que resultan del cambio se de-
ben al carcter particular del sector pblico y a la multitud de valores yasun-
tos que se ponen de manifiesto cada vez que se intenta reformarlo. As, por
ejemplo, cuando se trata de dar mayor independencia a los administradores
en el gobierno, el resultado final puede ser la prdida de autonoma, dado
que los dirigentes polticos siempre encuentran nuevas formas de ejercer su
control sobre la burocracia, control que ellos consideran justificable en la
teora democrtica.
La NAP resulta particularmente problemtica cuando se le ve desde el n-
gulo de los valores democrticos de la administracin. Por una parte, se acen-
ta ms la responsabilidad frente al "cliente" o los "consumidores" de los pro-
grama pblicos y, en efecto, hay un inters ms pronunciado por la provisin
del servicio per se que lo que suele verse en otras formas ms convencionales
de administracin. Por otra parte, sin embargo, los mecanismos mediante los
41 C.R. Sunstein, "Changing Conceptions of Adrninisrrarion", Brigham Young University
LawReview, 1987. pp. 927-941; del mismo autor. After the Rights Revolution: Reconceiuing the
Regulatory Suu; Cambridge. Mass., Harvard University Press, 1990; M. Seidenfeld, "ACivic
Republican Justification for me Bureaueratic State", Haruard LawReview, nm. 105, 1992, pp.
1511-1589.
42 D.J. Savoie, Administration and Democracy: The Search for Space (en dictamen).
43 J.J. Hesse, C. Hood y B.G. Peters, Paradoxes ofPublicSector Reform, Berln, Dunker and
Seeboldt, 2002.
cuales los ciudadanos puedan expresar sus puntos de vista y ejercer sus dere-
chos democrticos no estn considerados como relevantes dentro de este mo-
delo de reforma.
Gobernanzay administracin pblica
Aunado a la vertiente que ha tendido a adoptar las ideas de la NAP, otro vira-
je decisivo en la reflexin sobre el papel de la administracin pblica en el go-
bierno ha sido la prdida de un inters exclusivo en 'el gobierno per se para
prestar ms atencin a la gobernanza. Aunque sta aparece en la literatura con
significados diversos, la premisa central de la teora es que el acto de gobernar
consiste fundamentalmente en timonear la economa y la sociedad, por lo que
los analistas (y los administradores) deben examinar toda la gama de posibles
opciones que permitan decidir el rumbo. Muy a menudo, esta tesis se ha lle-
vado al extremo de ignorar del todo al gobierno, junto con otros muchos ac-
tores. Mi postura es que debemos conservar la gobernanza como instrumen-
to central para la definicin de los objetivos y la rendicin de cuentas, pero
tambin que otros actores puedan llegar a involucrarse en ella.
El anlisis de la gobernanza se ha dedicado en mayor parte a examinar el
papel que desempean los actores no gubernamentales en la produccin de las
polticas pblicas. Este cambio en la balanza se ha dado tanto en el mundo
real del gobierno como en la literatura acadmica relativa a la administracin
colectiva de las sociedades. Se ha cado fcilmente en el error de sobreestimar
ese nuevo estilo que revelan los sistemas polticos contemporneos para alcan-
zar las metas colectivas, y suponer, entonces, que "la gobernanza sin gobier-
no" es una posbilidad.r' Pero, pese a la importancia de las redes y vnculos de
los organismos del gobierno con las organizaciones de la sociedad civil," el
gobierno sigue ocupando un lugar clave en la definicin de los objetivos para
la sociedad y en vigilar la implementacin de los programas.
La adopcin del concepto de gobernanza como instrumento para la defi-
nicin colectiva de las metas tiene varias implicaciones sobre el papel que de-
sempea la administracin. En trminos descriptivos, el giro hacia la gober-
nanza significa que el gobierno ha dejado de ser parte de un Estado jerrquico
y ordenador, que gobierna mediante su propia autoridad, para convertirse en
44 VaseRhodes, op. cit.
4S Vanse L.J. O'Toole, American Intergooemmental Re/ations, Washington, D.C., CQ
Press, 2000, y W:J.M. Kickert, E.-H.Kli;n y J. Koopenjan, Managing Compkx Networlcs, Lon-
dres. Sagc, 1997.
parte de un Estado facilitador.
46
En el curso de las ltimas dcadas, varios ins-
trumentos cooperativos para poner en obra los programa pblicos han llega-
do a ser componentes habituales del repertorio de acciones del gobierno para
manejar los problemas relativos a las polticas, sobre todo en las reas social,
de salud y de urbanizacinY Ahora los gobiernos recurren a subcontratacio-
nes, sociedades, coproduccin, cofinanciamiento y otros acuerdos ms creati-
vos que buscan hallar la mejor forma de poner en marcha las polticas.
Autosuficiencia. En el modelo de la gobernanza, la administracin pbli-
ca es todo menos autnoma. Uno de los rasgos distintivos de este enfoque es
que el gobierno utiliza las organizaciones del sector privado como parte de la
estrategia de provisin de servicios de los programas pblicos. En varias reas
de las polticas, pero quiz muy especialmente en la de servicios sociales, los
programas pblicos se suministran por medio de organizaciones privadas o de
algn tipo de asociacin o colaboracin con redes de actores no gubernamen-
tales. En lugar de confiar en la capacidad autnoma del gobierno, la tesis de
la gobernanza respecto de las tareas del sector pblico es que los programas
pueden brindarse mejor por medio de los vnculos con el sector privado. As,
por ejemplo, el suministro de los servicios sociales puede mejorar si los clien-
tes tienen cierta participacin en la definicin de los programas y, ms toda-
va, en la provisin de los mismos.
En este caso, el adjetivo "mejor" tiene dimensiones tanto empricas como
normativas. En 10 emprico, la tesis de la gobernanza sostiene que los gobier-
nos pueden proveer los servicios de manera ms eficiente y efectiva si la es-
tructura de suministro incluye a actores del sector privado. Esto significara,
como mnimo, que el sector pblico tiene capacidad para influir en los acto-
res del sector privado que utilizan voluntarios y otro tipo de personal de su-
ministro de bajo costo. En cuanto a lo normativo, las organizaciones del sec-
tor privado que pudieran participar en la provisin de los servicios poseen un
alto grado de legitimidad frente a los receptores de los servicios y, en ocasio-
nes, estn estrechamente ligadas a esos clientes. Aunque ese vnculo quiz
plantee problemas en cuanto a la obligacin de rendir cuentas, tambin da
ms legitimidad a las acciones "pblicas", especialmente en los servicios desti-
nados a los segmentos ms desfavorecidos de la poblacin, que han tenido ex-
periencias bastante negativas con el gobierno y por ello encuentran ms con-
fiables esos medios menos burocratizados de provisin de los servicios.
46 J.S. Hall, "Reconsidering me Connection between Capacity and Governance", Public
OrganizAtion /lninu, nm. 2, 2002, pp. 23-44.
47 L.M. Salamon, "Introduction: New Governance, New Instruments", en Salamon (ed.),
op. cit:
Otro aspecto que quiz sea tan importante como los cambios en la estruc-
tura real para la provisin de los servicios pblicos es que el sistema de gober-
nanza es negociable e impugnable. Mientras que los estilos tradicionales de
administracin y, hasta cierto punto, la NAP cuentan con un esquema prede-
terminado de acciones para alcanzar las metas pblicas, en la era de la gober-
nanza cada decisin debe ser en alguna medida discutida y negociada. Ahora
bien, aunque esto pueda parecer abierto y democrtico, existe el riesgo de que
se trate de un "pacto de simulacin", en el cual la aparente apertura en reali-
dad constituye cooptacin, persistencia del predominio de las instituciones
del sector pblico y cierta prdida de autonoma para las organizaciones del
sector privado.t"
Control de los empleados del gobierno. Tanto el modelo tradicional de ad-
ministracin pblica como la NAP contienen ideas preconcebidas, ms bien
negativas, sobre los empleados pblicos, a excepcin, quiz, de aquellos que
ocupan los escalafones ms altos de las organizaciones. En el modelo tradicio-
nal se consideraba necesario ejercer la autoridad para controlar la autonoma
y discrecionalidad de los empleados. Por otra parte, en la NAP los administra-
dores reciben ciertas facultades, pero ello a expensas de otros servidores pbli-
cos. Ms an, el recurso a los varios medios de control del comportamiento
q1J.e contempla la NAP tiende a negar autonoma a los empleados de los nive-
les inferiores. Lo que se esconde tras estas concepciones del acto de gobierno
es una desconfianza fundamental en los empleados del sector pblico.
En cambio, la forma en que el modelo de gobernanza concibe el sector
pblico ofrece una visin ms positiva y confiable de sus empleados. En esta
perspectiva, adems de la importancia que se otorga a la participacin de los
actores del sector privado y a las relaciones que con ellos deben establecerse
para la provisin de los servicios, se considera necesario facultar a los niveles
inferiores del sector pblico para que tomen sus propias decisiones, lo mismo
que a los clientes de las organizaciones. Debo hacer notar aqu que no existe
un vnculo terico fuerte (y tampoco uno dbil) entre las ideas de recurrir a
las organizaciones de la sociedad civil para que contribuyan al proceso de go-
bierno y esta concepcin ms benigna de los empleados pblicos. Sin embar-
go, ambos tipos de perspectiva s han variado empricamente, llegando inclu-
so en ciertos aspectos a volverse antitticas, dado que implican que se deben
48 En Estados Unidos, por ejemplo, la iniciativa del presidente George W. Bush de hacer
parricipar en el gobierno a las organizaciones "basadas en la fe" fue rechazada por stas casi con
la misma vehemencia con que fue objetada por los defensores de las libertades civiles, interesa-
dos en mantener la separacin del Estado y la Iglesia. A las organizaciones del sector privado les
preocupaba que, si se les obligaba a tener una participacin ms estrecha con el gobierno fede-
ral, pudieran perder su autonoma y la buena imagen que tenan ante sus clientes.
dar facultades, de manera simultnea, tanto a los servidores pblicos encarga-
dos de manejar los programas como a los receptores de los mismos.t"
El grado de vinculacin que en el enfoque de la gobernanza existe entre
estas dos vertientes revela el debilitamiento de la dicotoma Estado y socie-
dad, inherente al enfoque tradicional. Si el Estado est en alguna medida
compartiendo su soberana con actores no estatales y utilizando a sus emplea-
dos para implementar los programas, entonces resulta poco sensato invertir
demasiado en medios para controlar a los empleados estatales. Estos dos cam-
bios en el sistema administrativo implican el desdibujamiento de las fronte-
ras entre las organizaciones y las profesiones, as como cierta aceptacin ge-
neralizadade que el sistema cuente con controles menos estrictos. Como
examinaremos con detalle ms adelante, esto a su vez implica determinadas
modificaciones en la idea de rendir cuentas.
Regmenes de rendicin de cuentas. Como mencionamos antes, la obliga-
cin de rendir cuentas cambia cuando se aplica el modelo de gobernanza al
sector pblico. En el momento en que se recurre ms al sector privado como
medio para proveer los servicios de los programas pblicos, dicha obligacin
con respecto a los programas se debilita, a la vez que se ensancha. La conse-
cuencia ms notable que se deriva del modelo de gobernanza es que el vncu-
lo entre las organizaciones estatales y las acciones realizadas en su nombre se
debilita, y los lderes polticos cuentan con menos recursos para ejercer el con-
trol que supone la teora democrtica. Aunque los contratos especifiquen al-
gunas de las condiciones que deben cumplir los actores no gubernamentales
para respetar los requerimientos de la ley y otras normas, suelen ser instru-
mentos relativamente ineficaces para la rendicin de cuentas.t"
Al mismo tiempo que los mecanismos convencionales de rendicin de
cuentas se han debilitado, tambin han sido ampliados, de tal suerte que aho-
ra incluyen medios como el de la adjudicacin, antes mencionado. El rgimen
de rendicin de cuentas comprende las mismas organizaciones y clientes del
sector privado que son responsables de proveer los servicios. Por tanto, el hecho
de que haya una mayor apertura a la sociedad hace que la rendicin de cuentas
49 B.G. Peters y J. Pierre, "Governance withour Government? .. , o;. cit.
50 Peters, "The Politics of Policy Insrrumenrs", o;. cit; C. Greve, "Variations in Contrae-
ting in Public Organizarions", ponencia presentada en la reunin anual del European Group of
Publie Administration, Glasgow, Escocia, 1999. Paradjicamente. aunque se considere que el
modelo de la gobernanza puede crear ms vas que mejoren la provisin de los servicios, en oca-
siones resulta lo contrario. As, por ejemplo, si bien los contratos especifican niveles mnimos de
desempeo, stos pueden I1egar a convertirse en niveles mximos. En cambio, los organismos
del sector pblico, debido a la mayor amplitud de su compromiso con el servicio, aveces se ven
menos coartados en cuanto a la forma de proveer los servicios.
sea menos una operacin gubernamental interna que una colaboracin entre
los diversos actores involucrados. Como ya mencionamos, las subcontratacio-
nes, los convenios de asociacin, etc., forman parte de este tipo de acuerdo, el
cual, sin embargo, tambin debe estar basado en la confianza y respeto mutuos.
Ms an, quiz ahora sean ms necesarios los tribunales para garantizar que se
respeten las normas de equidad durante la implementacin de los programas.
Hasta cierto punto, el modelo de gobernanza es compatible con las ver-
siones de administracin pblica que se crearon pata mejorar, o cuando me-
nos transformar, la rendicin de cuentas. Como mencionamos antes, el ms
importante de estos cambios fue la gestin de la calidad del funcionamiento
(performance management), en el que el elemento fundamental de la rendicin
de cuentas deja de radicar en e! control poltico y de! proceso, para localizar-
se en el desempeo y los efectos demostrables. Esta transformacin en la na-
turaleza de dicha obligacin significa, a su vez, que existen normas ms claras
para evaluar los productos de los convenios gubernamentales y darlos por ter-
minados o modificarlos segn sea necesario. En el contexto de la gobernanza,
el hecho de que la gestin de la calidad de! funcionamiento sea e! mecanismo
para mejorar la rendicin de cuentas supone que las interacciones del Estado
y la sociedad pueden ubicarse dentro de este marco un tanto mecanicista, Ms
an, la rendicin de cuentas tiende a definirse ms en funcin del desempe-
o promedio de la organizacin, que en funcin de los errores cometidos pOt
los funcionarios, que suelen ser aislados y excepcionales.
En la gobernanza, el sistema de rendicin de cuentas se complementa con
los intentos cada da ms frecuentes de politizar la funcin pblica y sus inte-
racciones con la sociedad. Tanto en la gobernanza como en la NAP, los com-
ponentes polticos del gobierno -los ministros- y la burocracia central pier-
den algunos o casi todos sus instrumentos de control jerrquico. stos les eran
importantes para controlar la implementacin de las polticas, pero tambin
lo son para crear una cadena de rendicin de cuentas.
Uniformidad de los servicios pblicos. En la NAP desapareci e! concepto de
uniformidad de los servicios pblicos. La idea de que haya mayor diversidad
en ellos se basa en e! mercado y en la tesis de que sus "consumidores" o "clien-
tes" deben tener ms capacidad de decisin respecto de los servicios que de-
sean consumir.
Ahora bien, las transformaciones que desde entonces han experimentado
la poltica y e! gobierno hacen an ms relevantes esas ideas sobre el cambio.
En primer lugar, las reformas a la administracin pblica derivadas de la NAP
han tendido a devaluar o, ms usualmente, ignorar la posicin constitucional
y legal del sistema burocrtico. La administracin pblica de carrera ha sido
denigrada a favor de un modelo ms general, en el cual los servidores pbli-
t
I
J
cos no son socios en la administracin del Estado, sirio ms bien obstculos
para el manejo eficiente del sector pblico. 51
Asimismo, ciertos acontecimientos polticos contemporneos han provo-
cado una discrepancia entre la realidad de la administracin y los discursos for-
males sobre el papel de la funcin pblica en muchos pases. En particular, el
derrumbe de los sistemas socialistas en Europa Central y Oriental dej ver una
clara diferencia entre el sistema de administracin heredado y el papel que asu-
me la administracin en los sistemas polticos democrticos. 52 Esta discrepan-
cia se ha hecho an ms evidente en virtud de que la mayora de estos pases ha
solicitado su ingreso a la Unin Europea, y su capacidad para administrar el ac-
quis de manera efectiva y responsable constituye un tema de debate durante las
reuniones en que se analiza su posible incorporacin. De igual forma, las trans-
formaciones democrticas en Asia y Amrica Latina han producido fuertes dis-
paridades entre la realidad y los principios de administracin establecidos.P
En trminos ms analticos y tericos, la gobernanza tambin implica que,
lejos de que existan respuestas claras y ampliamente aceptadas a muchas de las
preguntas del gobierno, que sean tambin operativas dentro del sistema pol-
tico, casi todos los temas relativos a la estructura y proceso estn abiertos y son
susceptibles de negociarse y de ser formas creativas del diseo institucional.
Las respuestas a la pregunta de cmo tratar un asunto especfico sobre provi-
sin de servicios ya no estn programadas, con la presuncin de que el gobier-
no y su funcin pblica proveern el servicio. 54 Como se dijo antes, la decisin
sobre los instrumentos que habrn de elegirse para alcanzar los objetivos de los
programas pblicos ahora no slo contempla aquellos que involucran al go-
bierno mismo, sino que tambin considera una variedad de convenios de coo-
peracin cuya eleccin puede resultar de las negociaciones hechas con los ac-
rores implicados, ms que de un decreto emitido por el propio gobierno.
Adoptar el modelo de lagobernanza para la provisin de los servicios p-
blicos tambin implica que la uniformidad de stos se considera menos impor-
tante que en el modelo tradicional. Aunque exista un marco legal comn para
la poltica en cuestin, se implementarn distintas versiones de ella y en esce-
narios diferentes, dependiendo de las organizaciones del sector privado que
51 C. Hood, "De-Sir Humphreying the Westminster Model of Bureaucracy", Gouernance,
nm. 3. 1990. pp. 205-214; del mismo autor. "Relations berween Minister/Politicians and Ci-
vil Servants.. .n. op. cit.
52 Vase D. Coombes y T. Verhejen, Innouations in PublicManag(mmt - p(rsP(ctiV(Sfrom
Bast and ~ s t , Cheltenham, Edward Elgar, 1998.
53J. Burns y B. Bowornwathana, Civil Seruice Sysums in Asia, Cheltenham, EdwardElgar,
2001.
54 Walsh y Stewart, op. cit.
sean los elementos primarios del sistema de suministro. Adems, en trminos
normativos, las disparidades que puedan surgir suelen considerarse por lo ge-
neral como positivas, pues las variaciones que resultan de la participacin de
los actores d la sociedad civil (ya sea en la etapa inicial o final) responden apro-
piadamente a las diferencias entre los clientes a quienes se brinda el servicio.P
Lagobernanzay lafuncin pblica. El giro hacia la gobernanza como mo-
delo para la administracin pblica tiene varias consecuencias importantes pa-
ra los sistemas burocrticos. Una de ellas es que el concepto de una burocra-
cia permanente y jerrquicamente organizada es mucho menos viable que en
el pasado. Al igual que para el concepto mismo de gobernanza, los sistemas de
personal del gobierno deben ser mucho ms flexibles, y estar ms abiertos a
toda una gama de convenios profesionales y de administracin, que los siste-
mas tradicionales y formalizados. Esa apertura puede conseguirse mediante
subcontrataciones y otros medios similares que hacen participar a personal ex-
terno en el gobierno, aunque ello tiene un costo. Estos instrumentos para la
administracin del personal crearn, a su vez, mayor igualdad entre quienes
colaboran en el sector pblico.P" Aunque, en virtud de su base (al menos par-
cialmente) econmica, podra pensarse que la subcontratacin es ms acorde
con la NAP, la posibilidad de manejar relaciones de corto plazo y especializa-
das entre individuos y gobierno hace que tambin resulte un instrumento ade-
cuado dentro del marco de la gobernanza.
Al igual que en la gobernanza por niveles mltiples, la apertura de los
convenios de gobernanza y la participacin de actores de la sociedad civil
constituyen importantes transformaciones democrticas frente a lo que se con-
sideraba rgidos esquemas burocrticos para administrar las polticas pblicas.
Sin embargo, el aspecto central de todos estos cambios en las funciones y res-
ponsabilidades es la posibilidad de preservar el carcter pblico del sector p-
blico.
57
En el caso de la administracin del personal, la creciente adopcin de
los conceptos tanto de la gobernanza como de la NAP significa que la funcin
pblica se considera menos necesaria para la provisin de los servicios o para
la gestin general del Estado. Tanto la mayor contratacin de administradores
externos al sistema de carrera como el empleo de gente proveniente de orga-
55 E. Sorenson, "Democracy and Ernpowerment", Public Administration, nm. 75. 1997,
pp. 553-567.
56 La contratacin de terceros implica que ambas partes del convenio tienen categoras y
derechos independientes, a diferencia de la jerarqua inherente al modelo tradicional de adrni-
nistracin del personal. VaseB.G. Peters, "Contracts and Resource Allocation in Public Gover-
nance", en A. Heririer (ed.), Common Goods: R ~ i n w n t i n g Europtan andIntrmational Goueman-
u, Lanham, Rowman and Litrlefield, 2002.
57 Wright, 01. cit:
92
nizaciones no lucrativas, lucrativas o de clientes para implementar los progra-
mas significa que muchas de las personas que decidirn en materia de gober-
nanza no habrn sido socializadas en los valores del servicio pblico.P
Un concepto ms amplio de democracia. El modelo de gobernanza para la
administracin pblica comprende una idea de la democracia mucho ms am-
plia que la de cualquier otro enfoque. Aunque se sigue aceptando (al menos
en la mayora de las versiones) que el Estado tiene la autoridad ltima sobre
las polticas, debido a su legitimidad democrtica, el modelo de gobernanza
tambin reconoce otras formas y foros de participacin pblica. Como ya di-
jimos, la gobernanza involucra a las organizaciones y actores del sector priva-
do como elementos clave de la provisin de servicios, y permite que todos los
participantes opinen sobre la manera en que stos se suministrarn, aunque
no necesariamente sobre su contenido real.
La gobernanza requiere una sociedad vigilante, aunque dicha vigilancia
pueda hacerse a distancia. La pregunta normativa importante que se sigue de la
premisa sobre la participacin sustancial del sector privado en la provisin de los
servicios es sta: hasta qu punto se puede aceptar el alejamiento de las normas
polticas establecidas en la legislacin, dado el mandato democrtico que tienen
los formuladores de las polticasr''?Aunque la colaboracin de las organizacio-
nes del sector privado como elemento de la estrategia de gobernanza tiene la vir-
tud de brindar una forma alternativa de participacin, es claro que tambin
plantea el riesgo de que se altere la legislacin producida por las instituciones
formales. Existen muchos estudios sobre la "deformacin normativa" (regulatory
creep), que ocurre cuando las burocracias encargadas de implementar la poltica
le imponen sus propias ideas, y cabra esperar deformaciones similares a raz de
la participacin de los actores no gubernamentales. Hasta cierto punto, este mo-
delo prev, e incluso aplaude, esas distorsiones, por lo que somos nosotros quie-
nes debemos preguntarnos hasta qu punto cabe esperarlas y aceptarlas.
De esta forma, el administrativismo (managerialism) de la NAP preserva
mejor el carcter pblico del acto de gobernar que el modelo aparentemente
ms democrtico de la gobernanza.
Poca participacin de la burocracia en las polticas. Hemos sealado que,
mientras en el modelo tradicional de administracin pblica, la burocracia de-
sempea un papel muy limitado en la elaboracin de las polticas, en la NAP,
por el contrario, la funcin pblica y, en particular, sus administradores de ms
58 R.A. Chapman, Ethcs in Public Seroicfar theNno Millennium, Aldershor, Ashgate, 2000.
5 ~ Esto, por supuesto, es anlogo al debate entre la concepcin descendente o ascendente
de la implementacin. Vase S.H. Linder y B.G. Peters, "Relativism, Contigency and Defin-
tion of Success in Implementation Research", PolicyStudits Review, nm. 7,1987, pp. 116-127.
CAMBIOS EN LA NATURALEZA DE LAADMINISTRACI6N PBLICA 93
alto nivel, ocupan un lugar central en el diseo de los programas. El enfoque
de la gobernanza mantiene una posicin intermedia, aunque hay una tenden-
cia a considerar que debiera ser ms autnoma que en el modelo administra-
tivo tradicional. Sin embargo, la independencia que obtiene la burocracia en
el modelo de gobernanza se refiere ms a la forma de manejar sus relaciones
con la sociedad civil, por lo que la administracin de las redes se convierte en
un medio crucial para la definicin de las polticas.
Por tanto, en el modelo de gobernanza el papel de la burocracia en las po-
lticas es un tanto ambiguo. Por una parte, no se enaltece al administrador, co-
mo en la NAP, yel concepto de timonear (steerinj) implica que las instituciones
polticas democrticas son clave en la determinacin del rumbo del gobierno.
Por otra parte, la participacin de la sociedad civil y el desempeo de la buro-
cracia como principal intermediaria entre el pblico y los actores privados ha-
cen que esta ltima tenga un papel central en definir la implementacin de la
poltica y, por tanto, el significado de los programas, a partir de la experiencia
que los ciudadanos tienen de ellos. De esta forma, la burocracia es importante
para supervisar la implementacin, utilizando herramientas tales como las sub-
contrataciones y asociaciones, mediante las cuales se vincula con el sector pri-
vado como mecanismo para hacer cumplir la obligacin de rendir cuentas.
De nuevo, el modelo de gobernanza, aparentemente abierto y democr-
tico, plantea en realidad algunas dudas importantes sobre el significado real de
la democracia. La burocracia debe controlar la participacin de los grupos y
otros actores de la sociedad civil, si se quiere que estas interacciones contribu-
yan al logro de los objetivos de las polticas; pero esta funcin administrativa
conduce a algunos problemas que estn presentes en las versiones ms extre-
mas de la teora de redes en la gobernanza. La capacidad de autoorganizacin
de las redes no parece ser tan grande como se dice, por lo que, para que pue-
da producirse una accin efectiva, debe haber alguna forma de sealarles un
rumbo y un propsito comunes. En un rgimen democrtico, las funciones
de definicin de metas y rendicin de cuentas corresponden inherentemente
al gobierno y sus agentes (a menudo la burocracia pblica).
CONCLUSIONES
Las tesis sobre la reforma de la accin de gobierno y del papel de la funcin
pblica se sustentan en otras premisas fundamentales que determinan la via-
bilidad de las recomendaciones que puedan derivarse de ellas. La ms impor-
tante es la que supone la existencia misma de una burocracia bien establecida,
la cual habr que reformar y que est permeada de los valores y conductas de
94
DE lAADMINISTRACIN PBLICA A lA GOBERNANZA
servicio pblico de la administracin estatal. Por tanto, si queremos reformar
algo, debemos saber con certeza apartir de quvamos a hacerlo y tambin ha-
ciadnde ir esa reforma. Si la idea sobre la naturaleza de ese sector pblico
preexistente es incorrecta, entonces las prescripciones para reformarlo tam-
bin lo sern. Ahora bien, si no existe un sistema semejante, el debilitamien-
to de los controles jerrquicos inherente a la NAP y las alianzas estrechas del
gobierno con organizaciones del sector privado pueden convertirse en un cal-
do de cultivo para la corrupcin y la mala administracin.
Por lo anterior, es claro que las propuestas de cambio tanto de la NAP co-
mo de la gobernanza difcilmente podrn ser adecuadas para sistemas polticos
que no sean industrializados ni democrticos, y que no cuenten con sistemas
burocrticos plenamente institucionalizados. Por desgracia, los ms fervientes
creyentes en estas estrategias de reforma rara vez comprenden esto, pues con-
sideran que dichos esquemas sirven para una vasta diversidad de sistemas ad-
ministrativos. Esta postura es comprensible dado que los valores, la tica y
otros conceptos similares de la funcin pblica resultan poco tiles si el valor
central del trabajo del gobierno se ubica en la eficiencia, definida en trminos
econmicos relativamente simplistas.
La viabilidad de estas opciones de administracin pblica tambin depen-
de del desarrollo de la sociedad civil y de la posibilidad de que el gobierno en-
cuentre socios confiables para proveer los servicios. Como es obvio, el modelo
de gobernanza descansa en gran medida en las redes de actores que puedan aso-
ciarse con el gobierno y, en menor grado, en los ciudadanos activos que quieran
participar como individuos. Asimismo, la NAP depende de los actores del sector
privado, aunque por lo general de los del sector lucrativo. No obstante, en am-
bos casos la accin de gobierno es una empresa ms cooperativa de lo que suele
pensarse, y los socios apropiados deben estar presentes y dispuestos a participar.
Adems del grado de institucionalizacin de la burocracia y de los acuer-
dos de administracin pblica, entendidos en sentido amplio, las posibilidades
de reforma tambin dependen de las tradiciones administrativas que influyen
en los sistemas potencialmente implicados en los cambios. Por ejemplo, las
ideas de la NAP pueden resultar atractivas en ciertos entornos, pero no en aqu-
llos en los que la administracin se sustenta primordialmente en la ley, no en
los valores de la administracin.s'' De igual forma, la posibilidad de hacer una
reforma de la administracin pblica al estilo de la gobernanza depender mu-
cho de que existan organizaciones fuertes en la sociedad civil, as como normas
institucionalizadas que legitimen la participacin directa de grupos de inters
y otros rganos anlogos en la elaboracin de las polticas.
roB.G. Peters, Tbeptu" ofG01Itming..., op. cit.
Estas dos transformaciones de los sistemas poltico y administrativo se
han dado en momentos relativamente cercanos. Asimismo, en cierta medida
parten de ideas similares sobre la accin de gobierno, aunque lo hagan por ra-
zones un tanto diferentes. Ambas vertientes del cambio consideran que el sis-
tema tradicional de gobierno no es deseable. Ms an, los estudios relativos a
una y otra subrayan la idea de "timonear, pero no remar", frase que hizo cle-
bre el execrable libro de Osborne y Gaebler.?' En el mundo de la NAP, el he-
cho de recurrir a actores no gubernamentales tiene el objetivo de reducir los
costos, incrementar l eficiencia y acotar el poder del Estado. En el modelo de
gobernanza existen algunos elementos de eficiencia, pero la justificacin prin-
cipal es involucrar a la sociedad civil, elevar la participacin y reconocer la ca-
pacidad de las redes de sta para ejercer cuando menos un cierto grado de au-
toadministracin en sus reas de polticas.
Ambos modelos coinciden, en el sentido de que buscan derrocar el siste-
ma jerrquico y "vertical" de gobierno, heredado del pasado. Varias recomen-
daciones que plantean los dos son casi idnticas, como, por ejemplo, la descen-
tralizacin de las funciones de gobierno. Ms an, las dos versiones del cambio
hacen algunas recomendaciones que son compatibles e incluso complementa-
rias. Por ejemplo, las ideas que hallamos en la NAP sobre la gestin de la cali-
dad del funcionamiento y la importancia de medir los productos del gobierno
podran facilitar el uso de actores no gubernamentales para suministrar los ser-
vicios de los programas.
Ahora bien, aunque algunas de sus recomendaciones sean compatibles,
tambin existen otras que no lo son y que, tomadas juntas, pueden producir
resultados muy negativos para el gobierno. Por ejemplo, el desarrollo de orga-
nizaciones autnomas y cuasi autnomas para proveer los servicios pblicos
puede reducir la capacidad del ncleo del gobierno para garantizar que se
cumpla la obligacin de rendir cuentas. Si este cambio en el gobierno se com-
binara con ciertos elementos del modelo de gobernanza, que recomiendan de-
legar en los actores de la sociedad civil, se creara entonces una cadena de ac-
cin y de rendicin de cuentas extremadamente larga, que dificultara mucho
llevar a cabo las tareas de control y supervisin. De igual forma, una receta pa-
ra producir conflictos sera mezclar la facultad de los administradores, pro-
puesta por la NAP, con el otorgamiento de facultades a los clientes y los em-
pleados de rango inferior, que plantea la gobernanza.f'
[Traduccin de Lorena Murillo S.]
61 Osborne y Gaebler, op. cit.
62 B.G. Peters y J.Pierre, "Governance without Governmenri.c., op. cit.
COMENTARIOS
1
JOS LUIS MNDEZ
Quiero agradecer la invitacin que se me ha hecho y al mismo tiempo felici-
tar a El Colegio de Mxico, al Centro de Estudios Internacionales y a la licen-
ciatura en poltica y administracin pblica por este vigsimo aniversario.
Agradezco muy especialmente que se me haya brindado la oportunidad de co-
mentar la ponencia del profesor Peters, lo que es para m un honor, ala vez
que un gusto personal.
La ponencia del profesor Peters resea muy bien el estado actual del cam-
po de la administracin pblica; En efecto, se puede caracterizar sta corno
una disciplina terica y un campo prctico que se encuentra en un estado de
cierta incertidumbre. El ponente aclara que no quiere llamarle crisis, yo no s
si se pueda utilizar algn otro trmino, quiz tampoco se tratara de una tran-
sicin. Quiz estemos pasando de un paradigma a otro, mientras que lo que
est sucediendo es la emergencia de distintos paradigmas y probablemente ca-
da uno de ellos acabar por quedarse. En todo caso, como l mismo dice, el
de las polticas pblicas es un campo de estudio que se diferencia del de la ad-
ministraci6n pblica y en ambos han quedado atrs las preguntas fciles y se
han instalado las respuestas difciles.
El profesor Peters analiza tres modelos que de alguna manera se encuen-
tran compitiendo por la atencin de los gobiernos, de las sociedades, de las
administraciones pblicas del mundo: el de la nueva gerencia pblica, el de
la administracin pblica tradicional y el que no estoy seguro de que en es-
paol se pueda denominar como modelo de la gobernanza. Un primer mri-
to de la ponencia es que en ella se diferencian muy bien los tres modelos, y
su anlisis es diferente a otros, es decir, se presenta como un debate slo en-
tre la llamada nueva administracin o gerencia pblica por un lado y la ad-
ministraci6n pblica tradicional por el otro. El ponente duda acerca de si el
de la gobernanza en efecto pueda llamarse un modelo, incluso por ah utili-
za el trmino de paradigma, pero yo pensara que aqul s se acerca mucho a
lo que es un modelo, que podramos hablar de l como un modelo en aspec-
[96]
COMENTARlOS
97
tos muy importantes, diferente del de la llamada nueva administracin p-
blica (NAP).
El profesor Peters afirma que los modelos de la nueva gerencia pblica y
de la gobernanza proponen un gobierno despolitizado, aunque tambin sea-
la que el modelo tradicional vena proponiendo igualmente una despolitiza-
cin de la administracin pblica, aunque ms bien dicha propuesta se trata
de una mezcla paradjica de politizacin y despolitizacin. Aqu tendra un
primer comentario, a la vez que una pregunta para el ponente. Se ha dicho
siempre de la administracin pblica tradicional que es un modelo de admi-
nistracin neutral, pero, como el profesor Peters explica, ms que un gobier-
no despolitizado o neutral lo que se conceba o lo que se peda era un apara-
to que siguiera las instrucciones del gobierno en turno; entonces, de alguna
manera estaba politizado, con respecto a los mandatos o a la ideologa del go-
bierno en turno, sin importar que en un momento dado ste fuera de una
ideologa y luego lo fuera de otra completamente diferente.
En la ponencia que comentamos se, argumenta que, por su complejidad,
esta funcin supuestamente neutral nunca se cumpli y que, en realidad, lo
que ha sucedido es que los funcionarios han ejercido una influencia muy im-
portante cuando no definitiva. En prcticamente todos los sistemas que han
tenido servicio civil de carrera, o en la administracin pblica tradicional, es-
to es entendible; quiz era mucho pedir que un funcionario no tuviera visio-
nes propias, que fuera prcticamente un funcionario esquizofrnico, que un
da iba a implementar una ideologa marxista, si fuera el caso, y que aos des-
pus habra de ocuparse de la implementacin de una ideologa neoliberal. El
profesor Peters habla de que la NAP ignora la posicin legal y constitucional de
los servidores pblicos o del funcionario pblico; entonces, si no puede darse
esta neutralidad y si esta neutralidad ha sido uno de los principales objetivos
de las reformas administrativas, cul va a ser el papel del funcionario pbli-
co? Creo que es algo que ha quedado en el aire.
Nuestro ponente capta la esencia del modelo tradicional, lo presenta con
base en una lista de puntos ofrecida por otros estudiosos del campo de la ad-
ministracin pblica, lista que luego l mismo completa. De aqu yo rescata-
ra que en este modelo tradicional de la administracin pblica s se logr un
equilibrio entre los distintos factores inmersos en sta, concretamente entre los
polticos y los funcionarios; se pudo llegar a un acuerdo mutuamente satisfac-
torio que permiti que el modelo perdurara tantos aos. A la vez, nuestro au-
tor apunta que las crticas a este modelo tradicional, implcitas en los que han
emergido ltimamente, no son homogneas y que incluso son contradictorias
(Mara del Carmen Pardo tambin mencionaba que se observan inconsisten-
cias internas), por ejemplo, la NAP supuestamente busca incrementar el con-
98
DE LA ADMINISTRACION PBLICA A LA GOBERNANZA
'1,
trol pero bajo los mecanismos de contrato y otros que al respecto propone. El
profesor Peters argumenta que en realidad lo que se podra estar haciendo es
perder ese control; se busca ms control y, paradjicamente, lo que se podra
encontrar es menos control; se busca defender en mayor medida lo pblico pe-
ro, con estos procesos de descentralizacin hacia lo privado, quiz se termine
defendiendo ms lo segundo que lo primero. Aqu tenemos, entonces, dos in-
consistencias en el modelo de la NAP. Hay, asimismo, contradiccin entre la
propuesta de la nueva administracin pblica de apoyar a los funcionarios y la
del modelo de gobernanza de apoyar sobre todo a la llamada burocracia de la
calle (street leuel bureaucracy), contradiccin de la cual el profesor Peters deri-
va preguntas clave o de importancia acerca del estado actual de la administra-
cin y las polticas pblicas.
A m me parece que la ms importante de estas preguntas es la siguien-
te: hasta dnde se puede aceptar una desviacin de las normas derivadas de
la legislacin? Desviacin que se estara originando en alguna medida por la
participacin mayor de los agentes sociales o privados que proponen los mo-
delos de la NAP y de la gobernanza. Aqu me surge una duda: en la ponencia
que comentamos se habla de desviacin de la legislacin, yo entendera ms
bien que la desviacin es con respectDal proyecto del gobierno en turno, por
parte de la burocracia, siendo, por supuesto, los polticos quienes establecen
los lineamientos que esa burocracia debe seguir. Probablemente el profesor
Peters aqu utiliz el trmino legislacin en sentido general; de ah la duda
que me surgi.
Otras preguntas, en este contexto de incertidumbre, tienen que ver con
quin va a ser responsable en un sistema o bajo un modelo de gobernanza
que involucra una muy amplia participacin de los ciudadanos. Si todos los
ciudadanos participan en la elaboracin de polticas pblicas, pues al final to-
dos sern responsables y, como siempre sucede cuando todos son responsa-
bles, nadie lo ser estrictamente. Creo que el autor capta muy bien cul es la
pregunta, el cuestionamiento central acerca de la incertidumbre que produ-
ce el estado actual de la administracin y las polticas pblicas. Siento que en
su ponencia, probablemente por cuestiones de espacio, hay algo que no que-
d todo lo enfatizado que deba; me refiero a la profundidad de ciertos asun-
tos tericos que estn detrs del debate entre los modelos de la administra-
cin pblica tradicional, de la NAP y de la gobernanza. El primero de ellos,
dicho esto muy brevemente por supuesto, empata con el modelo democrti-
co electoral u ortodoxo, que a su vez se enfrenta al modelo de democracia
participativa. En el democrtico electoral los gobiernos o ms bien los candi-
datos presentan una determinada oferta al electorado; si ganan, se puede de-
cir que tienen un mandato de ese electorado y que tienen la obligacin de
COMENTARIOS 99
implementar dicho mandato. En la siguiente eleccin, bajo este modelo, la
gente evala si el gobierno cumpli con el mandato o si ste fue un manda-
to adecuado, eficiente. Evala al gobierno y vota de nuevo por esa u otra ofer-
ta, y en ese sentido la democracia en buena medida es sinnimo de alterna-
tivas de gobierno. En la democracia participativa, asociada a los modelos de
la NAP o de la gobernanza, la gente participa, por decirlo as, desde abajo en
el proceso de polticas pblicas, idealmente con el objetivo de definir polti-
cas de Estado que, al ser precisamente polticas de Estado, se supone que re-
flejan lo que la ciudadana acuerda como lo ms conveniente, y ello por su-
puesto se contrapone al modelo de la democracia electoral, donde se generan
alternativas. Aqu ya no habra, en sentido estricto, una lucha de alternativas,
sino que ya se encontr una poltica estable, ya se encontr una alternativa,
y, hablando de manera figurada, todos somos responsables de lo que resulta
en el gobierno porque es producto de la participacin de la ciudadana. En-
tonces, se rompe aqu con el modelo poltico de la democracia en el sentido
ortodoxo, clsico.
El profesor Peters seala muy bien que no es posible generalizar, que te-
nemos que tomar en cuenta las condiciones en las cuales se puede implemen-
tar, por ejemplo, el modelo de la NAP, que en ciertos casos, l lo dice abierta-
mente, es una excelente receta para aumentar la corrupcin, para generar una
ineficiente administracin de los asuntos pblicos, por ese proceso de descen-
tralizacin implcito en dicho modelo. Y agrega que, entonces, el de la nueva
gerencia pblica y el de la gobernanza seran modelos ms adecuados para los
pases industrializados. Aqu, la pregunta sera la siguiente: si no es generaliza-
ble el modelo de la NAP ni el de la gobernanza, cules son las condiciones que
hacen aplicable un modelo?
Por ltimo, una pregunta que quiz se pueda agregar a la lista. El profe-
sor Peters nos dice que con el modelo de la administracin pblica tradicio-
nal se logr un equilibrio entre los actores, en el cual todos estaban conformes
con su funcin, yeso fue lo que permiti que ese modelo perdurara por un
buen tiempo. Bien: en qu medida estos otros modelos pueden alcanzar tam-
bin algn tipo de equilibrio, en qu medida los modelos de servicio civil,
modificados por la NAP, pueden lograr ese equilibrio y permanecer por un
cierto tiempo? Por ejemplo, la NAP tiene mucho que ver con la evaluacin del
desempeo y con la compensacin por evaluacin, pero yo tengo la impresin
de que en el estado actual del conocimiento en el campo de la administracin
pblica no sabemos bien cmo evaluarlo. En esto se han generado muchos
problemas; me refiero a los funcionarios pblicos que, en una u otra medida,
estaban comentos con su papel, con su funcin, con la mecnica de las admi-
nistraciones pblicas; y ahora, con la evaluacin por desempeo, probable-
100
mente en muchos casos lo que se haya introducido sea un profundo elemen-
to de discordia, porque nadie o alguno' con dificultad va a quedar contento
con su evaluacin, con la compensacin que se le d en funcin de esa evalua-
cin. La evaluacin se ha correspondido muy bien con la frase aquella de "mu-
cho ruido y pocas nueces". En no pocos gobiernos yo creo que es posible im-
plementar un modelo de nueva administracin o gerencia pblica, en el
contexto de un servicio civil de carrera, pero, por la experiencia que yo tuve
de casi tres aos en la implementacin de uno de estos servicios, en el Insti-
tuto Federal Electoral, veo que, aunque es posible hacerlo, muchas de las re-
cetas que ofrece la NAP generan ms problemas que soluciones.
II
MARtA DEL CARMEN PARDO
La ponencia de B. Guy Peters ofrece una explicacin clara de cmo ha cam-
biado la naturaleza de la administracin pblica. En su anlisis se aprecia
un intento por ofrecer una "visin equilibrada" acerca de los sustentos te-
ricos y empricos de lo que sera la concepcin tradicional de la administra-
cin pblica y de los dos nuevos derroteros por los que han incursionado
tanto la academia como la 'funcin pblica profesional: el identificado co-
mo la nueva administracin pblica (NAP) y aquel identificado como gober-
nanza.
Llaman mi atencin muchos de los puntos analizados por Peters, pero
destaco slo los que considero que ofrecen algn tipo de leccin especfica pa-
ra nuestro pas.
l. Peters afirma que ambas propuestas, por razones que explica con todo
detalle y que no vaya repetir, tienen escasas posibilidades de ponerse en prc-
tica en pases con un bajo nivel de institucionalizacin y en los que no existe
un sistema de servicio civil institucionalizado.
2. Reformar los aparatos administrativos debe suponer un esfuerzo de re-
flexin serio para, primero, saber de dnde se parte para llevar a cabo los cam-
bios-esto es, no se pueden poner en prctica reformas bajo elsolo presupues-
to de que funciona mal la administracin pblica, sin ms anlisis, porque
muy probablemente las prescripciones tambin resultarn incorrectas- y, se-
gundo, tener certeza acerca de qu se busca con el cambio.
3. Los lmites de los enfoques provenientes de la concepcin tradicional
se hicieron evidentes al no haber considerado los aspectos polticos de la ad-
ministracin o al haberlos confinado a una neutralidad inexistente. La buro-
cracia o burocracias, sin duda, desempefan un papel activo y ste se recono-
ce en las dos propuestas de reforma.
4. La asepsia poltica de la conceptualizacin tradicional slo reconoci el
involucramiento de la sociedad en el momento de las elecciones, lo que remi-
te a una idea de democracia correspondiente con la de gobierno y administra-
cin pblica. Esta idea presupone un modelo construido de arriba abajo, cen-
[101]
tralizado y jerrquico. Si se tomaba en cuenta la participacin de otros acto-
res y sectores, siempre era en calidad de socios minoritarios.
5. Debe haber mayor claridad entre lo que propone la NAP y la visin
montada en la idea de gobernanza. En la ponencia aparecen frecuentemente
llamadas de atencin en el sentido de que los presupuestos de ambas visiones
pueden resultar contradictorios, pero tambin complementarios, si se les va-
lora en su justa dimensin. Introducir esquemas de medicin del desempeo
y resultados puede hacerse ms fcil si en la prestacin de servicios pblicos el
gobierno busca asociarse con otros actores. Pero acudir a "agentes" externos al
gobierno para dicha prestacin puede dificultar seriamente el compromiso de
la rendicin de cuentas. Que los funcionarios -gerentes- tengan mayor ca-
pacidad de decisin e influencia y, al mismo tiempo, que los ahora identifica-
dos como clientes, as como los funcionarios de niveles bajos, cuenten tam-
bin con ms poder e influencia, como lo sugieren las ideas de gobernanza,
constituir seguramente un escenario de conflicto. En el caso de la apuesta a
favor de esquemas cruzados por la idea de gobernanza, no queda del todo cla-
ro el papel que desempea la burocracia.
6. Peters fija su atencin en aspectos que resultan de un anlisis crtico y
propositivo; por ejemplo, seala los "excesos" que pudieran derivarse de am-
bas propuestas: la apertura a agencias no gubernamentales hasta el punto de
suponer que la apuesta es gobernanza sin gobierno, o la reduccin de la admi-
nistracin pblica a su sola faceta de prestadora de servicios, como, por mo-
mentos, lo hace la NAP. Pero tambin hace referencia a importantes omisiones;
por ejemplo, el nfasis puesto en la rendicin de cuentas, que probablemente
resultar una prctica administrativa sin mayor trascendencia si no se acompa-
a de mecanismos polticos que la arropen de un carcter obligatorio.
7. Ante estos cambios, Peters apunta que los servicios civiles de carrera
constituyen una solucin poco pertinente. Los que existen estn siendo revi-
sados para introducirles -en la medida de lo posible- mayor flexibilidad,
salidas laterales que permitan, por ejemplo, hacer contrataciones temporales e
incluso despedir a los funcionarios. Tampoco puede soslayarse el juicio polti-
co sobre decisiones, claramente las de impacto social, o limitarlo a un fallo ex-
clusivamente tcnico. Este sealamiento se vuelve particularmente importan-
te al referirlo a cuestiones presupuestales, en las que, por ejemplo, los recortes
afectan programas sociales. La apertura indiscriminada a criterios de mercado
podra favorecer que la rendicin de cuentas no apareciera como responsabi-
lidad del gobierno, sino corno resultado de una colaboracin entre varios ac-
tores, lo que tendera a diluirla. Todos esos cambios plantean el reto de rete-
ner la naturaleza pblica del sector pblico, tal corno lo plante hace tiempo
Vincent Wright.
I
COMENTARIOS
103
8. No tendrn xito las reformas si no se considera la tradicin y cultura
poltico-administrativa que caracterizan a gobiernos y sociedades. Peters apun-
ta que las ideas de la NAP no tendrn eco si slo apelan a valores gerenciales,
sin considerar aquellos sustentados en normas y en elderecho. Tampoco ten-
drn xito las emanadas de la concepcin de gobernanza si no existen organi-
zaciones civiles fuertes y reglas institucionalizadas que favorezcan el involucra-
miento de grupos o sectores sociales en el diseo de polticas.
9. Si la necesaria cooperacin con otros sectores, notablemente el priva-
do, no se establece -dice Peters- sobre bases slidas, si no se da una rela-
cin entre socios confiables, se propiciarn prcticas de corrupcin y de esca-
sa capacidad de gestin.
Luego de este rpido recorrido sobre unos cuantos focos rojos, me que-
dan algunas preocupaciones acerca de lo que el profesor B. Guy Peters expu-
so en su trabajo:
Las sociedades no industrializadas estaran condenadas a copiar modelos
de reforma cuya viabilidad est prendida con alfileres incluso en contextos en
los que existe mayor madurez institucional.
Percibo un cierto pesimismo en el sentido de que ninguna de las dos vas
ofrece a las administraciones pblicas la posibilidad de funcionar mejor. Sin
embargo, creo que aqu se le conceden ms oportunidades a la idea de gober-
nanza.
Los resultados, haciendo una comparacin de las reformas, han sido dis-
tintos, a pesar de que los programas incluyen rasgos que son comunes a varias
de las experiencias internacionales.
REFORMA A LA GESTIN PBLICA:
TENDENCIAS y PERSPECTIVAS
LAURENCE E. LYNN, JR.
Desde hace alrededor de veinte aos, la comunidad internacional de administra-
dores pblicos no habla de otra cosa que no sea la reforma a la gestin pblica:
nuevas formas de gobernanza; nuevas relaciones entre los ciudadanos, sus go-
biernos y los sectores pblico, privado y no gubernamental; nuevos procesos de
formulacin de polticas, y nuevas estrategias de administracin. Dicha reforma,
o cuando menos el discurso en torno a ella, se propag a tal grado en los aos
noventa que muchos llegaron a considerarla como un xodo internacional hacia
la "nueva gerencia pblica" (NGP), la cual habra de remplazar a la administracin
pblica, jerrquica y reglamentada; por una gerencia basada en el desempeo."
Dos fuerzas interrelacionadas fueron las que incentivaron esta corriente
de cambio: la creciente interdependencia del mundo econmico, a raz de las
crisis econmicas nacionales de los aos setenta y ochenta, y las expectativas
cada vez mayores de los ciudadanos, que esperaban una respuesta adecuada
de sus gobiernos tras el fin de la guerra fra. El capitalismo mundial estaba
provocando cambios radicales en la economa de las naciones, especialmente
en aquellas en vas de desarrollo, y avivaba las demandas de una reforma ins-
titucional que respondiera a las nuevas realidades econmicas. Al mismo
tiempo, las sociedades civiles empezaban a cobrar conciencia de su derecho a
exigir que las polticas y la administracin pblicas estuvieran acordes con sus
necesidades, que las organizaciones pblicas actuaran con honestidad y efi-
ciencia, y que los ciudadanos tuvieran voz y voto en la toma de decisiones.
Adems de generar ingresos, construir infraestructura y brindar servicios p-
blicos, ahora se exiga que los gobiernos atendieran los requerimientos de una
poblacin que envejeca; las necesidades crecientes de servicios de salud y se-
guridad social, y que vieran por su poblacin ms pobre y menos capacitada.
Al adquirir estos segmentos mayor presencia poltica, las ONG y grupos de in-
* Pan propsitos de coherencia del texto, se usan como sinnimos nueva administracin.
nueva gestin o nueva gerencia pblica. [N. del E.].
[105]
106 DE LAADMINISTRACI6N PBLICA A LA GOBERNANZA
f:11
d!
~
ters nacionales e internacionales empezaron a reivindicar con ms energa
sus derechos.
Dado que las voces que clamaban por el cambio se hacan cada vez ms
fuertes, la comunidad internacional empez 'a considerar prioritaria la reforma
administrativa, entre ellos: la Organizacin para la Cooperacin yel Desarro-
llo Econmico (OCDE), el Banco Mundial, el Programa de Naciones Unidas
para el Desarrollo, el Banco Interamericano de Desarrollo, la Unin Europea
y muchos otros rganos regionales, as como los donadores de asistencia bila-
teral, los socios comerciales y las ONG. Como observa Richard Common: "Es
innegable la influencia que ejercieron las organizaciones internacionales en la
administracin pblica del mundo en vas de desarrollo".' Estas organizacio-
nes son de la idea de que las presiones de cambio externas pueden crear nue-
vas oportunidades para que los gobiernos hagan reformas a la administracin
pblica de sus naciones}
Sin embargo, el furor inicial por esa modalidad particular de reforma de-
signada como NGP ha comenzado a decaer, a medida que los estudiosos y los
administradores recaban, evalan y comparan pruebas de las transformacio-
nes efectivamente realizadas en distintas partes del mundo, y un nuevo realis-
mo empieza a ponerse de moda. No obstante, las presiones externas e inter-
nas que exigen un cambio institucional no han menguado, yel capitalismo y
la democracia siguen siendo ideas poderosas y transformadoras. Por tanto,
ahora lo que se est procurando es aprender de las experiencias recientes de
otros pases con sus reformas administrativas, y el discurso se est volviendo
hacia los temas y asuntos de la siguiente generacin de reformas a la gestin
pblica.
En este trabajo examinar brevemente el furor que desat la NGP y los
principales conceptos relacionados con ella. Despus analizar los resultados
que se observan en la era posNGP y, ms adelante, la experiencia de Estados
Unidos con las reformas a la gerencia pblica que realizaron los gobiernos de
William Clinton y George W. Bush. Por ltimo, me ocupar de las lecciones
e ideas que nos conducirn a las siguientes fases de la reforma administrativa.
1 Richard Cornmon, "The New Public Management and PolicyTransfer: The Role of In-
ternational Organizations", en Martn Minogue, Charles Polidano y David Hulme (eds.), B(-
yondtheN(WPub/ic Management: Changing Ideas and Practica in Gouemance, Cheltenham, Ed-
ward Elgar, 1998, p. 61.
2 Harold Fuhr, "Construcrive Pressures and Incentives to Reform: GlobaIization and Its
Irnpacc on Public Sector Performance and Governance in Developing Countries", Pub/icMana-
gemrnt Reoieu; vol. 3, nm. 3, 2001, pp. 419443.
REFORMA A LA GESTIN PBLICA: TENDENCIAS Y PERSPECTIVAS 107
LANGP
La insatisfaccin general con el statu quo administrativo se hizo patente en la
dcada de los ochenta, cuando la gente empez a ver que los estados adminis-
tradores, en cualquiera de sus tipos, eran incapaces de responder adecuada-
mente a las transformaciones que en todo el mundo estaban experimentando
los mercados, la capacidad fiscal, la tecnologa, la poltica y las actitudes de la
poblacin. Segn Gerald Caiden, "los sistemas administrativos heredados del
pasado estaban dando muestra de torpeza, rigidez e insensibilidad ante los
cambios en las necesidades humanas y las nuevas circunstancias".' Ms ade-
lante dira:
.. .los grupos de inters del statu quo y agentes del Estado se haban dedicado a
proteger su parcela. Muchos de ellos se haban vuelto ciegos a la posibilidad de
que existieran otros tipos de esquemas y no podan concebir que las cosas se hi-
cieran de manera diferente. La complacencia sent sus reales, hasta que un golpe
muy duro -una emergenciasbita, un nuevo invento, un accidente grave, la in-
capacidad ante la presin creciente- hizo que la gente empezara a pensar que al-
go tena que hacerse, algo radical, no gradual; una reinvencin, no una mera re-
forma parcial.
El derrumbe de la Unin Sovitica y de Yugoslavia y el surgimiento de la
Unin Europea dieron lugar a varios "estados de transicin" importantes, que
buscaban adaptarse a los cambios econmicos y polticos regionales por los
que atravesaba el mundo entero.
Amrica Latina ha participado de lleno en este movimiento internacional,
como lo atestiguan las actividades del Centro Latinoamericano de Administra-
cin para el Desarrollo (CLAD) y,4 siguiendo las tendencias mundiales, Mxico
ha entrado en una nueva era de su historia. Por primera vez desde la Revolu-
cin de 1910, un partido poltico distinto asumi la presidencia, al tiempo que
la competencia abierta por el poder y el debate en torno a la reforma institu-
cional se han vuelto un rasgo general-de la poltica. Como resultado de ello, el
gobierno mexicano est interactuando como nunca antes con muchos otros
gobiernos que, al igual que l, estn siendo obligados a responder con ms efi-
~ Gerald E. Caiden, Administratioe RifOrm Comes o[Age, Nueva York, Walter de Gruyter,
1991, p. 1.
4 PeterSpink,"Possibilities andPolitica! Imperatives: Sevenry Years ofAdministrative Reform
in Latin America", en Carlos LuizBresser Pereira y Peter Spink (eds.), &formingtheState: Mana-
gena/Public Administration in LatinAmerica; Boulder, Co., Lynne Rienner, 1999, pp. 91-114.
108
DE LA ADMINISTRACIN PBLICAA LA GOBERNANZA
cacia a las necesidades y aspiraciones de su gente, y a avanzar al paso de esas
transformaciones que denominamos con el trmino de "globalizacin".
Un rasgo notable de las reformas administrativas que ocurrieron en todo el
mundo en los ltimos quince aos fue que los proyectos nacionales y subnacio-
nales de los distintos gobiernos tuvieron motivaciones polticas comunes y pre-
sentaron varias semejanzas, no slo en aspectos superficiales. Debido a esto, los
analistas ms populares de estos hechos infirieron que estaba surgiendo una nue-
va gerencia pblica. s Aunque existen varias definiciones de la NGP, todas ellas
coincidan en sealar el objetivo cada da ms frecuente entre los gobiernos de
remplazar las "culturas administrativas, jerrquicas y profesionales", por una
"cultura privada, comercial y de mercado".6 Segn la definicin de Donald
Ketrl: "estas reformas [pretenden] sustituir los procesos tradicionales, regidos por
reglas y autoridades, por tcticas gobernadas por el mercado y la competencia","
Muchos estudiosos estiman que el objetivo ltimo de dichas reformas es
reducir el tamao del Estado," en virtud de las crecientes presiones fiscales.
"En todo el mundo, los gobiernos siguen intentando adelgazar el Estado, me-
diante una combinacin de medidas que comprende privatizaciones, contrac-
cin, desregulacin, reduccin de gastos, conclusin de programas, recorte de
personal burocrtico y otras acciones tendientes a aminorar las presiones so-
bre el erario"." Pero, si bien acertada en lo que se refiere a muchos regmenes
desarrollados, sobre todo de Amrica del Norte, Europa y Australia/Nueva
s Christopher Hood, "APublic Managemem for AHSeasons?", PublicAdministration, vol.
69, nm. 1, 1991, pp. 3-19; del mismo autor, "Conrernporary Public Management: A New
Global Paradigm", PublicPolicy and Administration, vol. 10, nm. 2, 1995, pp. 104-117; Pa-
trick Dunleavy y Christopher Hood, "From Old Public Administration ro New Public Mana-
gemem", PublicMoneyand Managemmt, vol. 14, nm. 3, 1994, pp. 9-16; Christopher Pollir,
"Is the Emperor in His Underwear? An Analysis of the Irnpacts of Public Management Reforrn",
PublicManagement; vol. 2, nm. 2, 2000, pp. 181-199.
6 Andrew Dunsire, "Administrative Theory in the 1980s: A Viewpoint", PublicAdminis-
tration, nm. 73, 1992, pp. 17-40. Vase, de Christopher Hood, "APublic Managemem for AH
Seasons?", op. cit.; "Conrernporary Public Managemem", op. cit., Y"The 'New Public Manage-
rnent' in the 1980s: Variations on a Therne", Accounting, Organizatiom, and Society, vol. 20,
nms.2-3, 1995, pp. 93-109. Asimismo, vase Dunleavy y Hood, op. cit.; Christopher Pollit,
Materialism and the PublicServices: Cut: or CulturalChange in the 1990s?, 2a ed., Cambridge,
Mass., Basic BlackweH, 1993, y del mismo autor, "Is che Ernperor in His Underwear?", op. cit.
7 Donald F. Kettl, Tbe GlobalPublicManagemmt Revolution: A Reporton the Transforma-
tion ofGovernance, Washington, D.C., The Brookings Institution, 2000, p. 3.
8 Donald F. Kettl, "The Global Revolution: Reforming Governmenr-Sector Manage-
menr", en Bresser Pereira y Spink, op. cit.; pp. 41-74.
, Peter Aucoin, "Politicians, Public Servants, and Publie Management: Getting Govern-
rnent Right", en B. Guy Peters y Donald}. Savoie (eds.), Govunance in a Changing Enviran-
ment, Montreal, McGiII-Queens University Press, 1995, p. 113.
REFORMA A LAGESnN PBLICA: TENDENCIAS YPERSPECTIVAS 109
Zelanda, esta caracterizacin resulta demasiado estrecha para explicar la diver-
sidad de cambios que ocurren en todo el planeta.
En trminos generales, la reforma administrativa constituye un medio pa-
ra satisfacer las ambiciones tanto de la sociedad civil como de los elegidos por
los ciudadanos para que los representen por medio de un gobierno "mejor y
diferente" .10 Presionados por sus propios pueblos y por organizaciones finan-
cieras internacionales, los gobiernos del mundo entero estn poniendo en
marcha proyectos de mejoras administrativas y gerenciales, que contemplan,
entre otros, la elaboracin de polticas, reestructuraciones administrativas, re-
formas a la burocracia, desarrollo de recursos humanos y capactacin en ad-
ministracin pblica. Los gobiernos deben imperiosamente contestar la pre-
gunta fundamental de la administracin pblica: cmo ha de organizarse e
instrumentarse la gobernanza para que pueda responder a las necesidades y as-
piraciones de los ciudadanos, en un mundo cada vez ms interdependiente?
En su valioso compendio, The Global Public Management Revolution,
Kertl sintetiza en seis puntos el m o v i ~ i e n t o de reforma a la gerencia pblica:
I I
- Inters por elevar la productividad: hacerse ms eficiente en el uso de
los ingresos pblicos.
- Mercantilizacin: introducir incentivos similares a los del mercado en
la produccin de los bienes y servicios pblicos.
- Actitud de servicio: satisfacer a los ciudadanos como receptores de los
servtcios.
- Descentralizacin: delegar ciertas responsabilidades a los niveles infe-
riores del gobierno y al sector privado.
- Orientacin de las polticas: mejorar la capacidad del gobierno para ela-
borar, implementar y medir la eficacia de las polticas pblicas.
- Rendicin de cuentas con base en los resultados: remplazar los sistemas
"de arriba abajo" y regidos por reglas, por sistemas "de abajo arriba" y basados
en resultados.
Asimismo, el autor identific varios factores clave que afectan a toda de-
mocracia republicana que est obligada a hacer cambios administrativos:
- Medios no tradicionales de provisin de los servicios: por ejemplo, re-
currir a socios no gubernamentales que, a su vez, dependan de los ingresos gu-
bernamentales, lo que genera nuevos retos para la integridad institucional y la
eficacia operativa del gobierno y de sus nuevos socios.
10 Gerald E. Caiden, "Wha,t Lies Ahead for the Administrative Stare]", en Keith M. Hen-
derson yO.P. Dwivedi (eds.), 8U"Ucracy andth( AiternatilJ(S in Wor/d Perpsective, Nueva York,
St. Martins Press, 1999. p. 316.
11 Kenl, Tbe Gk,baJ Pub/ic Managt1!1mt Rtvolution, op. cito
110
DE LAADMINISTRACiN PBLICA A LAGOBERNANZA
- Mayor descentralizacin hacia los niveles inferiores de gobierno, lo
que requiere, sobre todo en los sistemas federales, separar claramente las fun-
ciones gubernamentales.
- Mayor necesidad de coordinar los servicios, quiz mediante centros de
adquisicin nicos ione-stop shopping), servicios integrados, trabajo interinsti-
tucional, etctera.
- Para el gobierno nacional: manejar las funciones bsicas, redistribuir
los ingresos, recabar datos y promover vnculos basados en informacin, crear
puentes y pensar de manera estratgica.
En los diversos recuentos de los cambios ocurridos en muchas partes del
mundo aparece cierta insinuacin -cuando no la clara confirmacin- de que
las formas y objetivos de la gobernanza estn convergiendo. Lo que esto implica
es que los gobiernos, influidos por las ideas derivadas del anlisis acadmico de
la economa poltica, cada vez se vuelven ms parecidos en lo que concierne a
-utilizando los trminos de la teora de la convergencia de Castles- "la socie-
dad, el Estado y la poltica' .12 Segn Patricia Ingraham, pese a las obvias diferen-
cias en la experiencia de cada nacin, "los elementos comunes son ms impor-
tantes que las discrepancias".13 De ello se deriva que la semejanza que presentan
las motivaciones intelectuales y las relaciones de gobierno de diversas naciones es
o ser el resultado de las iniciativas de reforma emprendidas por ellas.l? Segn se
dice, la soberana nacional o el individualismo de las reformas administrativas
han sido resquebrajadas por la forma globalizada en que se interpreta el cambio
econmico y poltico, y se reacciona frente a l.
EL REALISMO MS RECIENTE
Siempre ha habido escpticos que niegan la idea de que las estructuras admi-
nistrativas de los diversos pases estn convergiendo en una nueva gerencia p-
blica paradigmrica.I? Ante la falta de pruebas, tanto la teora como el senti-
12 F. Castles (ed.), TheImpact of'Parties: Polities and Policies in Democratic Capitalist States,
Londres, Sage, 1982, p. 27, citado en Cornrnon, op. cit., p. 63.
13 Patricia W. Ingraham, "Play le Again, Sam, Ir's Still Not Right: Searching for the Righr
Notes in Adminisrrative Reforrn", PublieAdministrationReuiao, vol. 57, nm. 4, 1997, p. 326.
14 Perer Aucoin, "Administrative Reform in Public Management: Paradigrns, Principies,
Paradoxes, and Pendulums", Gooemance, nm. 3, 1990, pp. 115-137; Owen Hughes, Public
and Administration: An Introduction, 2a. ed., Basingstoke, Macmillan, 1998; Kertl,
Tbe GlobalPublic o;. cit.; jan-Erik Lane, Neto Pub/ic
Londres, Routledge, 2000.
15 Laurence E. Lynn, lr., "The New PubJic Management as an International Phenomenon:
do comn dudan de quienes afirman que la NGP constituy un corte histri-
co: la internacionalizacin de las lites administrativas, las formas administra-
tivas, la praxis y, en pocas palabras, la poltica interna -es decir, la idea de
que la posmodernizacin sea una fuerza ms poderosa que la modernizacin
para desarticular las identidades nacionales. A fin de validar esa afirmacin se-
ra necesario encontrar una cantidad razonable de evidencias sobre el xito, se-
mejanza y popularidad inequvocos de las reformas inspiradas en la NGP. Sin
embargo, las pruebas que se tienen hasta la fecha conducen a conclusiones
muy diferentes.
Christopher Pollitt sintetiza de manera muy clara los resultados que pre-
tende la NGP:
16
- Ahorros (partidas presupuestarias ms reducidas).
- Mejores procesos (por ejemplo, juicios de demanda ms giles y accesi-
bles; mayor celeridad en el fallo de indemnizaciones o la emisin de licencias;
servicios de ventanilla nica, etctera).
- Mayor eficiencia (rasas ms altas de productos/insumas, como, por
ejemplo, ms estudiantes titulados con igual nmero de personal de tiempo
completo; emisin de la misma cantidad de licencias de conducir con 20%
menos de personal).
- Mayor efectividad (menos crimen, pobreza, analfabetismo funcional,
indigencia, drogadiccin, inequidad por gnero o etnia; ms creacin de em-
pleos nuevos, ms ciudadanos satisfechos y confiados).
- Incremento en la capacidad/flexibilidadtotal del sistema administrati-
vo en su conjunto (por ejemplo, mediante la contratacin y capacitacin de
servidores pblicos ms competentes y comprometidos).
Ahora bien, qu pruebas se han presentado para acreditar que dichos ob-
jetivos efectivamente se alcanzaron? Pollitt las resume de la siguiente manera:
- Ahorros. Muchas reformas han producido ahorros o, cuando menos,
se han hecho declaraciones sobre supuestos ahorros. Sin embargo, resulta di-
fcil corroborarlas. Las economas en un rubro a veces se ven contrarrestadas
por mayores gastos en otras reas; es decir, los costos quiz son desplazados,
ms que reducidos. Ejemplo de ello es la disminucin del nmero de emplea-
dos del gobierno federal de Estados Unidos, por el recorte que se hizo, pese
al cual el nmero de empleados que depende del gasto oficial en realidad au-
ment. En trminos generales, puede decirse que la capacidad para hacer re-
A Skeptical View", Intemational Public Managemmtfournal; vol. 1, nm. 1, 1996, pp. 107-123;
del mismo autor, "The New Public Management: How to Turn a Theme into a Legacy", Public
Administration Revieu, vol. 58, nm. 1, 1997, pp. 231-238.
16 Pollitt, "Is the Emperor in His Underwear?", op. cit., pp. 181-199.
,"
i'
cortes que permitan disminuir los costos es algo bueno, pero no es posible
afirmar que con ello se obtendr el mismo nivel de ahorro en muchos y muy
distintos pases.
- Procesos. Existen algunas historias de xito, pero muy a menudo son
resultado de haber permutado una cosa por otra, como sera, por ejemplo,
mejorar la atencin para unos clientes a cambio de dejar de servir a otros ms
difciles o necesitados. Al mejorarse los trmites a veces se beneficia ms a unas
personas que a otras, lo que puede dar lugar a una discriminacin involunta-
ria; as, el xito del proyecto estrella a veces se obtiene a expensas de otros pro-
yectos que perdieron apoyo. Al igual que en el caso del ahorro absoluto, tam-
bin es difcil demostrar mejoras absolutas.
- Eficiencia. Aqu, de nuevo, suele tratarse de permutas. Por ejemplo, si
bien la subcontraracin quiz reduzca los costos de los servicios, estos mismos
y aqullos a quienes se sirve podran cambiar para mal. Algunos de los estu-
dios que documentan las supuestas mejoras presentan muchos errores, por lo
que no puede confiarse en sus conclusiones.
- Efectividad. Los intentos por demostrar las mejoras en la efectividad
se topan con la dificultad que plantea tanto medir los resultados -incluso los
productos- como controlar los otros factores que podran estar propiciando
esas mejoras, aparte de las reformas administrativas. Mi propia investigacin
muestra lo difcil que es evaluar los incrementos en efectividad causalmente
atribuibles a factores organizacionales o administrativos. Segn Pollitt, "los
casos en los que existen evidencias irrefutables de que la reforma gerencial pro-
dujo acciones de gobierno ms efectivas son muy escasos".17
- Capacidad. Los funcionarios por eleccin suelen hacer declaraciones
grandilocuentes sobre las mejoras que lograron durante su gestin. Sin embar-
go, lo que presentan como pruebas muy a menudo son ancdotas, buenas his-
torias o extractos de entrevistas, ms que datos concretos y bien documentados
de las mejoras. Pollit afirma: "el jurado an carece de pruebas de 'transformacio-
nes a los sistemas', y es posible que siga careciendo de ellas por algn tiempo". 18
Estas evidencias sugieren que, ante las reformas de tipo NGP, los gobier-
nos que pretenden mejorar sus niveles de desempeo deberan remplazar el
entusiasmo ideolgico y el optimismo partidisra'? por una actitud realista.
El realismo resulta an ms importante en el mundo en vas de desarro-
llo y, en particular, en Amrica Latina. En su anlisis de las experiencias ati-
17/bid
18/bid
u Charles Polidano, David Hulme y Manin Minogue, "Condusions: Looking beyond the
New Public Management", en Minogue, Polidano y Hulme, op. cit.; pp. 278.293.
REFORMA A LAGESTIN PBLICA: TENDENCIAS Y PERSPECTIVAS 113
noamericanas de reforma administrativa, durante un periodo de setenta aos,
Peter Spink lleg a la siguiente conclusin:
Al examinar la historia de las reformas realizadas en varios pasesy sus principa-
les acontecimientos polticos, vemos que los intentos sistemticos y coordinados
por .realizar reformas profundas a la administracin pblica nunca han tenido
xito en los periodos de gobierno plural y democrtico. Si bien se intent y ha
intentado llevar a cabo dichas reformas, los resultados nunca han igualado ni de
lejos lo que se esperaba de ellas."
En el caso de Amrica Latina, sostiene Spink, el anlisis profundo de las
experiencias tenidas con las reformas administrativas "debera cuando menos
hacer surgir serias dudas respecto del optimismo imperante y de la orientacin
de las actividades que actualmente se realizan"." Ms an, como lo sealan
Minogue y Cornmon.F los modelos gerencialistas, que resultan atractivos a las
lites polticas de los pases industrializados del norte, son menos apropiados
para responder a los retos que enfrentan las naciones en vas de desarrollo, lo
que explica los muy pocos xitos que con ellos se ha tenido en la regin.
Ahora bien, las conclusiones que de todo esto se derivan no tienen que
ser completamente pesimistas. Segn Pollit: "En muchos pases han podido
hacerse recortes. Las mediciones de la eficiencia definitivamente han aumen-
tado en muchos respectos. Una y otra vez ha quedado demostrado cmo el
hecho de hacer pblicos los objetivos produce mejoras en dimensiones espe-
cficas. En muchos casos, ciertos servicios se han vuelto ms flexibles y fciles
de emplear para los usuarios" Y No obstante, an no se conocen con certeza
todos los efectos colaterales y las permutas. Afirma Pollit: "Slo en casos muy
contados se dispone de la hoja de balance completa para poder examinarla a
fondo".24
De esta manera, la experiencia no ofrece muchas evidencias que susten-
ten la idea de la convergencia, la cual constituye un tema muy complejo y po-
lrnico." Debe hallarse un equilibrio entre capitalismo y democracia, es decir,
20 Spink, op. cit., pp. 105 Y106.
21 Ibid., p. 92.
22 Martin Minogue, "Changing the State: Concepts and Pracrice in the Reforms of the Pu-
blic Sector", en Minogue, Polidano y Hulme, op. cit., pp. 17-37; Cornmon, op. cit.
23 Pollir, "Is rhe Emperor in His Underwear?", op. cit., p. 195.
24lbid., p. 196.
25 Christopher Pollit, "Clarifying Convergence: Striking Similarities and Durable Diffe-
rences in Public Management Reform", Publc Ma114gnnmt Reoiew, vol. 4, nm. 1, 2001, pp.
471-492.
114 DE LAADMINISTRACIN PBLICAA LAGOBERNANZA
entre un mercado fuerte y un Estado fuerte. Pero la historia e instituciones de
cada pas determinan en gran medida que pueda lograrse ese equilibrio. Pese
a su aparente entusiasmo por la NGP, la OCOE seal con razn que "no exis-
te un modelo nico de reforma ni soluciones prefabricadas a los problemas del
Estado burocrcico'v" Y aunque los pases de la Unin Europea deben todos
acatar sus polticas y reglamentos, cada uno es libre de hacerlo a su manera.
Es posible que este tipo de convergencia tienda a ser selectivo o parcial, en
cuanto afecte a unas instituciones, funciones o reas de polticas ms que a
otras; pero esto no es nada nuevo. Las ideas y trminos que se emplean para
expresarlo hace mucho tiempo que cruzaron las fronteras y se convirtieron en
lingua franca entre todas las lites administrativas del mundo, motivando a
menudo acciones imitativas o, cuando menos, discursos imitativos. Es de es-
perarse que lo mismo siga ocurriendo.
REFORMAS A LA GERENCIA PBLICA EN ESTADOS UNIDOS
Si bien el tema de la reforma administrativa apareci de manera relativamen-
te sbita en el discurso internacional durante los aos noventa, en la vida po-
ltica estadounidense ha sido un tema recurrenre'? y, en particular, desde la
eleccin, en 1990, del presidente Bill Clinton y el vicepresidente Al Gore. En
contraste, la Estrategia para la Reforma de la Administracin Pblica de M-
xico, que data de 1997, es muy joven. La experiencia de Estados Unidos ilus-
tra los problemas complejos y de difcil solucin que entraa una reforma ad-
ministrativa. Por tal motivo, podra ser til como ejemplo para Mxico.
Comparacin entre Mxico y Estados Unidos
Son varias las razones que hacen a estos dos pases 10 suficientemente simila-
res para que las lecciones que se extraigan en uno y otro lado de nuestra fron-
tera comn resulten tiles para ambas partes.
En primer lugar, la estructura de la gobernanza de Mxico y muchos aspec-
tos de su rgimen poltico son, a grandes rasgos, semejantes a las estructuras ins-
titucionales y a la poltica de Estados Unidos. Esto es an ms cierto desde que
26 OCDE, Gouemance in Transition: PublicManagement Riforms in OECD Countries, Pars,
PUNUVOECD, 1995,p. 19.
ir Laurence E. Lynn, Jr., PublicManagement asArl, Science, and Proftssion, Chatharn, New
Jersey, Chatham House, 1996.
,:/
REFORMA A LA GESTI6N PBLICA: TENDENCIAS Y PERSPECTIVAS 115
se inici en Mxico una competencia poltica genuina. Al igual que Estados
Unidos, Mxico est organizado como repblica federal, en la que existen tres
niveles de autoridad: nacional, estatal y local. En ambos pases, los tres niveles
de gobierno. participan en la implementacin de las polticas pblicas, y las di-
ficultades que implica traducir los planes y polticas nacionales en resultados
tangibles en escala local son tambin similares en ambos: cmo puede garanti-
zar el gobierno nacional que todos los nios reciban una educacin de alta ca-
lidad? Qu puede hacer para que sus ciudadanos ms pobres reciban atencin
mdica, recursos bsicos pilra subsistir, una vivienda adecuada y servicios espe-
cializados, sin importar dnde vivan?Tenemos las mismas preocupaciones.
En segundo lugar, en ambos pases cada cambio de rgimen significa un
cambio de personal y de polticas pblicas. Nosotros, al igual que ustedes,
transitamos hacia un nuevo partido en el poder y nuevas polticas pblicas.
Como explicar ms adelante, la "rinvencin del gobierno", que era priorita-
ria para el rgimen de Clinton, fue abandonada y sustituida por la "adrninis-
tracin del desempeo" (perftrmance management), que constituye ahora el
tema central del gobierno de Bush.
Por otra parte, existen diferencias muy importantes entre nuestros dos
pases:
- A diferencia de Estados Unidos, cuya Constitucin prescribe un siste-
ma de poderes independientes y federados, la gobernanza en Mxico (an) no
est constreida por pesos y contrapesos formales o por la separacin formal
de las facultades de cada una de las tres ramas de gobierno.
- La tradicin legislativa mexicana est basada en los conceptos euro-
peos del derecho civil, mientras que la estadounidense se sustenta en la nocin
inglesa del derecho consuetudinario, lo cual marca diferencias fundamentales
en cuanto a la capacidad de los tribunales para conocer de las quejas de los
ciudadanos.
- En Mxico, el Ejecutivo slo puede permanecer en el poder por un pe-
riodo de seis aos, mientras que en Estados Unidos puede servir por dos o in-
cluso tres periodos.
- A diferencia de Estados Unidos, Mxico carece de un sistema de ser-
vicio de carrera formal y meritocrtico, que estipule los derechos y responsa-
bilidades de los servidores pblicos.P En Estados Unidos existen tanto una ca-
tegora equivalente a los "trabajadores de confianza', sobre todo en los niveles
ms altos de gobierno, como sindicatos de empleados pblicos. Sin embargo,
28 Sobre este punto hay que sealar que e! artculo se escribi antes de que se expidiera la
Ley de! Servicio Profesional de Carrera para la Administracin Pblica Federal. que fue publica-
da en e! Diario Oficial e! 10 de abril de 2003. [N. del E.].
116
tambin hay, en todos los niveles del gobierno, un nmero considerable de
servidores pblicos -entre ellos, funcionarios y administradores con mucha
antigedad- que cuentan con seguridad laboral y se sienten muy ligados a su
institucin o cargo. Por otra parte, en Estados Unidos no existe algo equiva-
lente a las "camarillas". El propsito del servicio pblico siempre ha sido el de-
sempearse con lo que llamamos una "competencia neutral", es decir, que los
servidores pblicos apliquen las polticas pblicas con toda la aptitud y com-
petencia posibles, independientemente del partido poltico que est en el po-
der y de que el funcionario est de acuerdo o no con la poltica.
- Estados Unidos no tiene algo equivalente al Plan Nacional de Desa-
rrollo, ni tampoco contamos con una tradicin fuerte de planeacin de pol-
ticas y programas. Hasta la fecha, las instituciones en Estados Unidos no han
tenido que elaborar un Programa Operativo Anual, aunque, como lo veremos
ms adelante, quiz empecemos a parecernos en esto ms a Mxico. En Esta-
dos Unidos, el documento principal en el que aparece una planeacin es el
presupuesto anual de las autoridades elegidas. Los polticos estadounidenses se
fijan en lo que dicen los presupuestos, no en los planes.
- Tanto en el gobierno de Estados Unidos como en el de Mxico hay co-
rrupcin e ineficacia en todos los niveles: nacional, estatal y local. Sin embar-
go, este problema est ms generalizado en Mxico y constituye una preocupa-
cin importante para la administracin pblica, pues determina, por ejemplo,
que la descentralizacin y privatizacin puedan o no tener xito.
- En Mxico an no se reconoce la gerencia pblica como un campo in-
dependiente de la enseanza y la investigacin, quiz salvo en lo que concier-
ne a la administracin de las empresas estatales.
- Las tecnologas administrativas, como la evaluacin imparcial de pro-
gramas, que a menudo realizan subcontratistas externos o centros de investiga-
cin, y el anlisis de las polticas como parte de la administracin de una insti-
tucin, son, a mi parecer, menos practicadas en Mxico que en Estados Unidos.
- En Estados Unidos, las ONG (que llamamos organizaciones sin fines de
lucro) estn muy controladas por la legislacin pblica en materia de incorpo-
racin y exencin de impuestos. Esto prcticamente no ocurre en Mxico.
- Por encima de todo, el Estado administrador en Estados Unidos es re-
flejo de nuestra propia historia, de nuestro afn por garantizar que un gobier-
no todopoderoso no usurpe nuestras libertades. Lo que queremos es una bu-
rocracia que represente al pueblo, servidores pblicos que den muestra de una
competencia neutral, y un liderazgo ejecutivo que sea motor del cambio y el
progreso. En Mxico los valores bsicos y permanentes sin duda son distintos,
por lo que el Estado administrador mexicano tambin debe de ser diferente
del estadounidense.
Principales reformas enEstados Unidos
La reforma administrativa es un tema recurrente en la vida poltica de Estados
Unidos,29,ypor ello tambin lo ha sido desde la eleccin, en 1990, del presi-
dente Bill Clinton yel vicepresidente Al Gore. En las ltimas dcadas, la refor-
ma administrativa se ha convertido en una especie de obsesin poltica, propi-
ciada tanto por los polticos liberales como por los conservadores, quienes
quieren tener una burocracia menos burocrtica, un gobierno menos costoso y
programas pblicos qUt; respondan ms a lo que de ellos esperan los responsa-
bles de su implementacin y los ciudadanos contribuyentes. En aos recientes,
ha habido tres iniciativas importantes en Estados Unidos: la promulgacin por
el Congreso de la Ley sobre el Desempeo y Resultados del Gobierno, el es-
fuerzo incesante del presidente Bill Clinton y el vicepresidente Al Gore por
"reinventar el gobierno" y, en fecha ms reciente, la poltica del presidente
George W. Bush de promover la administracin del desempeo en todas lasen-
tidades y programas nacionales. Estas acciones representan tres intentos dife-
rentes por lograr que la presupuestacin y la administracin pblicas produz-
can resultados mensurables y rentables.
En agosto de 1993, el presidente de Estados Unidos promulg la Ley so-
bre el Desempeo y Resultados del Gobierno (LDRG) cuya propuesta presen-
t el Congreso. De acuerdo con el prembulo de la ley, su objetivo es decre-
tar el uso de la planeacin estratgica y la medicin del desempeo dentro del
gobierno federal. En particular, se propone conseguir que la poltica se preo-
cupe menos por los insumos para la produccin colectiva de bienes y servi-
cios, y ms por la planeacin del presupuesto y la administracin pblica di-
rigidas a obtener resultados mediante la actividad gubernamental.
Especficamente, la LDRG requiere al Poder Ejecutivo que:
- todas las entidades federales pongan a disposicin tanto de la Oficina
de Administracin y Presupuesto (OAP) como del Congreso un "plan estrat-
gico" que abarque un periodo no inferior a cinco aos;
- el director de la OAP exija a las entidades que presenten un plan de de-
sempeo anual, que contenga todas las actividades programadas en el presu-
puesto presentado por las mismas, y que
- el director de cada una de las entidades someta ante el presidente y el
Congreso un informe sobre el desempeo del programa durante el ao fiscal
inmediato anterior.
Adems de estas disposiciones, las instituciones estn autorizadas para
proponer la derogacin de ciertos "requisitos y controles de procedimiento
29 bid.
118
administrativo, tales como la definicin de los niveles jerrquicos del perso-
nal, los topes a las compensaciones o remuneraciones, y la prohibicin o res-
triccin en cuanto a transferencias financieras (... ] a cambio de una rendicin
de cuentas individual o por organizacin con respecto al logro de una deter-
minada meta de desempeo". Este quid pro quo constituye un claro rompi-
miento con las antiguas prcticas de reforma, y refleja un intento por sustituir
la rendicin de cuentas basada en el cumplimiento de reglas por una rendi-
cin de cuentas del desempeo.
Segn Don Kertl, quien ha seguido muy de cerca los progresos de las re-
cientes reformas en Estados Unidos, la LORG "es el sistema basado en resulta-
dos ms ambicioso del mundo".30 Sin embargo, lo cierto es que muchas insti-
tuciones estadounidenses -y quiz la mayora- no estn capacitadas para
cumplir con lo que la ley exige. Por ejemplo, para que la LORG tenga xito es
preciso que el nivel de administracin y contabilidad de las finanzas sea ma-
yor que el que actualmente existe. Ms an, muchas entidades del gobierno
federal, sobre todo en lo que se refiere a la poltica social, operan por medio
de redes de organizaciones en los niveles federal, estatal y local, que compren-
den, entre otros, ONG y sectores sin fines de lucro. Por ende, los organismos
federales no pueden ejercer sino una influencia o control marginales o indirec-
tos sobre los otros miembros de la red con respecto a lo que ocurre afuera. Es
decir, no tienen el control de los programas de los que son responsables.
Ahora bien, el principal resultado de la decisin que tom el Congreso
estadounidense de promulgar e implementar la LORG ha sido una prolifera-
cin de productos de papel: el fruto del esfuerzo tecnocrtico, aparentemente
de largo alcance -ycopiosamente documentado--, por elaborar planes, nor-
mas de desempeo y metas, as como medidas para evaluar si las mismas fue-
ron alcanzadas y su situacin con respecto al presupuesro." Estos productos
de papel son la consecuencia de los requisitos impuestos por la LORG. Al eva-
luarse las reformas se presta atencin, bsicamente, a la adecuacin tcnica de
estos productos de papel y los procesos que se encuentran detrs de ellos. As,
la revisin que llev a cabo la General Accounting Offlce de algunos planes
estratgicos reales se enfoc casi por completo en hacer crticas a aspectos for-
males,32 sin hacer mencin de que hubiera habido algn intento por deterrni-
30 Kettl, Tbe Global Public Managtmtnt Reuoiution, op. cit., p. 63.
31 U.S. Office of Management and Budget (USOMB), Gouemment- Wif Ptrformanct Plan,
Budgttoftht United States Gouemment, Fiscal ~ a r 1999, Washington, D.C., U.S. Government
Printing Office, 1998.
32 U.S. General Accounting Office (USGAO), ManagingforRtsults: Agtncits'Annual PtrJor-
manee Plans CanHelp Addrtss Strattgic Planning Challtngts, Washington, D.C., U.S. Govern-
rnent Priming Office, 1998.
REFORMA A LA GESTION PBLICA: TENDENCIAS Y PERSPECTIVAS 119
nar si los planes modificaron la forma de pensar o de tomar decisiones, o si el
esfuerzo de planeacin dio por resultado que la administracin de los progra-
mas se enriqueciera con nuevas ideas, se lograra una mayor eficiencia o se ade-
cuaran las prioridades. Se ha visto poco inters por conocer los cambios ocu-
rridos en las prioridades u operaciones a partir de la aplicacin de la LDRG.
Otra accin recientemente emprendida en Estados Unidos fue la Revi-
sin Nacional del Desempeo (RND), que iniciaron el presidente Clinton y el
vicepresidente Al Gore. A principios de 1993, este ltimo encabez una ini-
ciativa de ocho aos, popularmente llamada "Reinvencin del gobierno", que
buscaba crear un gobierno ms pequeo, barato y efectivo. El programa con-
templaba cuatro aspectos, que Paul Light resume de la siguiente manerar"
- Reducir elpapeleo, lo que inclua simplificar el proceso presupuestario,
descentralizar las polticas de personal, reorientar a los inspectores generales y
dar mayores facultades a los gobiernos estatales y locales.
- Dar prioridad a los clientes, por ejemplo, exigiendo que las organiza-
ciones de servicios compitieran y emplearan los mecanismos de mercado pa-
ra resolver problemas.
- Facultar a los empleados para que obtuvieran resultados, mediante la
descentralizacin del poder decisorio, la creacin de una sociedad empleados-
gerencia y el ejercicio del liderazgo, entre otros recursos.
- Regresara lo bsico, lo que inclua eliminar programas, invertir en ma-
yor productividad y hacer reingeniera de programas para reducir costos.
Otras iniciativas especficas de la RND, tendientes a mejorar el desempe-
o, fueron:
- Evaluacin comparativa que se describe como "el pro-
ceso de medir y comparar continuamente con otras organizaciones de cual-
quier parte del mundo, para obtener informacin sobre filosofas, polticas,
prcticas y disposiciones que puedan ayudar a que el desempeo de su organi-
zacin mejore". Como parte del Consorcio Federal de Evaluaciones Compara-
tivas de la RND, las entidades federales estn trabajando de manera conjunta
para hacer este tipo de comparaciones con las principales empresas privadas del
mundo y las entidades gubernamentales con mejores niveles de desempeo.
- Laboratorios de reinvencin, definidos como organizaciones o activida-
des innovadoras (haba 325 en febrero de 1998), que se crean para probar o
poner como prototipos formas radicalmente nuevas de hacer negocios para
despus compartir con el gobierno sus ideas, xitos y lecciones. La categora
de laboratorio no implica que se otorguen estmulos o exenciones particulares.
33 Paul C. Light, TbeTiMS ofRqvrm: MakingGouemment Wrk, 1945-1975, New Haven,
Yale UniversityPress, 1997.
120
DE LAADMINISTRACI6N PBLICA A LAGOBERNANZA
- Sociedades para el desempeo, en las cuales los gobiernos federal, estata-
les y locales, de manera conjunta con los proveedores de servicios, disean los
programas y evalan su desempeo. Entre los supuestos beneficios se encuen-
tran el contar con fuentes de financiamiento consolidadas, delegar la toma de
decisiones y reducir el papeleo, con el estmulo consecuente de tener ms fi-
nanciamiento y otras ganancias derivadas de la mayor eficiencia.
Adems de estas iniciativas vistosas y en mayor o menor medida audaces,
la RND reconoce y apoya otras iniciativas de mejora gubernamental de muy
distintos tipos, entre ellas: crear sociedades interinstitucionales, optimizar la
administracin de los recursos humanos, reducir los reglamentos internos,
mejorar la administracin de los viajes, reformar las prcticas de compras p-
blicas, eficientar los sistemas de apoyo, hacer recortes, rendir cuentas en ma-
teria fiscal, administrar con vistas a obtener resultados, transformar las estruc-
turas orgnicas y modernizar la tecnologa de informacin.
Queriendo sintetizar los logros de la RND, James Thompson seala que
sta "incorpora un conjunto de acciones diversas encaminadas a alcanzar ml-
tiples objetivos'T" En primer lugar, Thompson condens y catalog los obje-
tivos de la RND como de primero, segundo y tercer rdenes de importancia.
Los de primera importancia comprendan la aplicacin de recortes, la reduc-
cin de los costos administrativos y la reforma de los sistemas administrativos.
De segundo orden de importancia eran: descentralizar la autoridad hacia las
entidades, dar facultades a los empleados en contacto directo con la gente y
promover el cambio de cultura en las instituciones. De tercer orden era mejo-
rar la calidad de los servicios pblicos y la eficiencia de los procedimientos de
trabajo de las entidades.
Despus, Thompson llev a cabo un amplio estudio de los resultados de
la RND en cuanto al cumplimiento de esos objetivos y con base en una encues-
ta realizada por una entidad del gobierno estadounidense. "Una conclusin
general-observa- es que, si bien se ha tenido cierto xito con respecto a los
objetivos menores de primer orden, las metas esenciales de la reinvencin, las
ms elevadas, de segundo y tercer orden no han mostrado sino avances muy
limitados. De esta manera, los objetivos relativos a los recortes y a la reduccin
de costos se alcanzaron en gran medida [... ) pero no hay evidencias de una
mejora significativa y sistemtica en la calidad de los servicios y la cultura' .35
En muchos sentidos, estas dos grandes iniciativas de reforma en Estados
Unidos -la LDRG y la RND- han tenido efectos contrarios para la adminis-
34James R. Thompson, "Reinventing as Reform: Assessing the National Performance Re-
view", Pub/k Administration Revieu; vol. 60. nm. 6. 2000, p. 509.
35 bid., p. 510.
tracin pblica. Mientras que el xito de la LDRG dependa de una burocracia
profesionalizada que fuera capaz de elaborar objetivos, planes y mediciones
detalladas, la ~ D , por su parte, desconfiaba de una administracin profesio-
nalizada y de las complejas maquinarias administrativas. El resultado de esto
es que los cambios en la burocracia estadounidense son lentos y graduales.
Como lo observ uno de mis colegas, "al parecer el statu quo prevalecer", a
menos que surja un liderazgo inusualmente fuerte o que la supervivencia de
la institucin sea amenazada por el Congreso o el gobierno y deba entonces
cambiar para superar el peligro.
La tercera iniciativa de reforma que se emprendi en Estados Unidos en
tiempos recientes arranc a principios de 2002. Durante la presentacin ante
el Congreso de su plan presupuestario para el ao riscal 2003, el presidente
George W. Bush revel su "agenda administrativa", cuya caracterstica central
es la "tabla de calificacin de la administracin del Poder Ejecutivo", que eva-
la los 26 principales departamentos en funcin de su desempeo en cinco
reas generales de administracin del gobierno:
- administracin estratgica del capital humano
- subcontratacin competitiva
- mejora en el desempeo financiero
- ampliacin del gobierno electrnico
- integracin del presupuesto y el desempeo
De acuerdo con las primeras calificaciones (verde para "bien", amarillo
para "debe mejorar" y rojo para "reprobado"), casi todos los departamentos sa-
lieron muy mal en las cinco reas. Dichas calificaciones al parecer se basaron
en la opinin de los inspectores presupuestarios de la DAP. No se dio ningn
verde y slo unos cuantos amarillos; el resto fueron rojos. El gobierno ha pro-
metido que actualizar las calificaciones dos veces al ao y que publicar un
informe semestral, en el verano.
Un segundo y ms importante cambio que introdujo el gobierno de Bush
fue la recomposicin del presupuesto federal. El presupuesto ahora est orga-
nizado por entidad, no con base en los cdigos de funcin presupuestaria, que
databan de hace cincuenta aos. Asimismo, la rendicin de cuentas se hace
ahora por departamentos, y no por reas de polticas, las cuales involucran a
varias entidades. Ms an, en el captulo relativo a cada institucin se desta-
can sus principales actividades y se presenta una evaluacin del desempeo
que tuvo en funcin del logro de objetivos en ciertos programas. Se evalu un
total de 126 programas: 43 de ellos se calificaron como efectivos, 22 como
medianamente efectivos y 41 como ineficaces; en 20 casos fue imposible dar
una calificacin. Las partidas presupuestarias se asignaron, en cierta medida,
tomando en cuenta estas evaluaciones de desempeo.
Existen evidencias de que las instituciones estn atentas a las prioridades que
ha marcado el presidente y hacen su mejor esfuerzo por lograrlas. Sin embargo,
la mayora de los estudiosos de la reforma a la gerencia pblica considera la ini-
ciativa Bush ms como una estrategia poltica que como un esfuerzo real por
transformar el modo en que el gobierno es administrado o por mejorar la eficien-
cia o utilizacin de las partidas asignadas. Al igual que en el caso de la RND, los
expertos no esperan muchos cambios en la cultura o-calidad de las instituciones.
Resulta interesante comparar el mtodo del gobierno de Bush con el que
plantea el Proyecto sobre el Desempeo del Gobierno, patrocinado por una fUn-
dacin y con sede en la Escuela Maxwell de Ciudadana y Asuntos Pblicos de
la Universidad de Syracuse." Con la subvencin de The Pew Charitable Trusts,
el proyecto combina los resultados de una amplia encuesta realizada en cada una
de las instituciones con informes muy completos, lo que da por resultado una
descripcin pormenorizada de la capacidad administrativa y el contexto en el
que sta se practica. Los miembros del proyecto calificaron a cada entidad en
cinco reas: administracin financiera, administracin de la tecnologa de infor-
macin, administracin de los recursos humanos, administracin con vistas a los
resultados y, cuando era pertinente, administracin del capital. Los puntajes se
basaron en 22 criterios, que elaboraron y afinaron en el curso del proyecto tan-
to los paneles de acadmicos expertos y administradores del gobierno, como los
miembros del proyecto. Las notas obtenidas en las cinco reas de administracin
se promediaron para asignar la calificacin total a cada institucin.
El equipo del proyecto estudi las respuestas que dieron las entidades a su
encuesta (slo una institucin no particip) y examin con detenimiento miles
de pginas de documentacin perteneciente a ellas. En la mayora de los casos,
recibi amplias facilidades para entrevistar a cientos de funcionarios, gerentes y
empleados, as como a sus clientes, crticos, proveedores y supervisores. Asimis-
mo, los miembros del equipo invirtieron cientos de horas en elaborar, analizar
y asignar las calificaciones. Mediante este proceso llegaron a comprender que,
si bien los objetivos gerenciales y los obstculos que encuentran difieren de una
institucin a otra, ciertas situaciones son comunes a todo el gobierno:
- La mayora de las instituciones no est funcionando tan bien como
podra hacerlo.
- Dada la relativa antigedad y complejidad de sus problemas adminis-
trativos, la mayora de ellas funciona mucho mejor de lo que podra esperarse.
- Los funcionarios elegidos a menudo actan de tal forma que resulta
muy difcil administrar eficazmente las entidades.
l6 Ms informacin sobreesreproyecto en elsitiohttp://www.maxwell.syr.edulgpp/index.asp,
de donde se tom el material para lo que sigue.
REFORMA A LA GESTIN PBLICATENDENCIAS y PERSPECTIVAS 123
El equipo encontr que, en general, los administradores federales realizan
una labor sorprendentemente buena para conseguir que la institucin cumpla
con su misin, a pesar de las difciles contingencias que enfrenta. Ms an,
solventar esas contingencias es una tarea gradual, compleja y de largo plazo,
que se halla inserta en una trama de intereses nacionales y locales, de cambios
constantes en las condiciones econmicas, sociales y democrticas, de priori-
dades polticas encontradas, y de la falta de consenso nacional respecto de los
lmites adecuados para la accin y la responsabilidad gubernamentales.
En opinin de algunos expertos, la estrategia de Bush, similar a la del De-
partarnento del Tesoro del Reino Unido en cuanto al establecimiento de me-
tas de desempeo, resulta en cierto sentido contraria al espritu de la NGP. Es
decir, ambos tipos de reformas son sistemas anticuados, verticales, de coman-
do y control, que se valen de la informacin sobre el desempeo para ganar in-
fluencia poltica sobre los departamentos y entidades a fin de que hagan lo que
el gobierno elegido desea. Segn esta opinin, la estrategia de calificar los de-
partamentos es una excusa para tecortarles el presupuesto, ms que una medi-
da que forme parte de un esfuerzo constante para optimizar la administracin.
La iniciativa de Bush se asemeja al sistema de Acuerdos del Servicio P-
blico del Reino Unido, que comprende todas las instituciones ejecutivas y los
rganos pblicos no departamentales, y establece topes de gasto, mediciones
y metas de desempeo para los proveedores de servicios. Este complejo siste-
ma tenda a centralizar en el Departamento del Tesoro el control de la asigna-
cin y administracin de los recursos, y, de haber sido implementada segn el
diseo original, habra implicado una fuerte orientacin estratgica y racional.
Sin embargo, como lo seala Colin Talbot, experto en la reforma administra-
tiva britnica, la poltica del Ejecutivo triunf. El Parlamento, por ejemplo,
no supo aprovechar la riqueza que implicaba la informacin sobre desempe-
o, el establecimiento de metas y los convenios de desempeo. Por otra par-
te, el proceso de revisin del gasto ha sido secreto.Y La experiencia estadouni-
dense en estos dos rubros es idntica a la britnica.
Ahora bien, la importancia otorgada a la reforma del gobierno ha tenido
poca resonancia entre la opinin pblica de Estados Unidos, que prctica-
mente no se ha interesado por el tema. El nico hecho al cual se prest cierta
atencin fue el recorte de empleados federales -uno por cada siete trabaja-
dores o, en otras palabras, 350 000 personas. En cambio, lo que llama mucho
la atencin de los medios de comunicacin y del pblico en general es el des-
cubrimiento de casos de "desperdicio-fraude-engao", es decir, escndalos rna-
37 Las opiniones del profesor Talbot aparecieron en las notas publicadas en la International
Public Management Nerwork (http://www.inpuma.net).
124
DE LAADMINISTRACIN PBLICAA LAGOBERNANZA
yores, corrupcin, incompetencia mayscula, recaudadores que abusan de los
ciudadanos, programas importantes de adquisiciones que fracasan o estupidez
administrativa. Pero estos desastres polticos tambin representan para otros
excelentes oportunidades polticas, que sirven para captar la atencin y alen-
tar la idea de que es urgente que se inicie un programa de reformas, para bus-
car soluciones a problemas muy antiguos. -
EL FUTURO DE LA REFORMA A LA GESTIN PBLICA
La reforma a la gestin pblica plantea retos conceptuales, polticos yadmi-
nistrativos muy complejos. Un Estado en vas de desarrollo, como es Mxico,
debe resolver la cuestin paradigmtica de hallar el equilibrio adecuado entre
la capacidad administrativa y el control democrrico.P Cada uno de estos as-
pectos de la gobernanza, la capacidad yel control implica problemas nicos y
singulares.
Si crear un apropiado nivel de capacidad administrativa constituye un re-
to para los pases desarrollados, como Estados Unidos, lo es an ms para las
naciones en vas de desarrollo, como Mxico. Segn Colin Talbot: "Los servi-
cios pblicos son sistemas extremadamente complejos e interconectados [que]
no pueden ser manejados mediante mecanismos centralizados de tipo coman-
do y control". Requieren transparencia, participacin de los interesados, es-
crutinio, concurrencia del pblico. En este mismo tenor, Barbara Nunberg
observa: "las reformas administrativas [son] las ms complejas y difciles de lo-
grar [... ] pues es necesario transformar comportamientos y procedimientos a
todo lo largo del sistema burocrtico". 39
Con respecto a los pases en vas de desarrollo, como Mxico, Joan Prats
i Catala identifica tres factores relacionados con lo que denomina "goberna-
bilidad democrtica", a saber, lderes con visin y habilidades para conseguir
apoyo poltico para sus programas; "los valores institucionales y culturales
ms profundos [de un pas] y las reglas verdaderas de los juegos poltico, eco-
nmico y social";40as como la capacidad para formular e implementar las po-
38 Gerald Garvey, "False Promises: The NPR in Historical Perspective", en Donald F. Kettl
y John J. DiJulio (eds.), Inside thReinvention Macbine: Appraising Gouemmental Riform, Was-
hington, D.C., The Brookings Institution, 1995, pp. 87-106; Minogue, op. cit.
39 Barbara Nunberg, "Leading the Horse ro Water: Transnational Inducements to Admi-
nistrative Reform", en James L. Perry (ed.), Rmarchin Pub/ic Administration, vol. 5, Stanford,
Connecticut, JAI Press, 1999, pp. 19 Y20.
.jO joan Prats i Catal, "Democraric Governability in Latin America at the End of the
Twentieth Cenrury", en Bresser Pereira y Spink, op. cit., p. 148.
lticas pblicas tequeridas. Por su parte, Polidano presenta un modelo ms es-
tratgico para diferenciar las experiencias de los pases en vas de desarrollo: el
alcance de la reforma, e! pape! que desempean los donadores de asistencia y
la calidad de los conductores de la reforma."! Para construir la capacidad ad-
ministrativa se requiere el esfuerzo conjunto de toda una nacin.
En cuanto al control, joan Prats i Catal advierte que "la democracia y el
mercado tendrn que sobrevivir al choque directo entre ambos". 42 Tmese en
cuenta que el capitalismo mundial exige la desarticulacin o fuerte debilita-
miento 'tanto de la burocracia de comando y control como' de la empresa es-
tatal, la eliminacin de las distorsiones en los precios y de toda interferencia
con la movilidad de capitales y trabajadores. Si e! capitalismo mundial fuera
lo que prevaleciera, la burocracia tendra entonces que disolverse en un con-
junto de instituciones sucesoras cuya forma an no concebimos con claridad,
pero que bsicamente pondra en manos privadas los derechos de propiedad
y el control de las rentas. Sin embargo, el nacionalismo y la democracia inter-
na precisan de! Estado de derecho, de una regulacin de los mercados legal-
mente sancionada, de burocracias competentes que estn bajo el control de las
legislaturas y de instituciones judiciales capacitadas para poner en obra las po-
lticas nacionales.
Max Weber precis lo que el Estado de derecho significa para la burocracia:
los asuntos oficiales los conduce de manera continua y de acuerdo con reglas es-
tablecidas una entidad administrativa cuyo personal tiene deberes bien defini-
dos, autoridad para llevarlos a cabo, facultades estrictamente delimitadas y una
supervisin adecuada.P El personal no tiene derecho de propiedad alguno sobre
los recursos que maneja ni sobre sus cargos. Los asuntos oficiales se conducen
por escrito. Sin estas caractersticas, "no puede existir un sistema de dominio le-
gal en e! que el ejercicio de la autoridad consista en implementar normas pro-
mulgadas". Weber consideraba la burocracia como inevitable y no hall un solo
ejemplo de una burocracia que hubiese sido destruida, salvo en el contexto de
una decadencia general de la cultura. En tiempos recientes, segn B. Guy Peters,
"quiz [el poder burocrtico] slo sea el prerrequisito de un gobierno efectivo en
la sociedad conrempornea't.t" En otras palabras, se dice que la burocracia es
esencial para que los ciudadanos puedan mantener el control del Estado.
41 Charles Polidano, "Why Civil Service Reforms Fail", PublicManagementReview, vol. 3,
nm. 3, 2001, pp. 345-361.
42 Prats i Catal, oJ. cit., p. 148.
43 Max Weber, The Theory o[ Social and Economic Organization, Nueva York, The Free
Press, 1947.
B. Guy Peters, TbeFuture o[Governing: Four Emerging Models, Lawrence, Kansas, Uni-
versity Press ofKansas, 1996, p. 8.
Si la historia de nuestros tiempos es la expansin de la democracia -no
del capiralisrnc-s-, entonces cabra esperar que la burocracia, ms que marchi-
tarse y morir, se convierta en un aditamento indispensable del nacionalismo
competitivo y para la consecucin de las aspiraciones nacionales. Los excesos
burocrticos y el ejercicio arbitrario del poder deben ser combatidos; la trans-
parencia de las operaciones debe garantizarse, y la competencia y rendicin de
cuentas tienen que institucionalizarse y hacerse permanentes. De acuerdo con
Gerald Caiden: "As como el Estado administrador, en tanto motor del desa-
rrollo, podra ser demasiado dominante y represivo, el mercado libre podra
tambin ser demasiado explotador e inequitarivo. Ambos tienen que ocupar
su debido lugar y el uno no debe ser sacrificado por el otro"." Ms adelante
seala: "no debe permitirse que la reforma administrativa altere el equilibrio
de los acuerdos polticos, dando demasiado poder a la burocracia estatal. For-
talecer ese tipo de Estado implica tambin fortalecer otras ramas del gobier-
no, de tal suerte que los polticos puedan conservar el control del Estado [ ... ],
los jueces puedan impugnar actos cuestionables y dudosos del Estado admi-
nistrador [... ] y los rganos independientes [... ] puedan vigilar la integridad
financiera y [...] la equidad de los funcionarios pblicos" .46 .
Como lo sugiere la popularidad internacional del trmino "nueva geren-
cia pblica", estamos en la era de lo que Barbara Nunberg llama "el efecto de-
mostracin global". Lo malo con ste es que "plantea el enorme riesgo de que,
si un pas se enamora de un determinado modelo extranjero, querr aplicarlo
sin analizar detenidamente los prerrequisitos y si cuenta con la capacidad pa-
ra hacerlo"Y Mientras que aprender de las experiencias de otros es algo muy
conveniente, copiar un sistema ajeno es algo que muy probablemente provo-
car ms problemas que los que resuelva.
Esto ltimo es muy evidente. En palabras de Don Kerrl:
La administracin pblica remite inevitablemente a la poltica. Por tanto, una re-
forma administrativa es tambin una reforma poltica, y esta ltima lleva directa-
mente a los asuntos clave de la relacinentre el gobierno y la sociedad [... ] Refor-
mar la administracinpblica no consistetan sloen transformar laadministracin
con nuevasestructuras, procesos y [a menudo menos] personas [... ] La reforma a
la administracin pblica implica fortalecerla capacidad de los funcionarios elegi-
dos para producir resultados. Requierevnculos muy fuertes entre los administra-
dores del gobierno y los funcionarios elegidos. [Ms an] incumbe tanto a los sec-
4\ Caiden, "What Lies Ahead for the Administrative State?", op. cit., p. 307.
46 bid.
47 Nunberg, op. cit., p. 21.
RFORMA A LA GESTIN PBLICA TENDENCIAS Y PERSPECTIVAS 127
tores privado y sin fines de lucro como al gobierno. Es cadada ms frecuente que
las tareas del gobiernosloen parte seanlas tareas que haceel gobierno.
48
La poltica no siempre se interesa por el beneficio a largo plazo de la po-
blacin. Las democracias genuinas estn sometidas a muchas presiones que les
exigen producir resultados de corto plazo, evitar separar a los grupos podero-
sos y postergar aquellos cambios e inversiones fundamentales en el capital so-
cial y humano cuyas ganancias tardan mucho en manifestarse. El pblico, al
menos en Estados Unidos, suele agradecer por poco tiempo la introduccin
de un nuevo servicio o la mejora de uno antiguo. La gente pronto deja de
apreciarlos. "Cunto ms difcil ha de resultar entonces el construir y mante-
ner un consenso respecto de polticas que con frecuencia no ofrecen ningn
beneficio y, por el contrario, entraan un sacrificio en el corto plazo con la es-
peranza de obtener a la larga algunas ventajas difusas e inciertas".49
Los grupos de inters organizados representan una mezcla de bendicin
y maldicin para los administradores pblicos. Por una parte, suelen deman-
dar cambios que aportan beneficios de largo plazo para la poblacin y son alia-
dos del cambio. Por otra parte, sin embargo, a veces se resisten a que se hagan
reformas a programas muy arraigados, o bien exigen el pago de un precio muy
alto a cambio de modificaciones insignificantes. Si el partido en el poder no
prt;sta la suficiente atencin a estos grupos, seguramente sus competidores lo
harn.
A menudo resulta difcil identificar cul es realmente el inters pblico,
cuando -tantos grupos tan especficos y polticamente influyentes reclaman la
atencin. Y el largo plazo, el futuro, es otro pas, que con frecuencia aparece
muy remoto e insondable en comparacin con el presente, con el corto plazo.
Hacer consultas pblicas y exaltar el entusiasmo de la gente puede provocar
ms frustraciones, si se despiertan esperanzas que despus no se cumplen.
Las democracias en todos los niveles de desarrollo econmico enfrentan
estas dificultades y la mayora de ellas se debate con problemas estructurales
fundamentales para adaptar sus estados administradores a las nuevas realida-
des de la globalizacin. Qu hacer para que los formuladores de polticas de
corto plazo se interesen por incorporar los asuntos de largo plazo? Qu hacer
para que el conocimiento sea tomado en cuenta en la toma de decisiones po-
lticas? Acaso la tradicin mexicana de planeacin social y econmica puede
ser una herramienta til para emprender una reforma administrativa sosteni-
da y de largo plazo? Transformar una institucin, modificar de raz el gobier-
48 Kettl, TheGlobal Public Management Revolution, op. cit., p. 68.
49 bid.
128
no son tareas extremadamente difciles y requieren paciencia y resolucin: la
determinacin frrea de tener xito. en una empresa cuyos beneficios tardarn
mucho en manifestarse, quiz incluso hasta el prximo gobierno de Mxico,
por lo cual no es fcil reclamar los crditos en el corto plazo.
Por tal motivo, la pregunta fundamental que debe plantearse es si las ins-
tituciones polticas sern capaces de organizar y estructurar la participacin
poltica y, en particular, si los partidos polticos tendrn xito en este esfuerzo
de generar estabilidad. La modernizacin suele ser peligrosa y traumtica. S-
lo ha sido posible lograrla con un partido altamente exitoso, como fue el ca-
so de las elecciones ms recientes en Mxico. * La presencia de competencia
poltica introduce nuevas incertidumbres en el otrora inalterable paisaje. No
existen "balas de plata" ni panaceas ni "la respuesta acertada", slo mucho tra-
bajo, paciencia y valor poltico.
* El autor hace referencia a las elecciones del afio 2000. [N. del E].
COMENTARIOS
1
DAVID ARELLAN
Muchas gracias por la oportunidad de participar en este seminario. Es un ho-
nor compartir la mesa con tantos y tan distinguidos colegas. El trabajo del
profesor Lynn nos ofrece una informacin muy valiosa y una invitacin para
profundizar en la reforma de la gestin pblica en Mxico, incluso bajo cier-
tos parmetros comparativos. En mi comentario voy atreverme a aceptar esta
invitacin.
El ensayo del profesor Lynn nos habla de la evaluacin parcial que se pue-
de hacer de los esfuerzos gerencialistas de reforma en Estados Unidos, as co-
mo de sus posibles lecciones para un pas como Mxico. Es claro que la ola de
reformas conocida como la nueva gestin pblica o new public management
tiene una difcil labor en comprobar y convencer respecto de los resultados
reales que con ella se han logrado, comparados con aquellos que prometieron
en su retrica. La diferencia entre unos y otros es muy grande, si nos circuns-
cribimos a los elementos ms concretos de los ofrecimientos de la NGP: aho-
rros, mejores procesos, eficiencia, efectividad y mayor capacidad y flexibili-
dad. El profesor Lynn nos recuerda que los resultados que sobre estas reformas
se pueden medir en Estados Unidos son resultados mixtos.
Con algunas reformas se han ahorrado recursos; con otras, menos; otras
ms han resultado bastante caras en cuanto a procesos de eficacia. Algunas
historias exitosas a este respecto se encuentran en la literatura, pero parece
que en ciertos casos hay costos asociados e incluso efectos negativos para los
grupos sociales ms necesitados. Podemos observar, por ejemplo, que se ha
dado mejor atencin a aquellos grupos ms capaces de movilizarse y organi-
zarse. Se habla de discriminacin no intencional, de recentralizacin de pol-
ticas. Se habla incluso de un dficit democrtico causado por las reformas al
estilo <le la NGP. Por ltimo, en relacin con la capacidad y flexibilidad, el
profesor Lynn nos recuerda que lo que hemos encontrado es tambin retri-
ca, polticos elegidos que cuentan historias de xito e innovacin sin ningn
cuidado metodolgico serio. En otras palabras, una evaluacin ms sistern-
[129]
130
tica de los verdaderos resultados de estas reformas est todava en proceso. Al
parecer, nos dice el profesor Lynn, se ha podido llegar a una etapa de realis-
mo donde se observa con ms precaucin la retrica de las reformas gerencia-
listas y se advierte que ser necesario mayor cuidado y atencin para analizar
sus verdaderos efectos. Se necesita ms rigor en el anlisis e informar con ms
claridad para poder evaluar los verdaderos resultados de las reformas adminis-
trativas.
El profesor Lynn nos presenta un interesante resumen de este realismo
aplicado a las reformas ms recientes en Estados Unidos, con el fin de que
podamos sacar lecciones para Mxico y otros pases, considerando nuestras
diferencias y nuestras similitudes. No voy a repetir aqu e! repaso que l hizo
sobre la Nacional Performance Review o la Goverment Performance and Re-
source Act, que describi muy claramente. Voy a aceptar la invitacin del
profesor Lynn y analizar, bajo este mismo ngulo, las reformas gerencialistas
que hemos venido realizando en Mxico; creo que tambin podemos sacar
lecciones de ese anlisis.
Comencemos, por ejemplo, con el Programa de Modernizacin Adminis-
trativa de la Administracin Pblica Federal (PRMAP), la Nueva Estructura
Programtica y el Sistema de Evaluacin del Desempeo, que se intentaron
implementar el sexenio anterior. Estos fueron programas bastante ambiciosos,
de corte gerencialista, que recuperaron trminos largamente olvidados o pro-
bablemente inexistentes en el sector pblico mexicano, tales como rendicin
de cuentas, derechos de informacin, evaluacin e incluso servicio civil de ca-
rrera. Cuando uno analizaba los programas con mayor profundidad, notaba
que la retrica comenzaba a deshacerse en la realidad, porque, cuando se refe-
ran a la rendicin de cuentas, nos decan que la rendicin de cuentas consis-
ta en explicarle a los ciudadanos los procedimientos administrativos con los
cuales actuaba e! gobierno. Y cuando nos hablaban de acceso a la informacin,
nos hablaban de un acceso a la informacin dentro de! aparato administrati-
vo, informacin para que se tomaran mejores decisiones, para que los funcio-
narios pblicos fueran ms eficaces; no se hablaba de apertura de la informa-
cin hacia la sociedad, del control de la informacin que vendra no solamente
del propio aparato administrativo, sino tambin, por ejemplo, del Congreso
o de otros espacios de la sociedad. No haba una propuesta para mejorar las
relaciones entre los ciudadanos y el Congreso, para controlar y supervisar al
gobierno federal en el PROMAP, as como tampoco haba una referencia a una
evaluacin externa independiente acerca de los impactos de los programas p-
blicos. Entonces, mientras la retrica era bastante gerencialista, en el estricto
sentido de la palabra, no haba una intencin real de transformar' el aparato
administrativo.
COMENTARIOS 131
Otras reformas muy importantes, muy ambiciosas como la Nueva Es-
tructura Programtica-Sistema de Evaluacin de! Desempeo, proponan
un presupuesto dirigido por resultados; queran transformar e! aparato que
realizaba e! proceso en uno que se basara en e! desempeo y que, como en
e! caso de Estados Unidos, podra llegar a afectar e! presupuesto. En e! Cen-
tro de Investigacin y Docencia Econmicas encontrbamos grandes difi-
cultades al examinar el desempeo de los organismos gubernamentales.
Simplemente era tan difcil -lo mismo que nos deca el profesor Lynn-
medir, evalar el desempeo, pues, a final de cuentas, lo que observbamos
en la prctica era que todo el sistema que haba sido pensado para sustituir
la estructura inercial basada en procedimientos, un sistema moderno basa-
do en resultados, termin empalmndose con aqul. La evaluacin por re-
sultados se empalm con la evaluacin por procesos. Adems, e! sistema
fue implementado en 1997, tres aos antes de que terminara el gobierno
de Ernesto Zedilla, y esto implic que no se tuviera tiempo para enfrentar
realmente todos los retos y todos los problemas que tendran que resolver-
se ante la puesta en marcha de un sistema con ese grado de complejidad.
Como seal el profesor Lynn con respecto a Estados Unidos, digamos que
los resultados de estos intentos al final del sexenio pasado tambin fueron
mixtos.
Hablemos ahora de los esfuerzos de reforma administrativa del gobierno
de! presidente Fax. El actual gobierno no se ha quedado atrs y est propo-
niendo tcnicamente, ante las grandes dificultades que ha tenido para sacar
adelante otras reformas importantes, una reforma gerencialista de la adminis-
tracin pblica. Se habla, cito casi textualmente la retrica en circulacin, de
un gobierno de innovacin y calidad, basado en una perspectiva de coopera-
cin entre todos los actores, para crear un gobierno que dirija a Mxico hacia
la competitividad, con una burocracia creativa, con funcionarios lderes y en-
frascados con entusiasmo en la transformacin del pas. Tomando ejemplos
de xitos organizacionales, como lanzar un cohete a la luna o ganar la frmu-
la uno, se plantea conectar lderes con proyectos y recursos, procesos enlaza-
dos pensados en funcin de la necesidad de la sociedad (as, en general) y en
una administracin de calidad. Se propugna la transformacin de las estruc-
turas, hacerlas planas y flexibles, con organizaciones conectadas informtica-
mente, descentralizadas y modernas. La retrica del gobierno actual todava
tiene mucho que recorrer para ser creble: en la prctica se habla en algunos
documentos de tres fases, aparte de la llamada de arranque de los primeros
100 das del sexenio: la primera fase es la denominada "encendiendo el fuego
de la innovacin, 2001-2002"; la segunda fase, "avivando las llamas de la in-
novacin, 2002-2004", y a la tercera fase se le conoce como "los 730 das pa-
132
ra cambiar el gobierno para siempre, 2004-2006". Como podemos ver, es to-
dava prematuro hablar de los resultados de esta estrategia, pero es claro que,
al igual que en muchas de estas reformas en el mundo, no se plantean meca-
nismos especficos, y claros, de evaluacin sistemtica para conocer de mane-
ra efectiva si con estas ideas, ms all de la retric:a, se estn logrando cambios
concretos.
Las lecciones que, en relacin con Estados Unidos, nos brinda el pro-
fesor Lynn se repiten en el caso mexicano; no tenemos un mecanismo para
saber si los resultados de estas reformas gerencialistas realmente se van a ir
observando en la prctica. Hablando de esto, no es posible dejar de men-
cionar cambios de suma importancia que estn en proceso en Mxico. La
aprobacin de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin
Pblica Gubernamental y la creacin del instituto encargado de llevar esta
ley a buen puerto es uno de esos cambios. Otro ms es la aprobacin en la
Cmara de Senadores y su discusin en estos momentos en la de Diputados
de un proyecto de servicio civil. En cuanto al primero, estamos hablando de
un cambio sustantivo. Hace apenas unos aos, en un acto celebrado en es-
te mismo Colegio, reciba yo el regao de varios funcionarios pblicos por
atreverme a proponer la aprobacin de una ley de este tipo; me tacharon de
iluso. El presente gobierno la impuls y logr consensuarla. Se trata de un
paso mayor para modificar la relacin de control y supervisin entre el apa-
rato, el gobierno y la sociedad. Habr que cuidarse de excesos y de no ha-
cer de la transparencia de la informacin un fin en s misma; debe ser un
medio para controlar al gobierno pero tambin para impulsarlo a tomar me-
jores decisiones. Malo sera pensar en crear una nueva montaa de norma-
tividades que ahoguen todava ms la accin pblica o, peor an, crear es-
tructuras en el discurso altamente moralistas que pongan la transparencia
como un valor supremo, por encima de la discusin, el consenso, la plura-
lidad de opiniones e interpretaciones. No necesitamos "paladines de la
transparencia", sino anlisis prcticos sobre cmo supervisar al gobierno pa-
ra tomar decisiones.
Respecto del servicio civil, nadie podr estar en desacuerdo con la idea de
tener un sistema que evite la lgica del despojo o, como dicen en Estados Uni-
dos, el spoils system. El servicio civil es una transformacin indispensable para
controlar nuestro aparato administrativo y hacerlo "neutral" y responsable de
las polticas a largo plazo. Pero eso no implica que no debamos estar atentos
a los grandes costos que un sistema centralizado y rgido, aun basado en el de-
sempeo, puede generar en nuestro pas. Crear a toda prisa una estructura bu-
rocrtica enorme y protegida, cara, lenta, difcil de cambiar, sobrenormativi-
zada y centralizada no puede ser tampoco una buena noticia. Habr que estar
COMENTARIOS 133
alertas; es primordial que esta discusin, y la que se dar en los primeros seis
meses de 2003, dado el caso de que la Cmara de Diputados apruebe la ley,
se hagan pblicas para que tengan eco en la sociedad, pues no estamos hablan-
do de un cambio menor. *
As, repasando brevemente la experiencia mexicana, podemos decir que
el argumento del profesor Lynn es correcto: la reforma de la gestin pblica
es en muchos sentidos una reforma poltica. Parafrasendolo: el futuro de la
reforma de la administracin pblica depende de que los lderes polticos la
vean como parte de sus intereses, como intereses de largo plazo del pas y de
los partidos, para poder movilizar el apoyo de la sociedad.
* Yaentr en vigor la LeyFederal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica, Dia-
rio Oficial 11 de junio de 2002, asl como el Instituto Federal de Acceso a la Informacin P-
blica. La Ley del Servicio Profesional de Carrera yatambin entr en vigor, Diario Oficial 10
de abril de 2003. [N. del E],
n
EDUARDO GUERRERO
El profesor Lynn nos ha ofrecido un atractivo recuento de las tendencias en la
literatura sobre gerencia o gestin pblica que rigen actualmente en las prin-
cipales universidades de Estados Unidos. Y seala, con razn, que estas ten-
dencias tericas tienen su referente emprico en las administraciones pblicas
de las democracias industrializadas, donde cada vez cobran mayor prominen-
cia las estructuras descentralizadas y horizontales. Tambin seala el profesor
Lynn que las relaciones del sector pblico con el privado y el social han ad-
quirido nuevos rasgos. Ve los resortes de este proceso de cambio en dos gran-
des fenmenos contemporneos: en primer lugar, la interdependencia econ-
mica internacional y, en segundo lugar, las expectativas de la ciudadana de
que los gobiernos se vuelvan cada vez ms receptivos, ms atentos a las deman-
das de unos ciudadanos cada vez ms participativos y crticos del desempeo
gubernamental.
Coincido asimismo con el profesor Lynn en que la reforma administrati-
va se ha convertido en una prioridad para la comunidad internacional. Nos
encontramos cotidianamente con informes, como los del Banco Mundial o
del Banco Interamericano de Desarrollo, en los que se seala la urgencia de
emprender ambiciosas reformas administrativas. Sin embargo, estos informes
son poco prcticos, pues generalmente adolecen de un gran defecto analtico
y conceptual: no contemplan las instituciones polticas; es decir, nos estamos
dando cuenta continuamente de la importancia de la poltica para emprender
los cambios rnacroadministrativos, as como de la imposibilidad de separar la
poltica y la administracin en la instrumentacin de reformas que aspiren al
xito, pero an detectamos en la visin de agencias internacionales influyen-
tes el vicio de centrar la atencin en las variables administrativas y descuidar
las variables polticas.
El profesor Lynn se refiere en varias ocasiones a Mxico en su escrito y lo
hace con amabilidad, pues en algunas ocasiones nos compara, en una situa-
cin de igualdad, con Estados Unidos, lo que a m me parece un poco excesi-
vo, porque claramente nuestras agencias e instituciones administrativas estn
muy atrasadas en aspectos de racionalidad y eficiencia. Pero, como deca Da-
[134]
COMENTARIOS
135
vid Arellano, tomando esta invitacin para reflexionar sobre Mxico, a m me
gustara profundizar un poco ms en lo que est pasando en el pas. Vaya co-
mentar algunos puntos que me parecen originales de la reforma administrati-
va que experimenta Mxico.
En primer lugar, algo interesante en Mxico es que los resortes del cam-
bio administrativo actual no tienen que ver, como antes, con crisis econmi-
cas (porque nosotros hemos tenido ambiciosas reformas administrativas des-
de Jos Lpez Portillo hasta Ernesto Zedillo), cuando haba que implementar
programas de austeridad porque tenamos dficit pblicos crecientes, y haba
que ahorrar, vender empresas pblicas, etc. Ahora, a diferencia de lo que su-
cedi en e! pasado, e! resorte est en la competencia poltica. Tenemos ya en
Mxico un sistema de partidos competitivo, y los polticos estn preocupados
por atraer votos, por mantener al alza las preferencias por su partido, tienen
que darle a los votantes lo que los votantes piden, tienen que volverse ms re-
ceptivos a sus demandas. Por ello, ahora los polticos estn preocupados por
averiguar las preferencias de los votantes mediante las encuestas, y vigilan co-
mo nunca antes la accin de los administradores para que cumplan con sus
rdenes y se reduzcan los problemas de agente-principal que existen en los go-
biernos democrticos.
Un segundo fenmeno, tambin muy importante, que est marcando
la actual reforma administrativa de' Mxico, es e! debilitamiento de la jefa-
tura del Ejecutivo y la aparicin del Congreso como un acror central que
fomenta cambios de gran relevancia para la administracin pblica. David
Arellano mencion dos iniciativas que van a cambiar a fondo la manera de
actuar de nuestra administracin, la Ley Federal de Transparencia y Acce-
so a la Informacin Pblica Gubernamental, ya promulgada, y la iniciati-
va de Ley de! Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica
Federal, que ya fue aprobada por el Senado. Aunque parece remoto, no de-
be descartarse la posibilidad de que el Ejecutivo vete la iniciativa porque,
como sabemos, los servicios civiles de carrera impiden a los superiores je-
rrquicos nombrar y remover discrecionalmente funcionarios pblicos, y
esto obviamente termina por restar poder poltico a las autoridades -co-
mo lo ha sealado la investigadora Barbara Geddes de la Universidad de
Berkeley.*
Generalmente, ia implementacin de un servicio civil de carrera se reali-
za al concluir la gestin de un gobierno, cuando el jefe del Ejecutivo se da
cuenta de que probablemente su partido perder las siguientes elecciones pre-
sidenciales. En ese momento, el servicio civil se establece para que al partido
* La Ley del Servicio Profesional de Carreraentren vigorel 10de abrilde 2003. [N. del E.].
136
rival que arribar al poder no le sea posible remover a un gran nmero de fun-
cionarios, y se quede con gran parte del personal que nombr el presidente sa-
liente. De aqu que, en caso de aprobarse, la ley probablemente entrar plena-
mente en vigor hasta fines del sexenio.
Aqu, dos temas fundamentales son el de la transparencia y el de la ren-
dicin de cuentas, y me gustara terminar mi comentario sealando ciertos
dilemas a lo que se van a enfrentar las autoridades pblicas con la cuestin
de la transparencia. Hay ya una demanda por parte de los medios de que
muchas cosas que antes eran reservadas o confidenciales ahora dejen de ser-
lo y se hagan pblicas inmediatamente. Esta demanda es legtima y va a ser
muy saludable para la administracin pblica, pero hay cierto tipo de infor-
macin gubernamental que no puede publicarse inmediatamente, porque
ello le restara eficacia a algunas tareas de gobierno. Por ejemplo, anunciar
con anticipacin un plan de devaluacin o reportar una fuga de capitales,
puede tener enormes costos en trminos de estabilidad econmica o finan-
ciera. Igualmente, anunciar o hacer pblicos planes de ataque al narcotrfi-
co o a otros giros del crimen organizado puede terminar por frustrar las ac-
ciones de la polica o el ejrcito. Actualmente, por ejemplo, la Secretara de
la Contralora y Desarrollo Administrativo (que se llamar prximamente
de la Funcin Pblica) ha echado a andar un dispositivo que ha probado ser
muy exitoso para combatir la corrupcin y fomentar la eficiencia en los ser-
vicios pblicos." Tal mecanismo se llama "usuario simulado", y consiste en
enviar inspectores a oficinas pblicas, manteniendo secreta su condicin de
inspectores, para detectar si los funcionarios de ventanilla estn cometiendo
corruptelas. Obviamente, si esta persona se presentara desde un principio
como funcionario pblico, le restara probabilidad de xito a su encomien-
da. stos son algunos ejemplos donde la divulgacin de cierta informacin
gubernamental puede tener efectos indeseados en la eficacia de la gestin
pblica.
Qu podemos hacer para que estos programas que tienen como premi-
sa bsica la reserva de informacin sean legtimos desde una perspectiva de-
mocrtica? En primer lugar, habra que decir que la informacin sobre los
detalles prcticos del programa debe permanecer reservada, pero no debe
permanecer reservada tambin la informacin sobre la existencia misma del
programa. sa sera una primera premisa importante. Un segund punto se-
ra que la condicin de que la informacin sobre los detalles del programa
* LaSecretaria de la Contralorla y Desarrollo Administrativo cambi su nombre por el de
Secretara de la Funcin Pblica a raz de la entrada en vigor de la LeyFederal del Servicio Civil
de Carrera. [N. del E.].
COMENTARIOS 137
sea reservada. A m me parece que, una vez que concluya el ciclo de gestin
de un programa para cuya implementacin exitosa se requiere reservar cier-
ta informacin, entre en un proceso de deliberacin pblica en el que se de-
bata si el programa fue eficiente o no, si dio los frutos esperados o no, y se
decida despus de esta evaluacin si le conviene al gobierno seguir con l o
no. Este tipo de' acciones adecuara dichos programas a una perspectiva mo-
ral democrtica y adecuara sus componentes a las directrices de la tica de-
mocrtica.
III
MARA FERNANDA SOMUANO
Me da mucho gusto tener la oportunidad de comentar e! muy interesante tra-
bajo del profesor Lynn. Como ya escuchamos, e! ensayo de! profesor Lynn: 1)
revisa las ideas asociadas a la llamada nueva gestin o gerencia pblica (NGP),
2) describe con detalle tres reformas inscritas en este movimiento administrati-
vo (dos durante los gobiernos de Clinton y una en e! de Bush) y 3) da algunas
ideas sobre los resultados y lecciones que pueden derivarse de estas reformas.
En cuanto a la revisin de las ideas asociadas con ese conjunto de refor-
mas administrativas conocido como NGP, me parece pertinente sealar que e!
trmino "nueva", como advierten Hood y jackson.' no es necesariamente
exacto. Estos autores argumentan que el carneralismo fue en estricto sentido
el primer movimiento de new pub/ic management en la Europa moderna. Las
ideas centrales del carneralismo, tan influyente en la Europa del siglo XVIII co-
mo la NGP lo es hoy, fueron, entre otras, la meritocracia como e! mtodo de
seleccin de funcionarios pblicos, en lugar de la nobleza de sangre y las co-
nexiones polticas; e! nfasis en la tecnologa administrativa como clave de una
gestin gubernamental eficiente; la frugalidad como la mejor de las virtudes
administrativas; la conviccin de que un Estado fuerte dependa de! grado de
desarrollo econmico; el conocimiento de la ciencia administrativa por enci-
ma de! de la ley feudal; e! cambio de un tradicionalismo ad hoc por un siste-
ma ms profesional de administracin (basado en un servicio pblico que de-
ba ser leal al Estado en vez de a una casta, clase o grupo en particular).
En una segunda parte de su texto, Lynn revisa la experiencia estadouni-
dense sobre NGP, particularmente en los gobiernos de Clinton y Bush. Como
el mismo autor afirma, este tipo de reformas orientadas al mercado se han lle-
vado a cabo en varias decenas de pases y en todos ellos pueden encontrarse
similitudes importantes.
Ahora bien, Lynn menciona que la estrategia de reforma de la adminis-
tracin pblica en Mxico es muy joven, y seala el de 1997 como su ao de
I Christopher Hood y Michael Jackson, Administratiue Argument, Dartrnouth, A1dershot,
1991.
[138]
I
COMENTARIOS
139
inicio. Yo creo que la reforma de la administracin pblica en Mxico empe-
z mucho antes, aunque quiz con distintos nombres.
En Mxico, como en muchos otros pases latinoamericanos, la adopcin
y ejecucin de algunas de estas ideas reformadoras se dieron en respuesta a la
crisis fiscal del Estado y al colapso de la economa nacional al comienzo de los
aos ochenta.
A lo largo de los gobiernos de Miguel de la Madrid y Carlos Salinas de
Gortari, dos tendencias modificaron la administracin pblica. Por una par-
.te, sta se adelgaz sensiblemente (en trminos de organizaciones, programas,
procesos y personal), como consecuencia de la delimitacin del mbito del Es-
tado con respecto al sector social y al privado. Por otra, se intent innovar en
el cumplimiento de funciones pblicas incorporando a organizaciones priva-
das y no gubernamentales, y transformando el ejercicio y los instrumentos de
la administracin.
El gobierno de Ernesto Zedilla sigui la lnea de la reforma de la gestin
pblica, esta vez usando nuevas teoras y modelos administrativos derivados
de recomendaciones de consultora profesional, tales como calidad total, pla-
neacin estratgica, ISO 9 000, evaluacin del desempeo, benchmarking, sub-
contratacin de servicios, etctera.
Finalmente, el gobierno de Vicente Fax cre una oficina dentro de la Pre-
sidencia, llamada Oficina para la Innovacin Gubernamental, que bsicamen-
te retoma muchos de los principios y tcnicas administrativas antes menciona-
das, como parte de lo que han llamado Modelo Estratgico para la Innovacin
Gubernamental. Con las estrategias para la innovacin y la calidad se incluyen
adems ideas que suenan muy parecido a las propuestas por la Nacional Per-
formance Review, tales como mercadotecnia social, superproductividad, co-
nectividad total, unin de la retaguardia con la vanguardia, tecnologa de in-
formacin, entre otras.
Los resultados de todas estas reformas, como en el caso estadounidense,
no han sido muy halageos. Sigue habiendo rezagos muy importantes en tr-
minos de procesos, calidad en los servicios pblicos, generacin y manejo de
informacin o evaluacin de polticas. Los motivos de ello tienen que ver tan-
to con el diseo como con la implementacin de las reformas. Por lo que se
refiere al diseo, se deja de lado algo muy obvio: que las empresas y el gobier-
no son instituciones fundamentalmente distintas, y que algunos mtodos de
gestin que han sido exitosos en las primeras no necesariamente tienen que
serlo en el segundo. Varios autores han sealado que la aplicacin en el sector
pblico de tcnicas de gestin organizativa ideadas originalmente en el sector
privado, como son el t{)tal quality management -calidad total- o la reinge-
niera de procesos, adems de haber arrojado resultados poco homogneos,
1 ~ 1 . ~ .. :.'...
a i ~ i
~ ~ j
.1,
asume la existencia de elementos conrextuales que generalmente no estn pre-
sentes en el primero. Por ejemplo, de acuerdo con Jos Sosa,2en el caso de la
reingeniera de procesos, el rezago organizativo de la mayora de las entidades
pblicas mexicanas y la rigidez inherente a las relaciones laborales en los go-
biernos hacen poco aplicable este enfoque, ya que requiere abundante infor-
macin sobre el funcionamiento interno de cada estructura y establece cam-
bios rpidos en el manejo de los recursos humanos.
Por el lado de la implementacin, las reformas tienen que ser ejecutadas
por aqullos a quienes ms afectan, por lo que este proceso es necesariamen-
te complejo. Es comn que las burocracias tengan intereses y dinmicas pro-
pias. La pregunta pertinente es, entonces, como lo seala Majone, cmo lo-
grar que actores racionales no persigan sus intereses personales de corto plazo
o, ms an, cmo hacer que converjan esos intereses particulares con los de la
institucin que se pretende reformar. En este sentido. hubiera sido interesan-
te que el trabajo del profesor Lynn nos explicara cul ha sido la reaccin de las
burocracias en Estados Unidos ante las propuestas de reforma y su papel en la
implementacin de stas.
Asimismo, cuando habla sobre los resultados de la National Performance
Review iniciada por Clinton y Gore en 1993, seala que, aunque hubo logros
en algunos objetivos de la reforma, no hay evidencia de cambios en la cultura
organizacional. No me extraa. La cultura es una de las variables ms difciles
de cambiar y, si lo hace, lo hace muy lentamente. Ahora bien, han pasado ca-
si diez aos de la implementacin de esa reforma, le preguntara entonces al
profesor Lynn: puede decirse que se han logrado cambios en la cultura de las
agencias en que se implement la reforma? Y, si es as, cmo pueden medirse?
La ltima parte del trabajo del profesor Lynn se refiere a los retos que en-
frenta la reforma a la gestin pblica. Yo destacara algunos de los menciona-
dos por el autor, que me parecen relevantes para el caso mexicano. El primero
es muy general y tiene que ver con cmo reconciliar la independencia poltica
que se requiere para implementar una serie de reformas como las menciona-
das con la participacin y vigilancia democrticas. Es claro que la democracia
y la participacin creciente de grupos sociales hacen que las polticas pblicas
sean legtimas y representativas. Pero, al mismo tiempo, la mayor pluralidad y
democracia acrecientan y complican los problemas de los aparatos guberna-
mentales y administrativos.
Segundo, paradjicamente, aunque la sociedad mexicana se organiza ca-
da vez ms (como dato, las organizaciones civiles registradas en 1994 eran
2 Jos Sosa, "Gobierno y administracin pblica en Mxico. Apuntes para una discusin
abierta", FomIntemacional; vol. XL, nm. 3 (161), jul.-sep. de 2000, pp. 522-551.
COMENTARIOS 141
2300, en 2000 eran 5 200 Ypara el 2003 alcanzarn las 9 000) Yaunque di-
ce querer participar ms, en muchos casos sigue mostrando comportamientos
de elevada dependencia y clientelismo hacia las administraciones pblicas. Los
datos del Latinobarmetro 2002 muestran que 70% de los mexicanos piensa
que los servicios pblicos son demasiado importantes para dejarlos en manos
privadas (5 puntos porcentuales arriba de la media latinoamericana). Cmo
convencer entonces a la ciudadana de que el sector privado puede o debe par-
ticipar en la gestin de servicios pblicos?
Tercero, la cultura de la legalidad o ilegalidad. Frases como "cmplase la
ley en los bueyes de mi compadre" o "para mis enemigos, la ley; para mis ami-
gos, lo que ellos quieran" ilustran la discrecionalidad con que la ley se aplica
en la mayora de los pases latinoamericanos, incluido Mxico. En estos pa-
ses existe una larga tradicin en cuanto a ignorar la ley se refiere, o de recono-
cerla pero para utilizarla a favor de ciertos grupos. Esta situacin se reprodu-
ce, desafortunadamente, en las relaciones entre burocracias y ciudadanos. Para
un ciudadano comn, el actuar como alguien a quien le asiste un derecho
frente a tales burocracias, y no como quien pide un favor, es casi siempre ga-
ranta de conflicto. Claramente, una reforma que pretenda tener un impacto
real en la gestin gubernamental deber erradicar el abuso de poder y la arbi-
trariedad burocrtica.
Comenc mi comentario diciendo que parte de las doctrinas de la llama-
da NGP lo fueron tambin del cameralismo europeo. El hecho de que el des-
tino de las doctrinas cameralistas haya sido el olvido, nos debe alertar sobre la
posibilidad de que la NGP puede tambin pasar de moda. Ahora bien, si, por
el contrario, todas o parte de las doctrinas de la NGP llegaron para quedarse,
sus adeptos tienen una tarea compleja aunque no precisamente nueva. Por un
lado, persuadir a la propia burocracia de que la implementacin de dichas
doctrinas son en su beneficio; por otro, convencer a una ciudadana cada vez
ms escptica de que los fracasos anteriores no invalidan la posibilidad de una
reforma integral.
LACREDIBILIDAD DE LAS POLTICAS: '
POR QU ES IMPORTANTE Y CMO LOGRARLA
GIANDOMENICO MAJONE
l. INTRODUCCIN
Tradicionalmente, se han evaluado las polticas pblicas con base en crite-
rios econmicos, polticos y ticos, como los de eficiencia, apoyo popular,
equidad y justicia distributiva. En cambio, rara vez, y hasta hace muy poco,
se ha hecho con base en su credibilidad. El surgimiento de una nueva nor-
ma siempre refleja algunas transformaciones de fondo, sean intelectuales o
pragmticas. En la primera parte de este trabajo (secciones 1 a 3) analizare-
mos las transformaciones recientes en la teora y prctica de la formulacin
de polticas, que explican la importancia otorgada hoy da al concepto de
credibilidad. En la segunda parte (secciones 4 a 7) se examinarn algunas
estrategias que pueden utilizarse para dar credibilidad a las polticas, en par-
ticular la delegacin de ciertas facultades de formulacin de polticas a ins-
tituciones polticamente independientes. La ltima parte del trabajo (sec-
ciones 8 a 10) estudia la independencia y la rendicin de cuentas como
problemas de diseo institucional, as como el tema general de la legitimi-
dad democrtica.
Empecemos con los cambios en la forma en que se concibe y conforma
el proceso de las polticas. En el pasado, los analistas de polticas empleaban
un enfoque normativo, inspirado bsicamente en la economa neoclsica del
bienestar. Segn ste, el criterio de evaluacin lo representa la "funcin de bie-
nestar", que se sintetiza en el bienestar social como una especie de suma de las
utilidades individuales. De acuerdo con las teoras precedentes, el gobierno
era el que tena la tarea de maximizar la funcin de bienestar, a la que slo
constrean factores de tipo econmico o tecnolgico. Era como si hubiera un
dirigente omnisciente y benevolente, capaz de elegir todas las actividades de
todas las empresas y decidir las preferencias de todos los consumidores.' Esta
perspectiva tuvo enorme influencia, a pesar de que no poda sentar los cirnien-
1 Dixit, p. 5.
[143]
144
tos de una teora slida sobre cmo funcionara realmente el gobierno al im-
plementar la poltica elegida.
Un avance novedoso e importante fue reconocer que los gobiernos ope-
ran con limitaciones no slo tcnicas y econmicas, sino tambin polticas,
institucionales y de muchos otros tipos. El segundo mejor teorema de la eco-
noma del bienestar, comprobado por Lipsey y Lancaster a finales de los cin-
cuenta, plantea que las condiciones de primer orden para una poltica ptima
no constituyen, en general, criterios vlidos en una situacin en la que, debi-
do a ciertas trabas adicionales, no todas esas condiciones pueden ser satisfe-
chas. Por tanto, para obtener la segunda mejor solucin -una que satisfaga
tambin las restricciones adicionales-, quiz sera necesario violar incluso
aquellas condiciones que s podran haber sido implementadas.i
El siguiente avance importante fue reconocer que tanto los formuladores
de polticas como la economa estaban sujetos a restricciones de orden infor-
mativo. joseph Stiglitz, en particular, ha destacado la importancia de las limi-
taciones informativas para los agentes econmicos, y la posibilidad de mejo-
rar resultados por mediacin de las polticas." Sin embargo, a pesar de estos
adelantos, el anlisis tradicional de las polticas segua suponiendo que haba
un solo formulador de polticas y maximizador del bienestar, por lo cual de-
jaba fuera aspectos cruciales del diseo de polticas, a saber, el proceso polti-
co y los problemas para la implementacin. En palabras de Avinash Dixit: "en
un principio, el anlisis normativo de las polticas supona que stas eran crea-
das por un dictador omnipotente, omnisciente y benevolente. La tesis sobre
el segundo mejor elimin la omnipotencia, y aqulla sobre la informacin
desterr la omnisciencia. No obstante, las ideas sobre la benevolencia y la dic-
tadura no fueron afectadas por esos grandes avances en nuestra comprensin
de los lmites de los instrumentos y la informacin't." En otras palabras, la
perspectiva normativa sigue viendo la formulacin de polticas como un ejer-
cicio puramente tcnico: una vez que se concibe y se recomienda una polti-
ca para mejorar el bienestar social, sta se implementar tal como fue disea-
da y se producirn los efectos deseados. Con una concepcin semejante de la
formulacin de polticas, el tema de la credibilidad de las mismas ni siquiera
se plantea. Quiz, cuando mucho, se hable de la credibilidad del analista de
las polticas.
2 Majone, 1997, p. 117.
3 Stiglitz.
Dixit, p. 8.
LACREDIBILIDAD DE LASPOLlTICAS
2. EL MODELO ESTRATGICODE FORMULACI6N DE POUTICS
145
Supongamos, en cambio, que concebimos una determinada poltica pbli-
ca, no como un plan tcnico que haya de imponerse a un conjunto de re-
ceptores pasivos, sino como un plan de accin estratgico -el cual, por lo
general, resultar en la provisin de ciertos bienes o servicios, tales como
educacin, seguridad, reglamentacin del mercado o redistribucin del in-
greso. Decir que un plan de accin es estratgico significa que est disea-
do para transformar las creencias y prcticas de otros agentes en una direc-
cin favorable a la consecucin de los objetivos de la poltica. Tan pronto
vemos la poltica pblica como una eleccin estratgica, dejamos el mbi-
to de la planeacin tcnica y la maximizacin del bienestar para entrar en
la esfera de las interacciones sociales entre jugadores racionales; como se di-
ra en las ciencias sociales, entramos en la esfera de la teora de juegos. En
lugar de ser un planificador social, benevolente y sabio -aunque ya no
omnisciente y omnipotente-, el formulador de polticas es ahora un juga-
dor que debe tomar en cuenta las creencias, incentivos y estrategias del otro
jugador, es decir, de los otros [ormuladores.de polticas, de los votantes, de
los grupos de inters, etctera.
Este cambio de perspectiva analtica es crucial para comprender cmo se
elaboran e instrumentan las polticas pblicas en una democracia. Para cons-
tatar la enorme diferencia entre esta nueva perspectiva y la tradicional bastar
con citar un prrafo de uno de los libros de texto' ms famosos en Estados Uni-
dos sobre anlisis de polticas: "La mayor parte del contenido de este libro
puede aplicarse igualmente a una sociedad socialista, capitalista o de empresa
mixta, a una democracia o a una dictadura, es decir, a cualquier situacin en
la que deban tomarse decisiones muy difciles en materia de polticas pbli-
cas".5Aun suponiendo que la form ulacin en abstracto de la eleccin de una
poltica fuera independiente del rgimen en que se inserta -hiptesis muy
problemtica, dado lo importante que es, en trminos polticos, la eleccin de
las prioridades-, no hay duda de que la implementacin de la solucin selec-
cionada depender en gran medida de las estrategias y respuestas de los dife-
rentes actores implicados en dicha poltica. Ahora bien, el punto ms impor-
tante para lo que ahora tocamos es que la mayora de las acciones estratgicas
_y, por ende, tambin las polticas- debe enfrenar el problema de la credi-
bilidad: Por qu habra el jugador Bde creer en las declaraciones, amenazas o
promesas del jugador A, y cmo puede hacer este ltimo que sus ofrecimien-
tos parezcan crebles a los ojos de B? La promesa de un poltico de reducir los
5 Stokey y Zeckhauser, p. 4.
impuestos no es irreversible; una vez que resulta elegido, siempre puede hallar
pretextos para mantener las tasas actuales.
Un factor que puede ocasionar problemas importantes de credibilidad es
la "extemporaneidad", la cual implica que una poltica que se perciba como
ptima en el momento t,deja de parecerlo en un momento posterior, t + h.
De no existir un compromiso fuerte que los haga apegarse al plan original, los
formuladores de polticas harn uso de su discrecionalidad para redirigirse ha-
cia aquella que ahora les parezca una mejor poltica. Pero si la gente prev que
se producir ese desvo, tendr comportamientos que impidan a los formula-
dores de polticas conseguir sus objetivos originales. Veamos el siguiente ejem-
plo que presentan los autores de un artculo seero sobre la extemporaneidad:
Supongamos que, si bien el objetivo socialmente deseable es impedir que
se construyan casas en una llanura particularmente susceptible a las inunda-
ciones, cuando ya estn ah, lo que sigue es aplicar medidas costosas para ha-
cer frente a esos fenmenos naturales. Si la poltica del gobierno fuera no
construir las presas y diques necesarios para contener las corrientes, y todo el
mundo supiera que sa era la poltica, aunque se construyeran casas en un lla-
no de inundaciones frecuentes, ningn agente racional querra vivir en ellas.
Sin embargo, el agente racional sabe que si l y otros construyen, el gobierno
tomar las medidas necesarias para impedir las inundaciones. Por tanto, no
habiendo una ley que lo prohba, se construyen casas en esa llanura y, a con-
tinuacin, un ejrcito de ingenieros levanta las presas y los diques necesarios,"
El fenmeno de la extemporaneidad se manifiesta en cualquier rea en la
que se formulan polticas de manera discrecional y en la que los objetivos de
corto plazo y largo plazo no son coincidentes. As, por ejemplo, una poltica
de inflacin baja puede ser ptima para el largo' plazo, pero en cualquier mo-
mento podran producirse ganancias polticas de corto plazo derivadas de una
inflacin sorpresiva. Si el responsable de las polticas tuviera la posibilidad de
modificar la poltica original de inflacin baja pa conseguir esas ganancias
de corto plazo, los actores privados se darn cuenta de ello y cambiarn su
comportamiento en consecuencia. En el lenguaje de la teora de juegos, una
poltica extempornea no puede constituirel equilibrio perfecto de Nash de
un subjuego. La promesa de que se aplicar una poltica extempornea no es
creble y, por ende, no se confa en ella.
Otra causa de problemas para la credibilidad tiene sus races en la natu-
raleza misma del proceso democrtico. Una de las caractersticas definitorias
de la democracia es que se trata de una forma de gobierno pro umpore.
7
Lali-
6 Kydland y Prescort, p. 477.
7
nz
.
LACREDIBILIDADDE LAS POL!TICAS
147
mitacin temporal inherente al requisito de que se celebren elecciones en in-
tervalos regulares implica que las polticas de la mayora actual siempre pue-
den ser subvertidas por una nueva mayora con intereses distintos y, quiz,
opuestos. Dado que una legislatura no puede decretar quin conformar la si-
guiente legislatura, ni una coalicin mayoritaria puede tomar decisiones sobre
otra, las polticas pblicas siempre son vulnerables a la impugnacin." A ello
se debe, por ejemplo, que, de acuerdo con el derecho internacional, los esta-
dos no puedan 'invocar su legislacin nacional como excusa para faltar a las
obligaciones asumidas en un tratado con respecto a los otros signatarios.
Las dificultades que afrontan las democracias para contraer compromisos
crebles de largo plazo son desde hace mucho tiempo sabidas. Ya los griegos,
como Aristfanes y Tucdides, conocan bien la tendencia de los polticos a
desconocer sus promesas en cuanto resultan elegidos. Asimismo, en el siglo
XIX, Tocqueville consideraba que el proceso democrtico era en gran medida
contrario a la adopcin de compromisos crebles en materia de poltica exte-
rior. Por qu, entonces, no es sino hasta fecha reciente cuando la credibilidad
de las polticas se torna un criterio importante? En la seccin precedente ha-
blamos sobre el cambio de paradigma que era necesario antes de que el tema
de la credibilidad de las polticas pudiera siquiera formularse en una termino-
loga analtica precisa. Sin embargo, tambin existen razones pragmticas, una
de las cuales es la nueva conciencia de las ventajas que ofrece dicha credibili-
dad en un mundo en el que las fronteras nacionales son cada vez ms poro-
sas. La creciente interdependencia econmica y poltica de las naciones tiene
por efecto debilitar el impacto de las acciones polticas en el pas de origen y
fortalecerlo en otros pases. De esta manera, la poltica interna se proyecta ca-
da da ms allende las fronteras nacionales, pero la nica forma en que puede
conseguir ah sus objetivos es siendo creble.
Hace algunos aos, Theodore Lowi recordaba a los pluralisras que el uso
legtimo de la coercin es elrasgo intrnseco del gobierno. En sus palabras, "la
gubernamentalizacin de una funcin -es decir, la aprobacin de una pol-
tica pblica- es algo que se procura, pues la legitimidad de sus sanciones ase-
gura la eficacia de sus controles sociales"." Ahora bien, es cierto que una mo-
neda prcticamente sin valor puede volverse de curso legal mediante decreto
oficial, pero esto solamente dentro de las fronteras nacionales. De igual for-
ma, el gobierno puede utilizar medidas coercitivas para hacer que se cumpla
una ley que carece de credibilidad, pero slo de manera interna y con costos
de transaccin muy elevados. En suma, dada la creciente interdependencia de
8 Shepsle,
9 Lowi, p. 37.
148 DE LAADMINISTRACIN PBLICAA LAGOBERNANZA
las naciones, resulta cada vez ms oneroso -o incluso imposible- emplear
la fuerza coercitiva del gobierno para sustituir la credibilidad de las polticas,
y quienes las formulan lo saben bien.
Incluso internamente, la complejidad cada vez mayor de las polticas p-
blicas sigue debilitando la eficacia de las tcnicas tradicionales de "mando y
control" en la administracin pblica. Hasta hace muy poco, casi todas las ta-
reas que realizaban los gobiernos nacionales eran lo suficientemente simples
como para poder organizarlas con los criterios burocrticos clsicos. Cada vez
que se promulgaba un programa, se formulaban los detalles de su operacin y
los centros administrativos centralizados emitan las disposiciones apropiadas.
En cambio, la caracterstica bsica de los programas salidos del diseo de po-
lticas ms progresista -como son las formas ms novedosas de regulacin
econmica y sociales que su xito depende de que pueda transformar las
actitudes, incentivos y creencias de millones de individuos y miles de empre-
sas y unidades del gobierno local. Las labores son difciles no slo porque a
menudo manejan asuntos tecnolgicamente muy complejos, sino, sobre todo,
porque su objetivo ltimo es modificar las expectativas. 10 En este nuevo clima
de interdependencia creciente de las naciones y una complejidad cada vez ma-
yor de los programas de gobierno, la credibilidad se vuelve una condicin
esencial para la eficacia de las polticas.
3. EL PROBLEMA DEL COMPROMISO
Dijimos antes que las acciones ms estratgicas siempre enfrentan el proble-
ma de la credibilidad. Para dar credibilidad a una accin estratgica es nece-
sario tomar otras medidas de refuerzo, que hagan muy costoso o incluso im-
posible echar atrs aquella accin. En otras palabras, la credibilidad exige un
compromiso con la accin estratgica. En el ejemplo que ofrecen Kydland y
Prescott (vase la seccin 2), el compromiso habra sido una ley que prohi-
biera construir viviendas en la llanura susceptible a las inundaciones (sin em-
bargo, no se tratara aqu de un compromiso inamovible, pues siempre es
posible modificar una ley). Por tanto, las acciones estratgicas contienen dos
elementos: el curso de accin planeado yel compromiso que hace creble di-
cho curso." Por ende, quien tenga inters en hacer creble una poltica ne-
cesariamente debe prestar atencin a lo que se ha llamado la "tecnologa del
compromiso".
10 Schultze, p. 12.
11 Dixit YNalebuff, p. 124.
LACREDIBILIDAD DE LAS POL1TICAS
149
De hecho, la investigacin reciente en ciencias polticas y en administra-
cin pblica se ha esforzado por plantear el problema del compromiso como
un asunto central en el que se unen el estudio de la poltica, de la administra-
cin y de la economa. Como lo ha observado Gary Miller, el anlisis de este
problema ha revertido por completo la contribucin que antes hiciera la eco-
noma a otras disciplinas. La aportacin de autores como "Downs, Olson y
Niskanen consisti en suponer la existencia de actores polticos en los que pre-
dominaba el inters personal y, despus, observar a dnde los conduca ese in-
ters personal. Ahora bien, para la nueva investigacin el problema fundamen-
tal consiste en acotar el inters personal de los polticos y los administradores
pblicos. Hoy, la pregunta crucial ya no es qu hara un actor racional guiado
por el inters personal, sino cmo puede limitarse a los actores racionales (o
como pueden limitarse a s mismos) para que no sea su inters personal de cor-
to plazo lo que persigan.'?
El problema del compromiso no es, por supuesto, exclusivo del mundo
de la poltica y la administracin pblicas. En muchos escenarios econmicos
tambin se presentan alicientes para ignorar un acuerdo, pero ah la repeticin
de las interacciones a menudo insta a los individuos a cumplir con ellos du-
rante ese periodo a fin de preservar el flujo de beneficios a largo plazo. No obs-
tante, como se demuestra ms adelante, estos mecanismos para hacer respetar
un contrato, basados en la reputacin, son por lo general inoperantes en el
medio poltico. En el mundo de los negocios, la reputacin ha sido, desde ha-
ce mucho, uno de los principales mecanismos para garantizar el cumplimien-
to de los convenios. Asimismo, una buena reputacin a veces permite que los
actores econmicos se ahorren el gasto de redactar extensos y puntillosos con-
tratos, as como los onerosos mecanismos legales para garantizar su observan-
cia. Sin embargo, cabe recordar que la reputacin slo puede surgir a partir de
una interaccin reiterada, la cual crea un vnculo entre las decisiones actuales
y las que se esperan en el futuro. Adems, si el futuro es lo suficientemente
largo o importante, puede resistirse la tentacin de corto plazo de hacer hoy
lo ptimo expost. La razn es que hacer hoy lo ptimo acarrea no slo bene-
ficios inmediatos, sino tambin costos futuros, los cuales contrarrestan la ten-
tacin de faltar al compromiso.
Pero, por qu no podra aplicarse, mutatismutandis, la misma lgica al
mundo de la formulacin de polticas? Como mencionamos antes, tambin
sta puede verse como un juego repetitivo entre el formulador de polticas, los
actores privados y, quiz, otros formuladores. Por tanto, podra afirmarse que
tambin en la arena poltica las fuerzas de la reputacin, por s solas (es decir,
11 Miller,
150
DE LAADMINISTRACIN PBLICAA LAGOBERNANZA
sin la ayuda de las instituciones), pueden compensar la falta de una "tecnolo-
ga del compromiso" y contribuir a que se garanticen los resultados favorables
de las polticas, en un entorno de discrecionalidad. Para evaluar esta: afirma-
cin debemos examinar con ms detalle el proceso de construccin de una re-
putacin.
La teora de la repeticin de juegos no cooperativos ofrece una explica-
cin plausible de cmo se establece y mantiene una reputacin. En un juego
reiterado del dilema del prisionero -en el que la solucin de equilibrio es su-
bptima para ambos jugadores-, es posible que, en las primeras rondas, uno
de los jugadores est dispuesto a cooperar para crearse una reputacin de ho-
nestidad que le ser valiosa ms adelante. Sin embargo, la cooperacin slo
germinar si el juego se repite un nmero infinito -o cuando menos, inde-
finido-- de veces. Dado que todos saben, o suponen, que el jugador incum-
plir en el ltimo juego, por qu suponer que querra crearse una buena re-
putacin en el presente? ste es el llamado problema deljuego final. Aunque
se han encontrado algunas soluciones tcnicas, stas no funcionan muy bien
en el caso de los actores polticos. Como se seal antes, la democracia es una
suerte de gobierno pro tempare y, por ello, el problema del juego final es par-
ticularmente grave para los polticos demcratas. Los polticos elegidos suelen
tener horizontes de corto plazo y, en consecuencia, muchos incentivos para
faltar a lo pactado, a cambio de beneficios de corto plazo.
Obsrvese, sin embargo, que en la explicacin que dimos sobre cmo se
establece y mantiene una reputacin, las instituciones no desempean papel
alguno. Ahora bien, dada la importancia que tienen las instituciones en el
mundo de la poltica y de la formulacin de polticas, esto constituye una li-
mitacin muy grave. Sera de esperar, por tanto, que un modelo ms sofisti-
cado pudiera revelar soluciones al problema del compromiso que el modelo
ms simple fue incapaz de identificar.
4. LA CREDIBILIDAD RESPALDADA POR LAS INSTITUCIONES:
REGLAMENTACIN DE LOS SERVICIOS PBLICOS
La regulacin de los servicios pblicos, como las telecomunicaciones, nos brin-
da un ejemplo excelente tanto de lo importante que es la credibilidad para las
polticas, como del papel que desempean las instituciones en incrementar la
credibilidad de los compromisos en materia de normatividad. La mayora de
los servicios pblicos se caracteriza por tres rasgos: en primer lugar, presentan
considerables economas de escala, lo que significa que existe un elemento de
monopolio, cuando menos en algunas partes de su operacin. En segundo lu-
lA CREDIBILIDAD DE LAS POLlTICAS
151
gar, sus recursos materiales (por ejemplo, cables o tuberas) son sumamente es-
pecficos y no reinstalables, por lo que pierden mucho de su valor si se les da
otros usos. Esto implica que una empresa de servicios pblicos estar dispues-
ta a seguir operando, aun cuando no pueda recuperar su mermada inversin,
cuando menos en tanto pueda recuperar sus costos de operacin. Por ltimo,
los servicios pblicos constituyen una necesidad para la mayor parte de la po-
blacin, lo que significa que la estimacin del precio de dichos servicios siem-
pre ser de carcter poltico."
Estas caracterstics explican por qu en la mayora de los pases, especial-
mente en Europa y Amrica Latina, los servicios pblicos fueron tradicional-
mente manejados por empresas estatales. Sin embargo, los desarrollos recien-
tes en la tecnologa, la economa y la ideologa han creado las condiciones para
su privatizacin generalizada y, al mismo tiempo, para el surgimiento de la re-
gulacin estatutaria, de acuerdo con la cual los servicios pblicos se dejan en
manos privadas, pero sujetas stas a reglas establecidas por el gobierno y cuyo
cumplimiento vigilan entidades especializadas. Estos rganos suelen crearse
por estatuto como autoridades en mayor o menor grado independientes y que
operan fuera de la lnea de control jerrquico de los departamentos del gobier-
no central. En Europa y otras partes del mundo industrializado, donde antes
prevaleci la propiedad pblica, esta modalidad de regulacin representa la
nueva frontera entre la gestin pblica y la privada.'?
Para quien planea invertir en los servicios privatizados la credibilidad de
los compromisos normativos es absolutamente esencial. Como se mencion
antes, los recursos materiales de las empresas de servicios pblicos tienen po-
cos usos alternativos. Por tanto, una vez hechas las inversiones necesarias, los
polticos, con el fin de ganar popularidad, pueden sentirse tentados a valerse
de la reglamentacin para fijar precios inferiores a los costos promedio de lar-
go plazo, con lo que de facto se estaran expropiando los costos depreciados
de los servicios pblicos. Ahora bien, si no existe un compromiso creble que
fije un porcentaje justo de ganancias sobre el capital, las empresas se negarn
a invertir o no invertirn lo suficiente para satisfacer la demanda futura y pa-
ra desarrollar innovaciones tcnicas. Por tanto, para que el compromiso alcan-
ce credibilidad es necesario acotar la discrecionalidad del gobierno. y esto
constituye primariamente un problema de diseo institucional.
As, una de las funciones bsicas de las constituciones es, precisamente,
delimitar la discrecionalidad gubernamental. Aunque la mayora de las demo-
cracias modernas son constitucionales, "democracia" y "constitucionalismo"
13 LevyYSpiller.
14 Majone, 1996.
son cosas diferentes, tanto hist6rica como conceptualmente. Mientras que el
proceso democrtico, que es controlado por mayoras cambiantes, tiende a dar
ms peso al papel que desempea el gobierno, los principios constitucionales
buscan proteger a la sociedad civil, restringiendo de diversas formas el com-
portamiento discrecional de los gobiernos. Los derechos fundamentales, que
incluyen los derechos de propiedad, la libertad de expresin, la independencia
del Poder Judicial, la libertad de contratacin, son todos ellos logros del cons-
titucionalismo moderno, y muchos estudios empricos y tericos han demos-
trado cun importantes son esas garantas constitucionales para el desarrollo
econmico. En particular, la existencia de un Poder Judicial independiente,
con una reputacin de imparcialidad y cuyas decisiones se hacen cumplir, in-
crementa en gran medida la credibilidad de los compromisos en materia de re-
glamentacin, como sera una licencia de operacin. Una mera autorizacin,
por el contrario, puede modificarse segn el arbitrio del gobierno y, por tan-
to, no es el instrumento apropiado para conseguir la credibilidad normativa.
Igualmente importante es una burocracia reguladora profesional y eficien-
te. Los profesionales se guan por objetivos, normas de conducta, creencias cog-
nitivas y oportunidades de desarrollo que derivan de su comunidad profesional
y les da razones ms fuertes para resistir la interferencia y direcciones de agen-
tes polticos que busquen alguna forma de descentralizacin.'? En la siguiente
seccin examinaremos cmo deberan disearse las instituciones reguladoras
para dar la mxima credibilidad a los compromisos sobre normatividad. Sin
embargo, antes sera oportuno destacar que el problema que enfrentan dichos
compromisos es bien conocido desde hace mucho en pases como Estados Uni-
dos, donde los servicios pblicos siempre han sido de propiedad privada. Por
ende, la experiencia estadounidense presenta algunos antecedentes histricos
respecto de los asuntos tericos que vimos en los prrafos anteriores.
A lo largo del siglo XIX, los servicios pblicos en Estados Unidos se regla-
mentaron, por lo general, en escala municipal. Entre 1907 y 1922, sin embar-
go, casi treinta estados crearon comisiones de servicios pblicos independien-
tes. Segn algunos historiadores econ6micos, la creacin inicial de dichas
instituciones en el mbito estatal, en lugar del municipal, se debi6 en parte a
la incapacidad de los polticos municipales para comprometerse de manera
creble con regmenes normativos estables. En particular, las empresas gaseras
consideraban arbitraria y confiscatoria la normatividad municipal.
Werner Troesken, quien ha estudiado la reglamentaci6n de la industria ga-
sera de Chicago entre 1849 y 1924, seala dos razones principales por las que
la fuerza de)a reputacin no era lo suficientemente poderosa para restringir la
15 Moe, p. 2.
LACREDIBILIDAD DE LAS POLfTICAS 153
discrecionalidad reguladora del ayuntamiento de Chicago. En primer lugar, s-
te enfrentaba un problema de juego final: cada vez que las empresas de servi-
cios pblicos estaban por terminar la construccin de sus redes, los incentivos
que ofreca el ayuntamiento para fomentar inversiones futuras decaan. En se-
gundo lugar, no era fc determinar cundo el impuesto reglamentario muni-
cipal era, de hecho, confiscatorio. Cuando las compaas gaseras apelaban a la
decimocuarta enmienda en busca de proteccin, los tribunales dictaban una
orden de desgravacin inmediata en aquellos casos en los que las evidencias
mostraban claramente que las autoridades municipales haban aplicado im-
puestos confiscatorios; pero, en los casos ambiguos, los tribunales permitan
que los gravmenes se aplicaran.l" Por tanto, la incapacidad de los polticos pa-
ra comprometerse de manera creble con un rgimen regulador estable y no
discrecional, que no se valiera de los impuestos al gas como un instrumento
poltico, condujo finalmente a la creacin de un rgano regulador indepen-
diente estatal: la Comisin de Servicios Pblicos de Illinois.
5. DELEGARPARAREFORZAR EL COMPROMISO
Delegar ciertas funciones a un agente con prioridades de tiempo diferentes o
una estructura de incentivos distinta de la principal es una estrategia muy so-
corrida para aumentar la credibilidad de un compromiso contrado. Por ejem-
plo, los trabajadores a menudo delegan la tarea de negociar el contrato colec-
tivo a sus rudos lderes sindicales, cuyas presiones de tiempo se presumen muy
bajas. Asimismo, los economistas han elaborado modelos formales para mos-
trar cmo el hecho de delegar la poltica monetaria a un banco central ms
"conservador" (es decir, ms hostil a la inflacin) que el gobierno puede dar
mayor credibilidad al compromiso oficial de mantener un nivel de inflacin
bajo. En palabras ms simples, la promesa de mantener un nivel promedio
ms bajo de inflacin adquiere credibilidad porque el delegado (el banco cen-
tral) valora menos la inflacin que sus lderes polticos. Tambin se ha demos-
trado que un gobierno puede generar ms riqueza para la sociedad designan-
do un banco central que sea conocido por valorar ms la estabilidad de precios
-en relacin con el desempleo-e- que el gobierno, Por tanto, se concluye que
"puede ser del todo racional que una sociedad estructure su banco central de
tal suerte que las autoridades monetarias tengan una funcin objetiva muy
distinta de la funcin de bienestar social"."
16 Troesken, pp. 17-21.
17 Rogoff; p. 1186.
Naturalmente, esto se debe a que si las alteraciones en el mercado laboral
hacen que la tasa de inflacin se eleve demasiado, entonces puede generarse
ms riqueza para la sociedad con un banco central que d ms peso a la esta-
bilidad de los precios. Sin embargo, para realmente mejorar el bienestar de la
sociedad, el banco central no puede atender tan slo a la inflacin: un banco
"ptimo" procurar hallar el equilibrio entre credibilidad y flexibilidad en ca-
so de problemas de reservas. Cabe sealar que el modelo de delegar la poltica
monetaria a un banco central que sea ms hostil a la inflacin que el gobierno
o que el elector promedio no supone explcitamente que aqul sea indepen-
diente. Ms bien, el mtodo con que elige el banco central es lo que denota el
grado de independencia; si el banco central no es autnomo en sus decisiones
de poltica monetaria, sus preferencias en materia de polticas sern, obviamen-
te, irrelevantes.
En el caso del Banco Central Europeo se aplic el modelo de Rogoff. Ale-
sina y Grilli demostraron que la participacin en la unin monetaria europea
puede aumentar el bienestar de los estados miembros si las preferencias del
banco son ms conservadoras que las de cada nacin en particular." Esto sig-
nifica que delegar la poltica monetaria a una institucin europea independien-
te permite que el compromiso de los pases con las polticas antiinflacionarias
resulte creble. A ello se debe que el apoyo popular a la integracin monetaria
haya sido mayor en naciones con un sesgo inflacionario alto, como Italia y Es-
paa, y menor en los pases que ya estaban comprometidos con la estabilidad
de precios, como Alemania. Al parecer, en Italia y Espaa los electores consi-
deraron que las ganancias en trminos de credibilidad --con la consecuente
disminucin en las tasas de inters- compensaban por mucho los costos po-
tenciales en trminos de desempleo.
La lgica del modelo del banco central conservador puede extenderse a
otras reas de las polticas pblicas, como la de la regulacin econmica y so-
cial. En la mayora de los pases, la formulacin de las polticas reguladoras se
delega ahora a entidades especializadas que operan a cierta distancia del go-
bierno. El propsito de abrir una brecha entre los reguladores y el proceso po-
ltico es, de nuevo, dar mayor credibilidad a los compromisos en materia de
polticas. En general, se elige al director de una entidad no slo por su capaci-
dad profesional, sino tambin por su postura a favor del medio ambiente, del
consumidor o de la competencia. Este director por lo general espera -yotros
esperan de l- que su agenda est bien definida y que su xito se evaluar con
base en el porcentaje de ella que logre cumplir. Asimismo, el regulador sabe
que los tribunales podrn revisar sus decisiones y revocarlas si consideran que
18 A1esina y Grilli.
LACREDIBILIDAD DE LASPOLTICAS 155
stas se apartan demasiado de la letra y los objetivos del estatuto correspon-
diente. Por tanto, esto lo instigar ms a perseguir los objetivos reglamentarios
de la entidad, aunque stos ya no gocen del apoyo popular, como sera, por
ejemplo, porque las condiciones econmicas o polticas han cambiado. En su-
ma, es razonable suponer que para una entidad independiente los objetivos es-
tatutarios de la misma resultan ms importantes que para el gobierno o el elec-
tor promedio. En este sentido, el director de dicha entidad independiente se
asemeja al banco central conservador del modelo de Rogoff.
6. EL MODELO DE "AGENCIAS"
Aunque las agencias no son, sin duda, algo novedoso en la administracin p-
blica, su importancia ha crecido tanto en los ltimos aos que no podemos se-
guir considerndolas meros aditamentos secundarios de las estructuras admi-
nistrativas tradicionales. Ms bien, debemos verlas como elementos centrales
de un nuevo modelo de gobernanza que descansa menos en e! poder de los im-
puestos y el gasto, en la intervencin directa del Estado en la economa, y ms
en e! poder de elaborar y aplicar reglas, cuyo diseo es cada da ms frecuente
que est a cargo de organismos especializados que trabajan a distancia del go-
bierno. Sin embargo, debemos sealar que "agencia" (agency) no es un trmi-
no tcnico, sino ms bien una etiqueta que sirve para referirse a una diversidad
de organizaciones (comisiones, juntas directivas, autoridades, oficinas, etc.)
que desempean funciones de carcter gubernamental y que a menudo son ex-
ternas al marco departamental o ministerial habitual de! gobierno. La defini-
cin ms completa es quiz la que ofrece la Ley sobre Procedimientos Admi-
nistrativos de Estados Unidos. Segn esta importante disposicin, que regula
los procesos decisorios de todas las instancias del gobierno federal, una agen-
cia es una parte de! gobierno que, por lo general, tiene independencia en el
ejercicio de sus funciones y est facultada por ley para tomar iniciativas finales
y de carcter obligatorio que afectan los derechos y obligaciones de los indivi-
duos, en particular mediante el procedimiento caracterstico de la elaboracin
de reglas y la sentencia.
Ahora bien, e! carcter de agencia no obliga a sta a ejercer sus facultades
de manera completamente independiente, ya sea vertical (en cuanto a ser ob-
jeto de una revisin administrativa) u horizontalmente (en cuanto a que se le
exija actuar de conformidad con otras). Si una autoridad es del todo respon-
sable de un programa, entonces constituye una agencia con respecto a ese pro-
grama, pese a su posicin subordinada en otros aspectos. Ms an, dado que
las agencias pueden ser subpartes de otras unidades ms grandes, en ocasiones
156
t'II. ..;.. ~ f ....i.,
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son creadas por los decretos o reglamentos de otros departamentos ya existen-
tes, ms que por ley. En el Reino Unido, por ejemplo, las agencias que se crea-
ron con independencia de la iniciativa del programa "Next Steps" (vase ms
adelante) casi siempre surgieron a partir de una ley del Parlamento. La legis-
lacin que faculta a rganos tales como la Autoridad para la Aviacin Civil, la
Comisin de Monopolios y Agrupaciones o las Oficinas Reguladoras -crea-
das para supervisar el funcionamiento de las empresas privatizadas de servicios
pblicos- establece con detalle la composicin y poderes de dichos rganos,
as como el papel que desempea el ministerio en esa rea particular de nor-
matividad. As, por ejemplo, a veces el ministerio est facultado para marcar
a la agencia los lineamientos reglamentarios, o bien en ocasiones sta requie-
re la aprobacin ministerial para tomar ciertos cursos de accin. Por otra par-
te, los recursos de inconstitucionalidad suelen interponerse contra la agencia
misma, en su propio nombre, a menos que el demandante pretenda impug-
nar un determinado fallo emitido por el ministerio.
La situacin de las as llamadas agencias del programa Next Steps es, en
cambio, muy diferente. El objetivo principal de este programa, lanzado en
1988, es fragmentar el servicio civil unificado. En efecto, la uniformidad de
la 'estructura salarial, del escalafn y de la categora de los servidores pblicos
est siendo transformada con este programa, y se est creando un servicio ci-
vil de dos niveles, compuesto por el ncleo que formula las polticas (los de-
partamentos) y una periferia que las implementa (las agencias operativas).
Ahora bien, las facultades de estas agencias no se definen por estatuto, sino
mediante "acuerdos marco" entre los departamentos titulares y la agencia. Los
acuerdos establecen un "plan corporativo", que define los objetivos presentes
y futuros, dictan los convenios financieros para la entidad, incluidos los pro-
cedimientos contables y de auditora, y detallan las polticas relativas al perso-
nal y la contratacin. El director general de la agencia es responsable de la ope-
racin diaria y puede ser removido si no se alcanzan las metas establecidas. Las
agencias que forman parte del programa Nexr Steps deben funcionar de ma-
nera bsicamente independiente, aun cuando no posean formalmente una ca-
tegora legal propia. Por tanto, las acciones legales suelen interponerse contra
el ministerio correspondiente, bajo cuya gida opera la agencia."?
Segn la opinin de algunos defensores del modelo de agencias, ste pare-
cera ser incomparablemente superior a los mtodos ms tradicionales de dise-
ar e implementar las polticas pblicas. Pero esto, por supuesto, no es cierto,
pues las polticas redistriburivas, o aquellas que tienen fuertes efectos redistri-
butivos, dshen, en nuestra opinin, permanecer bajo el control directo de for-
l' Craig, pp. 93-96.
LACREDIBILIDAD DE LASPOLlTICAS 157
muladores de polticas que rinden cuentas por medio de los proq:sos electora-
les.
lo
En cambio, el modelo de agencias independientes es ms relevante en
aquellos mbitos, como los de reglamentacin econmica y social, en los que
la especializacin, la reputacin y la credibilidad son elementos clave para el
xito. Como lo observan Gatsios y Seabright: "la delegacin de facultades nor-
mativas a una agencia distinta del propio gobierno se entiende mejor como un
medio por el cual este ltimo puede comprometerse cen estrategias regulado-
ras que no seran crebles de no darse esa delegacin de funciones" .11
7. COSTO DE LA ENTIDAD
Como sealamos en la seccin anterior, existen distintos tipos de agencias:
pueden ser monocfalas (entidades en el sentido estricto) o multicfalas (co-
misiones, consejos directivos, erc.): pueden ser en mayor o menor grado inde-
pendientes del proceso poltico, tener facultades ms o menos amplias, contar
con mayores o menores capacidades para vigilar el cumplimiento de las nor-
mas, etc. Pero, independientemente de su diversidad, las agencias son los r-
ganos creados por ciertos jefes polticos para ejecutar un propsito nico o co-
mn. En consecuencia, se produce un "problema con la agencia" cuando sus
agentes administrativos persiguen sus propios fines, en lugar de los objetivos
de sus superiores. Este problema genera un "costo", es decir, el monto que
cuesta el instigar a los agentes a que procuren alcanzar puntualmente los ob-
jetivos de los superiores, as como las prdidas que estos ltimos sufren cuan-
do son incapaces de controlar debidamente a sus agentes. El costo de la agen-
cia comprende los gastos relacionados con la seleccin de sus directores y la
supervisin de su desempeo; el precio de aplicar medidas coercitivas (recom-
pensas, sanciones y direccin legislativa), yel costo producto del incumpli-
miento residual, que se produce cuando hay una diferencia entre la poltica
aprobada y aquello que se implementa.
Los problemas con la agencia pueden manejarse de diversas maneras. Por
ejemplo, es posible conseguir el mismo nivel de cumplimiento administrativo
con menos supervisin, si las recompensas y sanciones expost se aplican con
ms eficacia para hacer coincidir los incentivos del agente y las prioridades po-
lticas de su superior. De igual forma, la supervisin y los incentivos pasan a
segundo plano si es posible designar como directores de las agencias (vase
seccin 5) a personas que compartan los mismos objetivos que sus superiores.
20 Majone, 19%.
21 Gatsios y Seabright, p. 46.
158
El propsito del diseo institucional es identificar la combinacin de mto-
dos de seleccin y supervisin, y de instrumentos de incentivacin y correc-
cin ex post, que reduzcan al mnimo el costo de los problemas con la agen-
cia, que deben pagar los superiores.
La decisin de delegar ciertas responsabilidades a una agencia no depen-
de solamente del "costo de la agencia', segn se le defini antes, sino tambin
de otros "costos de transaccin", como es el de la toma de decisiones per se.
De hecho, ambos tipos de costos estn muy relacionados. As, por ejemplo,
delegar amplias funciones reduce el precio de la toma de decisiones, pues el
superior no tiene que invertir recursos en elaborar los detalles de la poltica,
pero aumenta el costo que implica controlar la discrecionalidad de la agencia.
De igual forma. el hecho de que la agencia tenga un nivel elevado de indepen-
dencia incrementa la credibilidad de los compromisos con las polticas, pues
reduce el peso de las consideraciones de orden poltico en la toma de decisio-
nes, pero tambin aumenta el riesgo de que la agencia no cumpla con las pre-
ferencias de sus superiores. Por tanto, al momento de crear una nueva agen-
cia, los legisladores y formuladores de polticas eligen -a menudo en forma
ms implcita que explcita- valores especficos para diversas variables del di-
seo. Sus decisiones determinarn la estructura de la agencia. Sin embargo,
antes de examinar con ms detalle el tema del diseo institucional, debemos
aclarar una diferencia conceptual importante.
En el examen que hicimos antes sobre el costo de la agencia, utilizamos
el lenguaje y algunos conceptos clave de la teora superior-agencia. Ahora
bien, el agente de una agencia es alguien designado para ejecutar ciertas tareas,
definidas por el superior. En el caso de un superior poltico y un agente buro-
crtico, una razn importante para delegarle poderes es reducir al primero los
gastos que implica la toma de decisiones, como sera, por ejemplo, aprove-
chando los conocimientos del Poder Ejecutivo. En tal situacin, el problema
principal que enfrenta el superior es el del sesgo burocrtico, es decir, la posi-
bilidad de que el agente obtenga efectos distintos de los resultados que de las
polticas hubiera preferido obtener la autoridad que originalmente le deleg
los poderes. Idealmente, los superiores deben nombrar agentes que compar-
tan sus prioridades en materia de polticas, pero esto puede ser imposible o de-
masiado oneroso. Por ello, en la prctica se recurre a una variedad de contro-
les ex ante y expost para disminuir el sesgo burocrtico, aunque siempre habr
una diferencia entre la poltica aprobada y aquello que se implementa; como
dijimos antes, este incumplimiento residual es un elemento importante del
costo de la agencia.
La situacin es muy distinta cuando la razn principal para delegar pode-
res no es redttcir los costos del proceso decisorio, sino elevar la credibilidad de
LACREDIBILIDAD DELAS POLlTICAS 159
una poltica pblica. En este ltimo caso, la mejor estrategia consiste a menu-
do en elegir un delegado cuyas prioridades en materia de polticas difieran
completamente de las prioridades del superior que delega, como en el caso del
banco central "conservador" que antes mencionamos. El problema de ladele-
gacin ha atrado recientemente la atencin de muchos estudiosos.F pero la
mayora de los politlogos y de los analistas de polticas comete el error de no
distinguir claramente entre los dos tipos de delegacin y sus lgicas respecti-
vas. Repitamos: en el primer tipo -que corresponde al modelo estndar su-
perior-agente-, las preferencias del superior y las del agente deben coincidir
lo ms posible y la delegacin de funciones debe estructurarse de tal forma
que se reduzca al mnimo el sesgo burocrtico.
Sin embargo, un agente que simplemente ejecute las instrucciones del su-
perior no puede elevar la credibilidad de este ltimo. Por tanto, el segundo ti-
po de delegacin implica que el delegado sea independiente, aunque el grado
de independencia puede variar segn cun grave sea el problema de la credi-
bilidad. El nivel ms alto de independencia ocurre cuando los superiores
transfieren irrevocablemente las facultades de formulacin de polticas, en un
rea determinada; -a una institucin separada cuya independencia est garan-
tizada por la Constitucin -como en el caso del Banco Central Europeo. Si
bien este segundo tipo de delegacin es primordial en muchos contextos po-
lticos -por ejemplo, desempea un papel relevante para la gestin de la
Unin Europea-,23 la teora de agentes estndar no ofrece modelos satisfac-
torios para analizar las relaciones entre las autoridades delegantes y los dele-
gados independientes, o para comprender la estructura en la que se insertan
dichas relaciones. Como afirmaba en otra parte,24 el primer paso para com-
prender mejor la lgica del delegar funciones para aumentar la credibilidad es
distinguir entre los agentes y los fiduciarios (o consignatarios), distincin
muy familiar para los especialistas en derecho, pero ignorada por las ciencias
polticas contemporneas.
8. IA DELEGACION DE PODERES YEL PRINCIPIO FIDUCIARIO
Entre algunos ejemplos de convenios institucionales basados en el principio
fiduciario (ms que en el modelo estndar de superior-agente) tenemos: las re-
laciones entre los gobiernos y los bancos centrales independientes, como el
22 Para una revisin amplia de la literatura en esta materia vase Epstein y O'Halloran,
u Majone, 200 Ib.
24 Majone, 200la.
Banco Central Europeo o el Sistema de Reservas Federales de Estados Uni-
dos; la delegacin de facultades por parte de! Congreso estadounidense a co-
misiones reguladoras independientes; la delegacin de poderes de los estados
miembros de la Unin Europea a la Comisin Europea, y las relaciones entre
las instituciones europeas y los estados miembros cuando estos ltimos imple-
mentan polticas de la Unin.
Los textos legales que decretan la independencia de los bancos centrales
suelen definir e! (los) objetivos) del banco, una estructura de gobierno, un sis-
tema de rendicin de cuentas y, en algunos casos, los objetivos especficos pa-
ra las polticas. En este marco general, la relacin entre los polticos elegidos y
los formuladores de polticas no elegidos se estructura de manera diferente en
cada pas. Veamos primero e! acuerdo que estableci el Banco de Reserva Fe-
deral segn la Ley de Nueva Zelanda de 1989. El banco -por lo general con-
siderado como una de las autoridades monetarias ms independientes del
mundo- tiene como nico objetivo mantener la estabilidad de los precios y
est sujeto a mecanismos de rendicin de cuentas muy estrictos. El responsa-
ble es e! gobernador del banco, no un consejo directivo. El gobernador debe
acordar una meta inflacionaria con e! gobierno y puede ser removido de su
cargo si no consigue cumplir con dicho objetivo. Ahora bien, una vez acorda-
da la meta inflacionaria, el gobernador goza de "independencia instrumental",
es decir, es completamente libre para elegir los medios con los cuales alcanzar
el objetivo. Este convenio presenta muchos de los rasgos de la relacin supe-
rior-agente: un contrato explcito, un objetivo claro, estndares de desempeo
bien definidos e incentivos ex ante y sanciones ex post para motivar al agente a
que acte en inters del superior. No obstante, dada la amplia discrecionali-
dad con que cuenta el gobernador para elegir los medios, este arreglo tambin
tiene elementos de una relacin fiduciaria. i
Estos elementos son mucho ms notables en el caso de otros bancos
centrales. Por ejemplo, el Bundesbank alemn siempre ha gozado de mucha
independencia con respecto al gobierno y al Parlamento, y no tena metas
obligatorias en materia de polticas ni estndares de desempeo explcitos.
La responsabilidad descansaba en un rgano colegiado, la junta directiva, y
la supervisin slo era implcita. El fundamento de la independencia del
banco no era de carcter contractual, como en el caso del de Nueva Zelan-
da, sino estatutaria -la Ley del Bundesbank de 1957 y sus enmiendas. En
principio, la posibilidad de que la legislacin fuera modificada por una sim-
ple mayora parlamentaria habra actuado como disuasivo, induciendo al
banco a seguir las polticas de acuerdo con las preferencias de la mayora ac-
tual. Pero, en la realidad, el banco a menudo ha contra-
rias a las preferencias explcitas del gobierno y, cuando menos en tres Casos,
I
LACREDIBILIDAD DE LAS POLlTICAS
161
contribuy a la cada de ste.
25
En los aspectos ms importantes, la estructura
del Banco Central Europeo se asemeja a la del Bundesbank. Sin embargo, el
fundamento legal del primero no es un estatuto, sino el Tratado de la Unin
Europea, que nicamente puede modificarse con el consentimiento unnime
de todos los estados miembros. Esto implica que la nica forma en que un po-
ltico sometido al escrutinio electoral puede suspender o aplazar las polticas del
Banco Central Europeo es mediante un procedimiento en extremo complejo.
En el caso de las comisiones reguladoras independientes (CR!) de Estados
Unidos, una vez que el presidente, con el consentimiento del gobierno, desig-
na a los miembros de ellas, stos operan con independencia de la jerarqua
presidencial en cuanto a sus decisiones sustantivas. Los miembros fungen du-
rante periodos establecidos y no pueden ser removidos salvo "por causa justi-
ficada". De hecho, la permanencia en funciones, al gusto y arbitrio del presi-
dente, es una diferencia fundamental entre las agencias cuasi independientes
que forman parte del Poder Ejecutivo -como la Agencia para la Proteccin
del Medio Ambiente o la Administracin de Alimentos y Medicamentos- y
las CR!. SU carcter colegiado, la duracin de los cargos y el hecho de que no
todos los periodos concluyan al mismo tiempo son factores decisivos de la es-
tructura independiente. Por todos estos rasgos, se pensaba que ningn presi-
dente podra ejercer influencia en las comisiones, mediante la facultad para
designar a los miembros, como lo haca en las entidades del Ejecutivo. Ade-
ms, el Congreso acotaba la capacidad del presidente para remover de su car-
go a los comisionados independientes, lo cual s610 se autorizaba por motivos
de "ineficiencia, negligencia en los deberes o conductas ilcitas durante el de-
sempeo de sus funciones". Ms an, en el caso Humphrey's Executor VS.
United States (1935), la Suprema Corte hizo hincapi en la imposibilidad de
que los presidentes despidieran a los comisionados por diferencias con respec-
to a las polticas. La Suprema Corte asever6: "es muy evidente el hecho de que
alguien que ocupa un cargo al gusto y arbitrio de otro no puede mantener una
actitud de independencia contra la voluntad de aqul".26 Como mencion an-
tes, el problema central de la teora superior-agente es c6mo motivar al segun-
do para que acte de acuerdo con los intereses del superior. Obviamente, s-
ta no era una consideracin importante para el Congreso y laSuprema Corte
de Estados Unidos en lo relativo a la estructuracin de las relaciones entre el
presidente y los miembros de las CR!.
Las relaciones fiduciarias tambin desempean un papel importante en el
gobierno de la Unin Europea. As, los miembros del rgano ejecutivo de s-
25 Marsh.
26 Mashaw, Mcrrill y Shane, pp. 207Y208.
1
" ~ ' 1
... ':'-
'f
~
ta -la Comisin Europea- no son de ninguna manera representantes de su
pas de origen, y el gobierno que los nombr no puede removerlos de su car-
go durante el periodo de su gestin. Como lo estipula el Tratado de Roma, los
miembros de la comisin deben ser "completamente independientes" en el de-
sempeo de sus funciones, "por el inters general de la comunidad". Esto im-
plica que los comisionados no pueden pedir ni recibir instrucciones de ningn
gobierno ni de ningn otro organismo. En caso de faltar a sus obligaciones fi-
duciarias, la propia comisin y el consejo pueden acudir directamente a la
Corte Europea de Justicia, que podra ordenar la dimisin del comisionado en
cuestin. En suma, es claro que los artfices del tratado consideraron que la
mera categora de agencia era incompatible con el papel formal de lacomisin
como creadora de legislaciones, guardiana de los tratados y supervisora de la
ejecucin de las polticas europeas.
De nuevo, dado que los estados miembros de la Unin Europea son res-
ponsables de poner en vigor las polticas europeas -salvo cuando esa tarea se
asigna explcitamente a la comisin-, actan a este respecto como fiduciarios
o "consignatarios del inters comn", como lo expresara el Tribunal de Justi-
cia en Commission us. United Kingdorn, caso 804/79 (1981). Los deberes fi-
duciarios trascienden las obligaciones especficas que imponen las leyes parti-
culares. Segn el tribunal, aun cuando no exista una obligacin especfica, la
conducta de un Estado miembro puede llegar a constituir una infraccin del
deber general de cooperar lealmente con las instituciones europeas y con los
otros estados miembros.
Lo que caracteriza a todas las instituciones fiduciarias examinadas en esta
seccin es una delegacin de poderes muy amplia y un compromiso abierto con
los objetivos generales, como son los de "mantener la estabilidad de los pre-
cios", "garantizar el funcionamiento y desarrollo apropiado del mercado comn
europeo" o "reglamentar una industria en inters del pblico". Dichos compro-
misos no pueden ser especificados con el detalle que permitira una vigilancia
estrecha, ni mucho menos con controles jerrquicos. El principio fiduciario es
una alternativa a la especificacin compleja de los deberes y a la supervisin su-
plementaria. Lo que Frank Easterbrook y Daniel Fischel escribieron en relacin
con los deberes fiduciarios de los ejecutivos de empresas es aplicable tambin a
las cabezas de las instituciones independientes responsables de formular polti-
cas: "Larazn para tener un principio fiduciario es, en primer lugar, el alto cos-
to que implica especificar las cosas en un contrato [tcito]"." Segn los trmi-
nos del contrato de empleo, las obligaciones de los agentes burocrticos son
relativamente fijas. Si su contrato no estipula que deban mostrar cierto corn-
17 Easterbrook y Fischel, p. 92.
LACREDIBILIDAD DE LASpOLTICAS 163
portamiento, entonces no estn obligados a hacerlo. Por el contrario, el "deber
del cargo" de los funcionarios de las polticas es muy abierto y, por ende, tam-
bin lo es su deber de lealtad hacia su organizacin y sus superiores polticos."
Los ejemplos anteriores muestran que la distincin entre agentes y fidu-
ciarios/consignatarios no tiene nada de trivial. Puesto que los estudiosos de la
administracin pblica y la formulacin de polticas se han basado primor-
dialmente 'en el modelo estndar de superior-agente, se han preocupado poco
por explicar el concepto del fiduciario y por elaborar teoras positivas sobre el
papel que desempean las relaciones fiduciarias en la gobernanza contempo-
rnea. La primera tarea de una teora positiva de los deberes fiduciarios es ar-
ticular, en trminos generales, los rasgos distintivos de la relacin fiduciaria.
Por ejemplo, los rganos polticamente independientes a menudo son objeto
de requisitos procedimentales ms estrictos que los aplicados a las entidades
administrativas que estn bajo el control poltico directo.i?
Ahora bien, aun habiendo admitido la diferencia conceptual, es importan-
te tener presente que, en la prctica, una entidad puede poseer los elementos
de buena fe y confianza de una relacin fiduciaria, mientras que un fiduciario
puede ser tambin un agente. En otras 'palabras, podemos decir que todos los
fiduciarios son agentes, pero no todos los agentes son fiduciarios: un fiducia-
rio es un agente y algo ms. Por esta razn, para examinar ciertos temas del di-
seo institucional en la siguiente seccin, seguiremos un enfoque general, apli-
cable a todos los modelos de delegacin de las facultades de formulacin de
polticas que hemos analizado en este trabajo.
9. INDEPENDENCIA Y RENDICIN DE CUENTAS
En la seccin 7 definimos el costo de la entidad como los gastos en que se in-
curre para tratar de hacer que los agentes implementen ntegramente los obje-
tivos del superior, ms el costo de cualquier incumplimiento residual. Esta de-
finicin es apropiada cuando la razn para delegar las facultades de formulacin
de polticas es reducir para el superior el costo del proceso decisorio. En tal ca-
so, la opcin de delegar o no delegar depender de la diferencia entre los dos ti-
pos de costo; delegar poderes a un agente slo tiene sentido si el costo de la en-
tidad no excede los beneficios de reducir los costos de la toma de decisiones.
Ahora bien, cuando el principal propsito de la delegacin es dar credi-
bilidad a una poltica -por lo que, en sentido estricto, se trata aqu de fidu-
28 Majone, 2001a.
:l9 Majane. 2oo1a y 200 lb.
ciarios y de instituciones fiduciarias, ms que de agentes y entidades-, la si-
tuacin es ms complicada. Dado que, como sealamos antes, el fiduciario
tambin es un agente, es posible que algunos aspectos del costo de la entidad
sigan siendo vigentes. Por otra parte, la enorme racin de discrecionalidad po-
ltica que se otorga a un fiduciario no elegido suscita dudas muy graves res-
pecto de la legitimidad en una democracia, donde se supone que las decisio-
nes ms importantes en materia de polticas las toman los lderes polticos, a
los que se pedirn cuentas en las urnas. Podemos concebir la delegacin de
competencias como un intercambio poltico en el que los superiores renun-
cian a una pequea parte de su autoridad a cambio de incrementar sucredi-
bilidad. Sin embargo, los superiores democrticos pueden transferir sus facul-
tades para formular polticas, pero no pueden transferir su propia legitimidad.
Por tanto, este tipo de delegacin puede implicar un costo que no se presen-
ta cuando el agente est bajo el control poltico directo. Por analoga con el
concepto de costo de la entidad, podramos referirnos a esta prdida potencial
de legitimidad como el "costo fiduciario". En lo que sigue demostrar que un
buen diseo institucional es clave para reducir al mnimo tanto el costo de la
entidad como el costo fiduciario.
Que la independencia poltica y la rendicin de cuentas democrtica pue-
dan en verdad conciliarse es algo que depende esencialmente de la forma en
que se estructure la relacin entre los superiores elegidos, las instituciones no
mayoritarias U.e., polticamente independientes) yel pblico en general. Los
lderes elegidos crean esas instituciones, definen su autoridad legal, sus objeti-
vos y sus procedimientos de toma de decisiones, designan al personal clave y,
en muchos casos, ejercen el control del presupuesto. Esas facultades pueden y
deben utilizarse de una manera sistemtica a fin de que se diseen acuerdos
institucionales que puedan garantizar la transparencia y la rendicin de cuen-
tas a lo largo del tiempo. Las siguientes variables son al parecer cruciales para
disear una estructura de rendicin de cuentas eficaz:
30
1. El nivel de delegacin de las decisiones a un agente o fiduciario -en
lugar de que sea el propio superior quien las tome-, dentro de una escala de
"cero delegacin" a "delegacin total".
2. La estructura de gobernanza, que comprende tanto la forma de orga-
nizacin -entidad monocfala, comisin multicfala, consejo directivo para
la formulacin de polticas, etc.- como los mtodos de nombramiento del
personal clave. La naturaleza de la estructura de gobernanza, junto con el ni-
vel de delegacin, determinan en gran medida el grado de independencia de
la institucin con respecto al proceso poltico.
30 Horn.
LACREDIBILIDADDE LAS POLlTICAS 165
3. La asignacin de recursos, en particular las condiciones de empleo de
los agentes/fiduciarios y la medida en la cual la institucin debe ser financia-
da por el gobierno o por la venta de sus servicios.
4. El grado de supervisin ex post mediante la constante vigilancia legis-
lativa y ejecutiva, el proceso presupuestario, el recurso de inconstitucionalidad
(judicial review), las quejas de los ciudadanos y la observacin de los colegas
de trabajo.
Elegir con prudencia el valor que deba asignarse a cada una de estas varia-
bles -mayor o menor grado de delegacin, mayor o menor independencia, re-
quisitos procedimentales ms o menos estrictos, etc.-, a la luz del carcter de
la poltica en cuestin y el escenario poltico e institucional relevante, ser su-
mamente ventajoso para garantizar que la independencia y la rendicin de
cuentas, en lugar de ser valores antitticos, sean en verdad complementarios y
se refuercen uno al otro. El examen detallado de cada una de las variables del di-
seo antes mencionadas rebasa el propsito de este trabajo, por lo que slo aa-
dir algunos comentarios sobre las variables procedimentales 3 y 4, dado que s-
tas son a menudo ignoradas, pese a su importancia para la rendicin de cuentas.
En realidad, el medio ms simple y efectivo para mejorar la transparencia
y la rendicin de cuentas es exigir que los formuladores de polticas, o sus de-
legados, expliquen los motivos de sus decisiones. Este requisito desata cuando
menos otros cuatro mecanismos para controlar la discrecionalidad y optimizar
la rendicin de cuentas, a saber, la participacin y el debate pblicos, la obser-
vacin por los colegas de trabajo, los procedimientos de queja y el recurso de
inconstitucionalidad. En palabras de Martin Shapiro, "explicar los motivos es
un medio que sirve para acrecentar la influencia democrtica en la gestin, al
hacer ms transparente el gobierno. El administrador que debe explicar sus
motivos tiende a tornar decisiones ms razonables que las que tornara en ca-
so contrario, y est ms expuesto a la vigilancia de la opinin pblica"."
Por ejemplo, los requerimientos que imponen los tribunales estadouniden-
ses para que se mejore la racionalidad procedimental y sustantiva de las decisio-
nes tornadas por las entidades se han logrado en gran medida desarrollando el
requisito de explicacin de motivos incluido en la Ley de Procedimientos Ad-
ministrativos de 1946. Asimismo, los artfices de los tratados por los que se cre
la Comunidad Europea/Unin Europea estaban muy conscientes de la impor-
tancia especial que tiene la explicacin de motivos en el caso de instituciones
que no rinden cuentas directamente a los votantes. Por ello, los tratados funda-
dores exigen que todas las instituciones europeas detallen las razones en las que
basan sus decisiones. Ms an, la Corte Europea de Justicia est muy bien ha-
31 Shapiro, p. 183.
bilitada para imponer el requisito de exposicin de motivos tambin a las au-
toridades nacionales, a fin de que los individuos estn en posibilidad de prote-
ger sus derechos, en la medida en que emanen de la legislacin europea, tenien-
do las mejores condiciones posibles. En el caso Heylens, por ejemplo, la corte
determin que dicha proteccin implicaba interponer e! recurso de inconstitu-
cionalidad contra el fallo de la autoridad nacional que restringa un cierto de-
recho. Sin embargo, para que e! recurso sea efectivo e! tribunal nacional debe
estar facultado para requerir a la autoridad que explique sus motivos. De esta
manera, se exige a los gobiernos nacionales que justifiquen sus decisiones, aun
cuando la legislacin nacional no les imponga un requisito semejante.
El requisito de exposicin de motivos es necesario para la rendicin de
cuentas pblica. De igual forma, para que haya transparencia y una asignacin
correcta de la responsabilidad poltica, es preciso que existan procedimientos
claros para inhabilitar las decisiones tomadas por una agencia. En una demo-
cracia es imposible excluir la posibilidad de que un lder elegido quiera anular
las decisiones de sus agentes/fiduciarios al considerar que son contrarias al inte-
rs pblico. Una caracterstica importante de las instituciones especializadas es
lo limitado de su mbito de competencia. Es preciso que exista un compromi-
so estricto con objetivos especficos en materia de polticas pblicas para poder
aplicar el mtodo de rendicin de cuentas por medio de resultados, que es una
de las principales formas de legitimacin para las instituciones no mayoritarias.
Sin embargo, las repercusiones de ciertas decisiones especializadas no
siempre quedan contenidas dentro del rea de polticas pblicas asignada a la
institucin no mayoritaria. Por ejemplo, algunas medidas ambientales pueden
tener consecuencias muy graves para e! empleo, o el fallo de la autoridad en
materia de competencia con respecto a un caso de fusin puede tener efectos
importantes sobre las polticas industriales, o bien, la poltica del banco cen-
tral a veces es contraria a los objetivos polticos primordiales del gobierno, co-
mo cuando, en 1990, el canciller Helmut Kohl impuso la unin monetaria
inmediata con Alemania Oriental, pese a la enrgica oposicin de! Bundes-
bank. Cuando este tipo de discrepancias son importantes, se producen con-
flictos de valores, que slo puede resolver el formulador de polticas que rin-
de cuentas electoralmente. Sin embargo, lo importante aqu es que la decisin
poltica de derogar las resoluciones de la agencia debe tomarse de manera
transparente, siguiendo procedimientos bien definidos y que sean del conoci-
miento pblico. Asimismo, la posibilidad de anular la decisin de una agen-
cia no debe ser algo ni demasiado sencillo ni demasiado difcil. Si intervenir
en las decisiones de la agencia no acarrea sino costos polticos insignificantes,
ello significa que la agencia no es independiente y el hecho de delegarle pode-
res no contribuye, entonces, a elevar la credibilidad de las polticas, pero si,
LACREDIBILIDAD DE LASPOLITICAS
167
por el contrario, la intervencin poltica resulta demasiado costosa, podra
producirse una prdida muy grave de legitimidad.
La legislacin alemana en materia de competencia nos muestra un ejemplo
de cmo resolver razonablemente este delicado problema. El procedimiento
que el gobierno debe seguir cuando pretende anular una resolucin del organis-
mo regulador en la materia -la Oficina Federal de Asociaciones- entraa
costos polticos altos, pero no demasiado altos, y deja a la vista de todos el pun-
to en el que se produjo la interferencia. As, por ejemplo, si laoficina de asocia-
ciones se niega a aprobar una fusin, argumentando que sta podra desembo-
car en la creacin o fortalecimiento de una posicin dominante, las empresas
pueden acudir al Ministerio de Economa para solicitar la autorizacin, el cual
evaluar las ventajas y desventajas de la fusin. La evaluacin consiste en com-
parar el dictamen de laoficina de asociaciones contra los beneficios que ello ge-
nerara para la economa en su conjunto. Asimismo, el ministerio debe buscar
la opinin de otro organismo independiente, a saber, la Comisin sobre Mono-
polios. Debido a estos requisitos de procedimiento, el ministerio suele anular la
resolucin de dicha agencia slo en ocasiones muy contadas.
10. RESUMEN Y CONCLUSIONES
En el presente trabajo analizamos tres asuntos relacionados con el tema gene-
ral de la credibilidad de las polticas. Primero, por qu, ltimamente, la cre-
dibilidad ha llegado a convertirse en un aspecto tan importante de las polticas
pblicas? Segundo, de qu estrategias disponen los formulado res de polticas
para hacer que sus compromisos resulten crebles a los ojos de la opinin p-
blica? Por ltimo, cules son las consecuencias normativas de la pretensin de
elevar la credibilidad de las polticas, una pretensin estimulada por la nueva
nocin estratgica del carcter de la formulacin de polticas, as como por la
creciente complejidad de los problemas relacionados con las polticas y la in-
ternacionalizacin de las economas nacionales? La discrecionalidad se halla en
la raz del problema de credibilidad. En la medida en que los formuladores de
polticas estn en libertad de ignorar sus compromisos, stos no resultan cre-
bles y, por tanto, no se cree en ellos. Como nos muestra el ejemplo de las po-
lticas monetaria y reguladora, las consecuencias de que no se crea en ellas pue-
den ser muy graves para los formuladores de polticas.
Por tanto, el problema radica en cmo acotar ladiscrecionalidad, sin per-
der la flexibilidad necesaria para adaptar las polticas a las circunstancias cam-
biantes. Si bien el Estado de derecho, la autonoma de los tribunales, la existen-
cia de una burocracia honesta y eficiente. de una prensa libre y de una opinin
pblica vigorosa son todos ellos factores cruciales para impedir los usos ms ar-
bitrarios de la discrecionalidad en materia de polticas, no siempre logran el
equilibrio adecuado entre acotamiento y flexibilidad. Por esta razn, se han ela-
borado mtodos ms especficos. Uno de ellos -la delegacin de las facultades
para formular polticas a instituciones especializadas y no mayoritarias, como
los bancos centrales y las entidades reguladoras- es, sin duda, el ms impor-
tante. La independencia de dichas instituciones con respecto al proceso electo-
ral significa que ahora los formuladores de polticas tienen menos alicientes pa-
ra desistirse de sus compromisos, a cambio de ganancias polticas de corto
plazo. Al mismo tiempo, sus conocimientos y el valor que otorgan al prestigio
profesional marcan lmites muy severos al comportamiento discrecional.
Destacamos lo til que es concebir la delegacin de facultades como una
variable continua, que llamaremos D, y que comprende desde D = O(delega-
cin nula) hasta D =1 (delegacin total o transferencia completa de las faculta-
des de formulacin de polticas en un rea determinada). Ahora bien, los valo-
res bajos de D corresponden a la situacin representada por el modelo estndar
de superior-agente, en el que el superior poltico delega ciertas tareas al agente
administrativo a fin de reducir los costos del proceso decisorio. Idealmente, el
superior y el agente deberan tener las mismas preferencias en materia de pol-
ticas, pero, dado que esto es muy difcil en la prctica, un diseo institucional
adecuado tendra que minimizar las discrepancias en sus respectivas preferen-
cias. Desde el punto de vista normativo, la legitimidad de las acciones del agen-
te es provista por la legitimidad del superior que dispuso los lineamientos.
Como vimos, la situacin es muy diferente cuando las facultades se dele-
gan a fin de incrementar la credibilidad de las polticas. En algunos casos llega
incluso a ser necesario que las preferencias del delegado difieran radicalmente
de las del superior. Pero, aun cuando no sea ste el caso, la independencia del
delegado debe estar garantizada, porque se trata aqu de un fiduciario, ms que
de una simple relacin de agente. De ello se sigue que la legitimidad democr-
tica del superior no puede simplemente transmitirse al delegado, sino que ste
debe ganrsela, por as decirlo. Ahora bien, la legitimidad de una institucin
fiduciaria tiene dos dimensiones: una procedimental y otra sustantiva. Como
mencionamos antes, la primera implica, entre otras cosas, que la institucin
fue creada mediante un estatuto democrticamente promulgado, el cual defi-
ne la autoridad legal y los objetivos de la institucin; que los fiduciarios fueron
designados por funcionarios elegidos; que las decisiones de la institucin de-
ben ser justificadas y que son susceptibles de que se interponga un recurso de
inconstitucionalidad, etctera.
Por otra parte, la legitimidad sustantiva se refierea rasgos tales como la con-
gruencia de la poltica, la especializacinde los conocimientos, la capacidad pa-
LACREDIBILIDAD DE LAS POLTICAS 169
ra resolver problemas y, ms importante an, la definicin de los lmites dentro
de los cuales habrn de utilizarse las facultades del delegado. La razn de que la
legitimidad sustantiva de las instituciones no mayoritarias dependa tan determi-
nanternente de la especificacin precisa de sus competencias, es que el mtodo
de rendicin de cuentas, mediante resultados, es el medio principal de legitima-
cin de dichas instituciones; pero ese tipo de rendicin de cuentas no puede ha-
cerse valer cuando los objetivos de la institucin son demasiado vagos o amplios.
Existe, sin embargo, una razn ms sutil para delimitar cuidadosamente
las competencias de las instituciones no mayoritarias. En una democracia,
donde se supone que las polticas pblicas son elaboradas por los lderes ele-
gidos, los fundamentos normativos de esas instituciones estn condenados a
ser dbiles. Los diversos mtodos para obtener legitimidad procedimental y
sustantiva sin duda ayudan; pero, en ltima instancia, la legitimidad siempre
ser un recurso extremadamente escaso para las personas e instituciones que
no rinden cuentas directamente a los votantes o a sus representantes elegidos.
Por tanto, este recurso escaso y no fcilmente renovable debe utilizarse nica-
mente para objetivos que no pueden ser alcanzados por otros medios, ms de-
mocrticos. Ahora bien, es igualmente importante comprender que, dentro de
los estrechos lmites de sus competencias, las instituciones independientes de
formulacin de polticas pueden realmente contribuir mucho a la eficiencia,
as como a la credibilidad, de la gobernanza democrtica. Al igual que la nor-
ma constitucional del Estado, que tambin restringe el alcance de la regla de
mayora, las instituciones no mayoritarias pueden mejorar el proceso demo-
crtico, al disciplinarlo y hacerlo ms transparente y predecible.
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COMENTARIOS
1
LUIS F. AGUllAR
Agradezco la invitacin a participar en este seminario internacional que cele-
bra los veinte aos del programa de administracin pblica de El Colegio de
Mxico. Y agradezco que se me haya ofrecido la oportunidad de comentar el
texto del profesor Giandomenico Majone, uno de los intelectuales a quienes
ms aprecio en el campo de la disciplina de polticas pblicas, que ha influi-
do significativamente en mi trabajo y que se ha vuelto una referencia bsica
en este pas y en la comunidad latinoamericana que se dedica al anlisis y di-
seo de polticas pblicas.
Recuerdo que hace quince aos, cuando en la Universidad de Berkeley me
dediqu por espacio de un ao y medio al estudio de la historia intelectual de
las Americanpolicy sciences, la lectura de los textos del profesor Majone fue pa-
ra m decisiva en un momento en que comenzaba a sentirme insatisfecho por
el estancamiento analtico en que, en mi opinin, se encontraba la disciplina
del policy scienceslpolicy analysis de los aos ochenta, la cual oscilaba tediosa-
mente entre el economicismo de la tarea de maximizar la funcin de bienestar
(como seala Majone al principio del texto que presenta en este seminario) y la
pequea "teora" del pluralismo poltico de transacciones entre grupos de inters
con poderes equilibrados, difundida por los gurs Lindblom y Wildavsky y sus
seguidores. No quiero gastar mi poco tiempo mostrando cmo Majone retoma
y supera la polarizacin intelectual estadounidense de entonces. Pero me da
gusto que al inicio del texto que hoy nos presenta recuerde an la problemti-
ca que entonces l enfrent y que permanezca fiel a la manera como propuso
superarla. Su tema de la credibilidad de las polticas mantiene conexin con sus
exploraciones pasadas y representa un congruente nuevo desarrollo.
Frente a los maximizadores de la funcin bienestar general, con sus mo-
delos de racionalidad econmica estricta e ingenua (que no toman en serio la
"boundedrationality" y el "satisficini', formulada por H. Simon como carac-
terstica de las polticas>, Majone introdujo al final de los setenta el modelo del
"arte y la artesana" en el anlisis de polticas (policy analysis ascraftwork) y pro-
(171]
puso el anlisis de la "factibilidad poltica" (political feasibility). Su respuesta al
problema pareca hacerlo un miembro ms de la capilla de los ortodoxos plu-
ralistas. Pero frente a los pluralistas de la poltica, que la entendan como me-
ra expresin y resultado de interaccin social/proceso social, posicin que Ma-
jone acepta nicamente como punto de partida -reconociendo "que las
instituciones polticas operan con limitaciones de muchos tipos, entre otras,
polticas e institucionales" (como nos dice en el texto)--, lanza la idea de que
la factibilidad poltica no consiste simplemente en que sea obra y resultado de
negociacin y transaccin entre intereses parricularistas, sino que implica ofer-
ta de razones (otro tema que aprecio que reivindique y recupere al final de su
texto), razones que no son simples "racionalizaciones" de intereses, a la mane-
ra del partisan analysis y, en cambio, tratan de mostrar la validez de la poltica
decidida mediante "evidencia, argumentacin y persuasin" (el ttulo de su li-
bro de 1989, editado por Vale Universiry, y traducido por el Fondo de Cultu-
ra Econmica en 1997). La factibilidad poltica significa en la prctica su
aceptabilidad por la comunidad poltica, su capacidad de pasar la prueba de la
refutacin,' de ser comunicada con razones, su "credibilidad", en los trminos
de su texto. En suma, lo que he apreciado siempre del profesor Majone es que
haya buscado tenazmente el difcil equilibrio entre poltica y razn en el an-
lisis de polticas y que no haya renunciado a la racionalidad frente al inters,
pero que haya distinguido entre la racionalidad del anlisis econmico y la ra-
cionalidad comunicativa, entre el anlisis riguroso de la poltica y la comuni-
cacin argumentativa y persuasiva de la poltica a los ciudadanos.? Entro de
lleno al comentario del texto, despus de esta digresin en que incurr, pero es
que me senta intelectualmente obligado a rendir este modesto y apresurado
reconocimiento a la obra del profesor Majone.
El texto "La credibilidad de las polticas" constituye una evolucin en su
exploracin intelectual y un planteamiento de nuevos problemas en el policy-
1 Desde un punto de vista terico, una poltica pblica es un enunciado causal, cuya vali-
dez provisional consiste en resistir la refutacin racional de los dems miembros de la comuni-
dad disciplinaria y de la comunidad poltica. En trminos popperianos, una poltica pblica es
una conjetura refutable.
2 Por lo dems, siempre me ha llamado la atencin que Giandomenico Majone en sus es-
critos no cite jams a Jrgen Habermas (Erkmtniss und Interesse. Theorie des kommunikativen
Handelns, por ejemplo), que justamente ha buscado un camino de solucin entre racionalidad
e inters, entre sistema de acciones estratgicas y mundo de la convivencia social, recuperando y
argumentando la "racionalidad comunicativa", y ha avanzado hasta una "tica comunicativa".
Pero entiendo tambin por qu Majone mantiene distancia respecto de la filosofa poltica. La
especificidad precisa a que obliga el ejercicio estndar de la ciencia estadounidense (y acaso mun-
dial) no le ha permitido explorar e incorporar elementos provenientes de otros campos de la
ciencia y fuera de la ciencia.
f'
COMENTARIOS 173
making. As como Majone movi las fronteras del debate en el pasado, reba-
sando el simple anlisis economicista y la simple transaccin pluralista, as co-
mo introdujo y revalor en la disciplina de polticas pblicas el momento pos-
decisional de las polticas -el momento de la comunicacin de la poltica al
pblico ciudadano-, ms all del simple momento predecisional del anlisis-'
/plan tcnico, ahora recorre de nuevo las fronteras del debate al introducir el
tema de la credibilidad de las polticas.
Se trata de un problema novedoso y relevante, porque en gran medida los
desarrollos contemporneos de la disciplina del anlisis de polticas pblicas y de
la nueva administracin pblica (NAP o NGP) miran a reconstruir la credibilidad
de la confianza en el gobierno (en el Estado!), despus de la crisis de los gobier-
nos socialesy los regmenes autoritarios. Yse trata de un problema que tiene sen-
tido slo si se acepta que es requisito del policymaking construir su factibilidad
poltica (politicalfeasibility) y que una de las condiciones de factibilidad de la po-
ltica consiste en comunicar al pblico ciudadano, que es un conjunto de acto-
res racionales (rationalplayers), las razones por las cuales se defini de un deter-
minado modo el problema pblico, se tomaron en consideracin unas opciones
de accin y no otras, se seleccion una de ellas y se descartaron otras, etc. Por
consiguiente, el policymakeracepta que una condicin bsica de factibilidad (=>
validez) poltica de su poltica es responder a las objeciones y crticas de oposi-
tores con evidencias/argumentos persuasivos y tratar de modificar mediante evi-
dencia/argumentacin los supuestos, datos, creencias, expectativas, clculos de
los interesados/afectados por la poltica (= su informacin y conocimiento).
La credibilidad de la poltica no es problema si no se acepta la rendicin de
cuentas/la oferta de razones como uno de los requisitos esenciales de la poltica
pblica: si por "pblico" se entiende slo que la poltica acredite analticamen-
te que persigue satisfactoriamente el inters pblico o general (=> we/fare maxi-
mization, de nuevo), sin implicar la calidad de lo manifiesto -lo abierto--, lo
cognoscible, que introduce el requerimiento de la oferta de razones y de razo-
nes convincentes, crefbles.'
Pero, adems, el problema de la credibilidad de la poltica tiene relevan-
cia debido al carcter plural y competitivo de la democracia y a la temporali-
dad precisa de su gobierno. En contextos cambiantes, competitivos y habita-
dos por opositores, una decisin de poltica no es creble a menos que pueda
mostrar satisfactoriamente 1) que es causalmente idnea para producir los
efectos esperados y 2) que pueda mostrar que el policymaker es competente,
poltica y administrativamente competente, para implementar la poltica: pa-
3 Lacredibilidad como requisito de la poldcapblica + lacredibilidad como requisito de
la polticademocrrica,
174
ra convertirla en un curso de accin real con efectos reales y sostenerla a pe-
sar de variaciones y oposiciones.
La credibilidad es el resultado de una relacin intersubjetiva (una social
interaction) y se alcanza slo a condicin de que el actor que cree, el ciudada-
no creyente, considere que 1) el enunciado del policymaker (el enunciado cau-
sal en que consiste la poltica) es causalmente correcto conforme a criterios
compartidos de prueba o irrefutabilidad y 2) que el policymaker es capaz de
poner en movimiento la poltica, de sostenerla y de producir los resultados/e-
fectos esperados y deseados. La credibilidad es el resultado de un doble juicio:
objetivo y subjetivo:
- un juicio "tcnico" sobre la capacidad causal de la poltica (la calidad
informativa y analtica de la poltica) => correccin"
- y, particularmente, un juicio "prctico" sobre la capacidad del poltico
de realizar o implementar la poltica decidida y mantenerla en el tiempo, lo
cual significa la capacidad de contener adversarios y vencer adversidades (la
calidad poltica y acaso moral del policymaker) => compromiso.
La primera condicin de credibilidad supone 1) la capacidad de contro-
lar la discrecionalidad y la veleidad de los polticos y 2) la capacidad de con-
trolar las adversidades del entorno. Ninguna de las dos condiciones es fcil de
asegurar ni en los regmenes democrticos maduros ni en los emergentes, pe-
ro en el entendido paradjico que los regmenes autoritarios son ms procli-
ves a fallar en la condicin primera, pero no en la segunda. De todos modos
conviene distinguir que el problema de la credibilidad de una poltica no es
simplemente el de su aceprahilidad.l
Esta tarea de lograr la credibilidad del ciudadano, obligada en las condi-
ciones polticas y sociales actuales, requiere un strategic modelo/policymaking,
un modelo que registre y considere el comportamiento del policy environmentl
policy arena: conocer su dinmica, su adversidad, sus restricciones, sus afinida-
4 En asuntos de credibilidad tanto cognoscitiva como prctica, las creencias causalesson de-
terminantes. Nuestras creencias son en su mayora juicios causales condicionados ("si X, enton-
ces Y"). conjeturas, que se sostienen o corrigen o descartan en la medida que cuenten o no con
evidencia favorable (no existen "anomalas" crticas) o con correctas argumentaciones de valor.
5 El problema de la credibilidad de una poltica es diferente del de su aceptabilidad. Una
poltica puede ser considerada inaceptable y ser refutada porque se tienen otras preferencias va-
lorativas, otras prioridades de agenda, otros clculos y juegos de poder. Hay polticas inacepta-
bles por motivos que no son razones o no pueden defenderse mediante razones. Credibilidad es
la aceptabilidad racional de la poltica, la capacidad de que la poltica pueda responder acepta-
blemenre a objeciones sobre su idoneidad causal o sobre su capacidad para sostenerla en el tiem-
po (de impfemenrarla consistentemente), Implica una validacin tcnica (la poltica puede pro-
ducir los efectos esperados) y una validacin prctica (el polirymalurpuede llevarla a cabo en las
condiciones del entorno social).
COMENTARIOS
175
des y oportunidades... Difcilmente la poltica ser creble 1) si no se conocen
y se toman en consideracin las creencias y expectativas de los grupos de ciu-
dadanos implicados en la poltica y se busca ajustarse a e!las o se busca influir
en ellas mediante informacin-evidencia-argumentacin: poltica de comuni-
cacin; 2) si no se les convence o asegura que la poltica ser efectivamente rea-
lizada y mantenida en e! tiempo, porque existe la determinacin de! poltico y
la capacidad de! poltico de manejar e! entorno y establecer las salvaguardas
apropiadas para su permanencia. Correccin analtica-causal sin compromiso
no es creble, as como compromiso sin correccin analtica-causal tampoco es
creble.
Este punto de! strategic model ofpolicymakinglo comparto con e! profe-
sor Majone con base en sus razones yen otras ms. Es necesario introducir en
e! anlisis convencional de polticas un enfoque estratgico. En la disciplina
convencional las polticas pblicas son simplemente operativas ms que estra-
tgicas, ven los rboles ms que e! bosque, las necesidades de! presente ms
que las necesidades de futuro, adems de ser gubernamentalistas ms que go-
bernadoras de los entornos (environment managing, controling/directing poli-
cies, dicho con fea expresin).
En mi docencia sealo que e! anlisis de polticas convencional ha careci-
do de un enfoque estratgico o perspectiva estratgica en su anlisis y desarro-
llo, as como sealo que las respuestas convencionales dadas al problema de la
implementacin de polticas son en gran medida dbiles o anecdticas porque
han ignorado las tcnicas de la gestin de calidad. Strategic analysis and qua-
lity management es algo que ha faltado en e! anlisis convencional de polticas
y que apenas ahora, por influencia de la NAP, comienza a activar la disciplina
de las polticas pblicas. Por ejemplo, me llama la atencin que mientras e! bu-
siness policyse entiende y estructura estratgicamente desde 1965 -fecha en
que se publica e! texto pionero de la Harvard Business School (HBS), que inau-
gura la gestin/planeacin estratgica en los negocios-,6la publicpolicy sigue
fiel a la tarea de we/fare maximizing, bajo el supuesto de un gobierno que est
en condiciones de controlar el entorno social, por lo que no toma en serio e!
entorno diferenciado, cambiante, competitivo y hasta hostil que circunscribe
y condiciona la decisin y la implementacin de la poltica, pensando que e!
gobierno est en condiciones de prever, controlar, dirigir e! entorno (= el con-
junto de actores-acciones y efectos que tienen lugar en una especfica policy
6 Me refiero al libro colectivo de los profesores de la HBS: E. Learned, C. Chrstensen, K.
Andrews y W Guth, Business Po/icy: Tt!Xt and Cast!, Irwin, 1%5. Ese libro introduce una visin
estratgica de la direccin de las empresas de negocios y ofrece un mtodo de anlisis y accin
(el conocido swar Analysis o Anlisis FODA).
176 DE LAADMINISTRACION PBUCA A LAGOBERNANZA
arena). Me temo que hay escondido y ha sobrevivido en el anlisis convencio-
nal de polticas un supuesto no problematizado de vieja gobernanza, estructu-
rada jerrquicamente y operada bajo el mando y control de un gobierno fuer-
te (omnipotente, omnisciente, providencial) frente a una sociedad dbil.
El problema de la credibilidad gubernamental, que sera irresuelto sin un
enfoque estratgico, emerge con mayor fuerza por el lado intersubjetivo ms
que por el lado objetivo de la poltica. Es ms posible creer que el anlisis que
sustenta la decisin se basa en anlisis y clculo causal correctos, aceptables, que
creer que el poltico est dispuesto y tiene la capacidad de sostener su decisin
contra viento y marea o hacer las correcciones idneas sin perder sentido de di-
reccin. Por consiguiente, la credibilidad tiene relacin directa con the commit-
ment problem, con la seriedad del compromiso del poltico con su poltica.
La tendencia dominante de la disciplina de las polticas pblicas tuvo co-
mo problema central el de la calidad del anlisis y dio por resuelto que un
buen anlisis era condicin suficiente para que la poltica fuera considerada
creble, aceptada. Ahora no basta el eventual buen anlisis sino que emerge el
problema del compromiso, de cmo el gobierno puede asegurar que la polti-
ca analticamente buena vaya a ser llevada a cabo, sostenerse en el tiempo co-
mo programada y represente una referencia estable y confiable para las deci-
siones de los ciudadanos, etctera.
La buena reputacin social del policymaker puede ayudar, por lo que hay
que construir, sostenter y acreditar esa reputacin. En los negocios, honesty is
the bestpolicysigue siendo algo vlido, principio que hoyes retomado y secu-
larizado mediante la qualitypolicyen manufactura y servicios, con o sin certi-
ficacin ISO 2000. Pero, en la perspectiva del profesor Majone, lo decisivo es
tbe technology ofcommitment. Majone hace un repaso de los dispositivos que
pueden asegurar y acreditar la seriedad del compromiso, ms all de lalirepu-
tacin personal y de la moralidad o tenacidad del poltico:
- La credibilidad del compromiso mediante el apoyo de instituciones re-
guladoras (algo que requiere slidos gobiernos de leyes, sistemas de justicia im-
parciales, burocracias profesionales, adems de regulaciones coherentes y co-
rrectas en trminos normativos y tcnicos ... ).
- Lacredibilidad del compromiso mediante "delegacin de autoridad ha-
cia agencias independientes" que tienen incentivos diversos de los del poltico,
siendo el ejemplo mundial ms conocido, el de las bancas centrales.
r La credibilidad del compromiso mediante "agencias independientes",
sean del tipo de las executioe agencies, introducidas por las reformas de la nue-
va gestin pblica, contempladas en el programa Next Steps (Major, Impro-
vingManagement in Govemment: Tbe Nest Steps, 1988), que implican descen-
tralizacin de las decisiones a unidades subalternas, ms responsabilizacin de
COMENTARIOS
177
sus altos directivos y operadores, ms contratos de desempeo para evaluar re-
sultados, o de las agencias legalmente establecidas, independientes y con man-
datos precisos, a la manera de nuestras comisiones nacionales (de Competiti-
vidad, de Telecomunicaciones... ).
En el desarrollo de sus ideas, relativas a las agencias independientes, el
profesor Majone introduce una fina reflexin sobre los costos de la agencia,
una cuestin muy debatida en la nueva gestin pblica ms que en la tradi-
cional administracin pblica, que considera que todo se resuelve mediante
ley y mando. Al entrar en el debate del problema del principal-agente, intro-
duce una distincin para m enteramente novedosa: una "idea fiduciaria del
agente". El agente fiduciario (trustee) tiene evidentemente caractersticas simi-
lares al agente comn, pero posee mayor discrecionalidad en sus decisiones y
desempeo, debido a la confianza que se le otorga, y obviamente mayor res-
ponsabilidad. En el agente fiduciario los problemas normales del principal-
agente (el oportunismo pre y poscontractual, que conduce a: adverse selection,
moral hazard) tienden a desaparecer o atenuarse y son menores los mecanis-
mos contractuales/incentivos econmicos para asegurar que el agente acte en
el sentido de la voluntad del principal,"
Volviendo al punto, Giandomenico Majone percibe que asegurar la cre-
dibilidad del compromiso mediante estas configuraciones organizativas inde-
pendientes plantea problemas relacionados con la legitimidad de las democra-
cias, en tanto que en stas la responsabilidad de la conduccin pblica reside
sin excepcin (=> derecho administrativo convencional) en las autoridades le-
galmente elegidas. En esta perspectiva, hay que plantearse seriamente el pro-
blema de la accountability, un debate decisivo y multidimensional que se ha
vuelto la cruz de los tericos y los profesionales reformadores de la NAP.
El problema de la credibilidad del compromiso parece resolverse por me-
dio del establecimiento de esas organizaciones independientes de nuevo dise-
o institucional, pero plantea el problema de la responsabilidad/rendicin de
cuentas del poder pblico. La solucin al primero mediante figuras institucio-
nalmente independientes plantea el de la responsabilidad en el compromiso,
particularmente en caso de incumplimientos. La independencia resuelve el
problema de la credibilidad de la poltica en condiciones de democracia plura-
7 Esta introduccin de una idea fiduciaria del agente plantea un desafio intelectual a mu-
cha teorizacin de la NAP, que parece tener como asidero terico (vase J.E. Lane, NewPub/ie
Managnnmt. Routledge, 2000. y muchos otros autores) la cuestin del principal-agente en el
gobierno, la cual es planteada y desarrollada desde el neoinstitucionalismo econmico, en cual-
quiera de sus versiones. En mi opinin, se trata de un recurso terico demasiado pequefio para
la pretensin de la NAP, algo que me recuerda la otra pequea y parcial teora de la administra-
cin pblica/gobierno, basada en el butlget-1flItXimiur de Niskanen.
178 DE LAADMINISTRACION PBLICAA LA GOBERNANZA
lista y competitiva, pero parece agudizar el problema de la responsabilidad/ren-
dicin de cuentas de las democracias contemporneas, particularmente porque
las formas institucionalizadas de control interno gubernamental ponen e!
acento en el cumplimiento de la legalidad de la actuacin, pero no en e! cum-
plimiento de los objetivos." Quin es el responsable final en caso de incum-
plimiento del compromiso?
El profesor Majone considera que la credibilidad de las polticas (la serie-
dad de la autoridad) mediante agentes que no son autoridades polticas y la
responsabilidad poltica de las autoridades puede conseguirse con un buen di-
seo institucional. Para ello se apoya en e! ms o menos conocido libro de
Horn,? pero estoy convencido de que la rigurosidad y perspicacia de! profesor
Majone lo hace consciente de que en el punto de la relacin entre la credibi-
lidad de la poltica y la responsabilidad, como del resto en el otro problema
de la relacin entre la eficiencia econmico-administrativa de la poltica y la
responsabilidad, hay que trabajar ms y encontrar evidencias ms relevantes.
8 Este tema nos lleva a cuestiones interesantes sobre el control/seguimiento interno de la
actuacin del gobierno y la evaluacin de sus productos, resultados e impactos. Las nuevas teo-
rizaciones y tecnologas administrativas del controlo auditora gubernamental sealan justamen-
te, entre otras cosas, que se dispone de probados instrumentos de control de la responsabilidad
legal de'os funcionarios y autoridades, pero no de su responsabilidad administrativa-gubernati-
va. Tenernos mecanismos que aseguran razonablemente la legalidad de la actuacin, pero no el
cumplimiento de los objetivos de las polticas y programas.
9 M.J. Horn, TbePolitical Economy ofPublicAdministration, 1995.
JI
RICARDO UVALLE
Yotambin me uno al regocijo de esta,gran institucin que celebra veinte aos
de la carrera de administracin pblica, la cual se ha acreditado con una fuer-
te presencia en la propia vida pblica del pas y sin duda con un gran sentido
de eficacia. Agradezco pues esta amable invitacin.
La intervencin que har sobre el muy sugerente y agudo texto del pro-
fesor Majone, va por e! lado de destacar la importancia institucional de la ca-
tegora credibilidad poltica; este punto creo que es relevante porque refleja
una nueva forma de entender las polticas pblicas, a partir de un elemento
clave, el elemento de la confianza y de la credibilidad. Un aporte de! profesor
Majone es su esfuerzo por superar la idea: instrumental y el aspecto meramen-
te lgico de las polticas; el concepto de credibilidad poltica corresponde, en
un sentido amplio, a la visin de sociedades abiertas, liberales y democrticas,
donde los gobiernos estn sin duda sujetos a grandes controles, y esto forma
parte de una ingeniera puntual del poder en trminos de fundamento, de
funcionamiento y de resultados.
Un punto importante que el profesor Majone subraya es la funcin de la cre-
dibilidad en las instituciones independientes; sobre todo le preocupan las que no
son de carcter mayoritario y que, sin embargo, desempean un papel clave en
los procesos de democratizacin y de legitimidad. As pues, un primer horizonte
de la idea de credibilidad del profesor Majone, y que yo interpreto, es e! siguien-
te: la credibilidad es un estado deseado pero que tiene que trabajarse mucho pa-
ra traducirlo a un imperativo de conducta institucional; en segundo lugar, no es
un valor dado, sino que tiene que obtenerse y tiene que reconocerse en trminos
pblicos; en tercer lugar, como l mismo lo seala, se asocia a movimientos es-
tratgicos y lneas de conducta. La credibilidad forma parte del mundo de los va-
lores y los intereses, y los intereses pueden ser coincidentes o divergentes; aqu
aparece un ngulo importante: el papel que tienen las instituciones en esta deli-
mitacin de los valores y de los intereses. Por ltimo, en esta lgica, creo que el
concepto que el profesor Majone trabaja de modo muy puntual se relaciona sin
duda con la arquitectura y el funcionamiento de las instituciones.
[179]
En un segundo rubro yo ubicara la credibilidad en el rango de comple-
jidad, y aqu ya entra un punto ms detallado que est relacionado con el con-
tenido de las polticas, y el contenido de las polticas es sin duda un factor pa-
ra estimular o inhibir, en este caso, el propio valor de la credibilidad. Ah estn
contemplados elementos de alcance de objetivos y de premisas fundamenta-
les; el profesor Majone pone el ejemplo muy lgicamente localizado de la la-
bor clave de las polticas de regulacin y tambin de las polticas de carcter
monetario. Otro elemento que seala es cmo las instituciones pueden favo-
recer o daar la credibilidad de las polticas, y cmo a partir de stas se pue-
den entender nuevos patrones de institucionalizacin, que sin duda desempe-
an un papel clave en toda esta lgica.
Cuando el profesor Majone habla de la credibilidad podemos traducir
sta a diversos tipos de instituciones, algunas autnomas, algunas indepen-
dientes, comisiones, rganos centrales, rganos descentralizados, rganos
delegados, que es algo que le preocupa a l de manera constante en su tex-
to. Un punto importante es cuando logra articular de modo muy sugerente
dos categoras centrales del mundo moderno, democracia y constitucionalis-
mo, para desprender de ah el concepto de credibilidad. Aqu incluiramos
elementos como mercado, polticas, derecho de propiedad, la adjudicacin
independiente que l seala con toda razn, el ejercicio de libertades, los
mrgenes de discrecionalidad y sobre todo el sentido positivo de las reglas
escritas. En otro ngulo, que llamaramos la lgica institucional de la credi-
bilidad, el profesor Majone desarrolla algo que slo puntualizo: categoras
centrales de anlisis, categoras como autonoma, flexibilidad y confianza;
luego identifica un punto importante, la relacin entre preferencias y elec-
ciones de polticas; otro ngulo, el universo de las agencias, cmo se forman
y cul es su intervencin en la vida pblica; otro ms, el concepto de esta-
tuto de la agencia, donde se encuentran no slo lneas de mando sino tam-
bin formas de creacin de las propias agencias, sean del poder central o es-
tn bajo la vigilancia y la aprobacin de los parlamentos.
Un punto que l subraya especialmente es el modelo de la agencia inde-
pendiente, y aqu destaca tres elementos clave, la habilidad para conseguir re-
sultados, la reputacin y los rangos de credibilidad. Otro aspecto importante
en la obra del profesor Majone es cmo articula factores tales como responsa-
bilidad, control, discrecin, y todo esto forma parte del funcionamiento de lo
que l seala como las estructuras de gobierno. Aqu puntualiza el papel del
diseo en la creacin de las instituciones, para configurar, delimitar y clarifi-
car el sentido de responsabilidades y de atribuciones. Un punto importante es
tambin el que subraya con toda razn el doctor Luis Aguilar: la idea y la di-
ferencia entre agentes y fiduciarios; los fiduciarios son los administradores y
COMENTARIOS 181
hay buenos ejemplos de instituciones con esta lgica, la Reserva Federal de los
Estados Unidos y las comisiones reguladoras independientes.
Y, tras sealar las insuficiencias de la teora del agente-principal, plantea
un compromiso entre lo que es el fiduciario y lo que es el agente burocrtico.
El agente burocrtico tiene obligaciones fijas, no tiene por qu cumplir con
otras si ello no est establecido por escrito, pero quien est comprometido con
todo el sentido de la organizacin, quien debe lealtad a las instituciones es el
propio policy-maker. El profesor Majone logra .establecer la conjugacin entre
dos elementos clave, transparencia y responsabilidad, y aqu vincula otros ele-
mentos: participacin, discusin, revisin de quejas y revisin judicial. Por l-
timo, ya en el ngulo de la legitimidad democrtica yen un sentido mucho
ms amplio, se pregunta cules son las caractersticas de la institucin fiducia-
ria, y l destaca dos: la legitimidad procesal y la legitimidad sustantiva.
As pues, creo que ste es un texto sugerente, muy relevante y que sin du-
da nos proporciona un nuevo panorama y un nuevo enfoque para el estudio
de las polticas pblicas.
LAACTUALIZACIN DEL CONOCIMIENTO
EN EL CAMPO DE LAADMINISTRACIN
Y LAS pOLTICAS PBLICAS
]EAN-CLAUDE THENIG
Los estudios sobre administracin y polticas pblicas se han convertido en un
campo muy slido. A pesar de autodefinirse como dirigidos a la accin y la
solucin de problemas, dichos estudios han alcanzado el nivel de excelencia
cientfica, lo que significa que presentan anlisis muy rigurosos. En otras pa-
labras, detrs de toda indagacin sistemtica se encuentra un conjunto de
conceptos, definiciones e hiptesis organizadoras que la dotan de coherencia
y relevancia.
1
Hoy por hoy, la polmica ciencia-arte ha perdido fuerza, la dicotoma po-
ltica-administracin qued en el pasado y la distincin entre valores y hechos
es por todos aceptada. Definidas como teoras del cambio y estudiadas como
hiptesis o como relaciones causales basadas en inferencias, las polticas ofre-
cen un campo de estudio a las ciencias sociales.' Toma de decisiones, institu-
cionalizacin, forma de organizacin u organizacin son perspectivas que per-
miten a las ciencias sociales perfilar un ncleo especfico, ncleo que ha
tomado muchos prstamos de su periferia, cuando no de otros campos. Las
disciplinas fundamentales, como la sociologa y la ciencia poltica -por no
mencionar la historia y la economa-, aplican procedimientos objetivos y ri-
gurosos para discernir cmo se manejan los asuntos pblicos y por qu. Tam-
bin ofrecen herramientas para la accin pblica y la gestin. Estas disciplinas
coadyuvan a que el campo de la administracin y las polticas pblicas rebata
a las otras fuentes de conocimiento y no acepte ciegamente su saber, experien-
cia y normas profesionales."
En lo que se refiere a los escenarios pblicos, la investigacin sustentada
en las ciencias sociales se ha institucionalizado y goza de un amplio reconoci-
miento. Muchos de los proyectos acadmicos son auspiciados por financia-
miento para la investigacin; las escuelas de asuntos pblicos y gobierno que
I Landau, 1972.
2 Landau, 1977.
3 Lindblom y Cohen, 1979.
[183]
184
tienen xito son aquellas que ensean sobre racionalidad limitada y anlisis de
polticas pblicas; ciertas perspectivas, como la teora de redes, legitiman la
creacin de espacios pblicos transnacionales; mientras que varios mecanis-
mos de cuasi mercado forman parte de las herramientas burocrticas que se
emplean cotidianamente para el diseo de las polticas. Aunque no debe so-
breestimarse la influencia que ese tipo de conocimientos ejerce en las decisio-
nes concretas y en la mentalidad de los funcionarios pblicos, una perspecti-
va orientada a la Verstehen y las implicaciones de sta para establecer directrices
ms proactivas son dos legados que han llegado -o debieran llegar- a ser
cruciales para el futuro.
A pesar de todo ello, a la fecha, siguen surgiendo preguntas que delatan
actitudes de reticencia y sentimientos de duda. En comparacin con e! opti-
mismo que prevaleci entre los aos cincuenta y ochenta, los cambios que ac-
tualmente ocurren son pequeos, pero muy importantes. La arrogancia de
aquellos politlogos que aseveraban que aplicando sus novedosas ideas se ele-
vara la calidad de las decisiones pblicas, por no decir que se podra manejar
e! mundo entero, ha desaparecido. Los economistas cuyas teoras -decan
ellos- habran de corregir de una vez y para siempre todos los errores buro-
crticos se han dado cuenta de que los actores polticos y administrativos no
estaban tan slo a la espera de sus recetas. La accin sigue siendo proclive al
error de manera frecuente y recurrente, y la ideologa prevalece. El hecho de
que los asuntos pblicos pierdan su misterio al generarse conocimiento no sig-
nifica que e! mundo vaya a cambiar ipso facto segn cierto criterio de eficacia
o eficiencia y que los actores adoptarn una actitud ms cientfica.
Ms que la clsica discusin weberiana sobre la relacin entre e! poltico
y el cientfico, lo importante para e! futuro de este campo de estudio es el te-
ma de las utilidades generadas por la inversin en trminos de produccin de
nuevo conocimiento. Cabe sealar aqu que la decepcin y las dudas a ese res-
pecto no se expresan solamente en e! exterior -lo cual es, despus de todo,
lo que siempre ha ocurrido a lo largo de la historia de las ciencias sociales rno-
dernas-, sino que e! escepticismo sobre la calidad y la cantidad tambin se
manifiesta en e! interior mismo de! mundo acadmico. Por ello, e! sitio en el
que se ubique e! campo de la administracin pblica y las polticas pblicas
quiz constituya una cuestin crucial y no slo un tema secundario.
El P5esente trabajo identifica algunos de los factores que en ocasiones fre-
nan la produccin de conocimiento, y examina sus orgenes e implicaciones.
En las conclusiones se esbozan algunos procedimientos que podran contri-
buir a modernizar el saber en la administracin pblica y las polticas pbli-
cas, definido como un campo especfico dentro de las ciencias sociales.
LAACTUALIZACIN DE LAADMINISTRACIN y LAS POLTICAS PBLICAS 185
ENTUSIASMO Y DUDAS
El conocimiento en las ciencias sociales suele ser estimulado por las dinmi-
cas sociales y polticas. Las crisis, reformas y transformaciones brindan
oportunidades nicas. Asimismo, los debates internos constituyen acicates
intelectuales y dan lugar a que surjan propuestas alternativas a las modas del
momento.
Los aosde orode ayery hoy
La mayor parte de los conocimientos que se tienen hoy da sobre administra-
cin y polticas pblicas se produjo en una poca en que la asistencia pblica
y el intervencionismo gubernamental iban en aumento. Muchos estudiosos
consideraban las maquinarias burocrticas como camisas de fuerza para la par-
ticipacin democrtica y obstculos para el progreso econmico. Las revueltas
fiscales empezaban a surgir, al tiempo que las expectativas con respecto a la in-
tervencin pblica seguan aumentando y se tornaban conflictivas. Tal fue el
caso de la crtica a la racionalidad burocrtica que se dio de finales de los aos
cuarenta a principios de los setenta en Europa y Estados Unidos.
La investigacin acadmica aprovech los trabajos pioneros de la revolu-
cin neoconductista de la Escuela de Carnegie. Las instituciones pblicas
constituyeron campos empricos para muchos de los estudios fundacionales
de la teora sociolgica de las organizaciones elaborados por autores tan diver-
sos como Robert Merton y Philip Selznick, o Peter Blau y Michel Crozier," Es
muy simblico el hecho de que la capacitacin de los gerentes de parques ur-
banos fuera un factor clave para los posteriores triunfos cientficos de Herbert
Simon.
Los socilogos cuestionaban el tipo ideal weberiano de burocracia, bsi-
camente desde un punto de vista interno. Para ellos las organizaciones pbli-
cas propician, de hecho, los crculos viciosos de la desarticulacin de objetivos
y la evasin al cambio. Son espacios donde imperan los intereses creados, no
instrumentos neutrales que promuevan el bien general. Los principios de la
teora clsica de la organizacin, como la especializacin, la formalizacin y la
centralizacin, no son de naturaleza cienrfica.?
A los estudiosos pioneros no les interes examinar las relaciones que las
instituciones del Estado establecen con su entorno, y en su mayora se enfo-
4 Merton, 1940; Selznick, 1949; Blau, 1955; Crozier, 1963.
5 Simn, 1946.
caron en su funcionamiento interno, salvo por una muy importante excep-
cin: el anlisis de Philip Selznick sobre la autoridad del Valle de Tennessee."
Su inters terico y cvico por las instituciones lo llev a clasificar como
cooptacin el fenmeno que ya haba sealado Max Weber en su anlisis de
Prusia: las burocracias eligen a ciertos grupos locales como socios favoritos,
a cambio de lo cual los servidores pblicos introyectan y promueven los va-
lores locales y los intereses particulares. Sin embargo, no fue sino hasta prin-
cipios de los aos setenta cuando empezaron a estudiarse de manera ms sis-
temtica las relaciones entre los organismos pblicos y el entorno en el que
estn insertos. Un ejemplo de ello es el caso del Centre de Sociologie des Or-
ganisations, de Pars, que recab un gran volumen de evidencias y elabor
un marco terico a partir del estudio de algunas entidades sectoriales del Es-
tado francs."
La separacin entre poltica y administracin, otro principio que compar-
tan las doctrinas clsicas, como la teora de la administracin pblica y la
ciencia de la administracin, empez a ser cuestionada, no slo por los segui-
dores de la teora de la cooptacin y del neocorporativismo, sino tambin por
los investigadores de tendencia sociolgica que examinaban los procesos y las
repercusiones para las entidades sectoriales del Estado," para los miembros de
los gabinetes y los altos funcionarios del mbito nacional," y para el diseo de
las polticas gubernamentales. 10
Sin embargo, los socilogos se quedaron a mitad de camino. Su inters en
la administracin pblica como campo de estudio nunca fue muy grande, li-
mitndose prcticamente a los procesos de coordinacin de la accin colecti-
va, tomada de manera general y a lo largo del tiempo. Los temas referentes a
la naturaleza pblica (pub/icness) de la administracin y las polticas, a la po-
ltica y al diseo de las polticas siguieron siendo para ellos secundarios.
Los politlogos que estudiaban la formulacin de polticas pblicas llega-
ron mucho ms lejos que los socilogos. El triunfo y el incipiente desplome
del Estado benefactor en las democracias occidentales les ofrecan oportuni-
dades nicas para localizar puntos de observacin y elegir temticas de estu-
dio. Su produccin fue impresionante.
Entre los aos sesenta y mediados de los ochenta, las unidades de anli-
sis cambiaron. Los programas de gobierno, su contenido y su proceso de ela-
6 Selznick, 1949.
7 Crozier y Thoenig, 1976.
8 Gremion, 1976.
9 Suleiman, 1978.
10 Thoenig, 1987.
LAACTUALIZACIN DE LAADMINISTRACIN YLAS POLTICAS PBLICAS 187
boracin fueron definidos tericamente como inductores de la poltica y co-
mo estructuradores de las propiedades de las esferas polticas. El tono se vol-
vi abiertamenre crtico: el Gran Gobierno es susceptible de cometer errores,
las decisiones llamadas racionales casi siempre fallan, la implementacin es
una etapa crucial. Algunos estudiosos de primera lnea, como Graham Alli-
son, Charles jones, Robert Salisbury y Aaron Wildavsky, por mencionar slo
algunos, estaban conscientes del incrementalismo, haban estudiado los fen-
menos del poder comunitario o los procesos de toma de decisiones, y se ne-
gaban a investigar los temas de 'la operacin, los grupos con un solo inters y
las polticas populistas. Al cabo del tiempo, una utopa -utilizar la ciencia
como medio para inducir el consenso y la racionalidad- fue sustituida por
otra -hacer mejor uso del escaso erario, sin descuidar los valores democrti-
cos tales como el pluralismo.
Aprovechando los trabajos pioneros de autores como Harold Lasswell,
los politlogos renovaron, cuando menos en dos formas, la administracin p-
blica como campo de estudio. En primer lugar, la efectividad, no slo la efica-
cia, se torn una faceta especfica para la investigacin y la gestin: qu reper-
cusiones tienen las soluciones sobre el problema o demanda que se supone han
de resolver? Toda herramienta poltica de que se vale el gobierno tiene efectos
y secuelas que pueden ser identificados: no es ni polticamente neutra ni so-
cialmente pasiva. En segundo, la formulacin de polticas cubre un amplio es-
pectro de actividades de la esfera gubernamental, desde la elaboracin de pro-
gramas hasta la evaluacin de las consecuencias de la accin y no accin
pblicas.
Los primeros aos del siglo XXI brindan oportunidades y estmulos ni-
cos a los estudiosos interesados en la administracin y las polticas pblicas.
Nuevos fenmenos -como las organizaciones no gubernamentales- surgen
por doquier, dentro y fuera de la esfera pblica. Laglobalizacin y la localiza-
cin crecen de manera simultnea. El antiguo aparato poltico y administrati-
vo del Estado-nacin vive tiempos difciles, pese a lo cual sobrevive a la des-
centralizacin masiva hacia los mbitos locales, y a la centralizacin creciente
en torno a niveles supranacionales, cuando no a rganos mundiales de regu-
lacin. La caja de herramientas de la accin gubernamental sigue innovndo-
se y aadiendo soluciones cada vez ms complejas. As, laUnin Europea hoy
da est siendo organizada y gobernada en formas que ningn libro de texto
hubiera nunca imaginado.
11 1.aswel1, 1951.
188
DE lA ADMINISTRACIN PBLICA A lA GOBERNANZA
Algunos sintomas de malestar
Lo paradjico es que, al mismo tiempo, la calidad y relevancia de los conoci-
mientos generados en el campo de la administracin y polticas pblicas se per-
ciben ah, e incluso dentro de la comunidad cientfica, con cierta preocupa-
cin, cuando no con pesimismo. Parecera que est presentndose un proceso
de decadencia. Aunque es sorprendente la similitud en las preocupaciones ex-
presadas por voces provenientes de corrientes muy diversas y que apuntan ca-
sos diferentes a manera de ejemplo, podemos identificar entre ellas dos actitu-
des predominantes: la de tomar la retirada y la de presionar por un saber mejor
sustentado.
Algunos cientficos sociales han optado por la estrategia del escape o hui-
da, argumentando que el programa de investigacin ya ha sido explorado en
lo esencial y est agotado. Segn ellos, querer traspasar las fronteras del cono-
cimiento es algo ajeno a la esfera pblica. No es muy factible, dicen, que el
hecho de que en el mundo real cambien o surjan polticas y esferas polticas
sea algo que amenace en lo fundamental a las teoras existentes o que aada
mucho al conocimiento. Por ende, un gran nmero de acadmicos abandona
los asuntos pblicos y se vuelve hacia otros objetos sociales, como las empre-
sas o los mercados, Los estudiosos de las organizaciones se incorporan a las es-
cuelas de negocios. La administracin y las polticas pblicas, como profesio-
nes, no ocupan los primeros lugares de prestigio en la academia, al menos no
tanto como la administracin de empresas.
Al compararse numricamente los temas expuestos por los ponentes que
asistieron al coloquio anual de una asociacin internacional (el Grupo Euro-
peo de Estudios sobre Organizaciones o EGOS, por su nombre en ingls), se
encontr que slo dos de los trece oradores que presentaron los resultados de
su investigacin sobre organizaciones o polticas pblicas en 1989 expusieron
un informe sobre el mismo tema en 2001. Igual tendencia se observa al com-
parar los trabajos que varias revistas especializadas, como Organization Studies,
recibieron durante el mismo periodo. A principios del ao 2000, el nmero
de estudiantes de doctorado y tesis en curso fue muy inferior (entre un tercio
y la mitad) al que se registr en los primeros aos de los noventa, cuando me-
inos en Francia. No son muchos los jvenes que se hayan incorporado a las re-
des internacionales. Salvo en el caso de los temas relativos a la salud, los orga-
nizadores de conferencias difcilmente reciben ponencias relacionadas con las
organizaciones pblicas.
Por su parte, otros acadmicos estn eligiendo la va de la denuncia. Aun-
que fieles al tema de la naturaleza pblica de la administracin como progra-
ma de investigacin, querran que la situacin estuviera mucho mejor que co-
LAACTUALIZACIN DE LAADMINISTRACIN YLASPOLlTICAS PBLICAS 189
mo ellos la perciben. Subrayan lo poco que an se sabe sobre asuntos cardina-
les, como el dela presupuestacin, yel escaso nmero de proyectos que se han
iniciado. Desde las interpretaciones incrementalistas elaboradas a mediados de
los aos sesenta, ningn pas en lo individual ni la Unin Europea en su con-
junto han sometido a prueba un diseo de investigacin alternativo que pue-
da considerarse serio.V
Por otra parte, la mayora de los estudios carece de rigor analtico. Los tra-
bajos son en esencia descriptivos y tericamente inestables; semejan ms estu-
dios prcticos o informes de consultora. Examinan problemas antiguos e ig-
noran los temas inexplorados. No producen mucho conocimiento nuevo ni
.informacin rigurosa o teoras slidas.
La culpa es de otros, se dice. Los sntomas descritos son el resultado de
causas exgenas, y los investigadores activos en este campo de estudio quiz
presentaran una lista de factores desfavorables ms larga que la nuestra.
En primer lugar, los departamentos de ciencias sociales no suelen atraer
a estudiantes tan entusiastas y talentosos como los que llegan a economa o
derecho. Un segundo factor est relacionado con el xito de las escuelas de
administracin de empresas, con base en el cual se evalan los programas y
escuelas de administracin pblica. Estos ltimos muy a menudo financian
investigaciones y suscriben conocimientos que calcan el estilo de trabajo de
las escuelas de administracin de empresas: estudios empricamente frgiles,
hechos con premura y basados en recetas. Un tercer factor se relaciona con
la comercializacin de la educacin superior en pases como Gran Bretaa o
los Pases Bajos, cuyos gobiernos definen como estratgico lo que promete
ser financieramente autosuficiente. En las universidades, las actividades de
investigacin y la capacitacin profesional se convierten en productos orien-
tados al corto plazo. El cuarto factor exgeno remite a las supuestas dificul-
tades que experimentan los sistemas de educacin para brindar una cultura
cientfica relevante. Muchos investigadores de administracin pblica, al ser
egresados de las reas de derecho, economa o incluso ingeniera, carecen de
los conocimientos fundamentales de disciplinas como la sociologa o las
ciencias polticas. Por ello, no es de sorprender que, como lo revelan las re-
ferencias bibliogrficas, se ignore toda obra publicada diez o quince aos
atrs. Las conferencias internacionales muestran que mientras ms joven es
el expositor, sus referencias a la literatura previa a los aos noventa suelen
ser nulas.
12 Wildavsky. 1964.
190
RETOS ENDGENOS
La situacin actual del campo de la administracin y las polticas pblicas, tal
como lo manejan los cientficos sociales, presenta un rasgo peculiar. No se tra-
ta tanto de la decepcin o fatiga como del hecho de que investigadores perte-
necientes a distintos contextos nacionales y tradiciones disciplinarias diferen-
tes expresen una preocupacin comn. Esto es, la idea de que las influencias
externas o el determinismo ambiental no son excusa para que los acadmicos
no identifiquen algunas de las trampas que su campo de investigacin debera
sortear y que podran controlar con voluntad e iniciativa. Algo podra hacerse
desde adentro del campo, que elevara radicalmente el nivel de calidad de la
produccin de conocimiento.
As, por ejemplo, pese a que sus mundos y esferas polticas no son idn-
ticos, los investigadores britnicos y franceses tienen opiniones sorprendente-
mente coincidentes sobre el estado actual de su campo de estudio. La perspec-
tiva anglosajona es ms instrumental y administrativa. El Estado y el sector
pblico se definen como una cartera de organizaciones especficas cuya prin-
cipal tarea es proveer bienes y servicios. Los programas o las polticas se asig-
nan verticalmente, desde la cabeza poltica hasta los agentes que los han de
implementar de manera profesional. Las personas se comportan como contri-
buyentes a quienes les preocupa el valor del dinero, como usuarios o clientes
que se supone deben ser ms bien escpticos respecto del estatuto legal de las
entidades. La eficiencia es un factor importante y se le define en trminos de
corto plazo,
En contraste, la perspectiva de la Europa continental, sobre todo en los
estados-nacin regidos por el derecho romano, es menos funcional y mucho
ms poltica. Las administraciones pblicas simbolizan el Estado y el bien co-
mn. Son generadoras muy importantes de cohesin social. La eficacia, la
equidad y la sensibilidad social importan. La trama social est hecha de ciu-
dadanos activos, redes de poder e intereses fragmentados. Los polticos y la
opinin pblica tienen una actitud comn de cautela ante la privatizacin y
el estilo de administracin cuasi comercializador.
Sin embargo, en ambos mrgenes del Canal existen algunos sentimientos
o ideas comunes sobre aquello que podra mejorarse en el campo de la admi-
nistracin y las polticas pblicas. En esencia, se habla de tres aspectos que ca-
racterizan la situacin actual:
- Los mtodos y tcnicas suelen carecer de rigor y creatividad.
- Algunas lecciones del pasado parecen haber sido olvidadas.
- La investigacin en el campo de la administracin y las polticas p-
blicas se mantiene aislada de la excelencia terica.
LAACTUAUZACIN DE LAADMINISTRACIN Y LASPOLlTICAS PBLICAS 191
Metodologas insustanciales
En la ciencia, los debates en torno a las merodologas son una prctica coti-
diana. Cada proyecto y publicacin se revisa y analiza con base en los mritos
que le confieren su rigor y profundidad. Los debates constituyen una pauta
fundamental y muy sana para el avance del conocimiento.
Ahora bien, el campo de la administracin y las polticas pblicas, al de-
batir sobre las metodologas, debera evitar repetir errores muy comunes. Un
ejemplo actual es la confusin que existe entre los atributos -como el rigor,
la replicabilidad y la transparencia- y el uso de tcnicas tales como el mode-
laje y la comprobacin emprica de las hiptesis deducidas de los modelos. Re-
ducir la ciencia a medicin es una idea tan necia como afirmar que los enfo-
ques inductivos nos dan la clave para evaluar las evidencias. La oposicin entre
mtodos cuantitativos y cualitativos resulta, en muchos casos, una confronta-
cin gremial y mundana entre economistas y socilogos. Ms bien, debera
prestarse atencin a otros aspectos que, en la prctica, pueden ser mucho ms
devastadores.
Podramos tratar de indagar, por ejemplo, por qu se han tardado tanto
en aplicar herramientas ms heursticas al estudio de ciertos tipos de fenme-
nos. Tal es el caso del rea que comprende las organizaciones internacionales.
Influida por las perspectivas de las relaciones internacionales, sta ha sobresti-
mado los mtodos de investigacin verticales, como si las acciones de los r-
ganos internacionales estuvieran determinadas por sus oficinas centrales y los
funcionarios que trabajan en las entidades sectoriales no tuvieran autonoma
alguna en su labor. Slo hasta fecha muy reciente empezaron a aplicarse m-
todos verticales para el estudio de los bancos multilaterales de desarrollo, co-
mo el Banco Mundial. Esta innovacin metodolgica ha revelado que su mi-
sin -asignar financiamientos- est en gran medida determinada por la
forma en que los funcionarios se apartan de los criterios de aprobacin cuan-
do tratan con sus clientes locales.P
An ms atencin debe prestarse cuando la polmica se refiere a obje-
tos ms generales, como la vasta produccin en corrientes de pensamiento,
segn lo muestran los ejemplos de dos pases y de dos enfoques del todo
diferentes.
El primero se refiere a los estudios sobre polticas.
En Francia se ha cuestionado y criticado la corriente llamada "analyse des
politiquespubliqueS',14 creada en los aos ochenta y que renov la in terpreta-
u Hoeser, 2002.
14 Muller, Thoenlg, Duran, Majone y Leca, 1996.
192
DE lA ADMINISTRACI6N PBLICA A lA GOBERNANZA
I
cin del Estado como un escenario social complejo.'? Este mtodo brind un
conjunto integrado de herramientas analticas para estudiar la forma del dise-
o de las polticas y de cmo stas estructuran la poltica. Sus races intelectua-
les se encuentran en las doctrinas de las ciencias polticas que se desarrollaron
en los aos setenta y principios de los ochenta.l'' Asimismo, su metodologa
toma muchos elementos de los enfoques de la sociologa de las organizaciones
que se elaboraron en los aos setenta.'? Su programa de investigacin gira en
torno a las interacciones y relaciones de dependencia entre los actores pblicos
y las polticas resultantes.
En pocos aos, esa perspectiva se propag con mucho xito y fuerza en
el campo de las ciencias sociales francesas. Sin embargo, a las obras pioneras
siguieron una segunda y tercera generaciones de investigacin que podran
definirse como repetitivas -por no decir estriles- en lo que se refiere a
produccin de conocimiento. En gran medida, el analyse despolitiques publi-
ques se ha convertido en el sustituto de la versin francesa del antiguo insti-
tucionalismo, llamada science administrative. Las debilidades metodolgicas
tuvieron un papel central en dicho proceso de vulgarizacin. Algunas son
bastante comunes en las ciencias sociales, como la tendencia a adoptar enfo-
ques inductivos poco selectivos, adems de la falta de profundidad en los es-
tudios de caso, las entrevistas mal conducidas o los contenidos en exceso des-
criptivos. Sin embargo, la debilidad ms sorprendente de esa perspectiva es
que los poderosos medios o herramientas con que la dotaron sus fundadores
tienden a convertirse en fines en s mismos. No hay nada en el campo de la
administracin y las polticas pblicas que ese marco metodolgico no pue-
da estudiar y reetiquetar. La investigacin olvida que el valor de los mtodos
no existe per se, sino que su relevancia deriva de la naturaleza emprica del
campo estudiado y de las propiedades del problema terico ms general que
est siendo considerado.
El segundo ejemplo se refiere a lainvestigacin en administracin pblica.
En Gran Bretaa, la administracin pblica ha atrado desde hace aos a
muchos cientficos sociales cuyos numerossimos proyectos reciben generosos
apoyos financieros. Este pas es quiz uno de los que ms participan en las pu-
blicaciones y congresos profesionales en el campo. Pero, acaso cantidad equi-
vale a calidad? Algunos opinan que, por decir lo menos, sus estndares estn
lejos del nivel de excelencia.
En el campo de los servicios de salud, por ejemplo, la calidad de los co-
15 Thoenig, 1985; Mny y Thoenig, 1989.
16 jones, 1970: Pressman y Wildavsky, 1973; Wildavsky, 1972; Mayntz, 1983.
17 Crozier y Friedberg, 1980.
LAACTUALlZACION DE LAADMINISTRACION y LAS POLlTICAS PBUCAS 193
nocimientos ha recibido una calificacin muy baja. lB El anlisis de un conjun-
to intersectorial ms amplio revel una aterradora cantidad de debilidades
metodolgicas recurrentes." Ewan Ferlie analiz el cuerpo de informacin
publicado, con base en una lista de cinco criterios -o reas, como l les lla-
ma- de calidad: relevancia, confiabilidad, validez interna, validez externa y
validez de hiptesis. Las conclusiones de Ferlie son bastante negativas: la in-
vestigacin rara vez abord asuntos de inters general para las polticas o la
opinin pblica, nunca se ocup de los grupos excluidos y su contribucin al
cambio deseado fue muy poca. Tanto en trminos cualitativos como cuantita-
tivos, el trabajo presenta puntajes inconsistentes -en cuanto a la obtencin y
tratamiento de los datos cuantitativos- o realmente no permite -en los es-
tudios de caso o en los mtodos cualitativos ms generales-, a quien siguie-
ra exactamente los mismos procedimientos, obtener los mismos resultados o
repetir la investigacin. Con mucha frecuencia, los datos y las observaciones
no retratan de manera precisa y cabal los escenarios estudiados. Asimismo,
aunque los resultados sean de inters para el contexto preciso que fue exami-
nado, no tienen mayor significacin fuera de ah. Por ltimo, pero no menos
importante, los datos recabados e interpretados tienen poca relacin, por no
decir que ninguna, con las teoras de rango medio. En otras palabras, los in-
vestigadores no emplearon los indicadores intermedios y especificados que ha-
ran operativa la teora; el resultado es que los conceptos se tornan palabras
huecas y las teoras, meros pies de pgina.
Ahora bien, estas evaluaciones de las fallas metodolgicas no ataen tan
slo a la investigacin en administracin pblica y al contexto acadmico bri-
tnico. En otros campos y otros pases se observa lo mismo. Quiz, despus
de todo, este tipo de debilidades sea el precio a pagar en la ciencia por el 5%
de trabajos excelentes e innovadores que se genera. Sin embargo, el problema
se agrava cuando la produccin de conocimientos se constituye de tal suerte
que impide o hace institucionalmente muy difcil producir siquiera ese 5 por
ciento.
Podemos comparar tres modalidades bsicas de produccin de conoci-
miento. La primera es de carcter acadmico, la segunda es ms cercana a la
prctica y la tercera es crtica. En el caso de Gran Bretaa, Ewan Ferlie consi-
dera que lo dicho sobre la administracin de los servicios de salud puede tam-
bin aplicarse a la investigacin en administracin pblica en general, a saber,
que los rganos de financiamiento pblico se han impuesto por sobre las invi-
sibles universidades y comunidades acadmicas. La segunda modalidad est a
.18 Srewart, 1999.
19 Ferlie, 2002.
194
la cabeza y se ha vuelto el modelo. La explotacin adecuada de los expertos
confiere a los organismos pblicos un papel rector: son ellos quienes definen
los criterios de xito y controlan la disponibilidad de los recursos. Por su par-
te, los acadmicos basados en sus teoras actan como agentes: se someten a di-
chos requerimientos y producen lo que aqullos esperan. No existe un equili-
brio entre esos dos mundos y entre las lgicas inherentes a cada uno de ellos.
En cierto sentido, los principios de la nueva administracin pblica (NAP)
-como la competencia en el mercado por los financiamientos y las evaluacio-
nes de desempeo a corto plazo-s- regulan la forma en que las ciencias sociales
producen conocimientos sobre administracin y polticas pblicas, en particu-
lar cuando el financiamiento pblico constituye prcticamente un monopolio.
Olvidamossubirnos en loshombros de losgigantes
El conocimiento cientfico debera avanzar de una manera lineal y acumulati-
va, pero no lo hace. Mientras ms institucionalizado se vuelve un campo cien-
tfico -incluido el de la administracin y las polticas pblicas-, ms tien-
de a comportarse como un centro, que induce rigideces y conformidad en su
periferia.r" Una vez establecidos enfoques tales como la teora de la adminis-
tracin pblica en Estados Unidos y la science administrative en Francia, nun-
ca realmente siguieron evolucionando y, por tanto, murieron." El proceso de
avance implica abandonar las rutinas cognitivas y que se impongan nuevos
marcos de interpretacin.
Mientras que Thomas Kuhn afirmaba que la evolucin paradigmtica no
era lineal y acumulativa, Robert Merton no se equivoc al recordarnos que la
produccin de conocimiento siempre se monta en los descubrimientos hechos
por los gigantes. Las lecciones del pasado deberan de serie conocidas a la in-
vestigacin posterior, al menos para que aprendiera qu errores hay que evi-
tar. La idea en la que se basa esta afirmacin parte del hecho de que quiz la
comunidad investigadora est siendo vctima de sus propios descuidos o igno-
rancia. Muy a menudo, muchos de sus miembros ignoran todo aquello que
sus antecesores del mismo campo enfrentaron e intentaron resolver. Por tan-
to, los trabajos publicados no slo reinventan el hilo negro, sino que pueden
incluso llegar a causar un retraso en el saber.
Tal es el caso del acento que tantos proyectos de investigacin y publica-
ciones ponen en los discursos. Tienden a ignorar las prcticas, o bien, supo-
20 Shils, 1975.
21 Peters, 1999.
LAACTUALIZACIN DE LAADMINISTRACIN YLAS POLfTICAS PBLICAS 195
nen que la accin puede reducirse a lo que los actores dicen, piensan o inter-
pretan.
Larevolucin neoconductista habilit la prctica cotidiana y el funciona-
miento real. A partir de ello, pudieron abordarse de manera ms fructfera in-
terrogantes tales como qu es lo que ocurre realmente en el interior de un or-
ganismo pblico o cmo se implementa una poltica. En aos recientes, por
el contrario, parece que se da ms peso a las actitudes y discursos: cules son
las normas y valores que llevan consigo las ideologas de administracin; c-
mo interpretan los agentes la realidad y cmo legitiman su funcin? Dos
ejemplos ilustran lo que ocurre cuando la investigacin hace caso omiso de la
cultura cientfica.
El primero nos lo ofrecen ciertos estudios realizados en Francia sobre las
entidades sectoriales de instituciones pblicas nacionales, como los ministe-
rios de Estado y la seguridad social.P La tesis central sostiene que los servido-
res pblicos que trabajan en el frente -por ejemplo, en los mostradores de
atencin al pblico- no son en absoluto burcratas: no muestran indiferen-
cia ante los usuarios, no interpretan las reglas y procedimientos en forma dis-
crecional, ni tampoco su conformismo es una manera de ganar autonoma
frente a sus superiores. Lo cierto es que los subordinados son dejados a su
suerte por una jerarqua distante y que no los apoya, pese a los graves proble-
mas que encaran da a da (falta de recursos, exceso de asuntos que atender,
etc.). No obstante, los servidores que trabajan en el frente asumen el firme
propsito de actuar como personas responsables y de hacer valer la ley y la
equidad. En cierto sentido, se vuelven hroes de la vida cotidiana. Son ciuda-
danos ticos, preocupados por la justicia y la solucin de los problemas. Dan
mucho ms de lo que se exige de ellos.
Aunque esos estudios emplean una diversidad de tcnicas, como observa-
cin de los participantes, cuestionarios y entrevistas exhaustivas, se centran
bsicamente en las actitudes e interpretaciones. Toman en sentido literal las
buenas razones, las racionalizaciones espontneas, las normas y los valores,
considerndolos la causa de los comportamientos, como si los fenmenos ins-
titucionales o culturales fueran los principales determinantes de las prcticas
cotidianas. Y as, el mapa social que se traza con base en ese anlisis ofrece un
mundo sin contradicciones ni discontinuidades.
La investigacin inspirada en la revolucin neoconductista ha dado mu-
chos testimonios de que los agentes pblicos pueden verse a s mismos como
los paladines del inters general y actuar, a la vez, como polizones dedicados
a acrecentar sus beneficios corporativistas, Veamos un par de ejemplos. En los
22 Warin, 2002.
ltimos aos, la cuarta parte de los das de huelga en Francia la causaron me-
nos de 9 000 individuos (los inspectores de boletos del sistema ferroviario na-
cional), de cuya accin, paralizar el trfico de trenes, result que millones de
personas no pudieron llegar a su trabajo. Por otra parte, en nombre del inte-
rs pblico e incitado por sus superiores, el personal de la administracin fis-
cal estatal sabote un proyecto de reforma del gobierno que pretenda simpli-
ficar para los usuarios un procedimiento sumamente complejo y disminuir los
costos de un oneroso sistema fiscal. Ahora bien, el hecho de calificar esos dos
fenmenos de hipocresa moral no contribuye a elevar la calidad de la labor
cientfica. Ms bien, conviene referirlos a ciertas caractersticas institucionales
y de organizacin, como son la presin ejercida en los individuos por sus com-
paeros de trabajo, la competencia entre sindicatos y la inexistencia de una
descentralizacin formal dentro de jerarquas muy rgidas.
Es preciso realizar un anlisis estratgico y de conjunto de las normas,
creencias y valores. Tal es el caso cuando los resultados cuantitativos muestran
covariaciones entre dos dimensiones que son, cuando menos en apariencia,
distintas. As, en la medida en que un servidor pblico considera que inter-
pretar los procedimientos y reglas uniformes, adaptando su uso a cada caso
singular y especfico, es parte natural de sus funciones, tambin es mayor su
aprecio y adhesin a aquellas reglas impersonales que le permitan actuar con
equidad. La frecuencia del trato personal con el pblico es asimismo un fac-
tor determinante. Por ejemplo, mientras ms contacto cotidiano tiene el ser-
vidor pblico con los usuarios y grupos externos durante su jornada laboral,
mayor es su deseo de que dicho contacto aumente, pues lo vive como una
fuente de satisfaccin, y mayor su inters por ser comprensivo y flexible al
aplicar reglas impersonales a cada caso particular.
En gran medida, los valores, creencias, normas e interpretaciones no son
sucedneos confiables de las prcticas y comportamientos. Estos ltimos de-
ben verse como problemas para la investigacin, lo que significa que pueden
variar no slo segn el individuo o la funcin, sino tambin segn el contex-
to especfico (perfil del usuario, hora del da, etc.) que la misma persona en-
frente durante el trabajo. La influencia de la etnornetodologa no debe subes-
timarse en una corriente de investigacin semejante.P Las microobservaciones
sobre un servidor pblico y un usuario'" podran llevar a las mismas conse-
cuencias que las producidas por la investigacin inspirada en el Volksgeist, a sa-
ber, que la administracin pblica y el disefio de las polticas pblicas se vean
como parte de un mundo sin discontinuidades y particularidades. Mientras
13 Lipsky, 1 9 ~ .
:uWelIer, 1999.
, LAACTUALIZACIN DE LAADMINISTRACIN Y LASPOLlTIeA5 PBLICAS 197
que el primer enfoque ignora los factores o limitantes de nivel macro -la rea-
lidad se construye por interacciones locales-, el segundo sostiene que los fac-
tores culturales o nacionales son los que determinan bsicamente las acciones
y no acciones de los diseadores de polticas y de las instituciones pblicas; en
otras palabras, porque los franceses son franceses, su sector pblico es lo que
es: una Gestalt no comparable con otras, reticente a todo cambio, no isornr-
fica por naturaleza. En ambos casos, la simpleza de los datos de entrada pue-
de conducir al reduccionismo.
El segundo ejemplo de la forma en que se ignoran las prcticas nos lo
ofrece la NAP, la cual comprende esencialmente la investigacin anglosajona.
Mucho se ha escrito sobre la NAP y queda an mucho por decirse. Duran-
te muchos aos, el asunto atrajo a los partidarios, fascinados por el diseo de
organizaciones y quienes estaban, en general, a favor de laNAP, o a los detrac-
tores posmodernos radicales, del todo hostiles a la democracia y al inters p-
blico. Los cientficos sociales han examinado principalmente -por no decir
exclusivamente- el discurso, olvidando incluso quin lo pronunci, cundo,
dnde, para qu. La investigacin objetiva y basada en pruebas ha tenido y si-
gue teniendo dificultades para germinar.
El hecho de considerar la NAP como un discurso o como una ideologa to-
tal aade un cierto valor. Los cientficos sociales la consideran como un siste-
ma de creencias integrado que ofrece una interpretacin universal de la accin
y la administracin pblicas, as como prescripciones para las mismas.P La
NAP da legitimidad a nuevas normas, como las de transparencia, rendicin de
cuentas y desempeo. El principio de autoridad gerencial llega a sustituir a las
lites profesionales y las prcticas de trabajo restrictivas. Los mecanismos de
mercado, a los que se supone infalibles, ofrecen una solucin universal para
cualquier tipo de problema. Asimismo, la NAP entraa un nuevo modo de go-
bernabilidad, como el contratar a usuarios de los servicios pblicos y vctimas
de polticas coercitivas para que sean cmplices voluntarios de un aparato de
vigilancia y control ms comprehensivo y persuasivo. Por otra parte, el discur-
so de la NAP encierra algunas contradicciones importantes. Por ejemplo, des-
taca a la vez la importancia de la autonoma horizontal y del control vertical;
la necesidad de establecer sistemas rigurosos de rendicin de cuentas en orga-
nizaciones que, por ser entidades sectoriales, no gozan de la confianza de sus
directivos; as como el requerimiento de dar cabida a la influencia de diversos
mercados.
Pero elanlisis del discurso no constituye un fin en s mismo. Lo que ocu-
rre cuando un discurso se enfrenta a la realidad es otra historia, como se vio
25 Reed, 2002.
198
DE LAADMINISTRACiN PBLICA A LA GOBERNANZA
con la implantacin de las ideologas derivadas del Sistema de Planeacin,
Programacin y Presupuestacin (PPBS, por su nombre en ingls).26Es difcil
predecir y generalizar la forma en que la NAP influye en las prcticas. Sus efec-
tos deben describirse y analizarse en el momento en que estn actuando en
contextos entrelazados, en donde las relaciones y dinmicas de poder pueden
ser reordenadas, con consecuencias que pueden surgir inesperadamente, y
donde la lgica de la accin local puede ser transformada. Las ideologas pa-
recen uniformarse cuando se les estudia como discursos, pero, una vez decre-
tadas, suelen engendrar separacin y fragmentacin entre los grupos sociales
y entre los intereses, as como pactos y reordenamiento social producidos por
los agentes activos. Estudiar la forma en que los individuos de una localidad
reinterpretan en su nivel micro un discurso macro o cosmopolita, como la
NAP, resulta de poca relevancia e inters. Lo que importa es lo que ha sido de-
cretado, y esto se deriva de las prcticas.
Un dilogo ms estrecho con las disciplinas bsicas y sus premisas fun-
damentales ayudara tambin al campo de la administracin y las polticas
pblicas a sentar las bases para elaborar programas de investigacin ms pre-
cisos sobre los actuales problemas o fenmenos empricos y de accin. Un
ejemplo de ello es el uso y abuso de las referencias a la obra de Max Weber
cuando se habla del concepto de burocracia. Adems de que el modelo we-
beriano fue diseado como un tipo ideal y era la variable dependiente de una
teora de la evolucin del Herrschaft, implica que las burocracias como tales
estn cerradas a su entorno y se gobiernan verticalmente. Asimismo, muchos
estudiosos de la administracin pblica que comparten esa idea tienden a ol-
vidar que el propio Max Weber, cuando analizaba el surgimiento de la buro-
cracia en contextos empricos, como el de Prusia, resalt la importancia de
los procesos de cooptacin, lo cual implica lo contrario de la indiferencia al
entorno y de los mecanismos de control y vigilancia. Las tipologas que se
publican en los artculos y libros de texto hacen un uso ambiguo del mode-
lo burocrtico. Pero lo ms inslito es que semejante estereotipo pueda con-
vertirse en una teora (falsa). La administracin pblica, como disciplina, co-
rre el riesgo de trocarse en un conjunto de preceptos para actuar, sin sustento
en una indagacin adecuada. Por definicin, se supone que la burocracia
simboliza el pasado y que es ineficiente en las sociedades modernas. Por su
propia esencia, no podra satisfacer los requerimientos de la gobernanza mo-
derna, como son los de accin rectora o accin colectiva pblica, formacin
de redes, amplia rendicin de cuentas a mltiples interesados, y nivel de de-
sernpee'Iigado a la respuesta a las necesidades locales. ste es un postulado
26 Wildavsky, 1970; Thoenig, 1971.
LAACTUALIZACION DE LAADMINISTRACIN Y LASPOLfTICAS PBLICAS 199
que las evidencias de la investigacin no corroboran en muchos casos. Por el
contrario, la observacin burda podra incluso sugerir que las entidades que
trabajan en el frente y los servidores pblicos que tienen contacto con la gen-
te fomentan la participacin local y actan con base en las particularidades
locales.
Desconocimiento de los avances tericos
Toda disciplina subcientfica experimenta un ciclo de vida: nace, crece y desa-
parece. Tal fue el caso, en las ciencias sociales, de la teora estndar de las or-
ganizaciones. Surgi a partir de las obras tericas generales de socilogos co-
mo Max Weber y politlogos como Robert Michels, y las postrimeras del
siglo XX coinciden con su decadencia en cuanto a produccin de conocimien-
to. Durante ese mismo periodo, nace otra teora ampliada, que aborda las
nuevas configuraciones sociales, como las redes y los sistemas multipolares.
Tanto su impulso como ciertos programas de investigacin, y varios concep-
tos, los toma de las teoras generales, entre ellas el constructivismo, el posmo-
dernismo y la sociologa econmica, por mencionar slo algunas."
El campo de la administracin y las polticas pblicas presenta una evo-
lucin similar. No se desarrolla como tal en el vaco. En gran medida, su na-
cimiento como subdisciplina y su capacidad para producir nuevo conoci-
miento han sido sostenidos e impelidos por las contribuciones y campos de
estudio de la ciencia poltica, la economa y la sociologa. Esto es muy ob-
vio en lo que se refiere a la revolucin neoconductista: Herbert Simon y sus
colaboradores no estaban interesados en el tema de la naturaleza pblica de
la administracin como tal; su objetivo era elaborar un marco en el que la
administracin expresara un tipo ms general de coordinacin de la activi-
dad humana. Lo mismo ocurri con el enfoque de las polticas: Harold
Lasswell se bas en gran medida en la investigacin de Charles Merriam so-
bre la interpretacin, libre de valores y basada en hechos, de la conduccin
poltica.
Por otra parte, un asunto no tan trivial que habra que tratar de determi-
nar es cundo una subdisciplina, como perspectiva terica, llega a un punto
de estancamiento o incluso empieza a declinar. Aparecen sntomas especficos,
como, por ejemplo, dificultades persistentes o muy generalizadas para perfec-
cionar e incluso generar nuevos conceptos y marcos de interpretacin. Otro
sntoma es que no se mantiene actualizada con lo que ocurre en el exterior, en
27 Thoenig, 1998a.
200 DE LAADMINI5TRACION PBLICA A LA GOBERNANZA
I
otros campos de la disciplina. Podra decirse que empieza a repetir una y otra
vez la misma historia.
Estos rasgos estn presentes en los estudios de administracin y polticas
pblicas, como tambin son o han sido muy recurrentes en otros campos.
Constituyen, en cierto sentido, el resultado de una investigacin carente de
programa: no hay una cuestin clave que gue la labor de indagacin. Peor
an, el sentido comn se da por sentado. Montarse en los hombros de los gi-
gantes significa que la teora haga avances importantes cada vez que se encara
un nuevo enigma. Por ejemplo, la leyes rgida, pero su aplicacin es blanda,
como lo afirm Tocqueville con respecto a la Francia del siglo XIX. O bien, el
hecho de que el gobierno nacional controle un alto porcentaje de los fondos
pblicos no significa ipso facto que el poder poltico y la autonoma de las au-
toridades locales sean escasos. Asimismo, la centralizacin del dinero y la cen-
tralizacin del poder son cuestiones abiertas a examen. La administracin y las
polticas pblicas deberan atender con ms cuidado aquellos hechos que re-
sultan paradjicos o sorprendentes. Los enigmas ayudan a abrir cajas negras.
Un sesgo muy nocivo es el que podramos llamar la cuasi conceptualiza-
cin. En cierto momento, aparecen nuevas nociones y se vuelven moneda de
uso corriente. El nico problema es que carecen de solidez terica. No siendo
an conceptos, siguen estando muy cerca del estado de metforas.
Un campo como el del diseo de polticas ha vivido esta experiencia de
manera muy marcada desde mediados de los ochenta. Trminos tales como el
de "comunidad de polticas" y "esfera de polticas" florecieron y hoy todo el
mundo los emplea. Aunque todava queda por determinar si aportan un va-
lor agregado, los abusos son frecuentes. De hecho, son sucedneos que sirven
para etiquetar las relaciones informales de interdependencia entre varios acto-
res. Ofrecen una alternativa sencilla para conceptos tales como los de redes,
sistemas y coaliciones, con muy poco o nulo rigor analtico que legitime su
valor o relevancia. Crticas similares se han hecho al trmino de "gobernanza",
sobre todo mientras no se dio una definicin que destacara su particularidad,
aplicado al gobierno de los asuntos pblicos, y cuando se le utilizaba como
sustituto de "poltica".
Un segundo peligro se relaciona con lo que a menudo es llamado "la fa-
lacia de la concrecin perdida", es decir, cuando se sustituyen los principios
heursticos por los resultados reales de la investigacin. En otras palabras, se
emplea una teora como si fuera aplicable a cualquier tipo de fenmeno, cuan-
do no a cualquier forma de actividad social y poltica. No existen particulari-
dades de ninguna especie. Los marcos tericos, los conceptos inherentes a
ellos y los principios heursticos que implican sirven para cualquier campo de
estudio y para cualquier objeto.
,
LAACTUALIZACIN DE LAADMINISTRACIN Y LASPOLfTICAS PBLICAS 201
Ejemplo de ello es el mtodo de anlisis estratgico que desarroll Michel
Crozier para examinar el fenmeno burocrrico." Veinte aos despus, ste se
convirti en un equipo prefabricado que se aplicaba a situaciones en nada pa-
recidas al problema original. En lugar de utilizarse para estudiar los niveles in-
feriores de las organizaciones pblicas formales de Francia, se le emple para
examinar el intercambio econmico en un mercado competitivo o la forma en
que el diseo de polticas determina la construccin de viviendas pblicas. El
marco analtico es' lo importante, las propiedades del escenario son lo de me-
nos" -como si todos los fenmenos y entornos pblicos fueran pequeas va-
riaciones de una misma meloda.
Actualmente, existe en Francia un debate sobre una escuela de pensa-
miento que propone concebir los procesos de diseo de polticas y las dinmi-
cas polticas que los rodean como surgidos de esquemas cognitivos que todos
los principales actores han introyectado y comparten. La nocin de rflrentiel
es clave en este marco interprerarivo." Los crticos cuestionan dos facetas del
mismo. Primero, en una combinacin de cuasi conceptualizacin y concre-
cin perdida, supone que la esfera poltica y las polticas estn estructuradas
en torno a repertorios muy estables de alternativas de accin y que tales no-
ciones determinan en esencia los resultados de las acciones pblicas. Segundo,
esta escuela suele no mantenerse al da sobre las nuevas reflexiones que produ-
cen tanto la sociologa como la ciencia poltica, si bien las evidencias muestran
con bastante claridad la forma en que, en la vida cotidiana, las representacio-
nes del mundo determinan las acciones. Conceptos tales como el de rflrentiel
enentan un destino muy similar al de metforas como la de "comunidad de
las polticas": siendo sus cimientos tan endebles, se convierten en lentes que
deforman la visin del conocimiento y, en casos extremos, en un discurso aca-
dmico sobre los discursos de los propios actores.
El progreso terico implica, sin duda, cierta forma de ceguera. Toda nue-
va teora tiene que definir un contenido nuclear e ignorar de manera delibe-
rada una variedad de problemas. Por tanto, se requiere un cierto grado de es-
pecializacin o particularizacin. Sin embargo, someter a prueba las hiptesis
y analizar los escenarios empricos tambin puede entraar otra forma de ce-
guera: el ignorar las lecciones que han dejado otras escuelas de pensamiento.
Una de las consecuencias puede ser heurstica -la comprobacin de la teora
se vuelve ms inacabada y estrecha- e interpretativa -no existen lmites pa-
ra la validez general de la teora. Desconocer los conocimientos alternativos
28 Crozier, 1963.
19 Chazel, 1994.
30 Muller y jobert, 1987.
31 March y Olsen, 1984.
32 Brunsson y Olsen, 1997. p. 20.
I
puede poner en peligro incluso a una escuela de pensamiento tan fructfera
como el nuevo institucionalismo.
Este ltimo tuvo su origen en un trabajo decisivo que publicaron James
March y johan Olsen." Lo que gua a esta doctrina es una pregunta terica
de carcter general: cules son los fundamentos de la democracia en las socie-
dades contemporneas?
El negocio del gobierno consiste en configurar su entorno, no en adaptar-
se a l. Responde a las visiones de la sociedad y a los proyectos polticos. Por
tanto, las organizaciones que manejan los asuntos pblicos debieran "concep-
tualizarse como instituciones, no como instrumenros'l.P Las organizaciones
generan e implementan normas que definen cmo deben aplicarse las reglas
del juego, quin est autorizado para participar, cules son los programas acep-
tables, qu sanciones se aplicarn en caso de infraccin, as como los procesos
mediante los cuales habrn de tener lugar los cambios. Asimismo, la adminis-
tracin pblica influye y simplifica la forma en que la gente piensa, interpre-
ta los hechos, acta y enfrenta los conflictos. La ciencia poltica debe explorar
el aspecto medular de la gobernanza, a saber, cmo es que las reformas a la ad-
ministracin pblica satisfacen las necesidades sociales y contribuyen a fomen-
tar la participacin democrtica.
El nuevo instirucionalismo aport mejoras tericas a paradigmas muy
utilizados en la investigacin sobre el sector pblico. El macrodeterrninisrno y
el reduccionismo aparecen, sin duda, como teoras muy dbiles. Ni es la po-
ltica el espejo pasivo de las clases sociales, las culturas nacionales y las tenden-
cias demogrficas, ni tampoco la voluntad gubernamental y la accin pblica
pueden modificarlas en una forma planificada y drstica. Los estilos de admi-
nistracin no son una mera consecuencia de los comportamientos individua-
les, como no es explicable, por ejemplo, el funcionamiento de un organismo
pblico con base en el modelo de comportamiento de un solo burcrata. De
igual forma, el marco de interpretacin que ofrece el utilitarismo econmico
parece muy deficiente, dado que las conductas de los individuos no respon-
den en esencia a sus propios intereses egostas. Son cuestionables las concep-
ciones darwinistas segn las cuales la evolucin histrica elige las formas de
organizacin que se corresponden con las necesidades del medio ambiente.
Los padres fundadores del nuevo institucionalismo afirman que las institucio-
nes pblicas gozan de un alto grado de autonoma y siguen una lgica propia,
muy independiente de las influencias externas y los requerimientos ideolgi-
cos. El proceso histrico en ocasiones opta por formas de organizacin que no
DE LAADMINISTRACIN PBLICA A LA GOBERNANZA 202
LAACTUALIZACI6N DE LAADMINISTRACI6N y LASPOLTICAS PBLICAS 203
son eficientes. Los smbolos, los mitos y los rituales ejercen ms influencia en
los acontecimientos polticos y administrativos que las cuestiones materiales
inmediatas.
El nuevo institucionalismo tom muchos conceptos e interpretaciones de
la teora neoconductista de las organizaciones. Las organizaciones son anar-
quas organizadas. No existe consenso sobre qu es una decisin o sobre cules
son sus ingredientes bsicos (contenido, tiempo, escenario, etc.), y las decisio-
nes rara vez se derivan del afn de lograr un propsito o ciertas consecuencias.
Asimismo, el nuevo institucionalismo explora nuevos horizontes, como
los procesos de institucionalizacin. Dos mecanismos bsicos de socializacin
hacen predecibles los comportamientos y canalizan el factor de riesgo poten-
cial que stos representan: las rutinas de organizacin y las instituciones. Los
actores eligen cmo comportarse de acuerdo con una lgica de propiedad o
contorrnidad.P la cual puede proceder de algo tan poderoso como las rutinas
o legados del pasado, o de los patrones cognitivos y valores que se difunden
mediante los procesos de institucionalizacin. La accin pone en movimiento
elementos culturales. Los actores realizan su identidad siguiendo las reglas que
suponen apropiadas para cada ocasin. La teora del aprendizaje en ambientes
ambiguos presenta un marco que explica cmo los individuos y las organiza-
ciones tratan de comprender y conocer los entornos a los que se enfrentan.t"
cmo dirigen su atencin a un tema determinado en un momento determina-
do, cmo recaban y explotan la informacin, etctera.v
Esta corriente ofrece mucho material emprico e informacin sobre las
polticas inspiradas en la NAP,36 las cuales se basan en ilusiones o errores. En
primer lugar, se presume que las intenciones no son ambiguas. Las organiza-
ciones de la administracin pblica pueden ser controladas y reformadas des-
de arriba por medio del mero pensamiento. Las reformas administrativas rea-
les parecen ms un proceso de atencin organizada.V El tiempo, la energa y
la atencin son recursos escasos para los lderes polticos que influyen en las
polticas de reforma de manera indirecta. Los reformadores estn encarcelados
en una prisin mental. Es fcil iniciar reformas administrativas, pero muy po-
cas se llevan a trminov"
El nuevo institucionalismo dio un fuerte impulso al trabajo terico en
campos como el de la administracin y las polticas pblicas, que en el pasa-
3S March y Olsen, 1975.
36 Brunsson y Olsen, 1997.
37 Laegreid y Roness, 1999.
'\8 Brunsson y Olsen, 1993.
204 DE LAADMINISTRACIN PBLICA AL GOBERNANZA
do no siempre fue muy ambicioso. No obstante, algunas de sus hiptesis e in-
terpretaciones podran haber sido ms convincentes y haber elevado mucho el
valor heurstico del campo si sus estudiosos hubieran tomado en cuenta las
contribuciones de otras subdisciplinas o de las teoras generales de la sociolo-
ga y la ciencia poltica, por no mencionar la antropologa.
Por ejemplo, su definicin bsica de lo que es la esencia de la poltica re-
sulta bastante anticuada desde el punto de vista del conocimiento. Se conside-
ra que el orden democrtico es una consecuencia de la institucin de lo indivi-
dua1,39 que los ciudadanos actan como agentes libres, iguales y disciplinados,
que la gobernanza es ilustrada, pero restringida por reglas." Una visin seme-
jante no toma en cuenta el carcter ambivalente de la racionalidad poltica, en
la que el contenido de la accin es a la vez un fin con el cual se sienten com-
prometidos los actores polticos y un medio para obtener poder. Rechaza la
idea de que, en esencia, los asuntos pblicos tambin puedan ser presididos por
lites cnicas; que la lgica de accin maquiavlica no siempre es incompatible
con el bien pblico y el ethosdemocrtico; o, incluso, que el pluralismo est es-
tructurado por horizontes de corto plazo.
Asimismo, a ciertos acadmicos veteranos podra sorprenderles la catego-
ra que se otorga al concepto de institucin, no tanto en las publicaciones de
los padres fundadores, sino en el caudal de estudios empricos que han pues-
to a prueba una y otra vez su doctrina. Las instituciones son bsica o exclusi-
vamente definidas y tratadas como escenarios normativos que ya estn ah,
que se dan por sentados. La homogeneidad -ocontinuidad horizontal entre
la unidad del mismo conjunto-- y la bipolaridad -macro y micro, centro y
periferia- caracterizan las sociedades y esferas polticas como configuraciones
sociales. La teora institucional es una perspectiva macro que se propone iden-
tificar ciertas lgicas mundiales que conforman los regmenes sociales. Mien-
tras que la teora institucional histrica, al enfatizar la dependencia de las tra-
yectorias (pathdependency), presta mucha atencin a los actores, la teora del
nuevo insritucionalismo, as como la teora sociolgica tienden a negar la im-
portancia de los mismos.
Esta perspectiva no considera la accin pblica colectiva como clave pa-
ra comprender y predecir la forma en que operan las instituciones polticas y
administrativas y los procesos de institucionalizacin. Tambin ignora la de-
safiante idea de que en la misma esfera poltica o social las organizaciones p-
blicas puedan estar estructuradas sobre la discontinuidad, ms que sobre la
continuidad. En otras palabras, en qu medida son o no rdenes sociales 10-
39 Brunssony Olsen, 1997.
'Olsen, 1998.
LAACTUALIZACIN DE LAADMINISTRACIN Y LAS POLfTICAS PBUCAS 205
cales, configuraciones sociales medias o intermedias, que no son ni pasivas ni
intencionales, pero que se van coconstruyendo de manera constante en fun-
cin de las normas de regulacin social y de los miembros incorporados?
Las teoras institucionales, en general, se muestran renuentes a investigar
por qu y cmo es posible que existan rdenes locales dentro de un mismo en-
torno institucional, pese a que los estudios sobre la implementacin de polti-
cas, as como la sociologa de las organizaciones, revelan una y otra vez dichas
discrepancias. En el caso de la educacin, los socilogos institucionales hablan
sobre la homogeneidad intrnseca de los aspectos institucionales, es decir, el
hecho de que, ya sea formalmente o en el discurso, todas las escuelas pblicas
de un pas, o incluso de varios pases, parecen idnricas." Sin embargo, la ob-
servacin revela que, tras esa fachada, universidades pertenecientes a un minis-
terio estatal muy centralizado y formalizado a veces difieren mucho en su ope-
racin real y cotidianaY De igual forma, las polticas fiscales que maneja una
misma organizacin formal son muy distintas segn el lugar donde se les apli-
que -la jurisdiccin geogrfica local- y el comportamiento del contribuyen-
te -acude al inspector fiscal o no lo hace?43
Las instituciones pblicas, consideradas como pactos sociales especficos,
son el resultado imprevisto de las permanentes composturas (o bricolage) co-
lectivas. Lo que hace la esencia de la administracin y las polticas pblicas son
las heterogeneidades, ms que las homogeneidades.
ALGUNOS LIMITES AL CONOCIMIENTO
Demostrar la naturaleza pblica (publicness) de la administracin y las polti-
cas ha sido y sigue siendo un problema. Por otra parte, las clasificaciones y ti-
pologas aportan escaso valor agregado al conocimiento." Lo cierto es que el
tema de qu significa e implica la naturaleza pblica sigue abierto a la inves-
tigacin." Ahora bien, las distinciones entre pblico y privado, entre Estado
y sociedad civil quiz lleguen a desaparecer."
Un campo de estudio como el de la administracin pblica y la teora de
las polticas constituye un instrumento. "Campo de estudio" es una conven-
cin acadmica. Los instrumentos y convenciones deberan ser provisionales
41 Meyer y Rowan, 1977.
42 Musselin, 2001.
43 Dupuy y Thoenig, 1985.
44 Bozeman, 1987.
45 Thoenig, 1997.
46 Landau, 1972.
47 Schmitter, 1974.
48 Salisbury, 1968.
49 Hood, 1983.
en la ciencia. En cualquier momento, presionados por las nuevas agendas yen
virtud de las transformaciones de la sociedad y la esfera poltica, su contenido
y su ncleo tendran que evolucionar. Tal parece ser lo que ocurre actualmen-
te. Para responder a los nuevos desafos la investigacin en ciencias sociales de-
be tener un nivel an mayor de excelencia. Los inconvenientes endgenos que
antes mencionamos representan un sobreprecio innecesario.
Los productores de conocimiento a menudo afirman que los objetos o te-
mas de investigacin que exploran son nociones o escenarios empricos nue-
vos en la sociedad o la esfera poltica. Sin embargo, esta afirmacin parece un
poco exagerada. A menudo ocurre que, durante aos, ciertos entornos no son
examinados porque una ortodoxia excesiva amordazaba el campo de estudio
o porque no se dispona de la metodologa adecuada para la indagacin e in-
terpretacin. El campo de la administracin y las polticas pblicas estara en
este segundo caso.
El anlisis de las polticas ayuda a comprender las acciones y no acciones
de las autoridades que estn legitimadas para manejar los asuntos pblicos. En
tanto instrumento heurstico muy poderoso, supone que los funcionarios y
organizaciones que pertenecen a esta clase constituyen el ncleo de una esfe-
ra poltica. Se admite que las empresas, las asociaciones no lucrativas y los gru-
pos sociales puedan ejercer cierto grado de influencia, pero incluso el enfoque
neocorporativista estima que estos actores y fuerzas forman parte de la perite-
riaY Sigue considerndose que el Estado es el que controla y opera el motor
que impulsa el manejo de los asuntos pblicos. Las propiedades de las polti-
cas se definen por referencia a la accin del Estado o a sus herramientas. Por
ejemplo, la tipologa Salisbury-Lowi juzga que el Estado es la nica fuente de
coercin.i" Se considera que una herramienta como la nodalidad es una de las
muchas que controla el Estado, y nicamente 1.
49
Los varios tipos de perspec-
tivas relativas a las polticas tienen en comn un modelo implcito -cuando
no explcito-- de sociedad y poltica, que puede definirse como estatocntri-
co: lo que importa, a fin de cuentas, es lo que el Estado hace o deja de hacer,
puesto que es el centro, mientras que la sociedad es la periferia.
Sin embargo, estas perspectivas pueden presentar obstculos al conoci-
miento. Las observaciones revelan que no siempre traducen lo que ocurre en
la vida real. Los organismos pblicos legtimos no tienen, por naturaleza, el
dominio o monopolio de los asuntos pblicos, incluso en aquellos pases que
estn aparente o formalmente centralizados en torno a un aparato estatal fuer-
1
i
LAACTUALIZACIN DE LAADMINISTRACIN Y LASPOLlTICAS PBLICAS 207
te. Las agendas oficiales contemplan slo parcialmente la forma en que los
problemas colectivos llegan a convertirse en pblicos.P? Por ello, es preciso
construir un marco de interpretacin adecuado.
Una corriente de investigacin ha llegado incluso a proponer que se aban-
done como concepto clave la nocin de poltica pblica o politique publique,
la cual puede definirse como el conjunto de acciones y no acciones guberna-
mentales, en mayor o menor grado institucionalizadas. En lugar de ella plan-
tea el concepto de'action publiqueo accin pblica colectiva, que se define co-
mo el conjunto de acciones y no acciones en las que participan actores
pblicos y privados, en mayor o menor grado coordinados en torno al mane-
jo de un asunto pblico. 51 La politiquepubliquese considera como un caso es-
pecial de la clase ms general de fenmenos llamada actton publique.
La investigacin tendra que estudiar y explicar cmo es que una trama
social (incluidas las instituciones pblicas) construye y da a los problemas la
etiqueta de "naturaleza colectiva"; define esque:nas de accin ad hoc, llama-
dos soluciones; moviliza las participaciones individuales y organizadas; crea
acuerdos estables o temporales, formales o tcitos a fin de conjuntar los recur-
sos de varios tipos y las iniciativas provenientes de diversos sectores de la so-
ciedad, etc. Las configuraciones sociales consideran y emplean formas muy
distintas para manejar los problemas colectivos. Las polticas y las organizacio-
nes pblicas representan slo dos de ellas. El campo de estudio tendra que de-
finir sus objetos y mbitos de investigacin, no a partir de los escenarios ins-
titucionalizados, como las acciones formales o la legitimidad, sino a partir de
las acciones emprendidas.
La investigacin emprica muestra evidencias que corroboran plenamente
esta idea. Por ejemplo, las instituciones estatales utilizan ampliamente las polti-
cas constitutivas. Es cada da ms frecuente que la intervencin gubernamental
resuelva los problemas de una manera no coercitiva y atacndolos indirectamen-
te. Los legisladores y ministros elaboran procedimientos cuyo propsito es reu-
nir a los actores privados y polticos, a los rganos locales, nacionales o suprana-
cionales, para coordinar sus respectivas iniciativas. Las prcticas de delinear la
imagen del futuro deseado y del cofinanciamiento son muy comunes. No se crea
la obligatoriedad de participar en la democracia administrativa. El objetivo no
es adoptar decisiones formales y controlar su implementacin, sino ms bien
sentar a la misma mesa a un grupo de socios interdependientes, pero formal-
mente autnomos, para que lleguen a una definicin comn del problema en
cuestin, para que compartan una idea de cmo cada participante podra con-
50 DupuyyThOenig, 1979.
51 Thoenig, 1998b.
tribuir a aliviar algn asunto de inters comn. Los ejemplos son numerosos en
varios sectores, como los de proteccin ambiental, 52 las campaas para reducir la
criminalidad en los barrios peligrosos,53 e! desarrollo econmico en las ciuda-
des,54 la planeacin del uso de! agua en las reas rurales.v la prevencin del abu-
so en el consumo de drogas y los programas de seguridad pblica,56 etctera.
Las instituciones pblicas enfrentan cambios mayores que no pueden resol-
ver por s solas, de manera autrquica. Los asuntos y los problemas adquieren
cada da un carcter ms horizontal; no pueden encararse con mtodos particu-
larizados y fragmentados. Al mismo tiempo, cada da es ms difcil identificar-
los y especificarlos: cierto problema aparece de un modo muy distinto aqu y
all. Las soluciones son en extremo inciertas y los resultados, impredecibles,
pues la pericia tcnica es slo una de sus dimensiones. Los territorios son esce-
narios inestables. Los problemas ignoran sus fronteras y las soluciones que aqu
se adoptan crean externalidades allY Por otra parte, ciertos principios consti-
tutivos dominantes empiezan a perder terreno, como el de soberana del Esta-
do. Las formas de razonamiento y los criterios para la accin en los que las ins-
tancias pblicas y los formuladores de polticas acostumbraban basarse para
hacer las reformas a la ley y crear instituciones estn siendo amenazados por el
surgimiento de nuevos estndares y criterios, la mayora de los cuales an no ha
sido explorada por la investigacin. Esto significa, tambin, que la funcin que
desempeaban los principios legales y los acuerdos institucionales debe retomar
un carcter prioritario en nuestro campo de estudio, pero desde e! punto de vis-
ta de las ciencias sociales.
Desde hace bastantes aos, el campo de la administracin pblica y las
polticas pblicas ha considerado que dichos fenmenos no forman parte de
su programa de investigacin. Lo que resulta relativamente nuevo es el cues-
tionamiento que ahora se hace de aquellas ntidas fronteras que establecan
conceptos clsicos tales como el de mercado, Estado o comunidad. As, la
perspectiva a la que antes nos referimos define estos fenmenos como temas
esenciales. Vincular de una manera ms estrecha la administracin y las pol-
ticas pblicas con los asuntos fundamentales de la sociologa poltica es el ca-
mino a seguir para renovar sus metodologas.
Tal es e! caso en lo que respecta a la naturaleza y fuente de legitimidad
de la poltica y de la autoridad gubernamental. Si bien se ha considerado la
52 Lascoumes, 1994.
53 Demortain, 2002.
54 Cabrero. 2001.
55 A11ain, 2002.
56 Serbon, 2000.
57 Duran y Thoenig, 1996.
LAACTUALIZACI6N DE LAADMINISTRACI6N y LASPOLlTICAS PBLICAS 209
legitimidad como un dato de entrada, una causa o variable independiente
en la interpretacin de la accin pblica, el campo de la administracin p-
blica y las polticas pblicas tendra que considerarla tambin como un dato
de salida, una consecuencia o variable dependiente. Las instituciones p-
blicas y estatales deben justificar a cada momento su derecho a ser funcio-
nalmente competentes y polticamente crebles en trminos pragmticos. 58
En un mundo en el que hay muchos jugadores activos, que ofrecen solu-
ciones alternativas, ya sean pblicos o privados, toda institucin pblica o
nivel de gobierno -local, regional, nacional, europeo, internacional- de-
be cumplir con un prerrequisito, esto es, que los otros reconozcan su dere-
cho a intervenir. Las leyes y las constituciones, los valores tales como el de
pluralismo democrtico, incluso la eficiencia en la formulacin de polticas
no bastan. La legitimidad del gobierno debe construirse y reconstruirse a
cada momento. El pragmatismo es un proceso fundamental en los asuntos
pblicos.
Lo que las ciencias sociales tendran que examinar rebasa con mucho la
mera provisin de bienes y servicios, el valor para e! aspecto monetario. De-
ben considerar otro ngulo: en qu medida un determinado bien o servicio
brindado por una determinada autoridad es capaz -yse le percibe como ca-
paz- de ayudar a resolver un problema colectivo de mayor alcance? Este as-
pecto es crucial en las sociedades modernas y en las esferas polticas actuales,
donde los asuntos colectivos se vuelven cada da ms horizontales o intersec-
toriales, ignorando las fronteras funcionales y legales. Laley y el crimen, el te-
rrorismo, e! desarrollo econmico local y regional, la contaminacin del aire
y el agua, son buenos ejemplos. Por otra parte, tambin reafirman una para-
doja: mientras ms sectores, jurisdicciones y territorios abarca un asunto, ms
difiere su contenido segn e! contexto local en el que ocurre. Lo que se des-
cubri respecto de los mercados de trabajo debera considerarse una verdad
general para los asuntos pblicos y su gestin.
59
Durante muchos aos, el programa de investigacin de este campo de es-
tudio ha estado polarizado entre los asuntos del poder y las perspectivas socio-
lgicas. Una consecuencia muy positiva fue el hecho de que se discutiera y re-
futara el concepto de institucin. Pero tambin acarre algo muy negativo:
que se eliminara de la investigacin el tema de la autoridad. El estudio de! go-
bierno y los asuntos pblicos debe ahora buscar la forma de reconciliar ambas
dimensiones -el poder y la autoridad- y ver cmo se vinculan.f''
~ 8 Duran, 1999.
~ 9 Granovetter, 1985.
60 Duran, 1999.
I
Esta perspectiva entraara cuando menos tres consecuencias para el fu-
turo del campo de la administracin y las polticas pblicas:
En primer lugar. tendra que cerrarse an ms a las doctrinas funcionalis-
tas y no dudar en cortar todo lazo con los principios de tipo NAP.61 En cierta
forma, esto no es nada nuevo. Desde hace ya algunos-aos se cuestionaba to-
da referencia al concepto de eficiencia y se haba advertido del peligro que im-
plicaba para nuestro campo de estudio el seguir empleando criterios tales co-
mo el de inters genera1.
62
Pero no aprendimos la leccin. Ejemplo de ello son
los estudios de evaluacin, muchos de los cuales repitieron algunos de los
errores que la revolucin neoconductista y el incrernenralisrno se haban pro-
puesto eliminar. La paradoja -ola apuesta- es que mientras la investigacin
cuestione ms abiertamente la relevancia de los indicadores universales, sean
morales o tcnicos, ms podrn las ciencias sociales producir conocimientos
relevantes basados en la accin.
La segunda consecuencia es que este campo de estudio tendra que
adoptar una actitud an ms objetiva y hasta escptica. En retrospectiva, po-
dramos preguntarnos por qu se tardaron tanto en empezar a explorar al-
ternativas al antiguo institucionalismo. Aparte de las razones relativas a la
racionalizacin poltica y los intereses acadmicos, existen causas de orden
endgeno que revelan cierto rezago en la conciencia epistemolgica de los
miembros de la comunidad investigadora. Para superar el carcter sagrado
que se dio a las instituciones, para definir la credibilidad y la legitimidad co-
mo un conjunto especfico de propiedad, se requiere tiempo, errores y
aprendizaje. Pero esto no debera ocurrir de nuevo con otros conceptos, co-
mo los de Estado, restitucin de funciones y red interorganizacional. Nues-
tro campo de estudio requiere menos creyentes o defensores de causas, y ms
investigadores osados, que quieran traspasar fronteras.
Latercera consecuencia se refiere al argumento central del presente traba-
jo. Los mtodos y tcnicas tendran que ser un motivo de cuidado para lograr
un rigor ms severo y creativo. La cultura cientfica podra ayudar a evitar los
errores que este campo de estudio cometi en el pasado. Entre el saber de la
administracin y las polticas pblicas, por una parte, y otros campos de las
ciencias sociales, por la otra, deben tenderse ms puentes y cruzarse en uno y
otro sentido con ms frecuencia. Esto implica mayor reflexin sobre las con-
diciones institucionales que requiere el sistema acadmico para acelerar el
avance del conocimiento. Qu contenido y estilo deben favorecer los tema-
rios de los cursos y los programas educativos? Debe haber ms contacto con
61 Ferlie el al. 1996.
62 Wjldavsky, 1972.
LAACTUALIZACIN DE LAADMINISTRACI6N y LASPOLlTICAS PBLICAS 211
diversos modos de razonamiento y anlisis, ms nfasis en la aplicabilidad,
ms aprendizaje con investigaciones de campo? Cundo y con qu criterio se
debe reclutar a los estudiantes? iA qu distancia debe mantenerse al rea de
administracin y polticas pblicas, como un departamento independiente,
dentro de las universidades? Sera conveniente que los profesores continua-
ran con un programa de investigacin de campo activo, luego de concluir su
tesis doctoral?
Cualquier respuesta sera bienvenida por, cuando menos, una razn pri-
mordial: se abren ventanas de oportunidades nicas frente al campo de la ad-
ministracin y las polticas pblicas, pero, ser ste capaz de producir marcos
tericos, capacidades de Verstehen y contenidos prescriptivos que tengan sen-
tido en y para un mundo nuevo?
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214
COMENTARIOS
1
ENRIQUE CABRERO
En primer lugar, quiero felicita a El Colegio de Mxico, al Centro de Estu-
dios Internacionales, a los colegas que han participado en la construccin de
esta licenciatura y particularmente a Mara del Carmen Pardo, quien se ha
mantenido siempre pendiente de este proyecto. Los logros de la licenciatura
estn a la vista y quienes nos hemos contado en algn momento entre los do-
centes de la misma nos sentimos muy satisfechos con la consolidacin del
programa.
Me complace poder comentar la ponencia de [ean-Claude Thoenig, pues
se trata de un colega con el que he compartido inquietudes, adems de man-
tener una amistad. He trabajado varios de los textos que Jean-Claude ha escri-
to y quiero advertir que es de esos autores que no se dejan atrapar a la prime-
ra lectura; nada de eso, es un autor caprichoso cuyos escritos hay que digerirlos
poco a poco y revisarlos ms de una vez. Su mayor contribucin es que siem-
pre provoca un ruido interno, que mueve las estructuras y las convicciones que
uno tiene como acadmico, que obliga a uno a ir ms all y, al final-yeso
es lo ms enriquecedor-, se puede estar de acuerdo o no con l pero nunca
lo deja a uno tranquilo, siempre genera en nosotros inquietud y nos mueve a
la reflexin.
El texto que presenta jean-Claude en este seminario no es la excepcin.
Debo confesar que, tras la primera lectura, pens que todo era una terrible
exageracin. "Castigu" el texto unos das, luego lo volv a tomar y entonces
me caus una impresin diferente; me dej frustrado, profundamente frustra-
do porque conclu que yo, como estudioso de la administracin y las polticas
pblicas, perteneca a la generacin de los que se quedaron dentro de la disci-
plina para ser testigos de su dedive terico, de su falta de rigor metodolgico.
Esta disciplina, ahora estancada, para Jean-Claude tuvo un pasado glorioso,
tiene un presente pobre y un futuro incierto, para decirlo con optimismo, o
intrascendente, para decirlo con crudeza. Super despus de un tiempo esta
frustracin; entonces le el texto una tercera vez y, como bien dicen, la terce-
[215]
ra fue la vencida. jean-Claude lleva a cabo una reflexin, un ejercicio de au-
tocrtica profunda y bien fundamentada; podemos estar en desacuerdo con l
en algunos puntos y afirmaciones, sin embargo, en el contenido del mensaje
yo estoy de acuerdo: la administracin y las polticas pblicas adolecen de un
cierto estancamiento que preocupa.
En ocasiones, nuestra disciplina da la impresin de experimentar un retro-
ceso; cuando uno lee algunos textos, percibe que no hay una tradicin de co-
nocimiento acumulado que permita avanzar; hay redundancia, hay superficia-
lidad, hay una falta de rigor acadmico, hay un olvido de los textos fundadores,
hay poca crtica, hay poco debate. Yo aadira a toda esta lista la ausencia de
una agenda cientfica, por lo que, al final, se acaba siempre atropelladamente
siguiendo a la realidad, tal vez describiendo lo que sucede y, en el mejor de los
casos, interpretndolo mediante los cuasiconceptos o metforas que bien criti-
ca ]ean-Claude. Este texto me record otro en el que su autor, Barry Bozeman,
sostiene que la mayor parte de la bibliografa reciente sobre gestin pblica es
puro "sentido comn", y que por eso trabajos como Reiveinting Gouernment,
de Osborne y Gabler, se convierten en best seflersy marcan de pronto la agen-
da de la disciplina. Creo que efectivamente muchos de los conceptos de nues-
tra disciplina, por inespecficos, por amplios, por ambiguos, le resuelven al in-
vestigador el problema de la precisin; se genera una laxitud conceptual que se
transforma luego en una laxitud metodolgica y despus en una interpretacin
a partir de marcos muy generales que sirven para casi cualquier cosa que uno
observe sin precisin.
Estoy de acuerdo con ]ean-Claude en que en la disciplina hemos abusa-
do de la falta de precisin. No estoy muy seguro de que poliey community, po-
liey arena o governance sean los mejores ejemplos de conceptos vacos, pero s
lo estoy de que son conceptos o categoras cmodos o flexibles. Los concep-
tos en s mismos carecen muchas veces de concrecin, no marcan sus lmites,
es el investigador quien lo hace, lo cual nos lleva a una construccin discipli-
naria muy frgil. jean-Claude nos incita a avanzar disciplinariamente, nos lle-
va incluso hacia el abandono de las categoras relativas al monopolio estatal y
a lo exclusivamente gubernamental, insiste en revalorar lo pblico a partir de
este eje de reflexin que podra ser el concepto de la "accin pblica". Esta ca-
tegora nos permite un anlisis ms horizontal respecto de los componentes,
los actores, y se concentra en la accin ms que en los estatutos o atributos ad-
ministrativos o institucionales de los actores.
Personalmente comparto esta propuesta; mi tema de estudio son los go-
biernos locales y en la observacin de la realidad local uno se da cuenta de que
no slo es el gobierno estatalo municipal lo que est cambiando, sino que ms
bien se trata de una "innovacin en la accin pblica local". En mi campo de
216 DE LA ADMINI5TRACION PBLICA A LA GOBERNANZA
COMENTARIOS
217
investigacin es comn encontrar una amalgama de actores gubernamentales,
no gubernamentales, grupos empresariales, ONG, movimientos ciudadanos,
fundaciones internacionales, y todos ellos alrededor de un proyecto de desarro-
llo loca!. Esto no slo es una red de poltica pblica, esto no slo es un gobier-
< no que consulta o interacta con la ciudadana, tampoco es un grupo social
que convoca a! gobierno, es ms que todo eso, ms complejo; se trata efectiva-
mente de una "accin colectiva con finalidad pblica' que detona acciones,
cooperacin, acuerdos, y que se desdobla y multiplica ms all de la intencin
de un conjunto de actores perfectamente identificados.
Tres ideas, para terminar mi comentario, referidas al caso mexicano y
que me inspiro esta reflexin de ]ean-Claude. En Mxico, efectivamente la
investigacin en administracin y polticas pblicas sigue atrapada por la
visin "de arriba abajo", de las reformas y polticas nacionales hacia los es-
pacios locales. Considero que esto es un error de perspectiva y una visin
anacrnica de la realidad nacional. Finalmente, buena parte de los cambios,
ajustes y reformas que hoy vemos en el mbito nacional comenzaron a sur-
gir en los espacios locales hace varios aos; insisto, los espacios locales son
los laboratorios que se deberan observar y estudiar, y los tenernos bastante
abandonados. Un investigador de las polticas nacionales considera de "ba-
jo perfil" los aconteceres locales, lo que representa un error que atrasa toda-
va ms el desarrollo de nuestra disciplina. Estamos desaprovechando una
materia prima muy rica que podra servir para entender el cambio que ex-
perimenta el pas. Segundo, en Mxico la investigacin en administracin
y polticas pblicas no es redundante porque falta mucho por estudiar, to-
dava no se estanca como dice jean-Claude, pero esto se debe a que an no
despega; nuestra frustracin es porque casi todo est por hacerse, por estu-
diarse. No se han debilitado los grupos de investigacin porque apenas los
estamos empezando a formar. En fin, en nuestro pas esta reflexin es muy
til, aunque evidentemente la realidad que enfrentamos es diferente; es di-
fcil decirlo y ms aceptarlo, pero tenemos que ser autocrticas y claros:
nuestra disciplina no acaba de despegar, no ha sido lo rigurosa que debiera,
no ha sido slida, y por ello no genera inters ni respeto suficientes. Por l-
timo, en Mxico, al igual que en otros pases de Amrica Latina, la comu-
nidad de estudiosos sigue cautivada por los grandes problemas, por los en-
foques macro y por el anlisis de la totalidad; nuestros temas son la reforma
administrativa, la transicin democrtica, el desarrollo, el bienestar, la po-
breza, y as nos vamos con las grandes categoras. Es muy reducido el gru-
po de estudiosos que hacen investigacin aplicada, que intentan descifrar
pequefias partes de ese todo, que acotan su mbito de reflexin. Desde mi
punto de vista, sin este tipo de estudios seguiremos sin poder armar el rom-
pecabezas, no por falta de inteligencia o imaginacin, sino porque todava
no construimos las piezas que integran dicho rompecabezas.
As, en nuestro pas, la disciplina se encuentra en algn punto entre la cri-
sis de cientificidad, que seala jean-Claude, y la crisis de identidad que toda-
va no superamos. Una vez que logremos consolidar grupos de estudio sufi-
cientemente comprometidos con la disciplina, que entendamos que lo nuestro
no es el anlisis poltico ni el econmico, sino el estudio del gobierno y de la
accin pblica, y una vez que entendamos que el rigor en el anlisis y la inves-
tigacin aplicada son los componentes ms importantes, entonces podremos
ser actores relevantes en el debate internacional. Con una muy reducida co-
munidad cientfica nacional, nuestro aporte es todava modesto; esperamos
que en los prximos diez aos los avances sean muy significativos.
218
JI
ISABELLE ROUSSEAU
La visin q ~ e presenta jean-Claude Thoenig me parece muy refrescante inte-
lectualmente y sin duda provocadora. Es un texto apreciable porque es raro:
son pocos los acadmicos de la administracin pblica y de las polticas pbli-
cas que han manifestado una real preocupacin por el estado del conocimien-
to que caracteriza estos campos. La norma que ha regido sus discusiones han
sido debates en torno a criterios "inrnediarisras" y utilitaristas -la viabilidad,
el xito o el fracaso de un nuevo enfoque para resolver problemas coyuntura-
les. Esto deja entrever la total o casi total ausencia de anlisis ms generales que
busquen evaluar de manera rigurosa y objetiva el poder explicativo que brin-
dan estas disciplinas respecto de la accin pblica. En contraste con este va-
do, la pretensin de Thoenig ha sido justamente rellenar estas brechas: se fija
como meta "identificar algunos de los factores que en ocasiones frenan la pro-
duccin de conocimiento, y examinar sus orgenes y consecuencias, as como
contribuir a modernizar el saber en la administracin pblica y las polticas
pblicas, definido como un campo especfico dentro de las ciencias sociales".
El diagnstico que Thoenig presenta a lo largo del texto no es nada hala-
gador, y sin duda est impregnado de un pesimismo (l me comentaba que lo
escribi con rabia) que su conclusin final ("Ojal y este campo llegue a pro-
ducir marcos tericos, capacidades de Versteheny contenidos prescriptivos que
tengan sentido en y para un mundo nuevo") no logra disipar del todo,
Thoenig trata estas disciplinas como campos en crisis en el sentido em-
pleado por Thomas S. Kuhn en La estructura de las revoluciones cientficas.
Segn Thoenig, la cuestin principal reside en una inadecuacin entre los
nuevos problemas que emergen en la esfera pblica debido a fenmenos tam-
bin nuevos (como la globalizacin y, paralelamente, el repliegue hacia lo lo-
cal) y las categoras y los mtodos que fueron elaborados para otra realidad.
(Principios constitutivos fundamentales, como la soberana del Estado, pierden
terreno y, muchas veces, operan como postulados que la realidad no reconoce.)
Estacrisis cientfica muestra mltiples sntomas; la mejor prueba de la en-
fermedad que padecen estos campos la atestiguan tanto la desercin de mu-
[219]
chos investigadores como la amnesia que caracteriza a los que se han quedado.
Examinando la situacin de estas disciplinas en el mbito continental y en el
mundo anglosajn, Thoenig deplora la falta de rigor terico y conceptual de
las categoras empleadas (tales como governance, policy makingy muchas otras),
que lleva a privilegiar las explicaciones con tinte ideolgico o postulados que
no hacen sino nublar el conocimiento. Por otro lado, advierte de manera rei-
terada la falta de autonoma del mundo acadmico frente al mundo adminis-
trativo-poltico. Thoenig propone -para remediar esta situacin- construir
nuevos marcos de interpretacin adecuados a sociedades mucho ms mviles
y menos verticales, donde la accin pblica en todas sus vertientes ya no sea
forzosamente parte de conjuntos institucionalizados como las organizaciones
formales legitimadas (es la razn por la cual, por ejemplo, propone cambiar el
concepto de "poltica pblica' por el de "accin pblica"). En este sentido
plantea un reto que a m me parece muy estimulante: abandonar la cmoda
creencia en las categoras del pasado, intiles en muchos aspectos, para arries-
garse a crear y probar esquemas nuevos; en fin, ser verdaderos investigadores.
Este diagnstico sin concesiones me sugiere por lo menos tres comentarios:
primero, aun cuando entienda la advertencia de Thoenig sobre el exceso de ge-
neralizacin de las teoras y de los conceptos, y su carencia de especializacin,
creo que hay que acotarla. En esencia, los conceptos y teoras son generales y re-
lativamente indeterminados. Para tomar un caso muy ilustrativo, el concepto de
democracia no deja de ser sumamente impreciso; baste notar las divergencias
entre los estudiosos de la democracia, que todava no han llegado a un acuerdo
sobre un concepto que sin embargo rige la vida de una buena parte de las na-
ciones. Por tanto, difiero parcialmente de Thoenig: esta generalidad no es for-
zosamente lo que causa la crisis; lo es ms, en mi opinin, la falta de rigor en el
empleo del bagaje terico-conceptual. La primera tarea de un investigador, un
consultor o un decisor es recontextualizar las categoras, las ideas, los principios
que le ofrecen las disciplinas cientficas. Por otro lado, aun cuando el mundo
haya cambiado, los conceptos no han perdido la totalidad de su validez; siguen
siendo aplicables pero de manera ms restringida, por lo cual hay que enmarcar
con precisin su esfera de aplicacin. Vindolo as, creo que el problema corres-
ponde, ante todo, a un ambiente intelectual general, en el que prevalece la laxi-
tud y cierta pereza de los usuarios. Por ejemplo, disiento de Thoenig sobre el
concepto de rflrentiel de Bruno Jobert y Pierre Muller (retornado con algunas
modificaciones como "paradigma' por Peter Hallo como advocacy coalition por
Sabarier); puede no s610designar un discurso sobre la ret6rica de los actores (un
metadiscurso), sino tambin ayudar a aclarar ciertas fases del policy making(en
particular, la definici6n del problema y su inscripcin en la agenda), siempre y
cuando el investigador precise c6mo las bases cognoscitivas y normativas, con
COMENTARIOS 221
las cuales se identifica un grupo de actores, permiten entender y explicar el sen-
tido que se le asignar al problema, as como las soluciones adoptadas.
. Mi segundo comentario es acerca de la crisis que caracteriza las subdiscipli-
nas de la administracin pblica y las polticas pblicas. Yo tiendo a creer que
son ms bien las disciplinas sobre las que se fundamenta el conocimiento de la
administracin pblica y las polticas pblicas (principalmente la sociologa y
las ciencias polticas) las que hoy da estn en dificultades y requieren actualizar
sus categoras centrales de acuerdo con la nueva realidad -la crisis de las sub-
disciplinas es, por tanto, un mero reflejo de aqulla. Si as fuera, entonces la su-
gerencia final de Thoenig --que el estudio de la administracin pblica y de las
polticas pblicas se vincule ms con las ciencias sociales- no sera forzosamen-
te un remedio a corto plazo, aun cuando comparte totalmente la idea de que
ese acercamiento no deja de ser saludable e incluso vital.
El tercer comentario que me sugiri desde el principio la lectura de! tex-
to es el siguiente: no ser la crisis de estas disciplinas algo inherente a su pro-
ceso de formacin y desarrollo? De hecho, los problemas subrayados por
Thoenig en esta presentacin no me parecen nuevos; ms bien dira que han
caracterizado e! estatuto epistemolgico (bastante ambiguo) de estas dos dis-
ciplinas desde su nacimiento; si durante los momentos de auge dichos proble-
mas se olvidaban, resurgen casi idnticos en los momentos de dificultad. Y lo
dice Thoenig: "hay que clarificar la naturaleza de la administracin y de las
polticas pblicas, as como e! tema de la publicness", De hecho, a pesar de su
gran expansin, la administracin pblica ha tenido problemas para definir
claramente su objeto, su finalidad y sus mtodos. Al servicio de la reforma ad-
ministrativa, la ciencia administrativa (en Francia) o la pub/ic administration
(en Estados Unidos) ha tenido que ofrecer diagnsticos sobre los males que
acechan y prescribir un tratamiento apropiado; as, desde e! principio, naci
para la aplicacin directa, ha sido concebida como gua para la accin y, al
mismo tiempo, no ha: dejado de ser una herramienta para el poder. Su reto ha
consistido siempre en rebasar el factualismo, e! empirismo y la pretensin nor-
mativa (buscar buenos mtodos para mejorar la administracin) en provecho
de una pretensin explicativa (descubrir los mecanismos que subyacen en el
funcionamiento de la administracin y adoptar en todo momento una posi-
cin crtica frente a lo pblico). La cuestin de la unidad de la disciplina ha
sido otro gran reto que nunca ha sido superado: se presenta como una cien-
cia balcanizada en mltiples corrientes opuestas entre s (siendo su principal
manifestacin la ruptura entre la corriente continental y la anglosajona); esto
ha impedido llegar a un acuerdo mnimo sobre principios epistemolgicos y
ha redituado en la ausencia -o, por lo menos, la debilidad- de una real co-
munidad cientfica.
Una situacin similar es la que enfrenta el estudio de las polticas pbli-
cas. La ambivalencia con que los padres fundadores (Laswell y Wildavsky) pre-
sentan su proyecto lo comprueba. La de las polticas pblicas ha sido pensada
como una ciencia construida por estudiosos, al mismo tiempo que como un
arte del management de utilidad para los que toman decisiones. Esta doble
postulacin ha creado interrogantes nunca resueltos: se trata de un campo es-
pecializado de la sociologa y de la ciencia poltica o bien es una tcnica desti-
nada a la accin? Tambin presenta el mismo problema que la administracin
pblica: ser supeditado al criterio de utilidad. Aun cuando un tema pueda ser
de mucho inters terico y sea pertinente analticamente, ser descartado co-
mo tema de investigacin si no cumple con los criterios de viabilidad para su
aplicacin a corto plazo por un tomador de decisiones.
Finalmente, quisiera concluir subrayando la pertinencia de este trabajo en
el contexto latinoamericano, en particular en el mexicano. Desafortunadamen-
te, en estos campos existe una tendencia demasiado marcada a adoptar y apli-
car de manera automtica enfoques que vienen de otros horizontes -sobre to-
do del norte; es decir, de pases con una tradicin y una historia muy diferentes,
y con niveles de desarrollo tambin muy distintos. Por tanto, no se trata de he-
rramientas adaptables a la situacin nacional o local. Enrique Cabrero, en una
ponencia que present en Salamanca en julio pasado, seala este problema en
relacin con la corriente de la nueva gestin pblica. Obviamente, esta aplica-
cin ciega, en el mejor de los casos, no rinde resultados comprobables y, en el
peor, conlleva efectos perversos. Aplicar de manera acrtica estos enfoques reve-
la la adopcin igualmente acrtica de las teoras que los sostienen.
En suma, se trata de un texto, el de jean-Claude Thoenig, muy oportu-
no, ahora que el CE! celebra los veinte aos de su programa de poltica y ad-
ministracin pblica. Es una llamada de atencin para nosotros, los acad-
micos que laboramos en este campo. Nos recuerda que debemos dejar de
maquilar productos ajenos para elaborar -a partir de nuestro trabajo emp-
rico y nuestro conocimiento del terreno- categoras tanto en la sociologa y
la ciencia poltica como en estas dos subdisciplinas, categoras que sean apro-
piadas para nuestra situacin local, nacional y sub regional. Esto vale tambin
para las recomendaciones y propuestas del mismo Thoenig: no debemos
adoptarlas todas de manera sistemtica -como, por ejemplo, su advertencia
sobre conceptos como del Estado-nacin que, a lo mejor, no es tan obsoleto
en el mbito latinoamericano-, sino reevaluar su pertinencia para nuestro
contexto nacional y sacar nuestras propias conclusiones.
COLABORADORES Y COMENTARISTAS
ERNESTO CARRILLO, profesor-investigador de la Universidad Complutense de
Madrid, Espaa.
LAURENCE E. LYNN jr., profesor-investigador de Texas A&M University, EUA.
GlANDOMENICO MA]ONE, profesor-investigador del European Universitary
Institute, Florencia, Italia.
B. GUY PETERS, profesor-investigador de la Universidad de Pittsburgh, EUA.
]EAN-CLAUDE THOENIG, profesor-investigador de la Ecole Normale Suprieu-
re, Cachan, Francia.
LUIS F. AGUILAR, director general de Gerencia Pblica, Servicios de Consul-
tora, S.e.
DAVID ARELLANO, profesor-investigador de la Divisin de Administracin
Pblica del Centro de Investigacin y Docencia Econmicas.
ENRIQUE CABRERO, profesor-investigador de la Divisin de Administracin
EDUARDO GUERRERO, coordinador de asesores del consejero presidente del
Instituto Federal Electoral.
Ioss LUIS MNDEZ, jefe de la Unidad de Servicio Profesional y Recursos Hu-
manos de la Administracin Pblica Federal de la Secretara de la Fun-
cin Pblica.
MAURICIO MERINO, profesor-investigador de la Divisin de Administracin
MARA DEL CARMEN PARDO, directora del Centro de Estudios Internaciona-
les de El Colegio de Mxico.
ISABELLE ROUSSEAU, profesora-investigadora del Centro de Estudios Interna-
cionales de El Colegio de Mxico.
FERNANDA SOMUANO, coordinadora acadmica del Centro de Estudios Inter-
nacionales de El Colegio de Mxico.
]OSDE ]ESS SOSA, profesor-investigador del Centro de Estudios Internacio-
nales de El Colegio de Mxico.
RiCARDO UVALLE, profesor-investigador de la Universidad Nacional Autno-
ma de Mxico.
[223J
De laadministracin pblica a lagobtmanza
se termin de imprimir en mayo de 2004
en los talleres de Editorial Color, S.A. de c.v.,
Naranjo 96 bis, PB, 06400 Mxico, O.E
Portada de Irma Eugenia A1va Valencia.
Tipografa y formacin a cargo de
Patricia Zepeda, en Redacta. SAo de ev.
La edicin estuvo a! cuidado de Eugenia Huerta.
it.U]
350.007
D44
No. DEAOQUISlC/ON
15344
EJ.l (29400)
DE LA ADMINISTRACION PUBLICA ALA GOB
=
FJ.l (29400)
DE LA ADMINISTRACION PUBLICA ALA GOS
FECHA DE
VENCIMIENTO
350.007
D44
NOMBRE Del lECTOR
15344
...

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