Administracin I Ctedra A Ao 2012

MODELO BUROCRTICO DE ORGANIZACIN

Material didctico Unidad II- Administracin I- Ctedra A Elaborado por el Lic. Nstor Trabucco. Colaboracin de los Lic.: Diego Alvarez Gelves, Tamara Cinquetti y Norma Paolini

ESTRUCTURALISMO - ANTECEDENTES Esta lnea de pensamiento administrativo est integrada, por un lado, con el aporte bsico y fundamental de los trabajos de un doctor en derecho y socilogo alemn Max Weber (1864-1920), y por otro, por un conjunto de hombres que continuaron y adaptaron su obra a partir de la dcada del 40 entre los cuales los ms relevantes fueron Merton, Selznick y Gouldner. Sucedi, adems, que las necesidades que evidenciaban las organizaciones (es la dcada del 40) de contar con teoras sobre el control social, posibilit que una disciplina social vinculada al objeto de estudio organizacional realizara aportes de conocimientos, en un rea en la que an no se registraba autosuficiencia cientfica. Mientras los neoclsicos analizaron cuestiones operativas de administracin y produccin, los autores del estructuralismo persiguieron en sus teoras y trabajos la construccin de modelos de control social que resultaron necesidades de mayor peso y de mayor profundidad cientfica que aqullas. La administracin de los neoclsicos contaba ya con una herramienta para racionalizar las tareas y para diagramar una estructura, pero careca de modelos de control social que pudieran integrar a todas las variables administrativas (planeacin, coordinacin, etc.) que se venan mejorando y adaptando desde los trabajos de Fayol.

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A travs de dicho instrumento la administracin recibe de las ciencias sociales los modelos de control social, pero en su aplicacin se conjugan hiptesis, tcnicas y herramientas que probarn con el tiempo su impotencia para la explicacin y conduccin de ese fenmeno complejo que es la organizacin, en razn de su insuficiencia conceptual. El estructuralismo construye sus teoras sobre la base de la existencia del conflicto organizacional, al cual se propone estudiar, analizar e intenta reducir.

LA BUROCRACIA DE MAX WEBER

Este autor resumi sus ideas y observaciones sociolgicas en un libro que fue publicado en 1922 titulado Economa y Sociedad. En dicho texto Weber present un modelo de control social denominado burocracia que persigue como objetivo la eficiencia y la racionalidad para lo cual se apoya en una estructura jerrquica, inflexible, impersonal y altamente centralizada. Su nombre deriva de Buro (oficina), pero el concepto vulgar del trmino alude ms bien a las disfunciones o anomalas en el funcionamiento (papeleo, lentitud, apego a las normas). La burocracia es una forma de organizacin humana que se basa en la racionalidad, esto es, es la adecuacin de los medios a los objetivos, tratando de asegurar la mxima eficacia (lograr objetivos con el mnimo esfuerzo). Para ello propone una divisin sistemtica del trabajo, teniendo en cuenta los objetivos propuestos. Por sus caractersticas este modelo es absolutamente formal pues no introduce variables sobre el comportamiento, ni considera al ser humano en su dimensin pensanteactuante. Por el contrario, en las reas en las cuales interviene el individuo hace rgida su accin restringindola a los trminos formales definidos en el modelo. Este modelo representa la mayor posibilidad de lograr eficiencia administrativa en cualquier sistema econmico y postula que a un hombre puede pagrsele para actuar de cierta manera preestablecida y sus emociones no van a interferir en su desempeo. Sus orgenes se fundamentan en: 1) la parcialidad de las teoras clsica y de las relaciones humanas: opuestas y contradictorias; 2) la necesidad de un modelo que involucre a todas las variables de las organizaciones y sea aplicable a todo tipo de organizacin y 3) la creciente complejidad de las organizaciones, derivada fundamentalmente de las relaciones con el contexto, que exiga un modelo ms desarrollado para su anlisis.

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Asimismo, favorecen el desarrollo de la burocracia: el crecimiento de la tarea administrativa del estado y la superioridad tcnica de la burocracia, en trminos de eficiencia, y el desarrollo tecnolgico, que hizo que las tareas administrativas se perfeccionaran y fuera necesario incorporar conocimientos cientficos para desarrollarlas. Para Etzioni las organizaciones que Weber designa como burocracias, establecen normas y necesitan hacerlas cumplir; tienen reglas y reglamentos y emiten rdenes que deben ser obedecidas si las organizaciones han de funcionar efectivamente. Hasta cierto grado la organizacin puede descansar en su poder para hacer que los participantes obedezcan. FUNDAMENTOS DEL MODELO Tipos de sociedad. En su libro Weber describe tres tipos de sociedad imperantes a principio del siglo XX: a) Tradicional: con caractersticas patriarcales y hereditarias (clan). b) Carismtica: caracterizada por rasgos msticos y personalistas (partidos polticos, sindicatos, gobiernos totalitarios). c) Legal, racional o burocrtica: regida por normas impersonales y por la racionalidad en la seleccin de los medios y los objetivos. Luego define para un tipo de autoridad para cada una de estas sociedades, entendiendo por autoridad a la aptitud para hacer cumplir las rdenes en forma voluntaria, a partir de la creencia de los subordinados en la legitimidad de las mismas. Es decir la autoridad es la probabilidad de que una orden sea obedecida. Weber diferenciaba el concepto de autoridad del de poder, al que defina como la capacidad de obtener obediencia, es decir la posibilidad de imponer la propia voluntad dentro de una relacin social. Entonces tener poder, para Weber, no siempre implica tener autoridad, esto depende de la aceptacin, es decir el grado en el cual los subordinados aprueban a la autoridad. Y esta aceptacin depender de la legitimacin, que es la capacidad de justificar su ejercicio, es el motivo que explica por qu determinado nmero de individuos obedece las rdenes de alguien, otorgndole poder. De all que la aceptacin genera legitimacin y por tanto la autoridad se legitima cuando es aceptada y en consecuencia genera poder en el que la ejerce al permitirle imponer la voluntad en una relacin social y esto conduce a la dominacin.

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La dominacin cuando es ejercida sobre una cantidad reducida de personas puede ejercerse en forma directa y personal, pero cuando debe ejercerse sobre un gran nmero de personas requiere de un aparato administrativo, de una estructura. Tomando como base las caractersticas que adquiere la legitimacin y el aparato administrativo necesario en cada tipo de sociedad se establecen los criterios para clasificar a los tipos la autoridad. La autoridad entonces, segn Weber, se puede clasificar en: a) Tradicional: basada en los usos y costumbres, se sustenta en la herencia escrita o por costumbre, como el medio para fijar el alcance y profundidad de la autoridad. Siempre ha sido as y as debe ser. No es racional, sino conservadora. La legitimacin deriva de la creencia en el pasado eterno y en la pertenencia a una manera tradicional de actuar. El aparato administrativo puede asumir dos formas: 1. Patrimonial: en la que los funcionarios son servidores personales y dependen

econmicamente del lder o, 2. Feudal: los funcionarios no dependen econmicamente, son aliados y le prestan juramento de fidelidad. b) Carismtica: las ordenes son aceptadas a causa de la influencia de la personalidad y el liderazgo del superior con el que identifican (carisma). Se justifica por las cualidades personales del lder, entonces no es racional sino bsicamente inestable, no puede delegarse y presenta, por lo tanto, problemas de sucesin, momento en el que se hacen imprescindibles modificaciones para que la organizacin no se divida o desaparezca. El

aparato administrativo esta constituido por los seguidores mas fieles, que tambin son inestables en su posicin y son seleccionados de acuerdo a la confianza que el lder les tenga en determinado momento. c) Burocrtica o racional-legal: las rdenes son aceptadas porque se apoyan en un conjunto de normas que han sido legitimadas por la adhesin de los subordinados, quines las reconocen como la forma ms eficiente de hacer las cosas. El conjunto gobernante es elegido y ejercido de acuerdo con las leyes aceptadas por la sociedad, o la organizacin. La obediencia no es debida a alguien especficamente sino a las normas. El aparato

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administrativo para ejercer este tipo de autoridad es la burocracia, en la cual la posicin y funciones de los funcionarios son definidas por reglas escritas. Weber se decide por esta ltima sobre la cual desarrolla su modelo, aunque no descarta aplicaciones combinadas segn el tipo y las caractersticas de las organizaciones.

FUNCIONAMIENTO DEL MODELO

1)

El modelo de Weber cuenta con una autoridad legal, absolutamente despersonalizada que nutre de autoridad a todos los cargos y establece la distribucin de funciones, autoridad y responsabilidades en toda la estructura. En este punto reemplaza el modelo de autoridad de derecho divino, pues el contexto poltico, social y econmico haba cambiado: las democracias reemplazaron a las monarquas; la industrializacin al feudalismo y comienza a aparecer la legislacin laboral.

2)

La autoridad legal queda definida por una cantidad de leyes, decretos, normas, y reglamentos que la nutre y la dinamiza. La organizacin queda consolidada por normas escritas, incorporando en las mismas decisiones programadas y estandarizacin de los procesos de trabajo. Las normas son: - racionales: es decir, coherentes con los fines, - legales: confieren poder y medios para imponerlo, - exhaustivas: cubren toda la organizacin y todas las actividades que en ella podrn desarrollarse.

3)

Las personas deben actuar en forma absolutamente impersonal siguiendo exclusivamente los lineamientos que la autoridad legal ha definido.

4)

Existen estructuras y cargos creados por la autoridad legal; cada uno de ellos est delimitado por funciones y por un nivel de autoridad y responsabilidad. Los cargos son ocupados por funcionarios y por agentes.

5)

Son funcionarios quienes ocupan los cargos de alto status en materia de autoridad; sus acciones son impersonales: deben mandar slo en funcin de lo que indique la autoridad legal.

6)

Los cargos con status operativo son ocupados con agentes, quienes deben obedecer a los funcionarios tal como se especific en su respectiva norma legal.

7)

Organizacin basada en la divisin sistemtica del trabajo y de la autoridad (jerarqua): Cada participante debe saber su tarea, su autoridad y los lmites a sus atribuciones. La

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divisin del trabajo, conlleva a la especializacin. La autoridad es impersonal y procede de la norma que crea el cargo y no se consideran los atributos de las personas. Tambin la obediencia es impersonal. Existe una delimitacin clara y expresa de las reas y los cargos, con las funciones que debe desarrollar y con el nivel de autoridad que cuentan respecto de sus subordinados (agentes) Al mismo tiempo se indica de quin depende cada rea o cargo, con lo que se resalta el principio de jerarqua como uno de los pilares del modelo en el cual ningn cargo queda sin control. De esa forma se constituye la estructura de la organizacin. 8) Los cargos estn dispuestos en un orden jerrquico que une a todos entre s con el objeto de lograr un nivel de operacin eficiente. El conjunto de la organizacin est reglado por un conjunto de procedimientos y normas escritas que indican cmo debe hacerse cada cosa. Dado que esto fue aprobado por la autoridad legal, nadie puede desobedecer y operar en forma distinta. 9) Cuando un funcionario o agente considere que alguna norma o procedimiento resultan inadecuados no puede modificarla por su cuenta, sino que, formular una sugerencia de cambio o modificacin. Esta ser derivad a un rea especialmente creada que la analizar. Esta rea es el departamento de organizacin y mtodos (o la gerencia de organizacin y sistemas, en la actualidad) la cual estudiar el tema el que si se aprueba generar un expediente de modificacin de normas o procedimientos que la autoridad legal aprobar y exigir que desde ese momento se realicen las operaciones de la forma ahora dispuesta. 10) Se fijan reglas y normas tcnicas para el desempeo. Cada cargo debe ser ocupado sobre la base de la capacidad de las personas, buscando a las ms idneas para cubrirlo teniendo en cuenta sus caractersticas y no los factores de tipo personal, amistad o vnculos familiares. Se realizan actividades de capacitacin para los ocupantes. Es decir que los funcionarios y agentes son capacitados y se desempean de acuerdo con las normas tcnicas fijadas por la organizacin. La seleccin de personal se basa, entonces, en el mrito y no en preferencias personales. 11) Separacin entre la propiedad y la administracin. Las personas que ocupen los cargos no deben tener ningn tipo de relacin patrimonial con la organizacin. Quines desempean las funciones y se les paga por ello, deben ser funcionarios profesionales. Esto pone el acento en el desarrollo del profesional de la administracin que haba surgido con el capitalismo.

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12) Profesionalidad de los participantes. Los funcionarios de la burocracia deben ser administradores profesionales que renan las siguientes caractersticas: - Especialista en su actividad, dependiendo del nivel jerrquico. - Asalariado: el trabajo en la organizacin debe constituir su principal fuente de ingreso para resguardarlo de cualquier influencia que pueda recibir del exterior de la organizacin. - Su trabajo debe ser de tiempo completo y constituirse en su actividad principal. - Mandato por tiempo indefinido, no vitalicio, pero tampoco acotado. Los cargos no pueden ser monopolizados por ningn titular y no sern de por vida, sino que sern dados o quitados segn las necesidades de la organizacin. - Posibilidad de ascender: Aclara Weber que ante la existencia de una vacante, se debe asignar prioridad en la cobertura de un cargo a los funcionarios del nivel inmediato inferior siempre que cuenten con la idoneidad para ello. A tal fin debe existir un sistema permanente de capacitacin y entrenamiento en todos los niveles. - Fiel al cargo y a los objetivos de la Organizacin - Los profesionales tienden a controlar las burocracias, atento el aumento del nmero de propietarios, lo que implica la atomizacin en el control de las organizaciones. A su vez la necesidad de profesionalizacin y de conocimiento e informacin de distinta naturaleza hace que los propietarios tengan menor poder en las organizaciones.

CARACTERSTICAS DE LA BUROCRACIA Tambin podemos explicar las particularidades del modelo describiendo las caractersticas desarrolladas por Idalberto Chiavenato, que a continuacin se detallan:

1. Carcter legal de las normas y reglamentos: la burocracia es una organizacin basada en normas y reglamentos que definen anticipadamente como deber funcionar. Estas normas son escritas para asegurar una interpretacin sistemtica y unvoca, posibilitando asimismo la estandarizacin de procedimientos dentro de la organizacin. 2. Carcter formal de las comunicaciones: las comunicaciones, decisiones y acciones administrativas se formulan por escrito. Se utilizan formularios y para facilitar las comunicaciones y estandarizar su cumplimiento.

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3. Carcter racional y divisin del trabajo: la divisin del trabajo y la especializacin son la base de la racionalidad del modelo para lograr la eficiencia. Para cada cargo se definen una serie de funciones y un campo de competencia y de responsabilidad especficos. As tambin las actividades son distribuidas de acuerdo con los objetivos a ser alcanzados por cada rea o sector. 4. Impersonalidad en las relaciones: la distribucin de actividades se hace de manera impersonal, en trmino de cargos y funciones, y no de personas involucradas. La autoridad de cada persona es impersonal y se deriva del cargo que ocupa. De esta forma la burocracia garantiza su continuidad en el tiempo: las personas van y vienen, los cargos permanecen. 5. Jerarqua de la autoridad: los cargos se establecen segn el principio de jerarqua. Cada cargo inferior debe estar bajo el control y la supervisin de uno superior. As se conforma la estructura organizacional donde todos los cargos estn dispuestos en graduaciones jerrquicas, con distintos niveles de autoridad que implican determinados derechos y obligaciones definidos por reglas limitadas y especficas. La autoridad es inherente al cargo y no a la persona que lo ocupa. De esta manera los subordinados estn protegidos de la posible arbitrariedad de un superior. 6. Rutinas y procedimientos estandarizados: los ocupantes de los distintos cargos en las burocracias no pueden hacer lo que quieren sino lo que las normas y reglas imponen que se haga. O sea que la conducta de los funcionarios y agentes est regulada por los procedimientos establecidos. Existen norma de disciplina y estndares de rendimiento que son tenidos en cuenta en las correspondientes evaluaciones de desempeo. 7. Competencia tcnica y meritocracia: la cobertura de cargos se basa en el mrito y la competencia tcnica y no en preferencias personales. La admisin, promocin y transferencia de funcionarios y agentes se basan en criterios de evaluacin y calificacin vlidos para toda la organizacin, de all la necesidad de exmenes, concursos, pruebas, oposicin de antecedentes, etc. a tales efectos. 8. Especializacin de la administracin: la burocracia se caracteriza por la separacin entre la propiedad y la administracin. Los administradores no son dueos o propietarios de la organizacin, son profesionales especializados en la direccin de las mismas. Los funcionarios no pueden tener vinculaciones patrimoniales con la organizacin que dirigen. 9. Profesionalizacin de los participantes: se ha hecho referencia en la pg. 7

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10. Completa previsibilidad del funcionamiento: el modelo parte de la suposicin de que el comportamiento de los miembros de la organizacin es perfectamente previsible: todos debern comportarse de acuerdo con las normas y reglamentos de la organizacin y as se lograr la mxima eficiencia. Weber no previ ninguna

diferenciacin en el comportamiento humano. No consider la organizacin informal.

CONCLUSIONES SOBRE EL MODELO

Es el primer intento de lograr un modelo integrador de control administrativo, y junto con el modelo neoclsico cierra la etapa de la administracin tradicional, que elabor modelos formales para la conduccin de la organizacin. Para Weber el hombre subyacente en su modelo era desordenado, por lo que el modelo pone acento en el planeamiento y la organizacin detallada del trabajo, disminuyendo la libertad individual. El hombre trabaja por un incentivo econmico, siempre y cuando considere como legtima a la autoridad. Puede pagrsele para actuar y comportarse de una manera

preestablecida, la cual se le debe explicar de manera exacta y minuciosa y no se le permitir que sus emociones interfieran en su desempeo. El modelo tiene como objetivo la previsibilidad del comportamiento de los miembros. No consideraba a la organizacin informal, que aparece como un factor de imprevisibilidad, en tanto para el modelo todo el comportamiento humano era previsible y poda ser contemplado por las normas. Pero la imposibilidad de estandarizar el comportamiento pone en crisis al modelo. Por su parte, esta circunstancia hace que la burocracia exija un alto nivel de renuncia en los miembros, ya que en muchos casos deben aceptar normas contrarias a su voluntad. Crisis de sucesin: los periodos previos al cambio de autoridades en las organizaciones estructuradas bajo el modelo burocrtico plantean situaciones de prdida de autoridad de los funcionarios salientes. Ello se debe a que la aceptacin resulta quebrantada atento las ordenes provienen de una autoridad que tiene un plazo acotado en el tiempo y por lo tanto no puede plantear actividades a largo o mediano plazo ya que su cumplimiento invade periodos en los que ya no estar en el cargo. Por su parte, las rdenes de corto plazo, que no son del

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agrado de los subordinados, son resistidas por estos a la espera de obtener una revisin por parte de la nueva autoridad. Esto pone de manifiesto la existencia de un poder burocrtico, que es legal y por lo tanto se ejerce teniendo como marco de referencia a la ley o a las normas de la organizacin. Y un poder no burocrtico que es el que emite la ley, es el que esta por encima del anterior y le da validez al mismo. La falla del sistema burocrtico se da cuando desaparece o entra en crisis el poder no burocrtico. El ejemplo mas claro est en los momentos de sucesin en los gobiernos. Es muy habitual en la sociedad atribuir los males en el funcionamiento de las organizaciones a los errores del modelo burocrtico. El modelo no tiene errores, porque los modelos son construcciones ideales que incorporaran una serie de variables y excluyen otras. Adems, en las ciencias sociales no se puede experimentar con precisin ya que los instrumentos son sujetos y no objetos. Por ltimo las caractersticas del modelo se utilizan para medir el grado de formalizacin de las organizaciones.

MODELOS DE BUROCRACIA DE MERTON, SELSZNICK Y GOULDNER El estructuralismo evolucion obteniendo modelos integrales que contenan, adems de un anlisis de la dimensin formal, otro que haba contemplado a la dimensin de la conducta y del comportamiento. Este aporte proviene de la sociologa y en particular de una escuela denominada funcionalismo que desarroll una metodologa de estudio basada en el anlisis funcional. Veamos cada modelo en particular: A) MODELO DE MERTON El modelo weberiano no reconoca al igual que los clsicos- el conflicto a nivel de organizacin aunque su existencia ya no era desconocida por nadie a nivel social cuando en la dcada de 1940 el socilogo norteamericano Robert Merton introdujo el concepto de conflicto organizacional.

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Preocupado por el conflicto Merton advierte la importancia de hacerlo aflorar, de conocerlo, a fin de tratar de solucionarlo en lugar de dejar que se mantenga oculto y por lo tanto no resulte manejable. Esta inclusin del aspecto informal de la organizacin dentro del modelo formal es lo que dio lugar a que la escuela estructuralista fuera considerada como integradora (estructuralfuncionalista). La corriente sociolgica estructural-funcionalista sigui una lnea de marcado pragmatismo basando su pensamiento en la experiencia prctica y la accin en la realidad. Los trabajos de Merton se caracterizaron por la coherencia interna del conjunto de relaciones necesarias entre los distintos individuos o grupos que constituyen la organizacin y tambin en relacin con la estructura que los rodea. As analiz la estructura del grupo en base a funciones a las que clasific en dos categoras: Funciones manifiestas, que son las que surgen a la superficie y que se pueden estudiar y llegar a conocerse. Funciones latentes, que se mantienen oculta, y por ende, se desconocen. Por ejemplo, en la gestacin de un conflicto gremial, durante un primer momento existe un descontento que no surge claramente se mantiene latente- que termina provocando una segunda etapa en que se manifiesta. La negociacin o manejo de este tipo de conflictos segn Merton- slo se pueden realizar cuando emergen a la superficie y se exteriorizan los problemas. Es decir que, para los estructural-funcionalistas el conflicto existe, pero en estado latente, y es necesario sacarlo a la superficie puesto que de no hacerlo, el efecto multiplicador del mismo puede ser tal que, cuando se lo reconozca, sea ya de una magnitud que lo torne incontrolable. A partir de la interrelacin entre las funciones manifiestas y las latentes existe un campo, que ser desarrollado ms adelante, llamado de las disfunciones, que es una zona en la que las relaciones entre estas funciones no son claras, y consecuentemente se perturba el control de la organizacin. Tal caso se presenta, por ejemplo, cuando existe un liderazgo que es poco aceptado, lo que da lugar a un campo de funciones latentes muy grande y a una vinculacin confusa de ellas con las manifiestas, a raz de lo cual se produce una ampliacin del campo de las disfunciones y disminuye el control de la organizacin.

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Cuando se trabaja en el campo de las funciones manifiestas, se manejan hechos concretos a cuyo conocimiento es posible acceder, por lo que resulta viable la toma de decisiones entre alternativas y con consecuencias razonablemente previsibles. Pero cuando se lo hace en el campo de las funciones latentes, se debe buscar apoyo en aquellas disciplinas que tratan de predecir el comportamiento del hombre y los grupos, como la psicologa, la sociologa y la psicologa social. Para esta escuela el conflicto se da en el siguiente marco de referencia: La sociedad no est suficientemente estructurada como para lograr una identificacin de voluntades en el reconocimiento de la autoridad formal. Existen grupos o individuos cuyas funciones se mantienen latentes, por lo que la organizacin no los detecta y entonces no puede actuar correctivamente. El campo de las disfunciones es muy grande y las interrelaciones difciles de detectar por lo que se consigue un control pobre que permite la aparicin de factores distorsionantes.

DISFUNCIONES DE LA BUROCRACIA Merton cuando estudia la burocracia tambin se detiene a analizar las consecuencias imprevistas del modelo que conducen a la ineficiencia, a las que les dio el nombre de disfunciones (anomalas en el funcionamiento) Para su estudio parte del concepto de incapacidad adiestrada de Veblen. Este refiere a que actos basados en el adiestramiento y destrezas aplicados con xito en el pasado pueden resultar reacciones inadecuadas en circunstancias nuevas. Una flexibilidad insuficiente en la aplicacin de las destrezas puede llevar a que la preparacin se convierta en una incapacidad. A partir de estos conceptos Merton demuestra que el burcrata trabaja mas en funcin de los reglamentos que de los objetivos establecidos. Ampliando el tema se pregunta Cules son las limitaciones de las organizaciones para alcanzar sus objetivos? 1- Internalizacin de las reglas y exagerado apego a los reglamentos

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La estructura burocrtica ejerce una presin constante sobre el individuo para que sea metdico, prudente y disciplinado con el fin de lograr un alto grado de confiabilidad en su conducta y de conformidad con las normas de accin prescriptas. En consecuencia requiere una importancia fundamental la disciplina. Pero esta solo puede ser eficaz si las normas se refuerzan con imposiciones al individuo de devocin a sus deberes y con la ejecucin metdica de actividades rutinarias. Pero esta acentuacin lleva a la transferencia de los objetivos de la organizacin a los detalles particulares de la conducta exigidos por las reglas. La adhesin a las reglas,

concebidas originalmente como un medio, se transforma en un fin en si misma, dando lugar al proceso de desplazamiento de objetivos, por el cual un valor instrumental se transforma en un valor final. De all surge el formulismo o ritualismo dando una importancia inusitada a la adhesin puntillosa a procedimientos formalizados que interfiere con los objetivos de la organizacin. Con esto, el funcionario se vuelve en un especialista pero no por poseer el conocimiento de sus tareas, sino por conocer exactamente las normas respecto a su funcin. El origen de estas situaciones segn Merton es estructural y puede explicarse la siguiente manera: Una burocracia eficaz exige seguridad en las reacciones y estricta observancia de las reglas. Esta observancia lleva a hacerlas absolutas y no relativas a un conjunto de propsitos. Esto impide la rpida adaptacin a circunstancias especiales no claramente previstas. As, los mismos elementos que conducen a la eficacia en casos generales derivan en ineficacia en situaciones especificas Por otra parte, los individuos del grupo que no se han divorciado del significado que las reglas tienen para ellos, rara vez llegan a darse cuenta de esta inadecuacin. Con el tiempo las reglas adquieren un carcter simblico y no estrictamente utilitario. 2 - Resistencia al cambio Muchas veces el funcionario tiene un superinters por el apego a los reglamentos ya que sus ascensos y su sueldo dependen del estricto apego a los mismos.

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Este rasgo de la cultura burocrtica, que produce resultados parecidos a los anteriores, indica que los funcionarios avizoran un destino comn para todos los que trabajan juntos; tienen los mismos intereses y existe poca competencia -ya que ascienden por antigedad-. Estas situaciones llevan a conformar un espritu de cuerpo que hace que el personal defienda sus intereses en detrimento de servir a los clientes, accionistas o funcionarios electos. 3 - Excesiva conformidad con las rutinas y procedimientos Sin embargo no debe atribuirse a la resistencia de los burcratas simplemente a intereses creados, es quizs ms importante otro proceso: los funcionarios se identifican sentimentalmente con su modo de vida. Tienen un orgullo de gremio que los lleva a interponerse a los cambios propuestos por otros. Mediante la formacin de sentimientos, la dependencia emocional de smbolos y posiciones burocrticas y la intervencin afectiva en esferas de competencia y autoridad, se producen prerrogativas que implican actitudes de legitimidad moral que se establecen como valores por su propio derecho, y ya no se las considera meramente como medios tcnicos para hacer expeditiva la administracin de las organizaciones. Esta conformidad con las normas conduce a una rigidez en el comportamiento y a la perdida de iniciativa, creatividad e innovacin 4 - Despersonalizacin de las relaciones y conflictos con los clientes El burcrata se forma con normas impersonales. Esto unido a la tendencia a categorizar los problemas tiende a producir conflictos en las relaciones con el pblico o clientes, ya que estos estn convencidos de las peculiaridades de sus problemas y se resisten al tratamiento por categoras que les impone el burcrata. El tratamiento impersonal de asuntos que muchas veces son trascendentes para el cliente da lugar a que acusen al burcrata de soberbia y altivez. Esta misma situacin puede generar conflictos entre el agente y la estructura, en el caso en que deje de lado la impersonalidad y atienda personalmente a los clientes. La situacin genera antagonismo con los que se identifican con las normas que lo acusaran de soborno, favoritismo o de violar las reglas. No debe olvidarse que la burocracia esta preparada fundamentalmente hacia los aspectos internos de la organizacin.

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5 - Seales de Autoridad Otra fuente de conflicto con el pblico deriva de la estructura burocrtica. El agente acta como representante de toda la estructura en su papel oficial investido de autoridad. Por otra parte existe la tendencia a marcar mediante smbolos o seales de status esa autoridad. Esto puede llevar a una actitud dominadora con respecto al pblico sobre todo cuando las protestas ante otros empleados se ven neutralizadas por el espritu de cuerpo. La tensin aumenta porque el usuario considera que el agente es un servidor del pueblo y en este caso los roles estn invertidos. Esta fuente de conflicto puede atenuarse en las burocracias privadas por efecto de la competencia. 6 - Exceso de formalismo y papeleo Surge como consecuencia de la necesidad de documentar todas las relaciones que se dan dentro de una organizacin burocrtica a fin de que todo pueda ser certificado. En conclusin para Merton las causas de las disfunciones residen en el hecho de que el modelo weberiano no considera a la organizacin informal, ni se preocupa por la variabilidad de la conducta humana que necesariamente van a introducir modificaciones en el desempeo de la organizacin. A partir de estos anlisis Merton desarrolla un modelo burocrtico que tiene en cuenta tanto las consecuencias previstas sealadas por Weber como las disfunciones por l estudiadas. El modelo de Merton pretende ser universal al integrar las dimensiones formales e informales tratando de minimizar las disfunciones para maximizar los resultados a travs del control. Si los conflictos no se pueden reducir por haber gran cantidad de funciones latentes, que hace que el campo de las disfunciones sea muy grande, entonces hay que negociar el resultado final. B) MODELO DE SELSZNICK Philip Selsznick se dedic fundamentalmente al anlisis de los procesos organizacionales de delegacin. Partiendo del modelo de Merton de su divisin de campos latentes y manifiestos y la zona de disfunciones, este autor bas sus estudios en que, para poder proceder a la especializacin, es necesario delegar autoridad.

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Delegar significa otorgar autoridad a una persona para que esta cumpla o haga cumplir determinada tarea o tome a su cargo una responsabilidad dada. Pero esta delegacin trae aparejada una necesidad de departamentalizar, es decir, agrupar las funciones especializadas en reas de actividad. Selsznick deca que delegar para conseguir una especializacin est bien, pero cuando se hace necesario departamentalizar, se genera una bifurcacin de intereses y se produce competencia entre sectores, dejando relegados los objetivos de la organizacin. Al agrupar funciones en departamentos, stos van tomando sus propios objetivos que terminan prevaleciendo sobre los del conjunto y eso crea disfunciones. Cuando este proceso se acenta, puede dar lugar a conflictos en los que cada sector de la estructura pugna en pos de sus propios propsitos y se producen fricciones que desvirtan la accin conducente a los objetivos organizacionales. Su obra, que es bsicamente descriptiva y explicativa, reconoce el conflicto y aconseja el mximo cuidado en la delegacin para evitar las disfunciones. Su idea bsica radica en que hay que aprender a convivir con el conflicto que est siempre presente en la organizacin y, ya que no es posible evitarlo, tratar de manejarlo de la mejor manera posible para cumplir con el objetivo de eficiencia. Otro de los aportes de este autor refiere al estudio de la interaccin de la burocracia con el ambiente. Explica que Weber no previ la posibilidad de flexibilidad de la burocracia ante dos circunstancias: las exigencias internas de los participantes y las exigencias externas de los clientes. De all que realiz un estudio para demostrar la flexibilidad de la burocracia ante estas dos demandas. Analiz una organizacin del mbito pblico en la cual sus resultados no eran aceptados por los usuarios y deba modificar sus actividades para alcanzar la aceptacin del medio. A partir de sus conclusiones propuso un modelo burocrtico diferente al de Weber, bajo los siguientes principios: 1.- La burocracia es una organizacin social adaptativa: esta sujeta a las presiones del ambiente y necesita modificar sus objetivos. 2.- Dentro de la organizacin formal se desarrolla una estructura informal que enseguida se torna indispensable y paralela a la organizacin formal. 3.- Las tensiones de la burocracia sern aclaradas analizando las restricciones del ambiente.

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Para Selznick la burocracia no es rgida ni esttica sino adaptativa y dinmica, interacta con el ambiente y se adapta a l. Con su modelo pretende demostrar que la burocracia como sistema de control genera consecuencias no previstas que provienen de la falta de consideracin de la organizacin informal, coincidiendo con Merton.

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MODELO DE GOULDNER Alvin Gouldner1 realiz estudios sociolgicos basados en el anlisis de pequeas

comunidades, investigando la generacin de conflictos a travs de la relacin del superior con el subordinado, y la posibilidad de poder detectarlos antes de que se produzcan. Como su objetivo era lograr el control social basado en la intensidad de la supervisin, trat de medir esta con vistas a lograrlo sin caer en conflictos ni disfunciones. Pensaba que, ante una mayor supervisin, se produce una cantidad mayor de conflictos y que esto, a su vez, vuelve a requerir mayor supervisin, crendose as un crculo vicioso que es preciso romper. Para ello, corresponde regularla de acuerdo minimizarla. Integra pues el modelo formal weberiano con el informal de Merton, a travs de la supervisin y la eliminacin del conflicto personal. Con tal propsito se ocupa de la sumisin, a la que define como la resultante de dos variables: la identificacin y el poder. En el esquema de Gouldner existe identificacin cuando un subordinado est absolutamente consustanciado con los medios, polticas y acciones para lograr los objetivos; y el poder se ejerce cuando una persona dispone de recursos importantes y deseables para otra. El equilibrio de la intensidad de la supervisin radica en lograr la sumisin de una persona, ya sea a travs de la identificacin con las tareas que realiza o ejerciendo el poder que se tiene sobe ella. Adems Alvin Gouldner, realiz una investigacin para determinar los distintos grados de burocratizacin de las organizaciones, que le permiti concluir que no existe un nico modelo de burocracia en la realidad, sino diferentes grados de burocratizacin. Distingue tres tipos de comportamiento burocrtico:
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a los conflictos que genera, tratando de

socilogo americano y profesor de la Universidad de Illinois

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Administracin I Ctedra A Ao 2012

1.- La burocracia fingida, donde las normas son impuestas desde afuera de la organizacin, por ejemplo una compaa de seguros. 2.- La burocracia representativa: donde son promulgadas por especialistas cuya autoridad es aceptada. 3.- La burocracia punitiva: que es impuesta a travs de presiones de la Direccin Superior de la organizacin. Estos tres tipos pueden existir en diferentes grados en cualquier organizacin, lo que determina que no existe un nico tipo de burocracia sino infinitos.

BIBLIOGRAFA:

HERMIDA, J.: CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN. Ediciones Contabilidad Moderna. Varias ediciones CHIAVENATO, Idalberto: INTRODUCCION A LA TEORA GENERAL DE LA ADMINISTRACIN Ed. Mc Graw Hill Latinoam. S.A., 1995 y otras ediciones.

MERTON, R.: TEORIA SOCIAL Y ESTRUCTURA SOCIAL. Ed.. 1957

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