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LA NECESIDAD DE INTEROPERABILIDAD DE LA INFORMACIN EN LOS SERVICIOS DE ADMINISTRACIN ELECTRNICA: XML, UNA POSIBLE SOLUCIN
Jos ngel Martnez Usero
Documentalista de Portal Mayores IEG-CSIC Profesor asociado de la Universidad Carlos III de Madrid Consultor de la Universitat Oberta de Catalunya

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LA NECESIDAD DE INTEROPERABILIDAD DE LA INFORMACIN EN LOS SERVICIOS DE ADMINISTRACIN ELECTRNICA: XML, UNA POSIBLE SOLUCIN.

1. INTRODUCCIN
En los ltimos aos, y con mucho ms hincapi durante 2003, se ha desarrollado sustancialmente el marco terico para la implementacin de unos servicios de la administracin electrnica basados en la interoperabilidad y en la comparticin de recursos. En este sentido, se han presentado diferentes propuestas, tanto europeas como nacionales, que centran su atencin en la importancia del desarrollo de sistemas interoperables, como un paso crucial para la consecucin de una verdadera administracin electrnica en la que la informacin se pueda compartir fcilmente y en la que los esfuerzos sean nicos y no duplicados. El objetivo ltimo de la evolucin hacia un marco terico y normativo en el mbito de la interoperabilidad de los servicios pblicos electrnicos consiste en la consecucin de un marco de interoperabilidad (interoperability framework) que sirva de ejemplo y gua para todas las organizaciones pblicas que necesiten desarrollar servicios, productos y contenidos interoperables. En la presente comunicacin se examinan las polticas, programas e iniciativas puestas en marcha en la Unin Europea y en Espaa respectivamente con dos objetivos claros: Analizar la situacin actual en materia de interoperabilidad en el mbito de los servicios pblicos. Estudiar las posibles soluciones para mejorar la interoperabilidad de la informacin que permitan explotar y difundir la informacin pblica de una manera eficiente.

LA SITUACIN EN LA UNIN EUROPEA

En Europa se tiende a la oferta de servicios integrados y se considera que la interoperabilidad de sistemas, contenidos y procesos entre distintos estratos de la administracin, de la local a la europea, tambin es clave para disponer de servicios autnticamente paneuropeos y reducir el riesgo de fragmentar los avances de la administracin europea1. El impulso de la interoperabilidad en los servicios favorece no solamente al estrato propio de los organismos pblicos, sino que mejora de forma sustancial las relaciones a todos los niveles. De este modo, las empresas y los ciudadanos tambin se benefician de la eliminacin de los obstculos que procura la creacin de sistemas interoperables. Todo ello contribuye a difundir las ventajas que conlleva la asimilacin de la sociedad de la informacin. Entre estas ventajas se encuentra la mejora del entorno econmico, la reduccin de los trmites administrativos, la limitacin de la burocracia y el ahorro sustancial de tiempo. Para la puesta en marcha de un marco comn para compartir e intercambiar datos e informacin en todos los niveles, se han sugerido una serie de medidas horizontales, que consisten en servicios de infraestructura, as como servicios estratgicos y de apoyo, y que incluyen, entre otras: Desarrollo de una aplicacin basada en una especificacin de vocabularios XML, esquemas y entregables XML relacionados con el apoyo al intercambio de datos en redes. Requisitos de modelos funcionales y no funcionales para la gestin de registros electrnicos en las administraciones pblicas. Un marco de metadatos para aplicaciones paneuropeas de la informacin del sector pblico. Comparacin de normas abiertas de intercambio con miras a crear una poltica en formatos abiertos2.

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Queda claro de esta forma que la interoperabilidad entre sistemas, datos y procesos adquiere importancia, y se revela como la forma de facilitar el acceso compartido a la informacin y su reutilizacin, la interactividad y el ensamblaje de los procesos administrativos, centrados en el usuario. La implementacin de este tipo de servicios no slo los har ms eficaces y disminuir su coste final, sino que permitir el uso de la administracin administrativa y el suministro de servicios e informacin a mltiples canales (PDAs, tecnologa mvil, televisin digital, etc)3. En las acciones propuestas en eEurope2005: Una sociedad de la informacin para todos4 se hace referencia a la necesidad de que antes de finalizar el ao 2003 la Comisin haga pblico un marco de interoperabilidad concertado para facilitar la prestacin de servicios paneuropeos de administracin electrnica a ciudadanos y empresas. Este marco debe abordar los contenidos de informacin y las especificaciones tcnicas recomendadas para fomentar la coordinacin de los sistemas de informacin de la administracin pblica de toda la Unin Europea. A la espera de que se elabore este documento, se han presentado varias propuestas tericas que pueden considerarse precursoras de una futura normativa. Estas propuestas remarcan el papel esencial de la interoperabilidad en la puesta en marcha de una verdadera administracin electrnica a nivel europeo, extrapolable tambin a otros niveles, como el estatal, autonmico o local. Por otra parte, cabe destacar que entre las prioridades temticas de investigacin y desarrollo establecidas para las empresas y administraciones pblicas en red, dentro del programa especfico Integracin y fortalecimiento del Espacio Europeo de la Investigacin del Sexto Programa Marco Comunitario5, destacan algunas relacionadas con las tecnologas de la informacin y la comunicacin. Se enfatiza la necesidad de hacer uso de tecnologas para la interoperabilidad que soporten redes abiertas de componentes de software inteligentes, autnomos, autoadaptables, autoconfigurables y escalables para organizaciones conectadas en red. Del mismo modo, tambin se estimula la creacin de plataformas, aplicaciones y servicios multimodales para la administracin en lnea, que sean abiertas, seguras, interoperables y reconfigurables. En este mismo sentido, se destaca el hecho de que los procesos de intermediacin, intercambio y medicin de conocimientos y capital intelectual, para los que es esencial la existencia de sistemas interoperables, favorecen indudablemente la gestin del conocimiento al servicio de la innovacin. La interoperabilidad se erige, por lo tanto, como clave para el fomento de la innovacin y del desarrollo tecnolgico. El mayor hito lo constituye la Decisin 2004/387/CE del Parlamento Europeo y del Consejo , de 21 de abril de 2004, relativa a la prestacin interoperable de servicios paneuropeos de administracin electrnica en el sector pblico, las empresas y los ciudadanos (IDABC), que crea, para el perodo 2005-2009, un programa para la prestacin interoperable de servicios paneuropeos de administracin electrnica a las administraciones pblicas europeas, a las instituciones de la Comunidad y a otras entidades, y a las empresas y ciudadanos europeos. El principal objetivo es definir, apoyar y promover el desarrollo y establecimiento de servicios paneuropeos de administracin electrnica interoperables, obteniendo as importantes beneficios para el sector pblico, las empresas y los ciudadanos.

LA SITUACIN EN ESPAA
La Administracin Pblica espaola ha comenzado a hacerse cargo de la importancia de la implementacin de servicios electrnicos, no como un mero traslado de sus funciones tradicio-

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nales a un nuevo medio de transmisin, sino como una forma de optimizacin de su servicio global y reorganizacin de su estructura que permita una mayor eficiencia en la prestacin de sus servicios. Para ello, ha iniciado la creacin de un marco terico que facilite la inclusin de servicios interoperables en el desarrollo de sus funciones. El Plan de choque para el impulso de la Administracin Electrnica en Espaa establece un perfil terico para promocionar la implementacin de sistemas interoperables en los servicios electrnicos de la Administracin Pblica. En el Plan de choque se pone de manifiesto que la Administracin electrnica funciona cuando los diferentes organismos responsables de un servicio operan agrupados dentro de marcos comunes de funcionamiento que aseguran la interoperabilidad, optimizan el servicio global y evitan la duplicidad de recursos6. En este sentido, podemos encontrar otras referencias que apuntan a la importancia creciente que los organismos pblicos otorgan a la creacin de servicios interoperables, que permitan la comparticin de su informacin y, por tanto, su mejor difusin y explotacin.Ya en las Jornadas sobre Administracin Electrnica7 que tuvieron lugar en el ao 2001 se citaba la necesidad de establecer polticas comunes para homogeneizar en la medida de lo posible los objetivos y contenidos de los portales de las Administraciones Pblicas. En un documento elaborado en febrero de 2003 por el Consejo Superior de Informtica y para el impulso de la Administracin Electrnica, se exponen unas pautas de normalizacin en los servicios electrnicos que se pueden considerar como pilares bsicos en la constitucin del futuro marco normativo espaol en este mbito. Si bien es cierto que las normas por s solas no garantizan la creacin de un marco metodolgico, tambin lo es que la futura existencia de un marco normativo facilitar la interoperabilidad y permitir que la implementacin de la misma se pueda realizar de una forma ms rpida, flexible y con menor coste8.

2. LA INFORMACIN PBLICA Y LA INTEROPERABILIDAD

El sector pblico, por la naturaleza de sus dimensiones y alcance de sus actividades representa el mayor recurso nico de informacin para crear contenidos y servicios de valor aadido (COM 1998, 585)9. La informacin del sector pblico es un recurso fundamental en cuanto a contenidos, que posee un potencial econmico muy grande (COM 2001, 607 final: 4)10 y que constituye un recurso clave para la actividad econmica y el funcionamiento adecuado del mercado interior. Se pretende que aquellos organismos responsables de un servicio operen dentro de unos marcos comunes de funcionamiento, aseguren la interoperabilidad, optimicen el servicio global y eviten la duplicidad de recursos. En relacin a la interoperabilidad de los servicios pblicos podemos identificar tres tipos: Interoperabilidad tcnica: compatibilidad de sistemas, interfaces, formatos y protocolos. Interoperabilidad organizacional modelos y procesos de negocio. Interoperabilidad informacional: asegura la comprensin de la informacin intercambiada. Se establece la divisin entre interoperabilidad sintctica (lenguajes de marcado) y la interoperabilidad semntica (metadatos, ontologas, topic maps, etc.). Aunque la necesidad de realizar servicios interoperables parece tan lgica, y los requisitos para la interoperabilidad tan obvios, es cierto que los sistemas de informacin en la actualidad no son interoperables. Slo con los ltimos avances tecnolgicos y, fundamentalmente, con el des-

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arrollo de internet, basados en estndares y especificaciones universales abiertos, parece posible alcanzar un alto grado de interoperabilidad tcnica11. En cuanto a la interoperabilidad informacional, sabemos que la eficiencia en la recuperacin de la informacin de carcter pblico est condicionada por aspectos relacionados con la estructuracin de la informacin (lenguajes de marcado) y con la representacin del conocimiento (metadatos). En este sentido XML supone un verdadero avance, dado que sus prestaciones potenciales son capaces de posibilitar una interoperabilidad sintctica y semntica real.

3. XML: UNA HERRAMIENTA PARA LA INTEROPERABILIDAD

La construccin de la Administracin electrnica necesita elevar el nivel de estandarizacin de forma que sea ms fcil y sencillo la interconexin e interaccin de los recursos que se implementen12. La tendencia actual es la adopcin de estndares de cdigo abierto para la implementacin de servicios, como puede ser el caso del Software Libre gnuINE, de aplicacin para la administracin local. En el caso de los estndares de lenguajes de marcado, la utilizacin de formatos XML para el intercambio de informacin se est demostrando como la ms efectiva y est siendo aceptada por todo el mercado13. Se intenta que XML sustituya a HTML, el lenguaje de marcado ms extendido para el desarrollo de aplicaciones web y creado expresamente para este efecto, a partir de una DTD de SGML. Este hecho supondr el cambio ms rpido jams visto en los proyectos de la administracin pblica, donde toda la informacin pblica se convertir a XML y todos los documentos se elaborarn en este lenguaje14. Existen infinidad de experiencias de desarrollo de servicios de la administracin electrnica basados en XML15. Adems, algunos gobiernos han desarrollado un marco normativo para garantizar la interoperabilidad16, pero desde muchos puntos de vista, tanto desde el sector privado como desde diferentes organizaciones del sector pblico, se advierte que XML no es una solucin en s mismo, puesto que si cada organizacin desarrolla sus propios datos, schemas y definiciones no se conseguir la deseada interoperabilidad en los servicios caractersticos de la administracin electrnica17. Por tanto, se recomienda que los gobiernos creen un registro de elementos y estructuras de XML y fomenten su uso por parte de las organizaciones pblicas como base para la estandarizacin del vocabulario de XML aplicado a la administracin pblica. En Espaa, la referencia ms clara y reciente en este mbito aparece en las recomendaciones18 de la Comisin Especial de Estudio para el Desarrollo de la Sociedad de la Informacin: Aprovechar la oportunidad de la sociedad de la informacin en Espaa del 1 de abril de 2003. En su captulo IV.6 Reforzar la apuesta por la administracin electrnica, avanzando en servicios que creen valor y en la mejora de la eficiencia se especifica la necesidad de establecer unos estndares mnimos en la Administracin que faciliten el desarrollo de los servicios y su uso por parte de ciudadanos y empresas [...] Para conseguirlo ser necesaria la adopcin de sistemas y estndares abiertos (xml, html) compatibles con las infraestructuras existentes en las Administraciones Pblicas que permitan interoperar independientemente de las estrategias particulares de marca.

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4. CONCLUSIONES
Actualmente existe el marco terico pero no el metodolgico ni normativo. Debe existir por parte del Gobierno el compromiso de crear estndares y normas de aplicacin en la Administracin Pblica con el objetivo de lograr una Administracin electrnica con funcionalidad plena. Por otra parte, el compromiso no debe ser unilateral, la Administracin Pblica debe comprometerse en adoptar esas pautas de desarrollo en sus servicios de administracin electrnica, y a solicitar a sus proveedores de informacin la adecuacin de los contenidos proporcionados a dichos estndares. La interoperabilidad es un requisito indispensable para garantizar cierta eficiencia en la gestin, comparticin, difusin y recuperacin de la informacin pblica. Por tanto, para garantizar la interoperabilidad final, es necesario que los diferentes tipos de interoperabilidad (organizacional, informacional y tcnica) se encuentren presentes en la prestacin de servicios caractersticos de la administracin electrnica. En el siguiente grfico se presenta la conjuncin de los diferentes estratos de la interoperabilidad en el mbito de los servicios de la administracin electrnica.

Grfico: Los estratos de la interoperabilidad en los servicios de la administracin electrnica

El reto de la interoperabilidad en los servicios de informacin pblica se debe iniciar con la adaptacin de la tecnologa a las necesidades de los usuarios. Los usuarios finales (ciudadanos, empresas u otras organizaciones pblicas) desean acceder a la informacin pblica, el canal de acceso responder a los condicionamientos de cada grupo de usuarios; pero se debe partir de la generacin de contenidos y servicios potencialmente interoperables. La falta de estndares mnimos en los servicios de la administracin hacen difcil el uso de estos por parte de los ciudadanos, las empresas y los propios funcionarios. Actualmente, se considera que con la utilizacin de estndares basados en XML se favorece la comparticin de informacin, sindicacin de contenidos y el desarrollo de servicios que funcionen en diferentes plataformas.Todo ello contribuye a la gestin eficiente de todo tipo de recursos, humanos, tcnicos, informativos y econmicos.

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COM (2003) 406 final. Propuesta de decisin del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la prestacin interoperable de servicios paneuropeos de administracin electrnica al sector pblico, las empresas y los ciudadanos (IDABC), p. 5. COM (2003) 406 final. Propuesta de decisin del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la prestacin interoperable de servicios paneuropeos de administracin electrnica al sector pblico, las empresas y los ciudadanos (IDABC), p. 24. SEC (2003) 801. Commission Staff Working Paper. Linking up Europe: the importance of interoperability for egovernment services, p. 3. COM (2002) 263 final. Comunicacin de la Comisin al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comit Econmico y Social y al Comit de las Regiones. eEurope 2005: Una sociedad de la informacin para todos, p. 12. COMISION EUROPEA.Tecnologas de la sociedad de la informacin. Prioridad temtica de investigacin y desarrollo dentro del programa especfico Integracin y fortalecimiento del Espacio Europeo de la Investigacin del Sexto Programa Marco comunitario. Programa de trabajo 2003 2004, p. 22. RED.es (2003). Plan de choque para el impulso de la administracin electrnica en Espaa. Ministerio de Ciencia y Tecnologa; Ministerio de Administraciones Pblicas, 2003. MINISTERIO DE ADMINISTRACIONES PBLICAS. Conclusiones de las Jornadas sobre Administracin Electrnica. Madrid, 2001. MINISTERIO DE ADMINISTRACIONES PBLICAS. Aplicaciones utilizadas para el ejercicio de potestades. Criterios de normalizacin, febrero de 2003, p.1. COM (1998) 585 COM (2001) 607 final, p. 4. SEC (2003) 801. Commission Staff Working Paper. Linking Europe: the importance of interoperatibility for egovernment services, p. 5. GRACIA, Pedro A.; CUEVA, Zuzen de la. Construyendo la Administracin electrnica con Software Libre, gnuINE una aplicacin libre para la administracin local. 2002, p. 8. MINISTERIO DE ADMINISTRACIONES PBLICAS. Aplicaciones utilizadas para el ejercicio de potestadas. Criterios de normalizacin. Febrero de 2003, p. 11. RILEY, Thomas B. (2002): International Tracking Survey Report, number 6, Final Report: Change management and e-governance and international privacy issues and the relationship to e-government. December 2002, p. 37. NELSON, Lisa; BROWN, Sheller (2002): OIS Newsletter, Issue 11: XML applications in government. Disponible en Internet (17.06.2003): http://www.gsa.gov Office of the e-Envoy (2003): e-Government Interoperability Framework, 25th April 2003. Disponible en Internet (17.06.2003): http://www.e-envoy.gov.uk/oee/oee.nsf/sections/briefings-top/$file/interoperability.htm KANE, Margaret (2002): Government seeks accord on XML, en News.com, 12.06.2002. Disponible en Internet: http://news.com.com/2100-1001-935223.html Recomendaciones recogidas en un informe publicado el 1 de abril de 2003. Aprovechar la oportunidad de la sociedad de la informacin en Espaa: recomendaciones de la Comisin Especial de Estudio para el Desarrollo de la Sociedad de la Informacin. Madrid, 1 de abril de 2003.

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