A LEI DE WAGNER

Embora o trabalho de Adolph Heinrich Gotthelf Wagner no tenha tido a devida repercusso nos meios acadmicos anglo-saxes poca de sua publicao (1892), sua importncia tem sido pouco a pouco reconhecida. De fato, a partir da edio do livro de Richard Musgrave e Alan T. Peacock (eds); Classics in the theory od public finance. Macmillan & Co. Ltd, 1958, as idias desse criativo economista alemo comearam a ser mais e melhores conhecidas no mundo de lnguas anglo-saxnicas e latinas. O trabalho de Adolph Wagner importante porque ele alia a teoria das finanas pblicas dos clssicos teoria poltica e aos resultados empricos. Assim, fugindo da ortodoxia clssica, Wagner estabeleceu alguns princpios fundamentais, tanto no que diz respeito teoria de tributao, como no que se refere a anlise dos gastos do setor pblico. A anlise wagneriana do gasto pblico parte de uma ruptura com o paradigma clssico, o qual explicava tal gasto pela tica da capacidade de pagamento do imposto pela sociedade. Wagner argumentava que a determinao dos gastos pblicos no era matria da teoria das finanas pblicas, mas pertencia ao campo da Economia Poltica e da Teoria Econmica em geral.

O cerne de seu argumento era, ento, que outros fatores, principalmente fatores no econmicos, determinavam o nvel de gastos do setor pblico. Na verdade, segundo Adolph Wagner, os gastos pblicos refletiam mudanas na estrutura desenvolvimento de um pas. Trabalhando com as informaes disponveis para os pases da Europa Ocidental e tendo como suporte intelectual sua percepo da econmica, Adolph Wagner formulou as trs seguintes regras ou leis: O nvel dos gastos totais de um governo no pode ser determinado in abstracto. O gasto do governo poder ser maior, quer em termos absolutos, quer em termos de relao renda nacional, medida que os servios pblicos sejam maiores, medida que sua contribuio para a produtividade geral da economia seja maior e, finalmente, medida que sua renda como produtor (isto , renda no tributria) seja maior. Law of incrasing expansion of public, and particularly state, ativities = Law of increasing expansion of fiscal requirements Estas duas variveis crescem, e, mais acentuadamente, aquelas relativas aos governos locais, quando a administrao descentralizada e os governos locais so bem organizados. Como toda lei econmica que estabelecida a partir de fatos histricos, como, por exemplo, a lei de Engel, o paradoxo de fatores histricos, subjacentes s econmica e no processo de

Leontief, o efeito Tanzi etc, as leis estabelecidas por Adolph Wagner no podem ser tidas como universais e imutveis. Sua observncia h de requerer determinadas condies, por elas serem fruto de contextos econmicos nem sempre homogneos e universais. Assim, em determinados perodos e para determinados pases, as leis de Wagner talvez sejam irrestritamente verdadeiras. Em outros perodos e para outros pases, esta verdade talvez no seja to absoluta, mas exija algumas qualificaes. No caso da segunda lei de Wagner as evidncias empricas de que dispomos parecem conferir-lhe status de verdade absoluta (pelo menos para aqueles casos aqui apresentados), seno vejamos. Trabalhando com dados da economia americana para o perodo 1929-1969, Davie, B.E. e Ducombe, B.F.;em seu livro Public Finance. Holt, Rinehart and Winston, Inc., 1972. ratificam sem qualquer sombra de dvidas a segunda Lei de Wagner, conforme podemos facilmente perceber nas Figuras 1 e 2 seguir.

Figura 1: Estados Unidos PNB e gastos do governo em bens e servios 1929 1969. Fonte: Economic Report of the President (1970)

Figura 2: Estados Unidos. Gastos do governo em bens e servios por tipo, como percentagem do PNB 1929 1969.

Os autores acima citados so bastante enfticos ao afirmarem: Exetuando-se o perodo das duas grandes guerras, o tamanho do setor pblico, medido em termos de gastos, nos Estados Unidos, tende a crescer de forma contnua, no apenas em termos absolutos, mas, tambm, no sculo vinte, relativamente ao produto nacional bruto. Desde que a experincia em muitos outros pases similar, uma proposio geral de que, medida que os nveis reais de renda aumentam, a sociedade desejar gastar uma proporo maior daquela renda de bens pblicos, tem sido estabelecida h tempos na literatura das finanas pblicas. Esta proposio germnico do sculo dezenove a ter explicitamente formulado Conforme podemos deduzir do texto acima e das afirmaes de Adolph Wagner, a Lei aqui discutida tem sua comprovao emprica na Europa Ocidental do sculo dezenove, nos Estados Unidos no perodo 1929-1969 e em muitos outros pases no dizer de Davie & Duncombe. Mas, como dissemos anteriormente, no devemos tomar as leis econmicas fruto de verificaes empricas como universais e imutveis. Assim, a Lei de Wagner ainda hoje vlida para todo e qualquer pas? Utilizando-nos de dados do Banco Internacional de Recuperao e Desenvolvimento (BIRD). World Development Report. 1985, 1987, 1990 e 1991, construirmos, para os pases da Amrica Latina e para os pases industrializados (desenvolvidos), uma srie histrica envolvendo cinco anos diferentes (ver Tabela 1), mostrando os percentuais dos gastos dos governos centrais em termos do PNB. Notemos, a princpio, que os dados no dizem respeito ao setor pblico como um todo, no englobando, portanto, os governos

locais (estaduais e municipais). Esta restrio invalidaria a nossa tentativa de inferir a veracidade da Lei de Wagner nos dias atuais? Obviamente no, tendo em vista que o enunciado da segunda regra ou lei pode ser interpretado como aplicvel a qualquer nvel de governo, como ao setor pblico tomado como um todo. Assim, podemos passar para a anlise de referidos dados. Como podemos constatar, no perodo 1972-1989 (tomados s os anos extremos), dos trinta e oito pases arrolados, vinte e oito corroboram a Lei de Wagner, cinco no oferecem possibilidade de anlise por no apresentarem dados para um dos anos extremos e somente cinco no ratificaram a referida lei. Desta forma, se tomados os anos extremos da tabela, no podemos negar que a Lei de Wagner uma verdade nos nossos dias.

Tabela 1 - Gastos do Governo Central como proporo do PNB - 1972, 1982, 1985, 1988, 1989

Pases

Anos 1972 1982 1985 1988 1989

Amrica Latina* Bolvia Honduras El Salvador Nicargua Costa Rica Peru Guatemala Repblica Dominicana 9,6 16,1 12,8 15,5 19,0 16,1 9,9 17,7 25,1 19,1 49,2 21,6 18,0 14,8 14,1 39,9 19,8 24,5 12,9 14,2 15,8 11,3 58,0 28,0 14,6 12,1 16,8 10,5 27,8 11,6 12,0 20,4

Paraguai Equador Colmbia Chile Brasil Argentina Panam Mxico Uruguai Venezuela Trindad & Tobago Pases Industrializados Espanha Irlanda Itlia Nova Zelndia Blgica Inglaterra ustria Holanda Japo Frana Finlndia Alemanha Austrlia Dinamarca

13,1 13,4 13,1 43,2 29,1 19,6 27,6 11,4 25,0 18,1 -

11,8 16,7 14,0 37,6 21,8 21,6 39,7 31,7 30,1 29,6 31,0

10,8 14,5 35,5 21,1 18,0 24,9 24,8 25,6 -

17,1 14,7 33,4 25,1 21,6 34,4 27,9 23,7 21,8 -

8,9 14,2 14,6 32,5 30,6 15,5 31,7 21,2 25,8 36,9

19,6 32,7 29,5 31,2 39,3 31,8 29,6 41,0 12,7 32,3 24,3 24,3 20,2 32,6

29,1 61,1 49,8 41,5 57,4 42,4 39,6 58,0 18,9 42,1 31,5 31,5 25,9 45,6

31,5 57,1 55,3 42,9 55,9 41,1 39,8 56,6 17,8 45,2 30,0 30,7 31,6 43,7

34,1 58,1 51,3 49,1 52,4 37,6 40,1 55,7 17,0 43,1 30,2 29,9 28,7 41,2

34,3 57,9 47,9 45,9 50,7 34,6 39,3 54,5 16,5 42,6 29,3 29,0 27,0 41,8

Canad Sucia Noruega Estados Unidos Sua

20,1 27,9 35,0 19,1 13,3

26,0 44,9 39,7 25,0 19,3

26,6 46,5 38,2 24,5 19,9

23,4 40,8 41,5 22,9 -

23,1 40,6 42,7 23,0 -

Fonte: World Development Report, BIRD, 1985, 1987, 1990 e 1991 * De todos os pases da Amrica Latina somente no existem dados para Cuba e Jamaica Entretanto, levando em considerao que a universalidade de qualquer lei econmica quase que impossvel de acontecer, ser prudente separar as informaes da Tabela 1, nos perodos 19721982 e 1982-1989, porque tais perodos apresentam, em termos de crescimento econmico, caractersticas bem distintas: enquanto a dcada de setenta foi uma dcada de crescimento para quase todos os pases do universo, a dcada de oitenta foi a dcada perdida para muitos pases, principalmente na Amrica Latina. Ao analisarmos os dados de 1972 e 1982 verificamos que trinta e dois pases apresentam informaes que ratificam a Lei de Wagner; dois so inconclusivos e apenas quatro contrariam referida regra. Todos da Amrica Latina, inclusive o Brasil. Novamente aqui os pases industrializados, ratificam a Lei em anlise. Entretanto, ao passarmos para os anos extremos, 1982-1989, a validade da Lei de Wagner j no mostra toda a pujana apresentada nos perodos anteriormente estudados. Seno vejamos: aqui as informaes de quatro pases so inconclusivas; vinte e quatro pases desacreditam tal Lei; e, somente dez deles ainda ratificam as expectativas wagnerianas (inclusive o Brasil).

Ser esta uma evidncia que nos dias atuais a Lei de Wagner j no mais verdadeira? Se no podemos aceitar a universalidade da Lei de Wagner como dogma, tambm no devemos desacredit-la sumariamente por causa desta ltima evidncia. Vrias qualificaes merecem ser estabelecidas antes de

assumirmos posio to radical. Antes, porm, de emitirmos qualquer opinio menos fundamentada, vale discutirmos dois outros estudos empricos acerca do assunto. Em artigo publicado no Jornal do Brasil, o Embaixador Otvio Rainha Neves1 analisa estudo da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) sobre os gastos do setor pblico nos pases membros. De acordo com o Embaixador Neves, o dispndio total

governamental nesses pases realmente continua a aumentar, como percentagem do PNB, de uma mdia de 37%, em 1979, para 40%, em 1989 (de 1970 1979, o aumento foi de 31% para 37%, respectivamente). Ver O. R. NEVES, Renovao do Setor Pblico, em Jornal do Brasil, 11/08/91. .De doze grandes economias industrializadas, somente na

Alemanha e na Gr-Bretanha registrou-se aprecivel queda do dispndio pblico na dcada. Nos Estados Unidos, onde os gastos governamentais se mantiveram constantes como percentagem do PNB durante a dcada de 70, a relao passou de 32% para 37% na dcada seguinte, de 80.

Muito embora o estudo acima no se destinasse a discutir a Lei de Wagner, suas informaes vm ratificar a veracidade da referida Lei. Finalmente, incorporamos a esta discusso o trabalho de HELMUT REISEN e AXEL VAN TROTSENBURG, La Dette ds Pays em Developpment: L Problme Budgtaire et la Question des Transfert. tudes des Centre de Developpement. OCDE. Paris, 1988. De acordo com as informaes contidas nessa anlise, no primeiro lustro da dcada de oitenta (na realidade, de 1980 a 1984), para os seis pases ali inscritos, a Lei de Wagner no correspondia exatamente proposio de seu criador, tendo em vista que a relao despesas totais do setor pblico/PIB permanecia quase que inalterada durante os cinco anos pesquisadores, com uma ligeira tendncia ao declnio. Isto , os dados apresentados pelos autores supra citados, corroboram a tendncia apresentada anteriormente na Tabela 1 (dados do BIRD) no que diz respeito aos resultados da dcada de oitenta. Como, entretanto, a dcada de oitenta no foi uma dcada feliz para as economias dos pases em desenvolvimento, os resultados podem ser consentneos, com uma nova formulao da Lei de Wagner. Isto ser feito logo a seguir. Aps a apresentao das estatsticas, anlises e pesquisas que nos foram dadas conhecer, cabe a pergunta definitiva: a Lei de Wagner ainda vlida nos dias atuais? As evidncias mostradas nos levam a concluir que tal Lei ainda empiricamente verdadeira. Mas sua universalidade inconteste?

As estatsticas at aqui apresentadas para a dcada de oitenta, evidenciam que nem sempre a Lei de Wagner uma verdade inconteste. Por ser uma varivel mais poltica que econmica, os gastos do setor pblico sofrem influncia das mais diversas variveis, tais como: crescimento da populao, conflitos armados, nvel de conscientizao poltica da populao, nvel de urbanizao da sociedade, e, obviamente, o nvel de renda nacional. As nossas estatsticas tomaram sempre o produto bruto como referencial, mas, talvez, este no seja o melhor parmetro para efeito de constatao da Lei. importante notar que as estatsticas mostram que uma considervel distoro na relao gastos pblicos/PNB. Isto pode ser uma evidncia bastante forte da no correlao gastos pblicos/renda nacional, afora os argumentos de Adolph Wagner. Ora, se os gastos pblicos no necessariamente mantm uma correlao direta com a renda nacional, talvez seja conveniente tentar correlacionar o gasto pblico com outro ou outros parmetros que no o Produto Nacional. , tambm, com este objetivo que apresentamos no captulo 8, um novo ndice de bem-estar social. Isto , era nossa pretenso, dado o ndice estabelecido naquele captulo encontrar uma relao entre a Lei de Wagner e referido ndice. Entretanto, a falta de informao sobre algumas variveis que comporo tal ndice nos impediu de efetuar essa anlise.

Mas no se deve esquecer uma importante particularidade que aparece nas estatsticas analisadas: quanto mais rica a economia, maior a relao gasto pblico/PNB. Temos, portanto, dois fenmenos distintos a analisar: p

desempenho em cross section entre os pases e o desempenho da relao gasto pblico/PNB ao longo do tempo para cada pas. A primeira evidncia corrobora incontestavelmente a Lei de Wagner; a segunda, diz que em termos dinmicos ela pode sofrer alteraes. Assim podemos escrever uma nova verso da Lei de Wagner:

medida que a economia de um pas cresce, maior o gasto do setor pblico nessa economia. De maneira anloga, medida que a economia de um pas se retrai, menor o gasto do setor pblico em tal sistema econmico.

Ou, escrita de forma a exorcizar os efeitos aleatrios sobre a renda nacional, a Lei de Wagner poderia ser reescrita da seguinte maneira. Quanto maior for o nvel de bem-estar de uma sociedade, maior ser a participao do setor pblico nesse sistema econmico.