QU SIGNIFICA UN MINISTERIO PBLICO AUTNOMO?

: PROBLEMAS Y PERSPECTIVAS EN EL CASO CHILENO (Publicado en Apuntes de Derecho n 9, Facultad de Derecho Universidad Diego Portales, Santiago junio de 2002, pgs. 8 a 11) Mauricio Duce1 Un componente central de la reforma al sistema de enjuiciamiento criminal en nuestro pas ha sido la creacin del Ministerio Pblico. Dicha institucin se constituye en uno de los pilares fundamentales para el funcionamiento del nuevo proceso penal chileno, sistema que requiere de fiscales fuertes y protagonistas que llevan adelante la persecucin penal de los hechos constitutivos de delito. No obstante la importancia del Ministerio Pblico en el modelo de la reforma, esta institucin no ha sido objeto de preocupacin intensa por parte de la academia y los encargados de las polticas pblicas en el rea. Esto se traduce en un conocimiento precario acerca de la estructura ptima de la institucin y del impacto de la misma en el funcionamiento del nuevo sistema de justicia criminal en nuestro pas. En este contexto, el objetivo del presente trabajo es discutir uno de los aspectos que ha sido objeto de mayor polmica en la estructuracin del Ministerio Pblico en Chile y la regin, el de su estatuto de autonoma o independencia. Ms especficamente, el trabajo intentar discutir los alcances que tiene el estatuto de autonoma con el que se ha regulado el Ministerio Pblico en nuestro pas e identificar algunos problemas en relacin al mismo que es posible observar en los dos primeros aos de vida de dicha institucin. Sostendr que la interpretacin que ha tenido el estatuto de autonoma por parte de las autoridades superiores del Ministerio Pblico en Chile resulta problemtica y que ello ha tenido incidencia negativa en el funcionamiento del nuevo sistema procesal penal. 1.- El Problema de la Ubicacin Institucional del Ministerio Pblico Una de las pocas reas que ha sido objeto de un intenso debate en la regin a propsito de la configuracin del Ministerio Pblico para los nuevos sistemas procesales ha sido en el tema de la denominada ubicacin institucional del mismo, es decir, la posicin o afiliacin que debiera tener la institucin en el marco de la organizacin tradicional del Estado. Ms especficamente, es posible constatar un intenso debate acadmico en torno a ubicar al Ministerio Pblico dentro del Poder Ejecutivo, del Judicial o como un organismo autnomo. Los argumentos en pro y en contra de cada opcin son amplios y no pueden ser objeto de revisin en este trabajo. Con todo, luego de largos aos de debate acadmico y legislativo, la mayora de los pases de la regin, salvo algunos casos de excepcin2, han optado por un modelo de Ministerio Pblico autnomo o independiente. Esta ha sido
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Abogado, Master en Ciencias Jurdicas Universidad de Stanford, Profesor e Investigador Escuela de Derecho Universidad Diego Portales. 2 Costa Rica representa el caso ms significativo. En dicho pas el Ministerio Pblico es un rgano dependiente del Poder Judicial. 1

tambin la opcin seguida por nuestro constituyente y legislador segn lo expresan el artculo 80 A de la Constitucin y 1 de la Ley Orgnica Constitucional del Ministerio Pblico. En el mbito regional dos son los modelos de autonoma del Ministerio Pblico que es posible encontrar. En primer lugar, el modelo que ubica al Ministerio Pblico como un rgano extrapoder, es decir, un rgano ubicado fuera de los poderes tradicionales del Estado, opcin seguida por la mayora de los pases de la regin, entre estos: Argentina, Bolivia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Per, Venezuela y Chile. El segundo modelo regula a la institucin como un organismo insertado dentro del Poder Judicial pero con un estatuto de autonoma funcional (bsicamente control presupuestario y potestad reglamentaria autnomas) como es el caso de Colombia, Paraguay y la propuesta original presentada por el Ejecutivo en Chile. Me parece posible afirmar que esta inclinacin mayoritaria en la regin por el modelo de autonoma se ha debido, en buena medida, a la desconfianza que genera la ubicacin dentro del Poder Judicial o dentro del Ejecutivo. Los temas que generan esta desconfianza se encuentran, en un extremo, en la posible politizacin del Ministerio Pblico en caso de afiliarse al Poder Ejecutivo y, en el otro extremo, en su judicializacin en caso de afiliarse institucionalmente al Poder Judicial. El peligro de judicializacin importa la absorcin del Ministerio Pblico por parte del sistema judicial o, al menos, su identificacin en demasa con el mismo lo que se ha considerado afectara severamente los objetivos de la reforma procesal penal. La politizacin importa, por su parte, el riesgo del Ministerio Pblico de transformarse en un instrumento de la clase poltica para la persecucin de los enemigos polticos y para asegurar la impunidad de la corrupcin poltica y administrativa. En este contexto, la opcin adoptada por la mayora de los pases de la regin se fundamenta en la idea que la autonoma asegura que el Ministerio Pblico tenga el espacio institucional necesario para que pueda cumplir sus funciones y objetivos de acuerdo al nuevo sistema procesal penal. En lo que sigue intentar revisar lo problemtico que es determinar los alcances que tiene el estatuto de autonoma del Ministerio Pblico. 2.- La Autonoma del Ministerio Pblico Siguiendo a Montes,3 es posible sealar de manera general que la autonoma incluye al menos los siguientes aspectos. (1) La inexistencia de un superior jerrquico por sobre la institucin; (2) Inexistencia de influencias externas (extraas) en la toma de decisiones; (3) Potestad reglamentaria propia; y, (4) Libertad de ejecucin presupuestaria. Sin embargo, ms all de esta nocin preliminar no ha existido mucha claridad en relacin al significado que tiene la opcin de autonoma que la mayora de los pases de la regin ha tomado en sus estatutos constitucionales o legales. As, no hemos discutido
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Andrs Montes, Algunas Consideraciones sobre la Reforma Constitucional que Crea el Ministerio Pblico, en Primer Congreso Nacional sobre la Reforma del Proceso Penal, Cuaderno de Anlisis Jurdico n 39, Escuela de Derecho Universidad Diego Portales, Santiago 1998, pg. 144. 2

profundamente acerca de cules son los verdaderos objetivos perseguidos con el estatuto de autonoma. A partir de ello no hemos sido capaces de esclarecer cuanta autonoma es deseable o suficiente para lograr dichos objetivos. Finalmente, no hemos discutido las consecuencias que tal modelo trae aparejado, tanto en relacin a requerimientos para la organizacin de la institucin como en trminos de un sistema de controles y responsabilidades coherente con el mismo. Esta falta de claridad acerca del estatuto de autonoma del Ministerio Pblico se vio acrecentada en mi opinin por una suerte de doble discurso en el debate parlamentario al momento de su creacin en nuestro pas. La clase poltica tena un cierto temor al crear una institucin, con el poder que dispone el Ministerio Pblico, que contara con un grado importante de autonoma poltica. Ello poda ser altamente peligroso para la clase poltica e incluso poda llevar a transformar a los fiscales en los principales actores polticos, reemplazando a los polticos tradicionales, tal como supuestamente habra ocurrido en el sistema italiano.4 De esta forma, la necesidad de equilibrar un discurso poltico altamente autonomista acerca del Ministerio Pblico con los intereses corporativos de la clase poltica concluy con la aprobacin de un estatuto normativo (constitucional y de ley orgnica constitucional) en el que el Poder Judicial (la Corte Suprema fundamentalmente) tiene un nivel importante de participacin en la designacin y remocin del Fiscal Nacional y de los Fiscales Regionales. Antes de la entrada en vigencia del nuevo sistema y de la implementacin del Ministerio Pblico la posible intervencin del Poder Judicial (Corte Suprema) apareca a primera vista como un peligro serio para la autonoma de la institucin. No obstante lo anterior, me parece que los principales problemas que en la prctica ha presentado el estatuto de autonoma del Ministerio Pblico no se vinculan a la falta de espacio institucional que le permitan operar eficazmente o a la intervencin indebida del Poder Ejecutivo o del Judicial, sino ms bien a una reivindicacin extremadamente celosa de independencia por parte de las autoridades superiores del mismo5, lo que se ha traducido en un rechazo a los controles externos y en una falta de coordinacin ms intensa con los otros poderes y agencias del Estado. Como apunt en la introduccin, esta manera de entender la autonoma del Ministerio Pblico es fuente importante de problemas para el desarrollo de la reforma procesal penal en nuestro pas. A continuacin, revisar con un poco ms de detalle los alcances problemticos de esta comprensin por parte de las autoridades del Ministerio Pblico.
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Debe recordarse que en Italia buena parte de la estrategia de combate contra la corrupcin poltica y administrativa al inicio de la dcada de los `90 que signific al descabezamiento de la clase poltica en dicho pas fue llevada adelante por fiscales, muchos de los cuales se transformaron en figuras polticas y fueron electos en cargos de representacin popular con posterioridad. 5 Vase como ejemplo las expresiones del Fiscal Nacional quien seala En nuestro concepto es esencial que se respete la autonoma constitucional y legal del Ministerio Pblico, porque estamos ciertos de que si esta no se respeta plenamente no se est cumpliendo un principio central de la reforma, sin perjuicio de que si esta autonoma no se hubiera consagrado de manera amplia, habra sectores polticos que no hubieran apoyado esta reforma. Guillermo Piedrabuena, La Autonoma del Ministerio Pblico, en El Mercurio, 19 de marzo de 2.001, pg A2. En una entrevista ms reciente, el mismo ha sealado que Si hay un bien valioso que voy a defender es la autonoma que establece la constitucin. Vase, Se Har Justicia, El Mercurio 30 de septiembre de 2.001, pg. D 11. 3

3.- La Autonoma del Ministerio Pblico como Independencia Judicial Un primer nivel de problemas se origina en una cierta equiparacin entre el concepto de independencia judicial y la autonoma del Ministerio Pblico. As por ejemplo, en la Cuenta Pblica anual de abril de 2.001, el Fiscal Nacional, refirindose a la colaboracin entre las distintas instituciones de la reforma, seal Esta amplia y decidida colaboracin tiene que darse sin perjuicio de la autonoma legal de las distintas instituciones, en especial aquellas que tienen autonoma constitucional como el Poder Judicial y el Ministerio Pblico. De esta forma, se equipara el estatuto de independencia del Poder Judicial a la autonoma del Ministerio Pblico y se limita el espectro de colaboracin entre las instituciones a aquellos mbitos en los que se deje intacta la esfera de autonoma de las mismas. Dicho en una forma ms extrema, me coordino hasta donde sienta que dicha actividad afecta la posibilidad de hacer las cosas como estimo conveniente. En mi opinin, la independencia judicial es un concepto diferente al de la autonoma requerida por el Ministerio Pblico debido a los objetivos que se pretenden lograr con ella. Al nivel judicial, la independencia importa una garanta para los ciudadanos de acuerdo a la cual cada uno de los jueces, al momento de adoptar las decisiones que la ley les entrega, deben estar absolutamente ajenos de cualquier influencia externa (de los otros poderes del Estado) o interna (del propio Poder Judicial). Ello se explica porque esta es la nica forma de legitimar que una agencia estatal que constituye tercero distinto a las partes sea quien resuelva el conflicto generado entre ellas. El caso del Ministerio Pblico es diferente. En general, un Ministerio Pblico moderno que desee tener un rol protagnico en la persecucin penal requiere del desarrollo de diversas y complejas relaciones con los otros Poderes del Estado para poder actuar eficientemente en el cumplimiento de sus objetivos. Incluso requiere actuar proactivamente en generar ese tipo de vnculos o estar dispuesto a aceptar mayores niveles de coordinacin con otras instituciones en la determinacin de polticas de actuacin. Relaciones de esta naturaleza resultan impensables dentro del marco cubierto por concepto tradicional de independencia judicial. As, si bien es cierto el Poder Judicial tambin requiere desarrollar relaciones con los otros poderes del Estado para el cumplimiento de sus funciones, la intensidad y complejidad de ellas, por el tipo de funciones que desempea y los objetivos que pretende, son muy diferentes. Por ejemplo, el Ministerio Pblico requiere una interaccin intensa y permanente con el Ejecutivo, negociando incluso algunos aspectos, a objeto de determinar e implementar sus polticas de persecucin y coordinarse adecuadamente con la ejecucin de la poltica criminal estatal. Lo mismo ocurre con el Legislativo. Este tipo de relaciones constituyen una zona gris o de muy alto riesgo desde el punto de vista de la independencia judicial, que da cuenta de la diferencia entre el sentido de ambos conceptos para cada una de las instituciones. Grficas resultan a este respecto las palabras de Guarnieri, quien seala que En los pases ms democrticos existen lazos institucionales entre el Ministerio Pblico y el sistema poltico. Incluso con ciertas variaciones entre pases, siempre existen mecanismos especficos que permiten que la persecucin penal sea influenciada por el medio ambiente poltico, al menos en lneas

generales.6 Ello, sin duda, sera algo difcil de sostener respecto al Poder Judicial en un contexto en el que se respete su independencia. A nivel de independencia interna, tambin es posible encontrar diferencias fundamentales entre Poder Judicial y Ministerio Pblico. La justificacin de la independencia interna a nivel judicial no se aviene con la naturaleza de las funciones cumplidas por el Ministerio Pblico. As, en buena parte de los pases de nuestra tradicin jurdica, el Ministerio Pblico se organiza como una institucin unitaria y jerrquica en virtud de la cual las autoridades superiores siempre tienen posibilidades de ordenar prcticas concretas a los fiscales de inferior rango, sin que ello afecte el ncleo bsico de autonoma que se reclama para la misma e incluso siendo necesaria para poder ejecutar una poltica de persecucin penal igualitaria y controlable. En definitiva, la forma tradicional de estructurar el Ministerio Pblico en nuestros pases es incompatible con el concepto de independencia interna manejado a nivel judicial. En el rea judicial eso constituira un grave problema en tanto que a nivel del Ministerio Pblico resulta indispensable para la eficiencia de la institucin. Ahora bien, la equiparacin del estatuto de autonoma a la independencia del sistema judicial ha generado en nuestro pas un cierto aislamiento institucional del Ministerio Pblico. Esta situacin es muy problemtica ya que transforma al Ministerio Pblico en un rgano distante y poco accesible por parte de los distintos operadores del sistema y de la ciudadana en general. Esto afecta la capacidad de la reforma para legitimarse en un escenario de cambio institucional en que dicho proceso es esencial. Por otra parte, el aislamiento limita los niveles de coordinacin que debieran existir entre las distintas agencias que forman parte del sistema de justicia criminal, ya sea tanto al nivel de funcionarios operativos como de las cabezas de las respectivas instituciones. Ello ha sido especialmente grave debido a que la magnitud del cambio que importa la reforma requiere una interaccin diaria entre los distintos actores para permitir superar los innumerables problemas prcticos que se enfrentan en el trabajo cotidiano. De otra parte, requiere de una interaccin permanente entre las autoridades para evaluar los resultados, corregir las deficiencias detectadas y potenciar las experiencias exitosas.7 Sobre este ltimo punto, la Comisin de Evaluacin creada por el Ministerio de Justicia, en su informe de septiembre pasado, destaca que buena parte de los problemas detectados en el funcionamiento de la reforma en la IV y IX regiones podra superarse con cierta facilidad con una mejor, ms constante y substantiva coordinacin interinstitucional. En mi opinin, resulta difcil lograr aquello en la medida que el Ministerio Pblico no se desprenda de la idea de autonoma concebida como independencia judicial debido a lo limitativo que ella resulta para el desarrollo de relaciones intensas de colaboracin con otras agencias del sistema.
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Ver Carlo Guarnieri, Justice and Politics: The Italian Case in Comparative Perspective, en Indiana International & Comparative Law Review n4, pg, 249. 7 Cabe hacer notar en este punto que la Comisin de Coordinacin prevista en la reforma al Cdigo Orgnico de Tribunales, institucin creada para generar un espacio de interaccin entre las cabezas de las distintas instituciones de la reforma, ha estado ms de cinco meses paralizada sin que cite a una reunin. Como se podr apreciar esto no es de responsabilidad del Ministerio Pblico, an cuando da cuenta de una cierta pasividad institucional respecto del funcionamiento de la misma. 5

5.- La Autonoma como Inmunidad Un segundo nivel problemtico en la interpretacin que las autoridades superiores del Ministerio Pblico parecieran compartir, es la idea que se podra denominar de autonoma como inmunidad o como un estatuto jurdico que protege o blinda a la institucin frente al control pblico y crtica acerca de su funcionamiento. Este fenmeno pareciera repetirse en otros sistemas donde se ha identificado que uno de los principales desafos para el control y responsabilidades de las instituciones del sistema de justicia criminal se encuentra precisamente en la invocacin de distintos niveles de independencia y autonoma.8 El control pblico y crtica de la fiscala en su gestin ha sido un tema que ha generado diversos problemas y roces en nuestro pas. En efecto, en diversas oportunidades el Fiscal Nacional ha reaccionado fuertemente invocando la autonoma del Ministerio Pblico para hacer frente a crticas formuladas por distintos sectores en relacin a la gestin de la institucin. Por ejemplo, en una entrevista en la que se le preguntaba acerca de crticas vertidas por sectores de acadmicos vinculados a la reforma por una supuesta exclusin en la etapa inicial de implementacin del Ministerio Pblico, el Fiscal respondi Las puertas estn abiertas. O sea si alguno de ellos quiere venir a dar capacitacin, clases, pedir audiencias, bienvenidas. Pero se quieren transformar en controladores del Ministerio Pblico. No puedo aceptar, por el principio de autonoma constitucional, que a pretexto que existe un grupo muy valioso de gente joven que inspir la reforma- yo no pueda desenvolverme sin pedirles su consentimiento9. Esta misma idea se repite en otra entrevista que ya fue citada en la que el Fiscal Nacional seala He podido apreciar cierta incomprensin en cuanto a la autonoma constitucional del Ministerio Pblico. Han surgido comentarios en el sentido de que se est evaluando lo que hacemos en forma crtica y, adems, comentarios sobre la presunta inconstitucionalidad de los instructivos generales que elaboramos. Este asunto es muy delicado para m. Si hay un bien valioso que voy a defender, es la autonoma que establece la constitucin10. Otro ejemplo de esta situacin se dio a propsito de crticas formuladas por el Defensor Pblico a los instructivos del Ministerio Pblico. En esa oportunidad el Fiscal Nacional seal: Me han parecido muy inapropiadas las crticas, primero porque l es jefe de un servicio pblico vinculado al Ministerio de Justicia encargado de la Defensora Penal Pblica. Que yo sepa, ninguna ley le ha dado autoridad para criticar la accin de otros sectores de la reforma.11 En esa oportunidad el Fiscal Nacional reclam ante el Ministerio de Justicia porque un Poder se est inmiscuyendo en otro.12 Estas reacciones dan cuenta que el estatuto de autonoma constitucional se invoca como un resguardo frente al control pblico y la crtica, lo que resulta sumamente
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Vase Philip Stenning, Introduction, en Accountability for Criminal Justice, University of Toronto Press, Cnada 1995, pg. 7. 9 Vase, La Revolucin de la Justicia, El Mercurio, 17 de Diciembre de 2.000, pg. D 16. 10 Vase, Se Har Justicia, El Mercurio 30 de septiembre de 2.001, pg. D 11. 11 Vase El Fiscal Rechaza Crticas a su Gestin, El Mercurio, 8 de septiembre de 2.001, pg. C1. 12 Vase, Crticas y Respuestas, El Mercurio, 15 de septiembre de 2.001, pg. A3. 6

conflictivo respecto de los valores bsicos que inspiran a un Estado de Derecho. En efecto, un aspecto bsico que caracteriza dicha forma de organizacin poltica es la existencia de instituciones pblicas abiertas al control y responsables de su gestin. Por lo mismo, en el contexto general de procesos de reforma al Estado que muchos pases han experimentado recientemente, el tema de la responsabilidad y control de las instituciones pblicas es visto como un elemento crucial para el xito de la misma desde el punto de vista de su eficiencia y legitimidad procedimental.13 As, El problema del diseo institucional de instituciones pblicas debe necesariamente hacerse cargo hoy en da de una detallada arquitectura de controles y responsabilidades.14 Dentro de este marco, el reclamo o incluso el malestar frente al control y crtica pblica invocando como justificacin el estatuto de autonoma de una institucin parece completamente fuera de foco. Ms all de lo problemtico que esto resulta en la estructuracin de una institucin pblica en un Estado de Derecho, dicha concepcin se traduce nuevamente en un aislamiento institucional del Ministerio Pblico y en un factor que dificulta un nivel de interaccin y coordinacin ms amplio entre las instituciones. Junto con lo anterior, esta actitud del Ministerio Pblico se ha traducido en una poltica ambigua respecto a la transparencia institucional, es decir, la entrega de informacin en forma abierta y permanente a la opinin pblica.15 Incluso ha llevado en varias oportunidades a que la institucin se haya negado formal e informalmente ha formar parte de estudios evaluativos de la marcha de la reforma. Este ltimo aspecto es clave en un proceso que se defini como de implementacin gradual precisamente con el objetivo de evaluar muy de cerca el funcionamiento de las distintas instituciones a fin de anticipar y corregir problemas en las regiones en donde el sistema se implementar con posterioridad. Finalmente, esta actitud del Ministerio Pblico ha impedido un debate pblico vigoroso cerca de la marcha de la reforma indispensable para su legitimacin en la ciudadana y para contar con mayor informacin que permitan evaluar sus avances. 6.- Conclusiones Las autoridades superiores del Ministerio Pblico han manifestado en forma reiterada en el ltimo tiempo su disposicin para colaborar y coordinarse intensamente con los distintos organismos pblicos vinculados al sistema de justicia criminal con el objetivo de lograr un funcionamiento ptimo del nuevo proceso penal.16 Esta actitud parece ser un primer paso muy relevante para la superacin de los problemas descritos en este trabajo. Con todo, dichos resultados pasan no slo por una buena disposicin institucional, sino que principalmente por una nueva concepcin de la autonoma en las autoridades del Ministerio
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Vase Sanjay Reddy y Anthony Pereira, The Role and Reform of the State, Working Paper n 8, UNDP, 1998, pgs. 4 a 6. 14 Idem pg. 6 (la traduccin del ingls es mia) 15 Es necesario acotar que la transparencia tiene alcances mayores ya que no slo significa entrega permanente de informacin, sino que tambin la existencia de procedimientos claros y controlables al interior de la institucin y el diseo de programas orientados a promover la difusin y el acceso fcil y abierto a la informacin. 16 Asi por ejemplo vase las declaraciones del Fiscal Nacional en, Estamos Marcando Rumbo con la Reforma Procesal Penal, en La Semana Jurdica n 55, 26 de noviembre al 2 de diciembre de 2.001 Insercin. 7

Pblico que permita en la prctica cumplir con dichas aspiraciones. Los alcances precisos de esta nueva concepcin siguen siendo un debate pendiente en nuestro pas. Es de esperar que ste sea tenido pronto ya que su falta se ha traducido en problemas concretos en el funcionamiento del sistema que deben ser corregidos para evitar que ellos pongan en tela de juicio la necesidad de una reforma tan importante para nuestro pas como lo es la reforma procesal penal.