A questo metropolitana

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O tema central deste traR e sumo balho a discusso da questo metropolitana com base na anlise de duas unidades territoriais de planejamento e gesto urbana e ambiental: a regio metropolitana e a bacia hidrogrfica. A incluso da unidade ambiental de bacia hidrogrfica na gesto e planejamento metropolitanos traz uma nova possibilidade de pensar a questo metropolitana, pois incorpora a dimenso ambiental na gesto do territrio metropolitano e reconhece a interligao das dinmicas territoriais/ambientais e sociais, tratando conjuntamente temas como: habitao, meio ambiente, saneamento, sistema virio e uso do solo, e facilitando a otimizao dos recursos em seu planejamento, execuo e gesto. Assim, acreditamos que a articulao entre o vis urbano e ambiental aponta um caminho pertinente na busca de alternativas para os problemas socioambientais e urbanos. questo metroalav ra -chav P alav r a s -chav e politana; bacia hidrogrfica; planejamento metropolitano; sustentabilidade e gesto metropolitana.

Abstra ct The central subject of this Abstr a ct research study is the discussion of the metropolitan question through the analysis of two territorials units of urban and environmental planning and management: the metropolitan region and the river basin. The inclusion of the river basin environmental unit in the metropolitan management and planning brings a new possibility to think the metropolitan question, as it incorporates the environmental dimension into the metropolitan territory and recognizes the interconnection between the territorial/ environmental and social dynamics. Furthermore, subjects like housing , environment, sanitation, transport system and soil use can be dealt with together, facilitating resources optimization in its planning , accomplishment and management. In this way, we believe that the articulation between the urban and the environmental dimensions provides an appropriate course to search for some alternatives to social, environmental and urban problems. ey-wo rd metropolitan question; K ey-wo rd s river basin; metropol it an planning ; sustainability and metropolitan management.

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H muitos anos o tema da metrpole no vem merecendo a ateno dos pesquisadores, muito embora nela estejam se acumulando os efeitos dramticos da crise social brasileira (Ribeiro, 2004, p.9). A questo metropolitana emerge na Londres do sculo XIX, transformada pelo processo de industrializao. Novas relaes polticas e sociais se constroem como conseqncia do processo de industrializao e crescimento das cidades. Com o impacto da concentrao populacional e da instalao das indstrias,1 no tardam a aparecer os problemas urbanos, que aqui identificamos como problemas ambientais e urbanos, tais como: a contaminao dos rios e lenis freticos, a necessidade tratamento de dejetos e o processo de metropolizao. Junto com o crescimento das cidades e como conseqncia dele, surge a questo metropolitana, que apresenta vrias dimenses. Primeiramente, sempre h uma cidade cujas caractersticas atraem os demais municpios prximos, podendo se refletir no territrio em uma malha urbana contnua ou relativamente contnua, o que no descaracteriza sua relao de dependncia. Esta interdependncia funcional entre a cidade-ncleo e os outros municpios acontece de vrias formas, como: um mercado de trabalho com mais oportunidades e uma maior oferta de equipamentos urbanos e servios so exemplos de atrativos que, em geral, a metrpole exerce sobre os demais municpios. Denominamos esse fenmeno metropolizao. E, no processo de metropolizao, a diviso poltico-administrativa no corres-

ponde s relaes de interdependncia estreita, sistemtica e cotidiana2 de uma malha contnua ou relativamente contnua. A integrao funcional entre as cidades faz, ento, com que os limites socioeconmicos do complexo urbano no mais coincidam com os limites institucionais 3 dos municpios que compem a Regio Metropolitana. Fluxos de capitais, mercadorias, servios, pessoas, comunicao e informao se intensificam, gerando fluxos tipicamente metropolitanos.4 No Brasil, a concentrao da populao em cidades se d, sobretudo, na Regio Centro- Sul, refletindo elevados ndices de urbanizao e metropolizao. E, segundo Motta (2004, p. 131), a densa rede de cidades que recobre esse territrio responsvel pela projeo de sua influncia nacional e supranacional. Principalmente, das metrpoles de So Paulo e Rio de Janeiro, onde so geradas e transitam as decises financeiras, mercadolgicas e tecnolgicas que moldam a economia nacional (Moura, 2004, p. 282). Essas duas grandes metrpoles concentram mais da metade da populao, ou seja, cerca de 56% dos brasileiros. Um olhar mais prximo sobre essas metrpoles revela-nos uma heterogeneidade caracterstica dos centros urbanos brasileiros, presente na dicotomia entre centro e periferia. O centro o lugar onde h ofertas de emprego e o acesso a servios e infra-estrutura se faz de forma contnua e qualificada, enquanto a periferia metropolitana freqentemente identificada como lugar dos bolses de pobreza e da moradia da populao de baixa renda que deixa o

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ncleo metropolitano, e definida, sobretudo, por municpios relacionados ao ncleo metropolitano, seja pela contigidade fsica, seja por determinados graus de integrao ou dependncia espacial e social. Espacialmente, a periferia apresenta configurao densa ou descontnua, em razo dos processos de ocupao e de distribuio demogrfica, da disposio da malha de transportes, dos investimentos realizados pelos setores pblico e privado, das condies geogrficas e de outros fatores (Davidovich, 2004, p. 214). Alm disso, as periferias so responsveis pelos maiores ndices de desemprego e subemprego e, conseqentemente, maior pobreza. Segundo Mota, a pobreza na regio Sudeste essencialmente metropolitana, principalmente em So Paulo e Rio de Janeiro, que, em conjunto, renem 16,08% da populao de pobres do Brasil (2004, p. 137). Tambm nas periferias que encontramos graves problemas socioambientais e urbanos, como: saneamento ambiental insuficiente, situaes de risco ambiental, habitaes precrias, ausncia de servios pblicos e de equipamentos comunitrios. O reconhecimento de uma problemtica metropolitana e a busca de um planejamento e uma gesto integrados desses territrios se deu na dcada de 1970, quando as primeiras Regies Metropolitanas foram criadas pela Lei Complementar Federal 14, ou seja, as RMs Belm, Belo Horizonte, Curitiba, Fortaleza, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro,5 Salvador e So Paulo. Essas primeiras regies metropolitanas fo-

ram resultado do projeto poltico do regime militar, investindo em um modelo padronizado de polticas regulatrias e de financiamento centralizado em nvel federal (Motta, 2004, p. 207). A estratgia do regime militar era de um planejamento altamente centralizado atravs de um modelo de gesto tecnocrtico, onde a participao dos municpios integrantes da regio metropolitana ficou em segundo plano e os aspectos inerentes a cada regio no foram considerados. Na dcada de 1980, devido desacelerao da economia e crise fiscal e financeira do Estado, houve uma queda nos investimentos nas Regies Metropolitanas. Ao mesmo tempo, agravou-se ainda mais a crise metropolitana, com a multiplicao de favelas, loteamentos clandestinos e invases, deteriorao do ambiente construdo e dos servios de infra-estrutura, como resultado da metropolizao da pobreza. Alguns anos depois, durante o processo de redemocratizao do pas, na Constituio Federal de 1988, foi dado, aos governos estaduais, poder para criar as Regies Metropolitanas, tendo como justificativa a necessidade de gesto das infra-estruturas urbanas comuns (abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, entre outros) dentro da unidade territorial metropolitana. Entretanto, segundo Davidovich, (...) a questo metropolitana recebeu um tratamento apenas generalizado na Carta Constitucional de 1988;6 subtrada da esfera federal, sua formulao e implementao foram delegadas s constituies estaduais. (2004, p. 200)

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Neder acrescenta que (...) na Constituio de 1988, a abordagem do problema da crise e do desenvolvimento urbano no pas foi feita de forma setorial, desconsiderando dimenses espaciais e ambientais e ordenamento da dimenso territorial. (2002, p. 187) A falta de um posicionamento claro reflete os problemas de ordem poltica, econmica e institucional associados gesto metropolitana, como: os conflitos entre Estado e municpios,7 fragmentao governamental, ausncia de uma fonte de recursos permanente que apie uma poltica nacional metropolitana, o Governo Federal
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no assume seu papel de articulador da questo metropolitana entre Estados e municpios, a prioridade poltica dada questo metropolitana baixa, ausncia de presso popular para a criao e implementao de uma poltica nacional, percepo fragmentada do espao metropolitano, disputas poltico-partidrias, disperso de agncias setoriais, multiplicao de estruturas de planejamento. Os planos metropolitanos no reconhecem as demandas e dinmicas atuais e superposio de atuao e leis. Assim, essas condies impem limites ao estabelecimento das Regies Metropolitanas como real escala de planejamento e gesto metropolitanos.

Figura 1 A regio metropolitana do Rio de Janeiro estado do Rio de Janeiro e suas regies

Regies de Governo e microrregies geogrficas Estado do Rio de Janeiro - 1997

Fonte: Fundao CIDE.

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Figura 2 Regio Metropolitana do Rio de Janeiro

Fonte: Fundao CIDE.

Todavia, apesar dos limites j apontados, o reconhecimento e a instituio da regio metropolitana como unidade de gesto e planejamento urbano fundamental, pois estabelece que determinadas questes urbanas devam ser tratadas de forma comum, j que esse territrio visto como uma malha contnua. Assim, a integrao regional permite uma articulao da infra-estrutura urbana, trata dos problemas socio-ambientais e urbanos de forma ampla e reconhece as trocas existentes entre os municpios metropolitanos. Um exemplo a articulao do sistema de transporte urbano, que pode ser melhor administrado na escala regional de Regio Metropolitana. Entretanto, cabe ao governo federal assumir seu papel, com a adoo de aes fomentadoras, articuladoras e facilitadoras para o desenvolvimento metropolitano. Com o incio do governo Lula, em 2003, observamos um princpio de mudan-

as, com a instituio da Secretaria de Programas Urbanos do Ministrio das Cidades, que prev a retomada do debate sobre a questo metropolitana com avanos significativos em sua concepo, pois reconhece a necessidade de uma agenda e de estratgias renovadas de ao metropolitana. Entretanto, nos anos que se seguiram, pouco foi feito e os recursos destinados ao Ministrio das Cidades vm se tornando cada vez mais escassos. A Regio Metropolitana do Rio de Janeiro ocupa uma rea de 5.384 km. Tem, no centro, o municpio-sede do Rio de Janeiro; ao norte, os municpios de Nilpolis, So Joo de Meriti, Duque de Caxias e Nova Iguau, compondo a sub-regio da Baixada Fluminense; ao fundo da Baa de Guanabara, os municpios de Mag; Niteri, So Gonalo, Itabora e Maric, na divisa oeste da regio, os municpios de Seropdica, Itagua e Mangaratiba, na Baa de

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Sepetiba; e Paracambi, a noroeste. Alm desses, temos tambm os municpios emancipados a partir da dcada de 1990: Japeri, Queimados e Belford Roxo, desmembrados de Nova Iguau, Seropdica desmembrado de Itagua e Guapimirim, antigo distrito de Mag. A urbanizao da cidade do Rio de Janeiro e o crescimento de sua populao esto articulados ao mercado imobilirio, expanso industrial e ao transporte de massa, que determinaram o vetor de ocupao do eixo suburbano que extravasa em municpios vizinhos,8 dando origem ao processo de metropolizao, ou seja, ao fenmeno de conurbao, que se acelerou nos anos de 1920, devido ao desenvolvimento da produo de energia pela Light, modernizao dos sistemas de transporte ferrovirio e ao desenvolvimento da produo industrial. O perodo seguinte, de 1930 a 1950, pode ser descrito como a fase que marca a grande expanso fsica da metrpole,9 atingindo a oeste o municpio de Nova Iguau e, a leste, o de So Gonalo e que se caracterizou por loteamentos a baixo custo e conjuntos habitacionais com precrias condies de infra-estrutura bsica. A partir da dcada de 1950, com a construo das grandes rodovias, como a Avenida Brasil e a Rodovia Presidente Dutra, tem-se a intensificao do processo de metropolizao. Anos depois, na dcada de 1970, temos mais um adensamento das reas urbanizadas do que um avano no espao, enquanto, na dcada de 1980, um novo processo de periferizao toma lugar, com as populaes de mais baixa renda ocupan-

do reas urbanas de novos bairros da rea conurbada metrpole e de municpios mais distantes, como Mag, Itabora e Itagua, enquanto nas reas centrais o preo da terra cada vez mais alto. Na dcada seguinte, surgem novas centralidades e intensifica-se o deslocamento da populao do ncleo metropolitano para sua periferia em municpios como: Mangaratiba, Itagua, Paracambi, Maric,10 Itabora e So Gonalo. No processo de metropolizao, a centralizao da cidade do Rio de Janeiro em relao a sua periferia e municpios vizinhos tornou-se evidente e alguns aspectos histricos sobre a origem dessa atrao podem ser enumerados: a centralizao do escoamento da produo agrcola no Porto da cidade do Rio de Janeiro, a decadncia da produo agrcola do interior do estado do Rio de Janeiro, prejudicando o desenvolvimento fluminense, e a concentrao de atividades econmicas e de servios no ncleo metropolitano. E, principalmente, aps os anos de 1930, o modelo de desenvolvimento e industrializao implantado intensificado pelos governos militares ps-64, contribuiu para consolidar a centralidade da metrpole em relao aos municpios vizinhos.11 A industrializao, como dito anteriormente, foi um dos vetores de crescimento urbano em direo s periferias que se intensificou, sobretudo, a partir da dcada de 1970, com a instalao de vrias indstrias nas reas perifricas, que se constituram em elementos estruturadores do espao, destacando-se no territrio metropolitano por sua especificidade espacial, mas

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tambm por sua natureza altamente poluidora, j que o predomnio era de indstrias que utilizavam tecnologias pesadas, de alto potencial poluidor, e que desenvolviam suas atividades, muitas vezes, burlando normas de fiscalizao. Isso resultou no surgimento de diferentes problemas socioambientais e urbanos e na exposio das populaes locais a situaes de risco ambiental e agravamento da degradao ambiental. Entretanto, a urbanizao das reas perifricas no se articulou pela industrializao, mas sim pelo mercado imobilirio e pelo sistema de transporte coletivo, que tiveram papel determinante no crescimento urbano da Regio Metropolitana, que se caracterizou por dois processos, resultantes da inadequao de polticas e instrumentos de planejamento e gesto urbana:12 a periferizao da populao em reas sem infra-estrutura e a formao de ncleos favelados resultantes da impossibilidade de grande parte da populao, inclusive trabalhadores, ter acesso ao mercado imobilirio formal. O estabelecimento da moradia popular em direo s periferias deu-se, principalmente, a partir de meados da dcada de 1940 em diante,13 onde foram implantados loteamentos irregulares ou clandestinos que, em sua maioria, desprovidos de infra-estrutura adequada, vm contribuindo para a degradao ambiental, pois no consideram as fragilidades ambientais locais. Anos depois, na dcada de 1960, tem-se um crescimento rpido e elevado das manchas de ocupao urbana, com o adensamento das reas perifricas, principalmente nos municpios do entorno da me-

trpole e em bairros situados na periferia geogrfica da cidade do Rio de Janeiro, como Bangu, Campo Grande e Santa Cruz, que se caracterizam pelos conjuntos habitacionais e loteamentos irregulares e clandestinos em reas com infra-estrutura e equipamentos urbanos insuficientes. Em relao ao segundo processo, ele ocorre na metrpole com infra-estrutura, mas a ocupao irregular se d nas encostas dos morros e reas inundveis, manguezais ou fundos de vale sem infra-estrutura. A partir dos anos 1970, de acordo com Britto e Cardoso, houve um aumento da represso ocupao dos morros da Zona Sul pela populao de baixa renda. Com isso, observa-se o aumento da concentrao desses assentamentos em beiras de rios e crregos e em reas sujeitas a enchentes ou nas periferias distantes. Os dois processos so oriundos da segregao ambiental imposta populao mais pobre e que, segundo Maricato (2001, p. 217), uma das faces mais importantes da excluso social e parte ativa. Consideramos, dessa forma, que a falta de alternativas habitacionais uma das facetas da segregao espacial, pois a populao mais pobre no tem acesso ao mercado imobilirio formal e nem a polticas habitacionais, e se estabelece pela ocupao ilegal de reas rejeitadas pelo mercado imobilirio, situadas em regies desvalorizadas e desprovidas de infra-estrutura e equipamentos urbanos como: margens de rios, encostas de morros, terrenos sujeitos a enchentes, prximos a depsitos de lixo ou a indstrias poluidoras ou reas de proteo ambiental. Essas ltimas, de

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acordo com Maricato, so reas onde a vigncia de legislao de proteo e a ausncia de fiscalizao definem a desvalorizao, ou seja, tornam-se desinteressantes para o mercado devido s restries de ocupao. Esse o quadro de crescimento urbano da RMRJ, onde a produo ilegal do espao tolerada pelos governantes, que em perodos eleitoreiros fazem obras pontuais, sem que solues definitivas sejam tomadas.14 O resultado do descaso do poder pblico, que no fiscaliza e permite que reas vulnerveis sejam ocupadas, o aparecimento de problemas socioambientais e urbanos como: poluio dos mananciais, desmatamento, enchentes e habitaes insalubres; entretanto, com o tempo, e, segundo preceitos clientelistas e assistencialistas, consolidam essas ocupaes, sem que questes sociais e ambientais sejam discutidas. Logo, conclumos que existe uma relao direta entre moradia pobre e degradao ambiental, resultante de interesses polticos, imposies do mercado imobilirio e ausncia de polticas habitacionais. Dessa forma, o que pretendemos deixar claro que, na RMRJ, a ocupao de reas vulnerveis ou perifricas, descartadas pelo mercado imobilirio formal, no ocorre por vontade da populao de baixa renda, mas, sim, por uma srie de interesses especulativos de ocupao do solo urbano. Um ntido comportamento de segregao socioespacial, observado atravs do crescimento de loteamentos clandestinos e irregulares de ncleos favelados com infra-estrutura e servios insuficientes. Enquanto, em paralelo, pontuam-se vazios urbanos infra-estrutu-

rados como reteno especulativa do solo. No conjunto, esses processos provocam agresso ao meio ambiente urbano, com comprometimento dos recursos naturais. A ausncia de integrao de servios comuns tambm contribui para intensificar a segregao socioespacial e, atualmente, as aes no mbito dos servios de saneamento e sistema de transportes coletivos se faz de forma desarticulada e descontnua. Isso acontece porque os temas habitao, saneamento, sistema virio e uso do solo so tratados de forma isolada e privilegiando a escala municipal, quando, na verdade, devemos reconhec-los como servios de interesse comum, que so (...) as funes pblicas ou servios que atendem a mais de um municpio, e aqueles que, mesmo restritos ao territrio de um deles, so, de algum modo, dependentes, concorrentes ou confluentes de funes pblicas ou servios supranacionais, (Ibam, s.d. , p. 13) ou melhor, servios organizados conjuntamente com municpios limtrofes e Estado, atravs da administrao metropolitana. A Constituio de 1988 determina que os servios de interesse local sejam responsabilidade dos municpios, reforando a autonomia municipal para gerir os servios pblicos locais (abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, coleta e tratamento do lixo, construo e manuteno das vias urbanas municipais, drenagem). Entretanto, esses servios na RMRJ ultrapassam a escala municipal e, dessa forma, servios como abastecimento de gua (captao,

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aduo e tratamento) pressupem uma integrao entre os municpios metropolitanos, pois na RMRJ feito atravs de dois sistemas, principais, de abastecimento: do Sistema Guandu, que contempla a Baixada Fluminense e a cidade do Rio de Janeiro, e do Sistema Imunana-Laranjal, os municpios de Niteri e So Gonalo, assim como o esgotamento sanitrio, que deve ser planejado e gerido por Bacias de Esgotamento, que no correspondem s divises poltico-administrativas dos municpios. Podemos citar tambm o servio de macrodrenagem, que pressupe a escala de bacia hidrogrfica, a disposio dos resduos slidos que, apesar de ser um servio municipal, seu destino final nem sempre a cidade de origem, como ocorre na metrpole do Rio de Janeiro, em que o lixo depositado no Aterro de Gramacho, no municpio de Duque de Caxias e, visto que essa uma situao comum na RMRJ, atualmente, tem sido estudado o Plano Metropolitano de Resduos Slidos. O sistema de transporte tambm pressupe uma integrao em nvel metropolitano, pois reflete a conurbao metropolitana, em que h um deslocamento constante entre municpios, principalmente de trabalhadores, como, por exemplo, os moradores de So Gonalo, que trabalham em Niteri ou no Rio de Janeiro, e a superposio de redes de transportes em algumas reas e a insuficincia em outras. Dessa forma, a partir dos exemplos citados dos servios locais, que assumem um carter metropolitano no territrio da RMRJ, o conceito de interesses locais atri-

budos aos municpios perde sentido, j que a delimitao territorial municipal dos servios de saneamento d lugar a uma escala mais ampla, ou seja, metropolitana, que facilita a otimizao dos recursos em seu planejamento, execuo e gesto. Assim, de acordo com Azevedo e Queiroz (1996, p. 96) as polticas habitacionais e outras polticas setoriais, como transporte, meio ambiente, habitao, etc. possuem uma forte interface, no podendo se restringir somente s aes de nvel municipal No caso das polticas ambientais que incidem sobre os problemas ambientais e urbanos, um enfoque metropolitano fundamental. Nesse contexto, verificamos a necessidade de articulao interinstitucional, redistribuio das competncias governamentais e novas formas de gesto, visando organizar a prestao desses servios em escala territorial suficientemente ampla para assegurar a eficincia e equidade na sua prestao, ou seja, a entidade metropolitana. Em relao gesto metropolitana, a RMRJ possui uma peculiaridade em relao s outras regies metropolitanas. A fuso de dois estados estado do Rio de Janeiro e estado da Guanabara com perfis diferentes sobreps uma srie de problemas, mas, de certa forma tambm reconheceu a conurbao existente. Todavia, a imposio poltica do governo Federal15 resultou em uma estrutura poltico-administrativa caracterizada por superposies de atribuies entre rgos sem um projeto unificado que organizasse as polticas pblicas na Regio Metropolitana.

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A instituio da RMRJ, na dcada de 1970, promoveu a criao de uma entidade metropolitana a Fundrem 16 (Fundao para o Desenvolvimento da Regio Metropolitana), que durante sua existncia foi responsvel pelo planejamento, assessoramento tcnico e articulao entre as prefeituras da RMRJ e entre estas e o Estado. Entretanto, sua ao privilegiou a cidade do Rio de Janeiro, mesmo com a superioridade em termos de servios e infra-estrutura, (...) a maior parte dos investimentos em infra-estrutura foram direcionados para o municpio do Rio de Janeiro ou para reas afastadas dos municpios da Baixada Fluminense, o que contribuiu para acentuar a oposio centro e periferia e distanciar politicamente os municpios metropolitanos preteridos dos programas de inverses, aprofundando a fragmentao poltica, cultural e econmica que caracteriza a RMRJ. (Ibam, 1995, p. 18) Situao agravada, na dcada seguinte, pelos limites encontrados na gesto metropolitana, como: representao incipiente dos municpios metropolitanos, ausncia de representao da sociedade civil, extino dos recursos federais destinados ao desenvolvimento urbano, predomnio de polticas setorializadas de curto prazo, desarticulao entre os rgos do estado do Rio de Janeiro e entre estes e as prefeituras dos municpios da regio metropolitana. Nos primeiros anos de atuao, uma das funes principais da Fundrem era a assistncia tcnica aos municpios, sendo que, no perodo de 1975 a 1979, foram ela-

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borados vrios Planos Diretores. Porm, nos anos que se seguiram, com os recursos cada vez mais escassos, o papel de organizao das atividades metropolitanas e do territrio foi deixado em segundo plano, passando-se a priorizar aes pontuais a curto prazo e envolvendo-se o setor de obras, at culminar com a sua extino, em 1989, como reflexo da crise financeira e do processo de redemocratizao, que expuseram a falncia do modelo centralizador. Nessa poca, apesar de a Carta Magna de 1988 delegar aos estados a responsabilidade de criar as regies metropolitanas e de a Lei Estadual Complementar n 64/ 9017 18 instituir o Conselho Deliberativo e o Fundo de Desenvolvimento Metropolitano, no foi criada nenhuma entidade de gesto do espao metropolitano e optou-se por um modelo de gesto preponderantemente setorial, situao que prejudica a definio de um planejamento e gesto metropolitanos. A realidade poltica da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, hoje, a competio entre municpios e, entre estes, principalmente a metrpole e o estado, aliada inexistncia de planejamento e gesto metropolitana e ausncia de uma viso integrada dos problemas socioambientais e urbanos enfrentados pela regio. Nesse contexto, torna-se necessrio que o estado ou a metrpole do Rio de Janeiro assuma seu papel de articulador(a) da problemtica ambiental, possibilitando que a questo metropolitana faa parte das discusses em torno dos problemas ambientais e urbanos e que permita o surgimento

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de novas alternativas e propostas de gesto e desenvolvimento institucional da RMRJ. Portanto, uma nova possibilidade de pensar a questo dos problemas ambientais a partir de uma nova escala de planejamento e gesto que se configura como bacia hidrogrfica, com a incorporao da dimenso ambiental na gesto do territrio metropolitano.

A bacia hidrogrfica como unidade ambiental e de planejamento

Bacia hidrogrfica, unidade de gesto e lcus que pode desenvolver uma arena de discusses de conflitos. (Neder, 2002, p. 152) A gesto de bacia hidrogrfica envolve os setores de recursos hdricos, saneamento e meio ambiente. A bacia hidrogrfica o territrio formado pelo rio principal e seus afluentes, constituindo-se em um sistema de convergncia de fluxos de gua, sedimentos e solveis para um ponto de sada comum. , por isso, um sistema dinmico, onde todas as alteraes, em qualquer ponto do sistema, seguem o caminho das guas at alcanar o corpo receptor final, que pode ser uma baa, uma lagoa ou um oceano. O estudo da bacia hidrogrfica permite um conhecimento amplo dos problemas ambientais, pois ela contm o conceito de informaes fsicas, biolgicas, socioeconmicas e, inclusive, culturais das populaes que ali se estabelecem.

A Lei Federal n 9.433, de 8 de janeiro de 1997, que dispe sobre a Poltica Nacional de Recursos Hdricos, define a bacia hidrogrfica como unidade de planejamento. Atravs dessa lei, so institudos os Comits de Bacia Hidrogrfica, compostos por representantes da Unio, dos estados e dos municpios situados dentro dos limites da bacia hidrogrfica, dos usurios das guas e das entidades civis de recursos hdricos com atuao na bacia. Os Comits de Bacia Hidrogrfica19 tm por funo a gesto integrada, participativa e descentralizada dos recursos hdricos, a partir da articulao entre os governos municipal, estadual e federal. Dessa forma, tornam-se instncias de coordenao e suas principais funes so: arbitrar conflitos relacionados aos recursos hdricos; articular a atuao das entidades intervenientes; aprovar o Plano de Recursos Hdricos; acompanhar sua execuo e exigir seu cumprimento; estabelecer valores e mecanismos de cobrana pelo uso dos recursos; definir investimentos para aplicar os fundos arrecadados (www.serla.rj.gov.br/ comite.asp 10/10/2004). O Plano de Recursos Hdricos um dos instrumentos da Poltica Nacional de Recursos Hdricos,20 e deve ser elaborado por bacia hidrogrfica ou conjunto de bacias tendo como finalidade fundamentar e orientar a implementao da Poltica de Recursos Hdricos e o gerenciamento dos recursos hdricos; portanto, esse um instrumento de grande importncia para a gesto da unidade ambiental bacia hidrogrfica e para evitar a degradao de seus recursos hdricos.

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A Poltica Nacional de Recursos Hdricos adota a Bacia Hidrogrfica como unidade de planejamento, uma escala importante, pois permite o reconhecimento da diversidade e da interdependncia entre os fatores que causam problemas ambientais e urbanos. Podemos citar, como exemplo da importncia dessa unidade, a anlise da poluio de um corpo hdrico, que no causada somente pelas ocupaes de suas faixas marginais, mas tambm pela falta de esgotamento sanitrio, coleta de lixo e disposio inadequada dos resduos industriais em toda rea de influncia da bacia hidrogrfica. Logo, podemos frisar que alteraes significativas no meio ambiente de uma determinada poro do territrio da bacia podem provocar mudanas na operao interna do sistema, refletindo sobre a qualidade e a quantidade das guas, seja nos corpos hdricos contribuintes como no receptor. O estabelecimento da bacia hidrogrfica como unidade de planejamento e gesto possibilita a gesto dos recursos hdricos e do uso do solo de forma mais integrada entre os organismos responsveis. E, para um planejamento adequado de uma bacia hidrogrfica, necessrio conhecer os diversos aspectos ambientais e sociais referentes bacia, assim como os problemas e as potencialidades que permitam o desenvolvimento da rea. O planejamento da bacia hidrogrfica atravs do Plano de Recursos Hdricos traz importantes elementos para a melhor gesto ambiental-urbana desses territrios, dentre os quais destacamos:

zoneamento de bacia hidrogrfica

O principal objetivo do zoneamento de uma bacia hidrogrfica definir os usos adequados e compatveis com as diversas reas constituintes da bacia. O zoneamento baseado no diagnstico ambiental da bacia hidrogrfica deve definir as reas mais indicadas para a ocupao urbana e as que devero ser preservadas total ou parcialmente. Sabemos que as reas mais propcias ocupao so: os bairros servidos pelos sistemas pblicos de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio; terrenos com baixas declividades; solos com boa absoro de lquidos e com lenol fretico mais profundo. Enquanto terrenos de encostas, margens de recursos hdricos, reas de valor ecolgico, solos muito argilosos ou com lenol fretico elevado, bairros desprovidos de sistemas de saneamento bsico, reas de recarga de aqferos, terrenos suscetveis eroso so considerados menos indicados para a ocupao urbana (Mota, 1999, pp. 140-141). O mapa de zoneamento, classificado em trs categorias de uso do solo, um importante instrumento de planejamento para a regio: zona inadequada, zona adequada com restries e zona inadequada (ex. margens de cursos dgua, rea alagada, terreno com grande declividade, rocha permevel aflorando e margens de lagoas). Todavia, como considera Mota, o mapa de zoneamento uma ferramenta de planejamento numa escala macro e, por isso,

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(...) quando da solicitao de aprovao de projetos de loteamentos ou de construes, informaes mais detalhadas devem ser exigidas. (1999, p. 151)

proteo dos recursos hdricos

Um dos fatores mais importantes dentro da gesto de uma bacia hidrogrfica a proteo de seus aqferos. Os cuidados que devem ser tomados para a preservao dos aqferos esto significativamente associados ocupao urbana, pois esta, quando resulta desordenada, responsvel pela contaminao dos mesmos. A proteo e a conservao dos recursos hdricos esto associadas a aes que envolvem diversos aspectos da ocupao urbana: regulao do uso e ocupao do solo; provimento de polticas habitacionais adequadas para reduzir a presso de ocupao de reas de mananciais metropolitanos; poluio dos corpos hdricos por lanamento de esgotos; desflorestamento e ausncia de polticas integradas para destinao e coleta dos resduos domsticos e industriais. Acrescentamos aos problemas acima citados que a poluio dos corpos hdricos e dos lenis freticos compromete o abastecimento de gua da populao com prticas poluidoras.

decorre do reconhecimento de que a lgica estrita das localidades, aplicada s bacias urbanizadas, leva irracionalidade no investimento e na gesto dos sistemas setoriais. (Silva, 2004, p. 378) No Brasil, at meados da dcada de 1980, a poltica de recursos hdricos sempre esteve fortemente vinculada s demandas do setor energtico e industrial, que definiam a regulamentao da oferta de recursos hdricos para as populaes urbanas, indstrias e agriculturas, alm de saneamento bsico (Neder, 2002, p. 109). Entre os anos 1930 e 1980, a gesto das guas era vista como um assunto referente hidrologia e engenharia sanitria. Essa viso limitada tornava as intervenes relativas preservao e conservao dos recursos hdricos apenas parciais. O abastecimento de gua potvel, o controle e a preservao da qualidade dos mananciais, o tratamento de guas residurias e das inundaes, alm de polticas de saneamento ambiental e sanitria, passaram por solues tcnicas que tornaram essas dimenses subordinadas conservao e ampliao do complexo hidroenergtico. (Ibid., p. 163) Entretanto, a questo dos recursos hdricos envolve esferas que ultrapassam a simples preservao dos mananciais e o interesse do setor hidroenergtico, envolvendo tambm aspectos como saneamento ambiental, ocupao e uso do solo incluindo a questo da habitao e da ocupao desordenada de reas vulnerveis. Em fins dos anos 1980, iniciou-se o estabelecimento de uma nova poltica de

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Planejamento metropolitano e gesto integrada de recursos hdricos21

A necessidade de integrao dos sistemas de gerenciamento de recursos hdricos ao planejamento metropolitano

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gesto integrada e multisetorial, que permitia uma nova viso da gesto dos recursos hdricos com instrumentos e intervenes que considerassem todas as esferas da gesto dos recursos hdricos. Contudo, infelizmente, nos anos 1990, no houve a continuidade esperada de aplicao da gesto integrada. E, atualmente, a gesto dos recursos hdricos prev a descentralizao para permitir que os estados tenham poder de legislar sobre os recursos hdricos. Entretanto, Neder adverte que, at o momento, observa-se uma paralisia, no se alcanando a autonomia necessria para os estados. Assim, a Unio optou por uma postura de centralizao das decises (2002, p. 124). Essa postura federal verifica-se atravs da criao de instituies como a ANA (Agncia Nacional de guas), cujo papel a coordenao do sistema de gerenciamento descentralizado em torno de comits de bacia. Diferentes autores, dentre os quais Ricardo Toledo Silva, afirmam que nas bacias hidrogrficas situadas em reas metropolitanas, a soluo para os problemas relativos aos recursos hdricos e seus desdobramentos depende da existncia de um planejamento metropolitano. Essa escala de gesto permite que sejam traados instrumentos estratgicos em conexo com outras reas, localizadas no mesmo complexo urbano metropolitano. Assim, a gesto por bacias hidrogrficas integrada ao planejamento metropolitano de suma importncia quando se refere prestao de servios, como, por exemplo, a cobertura e a eqidade nos padres de servios de saneamento bsico internamente malha

urbana. Entretanto, os municpios integrantes da Regio Metropolitana devem definir (...) sobre que reas devem ser objeto de ao prioritria, em funo de estratgias comuns de expanso urbana e ordenao do territrio. (Silva, 2004, p. 378) Nessa perspectiva, as estruturas institucionais de planejamento metropolitano e de gesto integrada de recursos hdricos, em articulao a outras instncias reguladoras de corte supra-setorial, emergem como instncias legtimas e eficazes para regular as importantes dimenses sociais, fsico-territoriais e ambientais dos sistemas de infra-estrutura metropolitanos. Dessa forma, a gesto integrada dos recursos hdricos, articulada ao planejamento metropolitano, permite entender que quantidade e qualidade da gua so condies indissociveis e dependem dos usos e atividades desenvolvidos na bacia hidrogrfica. Isso implica um sistema de planejamento e gesto integrados, pois a coordenao dos usos de recursos hdricos remete a instncias como proteo dos mananciais, aes relativas ao esgotamento sanitrio, drenagem urbana e planejamento adequado do uso e ocupao do solo urbano.

Possibilidades para a gesto de bacias hidrogrficas metropolitanas

O cerne da integrao est na articulao entre medidas no-estruturais de manejo sustentvel da Bacia e instrumentos de gesto urbana compatveis. De nada adiantaria o Plano de Recursos Hdricos

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definir, unilateralmente, metas de preservao e desenvolvimento ambiental com base exclusivamente em critrios de sustentabilidade hdrica. O conhecimento da estrutura urbana e das principais presses localizadas no complexo metropolitano fundamental para que se construam cenrios realistas sobre a eficcia de medidas articuladas localmente. (Silva, 2004, p. 117) Atingir a gesto sustentvel por bacia hidrogrfica depende de uma mudana de atitude dos atores sociais, do reconhecimento da bacia hidrogrfica como unidade de planejamento regional e da integrao de todos os recursos naturais e no somente dos recursos hdricos. Tambm importante frisar que o gerenciamento de bacia hidrogrfica no deve ser confundido com gerenciamento de recursos hdricos, mas deve ser entendido como: Um processo de negociao social, sustentado por conhecimentos cientficos e tecnolgicos, que visa a compatibilizao das demandas e das oportunidades de desenvolvimento da sociedade com o potencial existente e futuro do meio ambiente, na unidade espacial de interveno da bacia hidrogrfica, no longo prazo. (Neder , 2002, p. 192) Enfim, para uma gesto adequada do meio ambiente associada ao planejamento urbano em escala metropolitana, acreditamos ser fundamental trabalhar com a escala ambiental de bacia hidrogrfica; sem a adoo dessa escala, torna-se impossvel um planejamento que abranja os

problemas socioambientais e urbanos encontrados nas reas urbanas.

Consideraes finais
Primeiramente, para o estabelecimento das Regies Metropolitanas como escala de planejamento regional, algumas questes devem ser superadas, como: os conflitos entre estado e municpios, a fragmentao governamental, a ausncia de fonte de recursos permanente, a percepo fragmentada do espao metropolitano e as disputas polticopartidrias. Dessa forma, o governo federal deve estabelecer uma poltica nacional metropolitana forte e bem estruturada, que supere a superposio de atuao e leis e que resulte em um plano metropolitano que reconhea as dinmicas e demandas atuais, estabelea uma fonte de recursos permanente para tratar a questo metropolitana e promova um planejamento integrado e participativo. Para que isso seja possvel no territrio da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, imprescindvel superar sua atual realidade poltica e institucional, que, hoje, a marcada pela competio entre municpios, e, entre estes, principalmente a metrpole e o estado; pela inexistncia de planejamento e gesto metropolitanos e pela ausncia de uma viso integrada dos problemas socioambientais e urbanos enfrentados pela regio. Assim, para que a questo urbana seja tratada de forma efetiva e se possam superar os limites atuais da gesto metropolitana,22 torna-se necessrio a estruturao de um novo modelo institucional de gesto e planejamento metropolitanos.

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Nesse contexto, imprescindvel que o estado ou a metrpole do Rio de Janeiro assumam seu papel de articulador(a) da problemtica ambiental entre os diversos municpios metropolitanos, fornecendo os meios para que os municpios possam ter voz ativa e participem do processo de planejamento e gesto ambiental urbana. Esse processo dever envolver a formulao de um projeto de desenvolvimento sustentvel para a regio, a criao de uma instituio de gesto metropolitana, a elaborao de uma agenda comum que considere os diversos problemas metropolitanos e que incorpore a bacia hidrogrfica como unidade de planejamento urbano, pois essa engloba as caractersticas fsicas, sociais e econmicas de determinada regio e, portan-

to, reconhece a diversidade e a interdependncia das aes que resultam em problemas socioambientais e urbanos. Portanto, o desafio da gesto metropolitana superar o tradicional planejamento setorial, promover a integrao entre os diversos rgos dos governos estadual e municipais e impulsionar a participao de todos os municpios metropolitanos no processo de gesto.

biana Di as F a b iana D i a s Arquiteta e urbanista pela Universidade Federal Fluminense. Mestrado em urbanismo pela Universidade Federal do Rio de Janeiro. fabyds@gmail.com

Notas
(1) As indstrias se localizavam geralmente prximas aos rios, para facilitar a captao de energia e a disposio final dos resduos. (2) Desenvolvimento Institucional e Gesto do Espao Metropolitano do Rio de Janeiro Alternativas e Propostas. IBAM, maio de 1995. (3) Tambm podemos denomin-los limites poltico-administrativos. (4) Subsdios para o desenvolvimento institucional e a gesto do espao metropolitano do Rio de Janeiro, IPLAN-Rio - IBAM - Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, volume 1, pg. 17. (5) A Regio Metropolitana do Rio de Janeiro foi criada com a lei de 1974, aps a fuso dos antigos estados do Rio de Janeiro e da Guanabara. (6) A Carta Magna contm entraves de natureza institucional, poltica e de financiamento cadernos metrpole 14 pp. 11-29 2osem. 2005

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(7) Os planos regionais repetem as agendas dos planos municipais, no resolvendo a questo metropolitana e promovendo a competitividade. Hoje, temos a disputa poltica entre o prefeito da metrpole e os demais, e principalmente, entre o representante poltico da metrpole e o governo estadual. Logo, essa situao tem fortalecido a centralizao, reforando ainda mais a relao centro-periferia e priorizando o interesse local. Quando sabemos que, para uma gesto adequada das Regies Metropolitanas, a palavra de ordem a descentralizao. (8) Os sistemas pblicos (infra-estrutura de transporte, energia, gua-saneamento) direcionam primariamente qualquer territrio e o diferenciam dos demais (Neder apud Silva, 2002, p. 185). (9) Dados obtidos no relatrio Subsdios para o desenvolvimento institucional e a gesto do espao metropolitano do Rio de Janeiro, IBAM - Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, volume 1, s.d.. (10) Maric e Mangaratiba tm um grande potencial turstico e, com isso, atraem uma populao com maior poder aquisitivo. (11) Dados obtidos no relatrio Subsdios para o desenvolvimento institucional e a gesto do espao metropolitano do Rio de Janeiro, IBAM - Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, volume 1, s.d.. (12) Os planos diretores, leis de parcelamento, leis de zoneamento, etc. tm se mostrado ineficazes, pois no refletem a dinmica econmica, social e territorial dos assentamentos urbanos. (13) Nessa poca, a situao econmica do pas caracteriza-se por uma conjuntura inflacionria, provocando uma crise habitacional e a valorizao do solo urbano, que faz com que a populao mais pobre busque alternativas de moradia mais baratas, ou seja, a autoconstruo nas periferias e nas favelas. (14) Pedro Demo descreve bem a condio das populaes mais pobres: Ser pobre no apenas no ter, mas sobretudo, ser impedido de ter o que aponta muito mais para um questo de ser do que de ter (Maricato, 2001, p. 218). (15) Lei Complementar n 20/1974. (16) A Fundrem era o rgo responsvel pela sistematizao de dados e diagnstico dos problemas para orientar os municpios em seus planos de uso e ocupao do solo. (17) Essa Lei institui a necessidade da elaborao de um Plano Diretor Metropolitano. Segundo o relatrio do Ibam (1995, p. 35) excessivamente formalista, no s no que diz respeito definio de tarefas de carter metropolitano, como tambm em relao aos arranjos representados nela contidos. Comporta, ainda, uma tendncia superrepresentao do Poder Pblico Estadual, em detrimento dos Executivos e Legislativos Municipais. (18) O Plano Diretor Metropolitano tem como objetivo organizar e executar as funes pblicas e os servios de interesse comum e programar as aplicaes do Fundo de Desenvolvimento Metropolitano. (19) A resoluo n 5, de 25 de setembro de 2002, do Conselho Estadual de Recursos Hdricos (CERHI/RJ), instituda pelo Decreto 27.208/2000, modificado pelo Decreto 32.862, determina as diretrizes necessrias para a formao de comits de bacia no estado do Rio de Janeiro. (20) Lei 9.433, de 8 de janeiro de 1997, institui a Poltica Nacional de Recursos Hdricos. cadernos metrpole 14 pp. 11-29 2osem. 2005 27

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(21) Lei 9.433/1997 prev a adoo de um sistema nacional de gerenciamento de recursos hdricos. (22) Representao incipiente dos municpios metropolitanos, ausncia de representao da sociedade civil, extino dos recursos federais destinados ao desenvolvimento urbano, predomnio de polticas setorializadas de curto prazo, desarticulao entre os rgos do estado do Rio de Janeiro e entre estes e as prefeituras dos municpios da regio metropolitana.

Referncias
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Relatrios
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Recebido em out/2005 Aprovado em nov/2005

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