Revista 19, Julio-Septiembre 1994

Derecho administrativo NOTAS SOBRE EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

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Miguel Prez Lpez Profesor de teora constitucional y derecho procesal administrativo de la Universidad Autnoma Metropolitana, unidad Azcapotzalco

A mi hermano Gustavo, en su recepcin profesional

El presente trabajo pretende investigar la configuracin del procedimiento administrativo como elemento formal del acto administrativo y la necesidad de regularlo de manera uniforme, por medio de una ley rectora y general, la cual se compondr como parte de un conjunto de garantas que el orden jurdico debe establecer para salvaguardar los intereses que representa la administracin pblica y los intereses de los particulares, que para estos efectos es mejor conocido como administrado. 1. Concepto de procedimiento administrativo El procedimiento administrativo ha sido considerado por los iusadministrativistas dentro del capitulado dedicado al acto administrativo, por considerarse que la declaracin de la voluntad de la administracin pblica debe expresarse como producto de una va formal prevista legal o reglamentariamente, con especial significado cuando pueden ser afectados los derechos e intereses de los particulares. En una revisin de las doctrinas extranjeras encontramos diversidad de posiciones ante el procedimiento administrativo. En la doctrina francesa, Andr de Laubadre es omiso en la elaboracin de un concepto de procedimiento administrativo; en cambio, Guy Isaac(1) expone que dicho procedimiento es la reglamentacin de la operacin de emisin del acto administrativo en conjunto. Ms prolija, la doctrina espaola ha formulado un cuerpo terico dedicado al procedimiento administrativo hasta colocarlo como uno de

los elementos formales del acto de la administracin pblica, segn los tratadistas Eduardo Garca de Enterra y Toms Ramn Fernndez. Otro jurista espaol, Jess Gonzlez Prez, asume plenamente la configuracin sobre el procedimiento administrativo de Adolf Merkl, y sin ambages expresa que es el procedimiento de la funcin administrativa.(2) Entre la doctrina latinoamericana encontramos que Jaime Orlando Santofimio, quien define al procedimiento administrativo como la combinacin de las formalidades y ritualidades propias de la estructuracin de la decisin administrativa.(3) En la doctrina mexicana se ha impuesto el concepto de Gabino Fraga, al considerar que el procedimiento administrativo es un conjunto de formas y actuaciones que preceden y preparan un acto administrativo.(4) Al repasarse el panorama doctrinario tenemos que, con matices, es seguida la doctrina de Fraga: Andrs Serra Rojas habla de trmites y formalidades ordenados jurdicamente exigidos para el perfeccionamiento del acto administrativo y para el cumplimiento de una finalidad; Jorge Olivera Toro estima al procedimiento como Fraga sin reconocerle su crdito y lo considera como un camino fijado legalmente; Miguel Acosta Romero tambin les da una conotacin normativa a los actos procedimentales destinados a crear un acto definitivo, o Rafael Martnez Perales se refiere a una serie cordinada de medidas tendientes a producir y ejecutar el acto administrativo.(5) De estas nociones, destaca la sostenida por Fraga, aunque cabra decir que el trmino "procedimiento" fue monopolizado para su anlisis por la doctrina del derecho procesal, particularmente por las confusiones generadas con el trmino "proceso". Esa confusin aparece en la obra de Adolf Merkl, discpulo de Hans Kelsen, cuando en la traduccin espaola de su Teora general del derecho administrativo dichos trminos aparecen como la misma cosa, si acaso les impone adjetivos a los "procesos judiciales" y "procesos administrativos". Para este jurista alemn, el procedimiento era una funcin del derecho procesal. Consideraba, con aplicacin de la teora pura del derecho, que el procedimiento administrativo es un caso particular del procedimiento jurdico en general, del cual tambin se derivan los procedimientos legislativo y jurisdiccional.(6) Sin embargo, la confusin terminolgica de ninguna manera significa una confusin terica, pues como lo destacan E. Garca de Enterra y T. R. Fernndez, el hecho de ubicar como matriz a la idea del procedimiento jurdico respecto a las figuras reguladas por los derechos procesal y administrativo deriva de la funcin de proteccin de las relaciones jurdicas. Adems, al distinguir entre el proceso judicial y el procedimiento administrativo se evita "jurisdiccionalizar" en exceso al segundo trmite.(7) Adems, como lo dice el maestro Humberto Briseo

Sierra: "Indiscutiblemente, el procedimiento como resultado de la invariacin tcnica, pretende responder a la mejor adecuacin entre el fin y los medios".(8) Resulta indispensable zanjar los conceptos de procedimiento y proceso. Para ello, acudo a la autoridad doctrinaria de Niceto Alcal-Zamora y Castillo, quien sostuvo que el proceso se caracteriza por su finalidad jurisdiccional compositiva del litigio, mientras que el procedimiento es "una cordinacin de actos en marcha, relacionados o ligados entre s por una unidad del efecto jurdico final, que puede ser el de un proceso o el de una fase o fragmento suyo".(9) De lo anterior resulta notoria la diferencia: el proceso es una nocin teleolgica y el procedimiento es considerado en una visin formal, que coincide con la idea plasmada por Fraga. La comunidad etimolgica (procedere: avanzar) nada avisa de la relacin entre ambos: todo proceso comprende uno o varios procedimientos, pero no todo procedimiento resulta procesal,(10) aunque es posible que algunos procedimientos administrativos asuman la tcnica procesal, esto es que estn estructurados para resolver controversias jurdicas como son los de oposicin, los arbitrales y los recursos administrativos. De esta forma, se puede definir al procedimiento administrativo como "el conjunto de formas y actos concatenados cuyo fin es producir un acto administrativo denominado resolucin administrativa". 2. Naturaleza del procedimiento administrativo Inicialmente es posible decir que existe una concepcin sustancialista, de origen italiano y otra que se podra denominar como de la autonoma. La concepcin sustancialista estima que los actos del procedimiento administrativo carecen de toda autonoma, para ser slo las partes integrantes de la decisin final, en la que confluyen las voluntades parciales de los participantes en el procedimiento (administracin pblica y administrados), las que se van sumando progresivamente conforme se manifiestan en cada etapa procedimental. Es decir, se niega sustantividad jurdica a los actos procedimentales o de trmite, puesto que lo jurdicamente relevante es la decisin final o la resolucin definitiva. En la concepcin de la autonoma de los actos del procedimiento se parte de la idea de que el procedimiento no es un acto complejo, como sostiene la tesis sustancialista, sino un complejo de actos de los participantes que cuentan con sustantividad propia, donde interesa la naturaleza instrumental relacionada con la resolucin definitiva.(11) Esto significa

que los actos de trmite tienen reglas propias de validez, su propia causa que posibilita su anulacin independiente de la resolucin final, aunque por un elemento ordenador se prohbe la impugnacin independiente de dichos actos de trmite, con excepcin de los que produzcan indefensin, pues se actualiza la autonoma del acto parcial. Resulta la corriente doctrinaria dominante. En el derecho mexicano, este principio doctrinal se presenta en el segundo prrafo de la fraccin II del artculo 114 de la Ley de Amparo, donde se establece la improcedencia del juicio constitucional contra los actos administrativos de trmite, a menos que el amparo sea promovido por persona extraa al procedimiento. Aqu se aprecia que debe impugnarse la resolucin definitiva generada por un procedimiento seguido en forma de juicio (por lo general seran el recurso administrativo y los procedimientos arbitrales y los de oposicin), sin posibilidad de atacar los actos de trmite, aun cuando se estimen violatorios de garantas, salvo que estos afecten los derechos de un tercero extrao a la relacin procedimental.(12) Por otra parte, el iusadministrativista Jos Roberto Dromi estima que el procedimiento administrativo puede ser visto: a) como un instrumento de gobierno que describe, articula, regula y a la vez habilita el ejercicio de las distintas prerrogativas pblicas que componen la capacidad de poder estatal; b) como regulacin del ejercicio de las prerrogativas pblicas y de los derechos subjetivos y de las libertades pblicas; c) como proteccin del ejercicio de las prerrogativas pblicas y de las garantas individuales; d) como instrumento jurdico para la canalizacin de la voluntad pblica, como un requerimiento de la funcin administrativa de control (autocontrol) y del control de la funcin administrativa (control por va de recurso); e) como instrumento de gobierno, por el que trascurre el ejercicio del poder y de participacin de los administrados, sea por medio de la intervencin como parte interesada o como reclamante en el recurso administrativo; f) como presupuesto que hace efectiva la responsabilidad poltica; g) como conducto jurdico de la actuacin administrativa, y h) como conjunto de reglas para la preparacin, formacin, control e impugnacin de la voluntad administrativa, que deben acatar tanto la administracin pblica como los administrados.(13) De lo anterior, considera que el procedimiento administrativo es una unidad de estructura y una unidad teleolgica.(14) El procedimiento administrativo es un "iter" por el que transita la actividad de la administracin pblica, lo cual permite dar seguridad de esa actuacin, estar regulado legalmente a fin de hacer efectivo el Estado de Derecho. No se trata solamente de fijar requisitos formales, de prever etapas concatenadas y dirigidas a producir resoluciones, sino se debe cumplir con finalidades jurdico-

polticas a cargo de la administracin pblica y salvaguardar los derechos de los administrados, en tanto no se sobrepongan estos a los intereses pblicos. El ajuste jurdico de la administracin pblica a travs del procedimiento busca racionalizar su actividad, evitar la arbitrariedad emboscada en la casustica y determinar los cauces precisos por los cuales se buscar satisfacer las necesidades colectivas. El procedimiento administrativo no slo es un elemento formal para la produccin de los actos administrativos, tambin es la actualizacin del sometimiento de la administracin pblica al Derecho. 3. Clasificaciones del procedimiento administrativo La clasificacin del procedimiento administrativo ha generado diversas tipologas. Para Merkl puede ser iniciado a instancia de parte o de oficio.(15) En la doctrina espaola, T. R. Fernndez propone que atendiendo a su regulacin el procedimiento puede ser general y especial, por sus efectos puede ser declarativo (dirigido a elaborar una decisin), sancionador (destinado a imponer sanciones a los funcionarios pblicos y excepcionalmente a los particulares), revisor (de oficio o en va de recurso), ejecutivo (para imponerlo en la esfera jurdica de los particulares) y de simple gestin (de efectos internos en la administracin pblica); por su tiempo de realizacin puede ser ordinario o sumario, en este ltimo los trminos se simplifican y abrevian; y por la posicin del rgano administrativo encargado del trmite procedimental, ste puede ser bilateral (administracin pblicaadministrado) y arbitral o trilateral (donde la administracin pblica media entre los administrados, particularmente en los casos de oposicin).(16) La tipologa de T. R. Fernndez responde en primer lugar al orden jurdico espaol, pero en un intento de aplicacin en el medio jurdico mexicano tenemos como caso de procedimiento general al procedimiento administrativo de ejecucin del Cdigo Fiscal de la Federacin y como procedimientos especiales relacionados con la facultad econmicocoactiva se tiene a los previstos en los captulos de responsabilidades de las leyes del Servicio de Vigilancia de Fondos y Valores de la Federacin (artculos 34 a 40) y del Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal (artculos 45 a 48) y de sus respectivos reglamentos. Del procedimiento declarativo tendramos como ejemplo a la devolucin de cantidades indebidamente pagadas que regula el artculo 22 del Cdigo Fiscal de la Federacin, del procedimiento sancionador encontramos el regulado en los artculos 56 y 64 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos, del procedimiento ejecutivo tendramos como ejemplo el mencionado procedimiento de cobro de crditos fiscales y de simple gestin sera el procedimiento de reconocimiento de

existencias regulado por los artculos 13 a 17 de la Ley del Servicio de Vigilancia de Fondos y Valores de la Federacin. Concerniente a los procedimientos arbitrales es posible ubicarlos en los denominados conciliatorio y arbitral, tramitados ante la Procuradura Federal del Consumidor, de acuerdo con lo previsto en los artculos 99 a 122 de la nueva Ley Federal de Proteccin al Consumidor, y de alguna manera el procedimiento iniciado por el afectado en el caso de alguna prctica monoplica o de concentracin realizada por un "agente econmico", en los trminos de los artculos 31, 32 y 33 de la Ley de Competencia Econmica. Miguel Acosta Romero presenta como tipos de procedimiento administrativo otros ms simples: a) interno y externo; b) previo y de ejecucin, y c) de oficio y a peticin de parte.(17) De este criterio destacan las caractersticas de los procedimientos interno y externo: del primero dice que es una actuacin de oficio (inquisitivo), con forma escrita, rapidez de procedimientos y tcnicas, flexible, legal y expedito en la prctica (no existe la ejecucin "externa"). En cuanto al procedimiento externo, ste se caracteriza por culminar en un escrito motivado, donde se otorga la previa audiencia al interesado, tramitado por autoridad competente y en el que se cumplan las formalidades legales y con el contenido y la finalidad designada legalmente. Un problema que no es considerado por los autores mencionados en este apartado, en particular los extranjeros, consiste en ubicar los procedimientos para crear reglamentos, concertar contratos administrativos o dar concesiones en los criterios clasificadores mencionados, pues son considerados en las leyes reguladoras del procedimiento administrativo en general. Resulta necesario un deslinde por lo que toca a las formas que preceden y preparan un reglamento o un contrato administrativos, por no tratarse propiamente de actos administrativos, aunque s de manifestaciones de voluntad de la autoridad administrativa; y hacer una precisin respecto de las concesiones, al ser stas consideradas como actos administrativos complejos. Merkl estableci la posibilidad de regular el procedimiento creador de reglamentos, en el que no se manifiesta el derecho de los afectados por el acto a colaborar en el mismo, slo se fija la competencia para dictarlos y donde el elemento democrtico slo se actualiza con la publicacin del reglamento.(18) En cuanto a los contratos administrativos, resulta diferente el resultado del procedimiento contractual, pues la intervencin de las partes se regula de tal forma por las leyes que resulta restringida la autonoma de la voluntad; cada acto, fase y forma realizado por las partes contratantes

responde a una secuencia legalmente determinada. Se trata de un procedimiento regulado por normas de derecho administrativo y en el que interviene un rgano de la administracin pblica, pero en el que no se obtiene un acto administrativo, por lo que en estricto sentido no es posible considerar a estas formas procedimentales en el mbito de los procedimientos creadores de los actos administrativos, de generacin unilateral. Las clasificaciones mencionadas no tienen una finalidad exclusivamente docente, sino tambin prctica, pues permiten ubicar las formas de actuacin de la administracin pblica y dejar sentadas las posibilidades de intervencin de los particulares en la formacin de la voluntad administrativa o para impugnar la ejecucin de las resoluciones administrativas. 4. Los principios del procedimiento administrativo A partir de una serie de enunciados obtenidos de la regulacin del procedimiento administrativo en otros sistemas jurdicos y de la idea del Estado de Derecho, es posible comprender y caracterizar a la institucin procedimental. El tratadista Toms Ramn Fernndez proporciona siete principios del procedimiento administrativo: de economa procesal, de "in dubio pro actione", de oficialidad, de exigencia, de legitimacin, de imparcialidad y de carcter contradictorio procedimental.(19) El principio de economa procesal busca obtener de la manera ms pronta y eficaz la actuacin administrativa, sin que esto justifique un demrito de apego a la legalidad. En todo caso debe darse un equilibrio entre eficacia y legalidad, entre el inters de la administracin pblica y el inters de los particulares. Merkl lo enuncia de la siguiente manera: "por trmino medio, el procedimiento administrativo es menos formal que el judicial. Y con esta falta de forma crece, naturalmente, la posibilidad de rapidez".(20) Economa procesal significa flexibilidad y simplificacin de los trmites procedimentales. Si acaso debe hablarse de economa "procedimental". El principio "in dubio pro actione" significa que la autoridad administrativa debe interpretar las disposiciones jurdicas relativas al procedimiento administrativo de la manera ms favorable para el particular. Conforme al principio de oficialidad, la autoridad administrativa tiene la obligacin de desenvolver la trayectoria procedimental hasta definir la

decisin administrativa sin necesidad de promocin de los particulares, a diferencia del principio dispositivo que rige al procedimiento civil. Esto es, los actos de trmite deben ser de oficio. El principio de exigencia de legitimacin exige que la persona considerada como parte debe acreditar un inters directo, personal y legtimo que pueda resultar perjudicado por la resolucin producida por el procedimiento. El principio de imparcialidad aparece como un lmite referido a caractersticas subjetivas de la autoridad tramitadora, en particular cuando acta como rbitro, cuando impone sanciones, cuando resuelve recursos. Finca una doble garanta: para salvaguardar los intereses pblicos y privados. Cuando el procedimiento administrativo tiene efectos externos, existe la posibilidad de que se hagan valer los distintos intereses en juego, de que esos intereses sean debidamente enfrentados previamente a la adopcin de la resolucin definitiva. El procedimiento administrativo externo debe garantizar un verdadero debate, para hacer efectivo el principio contradictorio, tanto sobre los hechos como sobre la aplicacin de la norma jurdica al caso concreto, lo cual deriva como congruencia en los trminos debatidos y los puntos resolutivos del acto administrativo. De este principio surgen los derechos del administrado frente a la administracin pblica como parte sustantiva del principio contradictorio, enumerados de la siguiente manera por el jurista mexicano Fernando Serrano Migalln: a) derecho a ser tratado con la debida observancia a las normas de derecho y con justicia e imparcialidad; b) derecho a apelar contra las decisiones administrativas para protegerse del trato arbitrario y tendencioso y obtener justicia; c) derecho a saber qu preven las leyes y los reglamentos y cules son sus prerrogativas y sus deberes; d) derecho a estar informado acerca de los propsitos, organizacin y actividades de gobierno; e) derecho a participar en los negocios pblicos, en la medida de lo posible.(21) Recientemente, Allan Randolph Brewer-Carias ha formulado una serie de principios procedimentales extrados de las leyes que regulan uniformemente el procedimiento administrativo en Espaa, en primer

trmino, Argentina, Colombia, Costa Rica, Per, Uruguay y Venezuela. Dicho jurista venezolano form tres bloques de principios: uno relativo a la iniciativa y el comienzo del procedimiento; el segundo concerniente a los de la tramitacin y el ltimo relativo a la decisin.(22) Los principios relativos a la iniciativa y comienzo del procedimiento estn referidos al derecho de peticin o de instar ante la autoridad administrativa, consagrado constitucionalmente, que puede diversificarse en peticiones de informacin, consulta y creacin o declaracin de derechos, y en estos dos ltimos casos es cuando se configuran los administrados como "interesados". Adems, la efectividad del derecho de iniciar la instancia est condicionado por la forma exigida legalmente (por lo regular de manera escrita, con precisin del objeto de la peticin y sus motivos), regulndose su recepcin y registro, el desistimiento de las peticiones, los plazos para resolver y las consecuencias jurdicas derivadas de la emisin, retardo o distorsin de la respuesta por la autoridad administrativa. Asimismo, en este primero lo que se regula es la iniciacin de oficio del procedimiento.(23) Los principios relativos al "iter" son el "informalismo" (en realidad relajamiento) de las formas, la celeridad y la economa procedimentales, al carcter inquisitorio de la instruccin, al carcter contradictorio del procedimiento, a la imparcialidad que debe guiarlo y a la publicidad de la actuacin administrativa.(24) Por ltimo, los principios relativos a la decisin van dirigidos a la regulacin del silencio administrativo y a la congruencia en el dictado de las decisiones administrativas.(25) 5. Comentario final Como se aprecia, la formulacin terica de los principios procedimentales se origina de la regulacin uniforme del procedimiento administrativo, en atencin a que est sujeta a criterios previsibles, objetivos, racionales y continuos. Cuando un sistema jurdico no cuenta con regulacin uniforme, se tiende a la dispersin legislativa, a la casustica jurisprudencial y a la adivinacin de las prcticas administrativas, lo cual no beneficia a los particulares al faltar la referencia que permita proporcionar el marco jurdico procedimental. La arbitrariedad se entroniza an ms en un ambiente jurdico-poltico donde falta esa regulacin uniforme. La actividad administrativa debe ser flexible, pero en un mbito de limitacin jurdica; debe estar alejada del formulismo por s mismo, pero respetando un mnimum de formalidad. De otra manera se afianza el "capricho regulatorio" de los administradores, sin un mnimo de

seguridad objetiva para el individuo frente al poder de la administracin pblica. Por esto, resulta indispensable establecer un mecanismo que regule uniformemente el procedimiento administrativo, para asegurar tanto el inters pblico como los derechos de los administrados. Una verdadera poltica de vigencia y respeto a los derechos humanos, como actualmente se proclama, debe tener presente la necesidad de crear un marco legal del procedimiento administrativo. La defensa de los derechos humanos ha dedicado sus mejores esfuerzos dentro de la rbita penal y policiaca, pero de manera silenciosa la administracin pblica mella los derechos de los administrados, aprovechando la ausencia de normas jurdicas expresas y bajo criterios muy parecidos a los aplicados a Joseph K. en El proceso, o dentro de la misma lnea kafkiana, aprovechar la ignorancia del administrado y cerrarle la puerta de la ley. Notas 1. Guy Isaac, La procdure administrative non contentieuse, Pars: Librairie gnrale de Droit et de Jurisprudence, 1968, p. 158. 2. Jess Gonzlez Prez, El procedimiento administrativo, Madrid: Abella, 1964, p. 58. 3. Jaime Orlando Santofimio, Acto administrativo, Mxico: Instituto de Investigaciones Jurdicas-UNAM, 1988, p. 63. 4. Gabino Fraga, Derecho Administrativo, Mxico: Porra, 1984, 23 ed., p. 255. 5. Andrs Serra Rojas, Derecho administrativo, Mxico: Porra, 1983, 12 ed., t. I, p. 272-273; Jorge Olivera Toro, Manual de derecho administrativo, Mxico: Porra, 1976, 4 ed., p. 219; Miguel Acosta Romero, Teora general del derecho administrativo, Mxico: Porra, 1991, 10 ed., p. 687; Rafael Martnez Morales, Derecho administrativo, Mxico: Harla, 1991, t. I, p. 251. 6. Adolf Merkl, Teora general del derecho administrativo, Mxico: Nacional, 1980, p. 279. 7. Eduardo Garca de Enterra y Toms Ramn Fernndez, Curso de derecho administrativo, Madrid: Civitas, 1991, 4 ed., t. II, p. 241. 8. Humberto Briseo Sierra, Categoras institucionales del proceso, Puebla, Mxico: Cajica, 1956, p. 168.

9. Niceto Alcal-Zamora y Castillo, Proceso, autocomposicin y autodefensa, Mxico: UNAM, 1970, 2 ed., p. 116. 10. Cipriano Gmez Lara, Teora general del proceso, Mxico: UNAM, 1983, 5 ed., p. 245-247. 11. Eduardo Garca de Enterra y Toms Ramn Fernndez, op. cit. supra nota 7, p. 245: "Se trata... de una cadena, cuyos distintos eslabones aparecen articulados a travs de un vnculo comn, sin merma de su individualidad propia, en orden a un fin nico...", ibd., p. 426. 12. Aunque, de acuerdo con la tesis 139 de la segunda sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin visible en el informe del presidente de dicho alto tribunal correspondiente a 1980, no existe la obligacin de esperar a que en el procedimiento se dicte la resolucin definitiva cuando en l se registren actos de imposible reparacin, aplicando analgicamente la fraccin IV del artculo 114 de la Ley de Amparo. 13. Jos Roberto Dromi, El procedimiento administrativo, Madrid: Instituto de Estudios de Administracin Local, 1986, p. 23-30. 14. Ibd., p. 32. 15. Adolf Merkl, op. cit. supra nota 6. Esta clasificacin es adoptada por Gabino Fraga, op. cit. supra nota 4, p. 265-268. 16. Eduardo Garca de Enterra y Toms Ramn Fernndez, op. cit. supra nota 7, p. 426-429. 17. Miguel Acosta Romero, op. cit. supra nota 5, p. 688. 18. Adolf Merkl, op. cit. supra nota 6, p. 286. 19. Eduardo Garca de Enterra y Toms Ramn Fernndez, op. cit. supra nota 7, p. 437 445. 20. Adolf Merkl, op. cit. supra nota 6, p. 288. 21. Fernando Serrano Migalln, El particular frente a la administracin, Mxico: Porra, 1991, 2 ed., p. 45-46. 22. Allan R. Brewer-Carias, Principios del procedimiento administrativo, Madrid: Civitas, 1990, p. 141-169. 23. Ibd., p. 141-146.

24. Ibd., p. 146-159. 25. Ibd., p. 159-169.