O Ato Administrativo. 1 - O que ato administrativo?

? Para o Direito Civil ato tudo aquilo imputvel ao homem, fato diz respeito aos acontecimentos ligados natureza, que no dependem do homem ou apenas dele dependem indiretamente. O ato administrativo obedece, para a sua conceituao, a diversos critrios. Entretanto, os mais comuns so o sistema subjetivo e objetivo. O primeiro entende que o ato administrativo quando ditado pelos rgos administrativos especificamente, ficando afastados os provenientes do Legislativo e do Judicirio. Neste caso, todo ato praticado pelo Legislativo ou pelo judicirio, nas suas funes administrativas, fica excludo de conceito. Objetivamente, o ato administrativo aquele praticado na funo administrativa, seja qual for o Poder de que tenha partido. Embora sejam trs os Poderes, a diviso das funes entre eles no rgida, exercendo cada um uma atividade predominante, mas executando outras paralelamente em que praticam funes de outros poderes. Este critrio o que tem a preferncia dos doutrinadores, no sendo suficiente para atender a todos os elementos. Para alguns, como Hely Lopes Meireles, o ato administrativo o mesmo que ato jurdico, isto , todo aquele que tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, ou extinguir direitos. A isto deve ser acrescentada apenas a finalidade pblica, que o torna distinto do gnero ato jurdico. E completa: Ato administrativo toda manifestao unilateral de vontade da Administrao pblica, que, agindo nessa qualidade, tenha por fim, imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigaes aos administrados ou a si prpria.

Trata-se neste caso de ato administrativo unilateral que se forma pela vontade exclusiva da Administrao. No se confunde com o fato administrativo que uma realizao material da Administrao, a materializao da sua vontade, como a construo de uma ponte. O fato sempre conseqncia do ato que o determinou. Requisitos Cinco elementos so necessrios a formao do ato administrativo: competncia, finalidade, forma, motivo e objeto. Competncia: Alguns chamam este requisito de sujeito, pois se refere a quem vai pratic-lo. Esta a sua primeira condio para sua validade. O sujeito que o pratica precisa ter informaes legais para pratic-lo. A competncia decorre sempre da lei e por ela delimitada, sendo o conjunto de atribuies de pessoas jurdicas, rgos e agentes. A competncia intransfervel e improrrogvel, mas pode ser delegada ou avocada conforme determinao legal. A competncia deve ser decorrente da lei, inderrogvel e objeto de delegao ou avocao, se houver permisso legal. Os critrios para a distribuio da competncia so em razo da matria, do territrio, do grau hierrquico, em razo do tempo e em razo do fracionamento. Objeto: o efeito jurdico que o ato produz. o seu contedo, o que enuncia, prescreve dispe. O ato tem por objeto criar, modificar ou comprovar situaes jurdicas. Requisitos de validade do objeto: ele tem que ser lcito, possvel de fato e de direito, certo quanto aos destinatrios, moral, ou seja, tem que ser honesto, tem que estar de acordo com o senso comum, com os padres comuns de honestidade.

O objeto pode ser ainda natural, o que ocorre da sua prpria natureza e acidental quando obedecer as clusulas acessrias como o termo, o encargo, a condio. O objeto o efeito jurdico que o ato produz. O que o ato faz? Ele cria um direito? Ele extingue um direito? Ele transforma? Quer dizer, o objeto vem descrito na norma, ele corresponde ao prprio enunciado do ato. Quando se diz: fica aplicada a pena de demisso ao servidor pblico, esse o objeto do ato. Ele est atingindo a relao jurdica do servidor com a Administrao Pblica. O objeto decorre da prpria lei. Forma: A vontade da Administrao no pode ser expressa livremente, exigindo-se para isto procedimentos especiais e forma legal para que tenha validade. No direito pblico a liberdade de forma s acontece por exceo. Assim, em princpio, todo ato administrativo formal. Esta exigncia tem em vista a constate necessidade de estar sendo contratado com a lei pela prpria Administrao e pelo Poder Judicirio. A forma normal do ato administrativo a escrita. A revogao, desfazimento do ato deve obedecer mesma forma de sua criao. A forma esttica e no se confunde com o procedimento, que dinmico. Se a forma no for observada o ato estar viciado e pode ser invalidado. A forma pode ser entendida em dois sentidos: podemos considerar a forma em relao ao ato, isoladamente, e, nesse caso, ela pode ser definida como a maneira como o ato se exterioriza; ele pode ter a forma escrita, verbal, ter a forma de decreto, de resoluo, de portaria; o ato considerado isoladamente. Em outro sentido, a forma pode ser entendida como formalidade que cerca a prtica do ato: aquilo que vem antes, aquilo que vem depois, a publicao, a motivao, o direito de defesa; abrange as formalidades essenciais validade do ato. Seja no caso de desobedincia forma, seja no caso de faltar uma formalidade, o ato vai poder ser invalidade. A revogao, desfazimento do ato deve obedecer mesma forma de sua criao. A forma esttica e no se confunde com o procedimento, que dinmico. Se a forma no for observada o ato estar viciado e pode ser

invalidado. A forma pode ser entendida em dois sentidos: podemos considerar a forma em relao ao ato, isoladamente, e, nesse caso, ela pode ser definida como a maneira como o ato se exterioriza; ele pode ter a forma escrita, verbal, ter a forma de decreto, de resoluo, de portaria; o ato considerado isoladamente. Em outro sentido, a forma pode ser entendida como formalidade que cerca a prtica do ato: aquilo que vem antes, aquilo que vem depois, a publicao, a motivao, o direito de defesa; abrange as formalidades essenciais validade do ato. Seja no caso de desobedincia forma, seja no caso de faltar uma formalidade, o ato vai poder ser invalidade. No artigo 2 da lei 4.717/65, est estabelecido que o vcio de forma consiste na omisso ou na observncia, incompleta ou irregular, de formalidades indispensveis existncia ou seriedade do ato. Normalmente se diz que a Administrao Pblica est sujeita a excesso de formas, mas na Lei federal de processo administrativo o princpio que se adotou como regra foi o do informalismo. Como regra geral, os atos do processo administrativo no dependem de forma determinada seno quando a lei expressamente o exigir; quer dizer que, se a lei no exigir nada, a forma livre. No artigo 2 da lei 9784/99, onde esto mencionados os princpios, h algumas orientaes importantes tambm relativas forma. Por exemplo, os incisos VIII, IX e X. O inciso VIII determina a observncia apenas das formalidades essenciais garantia dos direitos dos administrados. Por outras palavras, o formalismo somente se justifica na medida em que seja essencial garantia dos administrados; devem ser evitadas as formas inteis, que no servem para nada. O inciso IX estabelece como norma a adoo de formas simples, suficientes para propiciar adequado grau de certeza, segurana e respeito aos direitos dos administrados. E o inciso X garante os direitos comunicao, apresentao de alegaes finais, produo de provas e interposio de recursos, nos processos de que possam resultar sanes e nas situaes de litgio.

Na realidade, a forma e a formalidade, no direito administrativo, so importantes como meios de controle da Administrao Pblica, porque se o ato no ficar documentado, se ele no tiver uma forma escrita, se ele no observar determinadas formalidades, fica difcil o controle, tanto pelo Judicirio como pelo Tribunal de Contas ou pela prpria Administrao Pblica. Como que ela vai controlar aquilo que no seja documentado? E a forma tambm importante para proteo dos administrados, dos direitos individuais, na medida em que a forma que vai permitir o controle. Porm, no se deve exagerar no formalismo. Finalidade: Cuida-se aqui do objetivo que a Administrao quer atingir com o ato. Este objetivo tem que estar violado para o interesse pblico. No possvel ato administrativo sem finalidade pblica. A finalidade ser aquela que for indicada pela lei, ficando ele inteiramente vinculado vontade da lei. O objeto o efeito imediato do ato (extino, aquisio, formao de direitos); a finalidade o efeito mediato. Concluindo ento, a finalidade o resultado do ato administrativo, s que, enquanto o objeto o efeito jurdico imediato, a finalidade o resultado mediato que se quer alcanar. Quer-se alcanar a disciplina, quer-se alcanar a boa ordem, quer-se alcanar uma srie de coisas, fundamentalmente, quer-se alcanar o interesse pblico. Mas, a palavra finalidade tambm vista em dois sentidos. Por exemplo, no livro do Helly Lopes Meirelles, dito que a finalidade de todo ato administrativo o interesse pblico; nesse caso, a finalidade considerada em sentido amplo; qualquer ato que seja contrrio ao interesse pblico ilegal. Por exemplo, uma desapropriao que seja feita, no porque a administrao necessita daquele bem, mas porque est querendo prejudicar, aborrecer um inimigo poltico, no est sendo feita para atender o interesse pblico. Mas, existe um outro sentido para a palavra finalidade que o resultado especfico que cada ato deve produzir em decorrncia da lei. Para cada

finalidade que a Administrao quer alcanar, existe um ato adequado para atingi-la. Se a Administrao quer expulsar dos quadros do funcionalismo um funcionrio que praticou uma falta muito grave, a nica medida, o nico ato possvel a demisso. Ela no pode usar, com essa finalidade punitiva, um ato que no tem finalidade punitiva , ela no pode exonerar, por exemplo, ainda que seja um funcionrio em comisso, que praticou uma infrao; se ela est exonerando com a inteno de punir, o ato ilegal, quanto finalidade, porque a exonerao no tem carter punitivo; isto caracteriza um vcio de finalidade, conhecido como desvio de poder. Um exemplo muito comum: remover o funcionrio "ex-officio", a ttulo de punio; isto muito comum, o funcionrio mandado para o outro lado do fim do mundo, a ttulo de punio. Ento, ao invs de se instaurar um processo e aplicar a penalidade adequada, usa-se a remoo, com carter punitivo, quando ela no tem uma finalidade punitiva; isso um vcio relativo finalidade. Esse vcio chamado desvio de poder ou desvio de finalidade e est definido na lei 4.717/65; ocorre quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, explcita ou implicitamente, na regra de competncia. Motivo: o pressuposto do ato administrativo, o que lhe fundamenta. O pressuposto de direito a disposio legal que o estrutura e o pressuposto de fato so os acontecimentos, as situaes que levam a Administrao a praticar o ato. A ausncia de motivo ou a falsidade do motivo invalidam o ato. Por exemplo, o tombamento de um bem motivado no seu valor cultural. O motivo o fato. Costuma-se definir o motivo como o pressuposto de fato e de direito do ato administrativo. O motivo precede prtica do ato, ele alguma coisa que acontece antes da prtica do ato e que vai levar administrao a praticar o ato. Por exemplo, o funcionrio pratica uma infrao, a infrao o fato. O ato a punio e o motivo a infrao; ele tem um fundamento legal, embora nem sempre a lei defina o motivo com muita preciso; normalmente

quando ns falamos com base no artigo tal, ns estamos mencionando o motivo, o pressuposto de direito, porque aquele fato vem descrito ou vem previsto na norma; na hora em que aquele fato descrito na norma acontece no mundo real, surge um motivo para a administrao praticar o ato. Por exemplo, a lei diz: o funcionrio que faltar 30 dias consecutivos incide em abandono de cargo. A falta por 30 dias a infrao, que levara a Administrao a instaurar o processo e aplicar a pena. Cabe ressaltar que o motivo no a mesma coisa que a motivao. A motivao, embora tenha muita relao com o motivo, uma formalidade essencial ao ato, ela no o prprio motivo. Na motivao, a Administrao Pblica vai indicar as razes, quais foram os fatos, qual o fundamento de direito, qual o resultado almejado; ela vai dar a justificativa do ato; ela pode at na motivao indicar qual foi o motivo, qual foi o fato que a levou a praticar aquele ato, mas no a mesma coisa. Quando dizemos que o ato ilegal com relao ao motivo? Quando o fato no existiu ou quando existiu de maneira diferente do que a autoridade est dizendo. Quando ela diz que est mandando embora o funcionrio porque no tem verba para pagar, o motivo inexistncia de verba, mas se existir verba, aquele motivo falso, ela alegou um fato inexistente. Ou um funcionrio pratica uma infrao e a autoridade o pune por outra infrao, diferente daquela que justificaria uma outra punio, ento o motivo ilegal. Pela Lei 4.717/65, o vcio relativo ao motivo ocorre quando a matria, de fato ou de direito, em que se fundamenta o ato, materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido. Vejamos que essa Lei de 1965 e j no conceito referido est embutido o princpio da razoabilidade, quando ela fala que ilegal o motivo, se for materialmente inexistente ou juridicamente inadequado ao resultado obtido. Ele est praticando que exigindo uma relao entre meios e fins; sem usar a expresso razoabilidade, o dispositivo j consagrou o princpio. Atributos do Ato Administrativo Sendo emanados pelo poder Pblico os atos administrativos devem ter

certos atributos que os diferencia dos atos jurdicos privados. Estes atributos lhes do caractersticas prprias e so eles: a presuno de legitimidade, a imperatividade e auto-executoriedade. Alguns administrativistas completam com a tipicidade. Presuno de legitimidade: Todo ato administrativo nasce com a presuno de legitimidade, que decorrncia do princpio da legalidade. Esta presuno exigida pela celeridade e segurana das atividades pblicas, que no podem ficar merc de impugnaes, para que sejam praticados. So executados imediatamente e a sua invalidade depende de declarao nulidade. Contudo, podem ser atacados atravs do Mandado de Segurana, Ao Popular, suspendendo-os at o pronunciamento final de invalidade ou validade. A prova de ilegitimidade do ato deve ser provada por quem a alega. Da presuno da legitimidade decorrem as seguintes conseqncias: - Produzir efeito ate que a Administrao ou Judicirio o declare invlido; - No poder ser apreciado ex officio pelo Judicirio, que s o declara invlido quando existir pedido de pessoa interessada. - Inverso do nus da prova. Imperatividade: Os atos administrativos j nascem com uma fora impositiva prpria do Poder Pblico e que obriga o particular ao seu cumprimento. usada a coero para seu cumprimento, sendo desnecessria a concordncia do terceiro. A imperatividade s existe nos atos que impem obrigaes. Nos casos em que o ato confere direitos solicitados pelos administrados ou quando so enunciativos, este atributo inexiste.

O ato de direito privado s cria obrigaes para o terceiro, se houver a sua concordncia. Auto-executoriedade: Consiste no fato do ato administrativo poder ser posto em execuo independentemente de interveno do Poder Judicirio. A auto-executoriedade em relao as medidas s medidas coercitivas que independem do Poder Judicirio para aplicao preliminar, cabendo o controle judicial posteriormente, se o administrado se sentir lesado no seu direito. Tipicidade: O ato administrativo deve corresponder s figuras previamente definidas pela lei. Para cada finalidade da Administrao existe um ato definido em lei. Isto decorrncia do princpio da legalidade. Representa uma garantia para o administrativo, pois a Administrao fica impedida de praticar atos sem previso legal.