Publicidade e Transparncia das Contas Pblicas: obrigatoriedade e abrangncia desses princpios na administrao pblica brasileira Autores ORION AUGUSTO

PLATT NETO Universidade Federal de Santa Catarina FLVIO DA CRUZ Universidade Federal de Santa Catarina SANDRA ROLIM ENSSLIN Universidade Federal de Santa Catarina LEONARDO ENSSLIN Universidade Federal de Santa Catarina Resumo Este artigo tem o objetivo de caracterizar a obrigatoriedade e abrangncia dos princpios da publicidade e da transparncia na administrao pblica brasileira, com enfoque na divulgao das contas pblicas. No Brasil, a transparncia considerada um princpio da gesto fiscal responsvel que deriva do princpio constitucional da publicidade. Todavia, a transparncia um conceito mais amplo do que a publicidade, isso porque uma informao pode ser pblica mas no ser relevante, confivel, oportuna e compreensvel. A pesquisa foi realizada seguindo uma abordagem qualitativa. Foi realizada uma reviso de literatura visando formar a base conceitual e legal para a abordagem do problema. A pesquisa revelou a derivao legal, as funes e a abrangncia dos princpios da publicidade e transparncia aplicados evidenciao das contas pblicas. Constatou-se tambm que a Internet constitui uma forma emergente para a divulgao das contas pblicas, com maior destaque a partir da Lei de Responsabilidade Fiscal e da Lei n 9.755/98. Por fim, ressalta-se que mais do que garantir o atendimento das normas legais, as iniciativas de transparncia na administrao pblica constituem uma poltica de gesto responsvel que favorece o exerccio da cidadania pela populao. Portanto, a compreensibilidade dos dados e das informaes pelos usurios uma condio indispensvel. 1 Introduo

As entidades que compem a estrutura da administrao pblica brasileira so obrigadas pela Constituio Federal a prestar contas do uso de recursos pblicos e a respeitar o princpio da publicidade, entre outros princpios da administrao pblica. Desse modo, notria a necessidade de transparncia das contas dos entes pblicos e seus rgos componentes nas administraes direta e indireta. Esse constitui um tema de relevante importncia social e gerencial, que vem recebendo maior destaque em leis recentes, como a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e a Lei n 9.755/98. Nesse sentido, necessrio acompanhar como os esforos legislativos esto sendo implementados e como a modernizao imposta pela legislao e implementada pela administrao pblica repercutem no controle social e na demanda de informaes contbeis. A LRF fundamenta-se em princpios como o planejamento, a transparncia e a participao popular. A participao popular, alicerce do controle social, depende fortemente

da transparncia das aes governamentais e das contas pblicas, pois sem informaes as decises so prejudicadas. Nesse sentido, transparncia um conceito mais amplo do que publicidade, isso porque uma informao pode ser pblica, mas no ser relevante, confivel, tempestiva e compreensvel. Mais do que garantir o atendimento das normas legais, as iniciativas de transparncia na administrao pblica constituem uma poltica de gesto responsvel que favorece o exerccio da cidadania pela populao. O presente artigo tem o objetivo de caracterizar a obrigatoriedade e abrangncia dos princpios da publicidade e da transparncia na administrao pblica brasileira, com enfoque na divulgao das contas pblicas. A pesquisa a ser apresentada de natureza aplicada, para a qual foi adotada uma abordagem qualitativa. Quanto aos objetivos, trata-se de uma pesquisa exploratria. Foi realizada uma reviso de literatura visando formar a base conceitual e legal para a abordagem do problema. O artigo est organizado em seis sees, nas quais so discutidas as seguintes questes: princpio constitucional da publicidade e prestao de contas, transparncia e gesto fiscal responsvel, conceituao de contas pblicas, transparncia e compreensibilidade das informaes contbeis, usurios externos das contas pblicas e estratgias de divulgao. Com base nessas discusses, espera-se verificar a derivao legal, as funes e os entendimentos dos princpios da publicidade e transparncia aplicados evidenciao das contas pblicas. As limitaes deste trabalho so as inerentes a uma abordagem qualitativa, na qual os pesquisadores desempenham papel crucial na anlise dos dados e informaes. A pesquisa tambm se limitou a trabalhar com a legislao brasileira e a literatura acadmico-cientfica restrita Cincia Contbil.

O princpio constitucional da publicidade e a prestao de contas

A publicidade na administrao pblica brasileira est estabelecida como princpio no artigo 37 da CF/88 e detalhada em seu 1, conforme transcrito a seguir:
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: [...] 1 - A publicidade dos atos, programas, obras, servios e campanhas dos rgos pblicos dever ter carter educativo, informativo ou de orientao social, dela no podendo constar nomes, smbolos ou imagens que caracterizem promoo pessoal de autoridades ou servidores pblicos.

Extrai-se do princpio da publicidade que o povo tem o direito de conhecer os atos praticados na administrao pblica, passo a passo, para o exerccio do controle social, derivado do exerccio do poder democrtico. Destaca-se o carter educativo, informativo ou de orientao social das divulgaes, exigido pelo artigo 37 da CF/88 que revela a preocupao da assemblia constituinte com a compreensibilidade das informaes para o controle social. De maneira complementar, o ordenamento jurdico prev vrias normas que disciplinam a prestao de contas dos gestores pblicos ao poder pblico e comunidade em geral. O artigo 70 da CF/88, em seu pargrafo nico, define quem tem a obrigao de prestar contas:
Prestar contas qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos

quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria.

Desse modo, os entes pblicos devem obedecer ao princpio da publicidade e prestar contas ao Poder Legislativo e sociedade. A conseqncia da no prestao de contas abrange multas e resposta ao civil de improbidade administrativa. Tal aspecto ressaltado pelo artigo 5, inciso XXXIII, da CF/88:
todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado.

As excees obrigao de publicidade esto colocadas no inciso LX do artigo 5 da CF/88, nos seguintes termos: a lei s poder restringir a publicidade dos atos processuais quando a defesa da intimidade ou o interesse social o exigirem. Nesse caso, outros interesses pblicos poderiam estar concretamente ofendidos. Segundo Justen Filho (2002, p.69), [...] o sigilo no deve ser imposto de modo arbitrrio, mas deve ser cumpridamente justificado. [...] o princpio da publicidade poder ser afastado, mas nos estritos limites da necessidade. A Lei n 10.028/00, que alterou o Cdigo Penal quanto aos crimes fiscais, em seu artigo 5, inciso I, caracteriza a no divulgao de relatrios contbeis (particularmente do Relatrio de Gesto Fiscal) como infrao administrativa contra as leis de finanas pblicas. Nos termos do 1, A infrao prevista neste artigo punida com multa de trinta por cento dos vencimentos anuais do agente que lhe der causa, sendo o pagamento da multa de sua responsabilidade pessoal.

A transparncia como princpio da gesto fiscal responsvel

No ano de 2000, com a publicao da Lei Complementar n 101, de 4 de maio, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a exigncia de transparncia recebeu um novo reforo no mbito estatal brasileiro. A LRF possui um captulo sobre o tema, intitulado de Da Transparncia, Controle e Fiscalizao (artigos 48 a 59), enquanto que sua 1 seo trata da Transparncia da Gesto Fiscal, abrangendo os artigos 48 e 49. Cruz et al (2001, p. 183) apresentam o entendimento dado transparncia na LRF da seguinte forma:
A transparncia na gesto fiscal tratada na Lei como um princpio de gesto, que tem por finalidade, entre outros aspectos, franquear ao pblico acesso a informaes relativas s atividades financeiras do Estado e deflagrar, de forma clara e previamente estabelecida, os procedimentos necessrios divulgao dessas informaes.

Desse modo, a transparncia, como princpio da gesto fiscal responsvel, pressupe a publicidade e a compreensibilidade das informaes. Esse aspecto tambm destacado pelo Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina (TCE/SC, 2000, p.14), que enfatiza que o princpio da transparncia mais amplo que o da publicidade, pois a mera divulgao sem tornar o contedo compreensvel para a sociedade no transparncia, como tambm no o a informao compreensvel sem a necessria divulgao. Ainda de acordo com TCE/SC (2000, p.14), a transparncia na LRF aparece como um mecanismo para que a sociedade possa tomar conhecimento das contas e aes governamentais. So considerados instrumentos de transparncia da gesto fiscal, conforme o artigo 48 da LRF: os planos, oramentos e lei de diretrizes oramentrias; as prestaes de contas e o

respectivo parecer prvio; o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal; e as verses simplificadas desses documentos. As bases temporais das publicaes podem ser bimestrais, quadrimestrais, semestrais e anuais. Quanto forma de divulgao, a LRF estabelece que deve ser dada ampla divulgao a tais instrumentos de transparncia, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico, como a Internet.

Conceituao de contas pblicas

O entendimento assumido para o termo contas pblicas que estas representa o conjunto de dados e informaes de natureza econmico-financeira das entidades pblicas, produzidas pelos rgos de contabilidade, planejamento e oramento. Tais informaes podem associar dados monetrios com no monetrios, de natureza financeira, oramentria e operacional. De modo amplo na administrao pblica, as contas pblicas abrangem todos os registros e demonstrativos produzidos, publicados ou no, concernentes ao passado e ao futuro, relativos ao uso dos recursos pblicos. Em termos de planejamento, abrange a Lei do Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA). Entre os demonstrativos contbeis, esto includos os elaborados em atendimento Lei n 4.320/64 e Lei Complementar n 101/00 (LRF), entre outros exigidos pelos Tribunais de Contas. Os demonstrativos de custos, baseados no sistema de custos exigido pelo artigo 50 da LRF tambm compem as contas pblicas, embora ainda pouco praticados. So dois os relatrios exigidos pela LRF em seus artigos 52 a 55: Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e Relatrio de Gesto Fiscal. Cada um composto por uma srie de demonstrativos contbeis elaborados em conformidade com orientao da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), do Ministrio da Fazenda. A prestao de contas anual tem seu contedo, no mbito do Poder Executivo Federal, orientado por Normas de Execuo da Controladoria-Geral da Unio, em atendimento ao Tribunal de Contas da Unio (TCU). Tal prestao de contas abrange o Relatrio de Gesto, as Demonstraes Contbeis e o parecer da unidade de auditoria interna, entre outros documentos. As informaes sobre as licitaes de compras pblicas podem ser includas nas contas pblicas, bem como as informaes sobre pagamentos efetuados pelos rgos pblicos.

Transparncia e compreensibilidade das informaes contbeis

Em seo anterior, quando se tratou da transparncia como princpio da gesto fiscal responsvel, o enfoque adotado foi predominantemente legal. Todavia, deixou-se claro que a transparncia vai alm da publicidade, com vinculao constitucional na administrao pblica brasileira. Uma consulta aos dicionrios de contabilidade de S e S (1995), Iudcibus, Marion e Pereira (2003), Abdel-Khalik (2004), e Zappa Hoog (2004), no retornou resultados busca pelo termo transparncia. Tal fato indica que o tema transparncia encontra-se em estgio incipiente de desenvolvimento na Cincia Contbil. Todavia, Iudcibus, Marion e Pereira (2003, p. 118) quando tratam de governana corporativa, mencionam que uma das qualidades da mesma a transparncia, fazendo uma associao direta entre esta com o termo disclosure. Segundo os autores, a governana corporativa representa um sistema que assegura aos proprietrios e demais interessados uma

gesto organizacional com equidade (fairness), transparncia (disclosure), responsabilidade pelos resultados (accountability) e cumprimento de normas (compliance). O termo disclosure pode ser traduzido como evidenciao. O nico dos dicionrios de contabilidade consultados a abordar esse termo foi o de Iudcibus, Marion e Pereira (2003). Segundo tais autores (2003, p.102), a evidenciao adequada, tambm chamada de evidenciao justa ou plena, o processo de apresentao de informaes que permitam a avaliao do sistema patrimonial e das mutaes do patrimnio, alm de possibilitar que se faa inferncias sobre o futuro. Quanto responsabilidade pelos resultados, Iudcibus, Marion e Pereira (2003, p. 10), resumem accountability como a responsabilidade do gestor profissional de prestar contas. Para Nakagawa (1998, p. 17), accountability a obrigao de se prestar contas dos resultados obtidos em funo das responsabilidades que decorrem de uma delegao de poder [...]. Hendriksen e Van Breda (1999) abordam a divulgao de informaes financeiras em captulo especfico do livro Teoria da Contabilidade. Segundo os autores (1999, p. 515), a quantidade de informao a ser divulgada depende, em parte, da sofisticao do leitor que a recebe. O FASB (Financial Accounting Standards Board) assume que a informao divulgada nos relatrios financeiros deve ser compreensvel para os que possuem um conhecimento razovel de negcios e atividades econmicas e esto dispostos a estudar a informao com diligncia razovel (SFAC 1, pargrafo 34, apud Hendriksen e Van Breda, 1999, p. 515). Desse modo, as fontes supracitadas consideram que o usurio tambm responsvel pela compreenso da informao, devendo, caso precise, estar disposto a estudar o tema. Todavia, o responsvel primrio da compreensibilidade das informaes a entidade que as divulgam. Nesse sentido, Hendriksen e Van Breda (1999) identificam trs padres de divulgao que so geralmente propostos: divulgao adequada, justa e completa. Note-se que nesse contexto o termo divulgao tem o mesmo sentido de evidenciao, conforme abordagem de Iudcibus, Marion e Pereira (2003), citados anteriormente, que identificaram a existncia da evidenciao adequada, justa e plena. De acordo com Hendriksen e Van Breda (1999, p. 515):
A mais comumente utilizada dessas expresses a divulgao adequada, mas isso pressupe um volume mnimo de divulgao compatvel com o objetivo negativo de evitar que as demonstraes sejam enganadoras. Divulgao justa e divulgao completa so conceitos mais positivos. A divulgao justa subentende um objetivo tico de tratamento eqitativo de todos os leitores em potencial. Divulgao completa pressupe a divulgao de toda informao relevante.

No que tange informao completa, vale a ressalva de se evitar o excesso de informaes, prejudicial ao entendimento. Nesta situao, informaes sem importncia podem ocultar as que realmente importam aos usurios. Hendriksen e Van Breda (1999) concluem que a divulgao deve, idealmente, ser adequada, justa e completa, no havendo diferena real entre esses conceitos, desde que utilizados no contexto apropriado. A informao que no importante deve ser omitida, no sentido de facilitar a identificao e compreenso das informaes relevantes. Destaca-se, ainda, que a evidenciao ou divulgao est intimamente ligada s caractersticas qualitativas que devem ser inerentes s informaes contbeis. De acordo com Hendriksen e Van Breda (1999), a informao deve ser relevante, oportuna, compreensvel, precisa, neutra, representativamente fiel, entre outras caractersticas destacadas na Figura 1.

Usurios de informaes contbeis

Responsveis pela tomada de decises e suas caractersticas (por exemplo, entendimento da informao ou conhecimento prvio)

Restrio Geral

Benefcios > Custos

Compreensibilidade Qualidades especficas a usurios Utilidade para a tomada de decises

Principais qualidades especficas a decises

Relevncia

Confiabilidade

Oportunidade Elementos das qualidades principais Valor Preditivo Qualidades secundrias e interdependentes Valor como feedback

Verificabilidade

Fidelidade de representao

Comparabilidade (incluindo consistncia)

Neutralidade

Limite de reconhecimento Fonte: Hendriksen e Van Breda (1999, p. 96)

Materialidade

Figura 1 Contexto hierrquico das caractersticas qualitativas da informao A divulgao das contas pblicas pressupe o fornecimento de informaes confiveis e relevantes aos interesses dos usurios, apoiando o processo decisrio, conforme ilustrado na Figura 2.

Divulgao Publicidade Acesso Linguagem Transparncia das Contas Pblicas Compreensibilidade Apresentao

Relevncia Utilidade para decises Comparabilidade Confiabilidade

Figura 2 Elementos da transparncia das contas pblicas O primeiro elemento ou dimenso da transparncia, assumido nessa incurso, a publicidade. Por publicidade, entende-se a ampla divulgao de informaes populao, propiciando-se o acesso em mltiplos meios de baixo custo e domnio dos usurios. Pressupe-se, ainda, a oportunidade das informaes fornecidas, com tempestividade e em tempo hbil ao apoio s decises. Na seo 7, adiante, trata-se de estratgias e meios de divulgao de informaes das contas pblicas aos diversos usurios, os quais so recursos sugeridos para aumentar a publicidade das contas pblicas. O segundo elemento da transparncia a compreensibilidade das informaes. Essa dimenso relaciona-se apresentao visual, incluindo a formatao das informaes (demonstrativos, relatrios, etc.), e ao uso da linguagem. Busca-se idealmente a simplicidade, a linguagem acessvel e orientada ao perfil dos usurios, no sentido de aumentar o entendimento das informaes. Conforme assumido por Hendriksen e Van Breda (1999) e pelo FASB, os usurios so co-responsveis pelo entendimento das informaes, ou seja, devem estar dispostos a ler atentamente as informaes e obter a formao tcnica necessria. Todavia, quando se transporta esse pressuposto para a divulgao de informaes de carter pblico e orientadas ao controle social, depara-se com uma barreira maior do que no contexto empresarial. Essa barreira est vinculada ao perfil e aos interesses dos usurios, principalmente quando predominam os cidados comuns. Por fim, o terceiro elemento da transparncia das contas pblicas a utilidade para decises. A utilidade est fundamentada na relevncia das informaes. A relevncia, por sua vez, pode ou no coincidir com os interesses dos usurios. Associada relevncia, est a confiabilidade das informaes a que os usurios tm acesso, ou seja, a garantia de veracidade do que divulgado. A comparabilidade deve ser propiciada entre perodos e entre entidades. Nas duas sees a seguir so identificados os principais usurios das informaes da contabilidade pblica, aos quais a administrao pblica deve atender, e tambm os meios de acesso existentes pra a divulgao das contas pblicas.

Usurios externos das contas pblicas

No Quadro 1 apresentada uma lista dos principais usurios externos dos dados e informaes contidos nas contas pblicas. Para cada usurio foram associados alguns interesses tpicos, de maneira sinttica. A partir deste quadro, percebe-se a diversidade e a amplitude de interesses dos mais variados usurios, diante das informaes da contabilidade pblica. Todavia, para tais interesses serem atendidos, os dados e informaes fornecidos devem estar revestidos de caractersticas como confiabilidade, tempestividade e comparabilidade. Adicionalmente, para uma compreenso adequada, as contas pblicas deveriam estar expressas em linguagem acessvel aos usurios, na condio de receptores da comunicao. Usurios
Cidados, Contribuintes ou Eleitores Fornecedores Sindicatos Empresrios

Sntese dos Interesses Presumveis

Exercer a participao poltica e o controle social, auxiliando a escolha e a atuao de governantes que atendam aos seus anseios. Deciso de venda ao Estado, por meio do conhecimento da demanda e da capacidade de pagamento. Acompanhamento de licitaes e de pagamentos pelos rgos pblicos. Negociar remuneraes, condies de trabalho e benefcios de servidores pblicos, de aposentados e pensionistas. Deciso de continuidade dos negcios, considerando alteraes da carga tributria e do incentivo atividade econmica pelo Estado bem como oportunidades de captao de empregados e dirigentes para os seus quadros de recursos humanos. Anlise de risco quanto compra de ttulos da dvida pblica, entre outras alternativas de investimentos afetadas pelo Estado. Acompanhar e fiscalizar a ao governamental, de acordo com suas finalidades e identificar reas ou ncleos de cooperao ou suporte para as suas atividades. Embasar suas crticas e propostas governamentais (planos de governo), inclusive atravs da alocao dos recursos pblicos em ensino, pesquisa e extenso. Desenvolver estudos acadmico-cientficos sobre o Estado, sua gesto e as finanas pblicas. Localizar oportunidades e ou concentrao dos recursos potenciais ou reais destacados para a entidade. Embasar suas decises de concesso de crdito ao Estado. Fiscalizao do uso de recursos, deciso de auxlio tcnico e financeiro, instituio ou alterao das normas vigentes. Decises sobre cooperao e auxlio financeiro, na forma de emprstimos ou doaes (transferncias). Divulgao de notcias e matrias investigativas.

Investidores (pessoas ou instituies) ONGs: Associaes, etc. Partidos Polticos Pesquisadores e Estudantes Instituies de Crdito Governos em outras esferas ou Poderes Governos estrangeiros Mdia (rdio, TV e Jornais)

Quadro 1 Usurios externos das contas pblicas e sntese de seus interesses presumveis Destaca-se, todavia, que nem sempre os usurios esto a par de suas reais necessidades de informaes para suporte s decises. Nesses casos, os usurios podem ser auxiliados por profissionais especializados e outros facilitadores na identificao de necessidades e interesses.

Estratgias de divulgao: expanso das contas pblicas na Internet

Diversas estratgias de divulgao e meios de comunicao podem ser utilizados para oferecer uma publicidade mais completa para as contas pblicas, como mostram alguns exemplos includos no Quadro 2: sabendo-se que, curiosamente, a exigncia legal continua privilegiando um jornal de pouca circulao e destacando um veculo sem impacto direto na discusso e na crtica popular, isto , o Dirio Oficial. Segundo Salomo Ribas Jnior, conselheiro do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina (TCE/SC), a melhor maneira de tornar uma informao secreta public-la no Dirio Oficial. Essa frase ilustra a compreenso de que nem tudo que pblico acessvel populao. Os meios apresentados no quadro esto classificados conforme sua natureza ou semelhana. Na listagem, encontram-se exemplos prticos j identificados na experincia brasileira, embora nem todos disseminados nacionalmente. Destaca-se que no h ordem de prioridade ou importncia para os meios de comunicao, ou seja, uns completam as limitaes dos outros. Desse modo, graas aos perfis dos usurios que se pode escolher os meios que devem ser utilizados. Por exemplo, para os usurios que acessam a Internet, essa pode ser uma boa alternativa, embora no isolada. Classificao
Meios impressos Via Internet Meios Presenciais Televiso e Rdio Meios Inovadores

Listagem de Meios
Jornais, revistas, outdoors, cartazes, murais, folhetos, cartilhas e Dirio Oficial. Pgina do municpio, Links e banners em pginas de interesse social do municpio, e-mails para cidados que se cadastrarem e formao de grupos de discusso. Reunies comunitrias e audincias pblicas. Horrio eleitoral, publicidade e pronunciamentos oficiais. Painis eletrnicos na rua e em prdios pblicos, cartilhas de cidadania nas escolas (em todos os nveis de ensino).

Quadro 2 Lista de meios para gerao de publicidade A Internet, como meio para o fortalecimento das relaes entre o governo e o cidado, tem sido alvo de muitos estudos atuais. A esse respeito, destaca-se a atuao do Congresso de Informtica Pblica (CONIP), principal frum brasileiro de discusso e apresentao de iniciativas de modernizao do servio pblico, atendimento ao cidado, gesto administrativa e das finanas pblicas. No entanto, menos de 12% da populao brasileira usuria da Internet, gerando o chamado apartheid digital. E as limitaes de acesso rede no terminam a. Desses usurios, grande parte ainda desconhece os potenciais da rede mundial de computadores e as pginas governamentais no esto em sua rotina na navegao, mesmo por questes culturais. (Fonte??) A primeira iniciativa legal no sentido de incorporar a obrigatoriedade da divulgao de informaes das contas pblicas na Internet surgiu por meio da Lei n 9.755/98, que criou a pgina da Internet Contas Pblicas (<www.contaspublicas.gov.br>). Nessa pgina, todas as entidades gestoras de recursos pblicos so obrigadas a disponibilizar determinadas informaes oramentrias e financeiras mensalmente. Desse modo, esto abrangidas as entidades pblicas das esferas federal, estadual e municipal, da administrao direta e indireta, autrquica e fundacional, de todos os Poderes. No sentido de orientar a correta utilizao da pgina Contas Pblicas, o Tribunal de Contas da Unio (TCU), editou a Instruo Normativa n 28, de 5 de maio de 1999 e a Portaria n 275, de 14 de dezembro de 2000. A implementao da pgina pode ser feita, segundo o TCU (2004), com recursos prprios, mediante contratao de empresas especializadas, utilizando-se de associaes ou

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mediante parceria com quaisquer outras entidades pblicas ou privadas. As pginas podem ser armazenadas em computador prprio ou em computador de provedor. Todavia, o TCU (2004) destaca que no foram estabelecidas punies relativas ao descumprimento da IN TCU 28/99 e que entidades que aderiram ao uso de sistemas corporativos da Administrao Pblica, conforme definies contidas na IN TCU 28/99, esto dispensadas de publicar as informaes supridas pelos respectivos sistemas. Na pgina Contas Pblicas encontram-se informaes sobre: balanos oramentrios, compras, contratos, demonstrativos de receitas e despesas, execuo dos oramentos, oramentos anuais, recursos repassados, transferncias da Unio e tributos arrecadados. No entanto, uma consulta pgina revela o estgio incipiente de evoluo digital dos milhares de entes e rgos pblicos brasileiros. ainda comum a ausncia dos dados exigidos, enquanto outros apresentam informaes incompletas. Mais do que uma exigncia legal, a publicao de informaes na Internet pode ser uma opo de poltica de gesto. Destaca-se o papel da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), do Ministrio da Fazenda, incumbida da consolidao nacional e por esfera de governo, das contas dos entes da federao. De maneira mais ampla, o Ministrio das Cidades, antiga Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano, utilizando-se de dados da STN, do IPEA e do IBGE, entre outros, disponibiliza o Sistema Nacional de Indicadores Urbanos (SNIU). Tal servio rene informaes sobre demografia, perfil scio-econmico da populao, saneamento bsico, transporte pblico, habitao e eleies. A divulgao de informaes governamentais na Internet est inserida dentro das iniciativas de Governo Eletrnico (E-gov). Particularmente nas relaes do tipo governocidado (G2C) e governo-empresa (G2B). Para seus idealizadores, o E-gov pode ser compreendido como uma ferramenta democrtica de capacitao poltica da sociedade. Como iniciativa de E-gov, destaca-se o Redegoverno, um portal de servios e informaes do governo brasileiro e o portal Obrasnet (<www.obrasnet.gov.br>), que disponibiliza diversas informaes sobre obras pblicas realizadas e em andamento, do Governo Federal, entre muitas outras.

Algumas prticas e limitaes verificadas na transparncia

Seguem alguns exemplos e situaes verificadas na realidade brasileira de limitaes na transparncia das contas pblicas, sem a pretenso de esgotar as possibilidades. a) Relatrios elaborados exclusivamente para atendimento legislao: demonstrando falta de preocupao com os interesses e necessidades dos usurios. Observa-se a ausncia de resumos, concluses e glossrios, que poderiam facilitar a compreenso das contas pblicas. b) Relatrios sem ateno esttica: encontram-se demonstrativos com letras de tamanho reduzido, apenas nas cores preta e branca, e sem grficos ou outras formas de ilustraes. c) Uso de meios restritivos para acesso: publicao das contas pblicas no Dirio Oficial, bem como em outros meios fora do acesso da maioria da populao, constituindo restrio ao acesso s informaes. d) Pginas na Internet com erros: verificou-se no Municpio de Florianpolis, no ms de junho de 2005, que a maioria dos links (coneces) da sua pgina na Internet referentes s contas pblicas estavam desativados. Isto caracteriza uma falsa publicidade do que deveria ser divulgado com o uso da Internet. Em outros

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momentos, verificou-se a impossibilidade de impresso de relatrios disponveis, em funo de erros na configurao dos arquivos digitais em formato html. e) Informaes incorretas, incompletas e desatualizadas: so situaes em que os demonstrativos distorcem e prejudicam a anlise. freqente a ausncia de notas explicativas junto aos demonstrativos contbeis. Deste modo, o ente pblico no est cumprindo a legislao nem atendendo os interesses dos usurios. Tambm comum a presena de relatrios referentes apenas ao ltimo ano, ou referentes apenas a perodos anteriores ao mais recente, que impedem a percepo da evoluo e da atualidade. Num estudo feito por Platt Neto, Cruz e Vieira (2004) junto Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC), foram verificadas diversas limitaes na divulgao das contas pblicas da instituio com o uso da Internet, tais como: a) b) c) d) e) f) g) h) i) informaes incompletas e desatualizadas; dados em sries histricas descontinuadas; links inexistentes (quebrados); carncia de grficos; identificao parcial (incompleta) de demonstrativos e tabelas; ausncia de notas explicativas; ausncia de glossrio de termos tcnicos; no utilizao da Homepage Contas Pblicas, do TCU; ausncia de explicaes metodolgicas para apurao de custos.

Todavia, os referidos autores (2004) destacam que tambm foram identificadas qualidades em algumas prticas de publicidade adotadas pela instituio, e que alguns dos problemas constatados estavam associados reestruturao administrativa decorrente da mudana de reitor, no ano da realizao do estudo.

Consideraes finais

A transparncia na legislao brasileira considerada um princpio da gesto fiscal responsvel, inserido a partir da Lei de Responsabilidade Fiscal, ligado ao princpio constitucional da publicidade. Em consulta literatura acadmico-cientfica, constatou-se que o tema transparncia encontra-se em estgio incipiente de desenvolvimento na Cincia Contbil. Todavia, a transparncia associa-se a conceitos como governana, evidenciao e responsabilidade pelos resultados, nas abordagens das fontes consultadas. A partir da anlise desenvolvida, concluiu-se que a transparncia pressupe trs elementos ou dimenses: a publicidade, a compreensibilidade e a utilidade para decises. Cada elemento complementa e interage com os outros para que a transparncia seja plenamente propiciada. Quanto publicidade das informaes, tratou-se de estratgias de divulgao das contas pblicas, destacando a expanso recente do uso da Internet. No sentido de orientar o fornecimento de informaes teis, foram identificados os usurios das informaes das contas pblicas num nvel amplo e seus interesses tpicos.

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No que concerne compreensibilidade das informaes, apontou-se que o responsvel primrio a entidade que as divulgam. Todavia, os usurios devem dispor de conhecimentos mnimos e disposio para estudar as informaes com diligncia. As prticas apresentadas de divulgao caracterizam algumas limitaes comuns na transparncia governamental relacionadas s contas pblicas. Deste modo, a transparncia das contas pblicas est limitada e pode, portanto, ser aprimorada. Para pesquisas posteriores, recomendada uma anlise das caractersticas qualitativas das informaes das contas pblicas, visando o atendimento aos interesses dos usurios. Para isso, ser necessrio realizar pesquisas junto aos usurios das informaes. Nesse sentido, ressalta-se a necessidade de cotejar os dados financeiros contemplando as mltiplas dimenses de anlise: social, ecolgica, tecnolgica, poltica, econmica, demogrfica, cultural e legal. Destaca-se, por fim, a necessidade da criao, mediante o desenvolvimento de futuras pesquisas, de um modelo para a avaliao da transparncia das contas pblicas, que contemple as dimenses e variveis relevantes identificadas. Desta forma, ser possvel orientar o gestor pblico no sentido de aperfeioar a ao estatal, visando uma transparncia adequada que favorea o exerccio do controle social.

10 Referncias ABDEL-KHALIK, A. Dicionrio enciclopdico de contabilidade. So Paulo: Atlas, 2004. 424 p. BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. _______. Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964. Estatui normas gerais de direito financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos estados, dos municpios e do Distrito Federal. _______. Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituio Federal, institui normas para licitaes e contratos da Administrao Pblica e d outras providncias. _______. Lei n 9.755, de 16 de dezembro de 1998. Dispe sobre a criao de "homepage" na "Internet", pelo Tribunal de Contas da Unio, para divulgao dos dados e informaes que especifica, e d outras providncias. _______. Lei n 10.028, de 19 de outubro de 2000. Altera o Decreto-Lei n 2.848/40 (Cdigo Penal), e Lei n 1.079/50, e o Decreto-Lei n 201/67. _______. Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2001 (Lei de Responsabilidade Fiscal). Estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e d outras providncias. CGU Controladoria-Geral da Unio. Presidncia da Repblica. STJ: Sete ministros j votaram pela divulgao dos relatrios da CGU. Notcias de 23/09/2004. Disponvel em: <http://www.presidencia.gov.br/cgu/noticias/2004/noticia06404.htm>. Acesso em: 15 out. 2004. COMPRASNET Portal de Compras do Governo Federal. Pagina na Internet. Disponvel em: <http://www.comprasnet.gov.br/>. Acesso em: 15 out. 2004.

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