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GIS EM PREFEITURAS: UMA AVALIAO DOS TRABALHOS DO IBAM

Marcos Villela Romay Conde Resumo A contextualizao administrativa do geoprocessamento e suavizao de seus impactos na cultura institucional das Prefeituras vem sendo maior preocupao do IBAM no desenvolvimento de seus trabalhos na rea de geoprocessamento. Visando uma maior integrao das Unidades Administrativas, optou-se pela montagem de um ncleo multidisciplinar e a definio de rotinas relativas manuteno e manipulao dos dados, de acordo com o processo j existente nas Prefeituras. Todas estas medidas resultam muito mais num processo do que num projeto especfico, mas com o imperativo de resultados prticos a curtssimos prazos. O GIS aqui entendido antes como instrumento de modernizao administrativa num momento em que todo o setor pblico passa por mudanas estruturais, com a crescente municipalizao de polticas e terceirizao de servios. Introduo O IBAM decidiu investir na tecnologia de Sistemas Geogrficos de Informaes (GIS), em meados de 1992, quando pretendia desenvolver um suporte poderoso s atividades de planejamento territorial e de poltica tributria. Passaram-se 4 anos desde ento e alguns trabalhos puderam ser realizados com sucesso, confirmando as expectativas iniciais, como o Cadastro Tcnico Multifinalitrio - CADATEC nos Municpios de Santa Cruz do Sul RS e Mogi das Cruzes - SP. Alm destes, outros trabalhos foram importantes para uma reavaliao da metodologia aplicada e do papel que o IBAM vislumbra para os GIS nas Administraes Pblicas, como os levantamentos institucionais em 13 Prefeituras visando a implantao de um sistema integrado de informaes, previsto pelo componente de mapeamento digital do Projeto de Despoluio da Baa de Guanabara. A avaliao dos trabalhos realizados em Santa Cruz do Sul e Mogi das Cruzes permitiu, portanto, o necessrio feed back relativo metodologia, sempre buscando melhor adequar a tecnologia s reais condies da Prefeitura. Contexto GIS e Prefeituras A dcada de 90 reservou ao geoprocessamento seu momento mais promissor no Brasil. O Congresso GIS Brasil 97 vem confirmar que, cada vez mais, aumenta o nmero de usurios de Sistemas de Informaes Geogrficas e suas aplicaes multiplicam-se para alm das fronteiras acadmicas e tecno-cientficas. No coincidententemente, este perodo foi tambm caracterizado pelo novo perfil dos Municpios brasileiros, fortalecidos politicamente pela Constituio de 1988. Ao mesmo tempo em que se ampliaram as competncias dos Municpios dentro do processo de descentralizao administrativa e de municipalizao de polticas pblicas, as Prefeituras, consolidando-se enquanto instncia de poder mais prxima do cidado e diretamente responsvel pelo seu bem-estar, so, cada vez mais compelidas a encontrar caminhos de modernizao para prestar melhores

servios populao. A funo do GIS tende a se ampliar na medida que as Prefeituras vo assumindo novos papis no processo de municipalizao de polticas pblicas, especialmente no controle da terceirizao e concesso dos servios. Novas regulaes sero agora mais necessrias para acelerar uma nova etapa de flexibilizao das empresas estatais e seus mtodos de gesto. Nesta pauta esto includos a privatizao e as diferentes formas de terceirizao, como a concesso de servios pblicos e os contratos de gesto.1 Neste quadro, o geoprocessamento e, particularmente, os GIS significam muito mais que alternativas tecnolgicas de apoio s atividades da Prefeitura. So instrumentos de modernizao, articulao institucional (interna e externa Prefeitura) e descentralizao administrativa que reforam a absoro do conceito de territrio dentro da Administrao Pblica. Praticamente todos os servios pblicos so passveis de serem apoiados por GIS: pavimentao de vias, varrio de logradouros, coleta de lixo, transportes coletivos, gua, drenagem, esgotos, habitao, iluminao pblica, energia, telecomunicaes, etc. Mesmo variando de regio para regio, a tendncia de municipalizao exigir, por parte da Prefeitura um monitoramento eficaz das aes e acesso s informaes necessrias no somente ao controle, mas principalmente ao planejamento do servio e formulao de polticas, porque j so vrios os agentes prestadores de servio atuando sobre o mesmo territrio e este nmero tender sempre a aumentar na medida que o processo de terceirizao for se consolidando. Neste Sentido, a discusso sobre intercmbio de bases de dados que vem sendo defendida pela RBGeo, alm de fundamental por aspectos operacionais de vital importncia poltica. H muito o que se avanar na questo. J so conhecidas algumas exitosas experincias de convnios entre concessionrias e Prefeitura para implementao de projetos comuns na rea de geoprocessamento. Em todas estas situaes cabe ressaltar o amadurecimento tecnolgico e a eficiente infra-estrutura das Prefeituras envolvidas, o que refora ainda mais a necessidade de um amplo processo de modernizao e eficientizao das Administraes Municipais. Condies para Implantao do GIS Nas Prefeituras, onde as aes esto voltadas primordialmente para o binmio populao - territrio, os GIS podem assumir dimenses das mais variadas. Para alm de todas as aplicaes, o IBAM defende que o geoprocessamento em Prefeituras deve ser implantado levando em considerao o papel institucional que o GIS deve assumir na organizao administrativa da Prefeitura. Esta viso global de Administrao Pblica imprime um ritmo diferente daqueles advindos da simples adoo de uma alternativa tecnolgica, remetendo a questo para o campo poltico-administrativo. De fato, na era da informao, o grau de complexidade das circunstncias que exigem rpidas tomadas de deciso tende a aumentar. Como resposta a este processo, as Prefeituras e outras instituies se vem obrigadas a recorrer a novos recursos tecnolgicos. A utilizao de tal recurso deve estar condicionado, portanto, a um processo de descentralizao que delegue instncias tcnicas perifricas capacidade de intervir e decidir sobre uma determinada questo, caso contrrio, haver, num certo momento, a saturao dos centros de poder e o engessamento da mquina administrativa. De acordo com este contexto, aconselhvel que os projetos
1 Silva, Hlio Eduardo da: Concesso de Servios Pblicos no Brasil. IPEA / ENAP / IBAM : Subsdios para Reforma do Estado, vol. 2, Rio de Janeiro, IBAM, 1994. p.xi.

para utilizao de GIS por Prefeituras se orientem segundo alguns princpios metodolgicos: Apresentar resultados prticos num prazo compatvel com o perodo de gesto, ou seja, o geoprocessamento tem de ser incorporado na cultura administrativa da Prefeitura o mais rpido possvel. Isso no se dar se a tecnologia ficar enclausurada numa sala de tcnicos ou em fase de estudos infinda, sob pena de paralizao ou desvalorizao poltica do empreendimento. Nestas circunstncias, o espectro da descontinuidade administrativa sempre invocado para justificar as experincias interrompidas sem, no entanto, se questionar os reais produtos da experincia. Planejamento prvio cuidadoso com clara definio de competncias, bem como avaliao permanente dos resultados, visando, sempre que necessria, a correo dos rumos do projeto e sua flexibilizao no tratamento de heterogeneidades. No caso do projeto realizado pelo IBAM em Mogi das Cruzes a formao de um ncleo de geoprocessamento multidisciplinar, formado por tcnicos de vrias secretarias revelou-se fundamental para a continuidade dos trabalhos. Tal estratgia visa garantir o espao poltico de cada uma unidade envolvida, bem como sua contribuio efetiva para a implantao do GIS, superando a ausncia de intercmbio entre as Secretarias. Adaptar a estrutura administrativa da Prefeitura aos novos tempos da informao, fazendo com que diferentes reas dialoguem horizontalmente entre si. A necessidade de integrao , na verdade, simples reflexo do momento de multidisciplinaridade por que vm passando todas as instituies na era da informao. Neste ponto fundamental o apoio da rea de informtica, mesmo que terceirizada, tanto na implantao como na manuteno da base de dados. Se, por um lado, o geoprocessamento impe a multidisciplinaridade ao projetar e simular a cidade virtual, de modo a manipular um largo espectro de informaes, por outro a informtica, inerente ao processo, exige uma adequao destas informaes para o processamento e, conseqentemente, a modelagem desses dados. Este quadro, no entanto, no impe que o geoprocessamento esteja estruturalmente sob a competncia da rea de informtica, apenas refora a necessidade de cmaras ou ncleos administrativos com profissionais de diferentes perfis e formaes. Instituir e gerenciar uma base cartogrfica nica para todas as Unidades Administrativas, evitado o efeito produzido por diferentes abordagens espaciais e implementando um processo de integrao intra-institucional a partir do territrio. Numa mesma Prefeitura existem vrias sistematizaes de territrios que resultam, muitas vezes, em cidades totalmente distintas. Na Secretaria de Planejamento, encontraremos uma cidade retalhada por zonas urbanas, de acordo com usos permitidos e ndices de ocupao estabelecidos pela legislao. Na Secretaria de Fazenda, teremos os setores ou zonas fiscais, definidos segundo uma planta genrica de valores imobilirios, e um cadastro de informaes sobre contribuintes e imveis. A Secretaria de Obras trabalha muitas vezes segundo microbacias hidrogrficas. Existem ainda os distritos de sade, reas de planejamento, regies administrativas... Forar uma padronizao sem considerar sries histricas e o modus operandi de cada Unidade Administrativa um erro. O planejamento do projeto aqui torna-se fundamental, principalmente para dar ao GIS um carter mais genrico na Prefeitura, aumentando seu potencial de retorno do investimento. O que se pretende, na verdade, a integrao dos modus operandi em benefcio da gesto do territrio. A diversidade sempre existir, mas a representao do territrio, atravs do geoprocessamento, deve estar prxima do reconhecvel, do intercambivel e de uma

operacionalizao mais ampla. Maximizar a utilizao da tecnologia na Prefeitura. Ainda que hoje a enorme oferta de software e hardware venha reduzindo alguns custos na implantao, a canalizao deste instrumental para uma nica Unidade Administrativa no justifica os custos do projeto. Neste aspecto importante enfatizar que o goeprocessamento e, particularmente, o GIS precisam perder seu carter estritamente tcnico que, muitas vezes, o torna assunto de iniciados. fundamental que reas como sade, educao e assistncia social, de grande importncia poltica, sejam imediatamente beneficiadas pelos projetos e, num tempo relativamente curto, apresente resultados objetivos, no somente para a Prefeitura mas, principalmente para a populao. O retorno poltico do investimento geralmente ter maior repercurso que os benefcios tcnicos e, s vezes, at financeiros. Evitar expectativas que no dependam exclusivamente da tecnologia e do mtodo de implantao. bastante comum que se faam promessas de aumento da arrecadao do IPTU, reduo da evaso de receitas, etc. quando, na maioria das vezes, o problema reside em inadequaes do Cdigo Tributrio Municipal ou do prprio Cadastro Imobilirio. Nestes casos, a simples adoo do geoprocessamento no resolver a questo. Apesar de no existirem dvidas quanto aos benefcios trazidos pelo geoprocessamento para o recadastramento imobilirio, preciso flexibilizar esta relao e repensar tanto a metodologia do cadastro como, principalmente, o volume de informaes necessrias para o clculo do valor do imvel. De nada adiantar a tecnologia se os procedimentos de manuteno dos dados falho e complexo. O recadastramento imobilirio, mesmo quando realmente necessrio, j custoso e desgastante politicamente com ou sem geoprocessamento. Com relao a este assunto, convm remeter ao texto de Clodoveu Davis, Geoprocessamento municipal: simplificar para viabilizar2, onde o autor ressalta, inclusive, que um grande subconjunto de aplicaes GIS municipais no necessita do detalhamento cartogrfico refinado para se viabilizar. (...) As oportunidades de incremento de receita via IPTU, por exemplo, esto mais relacionadas com a atualizao cadastral do que da cartografia digital. Esta ateno especial para com a implantao do GIS no deve complexific-lo, no entanto. Trata-se simplesmente de inser-lo numa dimenso maior, aumentando, de um lado, sua abrangncia prtica e de outro, contextualizando-o dentro do processo poltico de descentralizao administrativa. O GIS, nesta tica, transforma-se num instrumento efetivo de modernizao da Administrao Municipal. Mas como entender descentralizao aliada implantao de um GIS? Descentralizar a administrao, democratizar a informao e comutar o territrio. Esta deve ser a linha norteadora para a implatao do GIS. Mas este caminho vivel para as Prefeituras brasileiras? No estariam, muitas delas, alijadas do processo de modernizao devido escassez de recursos? Na verdade, o maior desafio do processo no est exatamente nos investimentos em recursos humanos, equipamentos e sistemas, mas sim na vontade poltica em implement-lo, ainda que a longo prazo. Tal viso deve ser analisada sob o crivo da realidade e do mito.

2 Davis Jr., Clodoveu: Geoprocessamento municipal: simplificar para viabilizar, in Revista Fator GIS, no 13, Editora Sagres,
Curitiba - PR. Abril/maio de 1996.

Reformulao de Prticas Administrativas O estgio incipiente de algumas Prefeituras quanto informatizao e cadastro pode at ser benfico, se apresentar menores resistncias aos novos mtodos que devero ser adotados. A geocodificao dos logradouros e os procedimentos de recadastramento imobilirio em Santa Cruz do Sul, por exemplo, foram desenvolvidos prevendo a implantao de um GIS e a criao de um Centro de Informaes para o Planejamento, com autonomia para relacionar-se com as concessionrias de servios pblicos e demais Unidades Administrativas. A Prefeitura dispe hoje de uma infra-estrutura que foi definida para estruturar os processos de democratizao da informao e modernizao administrativa. Mas isto apenas o incio. Recentes estudos vem sendo realizados no IBAM para dar uma dimenso ainda maior cidade virtual, do ponto de vista administrativo, com reformulao de mtodos para elaborao de plantas de valores, monitoramento dos servios pblicos, fiscalizao, planejamento ambiental e territorial, pesquisas scio-econmicas, etc. A cada desdobramento multiplicam-se as interfaces, de modo que se ramifica ainda mais a estrutura do sistema de informaes. A cidade virtual gerada pelo GIS deve fomentar uma nova relao espao-tempo-prticas administrativas, desdobrando-se para alm dos limites do mapa, atuando como uma matriz de percepes, avaliaes e aes, que pode, a um s tempo, ser posta para trabalhar de maneira flexvel para realizar tarefas infinitamente diversificadas e ser, em ltima instncia, engendrada a partir da experincia material de estruturas objetivas e, portanto, a partir da base econmica da formao social em questo.3 Essa matriz nada mais do que o reflexo de uma ao imperativa no sentido do intercmbio, da comunicao, da fragmentao que hoje alcana, inclusive, as esferas do poder. Seu habitat o espao descentralizado, interativo e veloz. A superao dos paradigmas da cidade virtual exige a aceitao da diversidade, da multidisciplinaridade e da horizontalidade das aes administrativas, pr-condies dos tempos em que vivemos. Uma anlise mais atenta sobre as rotinas de uma Prefeitura indicar exatamente aonde e de que forma o GIS poder contribuir no processo de descentralizar a administrao, democratizar a informao e reformular algumas prticas administravias, como nas seguintes situaes: atualizao de dados cadastrais da Secretaria de Fazenda via processos de aprovao de projetos. Apesar de complemantares, dificilmente as duas rotinas caminham juntas, provocando defasagem no Cadastro Imoblirio. Quanto melhor e mais eficiente for este intercmbio maior confiabilidade ter o Cadastro e mais rentabilidade se obter em sua utilizao; reformulao dos critrios de avaliao do imvel, evitando dados superficiais relativos construo e que nunca so atualizados, como tipo de esquadrias, forro, cobertura, etc. Se j difcil para a Prefeitura conseguir manter-se atualizada com relao ao nmero de imveis existentes, o que dizer do tipo de revestimento que cada um possui? O geoprocessamento permite a incluso e anlise de fatores mais relacionados ao entorno do imvel e qualidade de vida do bairro, reduzindo o

3 Harvey, David: Condio Ps-Moderna. So Paulo: Edies Loyola, 1989. p.202.

volume de informaes e revolucionando a cobrana de IPTU; unificao e padronizao da toponmia e das sistematizaes do territrio a partir da sobreposio de setores fiscais, censitrios, zoneamento, distritos sanitrios, bairros, etc. A codificao de elementos cartogrficos e localizao geogrfica de eventos deve ser a mesma para todas as Unidades Administrativas; monitoramento e difuso, via sistema e/ou mapas, dos projetos em andamento na Prefeitura e concluso de obras de infra-estrutura que alterem tanto a qualidade de vida do bairro como o valor dos imveis ali localizados, alimentando o sistema de IPTU e a gesto de instrumentos de controle urbanstico; subsidiar a elaborao de novos instrumentos de controle do uso do solo ou o acompanhamento daqueles vigentes atravs da disponibilizao de informaes relativas planta de valores, loteamentos, existncia de infra-estrutura, etc. bem como disponibiliz-los ao setor responsvel pela aprovao de projetos; definio de roteiros e mtodos de fiscalizao de IPTU, ISS, obras, vigilncia sanitria, etc. e retroalimentao do sistema para manuteno e atualizao dos dados; espacializao dos dados do oramento municipal, de acordo com a localizao de equipamentos urbanos, bairros, setores fiscais, zoneamento e cruzamento com indicadores scio-econmicos, fomentando o processo de participao e de difuso das informaes.

Assistncia Tcnica e Capacitao A alternativa de trabalho do IBAM junto s Prefeituras de um projeto assistido de Cadastro Tcnico Multifinalitrio, com a capacitao da equipe tcnica local para operao do GIS e desenvolvimento de aplicaes especficas de geoprocessamento, com acompanhamento sistemtico e suporte tcnico, de acordo com Plano de Trabalho definido em comum. Tal orientao metodolgica visa uma melhor adequao aos tempos da equipe local, flexibilizando a relao IBAM-Prefeitura. Nestes trabalhos procurou-se desencadear todo o processo a partir da formao de um ncleo multidisciplinar, integrado por tcnicos de diferentes reas da Prefeitura, numa relao horizontal, evitando desperdiar tempo com o lento fluxo de informaes hierarquia acima, ou de ordens hierarquia abaixo. (...) No mundo de hoje, as coisas simplesmente funcionam melhor se os funcionrios pblicos tiverem autonomia para tomar algumas decises por conta prpria.4 O objetivo tornar a Prefeitura mais gil na tomada de deciso, mais eficiente nos servios que presta e mais sintonizada com o momento tecnolgico, integrando setores de meio ambiente, cadastro imobilirio, legislao urbanstica, servios pblicos (infra-estrutura), sade, educao e desenvolvimento econmico. Para tanto, deve-se garantir a capacitao da equipe local em geoprocessamento, de modo que esta assuma, com autonomia, o prprio desenvolvimento do GIS, desburocratizando as relaes na Prefeitura e tomando, em tempo hbil, durante a realizao dos trabalhos, as decises que se fizerem necessrias ao seu prosseguimento.
4 Osborne & Gaebler: Reinventado o Governo. Braslia: MH Comunicao, 1995. p. 274.

O bom andamento do projeto depende substancialmente do pleno envolvimento da equipe local, principalmente porque o ritmo de trabalho ser determinado em funo do aproveitamento no treinamento e dedicao para alm dos dias de visita dos tcnicos do IBAM. Convm destacar a necessidade das Prefeituras diversificarem mais seus quadros tcnicos, especialmente no aspecto qualitativo, investindo na aquisio de tcnicos nas reas de cartografia, geografia, sociologia e urbanismo, valorizando a atividade de planejamento. O geoprocessamento s ir aumentar, cada vez mais, a demanda por especialistas e cada viso distinta do territrio s vir a diversificar a utilizao da tecnologia. A autonomia do ncleo de geoprocessamento, no entanto, dever estar limitada a um locus administrativo definido. Se ficar dentro desta ou daquela Secretaria o que menos importa de incio, desde que cumpra seu objetivo principal que seria o de promover a convergncia de conceitos e conhecimentos ora estanques e desdobr-los em sistematizaes territoriais que possibilitem o georreferenciamento das informaes a serem compartilhadas. O interesse poltico que projetos desse tipo levantam tm de ser contornados com cautela e, no raro, pode-se optar por vincul-lo ao Gabinete do Prefeito, como forma de garantir sua maior mobilidade sem apropriao por este ou aquele setor. Concluso Em fim chega-se ao real dimensionamento poltico do GIS em Prefeituras. Para que servem afinal? Para monitoramento das aes de saneamento e das redes de infraestrutura? Para anlises espaciais com a finalidade de se redimensionar tributos? Para apoiar aes de planejamento territorial? Para subsidiar estudos epidemiolgicos? Tambm. Mas todas estas aplicaes partem de dois suportes bsicos: um territrio especfico e um gestor adequado. Na integrao entre unidades administrativas de uma Prefeitura, concessionrias de servios pblicos, agentes financiadores, empresas privadas, institutos de pesquisa, etc. encontraremos o territrio como suporte das aes empreendidas ou em planejamento. Estas se daro aonde e para quem? Sobre cidades estanques, construdas sobre necessidade, lgica e mtodo de gestores distintos? Se o gestor de sade necessita de dados referentes existncia ou no de saneamento bsico, no compete a ele produzir estes insumos como tambm no cabe companhia de energia eltrica ou Polcia Militar nomear logradouros. O volume de recursos dispensados em iniciativas isoladas de mapeamento e identificao do territrio construiu inmeras cidades, mas no tornou nenhum desses atores auto-suficientes. Informao e ser poder. No caso, poder sobre a cidade. Mas no h informao sem intercmbio, alis, o futuro da informao circular como uma mercadoria, para ser trocada. Em vez de serem difundidos em virtude do seu valor formativo ou de importncia poltica (administrativa, diplomtica, militar), pode-se imaginar que os conhecimentos sejam postos em circulao segundo as mesmas redes da moeda (...) ou seja, conhecimentos trocados no quadro da manuteno da vida cotidiana versus crditos de conhecimento com vistas a otimizar as performances de um programa.5
5 Lyotard, J.Franois: A Condio Ps-Moderna. Rio de Janeiro: Jos Olimpio, 1990, p. 7.

As transformaes que ocorrero nas Prefeituras em decorrncia do aumento de suas competncias e importncia poltica exigir, de um modo ou de outro, que se encontrem alternativas para a modernizao. O geoprocessamento j tem seu espao garantido enquanto tecnologia de apoio s vrias atividades da Prefeitura. Espera-se que possa consolidar-se tambm como agente fomentador de uma nova realidade administrativa.

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