El Proceso de Descentralizacin en Bolivia

Antecedentes El problema confrontado por las sociedades industrializadas al final de la dcada de los setenta no fue simplemente el resultado de una poltica equivocada, es decir, del fracaso del keynesianismo; el problema era de naturaleza estructural. Desde 1974, el mundo industrializado haba intentado ajustarse al hecho de que los 20 aos de crecimiento sin precedentes luego de la Segunda Guerra Mundial, correctamente denominados la Epoca Dorada, haban terminado2 . El impacto petrolero de 1972, conjuntamente con la recesin global ms profunda desde la Gran Depresin, hizo destacar la urgencia de embarcarse en reformas estructurales de gran envergadura. Los ajustes deban efectuarse en las relaciones entre los poderes industriales en s mismos. Uno de tales ajustes era la adopcin de tasas flotantes de cambio para reflejar el fracaso de Estados Unidos en controlar la inflacin y su declinante poder econmico, en contraste con la creciente influencia de Japn y de la Comunidad Europea. Apoyndose en el financiamiento externo, muchos pases continuaron viviendo ms all de sus posibilidades, creando as condiciones econmicas insostenibles que requeriran de futuros ajustes econmicos y sociales de mucha mayor magnitud que los experimentados en las sociedades industriales. El primer gran problema consisti en que, a pesar de que el acceso a los prstamos comerciales contribuy a detener un agudo deterioro de los estndares de vida en el corto plazo, los gobiernos que se endeudaron alcanzaron niveles de deuda bajo trminos desfavorables tan altos que inmediatamente se vieron incapacitados para cumplir con sus obligaciones financieras. El segundo gran problema consisti en la persistencia del deterioro en los trminos comerciales, particularmente para los productos primarios. como indica un reciente estudio del Fondo Monetario Internacional (FMI), los trminos de negociacin para las exportaciones no petroleras han declinado en un 4 5% desde 1986.3 En el plano nacional, la revolucin de Abril de 1952, signific un cambio de rumbo en la Visin como pas, por lo que histricamente Bolivia pas de ser un pas oligrquico, a tener una visin democrtica y moderna4 . Sin embargo, Bolivia transita hacia la modernidad en un periodo bastante crtico entre 1950-1982, donde comienza la crisis de la deuda externa en Latinoamrica y donde Bolivia pasa por su peor crisis econmica de su historia con la mayor inflacin del hemisferio en el perodo 1982-1985. Las estrategias econmicas diseadas por la CEPAL en la dcada del 50, empiezan a fallar y Latinoamrica al igual que Bolivia asumen ajustes de tipo estructural que conducen al pas a la dcada del 90 donde se efectan las reformas descentralizadoras. Tomamos para referencia el anlisis que hace Sachs, sobre las perspectivas de Latinoamrica para el Siglo XX 5:" Podemos estar seguros que las reformas realizadas hasta hoy, durante los aos ochenta y noventa, no son todava suficientes para crear economas dinmicas y en crecimiento en el futuro. Los soportes cientficos y tecnolgicos de las economas siguen siendo muy poco profundos. La calidad de la educacin es todava muy pobre y est an distribuida de manera poco equitativa". A estos factores aadimos el problema cada vez ms

complejo de la corrupcin, aspecto que indudablemente retrasa a Bolivia como pas que necesita urgentemente de un despegue hacia la modernidad. El proceso de planificacin estratgica en Bolivia tiene como antecedentes la Estrategia decenal de 1960, La Estrategia del Desarrollo Econmico y Social de 1970, las polticas de ajuste estructural de mediados de los 80s y el nuevo proceso de Participacin Popular y Descentralizacin administrativa a partir de 1994, que contribuye al desarrollo de un nuevo sistema de Planificacin descentralizada y participativa6 . Posteriormente entre 1997 al 2000 se han desarrollo procesos de Dilogos Nacionales I y II, un nuevo marco de relacionamiento de la cooperacin internacional, el PGDES 1997-2002 fue sustituido por el Plan Operativo de Accin 1997-2002 y como resultado del 2 Dilogo Nacional y otros procesos de consulta ciudadana se disea la Estrategia de Reduccin de Pobreza (EBRP). El contexto boliviano Bolivia desde la implementacin del proceso de ajuste estructural en Agosto de 1985, ha tenido un avance sustancial en lo que se refiere al control de la inflacin y al manejo de los instrumentos macroeconmicos, consolidando la estabilidad econmica. La puesta en prctica de las estrategias diseadas hacia el desarrollo sostenible, ha tenido avances en los procesos participativos locales y municipales; aunque lentos y dbiles a nivel central y departamental, en razn a problemas de gobernabilidad y creciente burocratizacin del aparato del estado, as como la apertura a procesos de consulta y dilogo con la ciudadana que se han expresado en los resultados de las estrategias de biodiversidad, cambio climtico y de participacin popular, y reduccin de pobreza9. A pesar de los esfuerzos de ajuste estructural y de las estrategias elaboradas, la pobreza continua siendo el principal problema del pas. A lo cual se asocia los procesos de creciente contaminacin de los suelos y el agua fruto de la actividad econmica. Procesos en Bolivia En 1992 la aprobacin de la Ley 1333 de Medio Ambiente y sus reglamentos a partir del 1993-1995, constituye un momento de avance significativo en la transicin del concepto de recursos naturales en el sector agropecuario, hacia un concepto integral de medio ambiente. En el Plan PGDES (1994-1997), desarrollado al inicio de la administracin, se incorpora por primera vez el concepto del desarrollo sostenible, ms all de ser una propuesta de concepto sobre el DS es un instrumento de concertacin social que orienta y ordena los procesos de reformas emprendidas por el Plan de Todos y representa un hito importante en el cambio de concepcin y metodologa de planificacin. Complementariamente se desarrollan cambios institucionales como la creacin del Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente.

La aprobacin de varios instrumentos como la Ley del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), El sistema nacional de areas protegidas, la ley Forestal, la reforma educativa, la reforma de salud y el proceso de capitalizacin, constituyen hitos en el proceso de reformas, que contribuyen al desarrollo sostenible. La insercin del tema ambiental en el Plan General de Desarrollo Econmico y Social PGDES (1997-2002) y en el Plan Operativo de Accin (1997-2002) elaborado por la Vicepresidencia de la Repblica, dentro del pilar oportunidad, como corolario del Ier Dilogo Nacional efectuado en 1997. Posteriormente se desarrolla el 2 Dilogo Nacional cuyas conclusiones servirn de base para la elaboracin de la Estrategia de reduccin de Pobreza. Poltica Econmica y ajuste estructural14 En el ao 2000 Bolivia cumple quince aos realizando grandes reformas estructurales en un ambiente democrtico. La primera generacin de reformas incluy la unificacin del tipo de cambio, la eliminacin de las restricciones a las importaciones y al movimiento de capitales, la promocin de la inversin extranjera, la simplificacin del sistema tributario, la eliminacin de precios oficiales y la liberacin de las tasas de inters. Todas estas medidas lograron restablecer la estabilidad econmica, estimular un moderado crecimiento y reducir el dficit fiscal. Sobre esta base, Bolivia inici la segunda generacin de reformas, entre las que se encuentran la Descentralizacin, la privatizacin y capitalizacin de empresas pblicas, la Reforma Educativa y la Reforma del Estado. La crisis internacional originada en el sudeste asitico en 1997 y su posterior repercusin en la regin a travs de la crisis en el Brasil durante la gestin de 1998, repercutieron en el comportamiento de la economa boliviana durante 1999. Esta crisis tuvo un marcado rezago en el caso boliviano, ya que se explica por la precariedad del sistema financiero local, poco desarrollado y poco articulado a los mercados internacionales. A pesar del tiempo transcurrido y el esfuerzo realizado por el pas, as como el fuerte apoyo de la Comunidad Internacional, los resultados en el rea econmica y social no han sido los esperados. El crecimiento ha sido moderado y si bien los indicadores sociales han mejorado, cerca del 63% de la poblacin an es pobre y la mayora de los indicadores sociales muestran que el pas contina estando entre los ms pobres de la regin. Esta situacin se explica, en primer lugar, porque las condiciones iniciales a partir de las cuales se inici el ajuste se caracterizaron por una brecha significativa en el desarrollo de los recursos humanos, una alta proporcin de poblacin en el sector agrcola de subsistencia, una difcil situacin geogrfica y una infraestructura poco desarrollada. En segundo lugar, no obstante los esfuerzos del pas y la Cooperacin Internacional, los problemas de gobernabilidad y debilidad institucional continan obstaculizando el desarrollo, las reformas tales como la del Servicio Civil, del Sistema Judicial y la Descentralizacin son de importantes experiencias. En tercer lugar, las reformas orientadas a promover el crecimiento econmico (privatizacin y capitalizacin de empresas pblicas, Reforma Educativa, Descentralizacin Administrativa, Reforma de Salud, Reforma de Pensiones), estn generando procesos para desarrollar las

capacidades y destrezas, queda como reto el promover un cambio de estilo de la gestin pblica, que se exprese en cambio de actitudes y comportamientos.15 Crecimiento de la economa El crecimiento de la economa, mostr el nivel ms bajo desde el ajuste llevado a cabo en Agosto de 198516 A pesar del incremento del precio internacional del petrleo y su impacto directo en los precios de los derivados de hidrocarburos y las tarifas del transporte, la inflacin se mantuvo baja debido a la cada en los precios de los productos agrcolas, a la escasa variabilidad de los precios de productos industriales y a la menor demanda interna. La inflacin acumulada en 1999 fue 3.13%, menor a la registrada en 1998 (4.43%) e inferior al 5% establecido como meta en el programa econmico con el Fondo Monetario Internacional (FMI); comparada con los niveles histricos fue la ms baja registrada en los ltimos 30 aos. Sector Fiscal An cuando el Gobierno realiza importantes esfuerzos por mantener la disciplina fiscal, el dficit se ha elevado como consecuencia del costo de la Reforma de Pensiones y de la menor dinmica de la economa, ocasionando menores recaudaciones tributarias, en particular, de impuestos internos y aduaneros, ocasionando una disminucin de la presin tributaria de 19.6% del PIB en 1998 a 18.0% del PIB en 1999.Similar situacin se verific en el comportamiento de los gastos fiscales, los cuales disminuyeron de 31.0% del PIB en 1998 a 30.7% del PIB en 1999. Este desempeo se explica principalmente por la reduccin en el gasto corriente (de 24.7% del PIB en 1998 a 23.4% del PIB en 1999), especialmente por la cada en las transferencias corrientes y servicios personales. El dficit fiscal fue financiado en mayor proporcin con recursos externos (2.3% del PIB), coadyuvando a atenuar las presiones inflacionarias y sobre las tasas de inters domsticas; el financiamiento interno (1.5% del PIB), se obtuvo a travs de la emisin de Bonos a favor de las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFPs) por un monto de Bs905.2 millones ($us.155 millones), en 1999. PGDES 1994-199724 El PGDES 1994, fue elaborado al inicio de la gestin incorporando el concepto del Desarrollo Sostenible, un enfoque orientado al desarrollo econmico con nfasis en el sector productivo, integrado con el desarrollo humano y teniendo como eje el desarrollo sostenible. En 1993, la nueva administracin, lanza una nueva propuesta al pas, llamada Plan de Todos, que plantea la dinamizacin del crecimiento, la democratizacin del patrimonio de las empresas pblicas a travs de la capitalizacin, un fuerte estmulo a la inversin privada, el apoyo a las exportaciones y otras medidas como la participacin popular.

En este primer ao de gobierno, las propuestas del Plan de Todos fueron llevadas a la prctica en su fase inicial, constituyendo un proceso de democratizacin que articula las siguientes reformas:

La reforma de la Constitucin Poltica del Estado, que moderniza la estructura institucional del pas, especialmente la del sistema judicial, reconoce la diversidad socio cultural, y facilita la descentralizacin del Estado fortaleciendo la administracin departamental y a los gobiernos municipales, sin que la Repblica pierda su carcter unitario. La reforma del Poder Ejecutivo, que sistematiza la accin gubernamental en busca del crecimiento econmico, la equidad social y el uso racional de los recursos naturales, como fines articulados entre s. La capitalizacin, que posibilita la participacin privada en los sectores productivos estatales, con el propsito de generar inversin y transferencia de tecnologa, lo que resultar en la elevacin de la tasa de crecimiento y en la mejora de las condiciones de insercin laboral. La reforma del sistema de pensiones, mediante la capitalizacin individual y la distribucin de acciones provenientes del proceso de capitalizacin de las empresas pblicas, para lograr una mayor cobertura, una mejor administracin, fomentar el ahorro nacional y estimular la creacin de un mercado de capitales. La participacin popular, que constituye la ms importante redistribucin del poder poltico y econmico desde 1952, pues reasigna recursos de la coparticipacin tributaria al rea rural y a las provincias, donde se registra la mayor pobreza, y transfiere autoridad y responsabilidad a los barrios y comunidades, para que sean stos lo que definan sus prioridades y fiscalicen el correcto uso de sus recursos. La reforma educativa, que establece la enseanza bsica en la lengua materna, reconociendo el carcter pluricultural y multitnico de la sociedad boliviana, y reorienta los recursos en favor de la educacin primaria. Esta reforma adecuar la formacin de los recursos humanos a las demandas culturales y a las necesidades productivas de la sociedad.

La superacin de la pobreza, el perfeccionamiento de la democracia, la equidad social y el crecimiento econmico en un marco de uso adecuado de los recursos naturales, son las tareas que se propona enfrentar PGDES 1997-2002 El Plan General de Desarrollo Econmico y Social, es un Plan que est inserto en la reforma de la Constitucin boliviana de Agosto de 1994 25. Este Plan con el ttulo de Pas Socialmente Solidario, se establecen como ncleos estratgicos el Pilar Oportunidad y Potenciamiento y Transformacin Productiva y a la geston ambiental extensiva. En la Tabla siguiente se sistematizan los principales instrumentos para la generacin de planes, programas, estrategias y polticas en el sector medio ambiente.

Subsector/Area Marco Planes/Acciones/Polticas Legal/Estrategias 1. Gestin de Calidad Ambiental

Fortalecer la capacidad del Estado en materia de planificacin, gestin corriente y control de la calidad ambiental, capacitando a agentes polticos y privados Se complementar el marco legal y normativo Las polticas estn definidas en el Captulo 18 de la Agenda 21 Global. Los recursos hdricos constituyen un bien pblico, y deben servir bajo criterios de sostenibilidad, tanto para los usos humanos, como a aquellos relativos al crecimiento econmico. En la planificacin integrada de las cuencas y sistemas hidrogrficos, se incorporarn los parmetros del ordenamiento territorial y las polticas de poblacin. Las polticas instrumentales estn basadas en la Agenda 21. Se necesita que estas polticas se incorporen en los PDMS y PDDEs. Se crearn espacios participativos entre el gobierno, sociedad civil y empresa privada. Se fortalecera el Servicio Nacional de Areas Protegidas (SERNAP Se formularn los criterios integrales y especficos de sostenibilidad ambiental para el desarrollo de los sectores econmicos y sociales. Se crearn instrumentos, para la introduccin de la poltica de Educacin para el Desarrollo Sostenible (EPDS) en el proceso de la Reforma Educativa. Se formular un sistema de capacitacin en la gestin ambiental. Se desarrollarn capacidades cientficas en la gestin ambiental.

2. Gestin de Recursos Hdricos

Ley de Aguas en proyecto26 Ley de Ordenamie nto Territorial (LOT) en proyecto.

3. Gestin de la Diversidad Biolgica

Ley de Biodiversid ad en proyecto

4. Areas transversales

Se dar especial atencin al financiamiento de la gestin ambiental a travs de las Fundaciones 27

Fuente: PGDES, 1997-2002 La Descentralizacin en el Contexto Nacional e Internacional La literatura existente sobre descentralizacin suele enfatizar la importancia de estos procesos para el desarrollo y la democratizacin de los pases. Sin embargo, la descentralizacin no es una panacea, es apenas un marco jurdico legal que, bajo determinadas condiciones, puede facilitar el desarrollo. En que medida se acompaa la transferencia de competencias con los recursos necesarios, y que formas de participacin social se preveen, son dos cuestiones bsicas para evaluar y diferenciar las distintas experiencias de descentralizacin. El enfoque de la "va boliviana" de descentralizacin, comparativamente con otros pases, es una apuesta bastante radical a la democratizacin. 1. La Agenda de la Descentralizacin Descentralizacin y colonialismo

La descentralizacin es una de las principales reformas polticas de las ultimas dos dcadas en el mbito mundial. Se estima que en los ltimos anos mas del 80% de los pases en desarrollo con mas de 5 millones de habitantes comenzaron a reformar las estructuras centralistas que la mayora de ellos heredo y arrastro desde los tiempos coloniales. Tambin en los pases del ex bloque socialista se planteo la descentralizacin. Sin embargo, la eliminacin del centralismo estatal tan rgido como autoritario, desencadeno un proceso acelerado de desmembramiento de Estados y exacerbacin de nacionalismos que parecan superados hace tiempo. La creacin de mini-Estados, pero mas aun las guerras cruentas en lo que fue la URSS o la desintegrada Yugoslavia, tienen mltiples causas histricas, econmicas y tambin religiosas, que no deslegitiman la descentralizacin pero que tampoco pueden ser analizadas separadamente. En todo caso, son ejemplos patticos de que la descentralizacin no tiene, necesariamente, y siempre el desenlace deseado.

El rol de la cooperacin internacional En la mayora de los pases, la descentralizacin se asumi por iniciativa propia, sea porque los gobiernos comprendieron la urgencia de modernizar los Estados o porque la oposicin de \a sociedad contra el centralismo gubernamental lo impuso. Pero tambin jugo un rol importante la poltica del Banco Mundial y de la mayor parte de la cooperacin internacional que alientan y financian estos procesos de descentralizacin, para que estos Estados se modernizaran y volvieran mas eficientes en la administracin de los servicios pblicos y para promover procesos de desarrollo. Otra expectativa fue que la descentralizacin permitiera disminuir la brecha entre Estado y Sociedad y, con ello, controlar los alarmantes niveles de corrupcin. Descentralizacin y globalizacin Resulta casi paradjica la simultaneidad de procesos de descentralizacin y globalizacin y que sean las mismas instancias multi y bilaterales que promuevan ambos. La globalizacin implica un continuo y acelerado proceso de concentracin de recursos naturales, econmicos y financieros, y por tanto tambin de poder poltico como capacidad de decidir la suerte de los pases, por encima de sus fronteras y gobiernos. La descentralizacin es justamente un proceso contrario, de delegacin de poder y del manejo de recursos, mas cercano a la poblacin y sus necesidades. Para muchos, esta supuesta paradoja no es mas que un proceso complementario, resumible en el eslogan de "pensar global - actuar local", asociado al otro de la "aldea global". No cuestionan la concentracin y dolarizacin de riquezas y poder, ni tampoco las consecuencias de pobreza y perdida de desarrollo para la gran mayora de los pases y de la poblacin de esta "aldea global". Para otros, la descentralizacin es una pieza de la globalizacin, ya que puso fin a la era de los Estados Nacionales y su organizacin generalmente centralista. Desde esta perspectiva, se subraya el peligro de que la descentralizacin sea parte del paquete neo-liberal y la consecuente intencin de desligar al Estado de sus responsabilidades sociales. Pese a estas criticas y preocupaciones, ciertamente fundadas, por lo general se coincide en la valoracin de los procesos de descentralizacin como Descentralizacin y participacin social Detrs de esta tendencia "global" de descentralizacin, se advierte una enorme diversidad de concepciones y practicas para llevarla adelante. Esta diversidad responde a la diversidad de contextos y problemas de cada pas en concreto, pero mas aun refleja la voluntad de gobiernos y polticos para decidir las formas y alcances de la descentralizacin.

Estudios serios dan cuenta de la relacin estrecha entre democracia y descentralizacin. En los pases mas democrticos predominan procesos de descentralizacin mas profundos y participativos; en cambio, los gobiernos y Estados mas autoritarios se limitan a simples ejercicios de ingenieria1 estatal, sin trastocar las relaciones de poder y exclusin social. Un ejemplo pattico es la descentralizacin que el rgimen de Pinochet implemento en Chile, incluso mucho antes que en la mayora de los pases vecinos. Esto prueba que la descentralizacin no es por si y automticamente una reforma que ample la participacin social y con ello, la democratizacin. Es un mecanismo que tambin puede funcionar a la inversa, para conservar y cimentar formas antidemocrticas de poder. Es por ello, que el tema de fondo y distintivo entre los diferentes modelos de descentralizacin es el nivel de participacin social que facilita o dificulta, la contribucin real que haga al desarrollo social y a la democratizacin de los pases. Esta relacin estrecha -pero no automatica- entre descentralizacin y democratizacin es otro elemento que explica la importancia de propuestas y estrategias de empoderamiento de y desde la sociedad civil. 2. La va boliviana En comparacin con los pases vecinos Bolivia inicio relativamente tarde el proceso de descentralizacin, con la aprobacin de la Ley de Participacin Popular (LPP) en abril de 1994 y la Ley de Descentralizacin Administrativa (LDA) en Julio de 1995. No hubo una sola causa por la que los gobiernos postergaran la descentralizacin en Bolivia. Una fue, sin duda, el predominio de regimenes autoritarios que no conciliaban la idea de reducir y redistribuir el poder centralizado, pero, tambin haba preocupacin de que en un pas de tan marcadas diferencias socioculturales y econmicas y de tan poca integracin real pudiera darse el mismo proceso de desintegracin y desmembramiento ocurrido en muchos de los pases del ex-bloque socialista Estos temores tenan peso en la definicin de la descentralizacin "va municipal". Sin embargo, ni las razones pragmticas ni el inicio tardo quitan merito al modelo boliviano de descentralizacin que ha ganado incluso notoriedad internacional. El modelo boliviano de descentralizacin reconoce la autonoma poltica de los municipios, establecida ya anteriormente por otras leyes, aunque solo tenia importancia para las ciudades, agregando los siguientes elementos que le dan singularidad:

Nueva divisin poltico administrativa del pas

La ampliacin de la estructura abarco municipal al conjunto del pas sobre la base de las secciones provinciales existentes, creando de esta manera 314 municipios. A diferencia del

pasado, cuando municipio era sinonimo de ciudad, se opto entonces por municipios territoriales que abarcan areas urbanas y rurales.

Distribucion y descentralizacion de fondos publicos

La modificacin del anterior sistema de coparticipacin tributaria basada en el concepto del lugar donde se tributaba. Este modelo anterior que nicamente beneficiaba a las grandes ciudades fue cambiado por el principio de la distribucin proporcional al numero de la poblacin (es decir, "per capita"). Pero adems se incremento el porcentaje de la coparticipacin tributaria a favor de los municipios del 1 0 al 20%. Con ambas medidas, se inicio un enorme proceso de redistribucin de recursos financieros pblicos, anteriormente en manos del gobierno central, y que ahora se reparten en beneficio de las regiones rurales.

Transferencia de competencias a los municipios

Entre las principales responsabilidades que se transfieren del Estado central hacia los municipios, esta la administracin y el mantenimiento de los caminos vecinales. El mejoramiento de la infraestructura de los establecimientos de educacin y salud (el pago de sueldos y otros gastos sigue a cargo del gobierno central). Adems de estas competencias, la Ley de Participacin Popular asigna al municipio como una de sus funciones fundamentales la promocin del desarrollo econmico-social

La participacin social en los municipios

El punto de mayor singularidad y que justifica el nombre de Participacin Popular para la descentralizacin y municipalizacion en Bolivia, es el reconocimiento jurdico de las comunidades campesinas, indgenas y barrios urbanos como "sujetos" de este proceso y la amplia participacin que les asigna en la planificacin de los recursos pblicos municipales y en el control de la gestin municipal. Se reconoce a las Organizaciones Territoriales de Base (OTB, que es el nombre genrico para las distintas formas organizativas como ayllus, sindicatos agrarios o juntas vecinales) como interlocutores y se crean comits de vigilancia, compuestos por los representantes de cantones o distritos municipales, para facilitar la articulacin entre sociedad y gobierno municipal.

Descentralizacin de los departamentos

Este modelo municipalista se complementa con la Ley de Descentralizacin Administrativa que delega funciones importantes (como la comunicacin vial, electrificacin y el apoyo a municipios) y tambin una parte importante de recursos pblicos del gobierno central hacia las prefecturas. Es una descentralizacin meramente administrativa, como indica el mismo nombre, sin autonoma poltica. Es decir, es el presidente del gobierno central quien nombra

al prefecto, a diferencia de los municipios donde la poblacin elige directamente al gobierno municipal. La nica concesin a la participacin social en los departamentos es la constitucin de los Consejos Departamentales, conformados por los delegados de las provincias elegidos por los Concejos Municipales respectivos. 3. Algunas Tendencias Seis anos desde que se inicio la descentralizacin en Bolivia es un tiempo muy corto para evaluar un proceso de tal complejidad y cambios tan profundos. No se justifican las generalizaciones apresuradas, sea para realzar o para impugnar este proceso, porque las expectativas iniciales no eran realistas, o porque simplemente no se coincida polticamente. Por lo mismo, aqu no pretendemos mas que un balance parcial y preliminar de algunas tendencias. Es una sntesis que nos ayuda a precisar el contexto del empoderamiento y la democratizacin del poder local. Pero, al mismo tiempo, nos tiene que afinar la vista para reconocer las potencialidades y las amenazas que existen y condicionan el futuro desenlace de este proceso. Cuales son las Tendencias?

En la participacin social En la gobernabilidad en los municipios En la capacidad de resolver las nuevas responsabilidades

1. La participacin social El tema de la participacin es el rasgo mas llamativo de la descentralizacin boliviana y el que tambin mayor expectativa despert en la poblacin nacional y tambin en mbitos internacionales. Es el aspecto que identificamos como esencial para la democratizacin del poder local, que por lo mismo es la pieza central de la Pirmide de Empoderamiento que presentamos en el Capitulo 2. Pese a la tendencia predominantemente alentadora en el rea rural, existe otra tendencia no menos importante de ausencia o de formas distorsionadas de participacin en el rea urbana. Es una tendencia que amenaza al conjunto del proceso, no solamente a las ciudades, porque es all donde se concentra la mayor parte de la poblacin, y tambin el poder. No coincidimos con la afirmacin de algunos de que la Ley de Participacin Popular "sirve para el campo, pero no para las ciudades", aunque realza una tendencia que debera ser analizada y encarada para asegurar la sostenibilidad del proceso. Es por ello que abordamos ligeramente este tema.

En contraste con el campo, la ciudad da poca la importancia de la cultura organizativa. La ausencia del Estado fue una de las razones para que las comunidades campesinas e indgenas mantengan esta cultura organizativa y de tal forma aseguren su sobrevivencia, material y tambin cultural. En cambio, en el acelerado y accidentado proceso de urbanizacin haba que construir una nueva tradicin organizativa, aunque la migracin del campo a la ciudad ayuda a no tener que partir de cero. Una prueba de eso son los vecinos de barrios pobres, en su mayora migrantes bastante recientes, que se organizan para resolver por si mismos en "accin comunal" algunos problemas. Pero la falta de actitudes similares en barrios mas acomodados y de mayor tradicin urbana, tambin nos muestra que las ciudades no favorecen el desarrollo de organizaciones territoriales. Las razones por las que se opto por un modelo nico y exclusivo de representacin por medio de las organizaciones territoriales es un tema complejo y contradictorio. El hecho incuestionable es que el principio territorial se adecua y responde a la tradicin rural, pero plantea muchas dificultades para la participacin en las ciudades ya que desecho la tradicin de organizacin sindical y gremial all existente. El gobierno reconoce estas dificultades y de alguna manera, es por ello que creo en la nueva Ley de Municipalidades un "Consejo Consultivo" con representantes de las diversas organizaciones "funcionales". Esta ampliacin puede favorecer a la participacin social en las ciudades, pero al mismo tiempo encierra el peligro que diluya la participacin de las comunidades al dar cabida a otras organizaciones. Estos problemas desnudan las enormes diferencias que existen entre el campo y la ciudad. Pero tambin muestran que la generalizacin del principio territorial, como nico valido para la participacin popular, no fue acertada. El reconocimiento que la LPP da a la diversidad de organizaciones territoriales existentes (ayllus, sindicatos, capitanas, juntas vecinales, etc.) es un acto importante de respeto cultural frente a las organizaciones rurales, pero no logra hacer justicia con la tradicin de participacin social en los centros urbanos. Este aspecto fue cuestionado a un inicio de la participacin popular, particularmente por los sindicatos, gremios y grupos de mujeres. Transcurridos seis anos, es irrefutable que la opcin territorial favoreci a las organizaciones del campo, pero que tambin debilito la participacin social en las ciudades, e incluso de las organizaciones "funcionales" del campo que quedaron marginadas de este proceso tan importante de participacin popular.

En la mayora de los municipios no terminan de funcionar los Comits de Vigilancia. Al presentar la Pirmide del Empoderamiento, se profundizo sobre las causas y posibles salidas de este problema. 2. La gobernabilidad en los municipios La complejidad del tema de la gobernabilidad es tan grande que no puede ser debidamente profundizada en el marco de este anexo. Sin embargo, tampoco es eludible del todo, porque el funcionamiento y las caractersticas del sistema poltico de los municipios son condicionantes esenciales para el empoderamiento y la democratizacin del poder local. Con estos limites puestos en claro, constatamos las siguientes tendencias:

Mas all de la autonoma poltica de los municipios y de la mayor cercana entre Sociedad y Estado, existe la gran condicionante del monopolio de los partidos polticos para gobernar. Con ello, la crisis de los partidos y del sistema poltico como tal, no podra estar ausente en los municipios. En una reciente evaluacin del gobierno se habla de un 20% de municipios que no funcionan, mostrando adems la directa relacin entre niveles de participacin y gobernabilidad.

Las causas e implicaciones de cada uno de estos puntos es enorme. Aqu nos permitimos saltar por encima y sacar dos conclusiones:

Para perfeccionar y profundizar la Ley de Participacin Popular, se plantea la urgencia de cambiar la exclusividad de representacin poltica por los partidos, necesidad tan evidente que ya se ha incorporado a la agenda de los debates pblicos. En muchos otros pases, funciona la democracia municipal sin obligatoriedad de partidos. Por tanto, no es una Utopia que tambin Bolivia se plantee este paso, modificando la Constitucin Poltica del Estado. La participacin social es una condicin esencial para la gobernabilidad, porque la capacidad del sistema poltico de auto-transformarse es mnima. Sin presin y decisin de la sociedad de poner fin a inestabilidad y a la impunidad de actos irregulares y corruptos, difcilmente se avanzara en este camino.

3. La capacidad de los municipios de resolver sus nuevas competencias Lo dicho arriba, tambin vale para este punto: es un tema complejo que aqu tan solo nos cabe enunciarlo resaltando la importancia que tiene la existencia de resultados tangibles y mejoras concretas, para que la poblacin no pierda la fe que puso en el proceso de municipalizacion y participacin popular. Los puntos mas mencionados y criticados son:

La poca capacidad institucional de los gobiernos municipales para encarar sus responsabilidades y las nuevas tareas que tienen por delante. Esto se constata especialmente en los municipios pequeos. La persistencia de mltiples formas de corrupcin e ineficiencia en los gobiernos municipales, a pesar del control social creado. La insuficiencia de recursos para encarar inversiones mas grandes y necesarias para responder ante las expectativas de la poblacin y ante los requerimientos del desarrollo de un "municipio productivo" o "municipio competitivo".

El ltimo punto probablemente sea el ms difcil de resolver; ya que se supone que el tiempo ayudara a dar solucin a los dos primeros. Pese a que los fondos siempre son insuficientes en comparacin a las necesidades, y mas aun en un pas tan pobre como Bolivia, hay mucho que se puede y debe hacer. Por ejemplo:

Que las prefecturas no despilfarren y malgasten los recursos y dejen de ser botn de los partidos polticos. Que sean capaces de articular planes regionales en coordinacin con los municipios y los apoyen realmente, contribuyendo al desarrollo del pas. Que lo mismo tambin se cumpla al interior de los Fondos de Desarrollo, como FIS, FDC, ahora DUF), FNDR. Ellos tienen la responsabilidad de canalizar fluida y transparentemente los recursos de la cooperacin internacional, en base a las demandas de los municipios, antes que ser instrumentos de polticas recentralizadoras que se intenta aplicar desde el gobierno. Por una serie de factores, muchos de ellos coyunturales los recursos de que disponen estas instancias representan atrs muy altas que pueden incidir significativamente en el mbito municipal. Que la poblacin le ponga el hombro al desarrollo municipal y no espere que todo caiga de arriba. Esto pasa por fortalecer las organizaciones sociales representativas, el mejoramiento de la participacin en los procesos de planificacin y control social y tambin por aspectos tan simples como el cumplimiento de sus obligaciones tributarias.

Existen muchos otros temas que quedaran por tocar y analizar como la urgente metropolizacion de las principales ciudades, los procesos de distritacion, la constitucin de mancomunidades entre municipios, el ordenamiento territorial y otros. Sin embargo, el propsito no era este, sino el de hacer algunos apuntes complementarios del contexto donde se desarrolla nuestra propuesta. Las breves pinceladas expuestas permiten tener un cuadro general que resalta la pertinencia de nuestra propuesta. Sin ser el nico, el desafo del empoderamiento de las organizaciones sociales, y especficamente de las organizaciones campesinas e indgenas es vital para consolidar el proceso de descentralizacin municipal y profundizarlo, hacindolo mas democrtico, participativo y eficiente. Solo as se podrn plasmar las oportunidades de desarrollo equitativo y sostenible en los municipios.

El proceso de descentralizacin

La descentralizacin en Bolivia tiene antecedentes histricos a lo largo de su vida republicana, donde hubieron varios intentos de descentralizarla polticamente, sin embargo el modelo de Estado Unitario define las caractersticas de la Repblica, por lo cual el proceso de descentralizacin28 adopta el modelo de descentralizacin administrativa va prefecturas, y por va local mediante los Gobiernos Locales. Descentralizacin poltica va la Ley 1544 creando 314 Gobiernos Municipales con autonoma tcnica, administrativa y de gestin. La Constitucin Poltica del Estado, la misma que define al pas como un Estado unitario, y cuyo territorio se divide polticamente en Departamentos, Provincias, Secciones de Provincias y cantones29 (ver mapa en el anexo). La Ley de Participacin Popular, continua y profundiza la reforma del rgimen municipal iniciada en 1985 con la Ley Orgnica de Municipalidades30, la misma que posibilit la aplicacin del rgimen municipal autnomo establecido en la Constitucin Poltica del Estado. El objetivo general de la Ley de Participacin Popular, es el de promover y consolidar la participacin ciudadana en la vida jurdica, poltica y econmica del pas, induciendo a perfeccionar la democracia representativa, reduciendo la jurisdiccin de los gobiernos municipales a las secciones de provincia. El proceso de la participacin popular, contina profundizndose, requiere ampliar el proceso de descentralizacin: a travs de las Prefecturas que sirva de enlace entre las polticas de gestin gubernamentales y los 314 municipios creados con la participacin popular31, as como la articulacin de mancomunidades de municipios, para desarrollar mayor capacidad de gestin y negociacin32. Se plante el rol de la Prefectura, como una instancia articuladora entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos locales, con el fin de restablecer la unidad de la administracin poltica y econmica en los departamentos. Es por esta razn que el 18 de Julio de 1995, el Congreso aprueba la Ley 1654 de Descentralizacin Administrativa. El Prefecto cuenta con un Consejo Departamental que es fiscalizador y est conformado por representantes de las provincias y cantones, Finalmente el 1997, el Gobierno promulg la Ley de Organizacin del Poder Ejecutivo (LOPE), que modifica las competencias establecidas en la Ley de Descentralizacin, trmites de registro de comercio, derecho de autor, marcas y patentes que vuelven a recentralizarse. En 1999 se promulga la nueva ley de municipalidades 2028, en es. Esta ley tiene como particularidades un mayor fortalecimiento del control social a travs de los Comits de Vigilancia y se introduce como sector el tema medioambiental, as como se ajusta el concepto de la censura constructiva que afecta la gobernabilidad de los Municipios.

Conclusiones y recomendaciones

Efectuando un anlisis de las estrategias que se han implementado en Bolivia, ENDS, ERP y CDF y de los horizontes de visin que se tiene, una limitante muy importante sigue siendo la dimensin medioambiental para integrar el desarrollo sostenible. De las tres estrategias analizadas, obviamente la que toma ms en cuenta esta dimensin es la ENDS, aunque es importante reconocer que en el caso boliviano, tanto la ERP como el CDF tienen una lnea expresa de Recursos Naturales y Medio Ambiente que es importante destacar. Sin embargo ms all de la mera insercin de esta dimensin se encuentra el problema an no resuelto entre el crecimiento econmico y la degradacin ambiental, contradiccin que a nuestro juicio necesita tiempo para ser resuelta en un contexto de proceso. En el caso boliviano, se sigue constatando la poca atencin que se le d al problema medioambiental, tanto en esferas de gobierno, as como en la propia sociedad civil, y no se ve la ligazn estrecha que existe entre la degradacin ambiental y la pobreza. Este tema multivariable, no ha sido bien estudiado en la EBRP y debe merecer a nuestro juicio de un nuevo anlisis para dar sostenibilidad a esta visin. Dentro de las acciones que se han dado en el marco jurdico del proceso de descentralizacin en Bolivia, se encuentra la limitante poltica, donde los sucesivos gobiernos que lleguen a la administracin del Estado deban tratar de evitar sucesivos cambios de estructura del poder ejecutivo nacional y departamental, que hacen que las normas sectoriales queden obsoletas en su marco institucional. Dentro este contexto es importante fortalecer la presencia de la planificacin estratgica del estado a travs del MDSP o en su defecto ver la posibilidad de reponer el antiguo Ministerio de Planificacin. De acuerdo a las evaluaciones realizadas en las Prefecturas, se demuestra que existe un divorcio entre la poltica nacional sobre Desarrollo Sostenible, y las actividades y prioridades, que las Prefecturas desarrollan en cada departamento. Por esta razn es muy importante que el MDSP difunda extensamente el Plan de Accin Ambiental de Bolivia III una vez que se finalice su redaccin. De esta manera la dimensin ambiental igualara en atencin a las otras dos dimensiones (econmica y social) para su tratamiento equitativo e integrado. Como sucede en casi todo el Poder Ejecutivo, la disponibilidad de recursos del MDSP no es la suficiente. Este aspecto no tiene adems correlacin con los Planes Operativos Anuales y la asignacin que pueda dar el Ministerio de Hacienda a los distintos proyectos aprobados. EL MDSP, no ha concluido con los Planes de Uso de Suelo, (PLUS) en varios Departamentos del pas, adems de no existir una relacin metodolgica, entre el PLUS y el PLOT, para apoyar el diseo del segundo una vez aprobada la Ley de Ordenamiento Territorial. Sobre el nuevo rgimen forestal, existe una demora preocupante, ya que el mismo no da los resultados esperados, lo cual se debe fundamentalmente a las reglas para el manejo forestal que imponen nuevas obligaciones a los empresarios. El desconocimiento de la Ley Forestal y sus Reglamentos en las Prefecturas y municipios es notorio, por ello la estrategia nacional debe ser finalizada en consulta con las Prefecturas, para que stas se involucren mejor en el manejo forestal. Falta elaborar estrategias forestales departamentales, promocin de inversiones para el sector y apoyar a los municipios en el cumplimiento de sus propias funciones.

No existe fortalecimiento a las Unidades Ambientales Prefecturales (UAPs) y peor a las Unidades Ambientales Municipales (UAMs), tanto en Recursos Humanos como en apoyo financiero. Existe una marcada descoordinacin entre entes de los tres niveles de la administracin del Estado. Se debe fortalecer la inversin pblica en el Servicio Nacional de Areas Protegidas (SERNAP), donde se debe agrupar el manejo de las reas por Distritos optimizando, as los recursos humanos y proseguir con la bsqueda de financiamiento externo. En este contexto es necesario regular el funcionamiento de los Comits de Gestin de reas protegidas, instrumento que tiene necesariamente incorporar mayor participacin de la sociedad civil.

Bibliografa 1. Achieving Sustainability, Povertry Elimination and the Enviroment. DFID, Department for International Development, Abercrombie House, Glasgow UK, (2000) Anbal Aguilar, Ministerio de la Presidencia de la Repblica Subsecretario de coordinacin Gubernamental 1.- Memorias Presidenciales 1994-1995. 2.Experiencias de Planificacin Estratgica en Bolivia, 1995. 3.- Seminario de Planificacin Estratgica GTZ-SCG. Informes de Consultoras, Banco Mundial, BID y GTZ Alvarez Gantier Daniel Agenda Estratgica de Concertacin, BID 929/MDSP, Abril 2000 Banco Mundial (BM) Aspectos de Gestin Ambiental: Consolidando resultados pasados y garantizando sus sostenibilidad en el futuro, Direccin sectorial AL y el Caribe, (1997) 5.- Estrategia concertada de la sostenibilidad medioambiental en Bolivia, Documento de Trabajo Noviembre 2000 4. 5. 6. 7. 8. Barbier, EB Valuing Enviromental Funtions: Tropical Wetlands, Land Economics, (1994) Bernardo R.Valdivia DesarrolloSostenible, reto del siglo XXI Clayton D. Barry El reto hacia delante, IIED, Londres 2000 Filion&Sprecher; Reveeling the economic value of Biodiversity, in Biodiversity in Canada, 1999 Reed David Ajuste estructural, ambiente y desarrollo Sostenible, Fondo Mundial para la naturaleza, CENDES, Nueva Sociedad, Caracas Venezuela (1996)

2.

3. 4.

9.

MDSP/VPEPP, Direccin de Participacin Popular,Unidad de Planificacin Participativa Guia de Planificacin Participativa en Areas Rurales, La Paz, Agosto 2000. Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificacin (MDSP), Viceministerio de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Desarrollo Forestal, Direccin de Biodiversidad, Bases para el diseo de la Estrategia Nacional de Conservacin y uso sostenible de la Biodiversidad y Plan de Accin, Memoria, Pando Junio 2000. Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificacin (MDSP),VMARNDF Estrategia Nacional de Implementacin de la Convencin Marco de las NN.UU. sobre el Cambio Climtico-ENI, La Paz 2000 Ministerio de la Presidencia, Viceministerio de Coordinacin Gubernamental. Direccin General de Coordinacin con la Administracin Nacional. Sistema de Seguimiento y Evaluacin del Proceso de Descentralizacin; Sector Medio Ambiente, La Paz, Agosto 2000. Plan General de Desarrollo Econmico y Social (PGDES), 1997-2002 Bolivia hacia el Siglo XXI, Presidencia de la Repblica, Octubre 1997 OECD, Organization Draft Guidelines on Poverty Reduction; Documento para discusin en la reunin de expertos de Paris, Diciembre 2000. OECD. Organization for Economy Cooperation and Development. PovertyEnviroment Linkages, Documento de discusin, Reunin de Expertos Paris, Diciembre 2000 OECD; Organization for Economy Cooperation and Development Shapping de 21st Century: The contribution of Development Co-operation, Paris May 1996 OECD; Organization for Economy Cooperation and Development Handbook of Incentive measures for Biodiversity, Design and Implementation, Paris 1999 UNEP,Global Enviroment Outlook, 2000 Earthscan Publications Ltd, Pentonville Road, UK, London (2000) UNDP, Agencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo Attacking Poverty, While Improving the Enviroment, New York (2000) . UNDP, GEO, Amrica Latina y el Caribe, Perspectivas del Medio Ambiente, Mexico, Costa Rica (2000)

10.

11.

12.

13. 14. 15

16. 17. 18. 19. 20.