CAPTULO I LA POBLACIN ECONOMICAMENTE ACTIVA EN EL SISTEMA DE PENSIONES Y LA INFORMALIDAD DEL MERCADO LABORAL

En los ltimos aos, la viabilidad de los esquemas de seguridad social y particularmente de las pensiones pblicas, han ocupado un lugar importante en la discusin poltica, y social de varios pases del mundo. Las tendencias demogrficas, caracterizadas por el aumento en la esperanza de vida y la disminucin en la tasa de natalidad, han dado como resultado el envejecimiento de la poblacin mundial, que ha trado mltiples y notables consecuencias en los ms diversos aspectos econmicos y sociales de los pases. Los cambios en la pirmide poblacional han presionado las estructuras funcionales de los esquemas de seguridad social; esta importante creciente de personas mayores, asociada a las mltiples necesidades de la sociedad desprotegida, han creado nuevas presiones para el Estado en materia de gastos sociales, particularmente en materia de pensiones y jubilaciones, provocados, principalmente, por la insuficiencia de las contribuciones de los trabajadores activos para el financiamiento de las pensiones de los jubilados. En este sentido, el objetivo de este captulo, es realizar un anlisis de los sistemas de pensiones en Amrica Latina, as como sus problemas de cobertura y la falta de incentivos en el mercado laboral.
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1.1. Caractersticas del Sistema Privado de Pensiones

Diferentes factores, que sern mencionados en el transcurso del captulo, han hecho que el mundo tuviera que replantearse la manera de enfrentar los problemas del ciclo de vida de las poblaciones. As, el tema de la inactividad laboral en la etapa de vejez y el riesgo de prdida de riqueza 1 , ha llevado a los gobiernos a disear formas ms idneas que equilibren aspectos financieros y de equidad. Debido a que los antiguos sistemas de reparto empezaron a tener problemas hacia la segunda mitad del siglo pasado, como consecuencia de los elevados beneficios sociales y un acelerado cambio demogrfico 2 , los estados debieron incorporar reformas a sus sistemas de pensiones que implicaban ajustes ms realistas a los parmetros de sus sistemas de reparto, un mayor incentivo al ahorro individual de las personas, y una mayor preocupacin por la sostenibilidad financiera de sus planes. Los pases de Latinoamrica tomaron cuenta de estos cambios, algn tiempo despus, pues inicialmente sus sistemas contaban con una poblacin todava joven y con pendiente de cambios diferente en el sistema3. Es ms, la conciencia de realizar reformas slo se dio, cuando varios pases entraron en recesin, hiperinflacin y crisis fiscales. Es as que desde hace treinta aos se dan pasos decisivos en el proceso reformador, lo que lleva a que en este momento se cuenten doce pases de la regin que han establecido cambios a sus esquemas previsionales. Ello ha tenido como resultado cambios estructurales que introdujeron sistemas de capitalizacin individual (obligatorio o voluntario), de los cuales se debieron considere los nuevos retos que impona la vulnerabilidad de las finanzas pblicas, los cambios en las tasas de natalidad, la mayor longevidad de la poblacin, los

1 2

Cfr. Tuesta 2011: 2 Cfr. Tuesta 2011: 2 3 Cfr. Rojas 2003: 6

problemas de eficiencia en la administracin pblica y el mayor desarrollo potencial de los mercados financieros4.

La introduccin de las cuentas individuales de contribuciones definidas fue implantada bajo diferentes modalidades. El modelo sustitutivo se basa en pensiones de cuentas individuales de ahorro bajo administracin privada, cerrando as el esquema de Pay As You Go o de reparto5. El modelo mixto o integrado conserva en paralelo el plan de reparto, pero en competencia con el de cuentas individuales de ahorro; es decir, ello supona que el trabajador eligiera entre uno de ambos planes. Este sistema permite que los componentes de reparto y el de cuentas individuales se complementen, y su gestin puede ser repartida entre el Estado y el sector privado. . El primer paso lo dio Chile, reformando su sistema en 1981, con la implantacin de un modelo sustitutivo. Bajo este marco, el sistema pblico de reparto fue cerrado para nuevos afiliados y fue reemplazado por un sistema privado de capitalizacin individual6. Mxico, opt por el modelo sustitutivo 16 aos despus, si bien cerr el sistema de reparto para nuevas incorporaciones y traslad a todos los trabajadores al nuevo sistema privado, permiti que los trabajadores que ya venan aportando al sistema pblico antes de la

Cfr. Tuesta 2011: 3

El sistema de reparto se organiza sobre la base de un aporte obligatorio realizado por los trabajadores en actividad, con el que se forma un fondo para atender las pensiones y jubilaciones de los trabajadores retirados. Como estrategia para prevenir la incapacidad laboral que produce la vejez, el sistema se distingue del rgimen de capitalizacin individual, en el hecho de que mientras el primero est organizado a partir por un mecanismo de solidaridad, el sistema de capitalizacin est apoyado en un mecanismo de ahorro exclusivamente individual. La mayora de los pases del mundo han establecido sistemas de reparto de aporte obligatorio, a veces complementados con sistemas de capitalizacin voluntarios. (Cfr. Morn 2005: 3)

Cfr. Bernstein y otros 2005:4

reforma, tuvieran la opcin de escoger en el momento de su jubilacin entre la pensin que resultada bajo el sistema de reparto y el de capitalizacin7. Por otro lado, Per (1992) y Colombia (1993) optaron por un modelo paralelo en el que los trabajadores eligen entre pertenecer al rgimen de reparto o al de capitalizacin individual8.

En general, el sistema privado de capitalizacin individual tiene dos componentes: uno obligatorio y otro voluntario. El primero obliga al trabajador a afiliarse y aportar en funcin a una tasa de cotizacin establecida por ley 9 . El segundo, da la opcin a los trabajadores de incrementar su ahorro para la jubilacin definiendo los importes que desea sumar a los activos que estn bajo la gestin de la compaa de pensiones privada10. De esta manera tambin se dio espacio a los derechos de propiedad de las aportaciones para la jubilacin a travs de la incorporacin de cuentas individuales y de un marco normativo que aseguraba una gestin acorde con ello. En el sistema privado, una regulacin muy cuidadosa aseguraba tambin el derecho de propiedad individual de los ahorros realizados por cada uno de los afiliados11. Asimismo, no se puede dejar de mencionar el impacto que la reforma de pensiones gener sobre el uso eficiente del presupuesto pblico, el impacto sobre los mercados de trabajo, las mejoras en productividad, el impulso a las instituciones econmicas, el desarrollo de los mercados financieros y en general su impacto global sobre el crecimiento econmico a largo plazo.

El perfil que disearon las leyes que crearon este sistema

privado, corresponda a

entidades que administraban un fondo destinado a reconocer pensiones a favor de sus

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Cfr. Tuesta 2011:5 Cfr. Beltrn 2000:2 9 Cfr. Tuesta 2011:5 10 Cfr. Tuesta 2011:5 11 Cfr. Tuesta 2011:6

10

aportantes, en la medida que obtengan una rentabilidad que justifique su inters. De este perfil se pueden resaltar las siguientes caractersticas:

Clientela asegurada Al haberse cerrado la incorporacin de nuevos asegurados al Sistema Nacional de

Pensiones, al igual que al Sistema Pblico que estaba regulado por el Decreto Ley 2053012, el nico canal subsistente era el ofrecido por el sistema privado, en el que deban registrarse todos los nuevos trabajadores dependientes que hayan ingresado por primera vez al mercado de trabajo, siendo obligatoria su afiliacin a un sistema de pensiones, de manera que representaban una clientela fija que tenan que repartrsela, eso s, entre todas las AFP constituidas inicialmente, motivando que al final las administradoras se consoliden en un nmero suficiente para el servicio que tenan que prestar, fusionndose entre ellas o liquidando algunas13.

Aportaciones onerosas Comparativamente, al inicio del sistema, la tasa de aportaciones que se determin para aplicarla sobre las remuneraciones de los trabajadores afiliados, era superior a la que se vena pagando en el Sistema Nacional y, por otra parte, se fij separadamente una cuota por comisin de servicios, a lo que se agreg despus el costo de la incorporacin en un seguro que iba a servir para nivelar las pensiones y extenderlas el mayor tiempo posible14. Sumado el paquete de aportaciones, representaba un porcentaje gravoso sobre los salarios de los trabajadores que poda desanimarlos a participar del nuevo sistema, pero no tenan

12 13

Cfr. Rojas 2003:12 Cfr. Beltrn 2000:3 14 Cfr. Beltrn 2000:4

11

alternativa. Al poco tiempo de ejecutarse estas tasas, tuvieron que rebajarlas, de un 10% al 8%15.

Beneficios no bien definidos El objetivo de todo sistema de pensiones es otorgar prestaciones econmicas a sus

afiliados una vez que se menoscabe o se limite su capacidad de trabajo, sustituyendo el ingreso salarial que ste proporciona y permitiendo cubrir sus necesidades y las de su familia durante el tiempo posterior a esta incapacidad, que generalmente se prolonga hasta la muerte16. Esto significa que los beneficios obtenidos del Sistema Privado de Pensiones deben equipararse a los que otorga los Sistemas Pblicos anteriormente imperantes, bajo dos caractersticas: monto suficiente y duracin vitalicia.17

Sin embargo, en las disposiciones legales de su creacin no se definan claramente estas dos caractersticas cuando se determinaba que las prestaciones a otorgarse pensiones de jubilacin, invalidez y sobrevivencia exigan cumplir como principal requisito: la existencia de una cuenta individual de capitalizacin
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suficiente para cubrir los

desembolsos que representaban los pagos mensuales o anuales que se ofrecan, de tal manera que si aquella no haba acumulado una cantidad equivalente al resultado de
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Cfr. Beltrn 2000:4 Cfr. Tuesta 2011:7 17 Cfr. Beltrn 2000:5 18 Un sistema de capitalizacin individual, de aportaciones definidas y totalmente financiado. Puesto que los beneficios no estn definidos, los trabajadores asumen todo el riesgo incluido en la inversin de sus ahorros. Pueden tomar la forma de simples planes voluntarios de ahorro personal, o de planes de ahorro obligatorio bajo administracin pblica o privada. Los sistemas de capitalizacin individual tambin pueden ser clasificados segn sean los fondos manejados por instituciones especializadas tipo AFPs o por instituciones financieras en general, sean estos bancos, compaas de seguros, etc.; o segn sea un sistema complementario o alternativo al sistema pblico, ya sea ste universal o no. El SPP peruano es un sistema de capitalizacin individual, que toma la forma de planes de ahorro obligatorio para los trabajadores dependientes, y con fondos administrados por instituciones privadas especializadas. (Cfr. Rojas 2003: 9)

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multiplicar una mensualidad mnima por el probable nmero de aos de vida que tena el asegurado, sencillamente la pensin conclua una vez que el fondo se terminaba.

Competencia entre Administradoras El principio de libertad empresarial que ha imperado desde el momento de la creacin del sistema privado, ha permitido que se constituyeran varias AFP19 para dar cobertura a la amplia poblacin laboral que se tena que incorporar al mismo, lo que dio lugar a que su desempeo est sometido a las reglas de mercado, de oferta y demanda y, de libre competencia 20 . Sin embargo, el inicio de operaciones del sistema privado estuvo

caracterizado por una demostracin de su capacidad financiera, su proyeccin a la clientela potencial, la instalacin de su infraestructura y de su equipo de reclutamiento, que en suma constituan factores de diferenciacin que les permitira distribuirse el mercado en forma desigual, primando las poderosas sobre las dbiles, de tal modo que a la postre eran factores de aniquilamiento que iban a llevar a desaparecer a las ms dbiles21.

El diseo de un sistema de ahorro para la vejez bajo un componente de capitalizacin individual y administrada por una entidad privada requiere de agentes que generen valor a los respectivos fondos. Estas instituciones son las llamadas AFP que mediante una

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Las AFP son las encargadas de varias funciones dirigidas a brindar valor a los trabajadores que pertenecen a este esquema de ahorro. Entre dichas funciones, se encuentra el registro del afiliado al sistema, la administracin en el cobro de los aportes a su cuenta individual (que por Ley es obligatorio para los trabajadores dependientes) y la inversin de dichos fondos en instrumentos financieros idneos (de acuerdo a la regulacin establecida) y que contribuya a maximizar su rentabilidad, sujeto a criterios de riesgos. Tambin est entre las funciones de las AFP, el asesoramiento del afiliado, como por ejemplo, cuando el afiliado requiera hacer un cambio en su perfil de portafolio, as como en trmites de diferente ndole relacionados. Asimismo, es labor de la AFP establecer los mecanismos necesarios para apoyar al afiliado en la recuperacin de su bono de reconocimiento para ser incorporado en el futuro flujo de pensiones que recibir. (Cfr. Alonso, Bjeletic y Tuesta 2010: 3) 20 Cfr. Beltrn 2000:5 21 Cfr. Beltrn 2000:5

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comisin cobrada22 cumplen diferentes actividades en beneficios a los afiliados. El valor de la comisin debiera reflejar un determinado precio, adecuado al valor recibido por el cliente y mayor de lo que el cliente debe pagar por el mismo. En Amrica Latina, los pases que cuentan con un Sistema Privado de Pensiones el cobro de comisiones se basan en el salario conocido como comisin por flujo.23 En Chile, el cobro de la comisin es a base del salario24 y hasta el 2008 tena un componente fijo derogado en el ao 2008. En otros pases como Colombia y Uruguay se utiliza el mismo sistema de comisin por flujo. Otro caso es el de Mxico, donde se utiliza un esquema nico de cobro por comisin por saldo. El caso peruano, las entidades financieras optaron por aplicar un sistema de cobro de comisiones en base a la remuneracin del afiliado. En la actualidad, debido a la madurez del sistema peruano, se buscan otros sistemas de aplicacin para el cobro de comisiones, ya sea una comisin aplicable sobre la base de de los saldos administrados25. Una de sus ventajas es que la relacin de cobro por el servicio prestado por la compaa de

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Las comisiones son retribuciones monetarias que realizan los cotizantes y a las que tienen derecho las AFP como contraprestacin por los servicios en los que incurren para atenderlos. (Cfr. Alonso, Bjeletic y Tuesta 2010:4) 23 Cfr. Alonso, Bjeletic y Tuesta 2010:4 24 Comisin sobre aporte: Comisin de tipo variable que depende del nivel salarial de los afiliados y cobrado a partir de una parte alcuota determinada. En general, este tipo de comisiones son adecuadas cuando los sistemas tienen pocos aos de operacin y los volmenes a gestionar son todava reducidos. En los casos de un fondo de pensiones obligatorio, por el hecho de recibir los beneficios a largo plazo, sumado a los bajos ingresos de algunos colectivos, y la falta de informacin respecto a los beneficios del ahorro previsional, el afiliado puede llegar a percibir esta modalidad como un sobre costo que puede reducir sus incentivos a incrementar los fondos gestionados. (Cfr. Alonso, Bjeletic y Tuesta 2010:4)
25

Comisin sobre saldo: Comisin de tipo variable que se cobra como un porcentaje de los fondos individuales administrados. Este esquema guarda mayor cercana al objetivo de gestin de la administradora de los fondos. Adicionalmente, puede cumplir con el objetivo de alinear los incentivos hacia una maximizacin de los activos gestionados. Como ya se ha mencionado, a partir de marzo de 2008 Mxico emplea esta estructura. En este pas se daba simultneamente el cobro de una comisin por flujo y una comisin en funcin del saldo. Sin embargo, con las modificaciones planteadas en la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro (SAR), se orden eliminar la primera con el objetivo de facilitar la comparacin de precios entre las diferentes opciones ofrecidas a los trabajadores, y as incrementar la importancia que se le da al rendimiento en la decisin de los usuarios. Otro pas de la regin que tambin utiliza este esquema es Bolivia, pas en el que las dos AFP que operan en el SPP utilizan ambos esquemas: comisin por flujo y sobre saldo, con porcentajes iguales de 0.5% y 0.21%, respectivamente. (Cfr. Alonso, Bjeletic y Tuesta 2010: 4)

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pensiones se hace ms transparente al considerarse como objetivo los fondos y no el salario.

La cartera administrada por las AFPs ha llegado a representar ms de la cuarta parte del total de las obligaciones del sistema bancario con el sector privado, reflejando que los fondos crecen a una tasa ms alta que aquella que crecen los pasivos del sistema bancario, mientras que la parte de la cartera de las AFPs invertida en obligaciones de la banca privada haba llegado a representar casi el 9% del total de obligaciones de la banca26.

Podemos aadir a nuestro anlisis, que las normas que rigen el manejo de los fondos del SPP restringen la inversin en el extranjero a un mximo de 7.5% del valor de la cartera.27 Otra cuestin a tomar en cuenta con respecto a la relacin entre el SPP y el sistema financiero es el de los accionistas de las AFPs. En el marco legal se especifica que los bancos no pueden intervenir directamente en el negocio de la administracin de fondos de pensiones y las AFPs existentes se oponen a que se autorice a los bancos y a las compaas de seguros a administrar los fondos de pensiones.

En el caso peruano, las AFPs manejan una sola cartera, y los lmites a las participaciones de los diferentes tipos de activos son fijados por el Banco Central. En general, podemos decir que, desde la creacin del SPP, en 1993 hasta la emisin de la ltima circular en diciembre del 2001, ha habido una ligera tendencia a flexibilizar los lmites impuestos

26 27

Cfr. Rojas 2003:40 Cfr. Rojas 2003:41

15

sobre el manejo de la cartera, hecho que se manifiesta tanto el aumento de los lmites mximos individuales y conjuntos como en la inclusin de nuevos instrumentos en la cartera. En todo caso, a fines del 2001, los principales rubros conjuntos eran los valores del gobierno central y del banco central (40%), depsitos a plazo y bonos del sistema financiero (40%), acciones Bolsa de Valores de Lima (35%), e instrumentos en el exterior (7.5%).

En la siguiente figura28 se presenta la composicin de la cartera del SPP desde 1993, de manera ms desagregada. Podemos usar la ltima columna (2002) de este cuadro para examinar qu instrumentos son ms afectados por las regulaciones. Por ejemplo, en el caso de valores del gobierno y del banco central, mientras que el lmite conjunto era 40%, el peso efectivo era 13%, denotando que en este caso el lmite fijado por el banco central no era restrictivo. Sin embargo, en el caso de los depsitos y certificados del sistema financiero (lmite de 30%, peso efectivo de 25%), acciones y valores en bolsa de valores (lmite de 35%, peso efectivo de 32%), inversiones en el exterior (lmite 7.5%, peso efectivo 7.2%), la situacin pareca ser distinta. Por otro lado, en el caso de inversiones en fondos mutuos (lmite de 15%) y de operaciones de reporte (lmite de 10%), tales restricciones eran cumplidas con extrema holgura, pues los pesos efectivos eran 0.09% y 0%, respectivamente.

28

Cfr. Rojas 2003:50

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1.2. Nivel de evolucin de la cobertura del Sistema Privado de Pensiones en los pases de Sudamrica

Como ya se seal, los sistemas de pensiones pblicos de muchos pases enfrentan crisis a razn de factores demogrficos como la jubilacin de la generacin nacida de la postguerra, un aumento en la esperanza de vida y la poblacin en edad productiva cada vez menor. En los pases de Sudamrica, las crisis en los sistemas nacionales de pensiones se daban al igual por factores demogrficos, el principal problema existente era el de las prestaciones que se ofrecan con los antiguos planes de prestaciones definidas (Sistema Nacional de Pensiones)29, que eran desproporcionados con los aportes de los afiliados, lo que daba como resultado la jubilacin temprana y la falta de movilidad de la mano de obra. Fue as, que para mantener el esquema del sistema nacional de pensiones, las autoridades deban de incrementar los impuestos o recortar el monto de las aportaciones, lo cual no era polticamente factible30.

Dado el contexto, algunos pases de Sudamrica realizaron reformas sistmicas en sus sistemas nacionales de pensiones a un cambio de forma total o parcial a planes administrados por el sector privado, basado en cuentas individuales y aportaciones definidas (Sistema Privado de Pensiones).

Sin embargo, las reformas implementadas en los sistemas de pensiones no solucionan por completo los problemas existentes con los sistemas nacionales de pensiones, como es el caso de la mayor esperanza de vida y el incremento de la tasa de natalidad, lo que significa

29 30

Sistema de reparto Cfr. De Ferranti, Leipziger, Srinivas 2002:39

17

un reto constante para la poblacin econmicamente activa, dado que trabajan mayor cantidad de aos para ahorrar para su jubilacin y mantener su consumo habitual en su jubilacin. Asimismo, es necesario mencionar que la estabilidad econmica y los determinantes del crecimiento econmico31 son variables centrales para determinar el nivel de ahorros necesarios para la etapa de jubilacin.

Uno de los principales indicadores para medir la eficacia de las polticas aplicadas por los estados es la cobertura32, pero la forma en la que se mide se ve afectada por el diseo de sta. Los indicadores de cobertura son los primeros en indicarnos si existe inclusin o no, ya que un sistema que es sostenible y genera beneficios significativos, pero no cubre a la mayora de la poblacin sufre una seria falla en cuanto a poltica pblica. Es usual que la cobertura para trabajadores se presenta como la relacin entre la poblacin cubierta y la potencialmente cubierta, es decir, la relacin que nos ofrecera ver que tanto nos falta por cubrir a una determinada poblacin33.

Dadas las reformas estructurales aplicadas a los sistemas de pensiones y los problemas que persisten, se hizo un anlisis evolutivo del ndice de cobertura de los sistemas de pensiones en los pases de Sudamrica con respecto a la poblacin econmicamente activa, el nmero

31

Estas variables se explicarn a mayor detalle en el segundo captulo de esta monografa. La definicin de cobertura ms frecuente en los programas de proteccin social se refiere a la proporcin de personas que reciben un beneficio dentro de un determinado grupo de referencia, al que se considera poblacin objetivo. Esta definicin general requiere precisin cuando se consideran los sistemas de pensiones, ya que es necesario indicar a qu tipo de beneficio se hace referencia y cul es la poblacin objetivo que se considerar al evaluar el alcance del sistema. (Cfr. Rofman y Lucchetti 2006:8)
32
33

Cfr. Rofman y Lucchetti 2006:9

18

de aportantes y asalariados34 en los pases de Sudamrica en las dcadas de 1990 y 200035, cuyos resultados se muestran a continuacin.

Figura 1: ndice de cobertura de la poblacin econmicamente activa

Fuente: Rofman y Lucchetti 2006: 12

34

Uno de los indicadores ms habituales es el porcentaje de afiliados a los sistemas de pensiones respecto a la poblacin econmicamente activa, pero este indicador tiene margen de error debido a que muchos individuos que figuran como afiliados a los sistemas no son elegibles para recibir beneficios, es por ello que se escoge el indicador evaluando la poblacin econmicamente activa y el nmero de aportantes. (Rofman y Lucchetti 2006:10)
35

Los datos presentados en forma de cifras representan los aos ms cercanos a 1995 y 2004. Los aos utilizados son: Argentina 1995 - 2006; Bolivia 1999 - 2002; Brasil 1995 - 2002; Chile 1996 - 2003; Colombia 1996 - 1999; Costa Rica 1995 - 2004; Ecuador 2000 - 2004; Guatemala 1998 - 2000; Mxico 1998 - 2004; Nicaragua 1998 - 2001; Paraguay 1999 - 2004; Per 1999- 2003; El Salvador 1995 - 2003; Uruguay 1995 2004; Venezuela 1995 - 2004. (Rofman y Lucchetti 2006:12)

19

Figura 2: ndice de cobertura de la poblacin econmicamente activa Trabajadores Ocupados

Fuente: Rofman y Lucchetti 2006: 12

Figura 3: ndice de cobertura de la poblacin econmicamente activa Trabajadores asalariados

Fuente: Rofman y Lucchetti 2006: 13

20

Lo que demuestra tanto la figura 2, 3 y 4, es que los pases de Sudamrica tienen ndices bajos o muy bajos de cobertura, con menos del 30% de la fuerza laboral cubierta por el sistema de pensiones. Las cifras mejoran para el caso de los trabajadores ocupados, lo que indica que el desempleo y la baja cobertura de los trabajadores independientes constituyen un problema en la mayora de los pases, pero an as la cobertura sigue siendo baja. Slo tres pases36 proporcionan proteccin previsional de pensiones al 70% de sus trabajadores asalariados. No slo los ndices de cobertura son bajos sino que la evolucin en los ltimos aos ha sido negativa en 10 de los 15 pases.37

Dado el anlisis de la PEA, se presenta las siguientes figuras en las cuales se desagrega la PEA en cuanto al nivel de ingresos, nivel de educacin, sexo y edad, para medir el ndice de cobertura, lo que nos permite tener un enfoque global del problema de la cobertura y la brecha existente entre las clases socioeconmicas de algunos pases38 de la regin.

36

Uruguay, Chile y Costa Rica.

37 38

Cfr. Rofman y Lucchetti 2006:11-12 Los datos presentados en forma de cifras representan los aos ms cercanos a 1995 y 2004. Los aos utilizados son: Bolivia 1999 - 2002; Paraguay 1999 - 2004; Per 1999- 2003; Nicaragua 1998 2001. (Rofman y Lucchetti 2006:28)

21

Figura 4: ndices de cobertura de la poblacin econmicamente activa, segn quintil de ingresos del hogar

Fuente: Rofman y Lucchetti 2006:13

La figura anterior nos muestra una caracterstica comn entre estos pases, que los sectores ms pobres estn excluidos del sistema. Los ndices de cobertura superan el 50% en el quintil de ingresos ms altos, pero ningn pas presenta este ndice en el quintil de ingresos ms bajos. A partir de ello, cabe mencionar que uno de los principales objetivos del sistema de pensiones es que se proteja al trabajador de la pobreza en su jubilacin. Para alcanzar dicho objetivo es necesario que los sectores ms pobres participen en el programa durante su vida laboral para luego recibir los beneficios a la hora de la jubilacin, lo cual no se ve reflejado en la figura anterior en cuanto al nivel de ingresos.

El siguiente grafico nos muestra el nivel de cobertura segn el nivel de educacin. Es clara la evolucin de la cobertura de los trabajadores ocupados, debido a sus logros educativos.

22

Adems, la mayora de pases tienen un comn denominador que es una cobertura muy baja en la poblacin con un nivel de educacin inferior y las brechas son ms altas en los pases con una cobertura relativamente baja.

Figura 5: ndices de cobertura de la poblacin activa, segn nivel de educacin

Fuente: Rofman y Lucchetti 2006:14

Con respecto a los ndices de cobertura segn gnero nos indica que en la mayora de los pases el nivel de cobertura es ms bajo en las mujeres y las diferencias son bien definidas. En algunos casos vemos que los ndices de cobertura en hombres son mucho mayor al de las mujeres, lo que indica un serio problema del acceso de las mujeres al sistema de pensiones.

23

Slo en Venezuela se puede observar que el sexo femenino se encuentra en mayor cantidad en la PEA.

Figura 6: ndices de cobertura de la poblacin activa, segn sexo

Fuente: Rofman y Lucchetti 2006:1639

Otra variable a tomar en cuenta es el nivel de cobertura segn la edad, para ello se muestra la siguiente figura:

39

Los datos presentados en forma de cifras representan los aos ms cercanos a 1995 y 2004. Los aos utilizados son: Bolivia 1999 - 2002; Paraguay 1999 - 2004; Per 1999- 2003; Nicaragua 1998 2001; Guatemala 1998 2000; Colombia 1996 - 1999; Ecuador 2000 - 2004; El Salvador 1995 2003; Venezuela 1995 2004; Mxico 1998 - 2004; Argentina 1995 - 2006; Brasil 1995 - 2002; Uruguay 1995 2004; Chile 1996 - 2003; Costa Rica 1995 - 2004. (Cfr. Rofman y Lucchetti 2006:16)

24

Figura 7: ndice de cobertura de adultos mayores, segn la edad

Fuente: Rofman y Lucchetti 2006:25

Los niveles de cobertura tienden a crecer al aumentar la edad en algunos pases, especialmente aquellos que tienen una cobertura mayor. Uno de los motivos es que los trabajadores retrasan su retiro ms all de la edad mnima segn la ley en cada pas, pero finalmente solicitan los beneficios40. Otra evidencia que nos muestran los grficos es que la cobertura en algunos pases no parece ser afectada por la edad, debido a la falta de madurez de algunos sistemas que se introdujeron o se han expandido recientemente. Lo cual se demuestra en la siguiente figura.

En sntesis, el ndice de cobertura de los trabajadores activos es bajo en la mayora de pases, dado que menos del 40% de la fuerza laboral realiz aportes regulares a sistemas de pensiones de la regin. Los motivos de este dficit se deben a los altos niveles de

40

Cfr. Rofman y Lucchetti 2003:24

25

desempleo y a la baja participacin de los trabajadores independientes. Por otro lado, la cobertura en el sector pblico es relativamente alta llegando en la mayora de casos al 100%, salvo en pases como Per Nicaragua, Guatemala y Argentina que estn por debajo del 80% en nivel de cobertura evidenciando los problemas cumplimiento en el sector administrado por el estado.

En cuanto al tema de inclusin que toda poltica pblica tiene como objetivo, podemos deducir de acuerdo a las estadsticas respectivas que todava no existe aquella poltica que beneficie a los ms pobres. De acuerdo a las estadsticas, los trabajadores pobres tienen poca o ninguna participacin en los sistemas de pensiones contributivos. La cobertura del quintil con ingresos ms bajos era menor al 20%, mientras que la cobertura del quintil con ingresos ms altos los superaba entre tres y cuarenta y cinco veces segn los grficos analizados.

A partir de ello, en el siguiente captulo se procede a analizar la falta de incentivo por parte de los trabajadores a afiliarse al sistema privado de pensiones por dos motivos principales, las altas comisiones que cobran las administradoras y el la existencia de la informalidad del mercado laboral.

Se puede concluir, que si bien el ndice de cobertura ha aumentado en las ltimas dos dcadas, el sistema privado ha relegado a las personas ms pobres a la afiliacin de dicho sistema. Esta problemtica engloba varios problemas que las sociedades de pases emergentes como las de Sudamrica tienen que enfrentar. La informalidad del mercado laboral junto con la baja productividad de las personas que no han gozado de una buena

26

educacin por las condiciones socioeconmicas en la que nacieron son las principales restricciones que enfrenta la cobertura previsional del SPP.

1.3.

La falta de incentivos de pertenecer al sistema de pensiones por parte de las altas tasas de comisiones y la informalidad en el mercado laboral

Como se mencion anteriormente, las AFPs tienen diversas funciones con sus afiliados y por sus servicios estn en el derecho de cobrar comisiones. Para tal caso, es necesario se conozca el concepto de pensin a los jubilados en los planes de pensiones privados41 para tener en cuenta cmo afecta el cobro de las comisiones en el fondo individual de pensiones.

Adems, hay que mencionar que existen diferentes tipos de comisiones, como se enunci en el primer apartado. En la siguiente tabla se muestra el comparativo de los tipos de comisiones cobradas entre los pases de la regin.

Tabla 1: Estructura de Comisiones en Sistema Privados de Pensiones

Fuente: Alonso, Bjeletic y Tuesta 2010:5

41

Es igual a la suma de sus aportaciones ms los rendimientos de esas aportaciones, menos las comisiones que cobran los fondos de pensiones. (De Ferranti, Leipziger y Srinivas 2002:41)

27

Como se puede observar la mayora de las administradoras de fondos de pensiones cobran comisiones sobre aporte a excepcin de Mxico.

A continuacin se presenta las comisiones que pagan los afiliados al SPP en los diversos pases de Sudamrica y Mxico.

Tabla 6: Comisiones del Sistema Privado de Pensiones (2008)

Fuente: Alonso, Bjeletic y Tuesta 2010:6

Esta tabla nos demuestra que las comisiones cobradas en los pases de Sudamrica son muy elevadas en comparacin con otros pases, en especial pases eurpeos42. Asimismo, cabe recalcar que hacer una comparacin directa con las tasas sera inadecuado, dado que las AFPs realizan diferentes cobros y brindan servicios que no son generalmente iguales en los SPP entre los pases, es por ello que se emplea como medida el cociente de ingresos anuales por comisiones sobre el fondo total administrado 43 , dada la metodologa, se muestra los porcentajes de ingresos por comisiones sobre el saldo administrado para un grupo de pases de la regin.

42 43

Cfr. Alonso, Bjeletic y Tuesta 2010:6 Metodologa usada por los pases de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) para comparar el costo de la gestin de los fondos. (Alonso, Bjeletic y Tuesta 2010:6)

28

Figura 8: Ingresos por comisiones como porcentaje del total de fondos administrados, 2008

Fuente: Alonso, Bjeletic y Tuesta 2010:6

Al comparar los ratios44, se puede observar que una mayor cada del ratio es tpica de los sistemas ms jvenes y los niveles ms altos se alcanzan en los pases con sistemas maduros. Figura 9: Madurez del Sistema e ingresos por comisiones como porcentaje total de los fondos administrados

Fuente: Alonso, Bjeletic y Tuesta 2010:6

44

el cociente de ingresos anuales por comisiones sobre el fondo total administrado.

29

A partir de lo explicado, se generan los problemas de incentivos en los sistemas de pensiones por parte del trabajador y las empresas, dado que se crea un desincentivo de la cotizacin al suponer la reduccin del salario disponible del trabajador, lo cual se refleja en menor consumo y ahorro por parte del trabajador. Adems, no hay incentivos por parte de la administradora de afiliar a trabajadores de salarios bajos, dado que cobra una tasa nica, lo que hace que no sea rentable afiliar a estos trabajadores, slo a los de ingresos elevados para tener mayores ganancias. Por ltimo, el trabajador que cotiza se ve perjudicado frente a los que no cotizan porque se le detraen gastos, es decir, que todos los afiliados soportan las cargas del sistema, ya que no se cobra a las cuentas inactivas y que, por lo tanto, suba el costo impuesto a los cotizantes.45

Por otro lado, hay que mencionar que una de las causas principales por la cual hay desincentivos por parte de los trabajadores a afiliarse a un sistema de pensiones es el mercado informal, que se hizo ms notable en la poca de las reformas estructurales del sistema de pensiones, dado que se aplicaron, en muchos pases, polticas econmicas desastrosas que redujeron el potencial de crecimiento de stos. Primero, la escasa disciplina fiscal y monetaria trajo consigo altas tasas de inflacin y distorsiones en el mercado. Asimismo, se dictaron medidas para proteger excesivamente al trabajador, como fijar el sueldo bsico por encima de la productividad laboral, lo que limit los ajustes que deban hacer las empresas y las desincentiv a contratar formalmente a sus trabajadores, esto ocasion el aumento de las tasas de desempleo y hubo un impulso a la informalidad de una parte importante de la PEA46. Hay que recalcar que el marco normativo formado en esos aos cre una sobreproteccin para determinados tipos de trabajadores, lo que dio

45 46

Cfr. Alonso, Bjeletic y Tuesta 2010:11 Cfr. Tuesta 2011:4

30

lugar a un mercado laboral ms rgido, en donde los nicos beneficiados eran los trabajadores formales.

Es necesario mencionar que el papel de la productividad de los trabajadores es importante para determinar el nivel de ingreso, lo que es una limitante para que las empresas contraten formalmente a sus trabajadores. Es as, que se puede explicar que los trabajadores de bajos ingresos se encuentren dentro del mercado laboral informal debido al escaso capital educativo que poseen. Cabe resaltar, que lo expuesto se refleja en las altas tasas de dependencia, lo que implica que el ingreso per cpita est por debajo de la lnea de pobreza47.

Adems, la falta de oportunidades laborales empuja a vastos sectores de la poblacin activa a la informalidad, ya sea aceptando relaciones laborales inciertas o emplendose por s mismo al margen de la formalidad, donde se realizan actividades de baja productividad y por lo tanto bajos ingresos, lo que se refleja en un mayor ndice de pobreza48.

Hay que mencionar, que la caracterstica de los mercados laborales de los pases de Sudamrica es que hay mayor cantidad de pequeas y micro empresas familiares que tienen baja productividad, lo que les impide contratar a sus trabajadores formalmente49.

En resumen, las comisiones que cobran las AFPs son de diversa ndole dependiendo los pases a los cuales se estn aplicando. El manejo de las polticas aplicadas para el control de comisiones es importante, dado que puede crear desincentivos en el mercado laboral,
47 48

Cfr. Cecchini y Uthoff 2007:14 Cfr. Tuesta 2011:15 49 Cfr. Morn 2008:3

31

como por ejemplo, la falta de incentivos por parte del trabajador a afiliarse al sistema de pensiones debido a la reduccin de su sueldo, las altas tasas que deben pagar los trabajadores que cotizan y soportar toda la carga del sistema; y por parte de las administradoras de pensiones en el sentido que les es ms rentable afiliar a trabajadores con mayores ingresos, lo cual va en contra de uno de los objetivos del sistema de pensiones, que es la inclusin social.

Se puede concluir, que un alto cociente de ingresos anuales por comisiones sobre el fondo total administrado es tpico de sistemas de pensiones ms jvenes, puesto que demuestra la falta de madurez del sistema en cuanto la informalidad del mercado laboral, limitante principal para alcanzar una mayor cobertura en el sistema de pensiones, lo que se debe a la baja productividad en los trabajadores que tienen escaso capital educativo y por ende bajos ingresos, es as que los sistemas de pensiones cobran comisiones ms altas, lo que genera la falta de incentivos de estos trabajadores a afiliarse al SPP.

Adems, los determinantes de los desincentivos para afiliarse al sistema privado de pensiones son de tres tipos; el primero se debe a que el trabajador ve reducido su salario disponible, la segunda, a las altas tasas que deben pagar los trabajadores que cotizan en el sistema privado de pensiones, lo que ocasiona que ellos sean los que soportan toda la carga del sistema, y por ltimo, por parte de las administradoras de pensiones, dado que les es ms rentable afiliar a trabajadores de altos ingresos por el cobre de una comisin ms alta. Dado esto, se concluye que el sistema privado de pensiones no logra cumplir su objetivo principal que es la inclusin social, por parte del rol de los incentivos en el mercado laboral.

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CAPTULO II LA FALTA DE INCLUSIN DEL SECTOR MS POBRE: LAS MALAS POLITICAS EMPLEADAS POR LOS ESTADOS, EMPRESAS E INSITITUCIONES

El mundo ha venido enfrentando cambios importantes desde el pasado siglo que han llevado a que los sistemas de pensiones tengan que reformarse. La implantacin de las reformas ha sido de forma muy diversa en los diferentes pases donde la participacin del estado en este tema es crucial. Sin embargo, los objetivos de las reformas no han sido guiados hacia los sectores ms pobres. Estos factores en comn que se han presentado en las economas emergentes de la regin han marcado un camino continuo para tratar de mejorar. Por otro lado, en el mercado laboral de los pases de esta regin, un porcentaje importante de trabajadores continan sin participar en los sistemas de pensiones como consecuencia de los profundos problemas que todava enfrentan las economas latinoamericana que son la alta informalidad de sus mercados y los bajos niveles de ingresos de amplios segmentos de la poblacin. Ambos factores constituyen restricciones claras que limitan la posibilidad que las personas dediquen recursos a ahorrar a largo plazo, reduciendo el impacto que potencialmente podran tener las reformas de las pensiones. Por ltimo, cabe destacar los casos de Sudamrica ms relevantes en cuanto al tema de reformas a la cobertura previsional que hayan tenido xito, la cual podemos nombrar a Chile, Colombia, Mxico y Brasil.

33

2.1 El rol del estado en el sistema de pensiones

Las discusiones que se han presentado acerca de cul debera ser el papel del estado en materia de proteccin social han existido siempre, pero a partir de la dcada de los 80, dentro del discurso de la reestructuracin del Estado, esto se han convertido en un tema clave del debate pblico. Se discute sobre la intervencin estatal en la prestacin directa y en el financiamiento de los diversos programas de seguridad social, sobre cules deberan ser los lmites de la intervencin del Estado y los lmites de la intervencin privada, y muy especialmente, cules servicios deben ser de inters del Estado y cules de inters individual. Los cambios ocurridos en la dinmica del mercado internacional han dado pie a estas discusiones, porque es en este contexto donde se plantea la de proteccin social que tradicionalmente tuvo un carcter netamente pblico.

Los pases latinoamericanos ante el advenimiento de una poltica econmica orientada a hacer ms competitiva la economa, a lograr la insercin en el mercado internacional y a cumplir con los servicios de la deuda externa, adoptaron programas de ajustes macroeconmicos de corte neoliberal impuestos por organismos financieros multilaterales que determinaron el papel que deba asumir el Estado 50 ante las transformaciones estructurales que requera el nuevo modelo econmico. De all, se puede afirmar que la reforma del Estado y de la seguridad social en Amrica Latina es el resultado expresamente buscado por las polticas de ajuste estructural.

Los que critican la reforma de las pensiones en Amrica Latina afirman tambin que la gestin de gobierno de los sistemas reformados es deficiente, sta deficiencia contribuy a

50

Cfr. Ugaz y Paz 2003:5

34

las fallas de los anteriores planes de pensiones pblicos y que las grandes inversiones que realizan los fondos de pensiones en deuda pblica no son sino una puerta falsa para financiar el dficit del gobierno. Por otro lado, los defensores de la reforma sostienen que el sector pblico tiene pocos incentivos para gestionar eficientemente los planes de pensiones y que los planes privados son, por lo tanto, intrnsecamente mejores51. Existen dos vas por el que el gobierno influye en el rendimiento de los fondos de pensiones. El primero es la calidad de la gestin del fondo de pensiones52, que, en general, los gobiernos de Amrica Latina han tratado de vigilar recurriendo a la reglamentacin y la supervisin, aunque, la calidad de la supervisin est en funcin del nivel general de desarrollo institucional de un pas, en la mayora de los pases de Amrica Latina, a diferencia de otras regiones del mundo, la supervisin de los organismos reguladores ha sido, en general, eficaz y los administradores de los fondos de pensiones han respondido acertadamente ante las fusiones y adquisiciones.

Los activos de los contribuyentes a los fondos se han visto, en gran medida, protegidos de cualquier deterioro de la calidad operativa y del comportamiento fraudulento de los administradores, gracias a una custodia segura de los activos y a la aplicacin de mecanismos para subsanar las fallas. Conforme evolucione el sector, es sumamente importante que se refuerce el papel de los organismos reguladores y se mantenga la vigilancia.

La segunda va de influencia es la gestin macroeconmica y la reglamentacin de los fondos por parte del gobierno 53 . Se ha de resaltar que el gobierno crea el entorno
51 52

Cfr. De Ferranti, Leipziger y Srinivas 2002:1 Cfr. De Ferranti, Leipziger y Srinivas 2002:2 53 Cfr. De Ferranti, Leipziger y Srinivas 2002:2

35

macroeconmico y mantiene la integridad de los sistemas financieros en los que operan los fondos de pensiones, incluso las pequeas contribuciones peridicas pueden convertirse en montos significativos en el horizonte de largo plazo de un plan de pensiones. Sin embargo, estos montos acumulados solo mantienen su valor si las polticas que aplica el gobierno coadyuvan a la estabilidad macroeconmica Una percepcin errnea comn es que se puede proteger a los planes de pensiones privados de la deficiente gestin de gobierno que ha afectado a los planes administrados por el sector pblico54. Sin embargo, hay pocos motivos para creer que un gobierno que administr un sistema pblico de manera ineficiente pueda regular correctamente uno privado.

Claro est que el cauce especfico a travs del cual la gestin de gobierno influye en un plan de pensiones difiere de un sistema pblico a uno privado. En ltima instancia, la buena gestin de un sistema de pensiones no puede ser mejor que la del pas en general. La privatizacin de los planes de pensiones no resta importancia a una buena poltica pblica.

Tras la introduccin de los sistemas de aportaciones definidas en Amrica Latina, se hizo obligatoria la participacin para todos los trabajadores nuevos; a los que se incorporaron a la fuerza laboral antes de la reforma normalmente se les permiti elegir entre seguir acogindose al antiguo sistema o pasar al nuevo. A veces se les ofrecieron incentivos para que cambiaran de plan, mientras que el gobierno segua teniendo que pagar pensiones a los jubilados acogidos a los planes anteriores 55 . As pues, durante un largo perodo de transicin de casi cincuenta aos en algunos pases los gobiernos tendrn que hacer frente a los pasivos asumidos conforme a los planes antiguos sin tener acceso a los nuevos
54 55

Cfr. De Ferranti, Leipziger y Srinivas 2002:3 MEF 2004:32

36

ingresos, que se canalizan hacia cuentas individuales. Estos pasivos, que ascienden a porcentajes significativos, aunque cada vez menores, del PIB, se financian con cargo a los ingresos fiscales y exigiendo a los fondos de pensiones que inviertan en bonos del Estado56. En muchos casos, estos pasivos no representan costos nuevos sino, simplemente, compromisos asumidos que se ponen de manifiesto con el cambio de sistema. En general, la prdida de ingresos en el corto plazo tiene como contrapartida a largo plazo una reduccin de los gastos futuros. Otra cuestin preocupante es la probable acumulacin de nuevos pasivos fiscales en el marco de los sistemas reformados. La mayora de los gobiernos han instituido algn tipo de garanta de pensin mnima (normalmente, una fraccin del salario medio), compromiso que, algn da, quiz tendrn que cumplir. Por otra parte, es menos probable que los trabajadores que renen los requisitos para recibir la pensin mnima garantizada por el gobierno sigan realizando aportaciones al sistema. Para reducir los pasivos fiscales futuros, es esencial invertir bien las aportaciones y brindar incentivos a los trabajadores para que sigan participando en el plan. La introduccin de un sistema basado en cuentas individuales no conlleva una reduccin inmediata de los gastos fiscales por parte del gobierno, como muchos creen57. De hecho, en trminos de flujos de caja 58 la situacin puede incluso empeorar antes de mejorar, aunque, a largo plazo, el ahorro probablemente ser significativo. Adems, la idea de que los gobiernos parecen sufrir menos presiones para sacar a flote un plan de pensiones privado que uno pblico de prestaciones definidas no es ms que un mito. Si la regulacin de los administradores de los fondos de pensiones privados por parte del gobierno es deficiente, y surgen problemas
56 57

MEF 2004:34 Cfr. De Ferranti, Leipziger y Srinivas 2002:4

58

El flujo de caja es la acumulacin neta de activos lquidos en un periodo determinado y, por lo tanto, constituye un indicador importante de la liquidez de una empresa. El estudio de los flujos de caja dentro de una empresa puede ser utilizado para determinar: Problemas de liquidez, analizar la viabilidad de proyectos de inversin, medir la rentabilidad o crecimiento. (De Ferranti, Leipziger y Srinivas 2002:5)

37

con una o ms instituciones, los muchos individuos que invierten en el plan nacional de pensiones exigirn al gobierno una compensacin59.

Hoy en da, la SPP tiene dificultades para ingresar al segmento de mercado conformado por trabajadores independientes e informales, donde los mecanismos tradicionales de ahorro previsional ofrecidos por las AFPs han tenido poco xito, bsicamente por tratarse de trabajadores que no reciben un flujo de ingresos fijo o predecible en el tiempo. En ese sentido, es probable que parte del problema se explique por los elevados costos operativos del sistema (que seran mayores por la elevada informalidad de este segmento del mercado laboral) con respecto a los ingresos de los trabajadores 60 . Con respecto al tema de la informalidad, Eduardo Morn en su informe llamado Resolviendo el problema de cobertura en el Per, nos dice lo siguiente:

(.) La baja cobertura previsional depende de las caractersticas del mercado laboral as como de las empresas e instituciones en el pas. Ms de dos tercios de la fuerza laboral trabaja informalmente o por cuenta propia. La mayora de las empresas son pequeas o micro empresas familiares que tienen baja productividad y por lo tanto son incapaces de contratar formalmente a sus trabajadores. La gran mayora de los trabajadores no tienen habilidades competitivas y por lo tanto sus salarios reflejan la baja productividad. Adems, no hay una real capacidad de fiscalizacin de los aportes de las empresas (.). (Morn 2005:5)

Aqu se resalta la gran influencia que tiene la informalidad y el sector de los trabajadores independiente (caractersticas del mercado laboral) sobre la baja cobertura previsional del SPP. Adems, hace hincapi en el hecho que este problema debera enfocarse como un problema global y no slo de importancia del SPP, la cual muchos confunden y culpan a dicho sistema como causante principal de los problemas de baja cobertura, lo cual
59 60

Cfr. De Ferranti, Leipziger y Srinivas 2002:5 Cfr. Ugaz y Paz 2003:20

38

verdaderamente no sucede as. Otro punto a tomar en cuenta es que la mayora del empresariado en Sudamrica son mypes, lo que influye directamente a fomentar la contratacin informal de trabajadores. El siguiente grfico nos muestra la cobertura de trabajadores, segn el tamao de empresa61:

Figura 10: ndices de cobertura de trabajadores ocupados, segn tamao de la empresa

Fuente: Rofman y Lucchetti 2006:1562

Dado el grfico anterior se puede decir que existe una alta correlacin entre la cobertura de los trabajadores asalariados y el tamao del establecimiento en el que se desempean. Si se consideran tres grupos segn el tamao de las empresas resulta evidente que las empresas ms grandes ofrecen mayor cobertura a sus trabajadores. Casi todos los pases tienen una cobertura superior al 60% para quienes se desempean en empresas grandes y

61 62

Cfr. Rofman y Lucchetti 2006:17 Los pases enunciado en esta figura son: Venezuela, Mxico, Argentina, Brasil (Rofman y Lucchetti 2006:15)

39

una cobertura inferior al 20% para trabajadores de empresas pequeas. Esto respalda la idea de que las empresas grandes tienden a ser ms formales, mientras que sucede lo contrario en los establecimientos pequeos en cuanto al nmero de trabajadores.

Por otro lado, el diseo del sistema ha llevado a que ste se dirija al segmento de trabajadores dependientes ya que involucra procesos burocrticos para realizar las contribuciones, desincentivando los aportes de afiliados independientes63. Asimismo, un aspecto que desincentiva la afiliacin al SPP y la posibilidad de realizar aportes adicionales al fondo es el gravamen a los aportes de los afiliados al SPP y no a la pensin 64. El drama de que los adultos mayores no cuenten con cobertura previsional es que pueden representar una carga demasiado difcil de llevar para sus familias fundamentalmente por los costos de salud que tienden a ser mucho mayores en dicha etapa de la vida, es decir, podemos estar comprometiendo la capacidad de acumulacin necesaria que le permita a la familia pobre salir de su pobreza. Esto es lo que se conoce como la transferencia intergeneracional de la pobreza65. Un crculo vicioso que impide a muchas familias superar las condiciones de pobreza en las que vive.

En resumen, es fundamental, rescatar el papel del Estado en la regulacin de los fondos de pensiones y jubilaciones, si el Estado no regula estos sistemas por esquemas ms justos y solidarios, estar eliminando su responsabilidad solidaria por el principio de equidad. En este sentido se dejara de apoyar a los ms pobres y ancianos por el principio de equidad (slo quienes aporten fondos tendrn apoyo); esto implica que el Estado no puede deslindarse de brindar ayuda a los que menos tienen, pero sin el apoyo de los fondos de las
63 64

Cfr. Ugaz y Paz 2003:20 Cfr. Ugaz y Paz 2003:20 65 Cfr. Morn 2005:7

40

cuentas individuales de los trabajadores para solventar los gastos que se le presentan, esto resulta sumamente complejo.

En conclusin, el rol del estado en cuanto a rendimiento de los fondos privados de pensiones en Sudamrica se considera eficaz, ya que se estn tomando polticas acertadas en la supervisin y regulacin de stos fondos, una custodia segura de los activos y la aplicacin de mecanismos para subsanar las fallas han sido los pilares para que los fondos de pensiones no sean manipulados por administradores fraudulentos y tengan una mala calidad operativa. Adems, otro punto a favor del rol del estado en Sudamrica son las buenas polticas que se han ido aplicando a nivel macroeconmico de los pases de la regin, sta estabilidad macroeconmica ha permitido que el mercado de capitales de los distintos pases sudamericanos haya crecido y junto a ello los fondos y su rentabilidad.

Por otro lado, podemos decir que el rol del estado en cuanto al tema de inclusin social ha sido ineficiente, esto se debe al poco nulo acceso que tiene el SPP en el sector informal e independiente del mercado laboral, lo que hizo que este sistema no se desarrolle en la magnitud deseada. Esto se debe a que ste sector no percibe un flujo fijo de ingresos, los altos costos administrativos y procesos burocrticos que conlleva estar afiliado a dicho sistema, la cual desincentiva a dicho sector del mercado laboral.

2.2 Las reformas de los estados en los Sistemas Privados de Pensiones y el sector beneficiado

La reforma de los sistemas de pensiones resulta un tema de indudable actualidad, tanto en el mbito de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE)

41

como en el de los pases en desarrollo. En este sentido, la experiencia latinoamericana es de especial relevancia, por cuanto diez pases de esta regin han llevado a cabo importantes reformas estructurales en sus sistemas de pensiones 66 . A diferencia de las reformas realizadas habitualmente en los pases ms industrializados67, stos diez estados latinoamericanos, inspirados por las recomendaciones de los principales organismos multilaterales (Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional y Banco Interamericano de Desarrollo) e influidos por la pionera experiencia chilena de 1981 realizaron reformas estructurales. Estos cambios consistieron en la sustitucin parcial o total sus sistemas pblicos de reparto y prestacin por sistemas basados en cuentas de capitalizacin individual administradas por el sector privado. Mientras que en el primer caso la pensin procede de los impuestos o cotizaciones sociales que paga la poblacin en edad de trabajar, en los nuevos sistemas las prestaciones percibidas procedern del capital que consiga ahorrar durante su vida laboral y su venta en el momento del retiro68. Pases como Bolivia (1997), El Salvador (1997), Mxico (1997) y Repblica Dominicana (2003) adoptaron una reforma a la chilena, eliminando completamente sus sistemas pblicos, mientras que Argentina (1994), Uruguay (1996) y Costa Rica (2001) redujeron el tamao del programa estatal e incorporaron un componente basado en la capitalizacin individual. Por su parte, Colombia y Per adoptaron el primer modelo de reforma, aunque introduciendo cierta libertad de eleccin, en teora slo de forma transitoria, entre un sistema pblico levemente reformado y el nuevo esquema privado.

66

Cfr. Escriv, Fuentes y Herrero 2010:12 Reformas llamadas paramtricas y basadas en pequeas modificaciones en las condiciones de acceso o clculo de las prestaciones de vejez. (Carrera y Antn 2006:1) 68 Cfr. Carrera y Antn 2006:1
67

42

Las reformas estructurales suponan tambin un cambio en la forma de analizar la poltica de proteccin social69. Tradicionalmente, los sistemas de seguridad social eran evaluados en funcin de objetivos sociales, tales como la capacidad de los sistemas para garantizar una renta adecuada en la vejez o su potencial para lograr una distribucin de la renta ms igualitaria. Las reformas que abogaban por la adopcin de cuentas individuales de capitalizacin hacan nfasis en una nueva serie de metas econmicas 70 , como el incremento del ahorro nacional y el desarrollo de los mercados financieros, referidas a los efectos de un sistema de pensiones sobre el crecimiento econmico de un pas.

Los promotores de las reformas sealaban que la privatizacin de la seguridad social y la instauracin de cuentas de capitalizacin tendran efectos macroeconmicos beneficiosos. Los sistemas reformados tendran un mayor crecimiento econmico, a travs de dos vas: el desarrollo de los mercados de capitales y el incremento del ahorro nacional71. Aunque todava es demasiado pronto para una evaluacin definitiva de las reformas en estos aspectos, pueden apuntarse tendencias destacables. En relacin con el primer canal, el impacto favorable de la reforma sobre los mercados financieros, la disponibilidad de una gran masa de recursos financieros susceptibles de ser canalizados hacia el mercado de capitales favorecera, en principio, la especializacin y profesionalizacin de dicho mercado y la aparicin de mejores regulaciones72. Asimismo, una mayor profundidad de estos mercados puede promover el crecimiento econmico a travs de un incremento de la productividad total de los factores.
69

La proteccin social consiste en la accin colectiva de proteger de los riesgos o, dicho de otra manera, resulta de la imperiosa necesidad de neutralizar o reducir el impacto de determinados riesgos sobre el individuo y la sociedad. Por lo tanto, es posible afirmar que la formacin de sistemas de proteccin resulta de la accin pblica que visa a resguardar a la sociedad de los efectos de los riesgos: enfermedad, vejez, invalidez, desempleo, etc. (Fonseca 2006:2) 70 Cfr. Carrera y Antn 2006:3 71 Cfr. Carrera y Antn 2006:3 72 Cfr. Yermo 2011:9

43

En el caso concreto de las reformas latinoamericanas, se aprecia un crecimiento muy importante de los activos acumulados en los fondos de pensiones que han crecido de manera espectacular en la ltima dcada a consecuencia de la reformas, con efectos favorables sobre la profundidad de los mercados financieros. En el caso de Chile existe consenso a la hora de sealar la existencia de estos efectos positivos. Sin embargo, debe precisarse que en otros pases, estos efectos se han visto limitados por el hecho de que ms de la mitad de la cartera de los fondos de pensiones se coloca en ttulos de deuda pblica, situacin previsiblemente temporal. En efecto, en la actualidad, a excepcin de Per y Chile, el resto de pases adolecen de una falta de diversificacin de la cartera de inversiones de los fondos de pensiones73 que mina el efecto positivo de la reforma en este mbito. Asimismo, el pequeo tamao del mercado en El Salvador ha supuesto un freno al desarrollo de los mercados financieros, lo cual hace necesario ser cautos a la hora de valorar el efecto de la reforma en los mercados financieros en pases de reducidas dimensiones.

Una segunda va por la cual

la reforma previsional puede afectar positivamente el

crecimiento econmico es a travs incremento del ahorro nacional74. En este mbito, en el que la teora econmica no ofrece una respuesta concluyente, la evidencia emprica en Amrica Latina tampoco es clara, fundamentalmente, debido a que el incremento del ahorro privado en las cuentas de capitalizacin puede verse compensado con una disminucin del ahorro voluntario o un incremento del desahorro pblico para hacer frente a los costes de transicin
75

que involucran las reformas, que sern abordados

73 74

Cfr. Yermo 2011:4 Cfr. Carrera y Antn 2006:4 75 Lo que generalmente se denomina costos de la transicin, son estos costos fiscales asumidos por el Estado. No obstante, los costos de la transicin no siempre se reducen a los costos fiscales: una parte de los

44

seguidamente. Mientras que algunos trabajos concluyen que una gran parte del incremento del ahorro en Chile desde principios de los aos ochenta debe atribuirse a la reforma de las pensiones, otros autores no han llegado a las mismas conclusiones y sealan que las causas del boom del ahorro chileno se encontraran fuera del sistema de pensiones.

En otros pases como Per, el efecto sobre el ahorro habra sido mucho menor que en Chile, mientras que en Mxico, por ejemplo, el incremento del ahorro obligatorio habra sido compensado por un descenso similar del ahorro voluntario, con lo cual el impacto de la reforma habra sido nulo. En resumen, aunque las reformas pueden ser un instrumento para incrementar el ahorro nacional de los pases, en Amrica Latina esta no parece haber sido una condicin necesaria ni suficiente.

Uno de los principales problemas que afectaban a los sistemas de previsin latinoamericanos resida en la cada del porcentaje de cotizantes y el incremento de la evasin en el pago de las cotizaciones en las dcadas de los ochenta y noventa 76. Esta situacin, unida a la ausencia o escasa entidad de los programas no contributivos de asistencia a la vejez, determinaba que el gasto pblico en seguridad social se concentrase en los grupos poblacionales de mayor renta de los pases latinoamericanos 77, mostrando un nivel de focalizacin muy inferior al que exhibe el resto del gasto social y contribuyendo a reproducir la desigualdad referida a los ingresos de los hogares antes del gasto social. Se trata sta de una circunstancia de especial relevancia por cuanto las pensiones son el rubro de mayor peso en el gasto social y existen muy elevados niveles de desigualdad en las

costos de la transicin puede ser asumida por los afiliados al sistema, generalmente a travs de recortes en los beneficios prometidos o a travs de aportes mayores que los beneficios. (Rodrguez y Durn 2000:8) 76 Cfr. Escriv, Fuentes y Garca 2010:16 77 Cfr. Carrera y Antn 2006:10

45

sociedades latinoamericanas. Frente a este problema, los organismos internacionales 78 presentaron los cambios estructurales en la seguridad social como una receta apropiada para incrementar la cobertura de los sistemas de proteccin social. Segn esta visin, la dbil vinculacin entre contribuciones y beneficios haca que los trabajadores percibiesen la cotizacin como un impuesto y no como un ahorro 79 y, por consiguiente, decidiesen libre, voluntaria y racionalmente no contribuir al seguro social. De acuerdo con esta lnea de argumentacin, se afirmaba que era de esperar que al estrechar la relacin entre aportaciones y pensiones recibidas en el futuro, los trabajadores percibiran las contribuciones como un mecanismo de ahorro, por lo que los incentivos a contribuir seran mayores. Sin embargo, la evidencia emprica no sustenta estos supuestos. De acuerdo con Mesa-Lago80 (2004), por un lado, la cobertura del seguro social en todos los pases que introdujeron la capitalizacin ha cado desde el 38% al 27% de la fuerza de trabajo. En algunos casos la situacin resulta especialmente reveladora: en Chile la cobertura sigue por debajo de la registrada en 1981 y es muy inferior a la que exista a principios de los 70, mientras que en Argentina y Per se redujo a menos de la mitad. Por otro lado, segn el mismo autor, la evasin (afiliados que no contribuyen activamente) habra aumentado en todos los pases que privatizaron total o parcialmente sus sistemas de previsin. Es posible,
78

Dentro de los organismos internacionales tenemos a las Oficina Internacional de Trabajo (OIT), Banco Mundial, CEPAL, etc. 79 Cfr. Carrera y Antn 2006:10 80 Licenciado en Derecho (Universidad de La Habana 1956), Doctor en Derecho (Universidad Complutense de Madrid) y Diplomado en Seguridad Social (OISS 1958), Maestra en Economa (Universidad de Miami 1965) y Ph.D. en Relaciones Industriales y Laborales, especializado en seguridad social (Universidad de Cornell 1968). Catedrtico Distinguido Emrito de Economa en la Universidad de Pittsburgh desde 1999, antes Catedrtico Titular de Servicio Distinguido (1980-99). Catedrtico e Investigador en la Universidad Internacional de la Florida (1999-2002). Asesor Regional en Seguridad Social en CEPAL (1983-1984). Profesor Visitante y/o Investigador Asociado en Universidad de Oxford, Instituto Max Planck de Derecho Social Internacional (Munich), Universidad Libre de Berln, Instituto Universitario Ortega y Gasset, Universidad de Salamanca, Escuela Andaluza de Salud Pblica, Instituto Torcuato Di Tella (Buenos Aires), Centro Latinoamericano de Economa Humana (Montevideo), Centro Inter-Americano de Seguridad Social (Mxico). Miembro de la Academia Nacional de Seguridad Social (EEUU) y de la Junta Editorial de la Revista Internacional de Seguridad Social (Ginebra) y ex-Presidente de la Asociacin de Estudios Latinoamericanos (LASA, EEUU). Autor de 73 libros y 240 artculos o captulos de libros, la mayora de ellos sobre seguridad social y salud, publicados en ocho idiomas en 33 pases. (Mesa 2012)

46

por ende, que la falta de mejoras en trminos de cobertura se deba a caractersticas estructurales y tendencias del mercado laboral vinculadas a factores econmicos, como la estructura productiva y el crecimiento, y no estrictamente a las reformas, pero en todo caso su potencialidad en este mbito parece bastante limitada. Para el ao 2006, la cobertura ascenda a dos tercios de la poblacin ocupada en los mejores casos (Chile, Costa Rica y Uruguay) y 20% en los pases menos desarrollados (Per y Bolivia).

Tabla 7: Cobertura de la seguridad social en pases con reforma (% ocupados que cotizan)

Fuente: Carrera y Antn 2006: 9

Es destacable, asimismo, la desigual distribucin de la cobertura, que, dentro de cada pas, es mucho mayor en el caso de las personas con ingresos altos frente a los pases con ingresos bajos. Esto nos lleva al segundo aspecto microeconmico relevante en relacin con las reformas previsionales, el que tiene que ver con la distribucin del ingreso 81. Dado que la parte principal de todos los sistemas de pensiones se asienta en principios contributivos, de mantenerse las desigualdades actuales en materia de cotizacin dentro del

81

Cfr. Carrera y Antn 2006:10

47

colectivo en edades activas se reproducirn en el futuro en los ancianos, perpetundose la concentracin de las prestaciones de vejez en los estratos de renta ms elevados. Ante esta premisa, organismos internacionales como el Banco Mundial o la CEPAL han insistido en la creacin y expansin de sistemas de pensiones asistenciales para complementar los actuales sistemas contributivos y hacer frente al desafo de ofrecer una vejez digna a millones de latinoamericanos. De hecho, estudios empricos realizados por la Organizacin Internacional del Trabajo sobre los programas existentes han revelado que estas prestaciones se han mostrado como instrumentos tiles en la lucha contra la pobreza82 y muchos expertos han considerado que, a diferencia de las transferencias vinculadas a los nios, este tipo de programas puede contribuir al de los adultos mayores, a saber, reforzar el papel de los ancianos en el seno de los hogares.

En sntesis, la evolucin actual de la cobertura previsional y el escaso desarrollo de los sistemas de proteccin de carcter no contributivo permite afirmar que los principales problemas de los sistemas previos a la reforma, en el mejor de los casos, se mantengan, ello hace absolutamente prioritario el avanzar en el establecimiento de prestaciones asistenciales a fin de asegurar una vejez digna al creciente nmero de adultos mayores latinoamericanos que se jubilarn en los prximos aos.

Se puede concluir que Amrica Latina ha sido una regin pionera en materia de reformas de la seguridad social, por cuanto varios pases de la regin han establecido sistemas de capitalizacin individual que han sustituido, total o parcialmente, a los tpicos esquemas de reparto. En los aspectos macro, las reformas han introducido mayores dosis de dinamismo y profundidad en los mercados de capitales latinoamericanos, aunque existe un potencial
82

Cfr. Carrera y Antn 2006:11

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desaprovechado como consecuencia de la poca diversificacin de las inversiones de los fondos, no obstante, es posible que puedan existir efectos positivos sobre el ahorro nacional. Por ello, el balance general en materia presupuestaria de estos cambios se le considera un tema en la cual el tiempo es un factor principal para constatar si las reformas han sido beneficiosas. En el terreno microeconmico, que no era el rea de inters de los reformadores, la evolucin actual de la cobertura previsional y el escaso desarrollo de los sistemas de proteccin de carcter no contributivo permite afirmar que los principales problemas de los sistemas previos a la reforma, en el mejor de los casos, se mantienen. Esto ha hecho absolutamente prioritario el avance en el establecimiento de prestaciones asistenciales a fin de asegurar una vejez digna al creciente nmero de adultos mayores latinoamericanos que se jubilarn en los prximos aos.

2.3. Estrategias que han ampliado la cobertura en el Sistema de Pensiones de los pases de Sudamrica Como se mencion en el apartado anterior, hubo diversas reformas estructurales que se aplicaron al sistema de pensiones para que se pudiera cumplir uno de sus objetivos principales, la inclusin social.

En el presente apartado, se exponen las polticas ms resaltantes que han logrado un alto grado de afiliacin al sistema de pensiones, para tal caso se exponen las estrategias que se han aplicado en Chile, Mxico, Brasil y Colombia. Pero antes de comenzar con la descripcin de las estrategias que se aplicaron en los diversos pases, es necesario explicar que se implementaron dichas reformas para que se modifiquen la gran parte de la informalidad y la baja cotizacin, ya que los trabajadores seran responsables para la

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acumulacin de su cuenta, empero, se registraron efectos por la estructura del mercado de empleo, el alto costo de administracin del sistema privado, la escasa diversificacin de las inversiones, lo que ocasion la reduccin de la tasa de sustitucin y la cobertura pasiva, a esto se le sum los costos de transaccin de un sistema a otro por parte de los estados para el traspaso de fondos83.

Por ejemplo, en el caso de Chile, primer pas en hacer el cambio en el sistema de pensiones, de un sistema nacional a un sistema privado de pensiones en el ao 1981, que al momento de cerrar el sistema nacional de pensiones, cre un bono para cada afiliado que haba cotizado en el anterior sistema para ponerlo en su cuenta capitalizable84. En cuanto al pago de comisiones, se cobra como un porcentaje del ingreso del trabajador, lo que tiene un comportamiento progresivo, dado que los trabajadores que los trabajadores con menor densidad de cotizacin pagan en su ciclo de vida menos comisin que los trabajadores de mayor densidad de cotizacin. Esta poltica se estableci desde el 2008, dado que antes de este ao se cobraba un porcentaje fijo como comisin a todos los afiliados, lo cual era regresivo, dado que el cobro en relacin a saldos era mayor mientras menos saldos/cotizacin 85 . Dado esto, se puede observar que esta poltica tuvo como caracterstica ampliar el nmero de afiliados, puesto que crea incentivos para afiliarse a un costo menor, en caso de los trabajadores que tengan menores ingresos.

Por otro lado, en el 2008 se crea un sistema de pensiones solidario de carcter no contributivo para personas que no se encuentren con cobertura de nacionalidad chilena o con 20 aos de residencia, que incluye dos beneficios que son una pensin bsica
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Cfr. Cardozo 2010:228 Cfr. Tuesta 2011:5 85 Cfr. Alonso, Bjeletic y Tuesta 2010:15

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solidaria86 y el aporte previsional solidario87. Adems de ello, se empez a beneficiar a hombres y mujeres de ms de 65 aos o a personas entre 18 y 65 aos que sufran algn tipo de invalidez, que tienen un derecho a pensin en algn rgimen previsional, cabe mencionar que a sus pensiones se les adiciona un complemento en dinero, llamado Aporte Previsional Solidario (APS). Hay que mencionar que para el 2009 se increment el nmero de beneficiarios en ochocientos mil88.

Con estas polticas, el sistema de pensiones de Chile es un claro ejemplo de que aplica estrategias que tienen como objetivo la inclusin social y por ende, lograr mayor cobertura, aunque genera costes para el Estado con la poltica social planteada.

Asimismo, Mxico, despus de 16 aos opt por el modelo sustitutivo, si bien cerr el antiguo sistema de pensiones (nacional) y los traslad al sistema privado de pensiones, permiti que el trabajador que aportaba al anterior sistema de pensiones, tuvieran la opcin de escoger al momento de la jubilacin entre la pensin del sistema de reparto y el de capitalizacin89.

Cabe mencionar que en la introduccin de un plan de contribucin definida bajo la esfera del Instituto Mexicano de Seguridad Social (IMSS), fue apoyado mucho en la participacin del sector privado como nacional para su operacin, permiti avanzar hacia sistemas de pensiones mejor preparados, lo que solucion el problema existente con el sistema nacional, es decir, los problemas de la falta de financiamiento a largo plazo y la

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Enfocada a aquellas personas que no tienen derecho a ningn tipo de pensin (Cardozo 2010:230) En ayuda de las personas que tienen beneficios pero son de muy bajo monto (Cardozo 2010:230) 88 Cfr. Cardozo 2010:230 89 Cfr. Tuesta 2011:5

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vulnerabilidad a los cambios demogrficos, lo cual absorba garantas importantes por parte del Estado90.

En 1997, se introdujo la cuota social en Mxico, sta estrategia tena como caracterstica ser un subsidio a los trabajadores de menores ingresos o a los trabajadores que ganaban el sueldo bsico, los cuales representaban el 55% de la cotizacin total del sistema privado de pensiones de Mxico. La caracterstica de este subsidio era que no es afecto a comisiones y que aument de 5.5% a 6.05%. Cabe mencionar que el costo de esta poltica represent 0.33% del PIB91.

Antes de la reforma hecha en junio del 2007, las Administradoras de Fondos para el Retiro (AFORES) cobraban diferentes tipos de comisiones, lo que perjudicaba tanto a los trabajadores como a las mismas administradoras al comparar el costo de las comisiones, para tal caso la Comisin Nacional del Sistema de Ahorro (CONSAR) cre un concepto de comisin equivalente, pero este indicador fue imperfecto, dado que tena supuestos de individuos definidos y no evit la confusin existente. Para el 2008 que se hizo efectiva esta reforma, las administradoras slo podan cobrar las comisiones sobre el saldo por la administracin de las cuentas individuales, lo que permiti que los afiliados puedan conocer de manera transparente el cobro de comisiones por parte de las administradoras y tambin poder hacer un comparativo entre el cobro de comisiones que realizan las AFORES, siendo Mxico el nico pas que aplica esta poltica92.

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Cfr. Tuesta 2011:6 Cfr. Bertranou 2004:9 92 Cfr. Alonso, Bjeletic y Tuesta 2010:16

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En el 2009, se estableci la obligacin de las AFORES para presentar sus comisiones para autorizacin cada ao a la Junta de Gobierno de la CONSAR, con el objetivo de reducir la brecha existente entre las distintas comisiones que cobran las AFORES y reducir el monto cobrado por comisiones.

En el caso de Mxico, las polticas establecidas hicieron que se cree mayor estabilidad en el sistema privado de pensiones, se incentive al trabajador de bajos ingresos a afiliarse al sistema de pensiones a travs de la cuota social de Mxico y la reduccin gradual del cobro de comisiones. Todas estas polticas tuvieron como objetivo la inclusin social al sistema de pensiones y por ende el aumento de la cobertura.

En cuanto a Brasil, se introdujo una estrategia denominada pensiones rurales. Este programa con caracterstica semi-contributiva debido a que el trabajador que desea beneficiarse con esta poltica debe demostrar que tiene aos dedicados a la agricultura. Este programa logr la extensin de la cobertura, redujo la pobreza que est inmersa en la poblacin ms pobre, es decir, los agricultores y mejor la inclusin social de los adultos mayores en el mbito rural, particularmente a las mujeres. El financiamiento para este programa lo obtuvo de los recursos fiscales de las rentas generales y marginalmente de los subsidios cruzados del rgimen contributivo para trabajadores urbanos93.

En el caso de Brasil, si bien cumple con todos los objetivos propuestos para los sistemas de pensiones, tiene como deficiencia la ineficiencia del uso de los ingresos fiscales.

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Cfr. Bertranou 2004:9

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Finalmente, en el caso de Colombia, al igual que en el caso de Per, se opt por un sistema paralelo en 1993, es decir, es aquel rgimen donde los trabajadores eligen entre pertenecer al rgimen de reparto o al de capitalizacin individual. Esta reforma tuvo como objetivo buscar el equilibrio fiscal, aumentar la cobertura y mejoras en la equidad94.

En el mismo ao, se insert el Fondo de Solidaridad Pensional (FSP) en Colombia. ste fondo tiene como caracterstica brindar un subsidio temporal o parcial a los trabajadores asalariados o independientes de bajos ingresos del sector rural o urbano. ste subsidio depende de cierto parmetros, como por ejemplo la edad, la insercin laboral, la presencia de discapacidad que afecte la capacidad laboral, o para madres comunitarias95.

En el caso de Colombia, se puede observar que sus polticas y reformas establecidas tuvieron como objetivo la inclusin social, ms que todo con la inclusin de los trabajadores asalariados o independientes, problema que persiste en muchas de las economas de la regin.

En sntesis, en el presente captulo se vieron diferentes reformas y polticas aplicadas para la ampliacin de la cobertura en los diferentes sistemas de pensiones privados en los pases de Chile, Mxico, Brasil y Colombia. stas polticas tuvieron como objetivo principal la inclusin social y buscar la eficiencia en el sistema, pero a lo largo de la exposicin de las diferentes polticas resaltan los problemas existentes que quedan por resolver.

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Cfr. Tuesta 2011:5 Cfr. Bertranou 2004:9

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En conclusin, si bien las polticas o reformas planteadas en los cuatro pases mencionados cumplen con el objetivo de ampliar la cobertura en el sistema privado de pensiones, no son polticas que sean del todo eficientes y efectivas. Por ejemplo, en el caso de Chile, si bien hizo reformas en el cobro de comisiones y plante polticas para incluir a personas que tienen mayora de edad, gener altos costes fiscales. Por otro lado, en el caso de Mxico, con la reforma planteada para establecer slo un tipo de comisin y la estrategia para favorecer a los agricultores se logr el objetivo de ampliar la cobertura y la inclusin social. Si bien por el momento, no tiene un costo significativo (0.33% del PIB) genera un gasto fiscal. Al igual con el caso de Brasil, con la estrategia establecida con el nombre de pensiones rurales, se busca la inclusin social y ampliar la cobertura, pero nuevamente el problema resalta en el gasto fiscal, lo cual resala tambin en el caso de Colombia con el Fondo de Solidaridad Pensional.

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CONCLUSIONES Si bien el ndice de cobertura en la PEA ha tenido un aumentado en el transcurso de las dcadas de 1990 y 2000, no ha cumplido con el uno de los objetivos principales del sistema de pensiones, que es la inclusin social, debido a que ha favorecido al sector ms beneficiado, es decir a los trabajadores con mayor grado de instruccin (educacin), mayores ingresos, mayor edad y que sean de sexo masculino, lo cual se debe a la falta de incentivos que pueden tener por un lado los trabajadores al ver sus ingresos disponibles reducidos y al saber que puedan soportar la carga del sistema mediante altas comisiones y por otro lado, por parte de las administradoras al preferir trabajadores con mayores ingresos para poder cobrar mayores comisiones. Adems de ello, hay que mencionar que las caractersticas del mercado informal, como polticas rgidas en cuanto a salarios mnimos que no reflejan la productividad del trabajador, desincentivan a las empresas en contratar a estos de manera formal.

El rol del Estado cumple una funcin principal en el diseo de la poltica y reformas estructurales a aplicar en los sistemas de pensiones, dado que para que las polticas sean eficazmente aplicadas debe haber un ambiente de estabilidad econmica, regulacin de los fondos, para proteger las cuentas individuales de los afiliados, y se debe regular a las administradoras para que no cobren comisiones altas para as promover al trabajador independiente y asalariado a afiliarse al sistema de pensiones.

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