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Per Juan Jos Guardia Hernndez Publicat el 11 de Enero del 2011

Como es conocido, se ha reabierto en nuestro entorno cultural un debate sobre regulacin de la libertad religiosa que pareca haber cerrado la Constitucin Espaola de 1978 y la Ley Orgnica de Libertad Religiosa de 1980. En efecto, pareca que la declaracin constitucional de aconfesional del Estado y, simultneamente, el mandato dirigido a los Poderes Pblicos de mantener relaciones de cooperacin con la Iglesia Catlica y el resto de confesiones religiosas contenido en nuestra Carta Magna, constituan un equilibrado modelo de laicidad para nuestro pas, llamado a la estabilidad y a la convivencia pacfica. Por causas que exceden el mbito de estas lneas, lo cierto es que en los ltimos aos el referido consenso alcanzado en lo relativo a la denominada cuestin religiosa ha sido puesto en entredicho desde distintos sectores sociales. Se afirma, no sin cierta ligereza, que es necesario revisar los acuerdos tcitos o explcitos a los que se lleg en los inicios de nuestra democracia.

Una norma singular

En lo que concierne a Catalua, el ltimo episodio de este renovado debate lo constituye la aprobacin de una singular norma denominada Llei dels centres de culte (1). Y decimos singular por cuanto que no existe norma anloga en la legislacin vigente del Estado, ni en otra comunidad Autnoma. Este carcter novedoso fue subrayado en el debate parlamentario suscitado en la tramitacin de esta Ley. En aquella ocasin el conseller de la Viceprsidencia afirm al inicio de su intervencin: Seor presidente, seoras y seores diputados, me corresponde presentar en nombre del Gobierno el Proyecto de ley sobre los centros de culto o de reunin con fines religiosos, un proyecto pionero, el primero de Europa que regula especficamente las condiciones de centros de culto (...). Una vez ms, demostramos ser un pas avanzado, que abre camino, como ha ocurrido con otras leyes durante veintiocho aos despus imitadas por otros parlamentos (2) . Como es conocido, esta iniciativa no ha estado exenta de polmica en nuestro pas. Incluso ya han llegado voces crticas allende nuestras fronteras. A modo de ejemplo, el conocido informe anual del 2008 sobre la libertad religiosa en el mundo de la asociacin internacional Ayuda a la Iglesia Necesitada, ha mencionado explcitamente esta ley cuando aun no era ms que un proyecto. Las palabras de este informe suscitan

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preocupacin, por cuanto entiende sin ambages que si se aprobaba ese texto legal con el contenido previsto, se producira una restriccin del derecho fundamental de libertad religiosa. En estas lneas pretendemos nicamente subrayar uno de sus puntos controvertidos, sin entrar en otros aspectos jurdicos que, por otra parte, tambin mereceran atencin pero que requera una extensin excesiva (#_ftn3) [3]

(3) .

Sorprendente autorizacin administrativa Sin ms prembulos, la cuestin que nos va a ocupar a continuacin es la denominada Licencia municipal de apertura y uso de centros de culto. En efecto, el artculo 9.1 del mencionado nuevo cuerpo legal cataln establece con claridad que: Para iniciar las actividades de un nuevo centro de culto de concurrencia pblica se debe obtener previamente una licencia municipal de apertura y de uso de centros de culte de naturaleza reglada. Se puede afirmar que, entre todas las novedades que esta ley introduce, sta es la que ms sorpresa ha suscitado, pues crea una autorizacin administrativa para la construccin de cualquier lugar de culto, que no encuentra parangn en el resto de Europa. No hemos de pensar que en la voluntad de los redactores de esta ley, la nueva licencia constituya una cuestin accesoria, habida cuenta que se le dedica de modo especfico los artculos 8, 9, 10, 11 y 15, dentro del Ttulo Segundo, que significativamente se denomina De la intervencin administrativa sobre los centros de culto, as como las disposiciones transitorias segunda y tercera, y las disposiciones adicionales segunda, tercera y cuarta. Esta licencia de actividades religiosas no sustituye a la tradicional y pacfica licencia de obras, que deba (y debe) obtener de la corporacin local toda confesin religiosa (en realidad, todo ente, incluidas las administraciones pblicas distintas al ente local concedente de la misma) para la construccin de cualquier lugar de culto. Lo que se pretende es aadir un nuevo control especfico para los locales o edificios destinados a usos religiosos. Esta nueva intervencin administrativa se ha constituido a semejanza de la legislacin que regulan las discotecas y las salas de fiesta, o la de actividades molestas, insalubres o peligrosas. Una primera consideracin nos viene de la mano del estudio de la historia reciente. No hemos encontrado una duplicidad de controles administrativos para la construccin de lugares de culto en nuestro pasado inmediato sino en el estatuto jurdico que desde 1939 hasta 1978 se estableci para las confesiones minoritarias. En efecto, en la precedente etapa constitucional, caracterizada por la confesionalidad del Estado, la Iglesia mayoritaria entre nosotros deba obtener la correspondiente licencia urbanstica para erigir una parroquia o cualquier lugar sagrado. Las confesiones minoritarias, sin embargo, estaban obligadas a solicitar, adems, una autorizacin administrativa especfica del Gobernador Civil de la provincia donde radicara el nuevo lugar de culto, la cual fue sustituida por una autorizacin del Ministerio de Justicia a partir de 1967 (4) . Con la promulgacin de la Constitucin de 1978 esta exigencia aadida para las comunidades acatlicas desapareci, conformando un rgimen de plena libertad religiosa. Cierto es que la naturaleza jurdica de aquella pretrita autorizacin para las confesiones distintas de la catlica no es coincidente con la que se pretende establecer hoy. Ahora bien, no deja de sorprender que existan semejanzas entre ambas, lo cual confirma que la polmica suscitada parece no estar exenta de fundamento, y que los temores de las confesiones religiosas a potenciales intromisiones de los poderes pblicos en su vida interna sean algo ms

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que una lejana hiptesis.

Motivos de los promotores de la ley

Sea como fuere, los motivos para la controversia no se acaban aqu. Es necesario preguntarse el por qu de esta nueva norma. Los promotores de esta Ley suelen defenderla por dos razones: por una parte entienden que es necesaria una intervencin ms decidida de los poderes pblicos para garantizar la seguridad de los ciudadanos que frecuentan los lugares de culto(5) . Y, por otra, aducen la obligacin de las administraciones pblicas de tutelar el derecho de los terceros que ninguna relacin tiene con el equipamiento religioso a una convivencia pacfica y sin molestias; en este sentido se afirma en el prembulo que Esta licencia debe garantizar, en caso necesario, y segn el tipo de actividad vinculada a la prctica del culto que se haya de llevar a cabo, que el local correspondiente est preparado para evitar causar molestias a terceras personas.

En cuanto a la primera afirmacin, es decir, en cuanto a la presunta existencia de locales y edificios religiosos sitos en Catalua que presenten deficiencias constructivas que requieren un control especial por parte de las autoridades municipales, no podemos sino compartir las consideraciones vertidas en este sentido por diversas autoridades pblicas: el derecho fundamental de libertad religiosa conlleva el derecho a unos centros cultuales dignos y seguros. Dicho lo cual, no deja de sorprender este inusitado inters por la integridad de las personas en estos lugares, cuando no hay ejemplos significativos de equipamientos religiosos en Espaa y en Catalua que hayan sido protagonistas de algn accidente, o en los que haya acaecido alguna calamidad pblica, con dao a los individuos. Por desgracia, estos aciagos sucesos continan ocurriendo en nuestro pas, y no precisamente en nuestros templos o lugares de culto anlogos. De algn modo se puede extraer una conclusin anloga de la intervencin Parlamentaria del 'Conseller de la Presidncia, en el debate a la totalidad del (entonces) proyecto de Ley. Se afirm en defensa de esa iniciativa legislativa que: Y un tercer problema son las malas condiciones de algunos centros, donde an no se ha producido ninguna desgracia, afortunadamente, y esperamos que esto no suceda. Una normativa clara y un lugar alternativo que el ayuntamiento correspondiente ayudara a encontrar permitiran exigir el cierre de estos locales(6) . As pues, como hemos sealado, no estamos asistiendo a continuas accidentes en los edificios o locales de uso religioso. No resulta superfluo recordar que las licencias urbansticas que ha de solicitar cualquier confesin religiosa ya debe realizar el necesario control de seguridad e higiene de los centros de culto. Por lo tanto la licencia de actividades religiosas no constituye una tutela que no existiese hasta la fecha. Con todo, en este debate se suele aadir especficamente por quienes apuestan por esta nueva ley, que muchos locales destinados al culto islmico de Catalua se encuentran en un estado de precariedad. En este sentido se afirma que sus reducidas dimensiones, con un uso por encima de su capacidad, origina un riesgo para las cosas y para las personas, en caso de incendio u otro tipo de incidente (7) . Esta presunta situacin de las comunidades islmicas asentadas en nuestro pas, ha sido recogida tambin en alguna ocasin por la prensa internacional. A modo de ejemplo The New York Times de 16 marzo de 2008, en un artculo titulado Spains Many

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muslims face Dearth of Mosques, se afirma que Aunque Espaa estuvo sembrada de mezquitas, la mayora de musulmanes se rene en pisos destartalados, almacenes y garajes (...) reconvertidos en lugares de oracin. Este importante rotativo norteamericano, amplia su informacin y hace referencia al entonces Proyecto de ley sobre los centros de culto o de reunin con fines religiosos: La coalicin gobernante en Catalua aprob (sic) una ley en el Parlamento regional en diciembre que obligaba a los gobiernos municipales a reservar tierra para mezquitas y otros lugares de rezo. Representantes de organizaciones musulmanas mostraron su esperanza de que esta decisin inspire una ley nacional similar. La gente se est dando cuenta de que el mundo ha cambiado y no pueden mirar a otro sitio, dice Mohammed Chaib, miembro del Parlamento cataln y el nico legislador musulmn en Espaa (8) . Sin embargo, no se seala que, en realidad, estos locales nunca han obtenido licencia municipal alguna. Se encuentran permtasenos el atrevimiento en un limbo jurdico tantas veces consentido por las autoridades municipales. No es, pues, convincente afirmar que la motivacin es velar por la seguridad de esos locales o edificios, cuando durante aos se ha estado obviando la existencia de esos lugares de cultoclandestinos, sin aplicrseles la exigente legislacin urbanstica catalana. Como hemos ya sealado, en segundo lugar, tambin se suele invocar a favor de este proyecto de ley la correccin de las incomodidades que este tipo de equipamientos pueden provocar, tales como ruidos, concentracin de personas en la calle, entre otras. De nuevo se suscita cierta perplejidad, habida cuenta que tampoco nos constan un elevado nmero de noticias sobre lugares de culto que produzcan molestias a los ciudadanos. Y por el contrario, s resulta fcil encontrar establecimientos de ocio que perturban la tranquilidad y el descanso de los vecinos.

Basta aplicar la normativa existente En nuestra opinin, los impulsores de la licencia de actividad religiosa predican la necesidad de este control aadido para todos los lugares de culto, cuando en puridad las molestias se generan en los centros religiosos irregulares, es decir, en los centros que no tienen licencia municipal de ningn tipo, y que han sido dedicados a esa funcin cultual al margen de todo el planeamiento urbanstico. Si esos lugares de culto perturban al resto de la ciudadana, se debe a la desidia municipal, no a la falta de normas en nuestro ordenamiento jurdico. En este punto, no resulta superfluo recordar que nuestro derecho contempla instrumentos adecuados para el supuesto de que existan comportamientos poco respetuosos que origine incomodidades. En efecto, la libertad religiosa no puede convertirse en ttulo que permita desarrollar actividades con lesin de otros derechos, por lo tanto los ayuntamientos estn bien pertrechados de instrumentos jurdicos para intervenir, al igual que puede hacerlo frente a las molestias provocadas por los particulares aunque no les exija licencia aadida alguna. No es difcil colegir que la exigencia de la licencia urbanstica pertinente es suficiente para garantizar edificios religiosos seguros, en el bien entendido que se aplica en su integridad la legislacin sobre el suelo. Y buena prueba de ello es que a las iglesias de la confesin mayoritaria en Catalua no se les ha requerido nunca en la etapa democrtica autorizacin administrativa distinta de la ya citada licencia urbanstica, y como es conocido disfrutan de una solidez constructiva fuera de toda de duda, ms an, por encima de los estndares de la arquitectura civil. Cuestin diferente es que algunos ayuntamientos no otorguen licencia urbanstica a algunas comunidades religiosas (o que la otorguen sin mucho rigor, por razones que se nos escapan), con lo que se propicia ahora s

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la existencia de lugares de cultoclandestinos, con notable precariedad. Reiteramos que esta inhibicin de los poderes pblicos no se resuelve con nuevas normas, sino con gestores pblicos que asuman con responsabilidad el mandato contenido en el artculo 16.3 de la Constitucin Espaola de cooperar con las confesiones religiosas

(9) .
En efecto, es necesario recordar a los gestores pblicos que nuestro Tribunal Constitucional afirma que la laicidad instaurada en Espaa en 1978 no solo constituye una proteccin frente a injerencias pblicas (laicidad negativa), sin que tambin constituye y son sus palabras textuales- una actitud positiva, desde una perspectiva que pudiramos llamar asistencial o prestacional (10) . En otras palabras, el autntico estado laico conlleva promover las condiciones para que la libertad religiosa de los individuos y de los grupos en que se integra sea real y efectiva. En este sentido, pensamos que ms que estar necesitados de nuevas normas y procedimientos, quizs lo que se necesite sea cumplir con las prescripciones del ordenamiento urbanstico existente en nuestro pas, que no est precisamente ayuno de textos legales y reglamentarios. A modo de eplogo, quisiramos aadir algunas consideraciones del por qu de una nueva autorizacin para la construccin de lugares de culto. Desde una perspectiva jurdica no resultan convincentes los motivos que se han expuesto a la opinin pblica para esta operacin jurdica.

Una licencia municipal crea lazos estables de control

En necesario recordar que en nuestro Derecho administrativo toda licencia municipal de actividad crea un vnculo estable de control entre la administracin que la otorga y la confesin que la obtiene, a diferencia de las clsicas licencias urbansticas. Huelga aadir que los redactores de la nueva ley no desconocen esta consecuencia jurdica. La creacin de este nuevo vnculo entre Estado y confesiones religiosas suscita inquietud. No estn exentos, pues, de razones quienes afirman que existe una voluntad poltica de ampliar las posibilidades de intervencin sobre los lugares de culto. Este hecho se corrobora en especial en la disposicin transitoria tercera:

Centros no incluidos en el Inventario del Patrimonio Cultural Cataln

Los centros de culto de concurrencia pblica existentes en el momento de la aprobacin de esta ley, no incluidos en el inventario a que se refiere la disposicin transitoria segunda, debern cumplir las condiciones bsicas de seguridad que establezca el reglamento al que se refiere el artculo 8. La adaptacin se realizar en el plazo de cinco aos a partir de la aprobacin del reglamento.

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En efecto, esta disposicin impone que la nueva licencia de actividades religiosas tenga tambin carcter retroactivo. Se prev que todos los lugares de culto sitos en Catalua que no estn incluidos en el Inventario del Patrimonio Cultural Cataln, deben adaptarse en un plazo mximo de 5 aos a los requisitos tcnicos que se establezca mediante un reglamento. Todo ello con independencia de la fecha de su construccin, y con independencia de que ya en su da obtuvieran las correspondientes licencias urbansticas. Esta disposicin tan exigente ha sido suavizada en el reglamento de desarrollo de la ley, aprobado en julio de 2010. En funcin de aforo posible, se reducen las exigencias tcnicas, manteniendo lo que el reglamento denomina condiciones bsicas de seguridad (11) ".

El peligro de la discrecionalidad No es preciso ser un especialista en Derecho Eclesistico del Estado o en Derecho urbanstico, para darse cuenta de la singularidad de esta medida, y lo poco frecuente que resulta establecer una retroactividad tan amplia de una norma. Y tampoco resulta claro cmo se compagina esta medida, con la aparente motivacin que se nos ha dado sobre esta proyectada Ley. Si se trata de garantizar edificios o locales de uso religioso seguros, por qu exigir esa la Licencia de actividades religiosas a los templos ya construidos y que llevan aos cuando no largas dcadas sin presentar ningn problema? Por poner un ejemplo, si las centenares de parroquias catlicas catalanas no ofrecen garantas constructivas, lo que deben hacer las autoridades competentes en el ejercicio de sus improrrogables competencias, es decretar su inmediata clausura. Y si realmente esa clausura responde a causas objetivas, no se produce ninguna lesin a la libertad religiosa. Ahora bien, si no se ha decretado cierre alguno, es por que tales carencias no existen, por lo tanto, queda la duda si la motivacin ofrecida a la opinin pblica para la repetida licencia de actividades religiosas responda realmente a unas razones ltimas distintas. En este sentido, son lgicas las reticencias manifestadas por diversas autoridades religiosas de las confesiones existentes en Catalua. Esta ley deja un amplio margen de discrecionalidad a las administraciones pblicas con respecto a los lugares de culto. No es difcil imaginar que se pueda usar la concesin o no de esta autorizacin (o la realizacin de inspecciones para verificar su cumplimiento) como moneda de cambio para presionar a una determinada confesin. En este sentido, podra ser una manera de invitar a la religin mayoritaria a no pronunciarse sobre algunas cuestiones sociales, o a mantener ante stas un perfil bajo. En efecto, no deja de suscitarse la sospecha que el discurso sobre una necesidad de tutela de la seguridad y salubridad de los lugares de culto, sea ms bien la punta de un iceberg. En nuestra opinin, esta 'Ley constituye una manifestacin entre otras de una genrica voluntad poltica de extender la capacidad de intervencin de los poderes pblicos catalanes en la sociedad civil. No son pocos los que han advertido del riesgo que conlleva aumentar el protagonismo de los entes oficiales en algunos mbitos de la vida social, tales como la educacin, la familia y la cultura, entre otros. Ciertamente esta cuestin nos llevara muy lejos, baste ahora afirmar que esta constituye la cuestin nuclear que esta iniciativa legislativa plantea. Cul es el lmite de la actuacin del Estado? Hasta qu punto se respeta la legtima autonoma de los ciudadanos y de la sociedad civil respecto a los poderes pblicos con este tipo de polticas pblicas? Hemos de evitar que el rbol no nos deje ver el bosque. El necesario debate sobre las minucias o detalles tcnicos de esta ley y de otras, como la Ley de educacin de Catalua no nos debe alejar de la cuestin de fondo, que no es otra que el papel que debe jugar los poderes pblicos en nuestra sociedad. Esta es una apasionante cuestin que por su importancia no debe ser hurtada al debate pblico, ni resuelta precisamente por quien es juez y parte, es decir, por la propia administracin pblica. Por ello, en mi opinin, dado el carcter fundamental de la libertad religiosa, la Generalitat de Catalunya debera aplicarse aquel aforismo cannico,

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inspirador de los sistemas democrticos, que deca: quod omnes tangit, ab omnibus approbetur (lo que a todos afecta, por todos sea aprobado). En otras palabras, nuestros gobernantes deberan evitar la imposicin de una norma homogeneizadora a las confesiones religiosas y apostar en un ejercicio de seny y de prudencia poltica por una va ms comprometida y respetuosa con la idiosincrasia de cada confesin. Estas soluciones existen, y en nuestra tradicin jurdica encontramos ejemplos de cuanto estamos sealando. Entre otras, entre nosotros sobresale histricamente la voluntad de buscar el pacto y el compromiso ante las distintas cuestiones sociales que puedan suponer controversia. Lamentablemente, la Ley de centros de culto, y el reglamento aprobado, no ha alcanzado ese deseable consenso con las partes implicadas, destacadamente con la confesin mayoritaria en Catalua. No se aleja de la realidad afirmar que se ha optado por la imposicin llana y simple, aunque sea adornada con bellas palabras. Podemos concluir que estamos ante un ejemplo paradigmtico de un intervencionismo estatalista de dudosa necesidad, que ms que aportar soluciones all donde se necesiten, va a crear problemas donde antes no existan. Juan Jos Guardia Hernndez

Abogado urbanista Doctor en Derecho Cannico (1) Llei 16/2009, del 22 de juliol, dels centres de culte, en DO. de la Generalitat de Catalunya,
nm. 5432 de 30 juliol de 2009. Es destacable el Decret 94/2010, de despleglament de la Llei 16/2009, en DO. de la Generalitat de Catalunya, nm 5676, de 22 juliol de 2010, que aprueba el reglamento de desarrollo de la citada Ley de centros de culto. No deja de llamar la atencin que ambas normas fueron publicadas en periodo estival. Quizs aprovechar otra poca del ao hubiese propiciado una mayor difusin entre la opinin pblica de esta nueva regulacin.

(2) Diari de Sessions del Parlament de Catalunya, 6 de febrer de 2008. Srie P - nm. 42. p.4.
Intervenci del Sr Josep Llus Carod-Rovira.

(3) Para profundizar en estos aspectos, cfr. Guardia Hernndez, J.J., El lugar de culto en el
suelo de titularidad pblica en Espaa, en Cuadernos Doctorales, 23(2009), pp. 11-50.

(4) Cfr. Ley 44/1967, de 28 de junio, regulando el ejercicio del derecho civil a la libertad en
materia religiosa, en BOE nm. 156 de 1 julio de 1967. Tambin Blanco, M., La primera Ley espaola de libertad religiosa: gnesis de la ley de 1967, Pamplona, 1999.

(5) En este sentido, el Prembulo de esta nueva norma afirma: Aquesta llei parteix del
reconeixement del dret fonamental de llibertat religiosa i t com a finalitat facilitar lexercici del dret de llibertat de culte, donar suport als alcaldes a lhora de facilitar lexercici daquest dret i vetllar per unes condicions adequades i proporcionades a lactivitat pel que fa a la seguretat, la higiene i la dignitat dels locals de culte.

(6)

Diari de Sessions del Parlament de Catalunya, 6 de febrer de 2008. Srie P - nm. 42. p.5.

(7) Cfr. Brotat I Jubert, R., Policia administrativa i llocs de culte, en AA.VV., Multiculturalitat i dret
de culte, Diputaci de Barcelona, Barcelona, 2006 p.114.

(8) Este artculo periodstico contiene varias imprecisiones, entre ellas, afirmar que el meritado
Projecte de llei sobre els centres de culte o de reuni amb fins religiosos estaba ya promulgado, cosa que -a la fecha de su publicacin en el citado rotativo- an no se haba verificado, ya que esa norma no fue aprobada definitivamente por el Parlament de Catalunya hasta julio de 2009, y no era, pues, sino un simple proyecto de ley. Igualmente se afirma que los Reyes Catlicos quienes vencieron al ltimo rey morisco en 1492 y que

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supervisaran la expulsin de judos y musulmanes. Como es conocido, no fueron los Reyes Catlicos quienes expulsaron a los moriscos, sino un siglo despus, el 9 de abril de 1609, por decreto del rey Felipe III, temeroso de albergar en Espaa poblacin afn al Imperio Turco, potencia rival de la monarqua espaola.

(9) Artculo 16.3 CE Ninguna confesin tendr carcter estatal. Los poderes pblicos tendrn
en cuenta las creencias religiosas de la sociedad espaola y mantendrn las consiguientes relaciones de cooperacin con la Iglesia Catlica y las dems confesiones.

(10) Sentencia del Tribunal Constitucional 46/2001 de 15 febrero, BOE nm. 65, de 16
marzo 2001.

(10) Cfr. Disposici Transitria Tercera de la Llei 16/2009