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SITUACIN Y PERSPECTIVA DEL PROCESO DE INTEGRACIN CENTROAMERICANA COMO MARCO PARA EL DESARROLLO DE LA REGIN: UNA APROXIMACIN INTERUNIVERSITARIA

SITUACIN Y PERSPECTIVA DEL PROCESO DE INTEGRACIN CENTROAMERICANA COMO MARCO PARA EL DESARROLLO DE LA REGIN: UNA APROXIMACIN INTERUNIVERSITARIA

Universidad Centroamericana de Managua (Nicaragua) Universidad Centroamericana Jos Simen Caas (El Salvador) ETEA (Universidad de Crdoba Espaa)

PROYECTO DE INVESTIGACIN INTERUNIVERSITARIA REGIONAL SOBRE LA SITUACIN Y PERSPECTIVA DEL PROCESO DE INTEGRACIN CENTROAMERICANA COMO MARCO PARA EL DESARROLLO DE LA REGIN
Programa de cooperacin interuniversitaria financiado por la AECID (Cdigo: A/024221/09)

Primera Edicin

Otilio Miranda SJ, Vicente Gonzlez, Jos J. Romero SJ (Editores)

El Salvador, Centroamrica 2011

XXX Xxp Situacin y perspectiva del proceso de integracin centroamericana como marco para el desarrollo de la regin: una aproximacin interuniversitaria Universidad Centroamericana de Managua (Nicaragua) Universidad Centroamericana Jos Simen Caas (El Salvador) ETEA (Universidad de Crdoba Espaa) 1 edicin San Salvador El Salvador Marzo, 2011 Xxx p.: il.: 16 x 23 cm.-

ISBN: XXX-XX-XXX-XXXX-X (Incluye cuadros, grficos y anexos) 1. Integracin Regional 2. Relaciones Internacionales 3. Centroamrica 4. Derecho de integracin.

Todos los derechos reservados Editores: Otilio Miranda Vicente Gonzlez Jos J. Romero Primera Edicin: 2011 Prohibida la reproduccin total o parcial de este libro, por cualquier medio, sin permiso escrito de la Editorial ISBN: XXX-XX-XXX-XXXX-X Impreso en El Salvador por Talleres Grficos UCA

ndice
Prlogo .................................................................................................. Captulo 1 Presentacin general .............................................................................. Captulo 2 El proceso de ejecucin del programa ................................................... 1. Antecedentes ................................................................................... 2. El proceso propiamente dicho de ejecucin del PCI ........................ Captulo 3 Introduccin a las investigaciones. Objetivos y alcance ........................ Captulo 4 Regulacin constitucional de los Estados miembros y proceso de formacin de los actos normativos del sistema de la integracin centroamericana. Omar A. Garca Palacios (coord.)........... 1. 2. Regulacin constitucional de los Estados miembros del SICA sobre el tratamiento jurdico de la Integracin ................................ 1.1. Estados con amplia regulacin constitucional sobre la integracin. a) El Salvador; b) Guatemala; c) Nicaragua ........... 1.2. Estados con un mnimo tratamiento constitucional sobre la integracin. a) Honduras; b) Costa Rica ................................ 1.3. Estados con escaso o nulo tratamiento constitucional sobre la integracin. a) Panam; b) Belice. ........................................ Los instrumentos internacionales en las Constituciones de los Estados miembros del SICA.................................................... 2.1. Estados miembros que adoptan la primaca del instrumento internacional sobre la ley. a) El Salvador; b) Guatemala; c) Honduras; d) Costa Rica ........................................................ 2.2. Estados miembros en los que no queda clara la posicin del instrumento internacional. a) Nicaragua; b) Panam; c) Belice .................................................................. 11 15 19 19 23 29

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3. 4. 5.

El proceso de formacin de los actos normativos en el Sistema de Integracin Centroamericana..................................... 3.1. Instrumentos jurdicos sobre los actos normativos del SICA. a) Protocolo de Tegucigalpa; b) Reglamentos sobre los actos normativos del Sistema de la Integracin Centroamericana (SICA). ........................................ 3.2. El proceso de formacin de los actos normativos del SICA. a) rganos de produccin; b) Tipos de actos; c) Efectos jurdicos. ................................................................... Conclusin ....................................................................................... Bibliografa .......................................................................................

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Captulo 5 Un marco para el anlisis poltico de la integracin centroamericana. Carlos R. Monterroza Martn .................................................................. 1. Introduccin y objetivo de la investigacin ...................................... 2. Las teoras polticas de la integracin............................................... 2.1. El Neofuncionalismo ................................................................. 2.2. El Institucionalismo ................................................................... 2.3. El Intergubernamentalismo ...................................................... 3. Propuesta de un esquema para el anlisis poltico de la Integracin Centroamericana como objeto de estudio .................... 3.1. Estructura.................................................................................. 3.2. Proceso ..................................................................................... 3.3. Resultado .................................................................................. 4. Ejercicio de aplicacin del esquema para el anlisis poltico de la integracin centroamericana................................................... 4.1. Estructura ................................................................................. 4.1.1 Instituciones ................................................................... 4.1.2 Reglas ............................................................................ 4.1.3 Distribucin funcional del poder ................................... 4.2. Proceso ..................................................................................... 4.2.1 Actores ........................................................................... 4.2.2 Cultura poltica ............................................................... 4.3. Resultado .................................................................................. 4.3.1 La poltica pblica y sus recursos ................................... 4.3.2 Actores involucrados ..................................................... 4.3.3 El ciclo de la poltica pblica........................................... 5. Consideraciones finales .................................................................... 6. Bibliografa ......................................................................................

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Captulo 6 Una aproximacin al anlisis de las relaciones comerciales de los pases que conforman la unin aduanera del Sistema de la Integracin Centroamericana. Estela Caas valos y Vicente Gonzlez Cano (coords.) ............................................................ 1. Objetivos 1.1. General...................................................................................... 2.1. Especficos................................................................................. 2. Temas investigados........................................................................... 3. Metodologa ..................................................................................... 4. Primeros resultados de la investigacin ........................................... 5. Algunos desafos que se plantean .................................................... 6. Propuestas y recomendaciones ....................................................... Captulo 7 Balance de la integracin social centroamericana desde el enfoque de la cohesin social. Sergio Bran (coord.) ............................................ 1. Introduccin ..................................................................................... 2. Claves histricas del proceso de la integracin social centroamericana .............................................................................. 2.1. El arribo del modelo de industrializacin por sustitucin de importaciones y la construccin del mercado comn centroamericano ....................................................................... 2.2. El paradigma de la paz, libertad, democracia y desarrollo en la nueva ronda de la integracin centroamericana................... 2.3. La relevancia del subsistema social como uno de los ejes de la integracin centroamericana ................................................ 2.4. La fuerza beligerante de la planificacin estratgica de lo social en el proceso de la integracin centroamericana ....... 2.5. Reivindicacin de la dimensin social en el nuevo relanzamiento de la integracin centroamericana en la Cumbre Extraordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno San Salvador, Julio 2010 ............................................................ 3. El panorama social de la regin centroamericana: una lectura sinttica a partir de sus principales problemas ................................ 3.1. Panormica general .................................................................. 3.2. Flujos migratorios regionales integracin forzada?................. 3.3. Las polticas de empleo y su anclaje con los tratados de libre comercio: oportunidad o desventaja para la integracin regional social? ......................................................................... 3.3.1. El Cafta ........................................................................... 3.3.2. El Ada .............................................................................

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4. Cohesin social regional: una aproximacin terica para Centroamrica .................................................................................. 4.1. El legado europeo ..................................................................... 4.2. La dicotoma entre cohesin social y exclusin social ...................... 4.3. La cohesin social como poltica ............................................... 4.4. Propuesta operativa de la cohesin social como poltica en el marco de la Integracin Social Centroamericana ............. 4.4.1. Lo especfico y complementario del mbito de actuacin nacional y regional......................................... 5. Valoracin de la Agenda Estratgica Social del SICA desde el contexto regional e internacional ................................................. 5.1. El contexto actual y su repercusin en el proceso de implementacin de la Agenda Estratgica Social del SICA ........ 5.2. Los contenidos programticos de la Agenda Estratgica Social ...................................................................... 5.3. Los aspectos crticos de la Agenda Estratgica Social ............... 6 Insumos para un replanteamiento de la integracin social de la regin centroamericana .......................................................... 6.1. Revisin y adecuacin de sus enfoques e instrumentos ........... 6.2. Revisin y adecuacin de la estructura organizacional e institucional............................................................................ 7. Conclusiones .................................................................................... 8. Bibliografa .......................................................................................

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Captulo 8 Participacin de la sociedad civil en el marco de la integracin regional centroamericana. Estudio de dos casos: el Foro de mujeres por la integracin centroamericana y la Iniciativa mesoamericana por el comercio, la integracin y el desarrollo sostenible. Mario J. Snchez Gonzlez (coord.) ....................................................... 213 Parte I. Introduccin 1. Planteamiento del Problema............................................................ 2. Objetivos ....................................................................................... 2.1. General...................................................................................... 2.2. Especficos................................................................................. 3. Marco Terico: Integracin Regional y Sociedad Civil en Centroamrica .................................................................................. 3.1. Integracin Regional ................................................................. 3.1.1. Consideraciones previas ................................................. 3.1.2. Teoras sobre la intregracin regional ............................ 3.1.3. La integracin regional como proceso ........................... 215 217 217 217 218 219 219 219 227

4. 5.

3.2. Sociedad civil............................................................................. 3.2.1. Sociedad civil como espacio de interaccin social ......... 3.2.2. Sociedad civil como campo de la accin poltica............ 3.2.3. Sociedad civil regional e integracin .............................. Marco Jurdico Institucional del Comit Consultivo del Sistema de la Integracin en Centroamrica ............................. 4.1. Marco jurdico del Comit Consultivo del Sistema de la Integracin Centroamericana ........................................... 4.2. Marco Institucional del Comit Consultivo del Sistema de la Integracin Centroamericana ........................................... 4.3. rganos del CC - SICA................................................................ Metodologa .....................................................................................

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Parte II. Principales hallazgos del Estudio 1. Perfil de las Organizaciones de Sociedad Civil Regional con Incidencia en la Integracin Centroamericana .......................... 1.1. Foro de Mujeres para la Integracin Centroamericana (FMICA) ..................................................................................... 1.2. Iniciativa Mesoamericana de Comercio, Integracin y Desarrollo Sostenible (Iniciativa CID) ..................................... 2. Participacin de las Organizaciones de Sociedad Civil Regional en la Integracin Centroamericana ................................... 2.1. Foro de Mujeres para la Integracin Centroamericana ..................... 2.1.1. Rol, intereses y acciones estratgicas del FMICA en el proceso de integracin centroamericana ...................... 2.1.2. Espacios y mecanismos de participacin del Foro de Mujeres para la Integracin Centroamericana en el proyecto integracionista................................................. 2.1.3. Factores facilitadores y oportunidades del Foro de Mujeres para la Integracin Centroamericana en el marco de la integracin regional .................................... 2.1.4. Factores limitantes y conflictos para la participacin efectiva del Foro de Mujeres para la Integracin Centroamericana......................................... 2.1.5. Resultados alcanzados ........................................................ 2.1.6. Retos del Foro de Mujeres para la Integracin Centroamericana para una participacin protagnica en el proceso de la integracin centroamericana .......... 2.2. Iniciativa Mesoamericana de Comercio, Integracin y Desarrollo Sostenible (Iniciativa CID) ..................................... 2.2.1. Roles, intereses y acciones estratgicas de la Iniciativa-CID..........................................................

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3. 4. 5.

2.2.2. Espacios y mecanismos de participacin de la Iniciativa CID en el proceso de integracin.................................... 2.2.3. Factores facilitadores y oportunidades de la Iniciativa CID en el marco de la Integracin Regional .................... 2.2.4. Factores limitantes y conflictos para la participacin efectiva de la Iniciativa CID en la Integracin Centroamericana............................................................ 2.2.5. Resultados alcanzados ................................................... 2.2.6. Retos para la Iniciativa Mesoamericana CID en el proceso de integracin centroamericana ..............

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Conclusiones .................................................................................... 3.1. Integracin regional como proceso histrico y multidimensional ...................................................................... 3.2. Integracin como un espacio hetrogeno de conflictividad ..... 3.3. Participacin de las organizaciones estudiadas en el sistema de integracin .............................................................. 3.4. Desafos y cuestiones pendientes .............................................

Bibliografa ....................................................................................... 297 4.1. Publicaciones Impresas ............................................................. 297 4.2. Publicaciones Electrnicas ........................................................ 302 Siglas y acrnimos ........................................................................... 304 306 306 309 310 313 313 313 313 314 315 316 319

6. Anexos ....................................................................................... Anexo 1: Listado de personas entrevistadas segn institucin y cargo ... Anexo 2: Gua de entrevista para informantes claves ............................. Anexo 3: Gua de entrevista para miembros de las organizaciones de sociedad civil regional ......................................................... Captulo 9 Conclusiones y recomendaciones .......................................................... 1. Sobre el propio proceso de investigacin......................................... 2. Sobre las lneas de investigacin ...................................................... 2.1. Lnea jurdica ............................................................................. 2.2. Lnea poltica ............................................................................. 2.3. Lnea comercial ......................................................................... 2.4. Lnea social ................................................................................ 2.5. Sociedad civil.............................................................................

Prlogo

Prlogo

La integracin centroamericana, a pesar de sus altibajos, es un proceso vivo. Tras la etapa de auge, tanto desde la ptica poltica como comercial, de los aos 60 y 70, los acontecimientos traumticos vividos por la regin en los aos 80 representaron un freno y marcha atrs en aquella dinmica integracionista. Sin embargo, en la dcada de los aos 90 hemos asistido a una reactivacin del proceso, con un refuerzo de su base jurdica, que ha llevado consigo un salto hacia su multidimensionalidad y hacia una consolidacin de la institucionalidad regional. Desde la catstrofe generada por el Huracn Mitch en 1998, que puso de manifiesto la imposibilidad de luchar con estrategias exclusivamente nacionales contra las vulnerabilidades de la regin, la integracin se ha convertido en un mbito estratgico de desarrollo. Pese a las deficiencias y los titubeantes avances del proceso, los gobiernos centroamericanos han ido concediendo progresivamente ms espacio a la integracin regional y trasladando algunos debates claves para el desarrollo a ese mbito. Aunque el debate sobre las potencialidades del SICA es amplio y complejo, se puede afirmar que el proceso de integracin ofrece un marco ms adecuado que otros para luchar contra algunos de los problemas estructurales de la regin. La agenda de la integracin centroamericana no deja de crecer y a ese mismo ritmo estn creciendo en los ltimos aos las propias instituciones regionales. Los gobiernos mantienen las reticencias y dudas tpicas de estos procesos pero se ven abocados a reforzar el sistema de integracin. La cooperacin internacional est apostando de forma progresiva por la definicin de programas regionales y generando mucha actividad alrededor de las instituciones del SICA. La actividad en el entorno regional crece de forma notable y lo va a seguir haciendo a buen ritmo en los prximos aos. Con frecuencia la sociedad civil y algunos sectores polticos rechazan que la integracin pueda ofrecer respuestas de inters en la lucha contra la pobreza y la construccin de sociedades ms justas. Es habitual que se identifiquen los procesos latinoamericanos de integracin con los acuerdos de libre comercio como parte de las estrategias neoliberales de los ltimos tiempos. Globalizacin e integracin pueden reforzarse mutuamente de manera negativa, en el sen11

Situacin y perspectiva del proceso de integracin centroamericana

tido que los acuerdos de libre comercio se han visto apoyados por el discurso de la integracin. Se vencan resistencias a la reduccin arancelaria escudndose en la unin aduanera pero el verdadero objetivo era librecambista. La universidad es la instancia adecuada para profundizar y extender este debate. La especializacin en materia de integracin regional es indispensable para que actores polticos, sociales y econmicos lo aborden con el detalle necesario. Cada vez ms prioridades en las polticas de desarrollo de la regin estn relacionadas con el mbito regional y es, por tanto, preciso disponer de herramientas y conocimientos de anlisis sobre el proceso de integracin. Frente a esta demanda, en el mbito de las universidades centroamericanas estn surgiendo iniciativas de investigacin y de formacin de postgrado de alcance regional sobre el proceso de integracin centroamericana y su funcionalidad de cara al desarrollo de nuestros pases. Asimismo, ha aumentado el inters de centros de investigacin y de consultores por el tema, a lo que contribuye, sin duda, el aumento de fondos ligado a la mayor dedicacin de la cooperacin internacional al tema. Ahora bien, precisamente en este ao 2011 se cumplen 25 aos de cooperacin acadmica ininterrumpida entre la UCA de El Salvador y ETEA- Facultad de CC. Empresariales adscrita a la Universidad de Crdoba. Por otro lado, desde hace ms de 20 aos, ETEA y la UCA de Managua han venido tambin desarrollando una intensa cooperacin acadmica. Desde hace muchos aos, la integracin europea y centroamericana han sido objeto de especializacin en ETEA, manifestada en publicaciones y en acciones de formacin; entre estas ltimas destacan por su carcter de formacin superior- las tres ediciones del curso de formacin en integracin centroamericana para funcionarios de los gobiernos de la regin, organizado en colaboracin con el SICA y con el apoyo de la Cooperacin Espaola (AECID) con la colaboracin otras instituciones (PAIRCA, Conciencia Regional etc.). Esta ya antigua estrecha colaboracin entre ETEA y la cooperacin espaola y europea en la materia ha hecho posible la puesta en marcha de nuevos programas de cooperacin, esta vez respondiendo a una iniciativa conjunta de las universidades jesuitas mencionadas de Nicaragua y de El Salvador. En efecto, la Universidad Centroamericana Jos Simen Caas de El Salvador y la Universidad Centroamericana de Managua (Nicaragua), con el apoyo acadmico de ETEA (Crdoba-Espaa) decidieron presentar a la convocatoria 2009 del Programa de ayudas para Programa de Cooperacin Interuniversitaria e investigacin cientfica (PCI) de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional al Desarrollo, sobre el tema siguiente: Investigacin interuniversitaria regional

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Prlogo

sobre la situacin y perspectiva del proceso de integracin centroamericana como marco para el desarrollo de la regin. La presente publicacin, constituye uno de los productos de dicho programa. Ms adelante se explica con mayor detalle su gnesis y contenido. Confiamos en que su lectura resulte de inters para funcionarios, acadmicos y especialistas en la integracin. En particular, deseamos que las reflexiones incluidas en las cinco lneas de investigacin recogidas en el texto contribuyan al debate sobre las potencialidades que el proceso de integracin centroamericana, debidamente encauzado, presenta para el desarrollo de la regin, desde la perspectiva de mejora de las condiciones de la vida de la mayora de sus poblaciones. Terminamos agradeciendo a todas las instituciones y personas que han colaborado tan entusiasta y eficazmente en este proyecto; muy en particular, mencionamos a las que han dirigido y elaborado con generosidad y competencia las cinco lneas de investigacin, as como a las directoras de postgrado Sandra Ruiz (UCA de Managua) y Lidia Salamanca (UCA de El Salvador) por su constante apoyo y eficiente liderazgo. Por ltimo, aunque se ha trabajado siempre en equipo, la responsabilidad final de cada texto corresponde a las personas que los firman. Otilio Miranda SJ, coordinador local del PCI Vicente Gonzlez Cano, coordinador espaol del PCI Jos J. Romero Rodrguez SJ, colaborador especial

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Prlogo

Presentacin general

Captulo 1

Con fecha de 16 de enero de 2010, el BOE public la Resolucin de 21 de diciembre de 2009, de la Presidencia de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo, por la que se conceden las ayudas para la realizacin de las diversas modalidades que conforman el Programa de Cooperacin Interuniversitaria e Investigacin Cientfica (PCI). La presente publicacin contiene una parte de la memoria de justificacin de la ejecucin correspondiente al PROYECTO DE INVESTIGACIN INTERUNIVERSITARIA REGIONAL SOBRE LA SITUACIN Y PERSPECTIVA DEL PROCESO DE INTEGRACIN CENTROAMERICANA COMO MARCO PARA EL DESARROLLO DE LA REGIN, Programa de cooperacin interuniversitaria financiado por la AECID (Cdigo: A/024221/09). La asignacin presupuestaria correspondiente fue de 23.000. Los objetivos y resultados esperados de este PCI eran los siguientes: Reforzar las instituciones y estructuras que soportan el sistema de ciencia, tecnologa, e innovacin de dos Universidades centroamericanas vinculadas a la Compaa de Jess (UCA de El Salvador y UCA de Managua), con el apoyo de ETEA (Universidad de Crdoba, Espaa). mediante la constitucin de una Red Interuniversitaria Centroamericana estable de cooperacin cientfica y de investigacin, que desarrollar un Programa a medio plazo de Investigacin Regional sobre Integracin Centroamericana y Desarrollo. A tal efecto, los productos esperados resultantes de la ejecucin del programa, fueron en principio, los siguientes: Consolidacin de la propia red interuniversitaria. Realizacin de 5 investigaciones interuniversitarias preliminares sobre estado de avance de los principales retos de la integracin centroamericana en relacin con el desarrollo de la regin.

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Situacin y perspectiva del proceso de integracin centroamericana

Formulacin de un Programa interuniversitario de investigacin a medio plazo sobre Integracin Regional y Desarrollo. Formulacin de un Programa interuniversitario de postgrado en integracin regional centroamericana y desarrollo para presentar a alguna fuente de financiacin. Elaboracin de alguna(s) publicacin(es). Formulacin de recomendaciones a los gobiernos y/o la institucionalidad del SICA. La memoria ms amplia, de la que est extrada esta publicacin, fue presentada en cumplimiento de las condiciones que la resolucin de la AECID exige a los beneficiarios de las ayudas (BOE 16/01/10, n. 4); a saber: Las Universidades o Centros beneficiarios debern realizar las actividades previstas en el plazo de un ao, contado a partir del da siguiente de la publicacin de la Resolucin de concesin en el B.O.E. Los beneficiarios de las ayudas debern presentar la justificacin del cumplimiento de la finalidad y de la aplicacin de los fondos en el plazo de tres meses contados a partir de la finalizacin de las actuaciones subvencionadas. Dicha memoria comprenda la siguiente documentacin: Memoria tcnica de las actividades llevadas a cabo. Justificante o copia compulsada del reintegro de las cantidades no gastadas o no justificadas, si procede y liquidacin de intereses de demora. Certificacin en la que se expresen las subvenciones o ayudas percibidas para la misma finalidad, en su caso. Las actividades consumidoras de financiacin de este PCI finalizaron el 17 de enero, fecha para la cual se habrn ejecutado todos los gastos correspondientes. Asimismo, antes del 17 de abril se presentar a la AECID la memoria tcnica completa junto con los dems justificantes del presupuesto ejecutado etc. La presente publicacin constituye, como ya hemos indicado, la parte publicable de dicha memoria. La estructura de este libro aparece claramente en el propio ndice: Tras esta breve presentacin (Captulo 1) se incluye una narracin del proceso de ejecucin de este programa (Captulo 2); dado que el fortalecimiento de la propia red era su principal producto, consideramos que la dinmica de la colaboracin interinstitucional durante el ao de ejecucin expresa mejor que cualquier otro texto el grado de cumplimiento de los objetivos. Por eso se enumeran con algn detalle los antecedentes, que forman parte del propio,
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Presentacin general

y se describe la ejecucin del proyecto propiamente dicho. Ambos epgrafes constituyen por s mismos la materializacin de la creacin de la red universitaria sobre el tema de integracin, objeto fundamental del proyecto. A continuacin, en un breve apartado (Captulo 3), se introduce el bloque principal del contenido de este volumen, presentando los objetivos y alcance de las investigaciones realizadas. Siguen cinco captulos correspondientes a las cinco lneas de investigacin que constituyen uno de los productos principales del proyecto. Se ha seguido un orden lgico de presentacin, comenzando por los aspectos ms tericos (jurdicos y polticos) y siguiendo por los empricos (estudio econmico-comercial, estudio de la dimensin social de la integracin, anlisis de la participacin de la sociedad civil en el proceso). El captulo 5, titulado: Regulacin constitucional de los Estados miembros y proceso de formacin de los actos normativos del sistema de la integracin centroamericana. Se trata de una monografa acerca de un tema jurdicamente relevante. A la dimensin poltica de la integracin se consagra el captulo 6, que lleva por ttulo: Un marco para el anlisis poltico de la integracin centroamericana. Pretende avanzar en el tema de las bases de una conceptualizacin poltica del sistema de integracin, un terreno cientfico poco transitado todava en Centroamrica. El captulo 7 consiste en Una aproximacin al anlisis de las relaciones comerciales de los pases que conforman la unin aduanera del Sistema de la Integracin Centroamericana. Basndose en una amplia base de datos, se presenta una cuantificacin de los intercambios comerciales de los pases del ncleo duro del SICA. Este estudio constituye un punto de partida para el anlisis del impacto de la integracin sobre el comercio regional. A continuacin se lleva a cabo un Balance de la integracin social centroamericana desde el enfoque de la cohesin social. A ello se dedica el captulo 8. Plantea las bases conceptuales y empricas de una primera valoracin de la integracin desde el punto de vista de las mayoras de la regin, superando por tanto- la mera consideracin de los efectos econmicos del proceso. Por ltimo, en el captulo 9 se presenta el trabajo: Participacin de la sociedad civil en el marco de la integracin regional centroamericana. Estudio de dos casos: el Foro de mujeres por la integracin centroamericana y la Iniciativa mesoamericana por el comercio, la integracin y el desarrollo sostenible. Naturalmente, ni todas estas investigaciones parten de cero, ya que incorporan el acervo acadmico acerca de sus respectivas materias, ni agotan el
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Situacin y perspectiva del proceso de integracin centroamericana

tema, puesto que en todos los casos se alude a la necesidad de profundizar en sus hallazgos y continuar numerosos asuntos que estn an pendientes de estudio. Estas cuestiones pendientes sern, a no dudarlo, el punto de partida de los trabajos a emprender en el marco del nuevo PCI que sobre el mismo tema se ha concedido a estas universidades en la convocatoria para 20111. Para concluir deseamos expresar el agradecimiento hacia la AECID por la confianza depositada en este amplio equipo multidisciplinar, interuniversitario e internacional. Confiamos que la tarea realizada sea slo el comienzo de un proceso que seguir profundizando y consolidando los esfuerzos en investigacin y en formacin superior al servicio de una Centroamrica ms integrada con la mirada puesta en el desarrollo humano y sostenible de sus poblaciones.

1. Cfr. Resolucin de 20 de diciembre de 2010, de la Presidencia de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo, por la que se convocan ayudas para la realizacin de las diversas modalidades que conforman el Programa de Cooperacin Interuniversitaria e Investigacin Cientfica. Boletn Oficial del Estado, mircoles, 26 de enero de 2011, p. 8132.

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Prlogo

El proceso de ejecucin del programa


Sumario: 1. Antecedentes. 2. El proceso propiamente dicho de ejecucin del PCI

Captulo 2

1. Antecedentes
a) Por qu surge este programa Desde hace ms de 20 aos, la Universidad de Crdoba, a travs de ETEA, Facultad adscrita de CC. Empresariales, lleva a cabo una serie de programas de cooperacin en Centroamrica y, en particular, de cooperacin universitaria con las universidades centroamericanas confiadas como la propia ETEA- a la Compaa de Jess, a saber: la Universidad Centroamericana Jos Simen Caas de El Salvador y la Universidad Centroamericana de Managua (Nicaragua) y la Universidad Rafael Landvar de Guatemala. En el marco de esta colaboracin, normalmente de carcter bilateral, se han desarrollado numerosas actividades de docencia de postgrado y formacin de formadores, en Centroamrica y en Crdoba y de acciones de desarrollo en los propios territorios; muchas de estas intervenciones han sido patrocinadas por la propia cooperacin espaola, aunque tambin ha habido iniciativas financiadas por la cooperacin descentralizada (Junta de Andaluca, Diputacin y Ayuntamiento de Crdoba, Fundacin la Caixa etc.). Si algo ha caracterizado esos programas de desarrollo territorial en casi todos los pases centroamericanos (sobre todo, Nicaragua, Honduras, y Guatemala) es la preferencia concedida por ETEA a las actividades conectadas directa o indirectamente con las universidades locales, contrapartes privilegiadas de esas actividades. En ese contexto, desde hace muchos aos, ETEA (y la Fundacin ETEA) han desarrollado una lnea de investigacin y formacin sobre integracin regional y desarrollo; se entiende la integracin segn el paradigma europeo y centroamericano- como acuerdos regionales supranacionales que van ms all del libre comercio. En concreto, la integracin europea y centroamericana han sido objeto de especializacin en ETEA, manifestada en publicaciones y en acciones de formacin; entre estas ltimas destacan por su carcter de

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Situacin y perspectiva del proceso de integracin centroamericana

formacin superior- las tres ediciones del curso de formacin en integracin centroamericana para funcionarios de los gobiernos de la regin, organizado en colaboracin con el SICA y con el apoyo de la Cooperacin Espaola (AECID) con la colaboracin otras instituciones (PAIRCA, Conciencia Regional etc.). Esta ya antigua estrecha colaboracin entre ETEA y la cooperacin espaola y europea en la materia permite suponer que ser factible plantear nuevos programas de cooperacin, esta vez con el gran refuerzo que supone la incorporacin formal de las universidades mencionadas de Nicaragua y de El Salvador. La Universidad Rafael Landvar de Guatemala se incorporar ms adelante, dado que no ha sido posible realizar en el plazo disponible los trmites necesarios para su participacin en el proyecto. La reflexin universitaria sobre integracin centroamericana es necesaria y posible. Con honrosas excepciones, es conocida la ausencia del tema de la integracin centroamericana en los programas y agenda acadmica de las universidades. Aparte de otras razones, la integracin centroamericana en el contexto actual es fundamental para el desarrollo. Interesa pues investigar sobre los avances y retrocesos de este proceso, sobre los actores involucrados y plantear desafos, iniciando por la necesaria conformacin de equipos acadmicos interdisciplinares que permitan que la academia aporte e incida positivamente. La escasez de formacin e investigacin en la materia ha tenido impactos negativos en la propia integracin centroamericana. En las instituciones de la regin hay buenos y malos funcionarios como en toda institucin, incluidos los gobiernos nacionales. Pero no existe lo que se denomina una comunidad epistmica sobre integracin. Precisamente, la falta de referentes tericos explica la dificultad que gobiernos e instituciones han tenido para defender el proyecto de integracin, complejo y de largo plazo, frente a estrategias alternativas como las derivadas de los acuerdos de libre comercio que tienen un impacto ms inmediato pero menos estructural y profundo. Cada vez ms prioridades en las polticas de desarrollo de la regin estn relacionadas con el mbito regional. La universidad es la instancia adecuada para profundizar y extender este debate. La formacin e investigacin en materia de integracin regional es indispensable para que agentes y actores polticos, sociales y econmicos lo aborden con el detalle necesario. Por otro lado, las convocatorias de seleccin de personal ligadas a la integracin se encuentran con dificultades para cumplimentar los criterios sobre formacin, experiencia y conocimientos de los procesos de integracin. Asimismo, aunque hay un grupo de investigadores y consultores cada vez ms centrados en este tema, hay una presencia excesivamente elevada de consul20

El proceso de ejecucin del programa

tores internacionales o de consultores con conocimiento muy superficial en los concursos convocados desde gobiernos, instituciones y cooperacin internacional. La universidad tendra la misin de proporcionar investigaciones e investigadores que puedan aportar rigor a estos estudios y proyectos as como una adecuada y profunda reflexin sobre las implicaciones de la integracin para los retos del desarrollo regional o sobre las contribuciones que pudiera hacer para responder a ellos. b) Las jornadas de formacin y reflexin sobre integracin centroa mericana2 Por iniciativa de las autoridades acadmicas pertinentes y con el apoyo de la Fundacin EEA, en 2009 se organizaron tres jornadas de formacin y reflexin sobre Integracin Centroamericana, previas a la propia formulacin del proyecto de PCI: 24 y 25 de agosto en la Universidad Rafael Landvar (URL) de Guatemala, 31 de agosto y 1 de septiembre, en la Universidad Centroamericana (UCA) de Managua; 3 y 4 de septiembre, en la Universidad Centroamericana (UCA) Jos Simen Caas de El Salvador. La actividad estuvo dirigida a docentes de estas universidades. Las jornadas estuvieron promovidas por un equipo interuniversitario formado por las profesoras Renata Rodrguez y Sandra Ruiz (Vice-rectora acadmica y Directora de Postgrado respectivamente de la UCA de Managua), Lucrecia Mndez (entonces Directora de posgrado y hoy vice-rectora acadmica de la URL), y Lidia Salamanca (Directora de postgrado de la UCA de El Salvador). La organizacin recay en un equipo formado por Luis Alberto Lemus (URL), Mauro Ampi (UCA de Managua) y Sergio Bran (UCA de El Salvador), apoyados por personas de los equipos de sus facultades o departamentos respectivos y de la Fundacin ETEA El colectivo participante estuvo formado por unos 60 docentes de las tres universidades, alrededor de 20 docentes por universidad. Las especialidades dominantes entre los participantes eran: Derecho, Economa, Ciencias Polticas, Sociologa, Administracin de Empresas y Comunicacin.

2.

Una sistematizacin de estas actividades previas fue publicada. Vase: Romero, Jos J. (2010), Una aproximacin a los retos de la integracin centroamericana. La perspectiva de docentes en tres universidades de la regin. Encuentro, Edita UCA de Managua, n 85, mayo, pp. 54-68. 21

Situacin y perspectiva del proceso de integracin centroamericana

El programa detallado de las jornadas, con especificacin de temas y ponentes, aparece en el cuadro siguiente. Cuadro 1. Programa detallado de las jornadas preparatorias de 2009
Primera ponencia Segunda ponencia

URLandvar Lunes 24 de agosto de 2009 Ponente: Jos Juan Romero Elementos de la teora de la integracin Ponente: Jos Juan Romero La integracin centroamericana en perspectiva comparada: los casos latinoamericanos y europeo
Ponente: Carlos Roberto Prez Historia del proceso de integracin centroamericano. De la integracin de los sesenta a la reactivacin de los noventa: aspectos polticos y econmicos

Tercera ponencia

Cuarta ponencia

Martes 25 de agosto de 2009 Ponente: Dr. Roberto Carpio Nicole Estructura y funcionamiento del SICA. El debate permanente sobre su reforma e institucionalidad
Ponente: Gilberto Rodrguez Los retos y la agenda de la integracin centroamericana (I) Ponentes: Luis Padilla, Rubn Njera, Arabella Woolfolk Modera: Ariel River a Los retos y la agenda de la integracin centroamericana (II)

UCA Managua Lunes 31 de agosto de 2009 Ponente: Jos Juan Romero Elementos de la teora de la integracin Ponente: Jos Juan Romero La integracin centroamericana en perspectiva comparada: los casos latinoamericanos y europeo Ponente: Luis Murillo, Jacqueline Gmez Historia del proceso de integracin centroamericano. De la integracin de los sesenta a la reactivacin de los noventa: aspectos polticos y econmicos Martes 1 de septiembede 2009
Ponente: Mauricio Herdocia Estructura y funcionamiento del SICA. El debate permanente sobre su reforma e institucionalidad Ponentes: Dra. Silvia Rosales y Dr. Rafael Chamorro Mora La Corte Centroamericana de Justicia: Logros, Dificultades y Retos. Modera: Dr. Orl ando Guerrero Ponentes: scar Neira, Hayde Castillo Modera: Mauro Ampie Los retos y la agenda de la integracin centroamericana

UCA El Salvador Jueves 3 de septiembre de 2009 Ponente: Jos Juan Romero Elementos de la teora de la integracin Ponente: Jos Juan Romero La integracin centroamericana en perspectiva comparada: los casos latinoamericanos y europeo
Ponente: Edgar Chamorro Historia del proceso de integracin centroamericano. De la integracin de los sesenta a la reactivacin de los noventa: aspectos polticos y econmicos

Viernes 4 de septiembre de 2009


Ponente: Csar Salazar Estructura y funcionamiento del SICA. El debate permanente sobre su reforma e institucionalidad Ponente: Pedro Caldentey La agenda de la integracin centroamericana. La integracin como proveedora de bienes pblicos regionales Ponentes: P. Otilio Miranda, Diana Vanegas, Claudia Castro Modera: Sergio Bran Los retos y la agenda de la integracin centroamericana

Quinta ponencia

Mesa redonda

c) El encuentro regional de formulacin del proyecto de formacin e in vestigacin en integracin regional de las universidades centroame ricanas confiadas a la Compaa de Jess. Elaboracin del primer borrador de solicitud de PCI A partir de las ideas recibidas en los trabajos grupales de las tres jornadas anteriormente citadas, una comisin interuniversitaria se reuni el 7 de septiembre en la UCA de San Salvador. Asistentes: URL: Vctor Glvez y Luis Alberto Lemus; UCA Managua: Sandra Ruiz y Mauro Ampi; UCA El Salvador: Lidia Salamanca, Sergio Bran, Fernando Villatoro; Fundacin ETEA: Jos J. Romero, Pedro Caldentey (Fondo EspaaSICA) y Karla Marticorena.
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El proceso de ejecucin del programa

Lugar: Universidad Centroamericana Jos Simen Caas de El Salvador, Casa del Instituto Universitario de Solucin de Conflictos y Arbitraje (IUSCA), c/ Cantbrico 22. Horario: de 8h30 am a 4pm Esta comisin formul los aspectos fundamentales de un proyecto conjunto de investigacin. Dicho proyecto fue presentado a la convocatoria 2009 del Programa de Cooperacin Interuniversitaria de la AECID, siendo la entidad solicitante ETEA (Crdoba) en el marco de la Universidad de Crdoba, de la cual es centro adscrito. En un principio las tres universidades haban decidido poner en marcha un proyecto conjunto de acuerdo a los objetivos sealados en el mismo. Por razones internas la URL de Guatemala decidi no incorporarse al proyecto.

2. El proceso propiamente dicho de ejecucin del PCI


i) Cronograma inicial de las actividades El cronograma de actividades previsto, con indicacin de las actividades programadas, y que se sigui con bastante aproximacin, era el siguiente: Cuadro 2. PCI sobre integracin centroamericana. Cronograma aproximado de ejecucin

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Situacin y perspectiva del proceso de integracin centroamericana

ii) Actividades previas a los talleres presenciales interuniversitarios Tras la aprobacin del proyecto y durante las fases previas a la celebracin del primer taller interuniversitario de Managua, fueron realizadas 3 videoconferencias interuniversitarias (adems de varios encuentros en cada una de las UCAs) 9/02/10: las tres universidades y ETEA; 24/03/10: las dos UCAs y ETEA; 6/05/10: las dos UCAs y ETEA. Se celebraron varias reuniones de coordinacin a lo interno de cada universidad y con participacin de personal de ETEA. Se reformul el proyecto dos veces: primero para permitir la incorporacin de la Universidad Rafael Landvar, y ms adelante para readaptarlo a las dos UCAs solamente3. Se constituy una estructura organizativa conformada por: Consejo Acadmico-Administrativo: Directoras de postgrado de las universidades participantes. Coordinador Regional local (Dr. Otilio Miranda SJ). Coordinador de la Universidad espaola (Dr. Vicente Gonzlez, en representacin de ETEA, en el marco de la Universidad de Crdoba depositaria del Programa). Adems, ETEA destac a la UCA de San Salvador al Dr. Jos J. Romero Rodrguez, profesor emrito, durante un periodo de ms de 6 meses entre febrero y septiembre de 2010, con la misin prioritaria de facilitar el proceso de ejecucin del PCI en representacin de ETEA/UCO.

Comisiones de trabajo interuniversitarios por eje de trabajo. Participa un nmero variable de docentes por cada universidad. Se design a las personas coordinadoras de las 5 lneas de investigacin y conformados totalmente en algunas lneas y parcialmente en otras los equipos de investigacin en cada universidad; tras algunos cambios derivados de las agendas de los investigadores, estas fueron las personas responsables de coordinar las lneas y sus equipos finales (ver cuadros siguientes).

3. Con posterioridad, la URL ha decidido incorporarse a la fase correspondiente a la formulacin y puesta en marcha del postgrado.

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El proceso de ejecucin del programa

Cuadro 3. Coordinacin de las lneas de investigacin


Lnea 1. Enfoque jurdico-institucional (aspectos jurdicos y teora poltica) 2. Aspectos econmicos y comerciales 3. Enfoques nacionales sobre la integracin y su repercusin en las polticas de integracin 4. Integracin social (retos sociales de laintegracin, integracin e inclusin cultural, etc.) 5. Participacin ciudadana y sociedad civil 6. Formulacin del postgrado Coordinacin de lnea Omar A. Garca Palacios (UCA NIC) Estela Caas (UCA ES) y Vicente Gonzlez (ETEA) Danilo Miranda (Hasta Sep. 2010) Carlos R. Monterroza, (UCA ES) Sergio Bran (UCA ES) Mario Snchez (UCA NIC) Lidia Salamanca (UCA ES) y Sandra Ruiz (UCA NIC) Directoras de postgrado

Cuadro 4. Equipos de trabajo interuniversitarios


Lnea 1 2 3 4 Equipos de trabajo Wendy Budier Melissa Miranda Marlon Gazo Pea Nilton Blandino Lpez Rutilio Garca Juan Carlos Garca Danilo Miranda Carolina Quinteros Irene Pineda Hloreley Osorio Mercado Marissa Olivares Morales Luis Gustavo Murillo Migdalia Herrera Baca Gabriela Espinosa Bolaos

Se estableci una metodologa comn de inicio de la investigacin. Cada responsable de lnea redactara para el 15 de abril de 2010 un breve documento con el siguiente esquema inicial de trabajo: a) Objetivo general de su (s) lnea (s) de investigacin (pregunta o hiptesis principal de investigacin).
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Situacin y perspectiva del proceso de integracin centroamericana

b) Objetivos especficos (preguntas o hiptesis ms concretas de investigacin). c) Temas concretos que sern investigados. d) Metodologa: fuentes de informacin, etc. e) Distribucin del trabajo entre las personas del equipo.

Asimismo las cinco lneas de investigacin deberan considerar los siguientes aspectos para los mbitos correspondientes a cada lnea: a) Elementos claves de la integracin que se detectan. b) Actores regionales y extra-regionales que han intervenido y estn interviniendo en el proceso. c) Resistencias y obstculos que encuentra el desarrollo de las polticas de integracin contempladas por cada lnea. d) Desafos que se plantean. e) Por ltimo, propuestas o recomendaciones que se sugieren.

Fue fijado plazo para entrega del primer esquema de la investigacin (15 de abril). Fue presentado el 8/04/10 el estado de avance del proyecto PCI en el marco de la reunin de 11 PCI de universidades salvadoreas convocada por la AECID en la Universidad de El Salvador. Fueron elaborados y comunicados por sus respectivos coordinadores los primeros diseos de las 5 lneas de investigacin en torno al 15 de abril de 2010. Presentadas observaciones escritas a los diseos mencionados por algunos miembros del equipo amplio. Asi fueron elaborados unos diseos ms avanzados de cada lnea de investigacin. Fueron resueltos los trmites administrativos para la gestin de los fondos de AECID, por la mediacin de la Universidad de Crdoba, bajo la tutela de la Oficina de Cooperacin Internacional de la UCA ES. Fue elaborado un primer borrador de Maestra regional en integracin centroamericana y abierto el plazo de presentacin de enmiendas. (Vase ms adelante) Se puso a disposicin de los investigadores la plataforma Entorno Virtual de Aprendizaje(EVA) de la UCA de Managua como base para la difusin de la documentacin, la presentacin de enmiendas, los intercambios de opiniones etc. Vase: http://virtual.uca.edu.ni/mod/forum/index.php?id=978
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El proceso de ejecucin del programa

iii. Los talleres presenciales interuniversitarios e internacionales Sin duda, los eventos que han marcado ms significativamente el desarrollo del proyecto son los talleres regionales. Siguiendo las previsiones del proyecto, se han celebrado tres: Primer taller regional de Managua (13-14 de mayo de 2010) Los resultados pretendidos y conseguidos en este taller fueron los siguientes: Presentado diseo de investigacin de cada lnea y recibidos los insumos de las personas presentes. Realizado un intercambio sobre qu apoyos espera cada equipo, cada lnea, de los otros equipos; qu tipo de informacin primaria (por ejemplo, relativa al otro pas, o a otros pases) o secundaria (fuentes bibliogrficas u otras) se podra cruzar entre los equipos de las diversas lneas etc. Revisado el calendario de trabajo del proyecto, y realizados los ajustes necesarios a la agenda general. Realizado un debate y consensuada una formulacin del esquema organizacional del proyecto: a) aclarados los roles interinstitucionales; b) aclarado el rol del coordinador espaol, del coordinador local y de las directoras de postgrado; c) aclarados los roles de los coordinadores de lnea. En el intermedio El 18 de mayo tuvo lugar una reunin del equipo PCI de la UCA de El Salvador con presencia del representante de ETEA. Se realiz una valoracin del taller de Managua. El 11 de junio tuvo lugar una nueva reunin del equipo PCI de la UCA de El Salvador. Se revis la marcha de las investigaciones correspondientes a las lneas 2 (enfoque econmico), 3 (enfoque poltico) y 4 (enfoque social). Segundo taller regional de San Salvador (3-4 de septiembre de 2010) Sus objetivos, plenamente alcanzados, fueron los siguientes * Analizar y debatir el estado de avance de cada una de las lneas de investigacin. Establecer el cronograma para la finalizacin de los respectivos estudios.
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Situacin y perspectiva del proceso de integracin centroamericana

* Analizar y debatir el proyecto de postgrado. Establecer el cronograma para las fases siguientes. * Fijar las fechas y objetivos del taller de cierre de esta fase del PCI (noviembre 2010). Tercer taller regional de San Salvador (23-24 de noviembre de 2010) Sus objetivos, plenamente alcanzados, fueron los siguientes: * Presentar los textos finales de cada una de las lneas de investigacin. * Establecer el cronograma y los mecanismos para la revisin, finalizacin y publicacin de los estudios. * Analizar la situacin del proyecto de postgrado. Establecer el cronograma para las fases siguientes. * Recordar la propuesta de PCI-2 sobre integracin presentada a la AECID.

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Introduccin a las investigaciones

Objetivos y alcances de estas investigaciones

Captulo 3

Ya en el planteamiento de la solicitud del PCI, que aparecen en el apartado 2.1. de este documento (Antecedentes) se proporcionaba una primera justificacin de la conveniencia de relanzar en las universidades centroamericanas un programa de investigacin acerca de la integracin regional. Ciertamente, no faltan razones para no estudiar dicha integracin: la desacreditacin meditica del proceso; el desprestigio derivado del mal funcionamiento de algunas instituciones; o de la mala imagen de algunos de sus lderes Y, sin embargo, la integracin no funciona peor que la mayora de los gobiernos de los pases miembros. Entre otras cosas, la integracin centroamericana ha aportado: 1. Un marco propicio para la consolidacin del proceso de pacificacin y democratizacin de la regin en los aos noventa. 2. La ampliacin y desarrollo de un mercado intrarregional que es mbito de actuacin indispensable de muchas empresas de la regin; un factor de apoyo para contrarrestar la dependencia econmica y productiva de la regin; y un complemento a la insercin internacional de las economas centroamericanas. 3. La facilitacin de la libre circulacin de personas y factores productivos en el marco CA-4. 4. La insercin en la agenda regional y las agendas nacionales de polticas pblicas medioambientales de promocin del desarrollo sostenible y la lucha contra el cambio climtico. 5. Un papel ms relevante en la sociedad mundial gracias a la representacin del SICA y a la accin conjunta que mejora la capacidad negociadora de la regin y facilita la captacin de ms financiacin internacional para su desarrollo. Y, de cara al futuro, la integracin podra aportar en: 1. La creacin de espacios de participacin para actores de la sociedad civil habitualmente alejados de los procesos de decisin poltica.

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Situacin y perspectiva del proceso de integracin centroamericana

2. La definicin de un mecanismo de compra conjunta de medicamentos y de otras acciones de mejora del sistema sanitario regional. 3. La definicin de polticas regionales de promocin de oportunidades para el desarrollo de sectores productivos con nfasis en los pequeos productores: pesca, turismo, agricultura y desarrollo rural. 4. La insercin en la agenda regional de polticas pblicas de seguridad democrtica. 5. La promocin de polticas y acciones regionales que contribuyan al proceso de transformacin poltica y econmica que la regin necesita. Y tiene planteados, entre otros, los retos siguientes: 1. Que los Estados Miembros definan con claridad el modelo de integracin que desean y su alcance, y que aporten el liderazgo poltico y la gestin responsable necesaria para impulsarlo. 2. Que los pases y las instituciones del SICA definan una agenda de la integracin pertinente y contenida y la lleven a cabo con eficacia y eficiencia. 3. Que el proceso de integracin sea cercano, tangible y transparente para los ciudadanos y ciudadanas centroamericanos. 4. Que la integracin proporcione instrumentos y estmulos adecuados que puedan servir de catalizadores en la lucha contra la pobreza y en favor del bienestar de los hombres y mujeres de Centroamrica. 5. Que los pases centroamericanos, las instituciones del SICA y la cooperacin regional construyan mecanismos de financiacin del Sistema que le concedan estabilidad y firmeza al proceso. Por todo lo dicho, nos encontramos sin duda ante un objeto social que merece ser investigado. Ello despert la adhesin unnime de los centros universitarios mencionados para colaborar en este proyecto acadmico. Las contribuciones que a continuacin presentamos aportan todas, y cada una de ellas en particular, anlisis, enfoques y propuestas relacionadas con la problemtica descrita. Hemos modificado el orden hasta ahora seguido en la sucesin de investigaciones en aras de la lgica, anteponiendo el anlisis poltico al econmico - comercial. Adems, cada captulo va seguido de su propia lista de referencias. En todo caso, ni que decir tiene que se trata solamente de una primera hornada de resultados de la investigacin, que se somete a la consideracin de otros expertos y actores implicados, con nimo de dilogo y complementariedad acadmica. Ser necesario seguir en la lnea comenzada, y a tal efecto est prevista su continuidad a lo largo de 2011, debido a la renovacin del correspondiente PCI por parte de la AECID.
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Regulacin constitucional de los Estados miembros y proceso de formacin de los actos normativos del SICA

Regulacin constitucional de los Estados miembros y proceso de formacin de los actos normativos del sistema de la integracin centroamericana
Omar A. Garca Palacios (coord.), Wendy Budier, Melissa Miranda, Marlon Gazo Pea, Nilton Blandino Lpez

Captulo 4

Sumario: Introduccin. 1. Regulacin constitucional de los Estados miembros del Sistema de la Integracin Centroamericana sobre el tratamiento jurdico de la Integracin. 2. Los instrumentos internacionales en las Constituciones de los Estados miembros del Sistema de la Integracin Centroamericana. 3. El proceso de formacin de los actos normativos en el Sistema de la Integracin Centroamericana. 4. Conclusin. 5. Referencias bibliogrficas. Introduccin El presente trabajo de investigacin estudia la regulacin constitucional de los Estados miembros y el proceso de formacin de los actos normativos del Sistema de la Integracin Centroamericana (SICA)4. Tiene como objetivo analizar el marco jurdico institucional del Sistema de la Integracin Centroamericana (SICA), identificando su naturaleza e idoneidad como instrumento de consolidacin y profundizacin del proceso a travs de la regulacin constitucional de los Estados miembros y la potestad normativa de sus rganos. Para lograr dicho objetivo, el trabajo se desarrolla sobre tres grandes aspectos. En primer lugar, se analiza la regulacin constitucional de los Estados miembros del SICA.
4. Como coordinador del equipo de investigacin de la Lnea 1, deseo manifestar mis ms sinceros agradecimientos a todas las personas que hicieron posible este trabajo a travs de su participacin activa en el equipo de investigacin. A Wendy Budier, Melissa Miranda, Nilton Blandino, Marlon Gazo Pea. De igual forma a Julio Ramn Garca Vlchez y Erika Bez quienes nos acompaaron en la investigacin. Asmismo, deseo agradecer a todos los participantes en los distintos talleres que se realizaron tanto en Managua como en San Salvador dentro del marco del presente programa de investigacin por sus valiosos aportes. De manera muy especial mi agradecimiento a los comentarios, observaciones y sugerencias sobre el tema objeto de estudio, realizadas por Jos Juan Romero, S.J, y Otilio Miranda, S.J.

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Situacin y perspectiva del proceso de integracin centroamericana

En dicho apartado, se estudia cmo las constituciones de los Estados miembros regulan el proceso de la integracin. En otras palabras, se estudia el rgimen constitucional de la integracin a partir de las constituciones de los Estados miembros. En segundo lugar, el estudio aborda la regulacin constitucional en los Estados miembros sobre los instrumentos internacionales. En tercer y ltimo lugar, el estudio se centra en el anlisis del proceso de formacin de los actos normativos del SICA. Qu rganos pueden producir actos normativos, cules son estos actos normativos, a travs de qu procedimiento se producen y qu efectos jurdicos tienen. El estudio permite valorar qu soporte constitucional tiene el proceso de integracin, cmo ese proceso se vuelve vinculante para los Estados miembros inmersos en ste, cmo y a travs de qu, aquellos actos normativos producidos dentro del proceso se tornan vinculantes para los sujetos que conforman la integracin centroamericana. Entindase, instituciones y ciudadanos. Los Estados miembros que se estudian son Guatemala, Belice, Honduras, El Salvador, Nicaragua, Costa Rica, y Panam.

1. Regulacin constitucional de los Estados miembros del SICA sobre el tratamiento jurdico de la integracin
Las constituciones de los Estados miembros del SICA que aqu se estudian tienen diversas regulaciones sobre el proceso de integracin. Nos encontramos, como se ver ms adelante, frente a tratamientos distintos de los Estados miembros del SICA sobre la integracin. As pues, los Estados pueden ser agrupados en tres tipos. a) Estados con amplia regulacin constitucional sobre la integracin; b) Estados con un mnimo tratamiento constitucional sobre la integracin; c) Estados con escaso o nulo tratamiento constitucional sobre la integracin5.

5. Sobre el tratamiento de la integracin centroamericana a nivel de Constituciones de los Estados miembros se puede consultar: (Miranda, 2010); (Ulate Chacn, 2006); (Salazar Grande y Ulate Chacn, 2009) y (Herdocia Sacasa, 2008).

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Regulacin constitucional de los Estados miembros y proceso de formacin de los actos normativos del SICA

Cuadro 1. Regulacin Constitucional de los Estados miembros del SICA sobre el tratamiento jurdico de la integracin
Guatemala Belice Honduras El Salvador a) Estados con amplia regulacin constitucional sobre integracin centroamericana b) Estados con un mnimo tratamiento constitucional sobre integracin centroamericana c) Estados con escaso o nulo tratamiento constitucional sobre integracin centroamericana
Fuente: Elaboracin propia

Nicaragua x

Costa Rica

Panam

1.1. Estados con amplia regulacin constitucional sobre la integracin Los Estados miembros del SICA que presentan una amplia regulacin constitucional sobre la integracin son: El Salvador, Guatemala y Nicaragua. a) El Salvador La Constitucin de El Salvador introduce varios elementos en relacin a la integracin: Artculo 89: El Salvador alentar y promover la integracin humana, econmica, social y cultural con las Repblicas americanas y especialmente con las del istmo centroamericano. La integracin podr efectuarse mediante tratados o convenios con las repblicas interesadas, los cuales podrn contemplar la creacin de organismo con funciones supranacionales. Tambin propiciar la reconstruccin total o parcial de la Repblica de Centro
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Situacin y perspectiva del proceso de integracin centroamericana

Amrica, en forma unitaria, federal o confederada, con plena garanta de respeto a los principios democrticos y republicanos y de los derechos individuales y sociales de sus habitantes. El proyecto y bases de la unin se sometern a consulta popular. Al respecto, el artculo 89 plantea una visin amplia de integracin (humana, econmica, social y cultural). Reserva al tratado o convenio la regulacin del tema y avanza en la idea de crear organismos con funciones supranacionales. En otras palabras, la integracin se debe hacer mediante instrumentos internacionales y stos pueden incorporar instancias supranacionales. De igual forma, plantea un tipo de Estado (Repblica de Centroamrica) que puede ser unitario, federal o confederado. Este tipo de Estado se debe construir sobre la base del respeto a los principios democrticos y republicanos y a los derechos (individuales y sociales) de sus habitantes. Por ltimo, la disposicin constitucional introduce la obligacin de utilizar el mecanismo de consulta popular para darle vida a esa idea de unin. En sntesis, se trata de un artculo que recoge varias lgicas. Una integracin americana, una integracin centroamericana, y una forma de Estado centroamericano. Sobre este ltimo punto parece orientarse la obligacin de la consulta popular. b) Guatemala En el caso de Guatemala, su Constitucin hace referencia a la integracin fundamentalmente en un artculo6. Artculo 150: De la comunidad centroamericana. Guatemala, como parte de la comunidad centroamericana, mantendr y cultivar relaciones de cooperacin y solidaridad con los dems Estados que formaron la Federacin de Centroamrica; deber adoptar las medidas adecuadas para llevar a la prctica, en forma parcial o total, la unin poltica o econmica de Centroamrica. Las autoridades competentes estn obligadas a fortalecer la integracin econmica centroamericana sobre bases de equidad. La disposicin constitucional en principio hace referencia a una comunidad centroamericana. Impone al Estado guatemalteco mantener y cultivar relaciones de cooperacin y solidaridad con los otros Estados que formaron parte de la Federacin Centroamericana. Esa obligacin se manifiesta en la necesidad de adoptar las medidas adecuadas para llevar a la prctica, en forma parcial o total, la unin poltica o econmica de Centroamrica. Dicha disposicin implica la posibilidad de que la unin se realice slo en los aspectos
6. Sin embargo, como se ver ms adelante, en el tratamiento de los instrumentos internacionales, la Constitucin de Guatemala vuelve a regular el tema de la integracin.

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Regulacin constitucional de los Estados miembros y proceso de formacin de los actos normativos del SICA

econmicos o que avance en lo poltico. Asimismo, esta unin puede darse de forma parcial o total. Por ltimo, resalta la integracin econmica, y la necesidad que el Estado a travs de las autoridades competentes la construya sobre la base del principio de equidad. Sobre el presente artculo, resulta necesario tambin tener presente la Opinin Consultiva (Resolucin: 04-11-98) emitida por la Corte de Constitucionalidad ante una consulta planteada por el Presidente de la Repblica de Guatemala, en la que destaca que el derecho constitucional guatemalteco contiene claras indicaciones orientadas hacia la integracin centroamericana. Como resulta lgico, el artculo 150 es una base fundamental para sostener dicha posicin. En igual sentido, otras normas constitucionales como el artculo 171 L inc. 1 (competencias del Poder Legislativo, es decir, el Congreso, sobre aprobacin de instrumentos internacionales) en los que claramente se retoman los elementos del artculo 150 sobre la integracin, tales como: la unin econmica o poltica de Centroamrica, el hecho de que la unin pueda ser parcial o total y agrega un elemento novedoso: la posibilidad de atribuir o transferir competencias a organismos, instituciones o mecanismos creados dentro de un ordenamiento jurdico comunitario concentrado para realizar objetivos regionales y comunes en el mbito centroamericano. Por otro lado, la Constitucin de Guatemala seala la obligacin de realizar un procedimiento consultivo a la poblacin sobre las decisiones polticas de especial trascendencia (art. 173)7. En la opinin de Ulate Chacn (2006), esa redaccin hace suponer que la unin poltica se encuentra dentro de esas decisiones de especial trascendencia a las que hace referencia el artculo ya mencionado. Sobre este punto, se cabe recordar que la Constitucin de El Salvador tiene mayor precisin al destacar la necesidad de someter a consulta popular el proyecto de integracin. c) Nicaragua: En el caso nicaragense, la Constitucin hace referencia desde el Prembulo a la idea de integracin centroamericana. Los artculos 5, 8 y 9 tratan el tema de la integracin. Resulta importante tener presente que el artculo 5 se ubica dentro de los Principios Fundamentales del Estado. Es decir, existe un claro contenido orientador desde la Constitucin al Estado nicaragense para que posibilite la construccin de una integracin. Por otro lado, el artculo 8 y 9 aparecen dentro de la regulacin Sobre el Estado y su redaccin hace suponer que estamos frente a un principio del Estado de nicaragense.

7. Sobre este artculo, pueden consultarse, las decisiones de la Corte de Constitucionalidad. Sentencia: 10-08-95; Sentencia: 20-08-93; Sentencia: 08-02-99.

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Situacin y perspectiva del proceso de integracin centroamericana

Prembulo: El espritu de unidad centroamericana. ste es uno de los elementos que destacan en el Prembulo de la Constitucin nicaragense. Se puede afirmar que el Constituyente nicaragense de 1986 ha tenido una vocacin integracionista, una vocacin unionista para Centroamrica. Artculo 5: Este artculo recoge una serie de elementos que integran los Principios de la nacin nicaragense8. La redaccin final del artculo seala que Nicaragua privilegia la integracin regional y propugna por la reconstruccin de la Gran Patria Centroamericana. Artculo 8: El pueblo de Nicaragua es de naturaleza multitnica y parte integrante de la nacin centroamericana. Artculo 9: Nicaragua defiende firmemente la unidad centroamericana, apoya y promueve todos los esfuerzos para lograr la integracin poltica y econmica y la cooperacin en Amrica Central, as como los esfuerzos por establecer y preservar la paz en la regin. Nicaragua aspira a la unidad de los pueblos de Amrica Latina y el Caribe, inspirada en los ideales unitarios de Bolvar y Sandino. En consecuencia, participar con los dems pases centroamericanos y latinoamericanos en la creacin o eleccin de los organismos necesarios para tales fines. Este principio se regular por la legislacin y los tratados respectivos. La redaccin del artculo 9 permite encontrarnos frente a un principio que orienta la configuracin del Estado nicaragense. Por tanto, la idea de integracin y de unin est presente en dicho principio. De esa forma, el Estado nicaragense tiene la tarea de defender, apoyar y promover, todos los esfuerzos por unir Centroamrica, por integrar poltica y econmicamente a la Regin, y por lograr la cooperacin en ella. En igual sentido, se plantea la necesidad de realizar esfuerzos por establecer y preservar la paz en la regin. En otras palabras, la defensa de la unidad centroamericana que permita la integracin poltica y econmica de la regin es uno de los componentes que integran la nocin de Estado nicaragense. Por ltimo, otro elemento importante a tener presente sobre la integracin es la Reserva de Tratado que establece la Constitucin. La propia Constitucin seala que esta materia ser regulada por la legislacin y los tratados. Existe una clara intencin en la Constitucin de regular el proceso de integracin a travs de instrumentos internacionales, particularmente, a travs de tratados.
8. Estos principios son: la libertad, la justicia, el respeto a la dignidad de la persona humana, el pluralismo poltico, social y tnico, el reconocimiento a las distintas formas de propiedad, la libre cooperacin internacional y el respeto a la libre autodeterminacin de los pueblos.

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Por su parte, el artculo 8 plantea una clara intencin del constituyente al definir la nocin de pueblo nicaragense como multitnico y como parte integrante de la nacin nicaragense. 1.2. Estados con un mnimo tratamiento constitucional sobre la integracin Dentro de este grupo se pueden ubicar a los Estados de Honduras y Costa Rica. Se trata de Constituciones que tiene un mnimo de regulacin sobre el tema pero que resultan importantes en cuanto a la visin de integracin que plantean, particularmente, Costa Rica. a) Honduras En el caso de Honduras, la referencia en la Constitucin a la integracin se ubica en el Prembulo y en el artculo 335. Prembulo: Con nuestra fe puesta en la restauracin de la unin centroamericana. En esta redaccin existe una intencin del constituyente hondureo en restaurar la unin centroamericana. Es decir, hay una idea de poner en marcha un proceso de integracin. Artculo 335: El Estado ordenar sus relaciones econmicas externas sobre las bases de una cooperacin internacional justa, la integracin econmica centroamericana y el respeto de los tratados y convenios que suscriba, en lo que no se oponga al inters nacional. La redaccin constitucional hondurea que hace referencia a la integracin aparece ubicada en el apartado sobre el Rgimen Econmico. En esa lnea, se puede apreciar que la idea de integracin se ubica en el mbito econmico, la integracin econmica centroamericana, precisa la Constitucin. b) Costa Rica En el caso de Costa Rica, la Constitucin trata la integracin en los artculos 7 y 121. El tratamiento constitucional pone nfasis de forma general en procesos de integracin que se harn sobre la base de instrumentos internacionales. Seala la existencia de posibles ordenamientos jurdicos comunitarios, y por supuesto, reconoce la existencia de instancias supranacionales y de cesin de competencias del Estado a esas instancias. No hace una mencin especfica al caso particular de la integracin centroamericana9.

9. Sobre el caso costarricense, se puede ver, entre otros: Salazar Grande y Ulate Chacn, (2009). As mismo, Ulate Chacn, (2006).

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Artculo 7: Los tratados pblicos, los convenios internacionales y los concordatos debidamente aprobados por la Asamblea Legislativa, tendrn desde su promulgacin o desde el da que ellos designen, autoridad superior a las leyes. Los tratados pblicos y los convenios internacionales referentes a la integridad territorial o la organizacin poltica del pas, requerirn aprobacin de la Asamblea Legislativa, por votacin no menor de las tres cuartas partes de la totalidad de sus miembros, y la de los dos tercios de los miembros de una Asamblea Constituyente, convocada al efecto. Artculo 121: Adems de las otras atribuciones que le confiere esta Constitucin, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa: () 4) Aprobar o improbar los convenios internacionales, tratados pblicos y concordatos. Los tratados pblicos y convenios internacionales que atribuyan o transfieran determinadas competencias a un ordenamiento jurdico comunitario, con el propsito de realizar objetivos regionales y comunes, requerirn la aprobacin de la Asamblea Legislativa, por votacin no menor de los dos tercios de la totalidad de sus miembros. No requerirn aprobacin legislativa los protocolos pblicos de menor rango, derivados de tratados pblicos o convenios internacionales aprobados por la Asamblea, cuando estos instrumentos autoricen de modo expreso tal derivacin. La Constitucin costarricense en conjunto con la guatemalteca son las nicas constituciones en las que se reconoce la idea de un ordenamiento jurdico comunitario. En igual sentido, la Constitucin de Costa Rica, en conjunto con la Constitucin de El Salvador y la de Guatemala, hacen referencia a la existencia de instancias supranacionales10. Instancias que lgicamente tendrn funciones supranacionales y que se integrarn dentro de un ordenamiento jurdico comunitario. Es decir, un ordenamiento jurdico distinto de los ordenamientos jurdicos internos. 1.3. Estados con escaso o nulo tratamiento constitucional sobre la integracin Los Estados miembros del SICA que tienen escaso o nulo tratamiento constitucional son Panam y Belice. a) Panam En el caso de Panam, la integracin aparece nicamente en el Prembulo de la Constitucin.

10. Sobre supranacionalidad se puede consultar: Delgado Rojas, (2009).

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Prembulo: Con el fin supremo de fortalecer la Nacin, garantizar la libertad, asegurar la democracia y la estabilidad institucional, exaltar la dignidad humana, promover la justicia social, el bienestar general y la integracin regional, e invocando la proteccin de Dios. Como puede apreciarse, en este caso existe una mnima referencia a la integracin regional. b) Belice Belice es el nico Estado miembro del SICA cuya Constitucin no dice absolutamente nada sobre la integracin. Es decir, el Estado de Belice tiene un nulo tratamiento constitucional sobre la integracin. Su base jurdica sobre la integracin posiblemente est establecida a partir de la Ley. Sobre el presente caso, no hay que perder de vista la tradicin jurdica de Belice11. De igual forma el Estado de Belice se adhiri al SICA en diciembre de 2000, mediante la disposicin del artculo 36 del Protocolo de Tegucigalpa que dej prevista su posible adhesin. Belice es un Estado miembro de pleno derecho (Meja Herrera, 2008:316). Las regulaciones constitucionales anteriormente destacadas en relacin a los Estado miembros, permiten sostener que en buena parte stas presentan el punto de partida en relacin al proceso de integracin centroamericano. Posiblemente, sobre esta idea se orientan las palabras de la Corte Centroamericana de Justicia que ha sostenido: En el rea centroamericana, la vivencia de un Derecho Comunitario est garantizada por normas propias de las Constituciones de todos sus Estados y se vuelve imperativo ajustar todo instrumento que se suscriba entre ellos con la finalidad de alcanzar objetivos comunes en cualesquiera de sus campos, econmicos, polticos y sociales. (Opinin Consultiva evacuada por la Corte el 11-04-97)12.

11. Belice es un caso muy particular dentro del SICA. Por ejemplo, tiene un parlamento bicameral compuesto de 18 miembros (Cmara Baja) y 8 miembros (Cmara Alta). Tiene una Corte Suprema de Justicia integrada por un Presidente nombrado por el Governor General a travs de un procedimiento en el que intervienen el Primer Ministro y el Lder de la Oposicin Poltica. El nmero de miembros de la Corte Suprema lo determina la Asamblea Nacional y vara segn el paso del tiempo. En otras palabras, puede resultar un poco complicado pensar en un Belice integrado al Parlamento Centroamericano (Parlacen) que tiene 20 miembros por Estado y a la propia Corte Centroamericana de Justicia (CCJ). De hacerlo efectivo, es decir, de integrarse a estos rganos, se tendr que pensar en una integracin con menos miembros tanto para el Parlacen como para la CCJ por el Estado de Belice. 12. Publicada en la Gaceta Oficial Corte Centroamericana de Justicia. Nmero 5 de 1 de mayo de 1997.

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Por ltimo, no se puede obviar el hecho que no todas las constituciones recogen de forma expresa la integracin centroamericana y que stas en algunos casos son anteriores al propio proceso de integracin originario y a su nuevo impulso mediante el SICA. Asimismo, algunas han introducido reformas precisamente para buscar cmo partir de la Constitucin para desarrollar la integracin. Las constituciones de los Estados miembros deben recoger la integracin centroamericana.

2. Los instrumentos internacionales en las Constituciones de los Estados miembros del SICA
El tratamiento constitucional que presentan los instrumentos internacionales en las constituciones de los Estados miembros del SICA es muy variado. Salvo el caso de Belice, en donde no se dice nada sobre el tema, siendo de suponer que su regulacin jurdica estar en la norma que regule la actuacin del poder ejecutivo o del poder legislativo, todas las constituciones aqu estudiadas, s hacen referencia a los instrumentos internacionales. En algunos casos, se hace una referencia expresa a la integracin centroamericana, en otros, la Constitucin adopta un modelo de referencia genrico. De igual forma, se presentan cuestiones que pueden generar controversias entre el ordenamiento interno y el comunitario, al no estar claramente definida la posicin del instrumento internacional dentro del ordenamiento interno. Nicaragua es precisamente uno de esos casos. En este apartado, nos interesa la regulacin sobre instrumentos internacionales en las constituciones de los Estados miembros del SICA en la medida en que es a travs de esta categora normativa donde stos, de su libre y voluntaria manifestacin, dan su consentimiento para crear el Sistema de la Integracin Centroamericana y por supuesto, para ir construyendo un marco jurdico distinto de los internos, denominado Derecho Comunitario. A travs de los instrumentos internacionales, los Estados miembros del SICA se obligan al cumplimiento de lo establecido en los instrumentos jurdicos constitutivos (esto normalmente se hace a travs de tratados), como por ejemplo, el Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de la Organizacin de Estados Centroamericanos (ODECA)13. Por todo ello, la doctrina ha sealado que la construccin de una comunidad y de un Derecho Comunitario implica reafirmar la soberana de los Estados. La manifestacin de esa soberana es la creacin de un ente jurdico distinto de stos que aspire a ser supranacional14. El SICA, como ha sido am13. La ODECA es de 1962 y el Protocolo de Tegucigalpa es de 1991. Sobre el proceso histrico de la Integracin centroamericana se puede consultar, entre otros: Sancho, SFP; Miranda, (2010); Meja Herrera, (2008a); Villalta Vizcarra, (2009); Caldentey del Pozo, (010). 14. Mangas Martn, (1997); Delgado Rojas, (2009) y Miranda, (2010).

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pliamente sealado por diversos autores, se ubica, a medio camino entre lo intergubernamental y lo comunitario15. Cuadro 2. Los instrumentos internacionales en las Constituciones de los Estados miembros del SICA
Guatemala a) Estados x que adoptan la primaca del instrumento internacional sobre la ley b) Estados en los que no queda clara la posicin del instrumento internacional Fuente: Elaboracin propia Belice Honduras El Salvador Nicaragua Costa Rica Panam x x x

2.1. Estados miembros que adoptan la primaca del instrumento interna cional sobre la ley Las constituciones de los Estados miembros del SICA que expresamente ubican al instrumento internacional16 por encima de la ley son El Salvador, Guatemala, Honduras y Costa Rica. a) El Salvador La Constitucin salvadorea dedica un apartado especfico para el tratamiento de los instrumentos internacionales. Existe una seccin sobre Tratados (artculos 144-149). De igual forma, los artculos 131 inc. 7 y 168 inc. 4 tienen regulacin sobre el tema. Tal como ya se pudo observar, el artculo 89 sobre la integracin centroamericana hace referencia a los tratados o convenios.

15. Meja Herrera, (2008a) y Caldentey del Pozo, (2010). Sobre las diversas teoras polticas de integracin, particularmente, la integracin europea, se puede consultar: Mariscal, (2003). 16 Para efectos de la presente investigacin, la nocin de instrumento internacional se utiliza en su sentido amplio (tratados, convenidos, acuerdos, etc).

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Las regulaciones constitucionales en el caso salvadoreo permiten extraer los siguientes elementos que interesan para efectos del tema objeto de estudio: 1. La celebracin de los instrumentos internacionales (tratados o convenciones) es competencia del Presidente de la Repblica as como la vigilancia de su cumplimiento (art. 168 inc. 4). 2. La ratificacin o denegacin de los instrumentos internacionales (tratados, convenciones, o pactos) corresponde a la Asamblea Legislativa (art. 168 inc. 4; artculo 131 inc. 7). 3. Los instrumentos internacionales debidamente suscritos constituyen leyes de la Repblica. Existe una prohibicin expresa a la Ley de modificar o derogar lo acordado en un tratado vigente para el Salvador. En caso de conflicto entre el tratado y la ley, prevalecer el tratado. Por tanto, existe primaca del instrumento internacional sobre la ley (art. 144). 4. El tipo de votacin requerido en funcin de la materia que regula el instrumento internacional es otro de los elementos. As, los tratados relacionados con los lmites de la Repblica y el territorio as como los emprstitos voluntarios por razones de urgencia y necesidad requieren de una votacin por la Asamblea Legislativa de las tres cuartas partes y de dos tercios, respectivamente (artculo 147 y 148). 5. No pueden celebrarse tratados que alteren la forma de gobierno, lesionen o menoscaben la integridad del territorio, la soberana e independencia de la Repblica o los derechos y las garantas fundamentales de la persona humana. Dicha disposicin parece referirse al sometimiento del Estado salvadoreo a una jurisdiccin de un tribunal de un Estado extranjero (art. 146). 6. Los instrumentos internacionales pueden ser declarados inconstitucionales con efectos generales por tribunales con potestad para administrar justicia conforme los procedimientos establecidos en los casos de otras categoras normativas (ley, decreto y reglamento) (art. 149). 7. La integracin centroamericana se debe realizar a travs de tratados o convenios, es decir, a travs de instrumentos internacionales (art. 89). En sntesis, la Constitucin salvadorea en relacin a la integracin seala que sta se realiza jurdicamente mediante tratado o convenio, que este instrumento normativo tiene primaca sobre la ley, y que puede ser declarado
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inconstitucional con efectos generales por los rganos que administran justicia en El Salvador. Sobre este ltimo punto, es necesario acotar que si bien los instrumentos internacionales pueden ser declarados inconstitucionales (art. 149), tambin es cierto que la integracin puede contemplar la creacin de organismos con funciones supranacionales (art. 89) que lgicamente, desarrollen un Derecho Comunitario. En otras palabras, las dudas se pueden plantear en relacin a cmo conciliar las contradicciones que se generen entre un instrumento internacional que cree un sistema que ejerza funciones supranacionales que puedan ser contrarias a la Constitucin salvadorea. La doctrina y la jurisprudencia de la Corte Centroamericana se han manifestado a favor de la primaca del Derecho Comunitario sobre el Derecho Interno17. b) Guatemala En relacin al tratamiento de los instrumentos internacionales, la Constitucin de Guatemala introduce los siguientes elementos: 1. Los instrumentos internacionales (tratados, convenios o cualquier arreglo internacional) son celebrados, ratificados y denunciados por el Poder Ejecutivo (entindase, por el Presidente de la Repblica, art. 183 incs. o), k) y aprobados por el Congreso, art. 171 numeral L apartado 2). 2. Slo los instrumentos internacionales en materia de derechos humanos tienen primaca sobre el derecho interno (art. 46). En este punto, es oportuno revisar las Sentencias de la Corte de Constitucionalidad sobre lo que debe entenderse por primaca sobre el derecho interno. La Corte ha sostenido que esta primaca no debe entenderse sobre la Constitucin sino sobre el resto de normas que integran el ordenamiento jurdico guatemalteco. El punto de partida es el principio de supremaca constitucional (art. 44, 175 y 204)18. 3. Se hace una referencia expresa a que la integracin de Centroamrica (unin econmica o poltica), parcial o total, con creacin de organismos o instituciones que transfieran competencias a stos y con la existencia de un ordenamiento jurdico comunitario, se realiza mediante un instrumento internacional (art. 171 numeral L apartado 2).
17 Miranda, (2010); Salazar Grande y Ulate Chacn, (2009); Meja Herrera, (2008a). Vase la jurisprudencia de la Corte Centroamericana sobre el tema: Resolucin de 14-5-96; Resolucin de 5-8-97. 18 (Sentencia 19-10-90; Sentencia 12-03-97; Sentencia 28-06-01; Sentencia 31-10-00; Sentencia 18-05-95; Sentencia 19-11-01). Sobre el tratamiento constitucional de los instrumentos internacionales en materia de Derechos Humanos en las Constituciones de Centroamrica, se puede consultar: Melndez, (2006).

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4. Existe un tipo de votacin especfica en relacin a la materia que el instrumento internacional regula. Cuando el instrumento internacional afecte a leyes vigentes, su aprobacin por el Congreso se realizar con el mismo tipo de votacin que establece la Constitucin para esa Ley (art. 171 numeral L apartado 1). Cuando el instrumento internacional afecte materias relacionadas con el trnsito de tropas militares extranjeras por territorio nacional, establecimiento de bases militares extranjeras, y seguridad nacional (fin de un estado de guerra) art. 172 inc. a) y b), se requiere una votacin de mayora calificada de dos terceras partes del Congreso. 5. Resulta tambin necesario tener presente los artculos 149 y 151, los que operan como principios rectores sobre los que deben desarrollarse las relaciones internacionales del Estado de Guatemala con otros Estados. c) Honduras En el caso de Honduras, la Constitucin introduce elementos similares a los establecidos en las Constituciones de El Salvador y Guatemala. As, la Constitucin dedica un apartado especfico para el tratamiento de los instrumentos internacionales, tal y como lo hace la Constitucin salvadorea. Este apartado se ubica entre los artculos 15 al 21. Asimismo, los artculos 205 inciso 30 y 245 incisos 13 y 34 complementan los elementos necesarios para el tratamiento del tema. Dichos elementos son los siguientes: 1. Los instrumentos internacionales (tratados y convenios) son celebrados y ratificados por el Poder Ejecutivo (Presidente de la Repblica) y aprobados o improbados por el Congreso Nacional (art. 245 inciso 13 y 205 inciso 30 y art. 16). 2. Los instrumentos internacionales debidamente incorporados forman parte del derecho interno (art. 16). Sin embargo, en el caso hondureo, la redaccin constitucional pone el nfasis en aquellos tratados internacionales celebrados por Honduras con otros Estados. 3. Existe una primaca del tratado sobre la Ley en aquellos casos en que se produzca un conflicto entre aquel y la Ley (art. 18). 4. La Constitucin contempla diferentes tipos de votaciones segn la materia que regule el instrumento internacional. Cuando el tratado afecta una disposicin constitucional, ste se aprueba mediante el procedimiento que rige a la reforma constitucional. Asimismo,
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el precepto constitucional afectado debe ser modificado por el mismo procedimiento, antes de ser ratificado el Tratado por el Poder Ejecutivo (art. 17). Dicha disposicin constitucional implica que debe reformarse la Constitucin antes de ratificar el Tratado. Y que dicho instrumento debe ser aprobado mediante el procedimiento de reforma constitucional. Por otro lado, el instrumento internacional referente al territorio nacional requiere para su aprobacin por el Congreso Nacional una votacin no menor de tres cuartas partes del total de sus miembros (art. 20). 5. La Constitucin habilita al poder ejecutivo para celebrar o ratificar convenios internacionales con estados extranjeros u organizaciones internacionales o adherirse a ellos sin el requisito previo de la aprobacin del Congreso, al que deber informar inmediatamente. Para poder ejercer esta disposicin, la Constitucin hace nfasis en que el poder ejecutivo lo hace sobre materias de su exclusiva competencia (art. 21). El artculo 245 inciso 34 seala que son atribuciones del Presidente de la Repblica dirigir y apoyar la poltica de Integracin Econmica y Social, tanto nacional como internacional, tendiente al mejoramiento de las condiciones de vida del pueblo. Ambas disposiciones constitucionales hacen suponer que, en materia de integracin centroamericana orientada a la integracin econmica y social, la facultad de ejercerla de forma directa sin pasar por el Congreso corresponde al Presidente de la Repblica. Sin embargo, no parecen ambas disposiciones estar orientadas al tema de integracin poltica. 6. El artculo 245 inciso 13 enumera una cantidad de tratados que requieren celebracin y ratificacin por el Ejecutivo as como aprobacin por el Legislativo19.

19 Estos son: Tratados internacionales de carcter poltico, militar, los relativos al territorio nacional, soberana y concesiones, los que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pblica o los que requieran modificacin o derogacin de alguna disposicin constitucional o legal, y los que necesiten medidas legislativas para su ejecucin.

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d) Costa Rica En el caso de Costa Rica, la Constitucin regula el tratamiento de los instrumentos internacionales en los artculos 7, 12 y 140 inc. 10. Los elementos son los siguientes: 1. Los instrumentos internacionales son celebrados, promulgados y ejecutados por el Presidente de la Repblica y el respectivo Ministro de gobierno (art. 140 inc. 10) y aprobados o improbados por la Asamblea Legislativa (art. 121 inc. 4). 2. La Constitucin reconoce primaca de los instrumentos internacionales sobre la ley. Es decir, los instrumentos internacionales (tratados pblicos, convenios internacionales, concordatos) debidamente aprobados tienen autoridad superior a las leyes (art. 7). De igual forma, a nivel de criterios jurisprudenciales se ha reconocido la primaca de los instrumentos internacionales en materia de derechos humanos inclusive en un rango superior a la Constitucin20. 3. La Constitucin contempla diferentes tipos de votaciones segn la materia que regule el instrumento internacional. As, los tratados pblicos, convenios internacionales referentes a la integridad territorial o a la organizacin poltica del pas, requieren aprobacin de la Asamblea Legislativa mediante una votacin no menor de las tres cuartas partes de la totalidad de sus miembros, y adems, requieren una votacin de dos tercios de los miembros de una Asamblea Constituyente. Es decir, la redaccin constitucional hace suponer que esos instrumentos internacionales debe ser aprobados por el legislativo ordinario mediante la votacin no menor de las tres cuartas partes de ste, y por una Asamblea Constituyente, mediante una votacin de dos tercios de los miembros integrantes de sta (art. 7 y 140 inciso 10). Por otro lado, aquellos instrumentos internacionales que atribuyan o transfieran determinadas competencias a un ordenamiento jurdico comunitario, con el propsito de realizar objetivos regionales y comunes, requieren de una votacin no menor de los dos tercios de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa (art. 121 inciso 4). Es decir, la integracin centroamericana pasa necesariamente a travs de este ltimo procedimiento descrito (art. 121 inciso 4).

20 Sala Constitucional, Voto 3435-92. Sobre el tema consultar: Salazar Grande y Ulate Chacn, (2009:96); Ulate Chacn, (2006).

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4. La propia Constitucin seala que existen protocolos pblicos de menor rango que se derivan de tratados pblicos o convenios internacionales aprobados por la Asamblea Legislativa. Estos no requieren pasar por el procedimiento de aprobacin por el Legislativo, cuando dichos instrumentos autoricen de forma expresa la derivacin (art. 121 inciso 4, 140 inciso 10). En otras palabras, para considerar que se trata de instrumentos derivados de los instrumentos internacionales debidamente aprobados, deben expresamente decir que tienen esta cualidad (derivados). 2.2. Estados miembros en los que no queda clara la posicin del instrumento internacional Por otro lado, existen constituciones en las que expresamente no se seala la posicin del instrumento internacional dentro del ordenamiento jurdico. Las Estados que tienen este tratamiento son Nicaragua, Panam, y Belice, donde, como ya se dijo anteriormente, la Constitucin no dice nada sobre el tratamiento de los instrumentos internacionales. a) Nicaragua El caso nicaragense, posiblemente, es el que menor regulacin jurdica tiene sobre el tema, con excepcin de Belice por las razones ya manifestadas. Nicaragua regula el tratamiento de los instrumentos internacionales en los artculos 138 inciso 12 y 150 inciso 10. Los elementos son los siguientes: 1. Los instrumentos internacionales son celebrados, negociados y firmados por el poder ejecutivo (art. 150 inc. 8) y aprobados (ratificados) o rechazados por la Asamblea Nacional (art. 138 inc. 12). 2. La Asamblea Nacional discute el instrumento internacional sin poder hacer cambios o modificaciones al mismo (art. 138 inc. 12). La discusin la realiza en lo general del instrumento internacional. La expresin discusin en lo general cabe entenderla dentro del proceso de formacin de la Ley en Nicaragua en donde dicho procedimiento incluye una fase de discusin en lo general y una fase de discusin en lo particular (artculo por artculo). Vase el artculo 141 de la Constitucin.

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3. El instrumento internacional adquiere efectos jurdicos mediante la aprobacin que realiza la Asamblea Nacional (art. 138 inc. 12). 4. Otro elemento a tener presente sobre el tema de los instrumentos internacionales es el artculo 46 de la Constitucin. En l se recogen una serie de instrumentos jurdicos en materia de derechos humanos que, para cierto sector de la doctrina21, se trata de instrumentos que se encuentran al mismo nivel de la Constitucin. Existe una Constitucionalizacin de esos instrumentos22. La Corte Suprema de Justicia, a travs de su jurisprudencia, haba sostenido lo contrario. Manifest que los instrumentos internacionales del artculo 46 no tenan equiparacin a la Constitucin. Lo que existe es un reconocimiento de estos instrumentos y no una constitucionalizacin, sostuvo la Corte. Sin embargo, en dos recientes sentencias, la Corte ha sostenido que esos instrumentos internacionales tienen equiparacin a la Constitucin, no slo los establecidos en el artculo 46 sino tambin, el artculo 72 (Convencin Internacional de los Derechos del Nio)23. 5. Por ltimo, en relacin a los instrumentos internacionales en la Constitucin de Nicaragua, destaca la clusula de supremaca constitucional del artculo 182 ha permitido a la Corte Suprema de Justicia declarar inconstitucional una parte de un instrumento internacional como es el artculo 22 inciso f) del Estatuto de la Corte Centroamericana de Justicia y reafirmar la tesis de que los instrumentos internacionales se encuentran por debajo de la Constitucin y al mismo nivel que la Ley24.
21 Serrano Caldera, (2004), Melndez, (2006). 22 Los instrumentos internacionales en materia de Derechos Humanos son: Declaracin Universal de los Derechos Humanos, Declaracin Americana de Derechos y Deberes del Hombre, Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos de la Organizacin de las Naciones Unidas, y Convencin Americana de Derechos Humanos de la Organizacin de Estados Americanos. 23 Sentencia No. 57 de 2 de marzo de 2010 y Sentencia No. 78 de 10 de marzo de 2010. El criterio de la Corte ubica a los instrumentos internacionales sobre derechos humanos a nivel de la Constitucin. Sin embargo, si bien la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha dado un paso significativo, dicha situacin no ha aclarado el problema de la posicin del instrumento internacional en el sistema de fuentes del Derecho en Nicaragua. Los criterios emitidos en las sentencias slo abarcan los instrumentos internacionales en materia de Derechos Humanos sealados en el art. 46 y 72 de la Constitucin. Todos los dems instrumentos internacionales de forma general como aquellos especficos en materia de Derechos Humanos, que no sean los del art. 46 y 72, siguen sin establecerse un criterio claro y preciso sobre la ubicacin del instrumento internacional en el ordenamiento jurdico vigente. 24 Sentencia No. 15 de 29 de marzo de 2005. Comentarios sobre esa sentencia se pueden ver en: Garca Palacios, (2010). Tambin sobre el tema se puede consultar: Meja Herrera, (2007), Lobo Lara (2005), Montoya, (2006).

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6. La Constitucin nicaragense no define de forma expresa la posicin del instrumento internacional en el ordenamiento jurdico nicaragense como lo hacen otras constituciones en los casos de El Salvador, Guatemala, Honduras y Costa Rica que destacan la primaca del instrumento internacional sobre la ley. b) Panam En el caso de Panam, la Constitucin regula el tema en los artculos 153 inciso 3, y 179 inciso 9. As pues, la Constitucin panamea presenta un tratamiento similar a la Constitucin nicaragense, en relacin a la falta de precisin sobre la posicin del instrumento internacional dentro del ordenamiento jurdico panameo. Los elementos constitucionales son los siguientes: 1. Los instrumentos internacionales son celebrados, ratificados por el rgano Ejecutivo (Presidente de la Repblica con Ministro respectivo) y aprobados o desaprobados por la Asamblea Legislativa (art. 179 inc. 9, 170, 153 inciso 3). La integracin del Presidente de la Repblica con el Ministro correspondiente es una regulacin similar a la que tiene la Constitucin de Costa Rica (art. 140 inciso 10). 2. No existe en la Constitucin mayor referencia al tratamiento de los instrumentos internacionales. Como ya se seal, la Constitucin no precisa la ubicacin de stos dentro del sistema de fuentes del derecho panameo. c) Belice La Constitucin de Belice no dice nada sobre el tema. En sntesis, el tratamiento constitucional de los instrumentos internacionales en la Constituciones de los Estados miembros del SICA resulta ser muy variado. Los Estados que mayor tratamiento tienen sobre el tema son El Salvador, Guatemala, Honduras y Costa Rica. Por su parte, Nicaragua, Panam y Belice son los que presentan un menor tratamiento. En el primer grupo de Estados, los instrumentos internacionales tienen una posicin de primaca frente a la Ley. En el segundo grupo, no existe una disposicin constitucional que expresamente seale la posicin del instrumento internacional dentro del ordenamiento jurdico respectivo. Por otro lado, otro elemento a tener presente sobre el tratamiento constitucional de los instrumentos internacionales de los Estados miembros del SICA es la relacin que existe entre el Derecho Comunitario que emana en cierta medida de los instrumentos internacionales que permiten la existencia del
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mismo y el derecho interno de cada Estado miembro. Sobre ello, la doctrina y la jurisprudencia de la Corte Centroamericana de Justicia ha sostenido la primaca de ste sobre el ordenamiento interno25.

3. El proceso de formacin de los actos normativos en el Sistema de Integracin Centroamericana


En los apartados anteriores se ha estudiado el tratamiento que la Constituciones de los Estados miembros hacen sobre la integracin centroamericana. En igual sentido, se ha analizado el tratamiento que stas tienen sobre los instrumentos internacionales. Todo ello nos ha permitido conocer las diversas visiones sobre la integracin que recogen las constituciones (integracin econmica, social, poltica, rganos supranacionales, ordenamiento comunitario, estado federal, reserva de ley o instrumento internacional para regular la materia). Asimismo, se ha podido observar la variedad en el tratamiento dado a los instrumentos internacionales, como mecanismo jurdico a travs del cual se regula la integracin y se torna vinculante para todos los Estados miembros del SICA. Es decir, se ha partido de la existencia de un Sistema de Integracin (SICA) que tiene en buena medida un soporte en las constituciones de los Estados miembros as como un respaldo significativo en la regulacin sobre instrumentos internacionales. A continuacin, la investigacin se centrar en la regulacin sobre los actos normativos del SICA. Nos interesa analizar los actos normativos que se producen dentro del sistema y que generan efectos jurdicos vinculantes para el mismo. 3.1. Instrumentos jurdicos sobre los actos normativos del SICA El Protocolo de Tegucigalpa de 1991 y el Reglamento sobre los actos normativos del Sistema de la Integracin centroamericana (en lo sucesivo Reglamento)26 son los instrumentos jurdicos que regulan el tema objeto de estudio (actos normativos).
25 Consultar: Mangas Martn, (1997); Miranda, (2010); Meja Herrera, (2008a). En relacin a la jurisprudencia de la Corte Centroamericana de Justicia puede verse: Resolucin de 5-8-97. La Corte ha sostenido que las reformas constitucionales que realicen los Estados miembros posteriores a la vigencia de los instrumentos de la integracin o comunitarios no producen efectos jurdicos respecto de estos debido a la prevalencia del Derecho internacional, el de la integracin y el comunitario sobre el derecho interno. Toda reforma unilateral a travs de leyes o reformas constitucionales no tiene ninguna validez. En ese mismo sentido se puede ver lo ya sealado en la nota al pie nmero 14 del presente trabajo. 26 Instrumento jurdico producido por el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores de los Estados miembros del Sistema de la Integracin Centroamericana en diciembre de 2005, entrando en vigencia en enero de 2006.

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a) Protocolo de Tegucigalpa El Protocolo de Tegucigalpa es el punto de partida para el estudio de los actos normativos del SICA. Este instrumento jurdico es el tratado constitutivo marco de la integracin centroamericana, y por tanto el de mayor jerarqua y la base fundamental de cualquier otra normativa centroamericana27. El Protocolo de Tegucigalpa sentar las bases jurdicas sobre los actos normativos del SICA. Los actos normativos del SICA son producidos por los denominados rganos de decisin del sistema, mejor dicho, por ciertos rganos que conforman los rganos decisorios. La Reunin de Presidentes, el Consejo de Ministros28 y tambin el Comit Ejecutivo29 tendrn las competencias normativas para producir actos normativos del sistema que generen efectos jurdicos vinculantes para los Estados miembros, los rganos e instituciones del SICA y, como seala Meja Herrera, (2008: 422), en ciertos casos y bajo ciertas condiciones a los particulares, sean stos personas fsicas o naturales. Los rganos de decisin son aquellos con poder de decisin y con capacidad competencial, es decir, tienen asignadas una serie de competencias traducidas en funciones. Salazar Grande distingue dos grandes grupos dentro del SICA. En primer lugar, se encuentran los Estados miembros y la Reunin de Presidentes, quienes tienen la competencia para producir el Derecho originario emanado por los Instrumentos Internacionales (Tratados) y las Decisiones de la Reunin de Presidentes Salazar Grande, (2010: 287 y 288). En segundo lugar, se encuentran aquellos rganos con capacidad para producir el denominado Derecho derivado y complementario dentro del ordenamiento jurdico del SICA. Este Derecho se materializa a travs de Resoluciones, Reglamentos, Acuerdos y Recomendaciones. En general, se trata de aquellos actos emanados de la autoridad pblica que generan efectos jurdicos y que son producidos dentro del mbito de su competencia. Estos rganos con capacidad normativa dentro del sistema se encuentran regulados en el Instrumento Internacional que crea el sistema30. De acuerdo con ello, la produccin de actos normativos se va a orientar tanto en el Derecho originario a travs de la Reunin de Presidentes como en el Derecho derivado a travs del Consejo de Ministros y el Comit Ejecutivo.
27 Corte Centroamericana de Justicia. Resolucin de 24 de mayo de 1995; Resolucin No. 5 de 2-10-95. 28 Sobre estos rganos ver: Meja Herrera, (2008a); Miranda, (2010); Salazar Grande y Ulate Chacn, (2009); Caldentey del Pozo, (2010); Salazar Grande, (2010); Santos Carrillo, (2010). 29 Sobre este punto ms adelante se harn las consideraciones pertinentes. 30 El Protocolo de Tegucigalpa representa el Instrumento Internacional que disea y configura el sistema, estructura el marco institucional y jurdico del SICA.

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Por otro lado, conviene tener presente lo sealado en la Disposicin Transitoria 2 del Protocolo de Tegucigalpa, el cual establece lo siguiente: Mientras se integra el Comit Ejecutivo, sus atribuciones las asume directamente el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores. Segn el Protocolo de Tegucigalpa uno de los rganos del sistema con capacidad de producir actos normativos es el Comit Ejecutivo. Al no estar integrado y no funcionar el Comit en la actualidad, y por disposicin transitoria del propio Protocolo, como ya se dijo, la funcin es atribuida de forma temporal por el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores. El art. 24 inc f) del Protocolo de Tegucigalpa hace referencia a que el Comit Ejecutivo tiene la competencia de aprobar los Reglamentos e Instrumentos que se elaboren por las Secretaras u otros rganos o Secretaras del Sistema de la Integracin Centroamericana31. Los elementos sealados anteriormente nos ubican ante una situacin que implica la existencia de unos actos normativos dentro del SICA, que son producidos por unos rganos con competencias especficas. De esa forma, los actos pueden ser producidos por el rgano supremo del Sistema (Reunin de Presidentes art. 13 Protocolo de Tegucigalpa), por el rgano encargado de dar seguimiento y asegurar la ejecucin eficiente de las decisiones adoptadas por la Reunin de Presidentes en lo concerniente a su ramo o materia y preparar los temas que pueden ser objeto a ser tratados en la Reunin (Consejo de Ministros art. 18 Protocolo de Tegucigalpa) ambos rganos son de carcter no permanente y tienen como rgano Principal de Coordinacin al Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores (art. 17 y 18 Protocolo de Tegucigalpa). Asimismo, al observar la redaccin del artculo 24 inciso f) del Protocolo de Tegucigalpa, se puede entender que el Comit Ejecutivo tambin interviene en la produccin de actos normativos del SICA. Sin embargo, como se ver ms adelante, esto slo es aplicable a ciertos actos. El Comit Ejecutivo es un rgano permanente del SICA (art. 23 Protocolo de Tegucigalpa). b) Reglamento sobre los actos normativos del Sistema de la Integracin Centroamericana (SICA) El Reglamento sobre los actos normativos del Sistema de la Integracin (SICA) ha sido cuestionado por tratarse de una norma en la que se determinan la tipologa de actos jurdicos del SICA relacionados con su naturaleza, alcance y carcter. As pues, por ser esos elementos fundamentales de cualquier organizacin internacional deben estar regulados expresamente en su tratado constitutivo Meja Herrera, (2008), en este caso en el Protocolo de Tegucigalpa, y no en un reglamento secundario. A juicio de Meja Herrera, el Consejo de
31 Recientemente la Corte Centroamericana de Justicia ha emitido una Opinin Consultiva a travs de la Resolucin del 20-8-2010. Ms adelante se realizarn las consideraciones necesarias sobre el tema.

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Ministros de Relaciones Exteriores, incluso como, primus inter pares, no puede reglamentar los actos normativos de los dems Consejos de Ministros ni, peor an, determinar cules son los actos normativos que puede emitir su superior jerrquico, la Reunin de Presidentes. Esos elementos, destaca, deben ser regulados por el Derecho primario de la organizacin y no por normas secundarias. 3.2. El proceso de formacin de los actos normativos del SICA El presente apartado se refiere a los elementos que destaca el Reglamento sobre los actos normativos del SICA (Reglamento). En ese respecto, se hace referencia a los rganos con capacidad de produccin de los actos normativos, a la tipologa de los actos, y a los efectos jurdicos de stos (contenidos y alcances segn el art. 1 del Reglamento). a) rganos de produccin La Reunin de Presidentes es uno de los rganos con capacidad de produccin de actos normativos, es decir, tiene capacidad para producir tanto Derecho originario como derivado. El Reglamento destaca cuatro tipos de actos normativos que produce este rgano: Declaracin, Acuerdo, Decisin, y Resoluciones (art. 4 Reglamento). Un elemento que est ausente de forma expresa en dichas regulaciones es lo concerniente a la iniciativa. Esta se entiende como la capacidad jurdica otorgada a un sujeto determinado para poder activar el procedimiento de formacin de esos actos. Esto suele tambin identificarse como la legitimacin activa del proceso de formacin de los actos normativos. Por ello, se puede entender que el propio rgano, como es lgico, tiene iniciativa. De igual forma, cabe recurrir al Protocolo de Tegucigalpa como instrumento normativo fundamental del sistema para determinar la posibilidad de que otros rganos puedan tener iniciativa en la produccin de actos normativos de la Reunin de Presidentes. As pues, el artculo 17 prrafo segundo del Protocolo de Tegucigalpa parece habilitar al Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores como rgano Principal de Coordinacin la posibilidad de presentar iniciativas a la Reunin de Presidentes32.
32 La redaccin del artculo 17 prrafo segundo y del artculo 20 del Protocolo de Tegucigalpa en relacin al tema parecen ser contradictorias. Sin embargo, se considera que la intencin de ambas redacciones orientan al siguiente anlisis: los distintos Consejos de Ministros segn su ramo pueden proponer temas para el conocimiento de la Reunin de Presidentes. Esos temas, deben ser presentados al Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores para que ste rgano, conozca las propuestas, emita observaciones y recomendaciones y posteriormente eleve al conocimiento de la Reunin de Presidentes. En otra palabras, la iniciativa de para regular los temas propuestos a travs de actos normativos que produce la Reunin de Presidentes la tiene el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores.

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Por otro lado, resulta tambin oportuno tener presente el Tratado Constitutivo del Parlamento Centroamericano y Otras Instancias Polticas. As pues, la reforma establecida al Parlamento Centroamericano (Parlacen) a travs del Protocolo de Reformas al Tratado Constitutivo del Parlamento Centroamericano y Otras Instancias Poltica33 que entr en vigencia el da 7 de septiembre de 2010, otorga competencia al Parlacen para proponer legislacin en materia de integracin regional, elaborar proyectos de instrumentos jurdicos en materia de integracin centroamericana por iniciativa propia o por peticin de los Jefes de Estado y de Gobierno (art. 5 inciso a). La redaccin de este artculo parece orientarse hacia la posibilidad de elaborar propuestas de iniciativas en el mbito del Derecho derivado (es decir, aquellos actos normativos producidos por el Consejo de Ministros segn el Reglamento sobre actos normativos). De igual forma, el artculo 5 inciso g) tiene una redaccin que se orienta a la elaboracin de propuestas de iniciativas sobre Derecho originario: Tratados, Convenios y Protocolos tanto por iniciativa propia como a solicitud de los Jefes de Estado y de Gobierno del SICA. El otro rgano que segn el Reglamento tiene capacidad de produccin de actos normativos es el Consejo de Ministros34. Aqu estamos frente a un rgano que slo puede producir Derecho derivado. Se destacan cuatro tipos de actos: Resoluciones, Reglamentos, Acuerdos y Recomendaciones (art. 9 Reglamento). Por otro lado, en relacin a los actos normativos que puede producir el Consejo de Ministros35, el Reglamento no seala de forma expresa quin tiene iniciativa. Tal como ya se destac, idntica situacin sucede en el caso de la Reunin de Presidentes. Se considera que, en este caso, la iniciativa de producir actos normativos la tendr el propio rgano (Consejo de Ministros) y tambin el Parlacen tal como ya se seal en el prrafo anterior.

33 Instrumento jurdico suscrito el da veinte de febrero del ao 2008 en la Ciudad de San Salvador, Repblica de El Salvador. 34 El Reglamento tambin hace referencia al rgano de coordinacin del sistema, es decir, al Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores y seala que ste tiene capacidad de emitir decisiones en las materias expresamente indicadas en el Protocolo de Tegucigalpa y en los asuntos vinculados directamente con su funcin como rgano principal de coordinacin del sistema (art. 14 Reglamento). Esta redaccin debe ser entendida en los trminos que seala el artculo 17 del Protocolo de Tegucigalpa. 35 No hay que perder de vista que segn el Protocolo de Tegucigalpa pueden existir Consejo de Ministros intersectoriales y Consejo de Ministros segn su ramo (art. 16) as como Reunin intersectorial de los Ministros de Relaciones Exteriores y de los Responsables de la Integracin Econmica y Desarrollo Regional (art. 20). Sobre el tema consultar: Miranda, (2010: 69).

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b) Tipos de actos Una vez sealados los rganos con capacidad de produccin de actos normativos que establece el Reglamento, as como las acotaciones en relacin a los sujetos legitimados para activar (iniciativa) la produccin de esos actos normativos36, conviene abordar los tipos de actos que se pueden producir, es decir, la tipologa de stos y su contenido. Un elemento que carece de regulacin en el Reglamento es precisamente el procedimiento para crear los distintos tipos de actos normativos. El Reglamento no se preocupa por establecer la forma de cmo se va a conducir el proceso de creacin de los actos normativos que seala. Los artculos 4 al 8 del Reglamento determinan el contenido y alcance de cada uno de los actos normativos que puede producir la Reunin de Presidentes. A este propsito, se sealan los siguientes: Declaracin, Acuerdo, Decisin, Resolucin. La Declaracin es el acto solemne mediante el cual la Reunin de Presidentes formula su voluntad poltica sobre aspectos estratgicos que regirn la integracin centroamericana, fijando sus orientaciones y lineamientos bsicos (art. 5 Reglamento). El Acuerdo se define como el acto especfico e individual mediante el cual la Reunin de Presidentes instruye, faculta o designa a un rgano, organismos, autoridad o institucin del Sistema la realizacin de una misin determinada, con carcter obligatorio para el destinatario (art. 6 Reglamento). Por su parte, la Decisin se entiende como el acto debidamente razonado, de obligatorio cumplimiento en todos los Estados que forman parte del SICA, mediante el cual la Reunin de Presidentes decide en materias de su competencia, definidas especialmente en el artculo 15 del Protocolo de Tegucigalpa (art. 7 Reglamento). Por ltimo, la Reunin de Presidentes puede producir Resoluciones. Estas se definen como los actos obligatorios para los Estados mediante los cuales la Reunin de Presidentes resuelve asuntos relativos a la poltica e integracin regional (art. 8 Reglamento). Como ya se dijo, el Consejo de Ministros tambin produce actos normativos. Los artculos 9 al 13 del Reglamento sealan los tipos de actos que pueden producir as como el contenido y alcance de cada uno de stos. Los actos normativos son: Resoluciones, Reglamentos, Acuerdos, y Recomendaciones.
36 El Reglamento hace nfasis en el sujeto pasivo (el que crea el acto normativo) y no en el sujeto activo (el legitimado para proponer proyectos de actos normativos).

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Las Resoluciones se definen como los actos obligatorios para los Estados mediante los cuales el Consejo de Ministros resuelve asuntos internos de su respectivo ramo, tales como los relativos al funcionamiento de los rganos y el seguimiento de polticas institucionales de integracin (art. 10 Reglamento). En relacin a los Reglamentos, se pueden definir como aquellos actos que tienen carcter general, obligatoriedad en todos sus elementos y son directamente aplicables en todos los Estados que forman parte del SICA (art. 11 Reglamento). Como se puede observar esta definicin no pone nfasis en definir qu es un Reglamento, es decir, no hay un concepto como tal de este tipo de acto normativo, simplemente la referencia est puesta en los efectos jurdicos del mismo. Por otro lado, los Acuerdos pueden ser definidos como aquellos actos que tendrn carcter especfico o individual y sern obligatorios para sus destinatarios (art. 12 Reglamento). Sobre los Acuerdos se puede sostener el mismo planteamiento ya sealado en relacin a los Reglamentos. El nfasis se pone en los efectos jurdicos y no en su definicin. Por ltimo, las Recomendaciones se pueden definir como aquellos actos que contendrn orientaciones y sugerencias que slo sern obligatorias en cuanto a sus objetivos y principios y servirn para preparar la emisin de Resoluciones, Reglamentos o Acuerdos (art. 13 Reglamento). Las Recomendaciones son actos que orientan y emiten sugerencias. c) Efectos jurdicos Los actos normativos producidos por la Reunin de Presidentes generan diversos efectos jurdicos. As, el Acuerdo, la Decisin y las Resoluciones tienen un efecto vinculante de carcter obligatorio. Sin embargo, los destinatarios o sujetos obligados al cumplimiento de los mismos son distintos. En el caso del Acuerdo los sujetos obligados pueden ser un rgano, organismos, autoridad o institucin del SICA. En cuanto a las Decisiones y Resoluciones, los sujetos obligados sern los Estados miembros del SICA. En relacin a la Declaracin, segn la definicin del Reglamento, no precisa qu efectos jurdicos tienen. Por lo tanto, resulta un poco difcil entender a este tipo de acto como un acto normativo en la mediada en que no existe ningn efecto jurdico generador de ste. Hay una intencin poltica en el acto (voluntad poltica) sin efectos jurdicos expresos. Sin embargo, de esa voluntad poltica que se manifiesta en el acto (Declaracin) se pueden y deben generar otros actos que s efectivamente se clasifiquen como actos normativos. La Declaracin servir como un instrumento poltico para establecer orientaciones y lineamientos bsicos sobre aspectos estratgicos que regirn la integracin centroamericana (art. 5 Reglamento).
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Por su parte, los efectos jurdicos derivados de los actos normativos que produce el Consejo de Ministros son tambin diversos. En el caso de las Resoluciones y los Reglamentos, tienen carcter vinculante para los Estados miembros del SICA. En otras palabras, son obligatorios para stos. En el caso de las Resoluciones sus efectos nicamente operan a nivel de los asuntos internos de cada Consejo de Ministro segn su ramo. Sin embargo, los Reglamentos tienen efectos generales y de aplicacin directa en todos los Estados miembros del SICA. Por otro lado, los Acuerdos tienen un efecto particular (especfico o individual) y de carcter obligatorio para sus destinatarios. Son actos individualizados que producen efectos jurdicos particulares y no generales como el Reglamento. En el caso de las Recomendaciones, stas tienen un carcter obligatorio nicamente orientado a los objetivos y principios sobre los asuntos que regulan. Son orientaciones y sugerencias que sirven como base para la produccin de Resoluciones, Reglamentos o Acuerdos. Las Resoluciones, Reglamentos y los Acuerdos deben obligatoriamente incorporar los objetivos y principios sealados en las Recomendaciones. Por ltimo, el Reglamento en los artculos 15 al 18 introduce una serie de elementos que requieren ser analizados. El artculo 16 del Reglamento seala que los Reglamentos e Instrumentos que se elaboren por las Secretaras u otros rganos o Secretaras del Sistema de la Integracin Centroamericana, debern ser aprobados por el Comit Ejecutivo. La redaccin de este artculo es bastante ambigua y general. No queda claro a qu Reglamentos e Instrumentos y a qu Secretaras u otros rganos o Secretaras del Sistema de la Integracin Centroamericana se est refiriendo dicho artculo. Se puede interpretar que los actos normativos producidos por los rganos aqu sealados (Reunin de Presidentes y Consejos de Ministros) que producen Reglamentos e Instrumentos (en un sentido amplio, y entindase de carcter jurdico) tienen que ser aprobados por el Comit Ejecutivo37. Esta parece haber sido la lgica interpretativa del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores cuando aprob el Reglamento sobre los actos normativos del Sistema de la Integracin Centroamericana en 2005, y vigente desde el 2006. Sin embargo, dicha lgica argumentativa parece alejarse de la posicin que recientemente ha adoptado la Corte Centroamericana de Justicia en una
37 Recurdese que mientras no exista (conformado y funcionando) Comit Ejecutivo, las competencias de ste rgano las asume temporalmente el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores sobre la base de las disposicin transitoria segunda del Protocolo de Tegucigalpa.

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Solicitud de Opinin Consultiva planteada por el Comit Consultivo del SICA38 el veinte de agosto de 2010 y que fue evacuada mediante Resolucin de 20-082010. A este respeto la Corte seala, sobre la base del Principio de Jerarqua normativa, que: todos los reglamentos de las Secretaras y de los rganos del SICA, salvo los que el mismo Artculo 12 del Protocolo excluye en razn de una jerarqua superior, como son: La Reunin de Presidentes, El Consejo de Ministros y la Reunin de Vicepresidentes y Designados a la Presidencia de la Repblica; La Secretara General que slo deber someterlos a la consideracin del Comit Ejecutivo; y aquellos rganos que renan expresamente dos condiciones: el reconocimiento de sus instrumentos constitutivos en base al Principio de la Jerarqua de la Norma y la concesin de la consiguiente autonoma para regularse, como es el caso del PARLACEN y la Corte Centroamericana de Justicia (rganos fundamentales y permanentes), condiciones stas que no aplican a la mayora de los rganos del Sistema, deben ser aprobados previamente por el Comit Ejecutivo por mandato del Protocolo de Tegucigalpa (el subrayado es nuestro). Por lo tanto, siguiendo la postura de la Corte, debe entenderse que los actos normativos producidos por la Reunin de Presidentes y el Consejo de Ministros no son aplicables los artculos 24 inc f) del Protocolo de Tegucigalpa, y el 16 del Reglamento sobre los actos normativos del Sistema de la Integracin Centroamericana. En otras palabras, esos actos normativos son aprobados directamente por la Reunin de Presidentes y el Consejo de Ministros. Por otro lado, el Reglamento hace mencin a la entrada en vigencia de los actos normativos, a su publicacin y depsito (art. 15-18). Las Decisiones, Resoluciones y Reglamentos entran en vigencia a partir de la fecha en que stos expresamente sealan (art. 15). Sobre la publicacin de las Decisiones, Declaraciones, Resoluciones Reglamentos y Acuerdos, el Reglamento remite a la regulacin del artculo 10 del Protocolo de Tegucigalpa (art. 18 Reglamento). Se requiere tener presente dos elementos. En primer lugar, la publicidad de los actos y en segundo lugar, el procedimiento abierto a las personas segn la naturaleza de cada rgano o Institucin y de los asuntos a tratar (art. 10 Protocolo de Tegucigalpa). En relacin con la publicidad, la Corte ha sostenido que sta no es esencial para la validez de los actos normativos dictados por los rganos e instituciones a quienes esta Corte considera que se les puede aplicar el mismo principio del artculo 22 referido a los Consejos de Ministros39. Los actos normativos
38 La pregunta planteada es la siguiente: Cul es la interpretacin y alcances que deben darse al artculo 24, inciso f) del Protocolo de Tegucigalpa, en relacin a la aprobacin de reglamentos por parte del Comit Ejecutivo del SICA, particularmente conocer si ello sera o no aplicable a los rganos del SICA que no son Secretaras ?. 39 Opinin Consultiva evacuada mediante Resolucin de 2-10-95.

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producidos por la Reunin de Presidentes no requieren de publicidad para su validez jurdica40. Se considera idneo que el Sistema de la Integracin Centroamericana pudiera contar con un instrumento oficial de publicaciones con el objetivo de que los poderes pblicos y ciudadanos centroamericanos pudiesen conocer sobre la existencia de stos y de esa forma se fortalecera el principio de seguridad jurdica. Sobre el procedimiento abierto, la doctrina ha sostenido la necesidad de permitir como mnimo al Consejo Consultivo poder intervenir de forma activa en el procedimiento para la produccin de los actos normativos Meja Herrera, (2010). Por otro lado, en relacin con el depsito el Reglamento seala que las Decisiones, Declaraciones, Resoluciones, Reglamentos, y Acuerdos deben ser depositados en la Secretara General del SICA (art. 17).

4. Conclusin
El estudio del rgimen constitucional de los Estados miembros del SICA sobre el tratamiento de la integracin, la regulacin constitucional en los Estados miembros sobre los instrumentos internacionales y la produccin de actos normativos en el SICA, nos ha conducido a determinar las siguientes conclusiones: En primer lugar, se puede apreciar un tratamiento constitucional sobre la integracin amplio y diverso. Existen Estados cuyas constituciones dedican un amplio tratamiento a la integracin centroamericana, Estados con un mnimo pero importante tratamiento constitucional y otros que tienen escaso o nulo tratamiento constitucional. Como se pudo apreciar, El Salvador, Guatemala y Nicaragua pueden ser agrupados en el primer supuesto. Por su parte, Honduras y Costa Rica aparecen en el segundo supuesto, y Panam y Belice en el tercer supuesto. Por ejemplo, la Constitucin costarricense junto con la guatemalteca son las nicas constituciones en las que se reconoce la idea de un ordenamiento jurdico comunitario. En igual sentido, la Constitucin de Costa Rica, junto con la Constitucin de El Salvador y la de Guatemala, hacen referencia a la existencia de instancias supranacionales. Instancias que lgicamente tendrn funciones supranacionales y que se integrarn dentro de un ordenamiento jurdico comunitario. Es decir, un ordenamiento jurdico distinto de los ordenamientos jurdicos internos. As pues, las constituciones de los Estado miembros presentan un buen punto de partida en relacin al proceso de integracin centroamericano. En tal sentido, posiblemente se orienten las palabras de la Corte Centroamericana de Justicia que ha sostenido: En el rea centroamericana, la vivencia de un Derecho Comunitario est garan40 Sobre el tema ver: Resolucin de 2-10-95.

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tizada por normas propias de las Constituciones de todos sus Estados y se vuelve imperativo ajustar todo instrumento que se suscriba entre ellos con la finalidad de alcanzar objetivos comunes en cualesquiera de sus campos, econmicos, polticos y sociales. (Opinin Consultiva evacuada por la Corte el 11-04-97).
En segundo lugar, las constituciones tienen un tratamiento tambin diverso y amplio sobre los instrumentos internacionales. En algunos casos, a travs del tratamiento de los instrumentos internacionales se hace una referencia expresa a la integracin centroamericana, en otros, la Constitucin adopta un modelo de referencia genrica. De igual forma, se presentan cuestiones que pueden generar controversias entre el ordenamiento interno y el comunitario, al no estar claramente definida la posicin del instrumento internacional dentro del ordenamiento interno. Nicaragua es precisamente uno de esos casos. Por otro lado, existen constituciones que expresamente ubican al instrumento internacional por encima de la ley, tal es el caso de El Salvador, Guatemala, Honduras, Costa Rica. Por ltimo, existen constituciones en las que expresamente no se seala la posicin del instrumento internacional dentro del ordenamiento jurdico, por ejemplo, Nicaragua, Panam, y Belice. En tercer lugar, con relacin a los actos normativos, stos son producidos por los denominados rganos de decisin del sistema, mejor dicho, por ciertos rganos que conforman los rganos decisorios. La Reunin de Presidentes y el Consejo de Ministros. Los actos normativos que se pueden producir son diversos (Declaracin, Acuerdo, Decisin, Resolucin, Reglamento, Recomendacin). Los rganos que producen estos actos pueden crear Derecho originario y Derecho derivado. La legitimacin activa sobre la actividad normativa la tienen los propios rganos y el Parlacen, y en algunos casos (actos producidos por la Reunin de Presidentes), el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores. El Reglamento sobre actos normativos no define el contenido de ciertos actos, slo se encarga de sealar los efectos jurdicos que producen (Reglamentos y Acuerdos producidos por el Consejo de Ministros). Los efectos jurdicos y los destinatarios de los actos son diversos (generales, particulares, orientativos, etc), (los Estados, rganos, instituciones del SICA, particulares). Se puede decir que el proceso de la integracin centroamericana es un proceso vivo. Un proceso que est en marcha (por lo menos desde las regulaciones jurdicas). Sin embargo, de los elementos aqu estudiados se considera que en un futuro los Estados miembros del SICA pueden avanzar y profundizar el proceso estableciendo reformas a sus constituciones que permitan definir claramente el tipo de integracin que quieren para Centroamrica, un tratamiento especfico en materia de instrumentos internacionales relacionados con la integracin centroamericana. Esto permitir no tener ningn tipo de
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dudas jurdicas sobre la integracin. Ni justificar decisiones polticas de no integrarse o intentar salirse del proceso en la medida en que la Constitucin de cada Estado miembro defina claramente el rgimen jurdico del proceso de integracin en Centroamrica como valor jurdico y poltico que permita construir a partir de la Constitucin como mxima norma interna en cada Estado miembro y se consolide a travs de la creacin del Derecho Comunitario tanto el primario como el derivado. Por otro lado, la integracin debe mejorar e introducir reformas al Reglamento sobre actos normativos que delimiten de forma precisa, la legitimacin activa para instar al rgano a producir actos, un procedimiento claramente definido y de carcter plural, abierto y deliberativo (participativo, transparente) que permita involucrarse tanto a organizaciones de la sociedad civil integradas en el Comit Consultivo, como a todas aquellas que formalmente no estn presentes en ste pero pueden y desean contribuir con el proceso de integracin. La integracin en el futuro debe avanzar en la lgica de incluir a las personas, no debe perder de vista uno de sus principios fundamentales como es la tutela, respeto y promocin de los Derechos Humanos. Los procedimientos reglados de cmo se crean los actos normativos en el proceso de la integracin as como los efectos jurdicos de estos son elementos necesarios para fortalecer la integracin. La carencia de los mismos permite seguir sealando al proceso como poco transparente e inseguro desde el punto de vista jurdico. El procedimiento reglado sobre el tema abona en la seguridad jurdica de los actos, legitima y consolida el proceso de la integracin. En sntesis, se puede afirmar que las razones anteriormente expuestas parecen tareas pendientes en materia de integracin relacionadas con los temas que aqu han sido tratados.

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Un marco para el anlisis poltico de la integracin centroamericana

Un marco para el anlisis poltico de la integracin centroamericana


Carlos R. Monterroza

Captulo 5

Sumario: 1. Introduccin y objetivo de la investigacin. 2. Teoras polticas de la integracin. 3. Propuesta de un esquema para el anlisis poltico de la integracin centroamericana como objeto de estudio. 3.1. Estructura. 3.2. Proceso. 3.3. Resultado. 4 Ejercicio de aplicacin del esquema para el anlisis poltico de la integracin centroamericana. 4.1 Estructura. 4.2 Proceso. 4.3 Resultado. 5. Consideraciones finales. 6. Referencias bibliogrficas.

1. Introduccin y objetivo de la investigacin


Considerar a la integracin centroamericana como un objeto de estudio acadmico resulta, adems de importante, una labor compleja. En primer lugar, porque surge la dificultad en delimitar qu dimensiones de este objeto se pretenden analizar. En segundo lugar, por el dinamismo y lo impredecible de la situacin poltica de la regin. En cualquier momento as como se pueden impulsar acciones conjuntas en materia de comercio, mercado elctrico o migraciones, tambin pueden surgir diferencias entre gobiernos o acciones unilaterales que hagan tensar las relaciones entre pases enfriando el impulso integracionista. Entonces, comenzar el estudio de la integracin requiere una delimitacin analtica. Ello significa detectar inicialmente sus variables constitutivas para que en futuros esfuerzos acadmicos stas se profundicen bajo una argumentacin empricamente slida y as separarnos de imprecisiones que reduzcan la integracin a sucesos histricos o abordajes restringidos a una arista econmica o jurdico-institucional. En consecuencia, el objetivo -a nuestro criterio modesto pero necesario- de este estudio es aproximarse a las dimensiones de la integracin regional bajo una perspectiva de la ciencia poltica. Si el objeto de dicha ciencia es el sistema poltico, entonces nos atreveremos a observar a la integracin centroamericana como un sistema, considerando que las nociones del modelo sistmico cuyos autores:
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privilegian el anlisis de las interacciones, de los procesos dinmicos parciales entre ellas, y del proceso general que como conjunto generan Los modelos sistmicos permiten simplificar fenmenos sociales muy complejos, reducindolos a los que se consideran sus componentes, estructuras y procesos fundamentales (Mariscal, 1983: 69) Reseando la historia del proceso, recordemos que este sistema ha tenido sus etapas embrionarias a finales del siglo XIX y posteriormente comenz a tomar forma bajo un impulso institucional a mediados del siglo XX con el surgimiento de la Organizacin de Estados Centroamericanos (ODECA) en 1951. Luego surgieron las iniciativas en materia econmica a travs del Tratado General de Integracin Econmica de 1960, pasando por las gestiones para la creacin del Mercado Comn Centroamericano. Sin embargo, el proceso tambin tuvo que afrontar momentos difciles como los conflictos fronterizos entre El Salvador y Honduras en 1969 y ms tarde los conflictos internos que se recrudeceran en Guatemala y El Salvador en los ochenta, ms la lucha entre la revolucin sandinista y la contrainsurgencia en Nicaragua. En los aos noventa surge oficialmente el Sistema de la Integracin Centroamericana (SICA) mediante la suscripcin del Protocolo de Tegucigalpa a la carta de la ODECA el 13 de diciembre de 1991; los pases que lo conforman son Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panam (Miranda, 2010: 1-3). Actualmente, en los inicios del siglo XXI, el istmo no solo enfrenta problemticas como la inseguridad ciudadana, el narcotrfico o los niveles de pobreza y exclusin social, sino que adems se le critica la ausencia de representatividad y relevancia de instituciones como el Parlamento Centroamericano; el impacto de las polticas pblicas regionales (a quines benefician?) y esa percepcin de poca identificacin ciudadana por un proyecto centroamericanista. Para su lectura esquemtica, el presente estudio se compone de los siguientes apartados: En primer lugar una breve resea de las principales teoras de la integracin que sirven como referentes para interpretar el fenmeno regional; luego en segundo lugar, una delimitacin analtica donde se destacan las dimensiones: estructura, proceso y resultado as como los componentes a utilizar para describir la integracin centroamericana; para ello se han consultado las herramientas de que dispone la teora poltica. En tercera instancia est el desarrollo de tales dimensiones considerando la necesidad de delimitarlas en variables y planteando el acercamiento a datos o indicadores que nos permitan discutir y contrastar porqu dichas reas resultan ser sensibles al desarrollo de la integracin centroamericana. Por ltimo, algunas consideraciones finales respecto al anlisis poltico de la inte66

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gracin regional. Es importante aclarar que este documento es un insumo de carcter exploratorio, preliminar ante un objeto de estudio amplio y complejo pero a la vez fundamental de investigacin, es por ello que se propone para su anlisis y discusin.

2. Las teoras polticas de la integracin


Existen diversos esquemas tericos diseados para interpretar los diferentes procesos poltico-institucionales, en especial aquellos relacionados con el tema de la integracin. Si bien sus grados de precisin no son exactos, stos s constituyen instrumentos que adems de fortalecer el anlisis o la discusin de ideas y paradigmas; tambin permiten describir y explicar ciertas caractersticas que han venido transformando los procesos de integracin segn sus modalidades (poltica y econmica) en diferentes regiones del planeta. Para el caso de las teoras polticas de la integracin, es necesario retomar la produccin intelectual europea que ha desarrollado teoras bsicas como el federalismo o el funcionalismo pero tambin los nuevos enfoques como la gobernanza multinivel han generado nuevos debates. Adems estn las actualizaciones y revisiones continuas de los esquemas clsicos que se contrastan ahora con la dinmica de las relaciones globales en donde nuevos actores nos hacen considerar no solo el rol de los sistemas polticos nacionales y sus agentes tradicionales, sino tambin las problemticas regionales y mundiales. Con respecto a la integracin centroamericana y al objetivo de este estudio, haremos un acercamiento a las nociones tericas que nos brindan esos insumos para interpretar los fenmenos polticos, aunque con ciertas salvedades precisas de subrayar: Primero, que estas teoras se han aplicado al modelo de integracin europea, el cual tiene sus particularidades histricas y circunstancias polticas y econmicas diferentes de la integracin centroamericana. Segundo, si se pretende que nicamente una teora se observe en estado puro, eso significara una reduccin o limitacin a que ciertos componentes tericos tengan forzadamente que conjuntarse con el sistema de integracin regional; por lo tanto no pueden marginarse elementos de otros esquemas que permitiran enriquecer el anlisis. As lo menciona Mariscal refirindose a las teoras polticas (2003): Ninguna de ellas, por otra parte, ni las primeras ni las ms recientes, puede pretender la exclusividad ante el fenmeno complejo y dinmico de la integracin europea. La actitud terica inicial ms racional, razonable y fecunda parece ser la de un utilitarismo inclusivo (Mariscal, 2003: 21-22).

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Entonces, es importante retomar ideas planteadas en ciertos marcos tericos de la integracin para ampliar el anlisis y contrastar con las circunstancias que ocurren en la realidad cotidiana de Centroamrica. 2.1. El Neofuncionalismo Para iniciar, el neofuncionalismo es una teora promovida por Ernst Haas quien formula como precepto bsico el rol funcional de instancias de la integracin que inician en un sector o rea especfica (en materia econmica para este caso), pero que a razn de su impulso innovador se va generando una dinmica de <<desbordamiento>> (spillover) hacia otras reas. Como referencia al caso europeo se encuentra el papel promotor de la Comunidad Europea del Carbn y el Acero (CECA) surgida en 1951, la cual a travs de sus operaciones impulsara el nacimiento en 1957 de la Comunidad Econmica Europea (CEE) y la Comunidad Europea de Energa Atmica (CEEA). Con este ejemplo se afirma la idea que no es posible limitar la integracin a un nico sector econmico, que se da una dinmica de <<desbordamiento>> generadora de ms integracin (Op cit: 140). Tambin son importantes las nociones de Haas sobre el trmino supranacionalidad. Este retoma una perspectiva jurdica-poltica a razn de la experiencia de la CECA considerando instituciones, atribuciones, capacidad de decisin y las contrasta con las acciones de los Estados miembros, de ello propone una comprensin de la supranacionalidad como: la existencia de autoridades gubernamentales ms cercanas al arquetipo de federacin que cualquier organizacin internacional pasada, pero an no idntica con ella. Mientras casi todos los criterios apuntan positivamente a la federacin, las limitaciones a la capacidad de implementar decisiones y extender el alcance del sistema independientemente sugieren todava las caractersticas de la organizacin internacional. (Haas en Mariscal, 2003: 139). Con esta nocin se propone la idea del surgimiento de una transferencia de poder de los Estados hacia una entidad supranacional que aunque no constituye una federacin, s empieza a disearse como organizacin rectora de un proceso embrionario de integracin que podra ampliarse pero necesita fortalecer la capacidad de tomar las decisiones e implementarlas, este punto de actual discusin en el caso centroamericano. Contrastando la perspectiva neofuncionalista con la situacin centroamericana, se puede hacer una aproximacin al caso de la Organizacin de Estados Centroamericanos (ODECA), surgida en 1951, institucin de la cual se esperaba una ampliacin y fortalecimiento por ejemplo en las reas eco68

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nmicas, pero que a juicio de Luis Padilla razones como las circunstancias socio-polticas y la falta de coordinacin entre las elites econmicas y polticas en lugar de propiciar un desbordamiento del proceso logr lo contrario, la fractura en los avances adquiridos como el Tratado General de la Integracin Econmica Centroamericana en 1960 y luego la gestacin del Mercado Comn Centroamericano. Sin obviar que el conflicto entre El Salvador y Honduras en 1969 tambin erosion el esquema de integracin regional (Padilla, 2010: 32). Retomando la idea de Haas, acerca de la supranacionalidad y contrastndola con la integracin centroamericana, no puede olvidarse que el papel desempeado por los Estados es importante por el impulso que stos brindaran al proceso institucional de la integracin en la medida que su voluntad poltica trascienda no solo en las declaraciones de buenas intenciones sino que se regulen atribuciones y procedimiento concretos para llevar a cabo los objetivos comunitarios. Un ejemplo de esto se observa con el protocolo de Tegucigalpa del 13 de diciembre de 1991 que da paso al Sistema de Integracin Centroamericana y donde se aprecia la delegacin principal del poder en rganos fundamentales como la Reunin de Presidentes -como rgano supremo- o el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, el Comit Ejecutivo y la Secretaria General. Pero tambin debe mencionarse la reserva en el caso del Parlamento Centroamericano, porque en aquel momento del diseo y suscripcin del protocolo de Tegucigalpa (diciembre de 1991) sus creadores consideraron pertinente mantener al Parlamento en carcter de rgano de planteamiento, anlisis y recomendacin, pero no de contrapeso institucional a la Reunin de Presidentes. Otros de los insumos que nos proporciona la teora neofuncionalista, son los promovidos por Leon Lindberg y Philippe Schmitter. El primero estudia las condiciones del proceso de integracin poltica donde las instituciones centrales representativas de los Estados miembros deben desarrollarse, estar capacitadas para intervenir en diferentes mbitos de actividad (gestin, administracin, toma de decisin) con tareas relevantes y expansivas que faciliten mayores tareas en otras instituciones de la integracin concedindoseles poder de accin. Adems Lindberg se dedica al estudio del sistema decisorio colectivo, considerando a la integracin como un proceso interactivo multidimensional; para ello este acadmico se apoya del anlisis sistmico de David Easton para formular las propiedades del sistema decisorio. Por su parte, Schmitter desarrolla una propuesta denominada de ciclos decisionales, es decir que el proceso de integracin ir forjndose a razn de diferentes ciclos. Por ejemplo, existe un ciclo de iniciacin con elementos a considerar: el poder relativo de la integracin, pluralismo interno de los miembros, dependencia extra regional, estilo decisorio, entre otras; as se van
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dando otros ciclos donde surgen cambios estructurales que impactan el desenvolvimiento de los actores y se van determinando las pautas del sistema de integracin. (Mariscal, 2003: 154, 158, 171). Adems, no debe olvidarse el comportamiento poltico de los gobiernos, porque son stos quienes pueden impulsar o no el proceso de integracin institucional segn como se encuentren las circunstancias polticas de la regin, las cuales pueden ser cclicas: El proceso por el que un centro emergente de integracin aumenta o disminuye su objetivo y nivel de autoridad, es concebido como una serie de ciclos decisionales, provocados por crisis, en los que las autoridades nacionales y regionales revisan sus estrategias y deciden la expansin y la contraccin de las nuevas instituciones regionales (Op cit: 28) En este caso, los actores pblicos pueden considerar qu tipo de asuntos o cuestiones conviene tratar y bajo qu nivel de autoridad lo abordarn; dada la dinmica poltica, pueden producirse tanto eventos coyunturales (dificultades polticas, desastres naturales) donde se enfoque la atencin de las instancias regionales para evitar fuertes repercusiones; as como fenmenos de mayor amplitud (crisis econmicas, golpes de estado o inseguridad ciudadana) que generan modificaciones de estrategias para lograr los objetivos oficiales de la integracin. Circunstancias histricas como el conflicto entre El Salvador y Honduras en 1969 pusieron en aprietos a la ODECA en aquel momento, as como al Mercado Comn Centroamericano; tambin los respectivos conflictos armados que vivieron pases centroamericanos en la dcada de los ochenta hicieron que los gobernantes de ese tiempo reenfocaran el uso de instancias regionales, como las reuniones de mandatarios o la creacin del PARLACEN, como espacios para promover la pacificacin de la sociedad salvadorea, guatemalteca y nicaragense. Aunque tambin pueden ser sometidos a la discusin algunos ejemplos ms recientes que podran responder a esta lgica. Hay circunstancias que en determinadas coyunturas pueden propiciar acercamiento y cohesin entre pases de la regin o el distanciamiento con diferente grado de impacto. As, el golpe al expresidente de Honduras Manuel Zelaya en junio de 2009 gener una reaccin de rechazo por la Reunin de Presidentes y las dems instancias incluidas dentro del sistema; o, en otro orden de cosas, el conflicto surgido por el diferendo limtrofe entre Costa Rica y Nicaragua generado en noviembre de

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2010; ambos hechos tienen implicaciones respecto a la integracin regional41 y a las futuras estrategias que formularn los Estados parte. 2.2. El Institucionalismo Otra teora de la integracin relevante para nuestro anlisis es el institucionalismo. Bajo sus preceptos se destaca el papel que tienen las instituciones dentro de un sistema: desde las reglas formales, instrumentos y procedimientos, hasta las reglas de carcter informal como los smbolos, creencias y cultura. La idea es que tales instituciones se vayan consolidando para regir una integracin depurada, eficiente no solo en los procesos administrativos sino tambin bajo un diseo democrtico, representativo y de cohesin tanto en la promocin de demandas polticas, como en la toma de decisiones donde diferentes actores socio-polticos de la regin sean incluidos, impactando as en los resultados (polticas) del sistema de integracin. Tal como lo remarca Mariscal: S, las instituciones-estructuras polticas (polity) cuentan y son relevantes, porque condicionan los insumos (inputs) de las fuerzas sociales, econmicas y polticas, contribuyen a conformar el propio juego poltico (politics), pudiendo tambin devenir ellas mismas actores polticos, y tienen un impacto en el resultado de las polticas (policy outcome) (Mariscal, 2003: 36). Ese rol mediador de las instituciones del sistema de integracin facilitara la participacin o el acceso de actores polticos no nicamente gubernamentales sino de orgenes empresariales, civiles, polticos, culturales y tnicos. Es decir que si el diseo de las instituciones lo permite, ste fortalecera la accin colectiva regional porque en la medida que aumentase la dinmica de la integracin -sus intercambios transnacionales y acciones vinculantes- permitira que grupos y sectores de los diferentes pases miembros del sistema se movilicen hacia esas arenas claves para buscar respuesta a sus demandas a travs del uso de ciertas reglas o disposiciones para entrar en esa lgica institucionalizada.

41 El 18 de noviembre la secretara general del SICA emiti su posicin al respecto donde muestra su preocupacin: La situacin que se ha presentado entre los Estados miembros del SICA, no contribuye a fortalecer el desarrollo armnico del proceso de la integracin centroamericana Adems resalta la importancia de tratar el asunto en la futura reunin para considerar las prioridades del istmo: La XXXVI Reunin Ordinaria de Presidentes que se desarrollar en Belize el 16 de diciembre de 2010, ser una excelente oportunidad tanto para los ministros de relaciones exteriores como para los seores presidentes, para reflexionar de forma conjunta sobre las prioridades regionales El documento puede consultarse en lnea en el sitio oficial del SICA: http://www.sica.int/busqueda/Noticias.aspx?IDItem=54972&IDCat=3&IdEnt=1&Idm=1&IdmStyle=1

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las instituciones estructuran el acceso de las fuerzas polticas al proceso poltico, creando una especie de sesgo. De ese modo las reglas, normas, recursos o smbolos institucionales configuran el comportamiento de los actores. Segundo, las propias instituciones pueden desarrollar impulsos institucionales endgenos para el cambio de poltica que exceden el rol de mera mediacin institucional (Armstrong y Bulmer en Mariscal, 2003: 310) Dentro de esta lgica resulta evidente considerar que segn sean los orgenes de los actores que crean, aplican e interpretan las reglas e instancias del juego poltico del sistema de integracin, entonces as sern las prioridades del mismo proceso. Es vlido preguntarse si existe la capacidad de que sean incluidas dentro de esas reglas los mecanismos participativos y democrticos que favorezcan a otros actores sociales, culturales sujetos a las reglas pero que no necesariamente estn involucrados en su formulacin. Obviamente, si queremos observar los parmetros del modelo europeo con respecto al centroamericano, estos varan, porque aquel tiene sus propias caractersticas con respecto a sus instituciones y prcticas, adems afronta sus retos particulares segn el contexto de la Unin Europea para la regulacin administrativa, la disposicin de los gobiernos en brindar poder para nuevas instancias y polticas, as como la promocin de la credibilidad en las instituciones europeas. Remitindonos al caso de la integracin centroamericana, como menciona Luis Padilla, con el Protocolo de Tegucigalpa en 1991 se gener un impulso para institucionalizar el proceso, no solo porque surga el SICA conformado por rganos de carcter supremo (Reunin de Presidentes), pasando por coordinadores (Consejo de Ministros), ejecutivos (Comit Ejecutivo) y gestin (Secretara General). Adems fueron crendose secretarias vinculadas a la Secretara General del sistema y secretarias representativas de subsistemas especficos: Secretaria General de la coordinacin educativa y cultural; Secretaria de Integracin Turstica, Secretaria Ejecutiva del Consejo de Ministros en Salud, entre otras. Adems instancias especializadas segn los avances que se iban dando en diferentes materias: Banco Centroamericano de Integracin Econmica, Comisin de Estadsticas, Consejo de Proteccin al Consumidor, Consejo Superior Universitario, Comisin de Interconexin Elctrica, Comisin de Transporte Martimo, entre otras. Estos ejemplos pueden considerarse como avance en la estructura porque en cada etapa del proceso regional se van reforzando esas instituciones o se crean otras para generar el dilogo y coordinacin (Padilla, 2010: 35). Aunque ello est sujeto a enfrentar ciertos retos: las dificultades que pueden surgir en crear ms instancias y ampliar sus procesos, las cuales deben estar conec72

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tadas hacia metas complementarias. Adems deben contar con la capacidad de decisin (no ser nicamente de corte consultivo); y sobre todo que abran la puerta a otros actores polticos nacionales y regionales para que participen en el escenario formal de la integracin. 2.3. El Intergubernamentalismo Finalmente merece considerarse la teora del intergubernamentalismo, con su precursor Andrew Moravcsik quien propuso que la Comunidad Europea se ha desarrollado mediante negociaciones y acuerdos intergubernamentales, generando resultados bajo una coordinacin poltica de preferencias nacionales (Mariscal, 2003: 212-213). Moravcsik formula tres elementos fundamentales del intergubernamentalismo liberal: 1) El comportamiento racional estatal; 2) La formacin de la preferencia nacional y 3) La negociacin interestatal (Op cit: 213). Con respecto al primer elemento, existe una lgica donde a nivel de los gobiernos se sopesan tanto los costos como los beneficios de la interdependencia econmica, la posibilidad de hacer coaliciones con otros gobiernos o el tratamiento de temas sensibles podran condicionar las negociaciones y sus resultados. La racionalidad estatal se resea en la actuacin del gobierno a nivel internacional a razn de metas definidas internamente, es decir, que se definen los intereses para luego negociarlos con otros Estados en el marco del sistema de integracin (Op cit: 213). Aqu surge una reflexin importante y necesaria en el seno de los diferentes pases miembros de la integracin centroamericana: Qu tipo de intereses se promueven regionalmente? Son intereses estrictamente gubernamentales en materia de poltica pblica o acaso existen intereses mixtos entre algunos grupos nacionales de corte empresarial, poltico o social junto a los gobernantes?, adems puede darse una discusin que en apariencia se entendera como de corte semntico pero no es as, cuando los presidentes hablan del inters comn a qu se refieren? Surge la inquietud de si ellos efectivamente pueden aglomerar y materializar los intereses de electores, sindicalistas, polticos, empresarios, campesinos, obreros, indgenas, profesionales para negociar ante otros gobiernos temas que generaran decisiones favorables a ese inters comn o si en la prctica son intereses particulares de ciertos sectores a razn de los temas predominantes en la agenda de la integracin. La formacin de la preferencia nacional -el segundo elemento de Moravcsik- utiliza ideas de marcos tericos provenientes de las relaciones internacionales que propugnan la relacin sociedad-Estado para conformar las preferencias
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nacionales (Op cit: 213). Aunque no puede olvidarse que dentro de un sistema poltico (trmino que consideramos ms propicio con respecto al de Estado) estn interactuando actores individuales y colectivos para influir en las acciones y decisiones del gobierno en el mbito nacional, regional e internacional; y sern esos actores con mayores recursos de poder, mayor capacidad de persuasin/presin hacia los gobernantes quienes podrn tener los resultados deseados cuando los gobiernos adhieran sus demandas e intereses sectoriales a las negociaciones regionales presentndolos como preferencias nacionales. Continuando con el tercer elemento, la negociacin interestatal bajo la teora intergubernamentalista analiza aspectos como las estrategias negociadoras de los gobiernos, su eficiencia comparados con los resultados obtenidos y el poder negociador estatal reflejado en tres posibles escenarios: 1) alternativas unilaterales o amenazas de no llegar a acuerdos; 2) posibles coaliciones alternativas o amenazas de exclusin de miembros; y 3) el potencial para asumir compromisos (Op cit: 214). Existe la posibilidad de pensar que las negociaciones generaran desgaste, ms si stas en lugar de obtener resultados favorables producen fracasos o fracturas entre los Estados miembros del sistema de integracin. Aunque ese podra ser un riesgo, para el intergubernamentalismo las instituciones supranacionales incrementan el poder de los gobernantes primero porque stos dirigen las negociaciones y segundo porque fortalecen su autonoma como lderes polticos nacionales respecto a los actores dentro de sus pases (Op cit: 215). Como breve referencia al esquema centroamericano, Csar Salazar en su texto El poder de decisin en el SICA y la necesidad de una reingeniera, menciona que en la prctica intergubernamental del sistema de integracin los espacios poltico-jurdicos-institucionales se crean por y entre Estados soberanos a travs de diversos instrumentos regulatorios que claramente son producto de una negociacin gubernamental con sus respectivos intereses. Son los gobiernos quienes mantienen rganos intergubernamentales a nivel de toma decisiones (Reunin de Presidentes) como de ejecucin (Consejo de Ministros, Comit Ejecutivo) a travs de la delegacin de funcionarios representativos de cada Estado (Salazar en Caldentey y Romero, 2010: 300). Entonces, al tener mayor representacin de funcionarios nacionales de cada pas miembro en las diferentes instancias dentro del sistema, las negociaciones se restringirn al mbito de los gobiernos, quienes delimitarn sus prioridades y tratarn en la medida de lo posible primar sus intereses nacionales en el ambiente regional. Aunque si en la prctica la concentracin
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del poder de negociacin se limitara nicamente a la Reunin de Presidentes o algunos Consejos de Ministros, entonces se delimita quin tiene el poder de evaluar los beneficios-costos de una decisin, para negociar y as obtener como resultado polticas regionales vinculantes para todas las personas dentro del sistema.

3. Propuesta de un esquema para el anlisis poltico de la Integracin Centroamericana como objeto de estudio.
Una nocin inicial para el anlisis de la integracin bajo una perspectiva poltica es la identificacin de tres dimensiones claves: estructura, proceso y resultado. Por qu son importantes? La razn es que cada una de stas contempla elementos especficos y a la vez diferentes de la poltica como prctica colectiva dedicada a gestionar los conflictos sociales (Valls, 2006: 45). Sin lugar a dudas, hallazgos preliminares en estas dimensiones, permitirn ilustrar una futura agenda de investigacin de la integracin regional, desde una perspectiva poltica. 3.1. Estructura En la estructura se plasma la forma como se organizan las actuaciones polticas, es decir, las instituciones y las reglas que rigen al sistema, donde se determinan funciones y mtodos para designar a quienes ejercen el poder. Bajo esta dimensin, tal como Valls lo cita tambin, se estudian las organizaciones polticas en escalas estatales o internacionales; por lo tanto, estn consideradas sus instancias, disposiciones y mecanismos para determinar quines toman decisiones vinculantes a escala regional. Dentro de la estructura, la poltica se concibe como un sistema, donde -en un marco de interacciones- se recoge y transmite informacin, se generan actividades y se controlan resultados (Op cit: 48). El principal aporte al respecto es la propuesta de David Easton quien formul, a finales de los aos sesenta del siglo XX, el enfoque sistmico como una herramienta para analizar la poltica empleando trminos de la ciberntica. Brevemente ese enfoque define al sistema poltico como un conjunto de interacciones relevantes para las asignaciones autoritarias de valores (Easton, 1969: 88). Para apreciarlo con claridad es necesario identificar los elementos constitutivos que Easton plantea para su comprensin: I. Entorno / ambiente: En este se encuentran las circunstancias, problemticas y fenmenos que ocurren a nivel de la sociedad regional (en Centroamrica) y sociedad global (hemisfrica, mundial) en temas sociales, econmicos, culturales, demogrficos, sanitarios, de seguridad,
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etc. En ese ambiente se marcan las desigualdades sociales que generan conflictos entre diversos grupos y comunidades que exigen una mejora en su situacin considerando sus intereses. II. Insumos / entradas / demandas: Esta parte constituye la conexin entre el ambiente y el entramado institucional, a travs de demandas articuladas hacia las autoridades para que tomen una decisin. Tales entradas proceden de agentes reguladores que presentan las demandas como propuestas sistematizadas ante las autoridades: documentacin precisa, propuesta de ley, proyecto, recurso jurdico. Los partidos polticos, los grupos de presin y los medios de comunicacin son ejemplos de agentes reguladores. III. Sistema poltico /caja negra: Es el entramado institucional donde se encuentran las instituciones polticas, reglas y disposiciones que reciben las demandas a las cuales el sistema brinda una respuesta. Aqu se encuentran las instancias o actores institucionales que conforman el sistema de integracin centroamericana: La Reunin de Presidentes, el Parlamento Centroamericano, la Corte Centroamericana de Justicia, los respectivos Consejos de Ministros y la Secretara General del SICA. IV. Decisiones / acciones / productos: Consiste en la reaccin del sistema ante las demandas planteadas; estos productos son decisiones y/o acciones de carcter vinculante u obligatorio para la sociedad, en este caso la centroamericana. El reflejo de esos productos son leyes o disposiciones jurdicas; tambin surgen las polticas pblicas regionales como planes, programas o proyectos segn sea la materia. Estos productos tienen un impacto en la realidad porque pueden o no satisfacer las demandas de los grupos o actores que las solicitaban. V. Retroalimentacin: Es el resultado del impacto que la reaccin del sistema tiene sobre el entorno, una accin poltica que puede disminuir las desigualdades o acentuarlas, generando nuevas demandas o apoyos al sistema.

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Figura 1. El enfoque sistmico de la integracin centroamericana


" Regional " Mundial " Conictos , " problemticas: " Econmicos Sociales " Sanitarios " Seguridad " Demogrcos
Alimentarios Culturales Ecolgicos ENTORNO

Demandas

ENTRAMADO INSTITUCIONAL (Caja Negra) Instituciones y reglas de la Integracin Centroamericana

Decisiones

Apoyos

Acciones

RETROALIMENTACIN
Fuente: Adaptacin de Easton (1969)

ricana bajo el anlisis sistmico, sin el afn de presentarlo como un esquema rgido o ideal; el punto es identificar los elementos propuestos por Easton en la dinmica regional enfatizando en el papel que desempea el entramado institucional para procesar las demandas provenientes de varias direcciones en el istmo. El sistema estar operando mientras fluyan decisiones que satisfagan a algunos (para brindar apoyos) y a los que no, entonces seguirn promoviendo sus insumos -inputs en el lxico de la ciberntica- para obtener esa respuesta favorable. Esta dimensin de estructura, posee tres componentes de necesaria descripcin: instituciones, reglas y distribucin funcional del poder. As como dentro de un Estado se articula un conjunto de instituciones, tambin dentro de un sistema regional stas pueden existir, porque no solo delimitan procedimiento o actos, sino que permiten a las personas y grupos involucrados en su dinmica desarrollar un comportamiento adecuado a los patrones que rigen el desempeo de esas instituciones. Segn Valls, el surgimiento de la multiplicidad institucional responde al principio de la especializacin: cada institucin se ocupa de una o varias tareas necesarias para hacer efectiva la gestin poltica (Valls, 2006: 172). Pero en esa variedad de instituciones tambin se disean lneas jerrquicas delimitando atribuciones y rangos de poder entre las instancias creadas, as como se establece un cuadro de relaciones entre ellas para evitar contradicciones o disfunciones en su operacin. El nacimiento de nuevas instituciones dentro de un sistema de integracin es impulsado tambin por lo cambios socioeconmicos regionales que a razn de las coyunturas internacionales hacen
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Tal como lo muestra la figura 1 se puede representar la integracin centroame-

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pertinente buscar o crear los mecanismos para generar mayor coordinacin y tratamiento de los problemas que enfrenta el sistema. El conjunto de las instituciones, ms en un sistema de integracin, estn enmarcadas bajo una estructura organizativa que va determinando cual es la lnea de mando segn partes fundamentales (Mintzberg 1984: 50-52): desde el pice estratgico es decir las instancias del mximo nivel decisorio que tienen responsabilidades de supervisin directa, la gestin de las relaciones con el entorno y el desarrollo de la estrategia de la organizacin. Dicho pice puede apoyarse de un equipo tcnico y de apoyo para solventar diferentes demandas de sus actividades rutinarias. Tambin existe una lnea media con instituciones de autoridad formal que estn continuamente al tanto de lo que emana del nivel superior, lo traslada y coordina con la lnea de instancias especializadas y de carcter operativo que constituyen el nivel inferior de la escala jerrquica institucional. Dentro de las instituciones tambin deben considerarse sus mecanismos de conformacin, es decir, formas a travs de las cuales los miembros llegan a ser parte de la institucin. Entre esas posibilidades se encuentra la eleccin popular, donde se somete ante la ciudadana de los pases quines pueden llegar a dicha instancia (es el caso de la Reunin de Presidentes que stos provienen del sufragio en sus respectivos pases); adems est la eleccin va funcionarios del ms alto nivel, en ese caso suelen ser los presidentes quienes proponen a sus respectivos delegados para representarles en las diferentes instituciones, aunque en otras instancias especializadas puede ser va parlamentaria su eleccin, ntese el caso del Consejo Fiscalizador Regional en Centroamrica, conformado por los titulares de las entidades fiscalizadores de sus respectivos pases, estos son electos va parlamentos nacionales de los Estados Miembros. Tambin en las instituciones se determinan las maneras de tomar decisiones, las posibilidades pueden ser el consenso, mecanismo que garantiza acuerdo entre las partes involucradas, pero si una de stas no lo est, entonces ejerce la capacidad de vetar una decisin, obligando entonces a continuar las negociaciones. La otra modalidad es el uso de mayoras, sta permiten poder alcanzar un nmero necesario para adoptar las decisiones. Con respecto a las reglas, stas son imprescindibles en el ordenamiento de un sistema porque determinan las pautas, las normas que sealan el juego de las instituciones y sus relaciones recprocas (Valls: 173). A travs de un tratado o protocolo gestor -que son la muestra de una regla formal- se le da vida al aparataje de un sistema que va especializando sus tareas y determinando sus procesos a lo largo del tiempo con nuevas reglas o disposiciones de
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carcter especfico-operativo. Si bien a nivel de la integracin centroamericana no existe un tratado de corte constitucional como a nivel estatal; si hay instrumentos que marcan expresamente la creacin del sistema con sus respectivos rganos, as como reglamentan actos normativos y operativos del mismo. Valls hace referencia a que las reglas bsicas afectan tres dimensiones de la estructura poltica: La primera es la configuracin de cada unas de las instituciones: elementos que la componen, reas de actuacin, recursos y quin la gestiona. La segunda es la relacin recproca entre instituciones: reparticin de funciones, asuntos de colaboracin, resolucin de problemas. Y la tercera es la posicin de los ciudadanos frente a las instituciones: cmo participa y se mantiene en contacto. La distribucin funcional del poder significa la asignacin y diferenciacin de una o ms funciones especializadas entre diferentes instituciones polticas, aunque tambin ocurre el caso de que una institucin concentre funciones rectoras que son el motor del sistema en detrimento del modelo de reparticin de funciones de poder entre ciertas instancias. A qu funciones nos referimos? Existen tres funciones polticas bsicas: la ejecutiva, legislativa y jurisdiccional. En la primera estn contempladas: la toma de iniciativa poltica principal, impulsar decisiones polticas vinculantes en la sociedad, ejercer direccin y coordinacin de las agencias bajo su mandato, gestionar las crisis de cualquier tipo que afecten al sistema. Para la funcin legislativa corresponden la elaboracin y aprobacin de leyes de diferente rango, es decir, reglas preestablecidas que sealan quin interviene en cada decisin, en respuesta a qu demanda, con arreglo a qu condiciones en qu plazos temporales, es entonces una funcin de definicin de objetivos y procedimientos de cada decisin, que se refleja en normas legales de diferentes rango (Valls: 194). Finalmente la funcin jurisdiccional se encarga de dirimir una controversia planteada y decantarse por una solucin bajo una interpretacin de los fenmenos a la luz de las leyes y reglas establecidas, constituye una especie de rbitro entre las disputas. Es importante aclarar que si bien este marco interpretativo se ha aplicado a nivel de los Estados, el caso del sistema de integracin centroamericano no puede concebirse como una entidad estatal, pero s es una forma de organizacin internacional que acta por medio de rganos integrados por representantes gubernamentales de los diferentes estados miembros, tales rganos son los ms importantes desde el punto de vista jurdico-poltico, usualmente existe uno de carcter supremo con mayores funciones, adems estn otros de corte administrativo-burocrtico supeditados a la competencia institucionalizada de cooperacin (Salazar en Caldentey y Romero 2010: 295). Por lo tanto
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resulta vlido preguntarse acerca de la distribucin de funciones en el SICA, Cules son los rganos con funciones ejecutivas, legislativas o jurisdiccionales? Existe concentracin de funciones?, Existe dispersin de funciones? 3.2. Proceso La dimensin proceso consiste en observar las acciones polticas de personas y grupos que tienen una motivacin y emplean diversas formas para intervenir (Valls, 2006: 45). La finalidad es a travs de sus conductas influir en el proceso poltico y en sus resultados (toma de decisiones); son los actores polticos quienes realizan tales actividades con la intencin de influir en la conformacin de rganos representativos, en la formulacin de polticas pblicas, en el comportamiento y en las actitudes de otros actores pblicos o privados, y de responder a decisiones gubernamentales. Las actividades relacionadas con la accin poltica se pueden clasificar en cinco: 1) Relacionadas con el proceso electoral; 2) Relacionadas con el contacto directo con instituciones y autoridades; 3) Relacionadas con la participacin poltica organizadas; 4) Relacionadas con la protesta poltica y 5) Relacionadas con la creacin de opinin. En el siguiente cuadro se expresan con detalle tales actividades.

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Cuadro 1. Actividades relacionadas con las acciones polticas


Clasificacin
Relacionadas con el proceso electoral

Actividad
Votar Participar en campaas electorales Presentarse como candidato Patrocinar una campaa Persuadir a otros para votar por un candidato Pedir audiencias Reuniones informales Envo de peticiones formales Solicitud de informacin Afiliacin a un partido poltico Realizar acciones asociativas Pertenecer a una organizacin con fines polticos Patrocinar organizaciones polticas Participar en actividades polticas de organizaciones Expresin de rechazo a una decisin institucional Manifestaciones , toma de edificios Actos de confrontacin, marchas Huelga, paros de labores Generar y construir informacin Promover / establecer temas de agenda poltica Contacto con actores institucionales y no institucionales

Relacionadas con el contacto directo con instituciones y autoridades

Relacionadas con la participacin poltica organizada

Relacionadas con la protesta poltica

Relacionadas con la creacin de opinin

Fuente: Elaboracin propia con informacin de Valls (2006)

Las conductas o actos polticos son realizados por los actores polticos -este constituye el primer componente de la dimensin proceso- clasificados en individuales y colectivos. Los primeros se representan en el ciudadano/a, el analista poltico, el lder de opinin y el lder comunitario. Respecto a los actores colectivos existen tres representaciones: los partidos polticos, los grupos de presin y los movimientos sociales. Sobre la motivacin o el porqu las personas deciden participar en poltica, as como tambin lo hacen las agrupaciones, se deben considerar factores relacionados con tal participacin que Eva Anduiza y Agust Bosch (2004) citan: a) Recursos individuales. Edad, nivel de estudios, ingresos, ocupacin y disponibilidad de tiempo b) Redes sociales, grupos y organizaciones. Los contactos con otras personas e identificacin con comunidades, asociaciones convertidas en un motor que facilita la participacin.

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c) Los intereses y compromisos con la poltica. Considera que las propias actividades polticas pueden incidir en las decisiones y en el funcionamiento del sistema poltico. d) El contexto poltico e institucional. Las circunstancias o fenmenos que acontecen en la vida poltica pueden incentivar o promover a la accin poltica, adems los contextos polticos se han diversificado, permitiendo un mayor ejercicio de los derechos ciudadanos y polticos. (Anduiza y Bosch, 2004: 19) Estos mismos autores reflexionan acerca de las consecuencias que podra suscitar la participacin poltica de agentes individuales o grupales. As como a algunos les generan actitudes de inters y aceptacin, otros se podrn sentir decepcionados o insatisfechos por no haber obtenido una respuesta favorable; eso tambin implica pensar sobre la contribucin que realizan los actores polticos hacia los tomadores de decisiones Son escuchados? Tiene un efecto real? Existe un cambio en las polticas? En definitiva, se espera que a mayor participacin se pueda robustecer la democracia, no solo porque existen los mecanismos de difusin y accin poltica sino tambin por su materializacin en productos o resultados del sistema poltico que favorezcan la disminucin de las desigualdades sociales en una regin como la centroamericana, caracterizada por la pobreza, la concentracin de riquezas y el rezago en desarrollo humano. Por otro lado, los actores polticos colectivos dirigen sus acciones a conservar o modificar la posicin e intereses as como a influir en el comportamiento de otros agentes privados e incidir en las decisiones de los actores pblicos. En algunos casos tales actores colectivos pueden sostener actitudes defensivas o conservadoras y, a veces, promover cambios que les permitan mejorar su situacin (Valls, 2006: 344). Para identificarles es necesario reconocer el tipo de intereses que defienden (econmicos, laborales, profesionales, culturales, entre otros), cmo y dnde estos actores se desenvuelven para promover sus demandas ante el sistema, es decir, para plasmar sus modos y escenarios de actuacin. El caso centroamericano supone precisamente un reto importante, no solo para registrar a estos actores colectivos (quines son?) sino tambin para distinguir sus formas de interactuar con las instituciones polticas decisorias de la integracin regional (cmo influyen en?) en efecto se pueden tener percepciones que sealaran a un tipo de actor poltico como el preponderante -sean grupos de presin empresariales- pero es necesario observar qu otras agrupaciones polticas de carcter nacional, regional o internacional se movi82

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lizan para la promocin de polticas pblicas centroamericanas que beneficien a sus intereses. La consideracin de los partidos polticos resulta necesaria por el hecho de que sus reductos de trabajo se observan principalmente en el mbito nacional, dado que no existen partidos de corte regional aunque indirectamente participan en el sistema de integracin porque en rganos como la Reunin de Presidentes y el Consejo de Ministros, sus miembros son dirigentes o pueden tener afiliacin partidista. Caso aparte son los diputados del Parlamento Centroamericano que llegan en representacin directa de un partido y provienen de una eleccin popular. Cabe aclarar que el PARLACEN a pesar de ser llamado parlamento, no ejerce estrictamente funciones legislativas y de contrapeso poltico a rganos ejecutivos; adems de contar con percepciones desfavorables sobre su labor, aunado al desconocimiento de sus labores, cul es su plataforma poltica regional?, qu tipo de iniciativas promueven?, tienen contactos con otros actores polticos que no sean nicamente de sus pases de origen? Los movimientos sociales tampoco pueden quedar atrs, por el hecho de que son expresiones de la ciudadana ante temas transversales como la promocin de los derechos humanos de los migrantes, los derechos econmicos y laborales, el deterioro medioambiental y la protesta contra el libre comercio; ante ello, es conveniente, conocer la capacidad de coordinacin entre agrupaciones de los distintos pases para crear una plataforma en comn realizando actividades no convencionales como la protesta poltica, manifestaciones, concentraciones de personas, pero tambin si existen relaciones con las estructuras institucionales del Sistema de Integracin Centroamericano. Otro componente que engloba la dimensin proceso dentro de la poltica es el contexto cultural; este nos permite, en primer lugar, interpretar cmo los actores conciben el proceso poltico y, en segundo lugar analizar el sentido del comportamiento de los actores polticos segn los valores, actitudes y creencias que poseen. La cultura poltica42 de la integracin centroamericana (ver figura 2) se convierte en un rasgo merecedor de estudio, porque as podemos tener un acercamiento a las actitudes de los ciudadanos y lites polticas centroamericanas sobre lo que conocen, aprueban, rechazan o evalan de la integracin; a partir de aqu se trae a la discusin el proceso de formacin de esas actitudes a
42 Gabriel Almond y Sidney Verba, estudiosos de la cultura poltica la definen como: La particular distribucin de las pautas de orientacin hacia objetos polticos entre los miembros de una nacinorientaciones especficamente polticas, posturas relativas al sistema poltico y sus diferentes elementos, as como actitudes con relacin al rol de uno mismo dentro de dicho sistema (Almond y Verba, 1963: 30-31)

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travs de la socializacin poltica en cada una de las comunidades centroamericanas con sus indudables diferencias; tambin son importantes los valores promovidos desde el contexto institucional porque pueden reflejar pautas de orientacin de respeto o no a los principios democrticos, as como de inters o apata a la integracin misma. Resulta vlido pensar, si se pretende consolidar un sistema de integracin, en promover el perfil de los integracionistas, es decir ciudadanos y funcionarios dispuestos a trabajar en proyectos y otras iniciativas de implicacin regional, para ello es importante la satisfaccin ciudadana respecto al cumplimiento de demandas por las instituciones del sistema centroamericano. Al respecto Luis Padilla tiene una apreciacin crtica respaldndose en el estudio de Christina Bollin sobre el proceso de integracin a finales de los noventa: no se ha podido crear lo que podramos llamar una <<cultura integracionista>>, principalmente por el desconocimiento general de la poblacin sobre el proceso de integracin, adems de la mala imagen que ciertas instituciones como el Parlacen, han generado. La solidaridad entre centroamericanos es algo no visible entre los pases de la regin, adems del marcado desinters tanto por los acontecimientos en los pases vecinos como por las instituciones en s (Padilla, 2010: 36)

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Figura 2. Dinmica de la cultura poltica sobre la integracin centroamericana CULTURA POLTICA


Comunidades Asociaciones Empresas Sindicatos Organizaciones Sociales Actitudes Evaluativas Juicio de valor: conveniente o no, positivo o negativo, aprobacin o desaprobacin, calificacin

Actitudes Cognitivas Creencias Conocimiento sobre los objetos

Ciudadano/a Lderes de opinin Lderes comunitarios Medios de comunicacin

OBJETOS POLTICOS Sistema de Integracin Centroamericana Reunin de Presidentes, Ministros, partidos, grupos polticos, PARLACEN, Corte Centroamericana de Justicia, polticas pblicas

Socializacin Poltica Actitudes Emotivas Reacciones de Rechazo, Molestia, Indiferencia, Satisfaccin


Fuente: Elaboracin propia con informacin retomada de Valls (2006)

3.3. Resultado La tercera dimensin es la de resultado, en esta se enfatizan como componentes claves los productos o respuestas de la actividad poltica que procesa el sistema, es decir, las polticas pblicas. Joan Subirats las define como: Una serie de decisiones o de acciones, intencionalmente coherentes, tomadas por diferentes actores pblicos, y a veces no pblicos a fin de resolver de manera puntual un problemaeste conjunto de decisiones y acciones da lugar a actos formales, con un grado de obligatoriedad variable, tendentes a modificar la conducta de grupos sociales que, se supone, originaron el problema colectivo (Subirats et al, 2008: 38) Analizar las polticas pblicas, en este caso a nivel centroamericano implica tener claridad acerca de los elementos que constituyen una poltica y las fases en las cuales se gesta una poltica en distintos mbitos: salud, comercio, alimentacin, relaciones exteriores, seguridad, tecnologa. Subirats propone como elementos de una poltica pblica:
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Un problema pblico43: los autores se refieren a un problema reconocido como pblico. En este punto es importante aclarar que nos separamos de tal nocin porque consideramos que ms que problemas pblicos, estas son demandas e insatisfacciones de intereses particulares de grupos o asociaciones que pretenden presentar un asunto particular como un problema general ante las instancias que tienen el poder de decidir y/o ejecutar una accin. Nos delimitamos entonces a identificarlo como un problema particular. Existencia de grupos-objetivo: toda poltica pblica busca modificar u orientar la conducta de grupos de poblacin especficos, aquellos grupos concretos que demandan una accin gubernamental. Existencia de diversas decisiones y actividades: las polticas pblicas constituyen acciones que deben contar adems de una declaracin de intenciones, con respaldo que puede ser legal (promocin de una ley) o puede ser operativo (desarrollo de proyectos). Aunque no puede ignorarse el hecho que no solventar una demanda o limitarse a acciones discursivas tambin son decisiones polticas. Programa de intervenciones: concretar en un programa y su respectiva aplicacin es importante segn las reas de trabajo porque as se definen actividades, atribuciones y metas. Papel de los actores pblicos: son quienes llevan a cabo las decisiones, stos se encuentran integrados en el sistema poltico-administrativo y tienen la legitimidad necesaria para cumplir tal labor. Existencia de actos formales: aquellos que van dirigidos a satisfacer los intereses de quienes demandan un cambio o de quienes promueven que no se geste tal cambio. Aqu es importante recordar que una no-accin, tambin es una poltica pblica porque significa una respuesta a una demanda que el sistema ha considerado no satisfacer. Como herramienta analtica diversos acadmicos de la ciencia poltica han considerado oportuno el uso del ciclo de las polticas para representar analticamente su desarrollo en diversas etapas, pero es necesario aclarar que este ciclo en la praxis no es un esquema rgido o lineal, simplemente es un insumo cientfico para distinguir los momentos de una poltica, tal y como lo argumenta Muller:

43 El entrecomillado es propio.

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La representacin secuencial de las polticas no debe utilizarse de manera mecnica. Debern ms bien imaginarse a las polticas pblicas como un flujo continuo de decisiones y procedimientos a los que tratamos de dar un sentido (Muller en Subirats et al, 2008: 44). Aclarado este punto, se debe explicar de forma concisa cmo se desarrolla el ciclo de las polticas pblicas (Subirats et al, 2008: 46): Primero se inicia con una fase de surgimiento y percepcin de problemas donde se gestan conflictos debido a las desigualdades sociales e insatisfacciones que provienen de grupos socio-polticos; para que esta problemtica sea considerada por el sistema poltico es necesario articularla y presentarla formalmente. Luego est la fase de incorporar a la agenda poltica esos problemas y demandas; esta fase constituye una especie de filtro donde los actores pblicos tomen en cuenta tales asuntos entre una variedad existente en la sociedad. La fase de formulacin de la poltica es una etapa donde los actores pblicos comienzan a disear una propuesta a travs de un plan, programa, proyecto con sus objetivos, instrumentos y procedimientos para que luego el entramado institucional (la caja negra en el esquema de Easton) tome decisiones al respecto; en esta etapa los actores polticos -que no son del sector pblico- estn a la expectativa e influyendo para que se cocine un resultado acorde a sus prioridades. A continuacin viene la fase de implementacin; como su nombre indica, se ejecutan las decisiones tomadas. stas se llevan a la prctica empleando los recursos tcnicos y administrativos del gobierno. Finalmente la fase de evaluacin determina los resultados y efectos de la poltica, si ha generado cambios sustantivos, si ha satisfecho las demandas interpuestas. Esta fase no ocurre necesariamente al finalizar el ciclo, porque existen procesos evaluativos cuando se est implementando una poltica o tambin en el momento de su formulacin ya que los tomadores de decisiones pueden considerar aplicar instrumentos e indicadores de evaluacin de un programa o proyecto pblico para aprobarla. La figura tres es una representacin grfica del ciclo adaptada por Subirats del esquema propuesto por Parsons (1995) conocido como el policy cicle.

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Figura 3. Representacin grfica del ciclo de las polticas pblicas


Surgimiento del problema / demandas

Evaluacin de los efectos de la poltica

Inclusin en la agenda gubernamental

CICLO DE LAS POLTICAS PBLICAS DEL SISTEMA DE INTEGRACIN CENTROAMERICANA

Implementacin de planes de accin

Formulacin de la poltica pblica

Toma de decisiones
Fuente: Adaptacin del ciclo elaborado por Parsons y utilizado por Subirats et al (2008)

La utilidad del esquema cclico radica en la posibilidad de organizar en fases analticas el proceso de gestacin de una poltica; dentro de cada una de esas etapas se identifican a los actores que emplean varios mecanismos para promover o boicotear a la poltica; segn las fases se irn relegando algunos actores, mientras otros puede ir tomando mayor fuerza. Es primordial clasificar las polticas segn reas o temas, para luego delimitarlas con casos puntuales que faciliten aplicar el esquema del ciclo de las polticas pblicas, distinguiendo dentro de cada fase sus respectivas caractersticas. Esta tarea si bien rebasa el objetivo del presente estudio, pero se propone como una manera esquemtica de abordar en un futuro casos de estudio de diferentes polticas regionales segn reas de accin.

4. Ejercicio de aplicacin del esquema para el anlisis poltico de la integracin centroamericana.


En este apartado se pretende una aplicacin del esquema analtico propuesto en el apartado anterior a travs de una exploracin en ciertos elementos, variables o rasgos constitutivos de las dimensiones mencionadas (estructura, proceso y resultado) sustentndose en datos o referentes empricos
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observados en la realidad del Sistema de Integracin Centroamericana, esto permitir mayor precisin en el estudio del SICA como un objeto del anlisis politolgico. Cabe recordar que esta es una aproximacin o primer contacto con el tema, por lo tanto quedarn lneas abiertas para la discusin y su futura ampliacin en otras oportunidades sobre este complejo pero ineludible tema de investigacin. 4.1. Estructura La estructura tal como se ha mencionado responde al cmo se organizan las actividades polticas, es decir las instituciones y las reglas que rigen al sistema, donde se determinan funciones y mtodos para designar a quienes ejercen el poder, ya sea en esferas estatales o internacionales (Valls, 2006: 45). Estos aspectos resultan ser complejos ante la diversidad de organizaciones y normas jurdicas existentes, adems que cada forma de organizacin tiene sus propias caractersticas constitutivas acorde a los contextos socio-polticos que vive cada regin. 4.1.1. Instituciones Respecto al primer componente, las instituciones, es muy importante observar al menos tres variables: 1) La estructura organizativa del SICA; 2) los mecanismos para la toma de decisiones vinculantes en las diferentes entidades; y 3) los mecanismos de eleccin de quienes toman las decisiones a nivel regional. Con la primera variable, estructura organizativa, esta se refiere a la configuracin de los niveles de jerarqua de poder o relaciones de autoridad (eje vertical) y de amplitud o diferenciacin de los mbitos de gestin (eje horizontal) que existen en una organizacin (Rami, 1998: 46). En este sentido, el SICA representa una compleja organizacin compuesta por ms de 40 entidades, las cuales poseen rangos jerrquicos y mbitos de gestin diferenciados. Al respecto el SICA en un documento titulado: SICA un breve vistazo al Sistema de integracin Centroamericana propone un sencillo organigrama, el cual se presenta en la figura 4.

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Figura 4. Estructura organizativa del SICA.


Parlamento Centroamericano Consejo Fiscalizador Regional Reuniones de Presidentes Corte Centroamericana de Justicia Nivel superior

Jerarqua

Consejo de Ministros

Comit Ejecutivo

Comit Consultivo

Secretara General del SICA Instituciones ad hoc (3) Foros Sectoriales (4)

Nivel medio

Secretaras Sectoriales (1)

Instituciones especializadas (2)

Nivel inferior

Amplitud o diferenciacin de los mbitos de gestin Fuente: Elaboracin propia a partir de SICA (2009) y SICA (2009a)
Notas: (1) En esta categora se incluye a la Secretara de Integracin Econmica Centroamericana (SIECA); la Secretara de Integracin Turstica Centroamericana (SITCA); la Secretara de la Integracin Social Centroamericana (SISCA); la Secretara Ejecutiva de la Comisin Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (SE-CCAD); la Secretara Ejecutiva del Consejo Agropecuario Centroamericano (SE-CAC); la Secretara Ejecutiva del Consejo de Ministros de Hacienda o Finanzas de Centroamrica y Repblica Dominicana (SE-COSEFIN); la Secretara Ejecutiva del Consejo de Ministros de Salud de Centroamrica (SE-COMISCA); la Secretara Ejecutiva del Consejo Monetario Centroamericano (SE-CMCA); la Secretara General de la Coordinacin Educativa y Cultural Centroamericana (SG-CECC); la Secretara Tcnica del Consejo de Ministras de la Mujer de Centroamrica (ST-COMMCA). (2) Esta categora comprende al Banco Centroamericano de Integracin Econmica (BCIE); al Centro de Coordinacin para la Prevencin de Desastres Naturales en Amrica Central (CEPREDENAC); al Centro para la Promocin de la Micro y Pequea Empresa en Centroamrica (CENPROMYPE); a la Comisin Centroamericana de Estadsticas del Sistema de la Integracin Centroamericana (CENTROESTAD); a la Comisin Centroamericana de Transporte Martimo (COCATRAM); a la Comisin Centroamericana Permanente para la Erradicacin de la Produccin, Trfico, Consumo y Uso Ilcito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrpicas y Delitos Conexos (CCP); a la Comisin Regional de Interconexin Elctrica (CRIE); a la Comisin Tcnica Regional de Telecomunicaciones de Centroamrica (COMTELCA); a la Comisin Trinacional del Plan Trifinio (CTPT); al Comit de Cooperacin de Hidrocarburos de Amrica Central (CCHAC); al Comit Regional de Recursos Hidrulicos (CRRH); al Consejo Centroamericano de Proteccin al Consumidor (CONCADECO); al Consejo de Electrificacin de Amrica Central (CEAC); al Consejo de Institutos de Seguridad Social de Centroamrica y Repblica Dominicana (CISSCAD); al Consejo Registral Inmobiliario de Centroamrica y Panam (CRICAP); al Consejo Superior Universitario Centroamericano (CSUCA); a la Corporacin Centroamericana de Servicios de Navegacin Area (COCESNA); al Ente Operador Regional (EOR); al Instituto Centroamericano de Administracin Pblica Instituto Centroamericano de Administracin Pblica (ICAP); al Instituto de Nutricin de Centroamrica y Panam (INCAP); y a la Organizacin del Sector Pesquero y Acucola del Istmo Centroamericano (OSPESCA). (3) Esta categora abarca la Comisin para el Desarrollo Cientfico y Tecnolgico de Centro Amrica y Panam; al Consejo del Istmo Centroamericano de Deportes y Recreacin; a la Organizacin Centroamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores; a la Secretara Ejecutiva del Consejo de Electrificacin de Amrica Central; y a la Unidad Tcnica de Vivienda del Consejo Centroamericano de Ministros de Vivienda y Asentamientos Humanos. (4) En esta categora se encuentra el Foro Centroamericano y Repblica Dominicana de Agua Potable y Saneamiento (FOCARD-APS); la Comisin para el Desarrollo Cientfico y Tecnolgico de Centro Amrica y Panam, el Consejo de Electrificacin de Amrica Central, el Consejo Centroamericano de Ministros de Vivienda y Asentamientos Humanos, entre otras entidades.

Segn el esquema anterior, el SICA posee cuatro niveles jerrquicos. En el nivel ms alto, se encuentran las tres entidades que pueden tomar decisiones, sin tener que responder a una figura superior. En el nivel medio, se encuentran
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las diferentes instancias encargadas de transmitir las decisiones de los entes superiores hacia las otras organizaciones del sistema y velar por que estas se ejecuten. Las instancias en el nivel medio sirven como un puente entre la toma y la implementacin de decisiones. De ah, la importancia de la Secretara General del SICA. En el nivel inferior, se encuentra la mayor parte de organizaciones del SICA, las cuales se encargan de materializar las decisiones emanadas y convertirlas en acciones concretas. Los diferentes niveles jerrquicos del sistema se conectan por medio de la lnea de mando que se deriva de la Reunin de Presidentes Centroamericanos y baja a las diferentes entidades, en forma de cascada. Este tejido de autoridad representa el corazn de la toma e implementacin de decisiones en el SICA. La mayora de entidades del sistema responde a las decisiones tomadas por los presidentes de la regin y estn obligadas a ejecutarlas. Aunque este modelo de cascada puede considerarse como algo sencillo y mecnico, ante la variedad de entidades involucradas en los niveles inferiores de la estructura organizativa, representa un funcionamiento complejo. Para garantizar que las decisiones de los presidentes se conviertan en acciones concretas es necesario que existan mecanismos de comunicacin y seguimiento efectivos, tanto al interior del sistema como en las administraciones pblicas de los diferentes pases miembros. Si bien, el SICA puede realizar algunas acciones regionales, stas no obtendrn los resultados deseados, si las administraciones pblicas nacionales no contribuyen en su implementacin. Aunque el esquema organizativo anterior retrate una fotografa interna del SICA, esto no significa que este aparataje institucional no guarde relacin con las administraciones pblicas nacionales, a la hora de ejecutar las decisiones encomendadas por los presidentes. Ms que una relacin de jerarqua, existe un vnculo de complementariedad. Las diferentes entidades regionales operan como plataformas de coordinacin entre las diferentes administraciones pblicas de los pases miembros, y a la vez son fuente de apoyos tcnicos para las mismas. En lo que respecta a la diferenciacin de los mbitos de gestin, la figura 4 muestra a simple vista una segmentacin de funciones ambigua. De manera superficial, la mayora de instituciones se encargan de atender todo. Sin embargo, en cada uno de los niveles jerrquicos es posible apreciar un patrn de diferenciacin distinto. En el nivel superior, las entidades se dividen segn las competencias que les han sido concedidas por los estados miembros. El Parlamento Centroamericano (PARLACEN) es un espacio de anlisis poltico, cuyas decisiones no poseen un carcter vinculante. La Reunin de Presidentes es el rgano facultado para dirigir el sistema. La Corte Centroamericana de Justicia es la facultada para interpretar las normas jurdicas regionales.
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En los niveles medios, las entidades se distinguen entre s, segn se encarguen de tareas de coordinacin y seguimiento (Consejo de Ministros, Comit Ejecutivo), fiscalizacin (Consejo Fiscalizador Regional), ejecucin (Secretara General) o asesora (Comit Consultivo). Por ltimo, en el nivel jerrquico inferior, se ubican diferentes entidades altamente especializadas y se dividen segn apoyen en mbitos de coordinacin especializados (secretaras sectoriales y foros sectoriales) o de ejecucin (instituciones especializadas e instituciones ad-hoc). La preferencia por la especializacin en este ltimo nivel organizativo es una de las razones por las que existe una diversidad de entidades regionales encargadas de atender competencias muy puntuales, como la Comisin Centroamericana Permanente para la Erradicacin de la Produccin, Trfico, Consumo y Uso Ilcito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrpicas y Delitos Conexos (CCP); o la Comisin Regional de Interconexin Elctrica (CRIE); y el Comit de Cooperacin de Hidrocarburos de Amrica Central. Sobre los mecanismos de toma de decisiones es necesario remarcar el predominio de lo que Csar Salazar denomina el sistema de conformacin de voluntad o el sistema de consenso donde es necesario que todas las partes involucradas, en este caso los Estados y sus representantes deben estar conformes y tener un acuerdo para lograr la decisin; este aspecto tiene como virtud la necesidad de fortalecer las negociaciones y los intercambios entre las partes, pero de igual forma muestra la capacidad de veto con la que cuentan los Estados, porque es suficiente con que uno de ellos no est de acuerdo para que el sistema no avance en la produccin normativa (Salazar en Caldentey y Romero, 2010: 304). Considerando que la Reunin de Presidentes, el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores y el Comit Ejecutivo representan actores con capacidad de veto en el sistema, es importante precisar la forma en que estos cuerpos colegiados toman las decisiones, que se traducen en apoyos o vetos para las iniciativas que se fraguan en el SICA. En el cuadro 2, se exponen los mecanismos de toma de decisin en dichas entidades.

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Un marco para el anlisis poltico de la integracin centroamericana

Cuadro 2. Toma de decisiones en diferentes cuerpos colegiados con capacidad de veto en el SICA
rgano u organismo Reunin de Presidentes Mecanismo de toma de decisin Consenso. Artculo 14 del Protocolo de Tegucigalpa

Consejo de Ministros de Las decisiones sobre cuestiones de fondo se adoptan por conRelaciones Exteriores senso. Aquellas sobre cuestiones procedimentales se establecen por mayora. Artculo 21 inciso segundo del Protocolo de Tegucigalpa Comit Ejecutivo Consenso. Artculo 15 del Reglamento del Comit Ejecutivo del SICA

Fuente: Elaboracin propia a partir del Protocolo de Tegucigalpa y Reglamento del Comit Ejecutivo del SICA

Como puede notarse en el cuadro anterior, el mecanismo de toma de decisin preferente es el consenso, lo cual brinda capacidad de veto a los diferentes estados miembros en las principales decisiones del SICA. Lo anterior, si bien garantiza que el proceso de integracin se preocupe por considerar los intereses de los diferentes miembros, para lograr tomar decisiones transcendentales, tambin refleja no solo la preocupacin de anteponer los intereses nacionales (particulares dentro de los gobiernos) a los regionales sino tambin muestra el control estatal dentro del sistema de integracin centroamericano. Por ltimo, es importante considerar cmo se eligen a aquellos que toman las decisiones en los diferentes rganos regionales. Como puede verse en el cuadro 3, los presidentes de los Estados miembros estn involucrados en la eleccin de los ministros que conforman el Consejo; en los funcionarios del Comit Ejecutivo y en la Secretara General. Son instancias operativas clave para el desarrollo del sistema, esto afirma el peso de los presidentes dentro del SICA. En el PARLACEN los diputados provienen de la eleccin popular y los magistrados de la Corte Centroamericana de Justicia son electos por las Cortes Supremas de cada Estado. El ente fiscalizador es conformado por los presidentes de instancias contraloras en sus respectivos pases, stos provienen de una eleccin poltica dentro de cada uno de los parlamentos centroamericanos.

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Cuadro 3. Mecanismos de eleccin de miembros de diferentes rganos y organismos del SICA


rganos u organismos Parlamento Centroamericano Reunin de Presidentes Corte Centroamericana de Justicia Descripcin de los miembros Diputados regionales Presidentes de los pases miembros Magistrados Titulares y Suplentes Mecanismos de eleccin de miembros Sufragio universal Sufragio universal Electos por las Cortes Supremas de Justicia de los Estados Artculo 10 inciso 1. Estatuto de la Corte Centroamericana de Justicia Son electos por los Parlamentos nacionales de los pases miembros. Estos conforman el Consejo segn el Artculo 1 inciso 3 del Acuerdo de creacin del organismo superior de control del SICA Electos por los presidentes de los pases respectivos Electos por los presidentes de los pases respectivos, por intermedio de los Ministros de Relaciones Exteriores. Art.24 inciso 1 Protocolo de Tegucigalpa Electo por la Reunin de Presidentes Nombrado por el Consejo de Ministros de Integracin Econmica. Art. 43 numeral 2 Protocolo al Tratado General de Integracin Econmica Centroamericana Nombrado por el Consejo de la Integracin Social Art. 13 inciso 2 Tratado de la Integracin Social

Consejo Fiscalizador Regional

Titulares de las Entidades Fiscalizadoras Superiores de los pases miembros Ministros de los diferentes sectores Representantes de cada uno de los pases miembros Funcionario regional

Consejo de Ministros

Comit Ejecutivo

Secretara General del SICA Secretario General del SIECA

Funcionario regional

Secretario del SISCA

Funcionario regional

Fuente: Elaboracin propia a partir del Protocolo de Tegucigalpa, CFR (2010) y SICA (2009c)

4.1.2. Reglas Para estudiar las reglas que delimitan las acciones dentro del SICA es primordial considerar sus fuentes, en primera instancia tienen su origen en el derecho
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internacional donde el Protocolo de Tegucigalpa as como los dems tratados que conforman el ordenamiento del sistema se enmarcan en el derecho de los tratados (Convencin de Viena 1969); as como aplican las disposiciones relativas a prerrogativas e inmunidades. Se respetan los principios y normas de las relaciones internacionales establecidas en la Carta de las Naciones Unidas y cumplen con el registro en la Secretara General de la ONU de sus instrumentos44 (Salazar en Caldentey y Romero 2010: 295). Tambin estn las disposiciones de derecho interno, a travs de las constituciones, donde se insta o por lo menos se facilita a la conformacin de estructuras supranacionales de corte regional. Como cita Salazar al respecto: Es importante hacer referencia aqu a las constituciones de El Salvador y Costa Rica que, de forma expresa, permiten la conformacin de organizaciones con competencias supranacionales en el mbito de la integracin Centroamericana. La Constitucin de Guatemala establece la posibilidad de crear una Comunidad Centroamericana. La Constitucin de Honduras establece la posibilidad de celebrar Tratados en los que puede comprometer la soberana. Y por ltimo, Nicaragua apoya la unidad centroamericana y permite la eleccin de un organismo que sea idneo para ello. Ninguna Constitucin prohbe o limita la integracin de este tipo con Belice y Panam (Op cit: 299) Cuadro 4. Disposiciones constitucionales de los pases centroamericanos sobre la integracin regional
PAS Costa Rica ARTCULO (S) DE REFERENCIA CONSTITUCIONAL TEXTO

Artculo 121 numeral 4 inciso Los tratados pblicos y convenios internasegundo cionales, que atribuyan o transfieran determinadas competencias a un ordenamiento jurdico comunitario, con el propsito de realizar objetivos regionales y comunes, requerirn la aprobacin de la Asamblea Legislativa, por votacin no menor de los dos tercios de la totalidad de sus miembros

44 Remtase al caso del Protocolo de Tegucigalpa artculo 36 inciso cuarto: Este Protocolo tendr duracin indefinida y entrar en vigencia para los Estados que lo hayan ratificado, ocho das despus de la fecha en que la mayora de los Estados signatarios de la Carta de la ODECA depositen sus instrumentos de ratificacin. Una vez en vigencia se depositar copia certificada de las mismas en las Secretaras Generales de la ONU y de la OEA.

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PAS El Salvador

ARTCULO (S) DE REFERENCIA CONSTITUCIONAL Artculo 89 inciso primero

TEXTO El Salvador alentar y promover la integracin humana, econmica, social y cultural con las repblicas americanas y especialmente con las del istmo centroamericano. La integracin podr efectuarse mediante tratados o convenios con las repblicas interesadas, los cuales podrn contemplar la creacin de organismos con funciones supranacionales Guatemala, como parte de la comunidad centroamericana, mantendr y cultivar relaciones de cooperacin y solidaridad con los dems Estados que formaron la Federacin de Centroamrica; deber adoptar las medidas adecuadas para llevar a la prctica, en forma parcial o total, la unin poltica o econmica de Centroamrica. Las autoridades competentes estn obligadas a fortalecer la integracin econmica centroamericana sobre bases de equidad. El Estado ordenar sus relaciones econmicas externas sobre las bases de una cooperacin internacional justa, la integracin econmica centroamericana y el respeto de los tratados y convenios que suscriba, en lo que no se oponga al inters nacional

Guatemala

Artculo 150

Honduras

No establece disposiciones explcitas al respecto. Breve mencin al deseo de la unin centroamericana en el Prembulo. Reconocimiento de reglas econmicas donde se incluye la integracin econmica centroamericana. Artculo 335 Artculo 5 inciso sptimo

Nicaragua

Nicaragua privilegia la integracin regional y propugna por la reconstruccin de la Gran Patria Centroamericana Nicaragua defiende firmemente la unidad centroamericana, apoya y promueve todos los esfuerzos para lograr la integracin poltica y econmica y la cooperacin en Amrica Central, as como los esfuerzos por establecer y preservar la paz en la reginEn consecuencia, participar con los dems pases centroamericanos y latinoamericanos en la creacin o eleccin de los organismos necesarios para tales fines. Este principio se regular por la legislacin y los tratados respectivos

Artculo 9

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PAS Panam

ARTCULO (S) DE REFERENCIA CONSTITUCIONAL No establece disposiciones explcitas al respecto. Breve mencin para promover la integracin regional en el Prembulo No establece disposiciones explcitas al respecto

TEXTO

Belice

Fuente: Elaboracin propia con informacin de las constituciones de los pases centroamericanos

El cuadro 4 compara las disposiciones que cada constitucin de los pases del istmo considera respecto a la integracin regional; El Salvador, Nicaragua y Guatemala respaldan claramente mecanismos para alcanzarla, Costa Rica considera la promocin de un ordenamiento comunitario para alcanzar objetivos regionales, siempre y cuando tenga una aprobacin parlamentaria de dos tercios de sus miembros. Honduras, constitucionalmente, no es tan explcita como los pases anteriores, pero las relaciones econmicas se guan bajo una perspectiva de integracin centroamericana. Panam y Belice no establecen disposiciones explcitas, pero ello no significa que en la prctica estn separadas de las directrices del SICA. Otra variable importante son los tipos de reglas que conforman al sistema, stas las podemos identificar en constitutivas (es decir aquellas que dan nacimiento al SICA) y en operativas (aquellas que van regulando o normando las diversas actividades del SICA a nivel decisorio, ejecutivo y administrativo). La Secretaria General del SICA en enero de 2010 public la segunda edicin del libro Instrumentos Jurdicos del Sistema de la Integracin Centroamericana, esta es una compilacin de los tratados, protocolos, estatutos, acuerdos, reglamentos y lineamientos vigentes que rigen la vida del sistema de integracin para reforzar el andamiaje jurdico y poltico y la cooperacin, como el nico instrumento a nuestra disposicin para consolidar la paz, la libertad, la democracia y el desarrollo de nuestra regin (SICA 2010), son las palabras del Secretario Juan Daniel Alemn en el prefacio de esa publicacin. Sobre las reglas constitutivas45 a nivel poltico, el Protocolo de Tegucigalpa propicia no solo la actualizacin a la Carta de la Organizacin de Estados Centroamericanos (ODECA) de 1962 sino que adems genera la creacin del
45 Es importante aclarar que existen reglas de carcter fundamental para la creacin del Sistema de Integracin y que no son de la lnea poltica-institucional sino de otras reas: Tratado General de Integracin Econmica Centroamericano (1960), el Protocolo al Tratado de Integracin Econmica (Protocolo de Guatemala) (1993); el Tratado Marco de Seguridad Democrtica en Centroamrica (1995); El Tratado de la Integracin Social Centroamericana (1995).

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Sistema de Integracin Centroamericana (SICA) como marco institucional rector de la integracin regional. Este protocolo tal como versa en su artculo 35 prevalecer sobre cualquier convenio o acuerdo suscrito entre los Estados miembros a escala bilateral o multilateral sobre la materia; por lo tanto es una normativa fundamental del sistema. Como se ha descrito en diversidad de documentos este instrumento jurdico enlista los propsitos y principios del SICA, identifica a sus miembros y delimita la estructura institucional sealando a sus rganos -con sus respectivas funciones- segn su preeminencia jerrquica. Otra de las reglas constitutivas es el Tratado del Parlamento Centroamericano y otras instancias polticas, firmado en Guatemala el 2 de octubre de 1987, en ese instrumento se seala su naturaleza, mecanismos de conformacin, atribuciones del PARLACEN, sede y los rganos operativos; adems ese mismo documento, regula la reunin de Vicepresidentes y sus atribuciones. Se considera como otro instrumento constitutivo el Estatuto de la Corte Centroamericana de Justicia firmado en Panam el 10 de diciembre de 1992, como una de sus atribuciones principales se encuentra la garanta respecto al derecho, tanto en la interpretacin como en la ejecucin del Protocolo de Tegucigalpa y de sus instrumentos complementarios; adems de poseer competencia y jurisdiccin propias con la potestad para juzgar a peticin de parte y resolver con autoridad para los Estados miembros. Para las reglas operativas, en el transcurso del tiempo, estas han ampliando su especializacin porque adems de reglamentos y protocolos, se contabilizan acuerdos, convenios, memorndum de entendimiento, ordenanzas y en algunos casos de enmiendas a instrumentos. Un ejemplo de este tipo de reglas lo constituye el Reglamento sobre los actos normativos del SICA. Firmado en 2005, desarrolla los contenidos y alcances de actos normativos tanto de la Reunin de Presidentes como del Consejo de Ministros, para ser ms precisos de la primera emanan actos como: declaraciones, acuerdo, decisin, resoluciones; con el segundo se expresan resoluciones, reglamentos, acuerdos y recomendaciones. Cuadro 5. Cantidad de Instrumentos Jurdicos que regulan al SICA en su dimensin poltica
Tipo de Instrumento Tratado* Convenio Protocolo Estatuto Cantidad 2 6 5 3

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Tipo de Instrumento Acuerdo Reglamento Carta de Entendimiento Memorndum de Entendimiento Enmiendas Ordenanza Total de instrumentos

Cantidad 43 10 2 11 1 1 84

Fuente: Elaboracin propia con informacin del SICA (2010) *Nota: El Protocolo de Tegucigalpa por ser el Marco Constitutivo del SICA se ha contabilizado dentro de los Tratados. Respecto a los Memorndum se han sumado a la lista aquellos que aparecen citados como Memorando. No se incluyen instrumentos de otros subsistemas, solo del sistema poltico tal como aparece en el ndice del libro. Estos datos son hasta Enero 2010, fecha de publicacin del libro que compila tales instrumentos jurdicos.

Como lo muestra el cuadro 5 se contabiliza un total de 84 instrumentos para enero 2010, en su mayora son acuerdos que estn subdivididos en diferentes especialidades, por ejemplo aquellos que involucran la admisin de Estados observadores o aquellos de cooperacin entre instancias del Sistema o Estados Miembros. Adems existen reglamentos que delimitan las operaciones de rganos e instancias del SICA, los memorndum de entendimiento bsicamente son instrumentos que establecen compromisos, acuerdos o fondos con organismos de cooperacin internacional. 4.1.3. Distribucin funcional del poder La ltima variable considerada dentro de la estructura es la distribucin fun cional del poder, esta se encuentra ligada tanto con las instituciones como a la reglamentacin de ellas porque se refleja cules son las instancias que ejercen mayor poder para echar andar el sistema de integracin segn las funciones que se les facultan; en otros trminos se aprecia la reparticin del poder. Al igual que la Unin Europea y cualquier sistema poltico, el poder poltico regional se reparte en diferentes entidades, para establecer checks and balances (pesos y contrapesos) que garanticen el equilibrio del sistema (Schmidt, 2003: 406). Para Valls (2006:194), esta distribucin del poder se realiza en torno a tres funciones bsicas del sistema poltico: la ejecutiva, la legislativa y la jurisdiccional, las cuales ya fueron descritas en el tercer apartado. En los contextos nacionales la funcin ejecutiva, impulsora de grandes decisiones polticas, es asumida por la jefatura de gobierno y la administracin pblica. La funcin legislativa referida a la elaboracin y aprobacin de leyes, por lo general, le corresponde al parlamento u otros rganos colegiados. Por ltimo, la funcin
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jurisdiccional, encargada de dirimir discrepancias para interpretar las reglas del juego, es tarea que suele encomendarse a cortes y tribunales. Si bien estas funciones estn delimitadas en trminos analticos, en la prctica, stas no necesariamente se asignan a las organizaciones de manera exclusiva. Algunas entidades pueden ejercer funciones ejecutivas y legislativas a la vez (Artiga, 2004: 135). Por ejemplo, el Consejo de la Unin Europea (UE) a la vez que define y pone en prctica la poltica exterior y de seguridad comn (funcin ejecutiva), se encarga de celebrar los acuerdos internacionales entre la UE y otros Estados u organizaciones internacionales (funcin legislativa). Adems, estas funciones interactan de manera complementaria, especialmente la legislativa y la ejecutiva. Por ello, no resulta extrao que la Comisin Europea formule el presupuesto de la Unin Europea (funcin ejecutiva), pero que sean el Consejo de la Unin Europea y el Parlamento Europeo, quienes lo aprueben (funcin legislativa). Estos patrones de distribucin responden a la necesidad de establecer pesos y contrapesos en el sistema poltico, orientados a garantizar mecanismos de control de las decisiones tomadas e implementadas (Op cit: 134). Por otro lado, la asignacin de estas competencias a las diferentes entidades que forman parte del sistema, suele encontrase en normas jurdicas de carcter constitutivo (Op cit: 173). En este sentido, para observar cmo se encuentran distribuidas estas funciones bsicas en el SICA, es necesario identificar las competencias asignadas por los instrumentos jurdicos regionales, a los diferentes rganos y organismos del sistema. stas se presentan en el cuadro 6.

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Cuadro 6. Competencias esenciales asignadas a diferentes rganos y organismos del SICA, segn diferentes instrumentos jurdicos regionales
rganos u organismos Parlamento Centroamericano Competencias esenciales Servir el foro deliberativo para el anlisis de los asuntos polticos, econmicos, sociales y culturales comunes y de seguridad del rea centroamericana; Proponer proyectos de tratados y convenios a negociarse entre los pases centroamericanos, que contribuyan a la satisfaccin de las necesidades del rea; entre otras. Definir y dirigir la poltica centroamericana, estableciendo las directrices sobre la integracin de la regin, as como las disposiciones necesarias para garantizar la coordinacin y armonizacin de las actividades de los rganos e instituciones del rea y la verificacin, control y seguimiento de sus mandatos y decisiones. Nombrar al Secretario General del SICA, a los Magistrados de la Corte Centroamericana de Justicia y a otros funcionarios regionales. Aprobar las reformas al Protocolo de Tegucigalpa Asegurar el cumplimiento de las obligaciones contenidas en ese presente Instrumento y en los dems Acuerdos, Convenios y Protocolos que constituyen el ordenamiento jurdico del SICA. Decidir sobre la admisin de nuevos miembros, entre otras. Conocer de las acciones de nulidad y de incumplimiento de los acuerdos de los organismos del Sistema. Corte Centroamericana de Justicia Conocer, a solicitud de cualquier interesado, acerca de las disposiciones legales, reglamentarias, administrativas o de cualquier otra clase dictadas por un Estado, cuando afecten los Convenios, Tratados y de cualquier otra normativa del Derecho de la Integracin Centroamericana, o de los Acuerdos o resoluciones de sus rganos u organismos; Actuar como rgano de consulta de los rganos u organismos del SICA, en la interpretacin y aplicacin del Protocolo de Tegucigalpa y de los instrumentos complementarios y actos derivados de los mismos; Conocer de los asuntos que someta directa e individualmente cualquier afectado por los acuerdos del rgano u Organismo del Sistema de la Integracin Centroamericana; entre otras. Consejo Fiscalizador Regional Fiscalizar a los rganos e Instituciones del SICA pronuncindose sobre la legalidad, transparencia, eficiencia, efectividad, economa y equidad, en el cumplimiento de sus funciones.

Reunin de Presidentes

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rganos u organismos

Competencias esenciales Coordinar y dar seguimiento a las decisiones y medidas polticas de carcter econmico, social y cultural que puedan tener repercusiones internacionales. Aprobar el presupuesto de la organizacin central, la elaboracin de la agenda y preparacin de las Reuniones de Presidentes Ejecutar las decisiones de los Presidentes en materia de poltica internacional regional Recomendar el ingreso de nuevos miembros al SICA y la admisin de observadores a la misma. Conocer las propuestas de los distintos foros de Ministros, a efecto de elevarlas al conocimiento de la Reunin de Presidentes con sus observaciones y recomendaciones. Asegurar la ejecucin eficiente, por intermedio de la Secretara General, de las decisiones adoptadas en las Reuniones de Presidentes; Establecer las polticas sectoriales y presentar por conducto de su Presidente, al Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, las propuestas que sean necesarias en concordancia con las directrices generales emanadas de las Reuniones de Presidentes; Someter, por conducto de su Presidente, al Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, el Proyecto de Presupuesto de la organizacin central del SICA. Proponer al Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, el establecimiento de las Secretaras u rganos subsidiarios que estime convenientes para el efectivo cumplimiento de los objetivos el SICA, especialmente para hacer posible la participacin de todos los sectores vinculados con el desarrollo integral de la regin y el proceso global de integracin; Aprobar los Reglamentos e Instrumentos que se elaboren por las Secretaras u otros rganos Secretaras del SICA Revisar los informes semestrales de actividades de la Secretara General y dems Secretaras trasladarlos, con las observaciones y recomendaciones de los Consejos de Ministros respectivos, al Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, por lo menos un mes antes de la celebracin de su ltima reunin previa a la Reunin de Presidentes, para que este ltimo las eleve a dicha Reunin; entre otras.

Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores (1)

Comit Ejecutivo

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rganos u organismos

Competencias esenciales
Ejecutar o coordinar la ejecucin de los mandatos que deriven de las Reuniones de Presidentes, Consejos de Ministros v Comit Ejecutivo; Gestionar y suscribir, previa aprobacin del Consejo de Ministros competente, instrumentos internacionales enmarcados en el mbito de sus competencias de conformidad a los principios y propsitos del presente Instrumento; Gestionar ante Estados, grupos de Estados, organismos y otros entes internacionales, la cooperacin financiera y tcnica necesaria para el buen funcionamiento del SICA y el logro de los objetivos centroamericanos, y en tal sentido, suscribir contratos, convenios y aceptar donaciones y otros aportes extraordinarios; Formular su programa de labores, elaborar su informe anual de actividades y el proyecto de presupuesto, los cuales presentar al Comit Ejecutivo. Velar por el cumplimiento de las disposiciones de este Protocolo y de sus instrumentos derivados y complementarios y por la ejecucin eficaz de las decisiones de las Reuniones de Presidentes y del Consejo de Ministros, por todos los organismos e instituciones de integracin. A este efecto, el Secretario General se podr reunir con dichos organismos e instituciones, cuando lo estime oportuno o por indicacin del Comit Ejecutivo; Gestionar ante los Estados Miembros el efectivo aporte correspondiente al Presupuesto Ordinario y los extraordinarios si los hubiere; Llamar la atencin de los rganos del Sistema sobre cualquier situacin que, a su juicio, pueda afectar el cumplimiento de los propsitos o de los principios del Sistema o amenazar su ordenamiento institucional; entre otras

Secretara General del SICA

Fuente: Elaboracin propia a partir del Protocolo de Tegucigalpa, el Tratado Constitutivo del Parlamento Centroamericano, el Convenio de Estatuto de La Corte Centroamericana de Justicia, CFR (2010), SICA (2009b, 2009c, 2009d) Nota: (1) En esta oportunidad, se profundiz en este consejo porque el Protocolo de Tegucigalpa le asigna ms atribuciones concretas. Tambin, existen los Consejos de Ministros de Integracin Econmica, de Turismo, de Educacin, de Salud, de la Mujer Centroamericana, entre otras. De manera genrica, los Consejos de Ministros son los encargados de asegurar la ejecucin eficiente de las decisiones adoptadas por la Reunin de Presidentes en lo que concierne a su ramo y preparar los temas que pueden ser objeto de una reunin (SICA, 2009: 12)

A partir del cuadro anterior, es posible deducir la siguiente distribucin de funciones: I. El Parlamento Centroamericano tiene rasgos superficiales de una funcin legislativa de manera muy particular, porque si bien propone proyectos de normas, pero no produce leyes de carcter vinculante dentro del sistema, adems es relegado a foro de anlisis y discusin sobre temas regionales.
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II. La Reunin de Presidentes atiende funciones ejecutivas y legislativas porque adems de dirigir la poltica regional y elegir a funcionarios regionales, aprueba reformas a normas regionales de alto rango; III. La Corte Centroamericana de Justicia se encarga netamente de la funcin jurisdiccional porque atiende controversias sobre la interpretacin de las normativas regionales; IV. El Comit Fiscalizador Regional cumple con la funcin legislativa de control hacia aquellas entidades que cumplen una funcin ejecutiva, debido a que fiscaliza el uso de los recursos. V. El Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores atiende funciones ejecutivas y legislativas porque ejecuta decisiones tomadas por los presidentes y adems aprueba el presupuesto; VI. El Comit Ejecutivo desempea funciones ejecutivas y legislativas porque establece las polticas sectoriales y propone el presupuesto, pero adems aprueba los reglamentos e instrumentos elaboradas por las diferentes secretarias sectoriales e instituciones especializadas; y VII. La Secretara General del SICA desempea funciones primordialmente ejecutivas. Esta distribucin de funciones muestra que al menos tres entidades del SICA ejercen ms de una funcin, la Reunin de Presidentes, el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores y el Comit Ejecutivo. Lo anterior, adems que muestra concentracin de funciones, da cuenta de su posible capacidad de veto en la toma de decisiones al interior del sistema. Esto se debe a que al emplear estas dos funciones (ejecutiva y legislativa), las competencias de cualquiera de estas entidades complementa el trabajo de las otras. En caso de no estar de acuerdo con una determinada decisin a nivel interno de cada rgano, puede negarse a brindar apoyo, obstaculizando as la toma e implementacin de la misma (Tsebelis, 2006: 27). Entonces, estas tres entidades son actores con una clara capacidad de veto en el sistema. A la vez, revela que el Parlamento Centroamericano posee una dbil (por no decir inexistente) funcin legislativa, ya que no participa en la aprobacin del presupuesto y normas del sistema. El SICA se ha preocupado por introducir instancias que le permitan fortalecer los mecanismos de rendicin de cuentas horizontal, muestra de ello es el Consejo Fiscalizador Regional. Retomando el tema de la concentracin de funciones, existen dos poderes que la Reunin de Presidentes como el Consejo de Ministros disponen y les vuelve importantes para el desenvolvimiento del SICA: el poder de decisin y el poder normativo (Salazar en Caldentey y Romero, 2010: 301-302). El primero lo de104

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limita claramente el Protocolo de Tegucigalpa, es una competencia funcional con efectos jurdicos de sus decisiones. El segundo se refleja en los acuerdos, reglamentos entre otros, como una caracterstica de supranacionalidad en la medida que signifiquen obligatoriedad y efectivo cumplimiento a las instancias o sujetos que van dirigidas. Ante esto es importante reflexionar sobre la distribucin del poder a nivel del SICA bajo un esquema que facilite los contrapesos institucionales y no recluir en dos rganos labores ejecutivas y legislativas, porque ello nos trae a la discusin la tarea democrtica que debe representarse en la forma en que se gobierna un sistema. Es meritorio subrayar la importancia que para un rgimen de la integracin tendra una distribucin equilibrada del poder, por lo tanto retomamos la reflexin de Miranda -como elemento final de esta dimensin- como una idea que somete a la discusin esa necesidad de profundizar en la distribucin de funciones, sus alcances, interacciones y las maneras de eleccin de los funcionarios en las instituciones que conformaran un gobierno centroamericano: Distribuir funcionalmente el poder lleva despus a pensar en cmo se relacionar un ejecutivo y un legislativo centroamericano, qu forma de gobierno se adoptar y, por supuesto, de qu manera se elegirn democrticamente Siguiendo a Lijphart y la democracia consensual, importar sobre todo el equilibrio entre ejecutivo y legislativo El equilibrio puede garantizarse mediante una importantsima funcin parlamentaria: el control poltico. El modelo consensual exigira un Parlamento Centroamericano (uno real, no el actual) que controle a un futuro Ejecutivo Centroamericano (Miranda, 2010: 14-15) 4.2. Proceso Esta dimensin considera que la poltica es una actividad, y como tal est sujeta a la prcticas desarrolladas por individuos o colectivos, actores que segn sus intercambios bajo un esquema de reglas determinadas intentan influir en el proceso poltico. En el caso del sistema de integracin centroamericana es importante preguntarse: Cules son esos actores polticos participantes? Sern nicamente los Estados? Existen de otro tipo? Y de ser as Los escenarios institucionales de la integracin les permiten participar? 4.2.1. Actores Se ha mencionado el rol protagonista que tienen los Estados dentro del SICA, las razones son obvias, ellos tienen la atribucin de crear los espacios polticosinstitucionales a nivel regional a travs de diferentes instrumentos jurdicos,
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adems as se mantendr en la medida que los rganos del SICA se conforman con representantes oficiales de cada Estado y no sean plenamente comunitarios, algo que ya ha descrito Caldentey: La integracin centroamericana se sita a medio camino entre lo intergubernamental y lo comunitariosin embargo contina y reiteradamente enfrentada y relegada por la realidad de un proceso intergubernamental entre socios no dispuestos a compartir competencias (Caldentey en Caldentey y Romero, 2010: 224-225) Pero, tambin, dentro de los Estados estn quienes los dirigen y representan, los gobernantes llevan a cabo lneas de accin segn los intereses que se gestan a nivel interno y a nivel centroamericano. En este punto se presenta la dinmica que tienen los gobiernos a nivel nacional respecto a la integracin regional, es parte de su agenda poltica? O tienen ms relevancia los asuntos domsticos? Aqu deben de considerarse qu entidades estn promoviendo acciones regionales y en qu reas, bajo qu circunstancias, etc. En esta dimensin, se pretenden remarcar algunas variables para futuras lneas de investigacin sobre los actores que se configuran dentro del SICA. Por lo tanto se describe una radiografa general de los agentes que en alguna u otra medida son o podran ser ms partcipes del proceso de integracin. Primero, debemos considerar a la ciudadana bajo la perspectiva de electores porque son stos quienes eligen a los presidentes de sus respectivos pases (quienes conforman la Reunin de Presidentes, el rgano supremo del SICA) y los diputados (existe una eleccin de diputados para el PARLACEN), si lo apreciamos bajo la lgica de la representatividad, stos funcionarios deben estar en la capacidad de considerar y tomar en cuenta los intereses de los diferentes grupos de ciudadanos que a travs del sufragio les eligen. Tal como se cit en la tercera parte sobre la descripcin analtica de las dimensiones, una actividad relacionada con la accin poltica es la participacin electoral, una manera de apreciarlo a nivel centroamericano, es a travs de la perspectiva comparada que nos permitir observar cul es la situacin existente en los diferentes pases que conforman el sistema. Por ejemplo respecto a la participacin en elecciones presidenciales en el periodo 1990-2007 a nivel centroamericano, se observan tendencias meritorias que Artiga Gonzlez (2008) resea de la siguiente manera: En trminos generales, tres pases (Costa Rica, Nicaragua y Panam) estn por arriba del 70 por ciento de participacin en las elecciones presidenciales. Guatemala es el pas con la ms baja participacin aunque pareciera ir recuperando terreno desde 1999. El Salvador y Honduras estn en una posicin intermedia. Ello nos permite interpretar a la luz de los datos que el cuadro 7 retrata que en pases como El Salvador y Guatemala la participacin electoral media es la menor de la regin, ello obliga a interrogarse sobre el porqu de esta situacin: se debe a la falta de representacin en las
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opciones partidistas vigentes?, o a la falta de credibilidad en el desempeo del ejecutivo y las instituciones en general? Si bien no responderemos a tales interrogantes en este texto, si podemos determinar como una futura lnea de ampliacin, los procesos electorales y la participacin ciudadana, siendo este un mecanismo inicial para el fortalecimiento democrtico, pensando en emular un gobierno regional dentro de los escenarios de la integracin posibles: qu acontecera con cargos centroamericanos de eleccin popular?; Las tendencias podran ser idnticas a las nacionales? Aunque esto es algo que no podemos determinar, s nos genera una reflexin sobre los mecanismos de fortalecimiento de la participacin a travs de las elecciones como una forma de obtener legitimidad poltica, ello obliga a que los funcionarios, polticos y partidos se involucren en mayor medida con los ciudadanos (y viceversa) retomando sus demandas y solventndolas, pero tambin generando un comportamiento de rendicin de cuentas donde si el funcionario cumple se le premia con la reeleccin (en el caso de los parlamentarios) si no cumple (una sancin de no reelegirse o castigar al partido por su desempeo). Cuadro 7. Participacin electoral presidencial en Centroamrica. 19902007 (sobre inscritos)
Pas Costa Rica Ao Electoral 1990 1994 1998 2002 2006 1994 1999 2004 1999 2003 2007 1993 1997 2001 2005 1990 1996 2001 2006 1994 1999 2004 Participacin sobre inscritos (%) 81.8 81.1 70.0 60.2 65.1 53.6 38.6 69.4 40.4 57.9 60.5 65.0 71.8 66.3 55.1 86.2 76.4 90.3 66.8 73.7 76.2 76.9 Participacin electoral media 71.6

El Salvador Guatemala Honduras

53.9 52.9 64.6

Nicaragua

79.9

Panam

75.6

Fuente: Artiga Gonzlez (2008)

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Tambin la participacin de grupos sociales claves como la representacin de mujeres en instancias polticas, como el parlamento y en el gobierno, con ello se puede constatar cul ha sido la evolucin en el acceso de este grupo que abarca a diferentes categoras sociales (jvenes, indgenas, empleadas, profesionales) y adems con un peso demogrfico-econmico importante para el desarrollo de sus sociedades, estn representadas en el escenario parlamentario y gubernamental, lugares donde se debate y decide para la comunidad poltica? Datos presentados en el informe La Democracia en Amrica Latina del PNUD en 2004 muestran para la regin diferencias en el periodo 19902003 donde Costa Rica tiene el promedio ms alto de participacin de mujeres parlamentarias (20.2%), le sigue Nicaragua (15.6%) y El Salvador (11.4%) en el intermedio; pero con mayor rezago est Panam (9.1%), Guatemala (7.4%) y Honduras (7.3%). Considerando el caso de las mujeres que ejercen como ministras dentro de gabinetes del ejecutivo en los respectivos pases centroamericanos, el PNUD brinda cifras para el ao 2008: El Salvador es el pas con el mayor porcentaje en aquel momento (38.9%), le segua Nicaragua (33.3%) y Costa Rica (29.4%). Con indicadores ms bajos estaban Panam (23.1%) y Honduras (14.3%), siendo Guatemala el pas de menor representacin de mujeres como ministras (6.7%). Esto nos hace considerar la necesidad de ampliar los espacios en el mbito gubernamental y ello permite plantear la idea de cuntas mujeres tienen participacin como ministras dentro de los rganos del SICA, como diputadas en el PARLACEN, como magistradas en la Corte Centroamericana de Justicia o siendo parte de otros rganos. Sobre los actores colectivos que se desenvuelven en la dinmica poltica, tal como se ha mencionado existen tres tipos: partidos polticos, grupos de presin y movimientos sociales. Con respecto al primer tipo, si bien en Centroamrica no existen partidos polticos regionales, el simple hecho de que la Reunin de Presidentes y el Consejo de Ministros sean uno de los principales rganos del sistema, vuelve a los partidos polticos actores polticos indirectos en el mismo. Esto se debe a que los miembros de estos rganos regionales reflejan la cara de los partidos polticos como organizaciones en el gobierno (Alcntara y Freidenberg, 2001: 7). Si bien, el presidente y los ministros son funcionarios pblicos, sus decisiones en alguna medida se ven influenciadas, por la agenda de trabajo del partido que los llev al gobierno, en este sentido para ampliar el anlisis se requiere observar la plataforma sobre el tema centroamericano que las dirigencias de los respectivos partidos tanto en el ejecutivo como en el parlamento nacional tienen al respecto, cules son sus estrategias y principales propuestas de ac108

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ciones polticas en materia de reforzamiento al SICA, si la agenda de temas se encuentra estandarizada o al contrario es propensa a la dispersin de asuntos. Para ello se propone como una futura lnea investigacin el conocimiento de la plataforma poltica o las apreciaciones que tienen los dirigentes partidistas de los diferentes pases centroamericanos sobre el proceso de integracin; es necesario preocuparse (a nivel acadmico) un poco ms por lo que piensan las cpulas de los partidos y cmo stos incorporan los temas de la integracin centroamericana en sus prioridades programticas. Adems existen otros indicadores que resultaran importantes precisar, por ejemplo si los partidos cuentan dentro de su estructura organizativa con una direccin dedicada a establecer vnculos polticos y comunicativos con instancias del SICA, si mantienen enlaces con funcionarios del sistema como el Secretario General o miembros del Comit Ejecutivo; si se remiten propuestas o iniciativas polticas al PARLACEN, si desarrolla cabildeo para que el presidente lleve una propuesta sobre un tema en particular ante la Reunin de Presidentes. En el Parlamento Centroamericano, los partidos polticos de los diferentes pases de la regin (Exceptuando a Costa Rica que no participa y Panam que solicit su retir) tienen actividad en dicho foro, que actualmente cuenta con 116 diputados 46 repartidos en diferentes comisiones. Aunque como ya se ha mencionado el PARLACEN no cuenta con una funcin legislativa de peso que pueda ejercer control poltico sobre la Reunin de Presidentes, tampoco puede promover iniciativas legislativas de carcter vinculante, por lo tanto sus actividades se ven disminuidas a la promocin y anlisis de temas regionales. En este sentido, otra dinmica que sera importante profundizar sobre los partidos polticos (dentro del PARLACEN) como actores colectivos en el esquema de la integracin, es la lgica de alianzas dentro de la institucin, porque como es conocido se conforman grupos parlamentarios a razn de afinidades poltico-ideolgicas y de ello aunque su peso no es fuerte a nivel del SICA, se genera la reflexin respecto a la posibilidad de los vnculos con partidos de otros pases para generar lazos de cooperacin, traslado de informacin y asuntos que son importantes a nivel de relaciones bilaterales o de promocin de los partidos en su esfera nacional.

46 Se debe considerar el caso de Panam quin en noviembre del ao 2010 hizo efectivo su retiro de la entidad, aunque se debe mencionar que actualmente en el sitio oficial del Parlamento todava aparecen contabilizados 14 de sus diputados. Para ampliar ver sitio oficial: http://www.parlacen.org.gt/ De no considerarse la cantidad de diputados panameos, entonces la cifra sera 102 parlamentarios de los Miembros Permanentes.

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Cuadro 8. Grupos parlamentarios dentro del PARLACEN (2010)


Nombre del grupo parlamentario Alianza Democrtica Izquierda Convergencia Democrtica Integracin Democrtica Centro Democrtico
Fuente: Elaboracin propia con informacin del sitio oficial del PARLACEN (2010)

Cantidad 25 30 ND 20 13

Otro de los actores colectivos que deben tratarse en futuras investigaciones dentro del sistema de integracin son los grupos de presin. Estos grupos, si bien pueden tener origen nacional, segn sus prioridades, stos podran llegar a movilizarse para influir no solo en el gobierno de su pas, sino que podran desplazarse ante el organismo tomador de decisiones polticas de la regin (en este caso la reunin de presidentes) en relacin a una decisin o accin actual o potencial que podra afectar sus intereses particulares. Valls les define como organizaciones o colectivos de personas que buscan influir en el proceso de toma de decisionespara intentar moldear la formulacin de polticas pblicas y condicionar su implementacin (Valls 2006:297). Estos grupos de presin, han sido categorizados en cinco tipos, segn Von Beyme en Jerez (1997), en cada categora es importante remarcar el tipo de inters que cada organizacin promueve: I. Organizaciones de empresarios e inversores: son los grupos de presin que ejercen mayor influencia en el rea econmico de las polticas pblicas. Adems de presentarles sus demandas a las entidades gubernamentales stos participan activamente en negociaciones sobre temas salariales, comerciales y laborales, suelen organizarse en patronales, cmaras de comercio, gremiales o asociaciones que poseen una diversidad de recursos (organizacionales, materiales, logsticos, comunicacionales) para proponer y presionar a la administracin pblica cuando sea necesario. II. Sindicatos: agrupaciones que promueven los intereses de los trabajadores en materia de derechos laborales, los salarios y contrataciones ante el gobierno y el sector empresarial. Entre los mtodos que utilizan estas agrupaciones se citan las amenazas, marchas y hasta huelgas para ejercer presin a las instancias decisoras sobre una demanda o inters que el sindicato solicita negociar. III. Grupos profesionales y corporativos de la clase media: stos son conformadas por trabajadores independientes como ganaderos y agricultores; tambin se suman los profesionales como abogados, mdicos, ingenieros,
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socilogos, politlogos, periodistas etc. Surgen cuerpos corporativos llamados colegios de profesionales que pueden ser influyentes a travs de sus investigaciones (recurso de conocimiento) donde plantean sus posicionamientos y adems del uso de la persuasin y los vnculos profesionales que podran ejercer ante las instituciones pblicas en circunstancias que les ataen. IV. Grupos de promocin y asociaciones cvicas de iniciativa privada: aqu se encuentran las iglesias que a nivel histrico en Latinoamrica han ejercido un papel protagnico como actor poltico ante gobernantes en temas que pueden resultarles sensibles: aborto, eutanasia, matrimonios entre personas del mismo sexo, educacin, relaciones iglesia-estado. Tambin estn los grupos ecologistas que propugnan intereses sociales en materia de polticas medioambientales; actualmente se encuentra en discusin el hecho de involucrar a los conocidos think tanks en esta categora porque usualmente estos tienen una proyeccin meditica, convocan a otros actores polticos, elaboran propuestas tcnicas y sobretodo pueden ser la mano operativa de lites econmicas para incidir en las decisiones gubernamentales. V. Asociaciones polticas: se refiere a grupos de presin surgidos en la misma instancia gubernamental, stos pretenden persuadir a las instancias con el mayor ejercicio y distribucin del poder para que sus decisiones les favorezcan a su imagen o a sus ciudadanos dentro de stos se incluyen empresas pblicas, academias, organismo semiestatales, las gobernaciones, las municipalidades y hasta instituciones de carcter regional e internacional. En el caso centroamericano, existe una gama de grupos de presin, ya que los mismos pueden operar desde las esferas nacionales o regionales. Adems pueden surgir grupos de presin de corte empresarial, sindical o profesional como resultado de diferentes esfuerzos asociativos entre grupos nacionales homlogos. Algunos ejemplos de estos grupos son las 27 organizaciones pertenecientes al Comit Consultivo del SICA, las cuales se exponen en el cuadro 9.

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Cuadro 9. Algunos grupos de presin centroamericanos


Sector Organizaciones de productores y de servicios Organizaciones Asociacin de Organizaciones de productores Agrcolas Centroamericanos para la Cooperacin y el Desarrollo (ASOCODE), Confederacin de Cooperativas del Caribe y Centroamrica (CCC-CA). Asociacin Latinoamericana de Pequeos Caficultores Frente Solidario, Asociacin Coordinadora Indgena Campesina de Agroforesteria Comunitaria (ACICAFOC), Unin de Pequeos y medianos Productores de Caf de Mxico, Centroamrica y el Caribe (UPROCAFE), Confederacin de Pescadores Artesanales de Centroamrica (CONFEPESCA), Cmara Centroamericana y del Caribe de la Micro, Mediana y Pequea Empresa (CC-MIPYME) Confederacin Centroamrica de Trabajadores (CCT), Consejo Centroamericano de Trabajadores de la Educacin y la Cultura (CONCATEC), Coordinadora Centroamericana de Trabajadores (COCENTRA), Coordinadora Sindical de Amrica Central y el Caribe (CSACC) Consejo Superior Universitario de Centroamrica (CSUCA), Asociacin de Universidades Privadas de Centroamrica y Panam (AUPRICA), Confederacin de Entidades Profesionales Universitarias de Centroamrica (CEPUCA) Consejo Indgena de Centroamrica (CICA), Fundacin para la Defensa de los Derechos Humanos en Centroamrica (FUNDEHUCA), Foro de Mujeres para la Integracin Centroamericana (FMIC), Organizacin Negra Centroamericana (ONECA), Federacin Red Pro Ayuda a Discapacitados (FEREPRODIS) Federacin de Municipios del Istmo Centroamericano (FEMICA) Federacin de Cmaras de Asociaciones Industriales Centroamericanas (FECAICA), Federacin de Entidades Privadas de Centroamrica y el Caribe (FEDEPRICAP), Federacin de Cmaras y Asociaciones de Exportadores de Centroamrica y el Caribe (FECAEXA), Federacin de Cmaras de Turismo (FEDECATUR), Federacin Centroamericana de Transporte (FECATRANS), Federacin Centroamericana, Panam y el Caribe de Puestos de Bolsa (FECABOLSA) y la Federacin de Cmaras de Comercio (FECAMCO)

Organizaciones del sector laboral

Organizaciones del sector acadmico

Organizaciones de grupos poblacionales Organizaciones del sector descentralizado

Cmaras empresariales

Fuente: SICA (2009:17)

En el cuadro anterior se observan algunos ejemplos de grupos de presin de corte regional segn la clasificacin de Von Beyme: a nivel empresarial con subdivisiones en productores y en cmaras o gremiales; a nivel sindical con las organizaciones del sector laboral; y las asociaciones polticas como el caso de la Federacin de Municipios del Istmo Centroamericano, debido a que est
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conformada por alcaldes y concejales que son miembros de diferentes gobiernos municipales de la regin. Adems de esta clasificacin regional sobre los grupos pertenecientes al Comit Consultivo del SICA, resulta necesario indagar sobre los modos de actuacin que ejercen dichos actores para promover sus demandas a nivel de los rganos decisorios en el sistema. Para ello se propone en investigaciones ms especializadas desarrollar un estudio de organizaciones regionales aplicndoseles una matriz que constate con informacin recopilada por investigacin documental o empleando tcnicas como entrevistas a profundidad las caractersticas bsicas como grupos de presin en un caso de anlisis, segn lo muestra a continuacin el cuadro 10. Cuadro 10. Variables bsicas para el estudio de los grupos de presin dentro del SICA
Dimensiones Elementos constitutivos Organizacin Membresa Capacidad Financiera Estatus Modos de actuacin Persuasin Amenazas Lobby Accin directa Escenario Regional: Reunin de Presidentes Escenario Regional: Consejo de Ministros Escenarios de accin Escenario Regional: Comit Ejecutivo o Secretaria General Escenario Regional: PARLACEN Escenario Regional: Corte Centroamericana de Justicia Escenario Nacional: Gobiernos de los pases miembros u otros actores no institucionales: medios de comunicacin, empresarios, organizaciones sociales, sindicatos, etc.
Fuente: Elaboracin propia con adaptacin del trabajo de Cornejo (2010)

Variables

Adems de las agrupaciones ya mencionadas, es importante destacar el rol de los cooperantes internacionales del SICA como grupos de presin, puesto que por medio de la asignacin de recursos, pretenden influir en la formulacin, implementacin y evaluacin de las polticas regionales. En 2008, estos actores le concedieron 200 millones de dlares en concepto de cooperacin regional (SICA 2009: 27). Algunos de los cooperantes ms importantes para el SICA son la Unin Europea, la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional
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para el Desarrollo (AECID), el Gobierno de Taiwn, el Gobierno de Japn, el Gobierno de Austria, Gobierno de Finlandia, Gobierno de Italia, la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID, por sus siglas en ingls), la Cooperacin Tcnica Alemana (GTZ por sus siglas en alemn), el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial. Tales gobiernos, a travs de sus agencias oficiales se convierten en patrocinadores de procesos econmicos-comerciales o de proyectos de desarrollo para el sistema de integracin centroamericana, Caldentey menciona al respecto: Sin duda, el actor de la cooperacin internacional ms volcado en la integracin regional ha sido la Unin Europea. La cooperacin con Centroamrica tiene antiguos y profundos antecedentes alrededor del proceso de San Jos. Su protagonismo en estos prximos aos va a ser muy destacado por causa de las negociaciones del Acuerdo de Asociacin (Caldentey, 2010: 249). Tambin menciona el caso del papel de Espaa que de manera particular, se convierte en un donante de peso en la cooperacin regional a travs de la creacin de un Fondo Espaa-SICA como un instrumento financiero que brinda aportes segn ciertas lneas de trabajo mutuo. Este fenmeno, obliga a que en una futura investigacin especializada se clasifiquen las reas de accin segn agente cooperante para determinas cules son las polticas que pueden tener mayor impulso debido a los recursos financieros y humanos con los que cuenta para echarlo a andar, adems de observar los mecanismos de presin que ejercen para que se ejecuten las polticas diseadas a nivel institucional. Sin duda, la cooperacin internacional es indispensable. Su financiacin sostiene buena parte de la actividad de las instituciones del sistema. La ausencia de mecanismos automticos y suficientes de financiacin compromete el desarrollo de su actividad y refleja un grado de compromiso limitado por parte de los pasesLas distintas cooperaciones son sustentos esencial de las acciones de buena parte de las instituciones del proceso, pero contribuyen tambin a la excesiva expansin de la agenda regional, a distraer a Estados e instituciones del seguimiento de sus prioridades y a debilitar a las instituciones forzando sus procedimientos y capacidades (Op Cit: 252) Tampoco se puede pasar por el alto el caso de grupos de presin que no necesariamente se involucran bajo las disposiciones del SICA, es decir aquellos grupos de poder econmico que van construyendo lo que Segovia denomin como la integracin real. Bajo esa lgica el autor menciona a grandes grupos econmico-empresariales de la regin como promotores de la integracin real, es decir, aquellos que utilizan nuevas estrategias empresariales para
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la ampliacin y fortalecimiento de las operaciones comerciales y financieras regionales; se trata de grupos econmicos centroamericanos y de empresas multinacionales que operan en el istmo en sectores financieros, comercio y comunicaciones (ECA, 2006: 526). Estos grupos pretenden influir en la definicin de polticas pblica nacionales, pero de ser necesario se movilizarn en el escenario regional utilizando desde contactos directos para persuadirles por medio de propuestas tcnicas o iniciativas formales, hasta mecanismos informales y recursos financieros. Segovia adems plantea sus valoraciones favorables y no favorables respecto a la influencia de los grupos de poder econmicos en la integracin centroamericana: Entre los aspectos positivos de esa influencia est su contribucin a aumentar la competitividad regional, mediante la aplicacin de procesos de produccin y distribucin ms eficientes y mediante tcnicas administrativas y gerenciales modernas, lo cual es muy importante para aquellos grupos con alianzas internacionales Pero entre los aspectos negativos est su incidencia en la desigualdad regional y nacional, ya que la integracin empresarial, impulsada por los grupos con poder econmico, est produciendo una concentracin mayor de la riqueza y del poder poltico (Op cit: 557). Segovia, en un monogrfico publicado en la Revista Estudios Centroamericanos (ECA) en el ao 2006 derivado de su libro, enlista a principales grupos econmicos con operaciones regionales e internacionales que desarrollan alianzas entre ellos en reas de mutuo inters, pero se genera una fuerte competicin en actividades como los proyectos inmobiliarios y los servicios financieros; como un dato curioso en los anexos enlista los propietarios de medios de comunicacin centroamericanos, ese dato trae a colacin otra lnea de trabajo que se mantiene inexplorada: el rol de los medios de comunicacin en el proceso de integracin, donde se puede observar su estructura organizativa como un rasgo importante a nivel corporativo, pero tambin su labor como actor poltico al presentar personas o instituciones, dar un tratamiento a notas o tener un posicionamiento editorial respecto al sistema de integracin. Ahora, con el tercer tipo de actor colectivo, los movimientos sociales, stos son actores conformados a partir de una variedad de ncleos, conectados entre s mediante una articulacin relativamente dbil, descentralizada y poco o nada jerrquica (Valls, 2006: 353). Segn Tarrow (2004: 180) estos actores suelen incidir en el sistema por medio de la manifestacin organizada, la accin directa disruptiva y la movilizacin contra los actores institucionales. Pero tambin se puede someter a la discusin el hecho que as como pueden tener un enfrentamiento con las autoridades, como parte de su repertorio, las
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circunstancias tambin les hacen considerar aplicar estrategias ms convencionales para ejercer incidencia poltica en tomadores de decisiones sobre temas de corte transversal a nivel centroamericano como el caso de los derechos humanos de migrantes, problemticas medio-ambientales o an en asuntos sociales o relativos a acuerdos de libre comercio, utilizando la conformacin de una red que les permita conectarse con diferentes ncleos regionales para organizar una accin colectiva. Algunos ejemplos de movimientos sociales centroamericanos son la Va campesina, la Alianza Social Continental Centroamrica, Centroamrica por el Dilogo, Campaa Centroamericana Agua fuera del Acuerdo de Asociacin, Plataforma Sindical Comn Centroamericana, quienes manifestaron su oposicin a la suscripcin del Acuerdo de Asociacin entre la Unin Europea y Centroamrica, en 2009. Otro ejemplo de inters mencionarlo en este apartado, resultan ser dos casos de organizaciones de la sociedad civil: Foro de Mujeres para la Integracin Centroamericana (FMICA) y la Iniciativa Mesoamericana de Comercio, Integracin y Desarrollo Sostenible (Iniciativa CID), en el trabajo realizado por Snchez et al (2010) se nos facilita la descripcin del perfil de stas, as como su caracterizacin bsica. Entre algunos de los hallazgos importantes a resaltar se encuentran que: Ambas organizaciones han desarrollado agendas propias sobre la integracin que entraan un componente econmico (referida al Tratado de Libre Comercio de Centroamrica con Estados Unidos y el Acuerdo de Asociacin entre la Unin Europea y Centroamrica), pero tambin una dimensin social referida al medio ambiente, derechos laborales, propiedad intelectual, perspectiva de gnero, entre otros. La definicin de estas agendas responde a la promocin de una visin integral del proceso de integracin centroamericana, que no se reduce a lo econmico. (Snchez et al, 2010: 57) Las propuestas de los actores en estudio, han tenido una recepcin limitada por los tomadores de decisin del sistema de integracin centroamericana. Eso obedece al carcter consultivo asignado a la participacin de la sociedad civil en el protocolo de Tegucigalpa. Adems, se explica por el prevaleciente modelo intergubernamental, la falta de normativas que definan los mecanismos de interaccin entre las distintas instancias del sistema, la mayor capacidad de incidencia y cabildeo de las cpulas empresariales en comparacin con la de las organizaciones de sociedad civil que tienen un alto grado de heterogeneidad y conflictividad (Op cit: 57) Como un asunto de relieve en el caso de ambas organizaciones, queda la posibilidad de abordar en prximas investigaciones si su tipologa responde como
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movimientos sociales con un carcter de organizacin mayor o si definirles como grupos de presin regionales, estas sern hiptesis para indagarse, pero los hallazgos y datos que la investigacin de Snchez y su equipo presentan son oportunos para una apreciacin acadmica de este tipo de acciones colectivas. 4.2.2. Cultura poltica El otro componente inmerso en la dimensin proceso es la medicin de la cultura poltica de la integracin centroamericana. Con esta se pretenden observar qu actitudes tienen las personas de los diferentes pases hacia objetos polticos como las instituciones del sistema, sus acciones, sus lderes y los resultados. Tericamente existen tres categoras de actitudes polticas (Valls, 2006: 259): Actitudes cognitivas: incluyen lo que el ciudadanos conoce de primera mano y lo que cree, respecto de un objeto poltico: una situacin, una institucin, un personaje, un smbolo, etc. Actitudes afectivas: que estn en la raz de las reacciones emocionales ante aquellos objetos y hacen sentir, afecto, rechazo o indiferencia ante determinada idea, emblema o persona Actitudes valorativas: que predisponen para emitir un juicio de valor sobre el objeto: conviene o no conviene, es positivo o es negativo, aprueba o desaprueba. La tcnica, por excelencia empleada para medir estas actitudes es la encuesta, porque a travs de ella se le consulta a la ciudadana lo que sabe, siente y evala de un determinado objeto poltico o asuntos que acontecen en su sociedad: democracia, instituciones, gestin pblica, partidos polticos. Los indicadores constituyen los datos obtenidos tras el procesamiento o cruce de cada una de las variables sometidas a medicin estadstica: el porcentaje de las personas que aprueban la gestin presidencial, el nmero de individuos encuestados que rechazaban una ley aprobada en el parlamento, etc. Asimismo de la muestra sometida al cuestionario, se pueden inferir datos segn segmentos de personas: por estrato social, educacin, sexo, ubicacin geogrfica, edad, religin, entre otros. En el caso que nos corresponde sobre la cultura poltica de la integracin centroamericana, se debe adelantar la ausencia de estudios actuales que se dediquen a medir especficamente las actitudes o pautas de orientacin de los centroamericanos respecto a la integracin en general y al SICA en particular. Una aproximacin desde una metodologa cuantitativa de poltica comparada son los esfuerzos realizados por el Proyecto de Opinin Pblica Latinoamericana
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de la Universidad de Vanderbilt, que desde el ao 2004 tienen el Barmetro de las Amricas iniciando con 11 pases y actualmente son 26 pases donde se realizan las encuestas para la medicin de la democracia, seguridad ciudadana, apoyos institucionales, entre otros temas. Por lo tanto, como una mera propuesta para el estudio de la cultura poltica de la integracin existen algunas variables que de las investigaciones del Proyecto de Opinin Pblica Latinoamericana se pueden retomar como insumos res pecto al apoyo hacia los sistemas polticos y respecto a la inseguridad, corrup cin, economa, confianza en las instituciones como elementos aproximados o referencias nada ms para apreciarlos como temas importantes por las instituciones del SICA si se pretende obtener apoyos ciudadanos a la estructura, acciones y decisiones provenientes del sistema. Sobre el apoyo al sistema poltico los pases de la regin muestran cifras consi derables para el anlisis, segn se nota en el siguiente grfico. Grfico 1. Apoyo al sistema poltico en Centroamrica 2008 y 2010 (en porcentajes)

Fuente: Elaboracin propia con informacin del Barmetro de las Amricas 2010

El ndice de apoyo al sistema poltico, se compone de las variables (Proyecto de Opinin Pblica, 2010: 39) Credibilidad en los tribunales de justicia Respeto a las instituciones polticas Credibilidad que los derechos bsicos del ciudadanos son protegidos por el sistema Orgullo de vivir bajo el sistema poltico en el que vive Hasta qu punto se debe brindar apoyo al sistema poltico El grfico 1 lanza ciertos datos bsicos para la reflexin: Guatemala es el pas con menor apoyo al sistema poltico con un 49.6% para el ao 2010 y Costa
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Rica es el mayor con un 63.2%. Nicaragua (51.7%) y El Salvador (58.7%) son de la mediana hacia abajo porque no llegan al 60%. A nivel comparado entre 2008 y 2010 los pases en trminos generales aumentaron su apoyo al sistema, en especial los casos de Panam y el de Honduras que resulta muy peculiar, debido al golpe de estado de 2009 se podra creer que la ciudadana tendra ndices de apoyo menores por las repercusiones institucionales del suceso ocurrido al presidente Manuel Zelaya. Para medir la legitimidad poltica de las instituciones, el proyecto utiliza cinco variables vinculadas a las actitudes afectivas, es decir que giran respecto a la confianza en las siguientes instancias: Gobierno Nacional, Sistema de Justicia, Corte Suprema de Justicia, Congreso Nacional y Partidos Polticos. Para el ao 2008 (se toma este ao de referencia porque todava no estaban los datos publicados de 2010 para Guatemala y Costa Rica) el pas que registr ms baja de legitimidad segn las personas encuestadas fue Nicaragua con un 38.5%, le sigue Honduras con 41.3%, Panam con 41.5%, Guatemala con 42.1%, El Salvador 43.4% y Costa Rica 45.4%. En trminos generales no deja de preocupar el hecho que ni la mitad de los cuestionados tienen confianza en las instituciones bsicas de un rgimen, esto nos permite interrogarnos esa misma percepcin existe en el caso de las instituciones de la integracin regional? si esa fuera la tendencia los respaldos no seran favorables. Grfico 2. Legitimidad poltica de las instituciones en Centroamrica 2008 (en porcentajes)

Fuente: Elaboracin propia con informacin del Barmetro de las Amricas 2008

Otro de los agentes que precisa un estudio detallado de sus actitudes polticas hacia la integracin lo constituyen las lites polticas tanto a nivel de cada pas miembro como de los funcionarios que conforman el SICA. Aqu a diferencia de una medicin hacia la ciudadana -donde se priman actitudes cognitivas y afectivas en especial-, con las lites polticas e institucionales del sistema
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se debe indagar en sus actitudes valorativas o evaluativas, es decir, el grado de aprobacin, rechazo, lo conveniente o inconveniente del proceso de integracin en la actualidad; donde se podran afinar temas como la distribucin de poderes, las atribuciones de los rganos del sistema, el operatividad y la posibilidad de reforma poltica-institucional del mismo. El listado de informantes clave se abre como un abanico de posibilidades considerando a: ministros, miembros del comit ejecutivo, secretario general, funcionarios que presiden secretarias sectoriales, asesores tcnicos, magistrados de la corte centroamericana y diputados del PARLACEN. Por lo tanto esta es un rea frtil para una investigacin si bien de mayor escala y complejidad pero con resultados sin precedentes que identifique segn las palabras de los involucrados las principales fortalezas y debilidades del sistema de integracin para trabajar al respecto. Un meritorio esfuerzo, en escala reducida, lo constituy la tesis de maestra en ciencia poltica de Claudia Samayoa, quien en 2003 se propuso estudiar la cultura poltica en torno a la integracin centroamericana bajo la perspectiva de los funcionarios salvadoreos en el PARLACEN, ella encuest a 21 personas (18 hombres y 3 mujeres) de los diferentes partidos polticos salvadoreos representados en dicho rgano, stos funcionarios tenan una edad promedio oscilante entre 41-50 aos. Algunos de los resultados dignos de mencin sobre la investigacin son los siguientes: El 52% de los encuestados conoca mucho del Protocolo de Tegucigalpa El 28.6% de los encuestados considera que la etapa poltica de la Integracin es alcanzable El 43% de los encuestados conoca mucho del Protocolo de Guatemala El 47.6% de los encuestados calific de regular la gestin del PARLACEN El 76.2% de los encuestados considera la representatividad como el principal xito del PARLACEN. El 71.4% de los encuestados considera la facultad vinculante como el principal obstculo de la entidad El 81% de los encuestados se considera muy en desacuerdo con la idea que sostiene que el PARLACEN debe desaparecer (Samayoa, 2003: Captulo 3)

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Nuevamente se resalta que este estudio constituye un insumo de aproximacin al conocimiento de las lites polticas salvadoreas respecto a una institucin dentro del sistema centroamericano, es claro que su muestra si bien no es representativa como podra emplearse en otros estudios ms especializados, pero considerndolo como un esfuerzo particular de abordar una temtica poco promovida en los programas de investigacin universitarios no pierde mrito tal esfuerzo nacional y abre la puerta a prximos trabajos no solo de tesis de estudiantes sino tambin de fundaciones interesadas en el tema a que enfoquen la mira en las orientaciones que funcionarios del SICA pueden tener del proceso de integracin, su comportamiento actual y perspectivas al futuro. Para finalizar con este componente de la cultura poltica de la integracin segn las lites polticas, existe un indicador que se observa en los estudios del proyecto de Elites Parlamentarias Iberoamericanas que desarrolla el Instituto Interuniversitario de la Universidad de Salamanca al encuestar a diputados y diputadas de diferentes pases respecto a variados temas polticos como: el rgimen poltico, elecciones, partidos polticos, desempeo gubernamental, etc. Pero dentro de todas las interrogantes formuladas se les hizo una a los parlamentarios salvadoreos de la legislatura 2006-2009 acerca de los tres temas ms importantes del programa del partido al cual pertenece, en ese listado aparece la integracin centroamericana como unos de esos tems. El resultado fue que el tema de la integracin tiene apenas un 2.5% de aceptacin como tercera opcin47, lo cual refleja que en el momento de la encuesta no se consideraban el tema como uno de los prioritarios en la agenda de accin partidista. En el caso de Costa Rica (legislatura 2006-2010), Honduras (legislatura 2006-2010) y Panam (legislatura 2004-2009) no se hizo esa pregunta o alguna relacionada con el asunto. Otro ejemplo, con la misma fuente, para el caso de Guatemala (legislatura 2004-2008) y de Nicaragua (legislatura 2001-2006) fue que se les pregunt: de los distintos foros internacionales de los que su pas es miembro cul es, en su opinin, el grado de inters de su pas, mucho, bastante, poco o ninguno en pertenecer a los mismos? Una de las opciones era el esquema de integracin subregional. Los resultados48 fueron para Guatemala un 65.2% mucho, 25.8% bastante, 9.0% poco y 0.0% ninguno; para Nicaragua un 62.4% mucho, 22.0% bastante, 15.7% poco y 0.0% ninguno. A simple vista podran ser cifras inte47 Para consultar dicha informacin, favor remitirse al enlace directo del informe: http://americo.usal.es/oir/elites/Eliteca/datosagregados/El_Salvador/MarginalesSalvadorIV.pdf 48 Para consultar dicha informacin, favor remitirse al enlace directo del informe de Guatemala: http:// americo.usal.es/oir/elites/Eliteca/datosagregados/Guatemala/MarginalesGuatemala3III.pdf y el de Nicaragua: http://americo.usal.es/oir/elites/Eliteca/datosagregados/Nicaragua/Marginales%20Nicaragua%20II.pdf

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resantes y quizs alentadoras, pero lamentablemente solo son una pequea muestra indirecta de la relevancia que tena el esquema de integracin para algunos diputados guatemaltecos y nicaragenses hace ms de dos aos, por lo tanto solo se muestra un dato que podra ser asumido en un cuestionario a futuro enfocado en el sistema de integracin regional como objeto de indagacin cientfica a futuro. 4.3. Resultado La ltima dimensin de anlisis propuesta se remite al componente de las polticas pblicas centroamericanas, no se pretende una ampliacin en varios casos concretos, porque para ello se requiere un despliegue metodolgico y documental que traspasa en este momento las posibilidades de este documento de corte exploratorio; ms bien a lo que se aspira es someter a reflexin ciertos rasgos caractersticos cuando se analizan las polticas pblicas retomando como un breve ejemplo el Plan de Apoyo a la Pesca en Centroamrica. 4.3.1. La poltica pblica y sus recursos Con esa idea, iniciamos con el intento de responder a una pregunta bsica (obvia para algunos): El sistema de integracin centroamericana produce decisiones / acciones vinculantes? la respuesta es afirmativa en la medida que existen planes y proyectos del SICA que son (han sido) ejecutados por secretaras o dependencias especializadas en diversos asuntos. Para conocer el proceso a travs del cual se formul un programa o se implement un proyecto, es importante abordarlos bajo el anlisis de polticas que la literatura especializada facilita al respecto. Insistimos en esa idea porque ms que una fijacin terica, se tratara de desmenuzar la poltica en sus elementos constitutivos como en sus fases de accin a nivel regional o a nivel de Estados miembros en particular. En primer lugar se debe hacer una aclaracin que a simple vista podra ser superficial o hasta obvia, pero es mejor realizarla que caer en confusiones o reduccionismos sobre el significado de una poltica pblica. En algunos discursos institucionales se suele sostener la idea de que una poltica pblica es sinnimo de un documento oficial, que si no existe un texto titulado poltica pblica de la integracin regional entonces no hay poltica. Ese detalle puede generar discursivamente la percepcin que se precisa de un documento presentando los componentes de las polticas para realizar automticamente acciones pblicas, cuando eso no necesariamente es as. Porque existe la posibilidad que la Reunin de Presidentes u otro rgano capacitado dentro del SICA otorga un fondo especial hacia un proyecto alimentario
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para las comunidades afectadas por una depresin tropical que da sus cultivos (por citar un ejemplo). Entonces ah vemos reflejada una decisin poltica haca un grupo en particular sin la necesidad de contar con un texto que indique tal accin como parte de un proceso calendarizado bajo ciertas metas. Con esto tampoco se quiere decir que no son importantes los diseos y planificaciones en documentos tcnicos sino que stos no son per se la poltica pblica. Ahora, con respecto a los recursos que se precisan para llevar a cabo una poltica, Joan Subirats siguiendo a otros especialistas enlista los siguientes: a) recursos jurdicos; b) recursos humanos; c) recursos econmicos; d) recursos informativos; e) recursos organizativos; f) recursos patrimoniales; g) recursos polticos; h) recurso de la fuerza; i) tiempo; j) recurso confianza (Subirats et al 2008: 73). Para este autor los recursos se encuentran repartidos de manera desigual entre los actores participantes en las diversas etapas del ciclo de una poltica pblica. Por ejemplo el recurso humano est en funcin de las capacidades de reclutamiento y de formacin que poseen los diversos actores, por lo tanto, para llevar a cabo una poltica se vuelve importante contar con personal capacitado, especializado y multidisciplinario segn el grado de especificacin que esta amerita dentro de las instituciones responsables. Otro recurso como el econmico se vuelve imperativo para que una poltica pueda ejecutarse sin carencias en salarios, locales, equipos de oficina e informticos o si necesitar el uso de maquinaria, infraestructura de mayor coste para materializar la decisin tomada. En este caso no est dems considerar, a nivel del SICA, el rol que juegan los cooperantes internacionales para el desarrollo de diversas polticas. Por mencionar un ejemplo se encuentra el Plan de Apoyo a la Pesca en Centroamrica49 (PAPCA) que tuvo como pas cooperante a Espaa quien aport la cantidad de $ 3, 365,608.53 (recurso econmico). Adems, cont con una unidad ejecutora: La Organizacin del Sector Pesquero y Acucola del Istmo Centroamericano (OSPESCA) incorporada al SICA en 1999 como una secretara tcnica. Asimismo contaba con unidades colaboradoras que tienen experticia en la materia, La Confederacin de Pescadores Artesanales de Centroamrica (CONFEPESCA) y El Centro Tecnolgico del Mar (CETMAR) es una Fundacin promovida por la Junta de Galicia que entre sus atribuciones se encuentran la cooperacin como estrategia de desarrollo de la

49 Para ver la ficha tcnica de dicho plan, consultar el siguiente enlace: http://www.sica.int/busqueda/ Proyectos.aspx?IDItem=34395&IDCat=23&IdEnt=47&Idm=1&IdmStyle=1

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pesca, participacin en proyectos innovadores y apoyo a empresas pesqueras (recurso humano y recurso informacin). El proyecto tuvo una duracin de casi dos aos (Abril 2008-Marzo 2010) y tuvo como respaldo, ciertos recursos jurdicos tales como: A) Memorndum de entendimiento sobre cooperacin pesquera y acuicultura entre el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentacin (MAPA) del Reino de Espaa y OSPESCA. B) Resolucin del Registro de Pesca Centroamericano. C) Resolucin de Manejo Conjunto de la Pesquera del Caribe. D) Reglamento OSP-O1-09 del Sistema Integrado del Registro Pesquero y Acucola Centroamericano (SIRPAC) y E) Reglamento OSP-02-09 para el Ordenamiento Regional de la Pesquera de la Langosta del Caribe. Segn el informe ejecutivo del PAPCA presentado en la XIII Reunin Ordinaria del Comit de Direccin de OPESCA a finales de junio de 2010, se obtuvieron como principales resultados segn sus cuatro ejes de intervencin los que aparecen en el cuadro 11. Cuadro 11. Ejemplo de una poltica sus ejes de accin y resultados: Plan de apoyo a la pesca en Centroamrica
EJE RESULTADO Eje 1: Desarrollo Normativo y Fortaleci- * Encuesta de personas dedicadas a la pesca armiento de las Instituciones a Nivel Regio- tesanal nal * Consolidacin de un grupo de trabajo para la armonizacin de normativas pesqueras * Estudio Macroeconmico sobre la aportacin del sector pesqueros a indicadores macroeconmicos *Fortalecimiento de la capacidad de gestin de OSPESCA Eje 2: Proteccin del medio ambiente y * Elaboracin de un mapa de investigacin apoyo a la investigacin sobre diversidad *Instalacin de un sistema de seguimiento satemarina lital * Apoyo y capacitacin de un grupo de trabajo de investigacin pesquera Eje 3. Formacin, Capacitacin y Organi- * Estudio y Gua de elaboracin didctica sobre las zacin del Sector posibilidades de organizacin del sector * Formacin de formadores * Formacin de pescadores artesanales * Creacin de espacios de transferencia horizontal entre personas trabajadoras del sector de la pesca

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EJE

RESULTADO

Eje 4: Impulso de la comercializacin, * Estudio sobre mercados de productos pesquepromocin y consumo ros (no se ejecut) * Formacin de personas involucradas en la cadena de comercializacin de los productores pesqueros * Estudios de centros de acopio de la regin
Fuente: Elaboracin propia segn el informe ejecutivo del OSPESCA (2010)

El cuadro anterior es una manera resumida de descomponer un plan en ejes de trabajo, estos a su vez tenan acciones concretas a realizar para que se obtuvieran los resultados formulados. Ello signific desde levantamiento de informacin econmica, capacitacin de personal, diseo y elaboracin de publicaciones, asistencia tcnica, desarrollo de una encuesta, entre otras acciones. 4.3.2. Actores involucrados Otra variable a tener en cuenta dentro del anlisis de las polticas, corresponde a identificar los actores involucrados, porque claramente para que una poltica se formule, decida, implemente y evale cuenta con el desenvolvimiento de agentes que ejercen un rol en especial y promueven un inters en particular. Subirats hace referencia al denominado tringulo de actores, es decir, quines estn involucrados en el proceso de una poltica pblica: las autoridades poltico-administrativas (actores pblicos), los grupos objetivo y los beneficiarios finales (actores privados) constituyen los tres polos de este tringulo (Subirats et al 2008: 65). En toda poltica pblica estos tres actores estn vinculados y tendrn diferentes representaciones segn sea el rea de especializacin de la misma (turismo, medioambiente, comercio, salud). Adems el resultado de la poltica generar cambios de atribuciones materiales y simblicas entre los actores donde algunos tendrn que pagar un costo, otorgndoles ventajas a otros que sern beneficiados sus intereses ante las decisiones y actos ejercidos por el actor pblico. El anlisis de las polticas pblicas como lo presenta Subirats pretende dar respuesta a las ya conocidas preguntas clsicas de la poltica formuladas por Laswell Quin consigue qu y cundo? (Op cit: 69). En casos de estudio de mayor profundidad se puede hacer un mapa de actores que van participando en la gestacin de una poltica pblica, no prevalecern los intereses de todos para ser satisfechos, algunos utilizarn tcnicas de presin como el cabildeo o la persuasin para que los tomadores de decisiones realicen actos favorables a sus demandas. Aunque debe hacerse la aclaracin que el juego suma cero
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no ser evidente en todas las polticas, segn sea el tipo y su proceso de evolu cin. Retomando nuevamente el ejemplo del PAPCA y aplicndole la lgica de los actores -segn los registros documentales- el tringulo de actores se puede expresar de la siguiente manera: Figura 5. Tringulo de actores involucrados en el Plan de apoyo a la Pesca en Centroamrica
Entidades Donantes: Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo AECID Direccin Xeral de Cooperacin Exterior Xunta de Galicia Autoridades poltico-administrativo: Organizacin del Sector Pesquero y Acucola del Istmo Centroamericano OSPESCA (Ejecutor) Entidades colaboradoras: CONFEPESCA Centro Tecnolgico del Mar (CETMAR)

Plan de Apoyo a la Pesca en Centroamrica (PAPCA)

Grupos Objetivos: Pescadores, comercializadores, personal de administraciones pesqueras de la regin.

Actores Privados (beneficiario): Confederacin Centroamericana de Pescadores Artesanales (CONFEPESCA)

Fuente: Elaboracin propia retomando esquema de Knoepfel en Subirats et al (2008) e informacin del OSPESCA (2010)

4.3.3. El ciclo de la poltica pblica

Otro variable que debe ser tratada para el estudio de las polticas pblicas

provenientes del sistema de integracin, es la aplicacin del ciclo de las polticas; claro est que en esta oportunidad aplicar el ciclo de las polticas a casos concretos sobrepasa los objetivos de este estudio porque implica recabar in formacin no solo documental y precisa, sino tambin a travs del trabajo de campo por medio de entrevistas con las personas que estuvieron involucradas en polticas puntuales. Por lo tanto en este apartado exponemos brevemente algunas ideas que podran tener utilidad al momento de tratar casos espec ficos en investigacin de mayor amplitud. Existe una disyuntiva al abordar bajo un perfil investigativo el policy cycle, te nemos una de dos posibilidades: especializarse en una fase del ciclo tiene la ventaja de abordarla con profundidad en un tema (s) o retomar estrictamente un caso de poltica y tratarlo bajo todas las fases del ciclo, esta sin duda es una tarea que precisa mayor trabajo pero que permitira tener resultados in teresantes de cmo fue evolucionando una poltica pblica centroamericana, qu tipo de intereses al inicio se promovieron para una accin poltica, cules

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fueron los actores institucionales y no institucionales que participaron, qu decisin se tom, se excluyeron propuestas?, mecanismos de implementacin y evaluacin. En el caso de optar por la especializacin de una fase del ciclo, en este estudio nos limitaremos a proponer a la formulacin de la poltica como la fase bsica para conocer la gnesis de una poltica: quines estuvieron involucrados, cmo se desempearon, en qu escenarios se movilizaron. Se entender por la fase de formulacin de polticas: Un conjunto de procesos en los que intervienen diversos actores, con sus respectivas propuestas, en diversas arenas y bajo determinadas reglas (formales e informales) (Departamento de Sociologa y Ciencias Polticas, 2009: 15) Un insumo acadmico acorde a esa lgica que retrata la fase de formulacin es la propuesta desarrollada en un documento de discusin del Departamento de Sociologa y Ciencias Poltica de la UCA, dicha propuesta retoma la idea de Aguilar Villanueva respecto a la hechura de las polticas y en concreto a las restricciones de una decisin por determinada poltica: No toda poltica es polticamente posible ni cuenta siempre con un alto grado de elegibilidad en un sistema poltico o en una circunstancia poltico-administrativa especfica. Las restricciones de una decisin van ms all de la escasez de los recursos pblicos, cosa que afortunadamente obliga a emprender clculos finos de asignacin racional y a estimar los beneficios y retornos en determinados periodos de tiempo. Incluyen tambin limitaciones constitucionales y reglamentarias, condicionamientos polticos provenientes de adversas correlaciones de fuerza o de reticencias e inercias administrativas (Aguillar Villanueva, 2000:62) De la idea de Aguilar Villanueva se pueden interpretar dimensiones claves para un estudio delimitado de la formulacin de una poltica: las propuestas que contienen elementos constitutivos (clculos de asignacin y estimacin de beneficios y retornos); las reglas (limitaciones constitucionales y reglamentarias); las estrategias derivadas de negociaciones entre diversos actores (condicionamientos polticos) (Departamento de Sociologa y Ciencias Polticas, 2009: 16). Bajo esa nocin, mas las investigaciones de Erviti y Leyva (1995) sobre la reforma sanitaria en Espaa que distinguen sus etapas y espacios de actuacin, se puede descomponer la fase de formulacin en cinco dimensiones y cada una de ellas tiene sus respectivos componentes: I. La dimensin espacial, es decir, las arenas o espacios donde se trata la poltica; pueden ser institucionales (los rganos del Estado), mediticos (me127

Situacin y perspectiva del proceso de integracin centroamericana

dios de comunicacin) e internacionales (donde se involucra el SICA a nivel regional como otras instancias interestatales) II. La dimensin propositiva; son los planes, programas o proyectos con sus respectivos contenidos que han sido diseados para someterse en un futuro a la toma de decisin. III. La dimensin estratgica que retrata a los actores (institucionales o no) sealando sus objetivos, modos de actuacin, percepciones de su desempeo. IV. La dimensin reguladora que especifica en el marco jurisdiccional el conjunto de normas que rigen el proceso de formulacin de la poltica pblica. V. La dimensin comunicativa; dentro de esta se consideran un anlisis de los argumentos planteados por los distintos actores y el marketing correspondiente para presentarlos (Op cit: 17). La figura 6 representa la propuesta segn dimensiones-componentes de la etapa de formulacin de la poltica pblica. Figura 6. Dimensiones y componentes para el anlisis de la formulacin de polticas pblicas
Dimensiones Espacial Componentes Ejecutivo Legislativo Judicial Meditico Internacional Planes Programas Proyectos Acciones Marco Organizacional Actores Objetivos Estrategias Repertorio de acciones Ventanas de oportunidades Marco jurisdiccional Marco de reglas informales Argumentos Marketing (poltico) Gneros

Propositiva

Estratgica

Reguladora Comunicativa

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Un marco para el anlisis poltico de la integracin centroamericana

Fuente: Departamento de Sociologa y Ciencias Polticas (2009)

Finalmente, qu polticas someter al anlisis?, cules podran ser las ms indicadas para medir el avance o el rezago del proceso de integracin? no es una tarea sencilla porque ah priman los intereses del equipo investigador que pueden ser diferentes a la dinmica institucional del SICA; por lo tanto una posibilidad de indicador factible es el rea de polticas con mayor cantidad de proyectos porque es un reflejo de las prioridades del sistema en esa materia. Tras una simple contabilizacin de los proyectos regionales realizados por el SICA, segn lo registra su sitio oficial en Internet hasta diciembre 2010 se contabilizan 102 proyectos y se dividen en los sectores segn los presenta el grfico 3. Grfica 3. Cantidad de proyectos realizados por el SICA, segn el sector correspondiente
60 50 40 30 20 10 0 Econmico Educacin y Cultura Institucional Medio Ambiente Salud Social y Cultural Turismo 26 8 4 4 7 51

Fuente: Elaboracin propia a partir de registros de proyectos regionales del SICA.

Como lo refleja la grfica el sector con mayor nmero de proyectos es el de medio ambiente (51), entonces se abre la posibilidad de indagar en ejemplos concretos el proceso de formulacin que conllev un proyecto en materia medioambiental o emplear el ciclo de las polticas para ver su secuencia temporal y en contenido, no deja de intrigar un poco este tipo de sector porque a nivel nacional quizs esta temtica no constituye necesariamente una de las primeras en la lista. El sector econmico constituye el segundo lugar con 26 proyectos, le sigue educacin y cultura (8), turismo (7) y marginalmente los sectores social y cultura, salud e institucional. Aunque no debe olvidarse del peso presupuestario de estos proyectos, es decir saber cules tuvieron un mayor aporte econmico -independientemente su rea- ello se convierte en un criterio de seleccin para analizar una poltica o polticas regionales. Otra posibilidad de seleccin de polticas lo constituye la propuesta del Plan Plurianual de la Integracin Regional 2009-2011 porque en ella se encuentra condensada una agenda de temas considerados los principales desafos que
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Situacin y perspectiva del proceso de integracin centroamericana

afronta el SICA. Dicho plan sufri un proceso de modificaciones y observaciones hasta ser presentada a los Cancilleres durante el Consejo de Ministros en el marco de la XXXIV Cumbre del SICA que se celebr en Managua el 18 de junio de 2009, esa propuesta enlista las siguientes reas temticas: 1. Integracin Social; 2. Profundizacin de la Integracin Econmica; 3. Insercin de Centroamrica en la economa Internacional; 4. Cooperacin Internacional; 5. Seguridad Democrtica; 6. Desarrollo Sostenible; 7. Integracin y Desarrollo Energtico; 8. Educacin; 9. Cultura; 10. Gnero; y 11. Fortalecimiento Institucional de la Integracin Regional. Sobre este plan, Godoy (2010) seala no solo la importancia de su formulacin sino tambin su aplicacin bajo un esquema de polticas pblicas: El Aporte del Plan Plurianual no consiste en el planteamiento de nuevos temas o acciones sino en ordenar y en dar sentido de conjunto a las distintas agendas y actividades existentes en funcin de una plan de trabajo factible y que pueda servir de base para los esfuerzos de apropiacin, armonizacin y alineamiento de la cooperacin internacional con el SICA No obstante, tan cuidadoso e importante es redefinir el procedimiento para definir y proponer estas prioridades, como adoptarlas e implementarlas. (Godoy en Caldentey y Romero, 2010: 341-342)

5. Consideraciones finales
Este estudio representa una investigacin de corte exploratorio respecto a la integracin centroamericana bajo un marco de anlisis poltico. Eso en alguna medida le separa de otras interpretaciones de tendencia ms jurdica o histrica, el objetivo es proponer para la discusin un esquema que abordase a la integracin como un objeto de estudio bajo tres dimensiones bsicas, de las cuales se proponen ciertas lneas de investigacin. Previo a ello es necesaria la reflexin terica fundamentndose en las corrientes de estudio como el intergubernamentalismo, institucionalismo y neofuncionalismo. Cada una de ellas brinda elementos para interpretar el caso de la integracin regional, por ejemplo la teora intergubernamental se hace evidente dentro del SICA con el protagonismo de los gobiernos en las instancias del sistema para mantener y negociar atribuciones de poder, lo cual se contrapone a una perspectiva comunitaria de la integracin que apela a una evolucin de rganos y funcionarios de carcter comunitarios no de representacin estatal. Tambin es importante la postura institucionalista para robustecer el aparataje del sistema porque segn sea el diseo este permitira o facilitara la participacin de otros actores polticos dentro del esquema regional, as como
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Un marco para el anlisis poltico de la integracin centroamericana

genera las pautas, reglas y procedimientos no solo para procesar las demandas sino tambin para producir respuestas (polticas pblicas) a los intereses que convergen en Centroamrica. Las dimensiones propuestas, retomando a Josep Valls (2006), para el anlisis poltico de la integracin son la estructura, el proceso y el resultado. En la estructura se constituye primordial el estudio de las reglas e instituciones que determinan los actos en el sistema poltico, en este caso dentro del esquema de la integracin, con la indagacin realizada resulta vlido preguntarse si la distribucin del poder dentro del SICA est diseada para que exista un balance de poderes o por el contrario facilita la concentracin del mismo para evitarse impasses con otras instancias dentro del sistema y favorecer sus funciones decisorias? De esto surge como propuesta para investigacin no solo la ya citada reforma del PARLACEN (como una institucin que desde su origen no cuenta con funciones legislativas vinculantes), sino ms bien un asunto de fondo: si se est considerando un diseo institucional del sistema de integracin donde se reparta el poder entre diversas instancias de corte comunitario que permitan los pesos y contrapesos con mecanismos de toma de decisiones balanceados entre el consenso y la mayora, para mantener gobernabilidad, pero a la vez democracia para alcanzar los resultados. En estas acciones deben considerarse los mecanismos de rendicin de cuentas entre instituciones (horizontal) y entre los gobernantes y los ciudadanos centroamericanos (vertical) para concebir si las prcticas de los funcionarios nacionales y regionales estn sometidas a la observacin, fiscalizacin y contralora social para que estos justifiquen el porqu de sus actos polticos sino tambin ante la posibilidad de detectar actos de corrupcin o una mala administracin de fondos. De la dimensin proceso se considera importante especializarse en el estudio de los actores polticos que se movilizan en el mbito centroamericano, con especial referencia a los grupos de presin y movimientos sociales dado que son una muestra de la asociacin de personas que defienden intereses particulares en diversas reas, es por ello relevante para una investigacin que distinga sus tipos (empresariales, sindicales, profesionales, institucionales) y sus modalidades de actuacin, porque tendramos resultados interesantes al observar cmo se moviliza un empresario o agrupacin civil ante las instancias que deciden en el SICA a nivel nacional como a nivel regional, las alianzas que crea o la capacidad de cabildeo para promocionar sus demandas polticas. Tambin la cultura poltica de la integracin centroamericana es una propuesta no solo interesante, sino que necesaria porque resalta un conoci131

Situacin y perspectiva del proceso de integracin centroamericana

miento a mayor escala de las actitudes que los ciudadanos y ciudadanas de Centroamrica tienen respecto a la integracin regional (tiene beneficios o no?), a las instituciones del SICA, sus funcionarios, y en especial si se sienten representados por stos. Es evidente la falta de estudio especializados en la materia porque actualmente se encuentran datos pero bajo una perspectiva comparada de los pases y con objetos de anlisis diferentes. Finalmente la dimensin resultados, plantea un reto en abordar estudios de casos de las polticas pblicas regionales, analizndolas bajo el ciclo de las polticas y dentro de ste especializndose en una fase o amplindola a las dems para retratar la experiencia en un tema que es de agenda del SICA: Comercio internacional, Turismo, Salud, Conectividad Elctrica, entre otros. Claro est, que una investigacin al respecto significa presentar las caractersticas dentro de cada fase del ciclo que permita apreciar inicialmente los escenarios donde se realizan los actos, quines participan, bajo que modalidades y los recursos empleados para el desarrollo de ese plan, programa o proyecto emanado del SICA. La tesis por contrastar con el anlisis de las polticas pblicas es identificar los intereses que priman en los actos y decisiones del Sistema, su implantacin y apreciar si estos planes, programas o proyectos estn enfocados a mejorar las condiciones de vida de la poblacin centroamericana. Es decir observar el discurso y las propuestas tcnicas y polticas, con las acciones concretas.

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Una aproximacin al anlisis de las relaciones comerciales de los pases que conforman la Unin Aduanera del SICA

Captulo 6.

Una aproximacin al anlisis de las relaciones comerciales de los pases que conforman la unin aduanera del Sistema de la Integracin Centroamericana
Estela Caas valos y Vicente Gonzlez Cano (coords.), Rutilio Garca, Juan Carlos Garca

Sumario: 1. Objetivos 2. Temas investigados. 3. Metodologa. 4. Primeros resultados de la investigacin. 5. Algunos desafos que se plantean. 6. Propuestas y recomendaciones.

1. Objetivos
1.1. General Orientar las posibles lneas de investigacin que permitan profundizar a largo plazo sobre las relaciones comerciales a intra y extra regionales de los diferentes pases de Centroamrica. 1.2. Especficos a. Determinar el cambio en la Balanza Comercial de los ltimos 15 aos de cada uno de los pases de Centro Amrica. b. Establecer el nivel de comercio de los pases de la regin con los de fuera de la regin. c. Establecer la evolucin de las exportaciones por tipos de rubros (secciones) de bienes de cada pas. d. Determinar la participacin relativa de cada rubro (secciones) por pas en el conjunto de las exportaciones. e. Identificar los rubros de bienes (secciones) que han mejorado sus exportaciones para cada pas. f. Determinar el nivel de comercio intrarregional por cada rubro (seccin) de bienes.
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Situacin y perspectiva del proceso de integracin centroamericana

2. Temas investigados
IExportaciones Totales de Centro Amrica II- Balanza Comercial por pas III- Balanza Comercial por rubros y por pas IV- Participacin relativa de cada pas en las exportaciones de los diferentes rubros V- Evolucin de las exportaciones por rubro de cada pas VI- Rubros que han mejorado sus exportaciones en cada pas VII- Balanza Comercial por rubro de cada pas en el Comercio intrarregional

3. Metodologa
Se trabaj con informacin de fuentes secundarias, tomando como base la informacin estadstica de la pgina web de la Secretara de la Integracin Econmica Centro Americana -SIECA, cuya organizacin maneja el Sistema de Estadsticas de Comercio de Centroamrica (www.sieca.org.gt), que es el lugar donde se concentra la informacin de cada pas sobre las exportaciones e importaciones. La construccin y el tratamiento de la base de datos han resultado ms laboriosos de lo previsto50. Por ello los resultados que se ofrecen ms adelante son todava parciales y provisionales, destacando algunas tendencias principales en los aspectos ms relevantes de los intercambios comerciales de la regin. Se tomaron las 21 secciones de bienes que reporta la base de datos de la SIECA, para realizar los cruces y anlisis respectivo sobre el comportamiento de exportaciones hacia Centro Amrica, Estados Unidos y el resto del mundo, considerando los datos histricos a partir del ao 1994 al 2009. Las 21 secciones con detalle de los bienes que integran cada una se muestran en la Tabla N 1:

50 Agradecemos a Rutilio Garca y Juan Carlos Garca, su decisiva y generosa colaboracin en la elaboracin y tratamiento estadstico de dicha base de datos.

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Una aproximacin al anlisis de las relaciones comerciales de los pases que conforman la Unin Aduanera del SICA

Tabla 1. Secciones de bienes exportados e importados


Secc I II III IV V VI VII VIII Detalle de los Componentes de la Seccin Animales vivos y productos del Reino animal Productos Del Reino Vegetal Grasas y Aceites Animales o Vegetales; Productos de su desdoblamiento; Grasas Alimenticias Elaboradas; Ceras de Origen Animal o Vegetal Productos de las Industrias Alimentarias; Bebidas, Lquidos Alcohlicos y Vinagre; Tabaco y Sucedneos del Tabaco, Elaborados Productos Minerales Productos de las Industrias Qumicos o de las Industrias Conexas Plstico y sus Manufacturas; Caucho y sus manufacturas Pieles, Cueros, Peletera y Manufacturas de estas materias; Artculos de Talabartera o Guarnicionera; Artculos de Viaje, Bolsos de Mano (carteras) y Continentes similares; Manufacturas de tripa Madera, Carbn Vegetal y Manufacturas de Madera; Corcho y sus manufacturas; Manufacturas de Espartera o Cestera Pasta de Madera o de las dems materias fibrosas Celulsicas; Papel o Carbn para reciclar (desperdicios y desechos); Papel o Cartn y sus aplicaciones Materias Textiles y sus manufacturas Calzado, Sombreros y dems Tocados, Paraguas, Quitasoles, Bastones, Ltigos, Fustas y sus Partes; Plumas preparadas y artculos de Plumas; Flores artificiales; Manufacturas de Cabello Manufacturas de Piedra, Yeso fraguable, Cemento, Amianto (asbesto), Mica o Materias anlogas; Productos Cermicos; Vidrio y sus Manufacturas Perlas Finas (naturales) o Cultivadas, Piedras preciosas o Semipreciosas, Metales Preciosos, Chapados de Metal Precioso (plaque) y Manufacturas de estas Materias Primas; Bisutera; Monedas Metales Comunes y sus Manufacturas Maquinas y Aparatos, Material Elctrico y sus partes; Aparatos de Grabacin o Reproduccin de Sonido, Aparatos de Grabacin o Reproduccin de Imagen y Sonido en Televisin y las partes y Accesorios de estos Aparatos Material del Transporte Instrumentos y Aparatos de ptica, Fotografa o Cinematografa, de Medida de Control o Precisin; Instrumentos y Aparatos Medico Quirrgicos; Aparatos de Relojera; Instrumentos Musicales; Partes y Accesorios de estos Instrumentos y aparato Armas, Municiones, y sus partes y accesorios Mercancas y Productos Diversos Objetos de Arte o Coleccin y Antigedades

IX X XI XII

XIII XIV

XV XVI

XVII XVIII

IXX XX XXI

139

Situacin y perspectiva del proceso de integracin centroamericana

4. Primeros resultados de la investigacin


En esta breve nota solo se describen algunas de las principales tendencias del comercio regional. Su anlisis ms detallado ser objeto de la segunda fase de la investigacin, a desarrollar en 2011 en el marco de la renovacin del Proyecto PCI correspondiente. a) Exportaciones totales de Centroamrica En los ltimos 15 aos, las exportaciones totales de los diferentes pases de Centroamrica han crecido, ya sean su destino los EEUU, el resto del mundo o los pases de la regin centroamericana (comercio intrarregional). Las exportaciones hacia fuera de la regin han mostrado un crecimiento anual promedio de 9.57%, entre 1994 y 2009. Las exportaciones totales experimentaron un decrecimiento desde finales del 2001 debido al colapso de los precios del caf en el mercado mundial (uno de los principales productos tradicionales de exportacin de la regin) y el inicio de la crisis en la demanda de EEUU, principal socio comercial de la regin; sin embargo la economa muestra un alza desde 2005 debido a la recuperacin de las exportaciones de caf y azcar en la regin.
Grfico 1. Exportaciones Totales de Centro America Miles de dlares ($)

$25000,000 $20000,000 $15000,000 $10000,000 $5000,000 $1994 1995 1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Intraregional

EEUU

Resto del Mundo

Este intenso crecimiento del comercio exterior centroamericano de manera continuada en lo que va de siglo (a excepcin del ao 2009) no ha diferido de lo que ha ocurrido a nivel mundial. Tal vez podra destacarse que la mayor inestabilidad en las variaciones interanuales de las relaciones comerciales centroamericanas (tanto las positivas como las negativas) que caracteriza a la primera parte de la serie casi desaparece de 2001 en adelante.

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Una aproximacin al anlisis de las relaciones comerciales de los pases que conforman la Unin Aduanera del SICA

Fuente: Base de datos elaborada por el equipo de investigacin y OMC

Profundizando un poco ms en estas cifras, y asumiendo que hara falta un anlisis mucho ms consistente para alcanzar conclusiones significativas, re sulta muy relevante comprobar cmo el comportamiento de las exportaciones intrarregionales tampoco difiere sustancialmente del seguido por las expor taciones centroamericanas totales, ms all de una cierta mayor estabilidad en su comportamiento en los aos centrales de la serie. sta resulta ser una reflexin relevante, partiendo de que el objetivo (en trminos comerciales) de cualquier proceso de integracin regional es aumentar las relaciones comerciales internas ms de lo que se habra conseguido sin ese proceso (as lo demanda, por ejemplo, la Organizacin Mundial del Comercio).

Por ltimo, la comparacin del proceso de integracin de la regin con otros, independientemente de su grado de avance y desarrollo, puede tambin
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Situacin y perspectiva del proceso de integracin centroamericana

aportar informacin que permita valorar, cuando menos en un grado preliminar, el nivel de eficacia comercial de la integracin centroamericana. Desde este punto de vista, tampoco pueden destacarse diferencias relevantes entre la integracin centroamericana y otros procesos similares (asumiendo las grandes diferencias entre ellos en cuanto a la profundidad de la integracin econmica y comercial).

Fuente: Base de datos elaborada por el equipo de investigacin y OMC

En definitiva, los datos analizados muestran que no se han producido dife rencias significativas en el comercio exterior de la regin centroamericana en relacin con el conjunto del comercio mundial, ni en la componente intra ni en la extrarregional. Una interpretacin pro-integracionista de estos datos sealara que el proceso de integracin ha ayudado a poner el comercio exterior de Amrica Central a ritmos asimilables al del conjunto de la economa internacional, pero esta afirmacin requerir de anlisis posteriores ms profundos. b) Balanza comercial por pas La regin centroamericana se caracteriza por poseer un saldo en cuenta comercial histricamente deficitario; dicho dficit tiende a crecer a lo largo de los aos en estudio; es notorio que desde el ao 2000 el proceso de liberalizacin comercial ha contribuido a incrementar la brecha, especialmente para el caso de Guatemala. Son los bienes de consumo, seguidos de los bienes intermedios y los de capital los que representan la mayor parte del dficit en cuenta comercial.

142

Una aproximacin al anlisis de las relaciones comerciales de los pases que conforman la Unin Aduanera del SICA

c) Balanza comercial por secciones y por pas En lo que respecta a la desagregacin de la balanza comercial, la partida comn denominador superavitaria son los productos del reino vegetal (caf, azcar, maz, etc.), es importante hacer notar que el resto de las partidas en la mayora de los casos son de carcter deficitario.

d) Participacin relativa de cada pas en las exportaciones de los dife rentes rubros La participacin ms diversificada de la regin centroamericana es el rubro de Animales Vivos y Productos del reino animal; esta estructura de participacin en la balanza comercial se debe a la poca competitividad de las economas de la regin.

143

Situacin y perspectiva del proceso de integracin centroamericana

e) Evolucin de las exportaciones por rubro (seccin) de cada pas La evolucin de las exportaciones ms representativa en trminos nominales corresponde al rubro Reino vegetal. Si bien otros rubros en trminos individuales por pas han mostrado crecimientos importantes, en trminos generales el rubro Productos del Reino Vegetal promedia la mayor estabilidad en el tiempo con una tasa de crecimiento de 5.49% anual a lo largo de los aos de estudio.

f)

Rubros (secciones) que han mejorado sus exportaciones en cada pas

Entre los pases que actualmente se han beneficiado ms con el comercio ex terior se encuentra Nicaragua con productos tradicionales (Reino Vegetal) y Costa Rica con productos electrnicos manufacturados, sin embargo la mejora
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Una aproximacin al anlisis de las relaciones comerciales de los pases que conforman la Unin Aduanera del SICA

en las exportaciones no compensa en el incremento en las Importaciones. En el caso de Guatemala, Honduras y Nicaragua los incrementos relevantes en el comercio se dan en el rubro de Productos del reino vegetal; para el caso de El Salvador, en Productos de las industrias alimentarias, bebidas alcohlicas y tabaco; y, finalmente, para Costa Rica es el rubro Mquinas y aparatos, material elctrico y sus partes el que muestra incrementos sustanciales ms importantes.

g) Balanza Comercial por rubro de cada pas en el Comercio intrarregional Guatemala y Costa Rica abarcan gran parte del comercio intrarregional Guatemala concentra en la Industria qumica su mayor participacin con un saldo de US$ 325.5 millones de dlares en 2008; mientras que Costa Rica concentra su mayor participacin en Industrias alimentarias con un saldo de US$ 186.4 millones de dlares para el mismo ao. El tercer pas con mayor participacin es Nicaragua, con un saldo positivo de US$ 182.4 millones de dlares en el rubro de Animales vivos y productos del reino animal; a este le sigue El Salvador, concentrando su mayor participacin en productos derivados de la madera con un saldo favorable de US$118.4 millones. Honduras muestra la mayor participacin en el comercio intrarregional en el rubro de Grasas y aceites animales o vegetales con un saldo favorable de US$50.4 millones de dlares. En conclusin, Guatemala y Costa Rica son los ms beneficiados por el co mercio dentro de la regin centroamericana; sin embargo, llama la atencin el hecho de que Costa Rica no muestre un inters activo por desarrollar las polticas de integracin regional.
145

Situacin y perspectiva del proceso de integracin centroamericana

5. Algunos desafos que se plantean


Existe gran inters en determinar cul es el impacto de la firma de los tratados de libre comercio sobre las exportaciones, lo cual se hace difcil determinar de bido a que no se pueden vincular las estadsticas globales a hechos puntuales de los tratados. A su vez, existe un gran inters -de parte de diferentes actores interesados en el desarrollo de las polticas de integracin-, sobre el impacto de los tra tados comerciales en la evolucin de la pequea y mediana empresa (PYME); se acostumbra decir que la PYME sostiene en buena parte las exportaciones intrarregionales y, por ende, conlleva al desarrollo de un sector empresarial que aglutina ms trabajo; sin embargo, con los datos estadsticos actuales no se puede corroborar dicha afirmacin, por lo cual se convierte un desafo para contar con las bases de datos pertinentes a fin de relacionar las exportaciones con el tamao de las empresas exportadoras. A partir del conocimiento sobre el impacto de la PYME en las exportaciones, se podran derivar polticas de parte de los respectivos gobiernos de los dife rentes pases sobre la estrategia ms conveniente a aplicar para el desarrollo de los pases.

6. Propuestas y recomendaciones
Para concretar las propuestas y recomendaciones sobre investigaciones poste riores, se hace indispensable el contar primero con una base de datos estadstica ms completa. Se recomienda que la base de datos corresponda a la infor macin detallada del Sistema de Estadsticas de Comercio de Centroamrica,
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Una aproximacin al anlisis de las relaciones comerciales de los pases que conforman la Unin Aduanera del SICA

que permita realizar los cruces pertinentes y que pueda arrojar la siguiente informacin para los ltimos 15 aos: Cules son los bienes con ventaja comparativa dentro del comercio intrarregional para los diferentes pases de la regin centroamericana? Cul es la participacin de la micro, pequea y mediana empresa en el comercio intrarregional? Cul es la participacin relativa en el conjunto de exportaciones de Centroamrica hacia Europa? Cules son las estrategias visibles -a travs de las cifras- de los diferentes pases de la regin para generar valor agregado y, por tanto, desarrollar ms a un pas, superando la especializacin en los bienes primarios? Existen diferencias en el nivel de las exportaciones e importaciones de aquellos pases de la regin centroamericana que poseen ms tratados comerciales en relacin a los que poseen menos? Cules son las ventajas comparativas de los bienes o productos que se exportan fuera de la regin centroamericana? ------Confiamos en poder responder, al menos parcialmente, a estas preguntas en la siguiente fase de la investigacin, en el marco de la renovacin del proyecto PCI. En el Anexo siguiente se incluyen con detalle los grficos elaborados en esta primera fase de la investigacin.

147

Situacin y perspectiva del proceso de integracin centroamericana

148

Una aproximacin al anlisis de las relaciones comerciales de los pases que conforman la Unin Aduanera del SICA

Nicaragua Exportaciones Totales


600,000

500,000

400,000

300,000

200,000

100,000

0 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 (P) 2008 (P) 2009 (P)

ANIMALES VIVOS Y PRODUCTOS DEL REINO ANIMAL

PRODUCTOS DEL REINO VEGETAL

PRODUCTOS DE LAS INDUSTRIAS ALIMENTARIAS; BEBIDAS, LIQUIDOS ALCOHOLICOS Y VINAGRE; TABACO Y SUCEDANEOS DEL TABACO, ELABORADOS PERLAS FINAS (NATURALES) O CULTIVADAS, PIEDRAS PRECIOSAS O SEMIPRECIOSAS, METALES PRECIOSOS, CHAPADOS DE METAL PRECIOSO (PLAQUE) Y MANUFACTURAS DE ESTAS MATERIAS; BISUTERIA; MONEDAS

149

Situacin y perspectiva del proceso de integracin centroamericana

Costa Rica Exportaciones Totales


3,500,000

3,000,000

2,500,000

2,000,000

1,500,000

1,000,000

500,000

0 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 200 2 2003 2004 2005 2006 200 7 (P) 2008 (P) 2009 (P)

PRODUCTOS DEL REINO VEGETAL PRODUCTOS DE LAS INDUSTRIAS ALIMENTARIAS; BEBIDAS, LIQUIDOS ALCOHOLICOS Y VINAGRE; TABACO Y SUCEDANEOS DEL TABACO, ELABORADOS PRODUCTOS DE LAS INDUSTRIAS QUIMICAS O DE LAS INDUSTRIAS CONEXAS PLASTICO Y SUS MANUFACTURAS; CAUCHO Y SUS MANUFACTURAS METALES COMUNES Y SUS MANUFACTURAS MAQUINAS Y APARATOS, MATERIAL ELECTRICO Y SUS PARTES; APARATOS DE GRABACION O REPRODUCCION DE SONIDO, APARATOS DE GRABACION O REPRODUCCION DE IMAGEN Y SONIDO EN TELEVISION, Y LAS PARTES Y ACCESORIOS DE ESTOS APARATOS INSTRUMENTOS Y APARATOS DE OPTICA, FOTOGRAFIA O CINEMATOGRAFIA, DE MEDIDA, CONTROL O PRECISION; INSTRUMENTOS Y APARATOS MEDICOQUIRURGICOS; APARATOS DE RELOJERIA; INSTRUMENTOS MUSICALES; PARTES Y ACCESORIOS DE ESTOS INSTRUMENTOS O APARATOS

150

1. ANIMALES VIVOS Y PRODUCTOS DEL REINO ANIMAL


$80,000 $70,000 $60,000 $50,000 $40,000 $30,000 $20,000 $10,000 $-

2. PRODUCTOS DEL REINO VEGETAL

$-

$(10,000)

1,994 1,995 1,996 1,997 1,998 1,999 2,000 2,001 2,002 2,003 2,004 2,005 2,006 2,007 2,008 2,009

$(20,000)

$(30,000)

$(40,000)

$(50,000)

$(60,000)

$(70,000)

1,994 1,995 1,996 1,997 1,998 1,999 2,000 2,001 2,002 2,003 2,004 2,005 2,006 2,007 2,008 2,009

$(80,000)

4. PRODUCTOS DE LAS INDUSTRIAS ALIMENTARIAS


$350,000 $300,000 $250,000 $200,000 $150,000 $100,000 $50,000 $-

6. PRODUCTOS DE LAS INDUSTRIAS QUIMICAS

$120,000

$100,000

$80,000

$60,000

$40,000

$20,000

$-

1,994 1,995 1,996 1,997 1,998 1,999 2,000 2,001 2,002 2,003 2,004 2,005 2,006 2,007 2,008 2,009

Una aproximacin al anlisis de las relaciones comerciales de los pases que conforman la Unin Aduanera del SICA
1,994 1,995 1,996 1,997 1,998 1,999 2,000 2,001 2,002 2,003 2,004 2,005 2,006 2,007 2,008 2,009

151

$(20,000)

152
13. MANUFACTURA DE PIEDRA, YESO Y CEMENTO
$70,000 $60,000 $50,000 $40,000 $30,000 $20,000 $10,000 $1,994 1,995 1,996 1,997 1,998 1,999 2,000 2,001 2,002 2,003 2,004 2,005 2,006 2,007 2,008 2,009

11. MATERIAS TEXTILES Y SUS MANUFACTURAS

$60,000

$50,000

$40,000

$30,000

$20,000

$10,000

$-

Situacin y perspectiva del proceso de integracin centroamericana

1,994 1,995 1,996 1,997 1,998 1,999 2,000 2,001 2,002 2,003 2,004 2,005 2,006 2,007 2,008 2,009

Una aproximacin al anlisis de las relaciones comerciales de los pases que conforman la Unin Aduanera del SICA

153

Situacin y perspectiva del proceso de integracin centroamericana

3. GRASAS Y ACEITES ANIMALES O VEGETALES


$60,000

$50,000

$40,000

$30,000

$20,000

$10,000

$-

1,994
$(10,000)

1,995

1,996

1,997

1,998

1,999

2,000

2,001

2,002

2,003

2,004

2,005

2,006

2,007

2,008

2,009

154

8. PIELES, CUEROS, PELETERIA Y MANUFACTURAS

$4,500

$4,000

$3,500

$3,000

$2,500

$2,000

$1,500

$1,000

$500

$-

Una aproximacin al anlisis de las relaciones comerciales de los pases que conforman la Unin Aduanera del SICA

1,994 1,995 1,996 1,997 1,998 1,999 2,000 2,001 2,002 2,003 2,004 2,005 2,006 2,007 2,008 2,009

155

156
3. GRASAS Y ACEITES ANIMALES O VEGETALES
$40,000 $35,000 $30,000 $25,000 $20,000 $15,000 $10,000 $5,000 $1,994 1,995 1,996 1,997 1,998 1,999 2,000 2,001 2,002 2,003 2,004 2,005 2,006 2,007 2,008 2,009

1. ANIMALES VIVOS Y PRODUCTOS DEL REINO ANIMAL

$70,000

$60,000

$50,000

$40,000

$30,000

$20,000

$10,000

$-

$(10,000)

1,994 1,995 1,996 1,997 1,998 1,999 2,000 2,001 2,002 2,003 2,004 2,005 2,006 2,007 2,008 2,009

4. PRODUCTOS DE LAS INDUSTRIAS ALIMENTARIAS


$160,000 $140,000 $120,000 $100,000 $80,000 $60,000 $40,000 $20,000 $$(20,000) $(40,000)

6. PRODUCTOS DE LAS INDUSTRIAS QUIMICAS

Situacin y perspectiva del proceso de integracin centroamericana

$250,000

$200,000

$150,000

$100,000

$50,000

$-

1,994 1,995 1,996 1,997 1,998 1,999 2,000 2,001 2,002 2,003 2,004 2,005 2,006 2,007 2,008 2,009

1,994 1,995 1,996 1,997 1,998 1,999 2,000 2,001 2,002 2,003 2,004 2,005 2,006 2,007 2,008 2,009

7. PLASTICOS Y SUS MANUFACTURAS


$100,000 $90,000 $80,000 $70,000 $60,000 $50,000 $40,000 $30,000 $20,000 $10,000 $-

15. METALES COMUNES Y SUS MANUFACTURAS

$80,000

$70,000

$60,000

$50,000

$40,000

$30,000

$20,000

$10,000

$-

1,994 1,995 1,996 1,997 1,998 1,999 2,000 2,001 2,002 2,003 2,004 2,005 2,006 2,007 2,008 2,009

1,994 1,995 1,996 1,997 1,998 1,999 2,000 2,001 2,002 2,003 2,004 2,005 2,006 2,007 2,008 2,009

16. MAQUINAS APARATOS, MATERIAL ELECTRICO Y SUS PARTES


$3,000 $2,500 $2,000 $1,500 $1,000 $500 $-

18. INSTRUMENTOS Y APARATOS DE OPTICA

$200,000

$180,000

$160,000

$140,000

$120,000

$100,000

$80,000

$60,000

$40,000

$20,000

$-

1,994 1,995 1,996 1,997 1,998 1,999 2,000 2,001 2,002 2,003 2,004 2,005 2,006 2,007 2,008 2,009 $(500)

Una aproximacin al anlisis de las relaciones comerciales de los pases que conforman la Unin Aduanera del SICA

157

1,994 1,995 1,996 1,997 1,998 1,999 2,000 2,001 2,002 2,003 2,004 2,005 2,006 2,007 2,008 2,009

Balance de la integracin social centroamericana desde el enfoque de la cohesin social

Balance de la integracin social centroamericana desde el enfoque de la cohesin social


Sergio Bran Molina (Coord.), Ada Carolina Quinteros Sosa

Captulo 7

Sumario: 1. Introduccin. 2. Claves histricas del proceso de la integracin social centroamericana. 3. El panorama social de la regin centroamericana: una lectura sinttica a partir de sus principales problemas. 4. Cohesin social regional: una aproximacin terica para Centroamrica. 5. Valoracin de la Agenda Estratgica Social del SICA desde el contexto regional e internacional. 6. Insumos para un replanteamiento de la integracin social de la regin. 7. Conclusiones. 8. Referencias bibliogrficas.

1. Introduccin
La integracin centroamericana es un proceso en construccin y con algunos avances, especialmente a travs de acuerdos puntuales entre los estados y en temas concretos tales como la unin aduanera; sin embargo, an hay reas estratgicas consideradas prioritarias en las que existe rezago, una de stas sera la relativa a la integracin social (Caldentey, 2010: 248). El Sistema de la Integracin Centroamericana (SICA) cuenta con la Secretara de Integracin Social Centroamericana (SISCA). En su pgina web se reporta la ejecucin de varios proyectos a nivel regional relativos a seguridad alimentaria, salud, educacin, investigacin para apoyo en la toma de decisiones de funcionarios encargados de las polticas pblicas en los diversos estados. Todos ellos con acciones muy interesantes en beneficio de la poblacin centroamericana. Estas acciones aluden a un enfoque conceptual y a una visin sobre el desarrollo social y la integracin social, sin embargo, en los diferentes documentos consultados, ambos trminos no aparecen lo suficientemente desplegados para determinar su alcance programtico y operativo. De igual forma, al observar el entorno pblico y privado centroamericano, se detecta una gama de posicionamientos conceptuales al respecto, sin la necesaria convergencia

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Situacin y perspectiva del proceso de integracin centroamericana

epistmica, en la retrica y prctica del sector gubernamental, de la sociedad civil y del sector empresarial. La convergencia entre la prctica y el deber ser a la que aluden estas categoras aqu planteadas no es fcil de medir. Lo cierto es que las brechas sociales siguen ah presentes en todos los pases del istmo y la integracin regional no existe en el imaginario de los centroamericanos. Pareciera que los avances de sta han beneficiado en alguna medida a las lites de la regin, a pesar de que en las declaraciones, resoluciones y marcos normativos se estipule otra cosa. Estas divergencias plantean un problema de enfoque y de coherencia poltica e institucional entre el mbito nacional y el mbito regional del SICA, el cual se hace necesario investigar. En el contexto actual, es innegable que en cada uno de los pases centroamericanos se han venido mejorando las polticas sociales asociadas a los objetivos de desarrollo del milenio (ODM), gestin del riesgo, vulnerabilidad social, entre otros temas. Sin embargo, no se observa an que estas polticas tengan una dimensin regional o que se encuentren vinculadas a las estrategias de los organismos regionales propios del Sistema de la Integracin Centroamericana. Menos an se observa la existencia de bienes pblicos regionales, dotados de financiamiento, mecanismos articuladores y coordinacin intergubernamental en todo el ciclo de su aplicacin. En el fondo de esta cuestin se entretejen una multitud de intereses, visiones y alcances de los actores que impulsan la integracin. Lo real en todo esto es que la poblacin sin embargo, las sociedades de los pases de la regin no se sienten beneficiarias ni partcipes de este proceso y esto es una mala seal. En el rea de la integracin social de la regin, es posible advertir que los modestos avances en cada pas no se encuentran articulados con las acciones que provienen de los rganos e instituciones del subsistema social. Cada impulso local, nacional y regional sigue su propia dinmica poltica y en lo profundo de su diseo sigue adoleciendo de una visin integral y de largo plazo. En la regin, se constata la existencia de una Agenda Estratgica Social del SICA (AES-SICA) y de otros instrumentos propios de la Secretara de la Integracin Social Centroamericana, lo que da pie a sealar que las inconsistencias sealadas arriba, a todas luces no se deben a la falta de instrumentos jurdicos, pues en efecto los hay. El problema es fundamentalmente poltico, en tanto que los actores del sistema poltico centroamericano no han definido desde sus propios pases para qu quieren la integracin regional. La falta de claridad en esto diluye el alcance de las metas, indicadores y plazos definidos en aquellos instrumentos, condenndolos en gran medida a la inoperancia.

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La SISCA parece estar tomando cartas en el asunto y frente a estas deficiencias encontradas, hace una llamada de atencin en la misma AES-SICA. En sus propias palabras afirma: el punto de partida de la AES-SICA refiere a la necesidad sentida del SICA de pasar del mbito de la declaracin de intenciones al terreno de la accin estratgica. Un primer paso es ordenar actividades que se han venido realizando, en muchas ocasiones, de manera dispersa e improvisada, con un desbalance hacia la atencin de macroproyectos sin propsitos enmarcados en una estrategia de desarrollo social para la regin de mediano y largo plazo (SISCA, 2009: 3). La AES-SICA contiene 12 prioridades temticas y sus alcances estn enfocados conceptualmente en superar las situaciones de pobreza, vulnerabilidad, exclusin y desigualdad. En trminos programticos este instrumento define un criterio territorial para la atencin a la poblacin y un enfoque transversal que considera el respeto a derechos, la equidad de gnero, la perspectiva generacional y la pertinencia cultural. Asimismo, dicha Estrategia establece tres ejes programticos articulados entre s, a saber: fortalecer la institucionalidad del subsistema social centroamericano; promover la ampliacin y calidad de los servicios sociales bsicos y fortalecer poltica, tcnica y financieramente las iniciativas pblicas de proteccin social para las personas que viven en condiciones de pobreza, vulnerabilidad y exclusin, con miras a lograr un mayor bienestar social y desarrollo humano. Para hacer frente a estos desafos, se ha diseado y aprobado la constitucin de un Fondo Estructural de Cohesin Social para Centroamrica que apoye la ejecucin de esta Agenda, sin embargo, hasta ahora y de acuerdo a la evidencia emprica, no se ha encontrado informacin que permita apreciar el grado de avance de su existencia y funcionamiento. Con todo y esto, y como ya se ha expresado anteriormente, poco se sabe del impacto de estas polticas, de la relaciones intergubernamentales y del avance real de la integracin regional a travs de la cohesin e integracin social. En principio, lo menos que puede decirse es que, en el uso que la AES-SICA hace acerca de conceptos clave como cohesin social, desigualdad, ciudadana, exclusin, entre otros, aunque ciertamente son categoras claves, su abordaje genrico dificulta su aplicacin programtica. La imprecisin semntica de estas categoras luego se traslada a los instrumentos de planificacin, afectando con ello a la ejecucin de las polticas y consecuentemente el alcance de sus resultados. El peligro de esta imprecisin es la ambigedad de su aplicacin, lo que a la larga estara erosionando la institucionalidad regional y alejando la posibilidad real de lograr una integracin social en la regin centroamericana.
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Considerando las situaciones que acabamos de describir, este estudio quiere hacer un replanteamiento del enfoque de la integracin social centroamericana y esbozar una propuesta operativa de la AES-SICA, proponiendo algunos cambios. Con este propsito, el punto de partida de este estudio es la descripcin del proceso histrico de la integracin social centroamericana, exponiendo, a grandes rasgos, las principales claves histricas que lo han orientado. Este primer apartado permitir al lector comprender cronolgicamente el contenido de estas claves y su nivel de complejidad funcional y operativa. Como segundo paso se describir en sus grandes lneas las principales problemticas sociales contemporneas que afectan a la regin. Tomando en cuenta los principales hallazgos de los anteriores acpites, a continuacin se elaborar un enfoque sobre la cohesin social regional, en dos niveles: la elaboracin de un planteamiento terico y la elaboracin de un planteamiento operativo. El propsito de este apartado es contribuir a la reflexin y debate sobre el lugar que debe ocupar la integracin regional social en el mismo proceso de la integracin poltica, econmica y ambiental, considerando en todo ello las principales problemticas sociales presentes en cada pas y en la regin. Con esta primera aproximacin terica operativa se culminar con la presentacin de una propuesta de re-estructuracin de la AES-SICA sobre la base de una lectura crtica de sus contenidos. Esta propuesta no debe entenderse como un cambio de timn, es decir, como la presentacin de una nueva AES-SICA en todos sus contenidos y detalles; de lo que se trata es de apuntar pistas que permitan construir algunos bienes pblicos regionales en funcin de aquellas problemticas sociales que tienen potencial integracionista. Por supuesto, los contenidos presentados en este ensayo no pretenden ser exhaustivos, ni mucho menos, concluyentes. La intencin de los autores es presentar un planteamiento que informe sobre la situacin de la integracin regional social y abra al debate y a la reflexin. El desarrollo de esta investigacin se realiz mediante una revisin bibliogrfica y documental y con la extraccin de apuntes obtenidos en la participacin de los autores en cursos, seminarios, foros y conversaciones con algunos de los expositores de estas actividades.

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2. Claves histricas del proceso de la integracin social cen troamericana


2.1. El arribo del modelo de industrializacin por sustitucin de importa ciones y la construccin del mercado comn centroamericano La puesta en marcha del modelo econmico basado en la industrializacin por sustitucin de importaciones de la CEPAL gener en toda la regin centroamericana una profunda transformacin socioeconmica. La urbanizacin se dinamiz en funcin de la industrializacin y del desarrollo de una economa de servicios sin precedentes. Pronto, las ciudades capitales se convirtieron en polos de desarrollo capitalista y los pases de la regin se vieron invadidos por importantes flujos de inversin extranjera. El paisaje campestre, rural y predominantemente agrcola propio de los aos cincuenta, comenzara a convertirse en un cono de la tradicin folklrica. La modernidad lleg a Centroamrica para quedarse. En virtud de esta dinmica, los actores poltico-institucionales de los pases centroamericanos, siguiendo las pautas del modelo cepalino le dieron forma y contenido al viejo espritu integracionista, instituyendo la Organizacin de los Estados Centroamericanos (ODECA)51. En este contexto, nueve aos ms tarde, la ODECA dio paso a la creacin del mercado comn centroamericano como expresin profunda de una moderna integracin regional. El instrumento constituyente de esta iniciativa histrica fue la suscripcin del Tratado General de Integracin Econmica, el cual fue firmado el 13 de diciembre de 1960 en la ciudad de Managua, Nicaragua. La frgil institucionalidad poltica controlada en la mayora de los pases por las fuerzas armadas, pronto qued subordinada a esta dinmica econmica. Lejos de lograr con el crecimiento econmico acelerado mayores niveles de bienestar social, la mayor parte de los pases de la regin pronto se enfrentaron con nuevas brechas socioeconmicas, producto de las viejas prcticas de concentracin del ingreso reproducidas por las viejas y nuevas elites econmicas. El crecimiento econmico impulsado por el MERCOMUN, no fue acompaado al interior de cada pas, por polticas pblicas enfocadas a facilitar el acceso a la educacin, a la salud, a la vivienda digna, al trabajo digno, entre otros derechos. Estas ausencias pronto convirtieron a la exclusin en uno de los principales ejes de esta nueva ola integracionista, generando con ello pases ganadores como fue el caso de El Salvador, Guatemala y Costa Rica y pases perdedores, como lo fueron Honduras y Nicaragua. Este comportamiento
51 Suscrita el 14 de octubre de 1951. Denominada como Carta de San Salvador.

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desigual llev a un sistemtico debilitamiento de la estructura poltica institucional de la Organizacin de Estados Centroamericanos. Agudizada la exclusin social, con niveles de marginacin y pobreza sin precedentes para los sectores sociales mayoritarios del campo y la ciudad, a cincuenta aos de haberse iniciado el proceso de integracin econmica, queda claro que la integracin social nunca lleg como consecuencia espontnea de esta; por el contrario, el libre comercio, al no contar con mecanismos adecuados de compensacin interterritorial, empeor la polarizacin territorial ya existente, acelerando con ello la desintegracin y descohesin social en la mayora de los pases. Estas brechas an vigentes constituyen un acicate para la integracin regional sobre la base de la homologacin de estndares de calidad de vida. El paisaje actual est marcado por la existencia de asimetras mltiples en constante crecimiento. La historia de estas asimetras, termin por crear territorialmente varias centroamricas en una misma regin: la del norte y la del sur, cada una con su propia dinmica y ambas cada vez ms lejos de integrarse como regin (Rubio, 2010); la del Pacfico y la del Caribe, cada una con su propia historia e idiosincrasia; la indgena multitnica y pluricultural excluida y relegada a vivir en condiciones pauprrimas; y la afrodescendiente, en muchos momentos invisibilizada y marginada xenofbicamente por parte de los grupos dominantes. 2.2. El paradigma de la paz, libertad, democracia y desarrollo en la nueva ronda de la integracin centroamericana La situacin poltica, militar y social de cada pas pronto mostr sus lazos de interdependencia regional. Imposible evitar que la situacin propia de un pas no terminara por afectar, en distinto grado, al resto. La inestabilidad poltica, econmica y social de uno de sus pases tiene un peso importante para los objetivos propios del resto. No hay alternativa, el corredor geogrfico que caracteriza a la regin, es a su vez, la condicin fundamental de estabilidad y bienestar para las sociedades humanas que lo habitan. En esto radica la importancia de la integracin. En este escenario apareci una iniciativa de los Jefes de Estado y de Gobierno de Centroamrica dirigida a impulsar una nueva ronda de la integracin: El Protocolo de Tegucigalpa52 es la sntesis de un proceso de revisin de la historia contempornea centroamericana. Irreductiblemente, la ola de confron52 Firmado por los Presidentes Constitucionales de las Repblicas Centroamericanas en la ciudad de Tegucigalpa, Municipio del Distrito Central, Repblica de Honduras, el 13 de diciembre de 1991.

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tacin social, las luchas revolucionarias, el rgimen militarista y la sistemtica violacin a los derechos humanos constituyeron la base para llegar a aquella situacin deshumanizadora que afect a toda la regin. Este Protocolo recoge en esencia esta condicin al reconocer las consecuencias desestabilizadoras para la paz, el desarrollo, la libertad y la democracia que tuvieron los recientes conflictos armados en al menos tres pases de la regin. Recoge adems los aportes que gener el proceso de negociacin impulsado por Contadora, Grupo de Apoyo y Esquipulas I y II. En sus planteamientos fundamentales estas iniciativas demostraron que la economa en s misma no es suficiente, ni garanta de estabilidad nacional y regional. Patentizaron que la paz y el desarrollo de la regin requieren necesariamente de un abordaje adecuado de lo social y del establecimiento de una nueva institucionalidad pblica y privada, donde los actores gubernamentales, empresariales y de la sociedad civil, establezcan y asuman reglas de juego claras en favor de los pueblos y no solamente en favor de los intereses de las lites econmicas y polticas. El grupo de Contadora (Mxico, Colombia, Panam y Venezuela) al que ms tarde se agreg Brasil, Argentina, Uruguay y Per como Grupo de Apoyo53 contribuy a develar pblicamente las races profundas de este conflicto al deslindarlo del conflicto geopoltico entre el Este-Oeste como su razn fundamental54, y a reafirmar el carcter histrico, estructural y endgeno del mismo, advirtiendo sobre las consecuencias socioeconmicos y polticas futuras de continuar con el progresivo deterioro de las condiciones de vida de las mayoras sociales centroamericanas. El esfuerzo de estas instancias por establecer una ruta para la negociacin de acuerdos de paz, fue cuantioso y a la vez invaluable. En sntesis, lo que propusieron a los actores en conflicto en aquel momento histrico fue acordar la negociacin de la paz y construir conjuntamente una nueva institucionalidad pblica y privada como garanta de la edificacin de un desarrollo humano e inclusivo55. Por su parte, los Jefes de Estado y de Gobierno de Centroamrica impulsaron los Acuerdos de Esquipulas II en 1987 y le dieron continuidad al espritu del Acta de Contadora. En el Prembulo de estos Acuerdos reza lo siguiente:

53 Comunicado Conjunto emitido en la isla Contadora, Republica de Panam. 9 de enero de 1983. 54 Ibd. 55 El Acta de Contadora, incluy un captulo especial dedicado al tema de los Compromisos en materia Econmica y Social, formando parte de su Captulo IV, Seccin Primera.

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Tenemos caminos centroamericanos para el desarrollo, pero necesitamos ayuda para hacerlos realidad. Pedimos un trato internacional que garantice el desarrollo para que la paz que buscamos sea duradera. Reiteramos con firmeza que Paz y Desarrollo son inseparables. A pesar de esta iniciativa internacional, los acuerdos de Esquipulas I y II no se plasmaron en su totalidad debido al peso y comportamiento de las viejas estructuras del poder en funcin de los intereses de las elites econmicas, militares y polticas. La resistencia al cambio social ha sido una de sus principales caractersticas imperantes en su lucha por conservar sus privilegios, en el pasado y en el presente, de ah que la negociacin definitiva de varios acuerdos de paz no llegara tan pronto como se esperaba, lo que motiv, en aquel contexto, que los Jefes de Estado y de Gobierno, apoyados por la comunidad internacional, impulsaran una nueva ronda de integracin centroamericana como instrumento de desarrollo y paz. Este acontecimiento poltico fortaleci la visin de interdependencia e indivisibilidad que une inexorablemente a las naciones y sus actores en una misma historia llena de retos y oportunidades de transformacin sinrgica. Con el Protocolo, Centroamrica tiene el soporte jurdico y poltico para superar programticamente los grandes rezagos que afectan la calidad de la vida de sus pueblos y entornos naturales. En este sentido, el Protocolo de Tegucigalpa inaugura una nueva aproximacin de la integracin, pasando de un modelo pendular, donde los nfasis se encontraban en los extremos poltico y econmico, para dar lugar a una integracin fundada en la promocin gradual, armnica y equilibrada del desarrollo econmico, social, cultural, poltico y ambiental de los Estados miembros y de la regin, en el marco de un nuevo modelo de seguridad centrado fundamentalmente en la cohesin social. Segn Mauricio Herdocia (2007), este nuevo modelo de seguridad qued plasmado en la Alianza para el Desarrollo Sostenible de Centroamrica, ALIDES, promulgada en 1994. En sus contenidos fundamentales se encuentra, por una parte, una posicin crtica a lo que fuera la integracin monotemtica, es decir, aquella inspirada en un enfoque economicista56 y, por otra, una propuesta de
56 Este argumento se refuerza con la posicin tomada por la Corte Centroamericana de Justicia que a solicitud del Comit Consultivo del SICA indic que la experiencia del proceso de integracin iniciado en los aos sesenta prob que fue contraproducente para el avance de la integracin regional y negativo para el logro de sus objetivos, la concepcin de un proceso centrado nicamente en el campo econmico, especialmente en el comercial. La integracin fundamentada en el Tratado General de Integracin Econmica Centroamericana, nos dej entre sus principales lecciones, que una vez completados los objetivos de la zona de libre comercio falt el impulso poltico y social para que Centroamrica evolucionara a estadios superiores de integracin

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integracin abierta donde todas las dimensiones del desarrollo quedan encajadas en un esquema sistmico de influencia reciproca de los subsistemas poltico, social, econmico y ambiental57. En suma, con la creacin del Sistema de la Integracin Centroamericana, SICA, los Presidentes de Centroamrica, concibieron un sistema capaz de superar los compartimientos estancos que terminaron, por una parte, instrumentalizando el sistema poltico en funcin de lo econmico y por otra, tratando lo social, lo cultural y lo medio ambiental como subsidiario de aquel modelo de integracin econmica. Lo hicieron tambin con la conviccin de superar las causas de los conflictos armados de los aos ochenta, priorizando las acciones que permitirn en el tiempo superar las causas estructurales y mejorar la calidad de vida de las poblaciones. 2.3. La relevancia del subsistema social como uno de los ejes de la integra cin centroamericana Aquella conviccin pronto llev a los Jefes de Estado y de Gobierno a reconocer la importancia del subsistema social como uno de los ejes de esta nueva ronda de la integracin. En efecto, la persistente situacin precaria de importantes grupos de la sociedad centroamericana, el rezago en materia de polticas pblica de educacin, salud, vivienda, saneamiento ambiental, gnero, seguridad alimentaria nutricional, entre otras reas y la creciente oleada de migraciones y violencia social, no solo afectan las posibilidades de desarrollo al interior de cada pas, sino tambin al mismo proceso de la integracin entre las naciones del istmo centroamericano. En consecuencia, su abordaje no puede quedar limitado a la rbita de los sistemas polticos nacionales, por el contrario, requiere tambin la existencia de instancias, mecanismos y actores de carcter regional. La respuesta a esta realidad fue la promulgacin del Tratado de la Integracin Social Centroamericana (TISCA). Este tratado58 en sus fundamentos establece el compromiso de alcanzar de manera voluntaria, gradual, complementaria y progresiva, la integracin social centroamericana, promoviendo para ello polticas enfocadas a mejorar la calidad de vida y de trabajo de la poblacin centroamericana y asegurando su participacin plena en los beneficios del desarrollo sostenible.
57 Estos preceptos quedaron recogidos en el Tratado Marco de Seguridad Democrtica en Centroamrica que consigna que La seguridad democrtica es integral e indivisible y que la solucin de los problemas de seguridad humana en la regin responder, por tanto a una visin comprensiva e interrelacionada de todos los aspectos del desarrollo sostenible de Centroamrica, en sus manifestaciones polticas econmicas, sociales, culturales y ecolgicas. Igualmente destaca que la pobreza y la extrema pobreza constituyen amenazas a la seguridad de los habitantes. 58 Cerro Verde. El Salvador, 30 de marzo de 1995.

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En tal sentido, se trata de un instrumento indito que complementa al Protocolo de Tegucigalpa, ocupndose del subsistema social centroamericano. Para garantizar su funcionamiento, estableci la constitucin del Consejo de Integracin Social, CIS, que tiene bajo sus competencias, cumplir y hacer cumplir las disposiciones del tratado y coordinar e impulsar el Subsistema de la Integracin Social59, mediante la relacin estrecha tanto con el Consejo de Ministros de cada sector social como con los dems Consejos de los otros Subsistemas. Este Tratado le dio vida a la Secretara de la Integracin Social Centroamericana, SISCA, con la funcin estratgica de coordinar y ejecutar los mandatos emanados de las reuniones de los Jefes de Estado y de Gobierno, as como del CIS; de servir de enlace con los otros rganos e instituciones del subsistema social y velar por la aplicacin del Tratado, en el marco de una red de intereses sectoriales, intersectoriales y generales que hacen de su labor una compleja tarea que requiere de un amplio apoyo poltico, financiero y de personal. 2.4. La fuerza beligerante de la planificacin estratgica de lo social en el proceso de la integracin centroamericana La planificacin estratgica adems de ser una herramienta de trabajo es una cultura organizacional que tiene como objetivo orientar un conjunto de acciones en funcin de unas demandas y metas de corto, mediano y largo plazo. La cultura organizacional en el sector pblico de los pases miembros del SICA sigue subordinada a la lgica de las propuestas programticas de los partidos de gobierno. Esta forma de actuacin, adems de fomentar la fragmentacin y la desarticulacin institucional, genera una cultura cortoplacista que sigue las pautas de la agenda electoral. El desarrollo de las naciones centroamericanas y la misma integracin regional no podrn avanzar si no se supera esta visin organizacional impuesta por la racionalidad partidaria en el manejo del sector gubernamental. Bajo esta ptica se ha puesto nuevamente de moda la planificacin estratgica en el sector pblico. En teora, el CIS y la SISCA, dando cumplimiento a una resolucin emanada de la Cumbre de Presidentes y de Jefes de Estado del SICA celebrada en febrero de 2008, trabajaron en la elaboracin de un instrumento que fuera capaz de orientar, con una mirada de largo plazo, las acciones estratgicas requeridas para apoyar el desarrollo social de sus pases miembros y la integracin regional social. En trminos estratgicos, esta Agenda en su diseo pretende romper
59 Artculo. 11 inciso 2. a) y b)

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con la tradicional lgica de intervencin basada en la ejecucin atomizada y dispersa de proyectos de corto y mediano plazo, a travs de la identificacin de aquellos procesos considerados claves para lograr los objetivos del TISCA. Este instrumento se denomina Agenda Estratgica Social del SICA Los ejes programticos que dan consistencia a esta Agenda estn definidos para lograr mayor coherencia y complementariedad con las estrategias nacionales de desarrollo social de los pases del istmo y para generar valor agregado desde el mbito regional, a travs de la armonizacin de las polticas pblicas sociales, del establecimiento de espacios de dilogo poltico, de la gestin del conocimiento, la cooperacin horizontal, entre otros procesos. Esta Agenda, junto con su respaldo en el ms alto nivel poltico de las autoridades del SICA, permitieron relanzar el tratamiento de lo social como un tema estratgico para la estabilidad, desarrollo e integracin de la regin. En suma, este instrumento constituye un importante desafo para darle sentido holstico a la integracin regional. Cada uno de sus contenidos es una clara llamada de atencin para no olvidar que las brechas sociales siguen presentes y afectando a las mayoras sociales que sufren diferentes tipos de vulnerabilidad. 2.5. Reivindicacin de la dimensin social en el nuevo relanzamiento de la integracin centroamericana en la Cumbre Extraordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno, San Salvador, julio 2010 A 50 aos de haberse iniciado el proceso de la integracin centroamericana y a los 19 aos de la firma del Protocolo de Tegucigalpa, dicho proceso requiere de una evaluacin de los resultados obtenidos y a partir de esto, definir una nueva estrategia y reestructurar el actual diseo institucional que le permita a la regin consolidar los logros alcanzados y superar los obstculos que tienden a frenar su desarrollo. Esta posicin fue expuesta en la Cumbre Presidencial celebrada en San Salvador en julio de 2010. En virtud de lo anterior, los Jefes de Estado y de Gobierno de la regin, decidieron relanzar este proceso revalorizando su carcter sistmico60. Bajo esta visin integral, reivindicaron la dimensin social como uno de los pilares del proceso de la integracin centroamericana, llamando a fortalecer la integracin social mediante la implementacin de la AES-SICA. Esta cumbre explicit lo que era vox populi: la integracin requiere avanzar ms all de las tpicas declaraciones que emanan de las reuniones de las cum60 Lase Declaracin Conjunta Cumbre Extraordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno de pases del Sistema de la Integracin Centroamericana (SICA) para el relanzamiento del proceso de la integracin centroamericana, en www.sica.int/busqueda/busqueda_archivo.aspx?Archivo...1_27072010

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bres presidenciales y de las reuniones de los diferentes consejos. Propuso adems trabajar en funcin de metas concretas, aplicando para ello mejores mecanismos de coordinacin intersectorial e interinstitucional.

3. El panorama social de la regin centroamericana: una lectura sinttica a partir de sus principales problemas
3.1. Panormica general A quince aos de la promulgacin del Tratado de la Integracin Social Centroamericana se percibe un vaco de cohesin social y territorial en los avances de la integracin regional que obliga a revisar su curso, adecuar su contenido y replantear la cuestin clave relacionada con el peso de lo social en este proceso (Sols, 2010)61. Mltiples diagnsticos elaborados por diferentes entidades sealan las asimetras que existen entre la integracin econmica y la integracin social. A todas luces la integracin econmica, particularmente la comercial, sigue avanzando positivamente; no obstante, sus beneficios y oportunidades no logran llegar a todos los territorios, en parte, por la falta de polticas pblicas sociales y compensatorias y en parte, por la lgica y racionalidad de las lites econmicas que basan sus estrategias de acumulacin de capital, en los bajos salarios. Lo cierto es que los beneficios del comercio intrarregional no tiene correspondencia con el desarrollo social, por el contrario, en los ltimos aos, las condiciones de vida de los sectores sociales mayoritarios se han deteriorado, haciendo ms difcil la integracin regional social. El Informe del Estado de la Regin del ao 2008 seala con claridad que la regin centroamericana no ha logrado avances importantes en su desarrollo humano e integracin regional. En el fondo de esta cuestin convergen varios factores, intereses y enfoques que ponen el desarrollo humano y sostenible en una encrucijada, por el momento, difcil de superar, a saber: la complementariedad e integracin de los diferentes componentes del desarrollo, versus la subordinacin de lo social, lo poltico, lo medioambiental y cultural, a la lgica y racionalidad econmica. Centroamrica es una regin en constante transformacin. Despus de finalizados los conflictos armados, la regin experiment importantes cambios sociales, demogrficos, econmicos y polticos, sin que estos produjeran mejoras en el desarrollo humano; por el contrario, lo que salta a la vista es una mayor
61 Guillermo Sols seala que la agenda social de la integracin centroamericana, siendo como es la ms urgente para la regin, ha sido la ms postergada de todas.

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complejizacin de los desequilibrios territoriales, ampliando, tal y como lo seala el mismo informe antes mencionado, las brechas entre pases y dentro de los pases. En definitiva, la regin centroamericana sigue caminando por la ruta de la descohesin social, el desaceleramiento productivo y la debilidad institucional. Los vnculos e interdependencias que conectan a cada pas con el resto, terminan por afectar a la regin, en diferentes grados e intensidades en relacin con estos problemas. Esta realidad, sus causas, efectos y manifestaciones demanda de una visin integracionista que genere sinergias con el fin de responder con eficacia y eficiencia a las crecientes demandas no satisfechas de nuestras sociedades, en el marco de un enfoque de desarrollo humano integral, sostenible y democrtico que coadyuve a integrar a la regin como un todo. Cuadro 1. Tendencias del IDH (19802007)
Rank Cdigo Pas 54 CRI Costa Rica 60 PAN Panam 90 DOM Repblica Dominicana 93 BLZ Belice 106 SLV El Salvador 112 HND Honduras 122 GTM Guatemala 124 NIC Nicaragua 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2006 2007 0.76 0.77 0.79 0.81 0.83 0.84 0.85 0.85 0.76 0.77 0.77 0.78 0.81 0.83 0.83 0.84 0.64 0.66 0.67 0.69 0.75 0.77 0.77 0.78 .. 0.57 0.57 0.53 0.56 .. 0.59 0.59 0.54 0.57 0.70 0.66 0.61 0.56 0.57 0.72 0.69 0.62 0.62 0.60 0.73 0.70 0.69 0.66 0.67 0.77 0.74 0.72 0.69 0.69 0.77 0.75 0.73 0.70 0.70 0.77 0.75 0.73 0.70 0.70

Fuente: Informes de Desarrollo Humano. http://hdr.undp.org/es/estadisticas/datos/

A pesar de una notable mejora en los indicadores del desarrollo humano en los ltimos veinte aos, los pases centroamericanos se han visto rpida y profundamente afectados por la crisis financiera internacional y sus efectos en la llamada economa real. La cuestin de fondo es la sostenibilidad de estos indicadores en el tiempo y las implicaciones sociales para el desarrollo de cada pas y la integracin regional. Entre 2007 y 2008, las economas de los pases de menores ingresos fueron afectados por el incremento del precio de los alimentos y por una espiral inflacionaria imparable en el precio internacional del petrleo, que lo llev a alcanzar la cifra record de 133 dlares por barril en julio de 2008. Los efectos de esta crisis golpearon de manera diferenciada a los pases del norte y a los pases del sur. En los primeros, a finales de 2008, se suspendieron los crditos, se estanc la produccin y se increment el desempleo masivo. En los
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segundos, se experiment una creciente inflacin de los alimentos y del crudo (Sojo, 2010: 9). Las consecuencias inmediatas de esta crisis han sido la expansin de la precariedad socioeconmica de las familias, la reduccin de los ingresos familiares, derivados de la reduccin de las remesas y, consecuentemente, el incremento de los niveles de pobreza, al punto de que en la mayora de los pases se est experimentando un retroceso en relacin a los logros de los ltimos diez aos. Esto a su vez genera un impacto indirecto, afectando an ms las capacidades fiscales de los Estados para enfrentar estos desafos y asegurar el funcionamiento del aparato estatal. El efecto combinado de la prdida relativa de recursos fiscales asociada a la recesin y a la disminucin del consumo (fuente principal de referencia de la estructura tributaria regional), afecta la cantidad y calidad de polticas pblicas en el istmo centroamericano. Aunado a este sndrome de dficit fiscal permanente, la regin est experimentando una importante disminucin de ciertos fondos de Cooperacin Internacional al Desarrollo, debido a la contraccin en los pases donantes, complementada con decisiones de poltica que en adelante pareciera que estn privilegiando los instrumentos de deuda externa (CEPAL, 2009). El gasto social en muchos pases de la regin es sustancialmente complementado con financiamiento externo bilateral y multilateral. Este factor, por el momento estructural, vulnera los logros obtenidos cuando estos se enfrentan a la combinacin de situaciones estructurales y coyunturales, entre las que sobresalen en el contexto actual, la permanencia y acrecentamiento de las brechas sociales, combinadas con los efectos del cambio climtico, narcotrfico, violencia juvenil, corrupcin y debilidad institucional. Tal combinacin incrementa el riesgo de acelerar la ya erosionada estabilidad poltica y econmica de cada pas y de la regin. Cuanto ms se acentan estos problemas a nivel de cada pas menos oportunidad habr para impulsar la integracin entre pases. Los rezagos en desarrollo social terminan por complejizar los desequilibrios territoriales, acelerando con ello la prdida de tejido social e institucional. El istmo centroamericano se ha visto envuelto por una ola de violencia social sin precedentes. El factor de las pandillas juveniles, sus redes y complejidad organizacional se ha convertido en serio problema para la seguridad y el desarrollo. Muchos de los asesinatos provienen de estos grupos y estn en funcin de los intereses de sus lderes. Otro factor devastador est asociado al crimen organizado y su conexin con las redes de narcotrfico. Centroamrica, como corredor geogrfico entre el
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sur y norte del continente se ha convertido en los ltimos aos en una mina de tensin. La violencia social es una epidemia en crecimiento y una de las principales manifestaciones de inestabilidad, particularmente para Guatemala, El Salvador y Honduras. El resto de pases, afectados en menor escala por estos fenmenos, cada vez ms estn siendo contaminados por estos flagelos. Bajo estas condiciones los sectores con menos oportunidades aprovechan las potencialidades de otros territorios, sin importar que estos se encuentren fuera de sus pases de origen. Las migraciones han sido la respuesta ms efectiva para huir de la pobreza, de la inseguridad y de la falta de oportunidades. Con las migraciones los pases y la regin pierden ms de lo que ganan y alejan la posibilidad de construir una regin prspera en donde cada uno de sus miembros perciba las ventajas de serlo. Migraciones y polticas de empleo constituyen un binomio que opera en todo el istmo centroamericano, en razn de los problemas estructurales que tienen sus pases miembros y de los efectos de la crisis econmica mundial. Sin nimos de pretender ser exhaustivos, a continuacin se presentar una breve descripcin al respecto. 3.2. Flujos migratorios regionales integracin forzada? En el istmo centroamericano actualmente se han acelerado los procesos de transnacionalizacin de las economas nacionales. La Secretara de la Integracin Econmica cuenta con varios informes al respecto. Llama la atencin que en trminos de flujo comercial intrarregional, en el 2010 alcanz la cantidad de 5.7 miles de millones, lo que representa un crecimiento del 9.3% con respecto al 200962. Como parte fundamental de esta situacin, las migraciones aparecen como un factor fundamental, relacionando territorios de origen, trnsito y destino y propiciando un continuo intercambio en los procesos de movilidad de poblacin. Segn los registros de la red de Observatorios del mercado laboral del SICA, algunos de estos movimientos se producen como consecuencia de procesos de naturaleza poltica, otros como parte de dinmicas provenientes del impacto de fenmenos naturales, y la mayora constituye una parte de la configuracin regional articulada a la conformacin de mercados de trabajo transnacionalizados. Los flujos migratorios predominantes siguen siendo hacia Estados Unidos de Amrica; sin embargo, los efectos de la crisis econmica mundial, las polticas antimigratorias de aquel pas y los altos riesgos a los que se ven sometidos los
62 Para mayor informacin lase en www.sieca.int

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migrantes por la ruta del xodo, han ido produciendo procesos de reestructuracin de los mercados agrcolas y urbanos en la regin centroamericana. En concreto, se est dando un redireccionamiento de estos flujos con fines laborales, a nivel transfronterizo e intrarregional, dentro de un contexto global de desempleo, de deterioro de las condiciones econmicas y sociales, de agudizacin de la concentracin de la riqueza, de aceleramiento de los procesos de exclusin social y de la inseguridad social. Todos los pases del SICA, con diferentes grados de complejidad, cuentan con unas condiciones que propician la migracin. En el caso de las migraciones con fines laborales, se observa que las estructuras de los mercados de trabajo son insuficientes, dbiles y con una fuerte prevalencia de la mala calidad. Ello se debe, en parte, a la carencia de formacin y capacitacin de la fuerza de trabajo para adaptarse a los nuevos requerimientos de la produccin de bienes y servicios propios de los mercados de trabajo locales, en parte a la ausencia de polticas robustas de empleo por parte del sistema poltico y en parte al abuso empresarial, particularmente el agrcola y de la construccin, al contratar a migrantes en condiciones desventajosas. En las ltimas dcadas se observa a nuevos actores entre la poblacin que decide salir de su pas por razones laborales: mujeres, nios y nias adolescentes; en particular, la presencia de mujeres se ha incrementado de forma significativa. Para el caso centroamericano la poblacin migrante est cambiando su ruta. De acuerdo a la evidencia hay un flujo sur sur, el cual se puede agrupar en dos expresiones subregionales: a. El bloque norte: Guatemala, El Salvador, Honduras y Belice b. El bloque sur: Nicaragua, Costa Rica y Panam En la regin se observan cambios en la fisonoma migratoria de cada uno de los pases. Actualmente, El Salvador, se caracteriza por ser un viejo expulsor de poblacin y un nuevo receptor de poblacin migrante por razones laborales; Costa Rica que en las ltimas dcadas se ha caracterizado por ser un pas receptor, ahora se est convirtiendo en un nuevo pas expulsor; Guatemala se mantiene como pas de origen, destino y transmigracin; Belice se ha ido centroamericanizando desde abajo, al punto de contar con minoras de considerable tamao como es el caso de la comunidad salvadorea; Nicaragua sigue sobresaliendo como pas expulsor de migrantes intrarregionales; Honduras ha expulsado poblacin por razones del fenmeno climtico, por razones polticas y fundamentalmente por razones laborales; y Panam, debido a su dinamismo econmico, se ha convertido recientemente en receptor de poblacin migrante.
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A pesar del trabajo que realiza la red de Observatorios de Mercado Laboral, la regin sigue careciendo de informacin estadstica confiable que ayude a determinar el volumen del flujo migratorio intrarregional. Por instruccin del Consejo de Ministros de Trabajo en el 2009, se desarroll la investigacin Flujos Migratorios Regionales Laborales: situacin actual, retos y oportunidades, a fin de contar con insumos para elaborar consideraciones y recomendaciones para la formulacin de polticas pblicas en el campo de la gestin laboral migratoria63. Este estudio logr definir un perfil del migrante que abarca a mano de obra entre los 16 y 56 aos de edad, con tres o ms meses de trabajar en pas de la regin en posiciones asalariadas. Se encontr que el 75% son menores de 40 aos, 18% cuenta con estudios de secundaria completa y ms. La poblacin masculina se ubica en actividades agrcolas, de la construccin y turismo. La poblacin femenina se ubica predominantemente en actividades reproductivas como trabajadoras domsticas. En Belice se ubican en turismo. Tomando en cuenta este nuevo comportamiento migratorio, queda claro que las personas que deciden salir de su pas de origen, logran procurarse un trabajo que les permite asegurar su propia sobrevivencia y, a travs del envo de remesas, la de su grupo familiar. Este fenmeno, en algunos territorios contribuye a complementar la accin del Estado, pero en otros, tiende a suplirlo. Las migraciones contribuyen a que las familias que quedaron en el pas de origen logren unos medios de vida que les permitan sobrevivir o incluso salir del estado de pobreza. No obstante y a pesar de su enorme contribucin al pas receptor y al pas expulsor, las precarias condiciones laborales a escala local, nacional y regional no estn contribuyendo a que el valor agregado de su trabajo genere unas nuevas condiciones en las que la poblacin vaya superando su situacin de exclusin. De hecho, al menos un 44% de la poblacin migrante intrarregional no enva remesas dada la mala calidad de la remuneracin del empleo. 3.3. Las polticas de empleo y su anclaje con los tratados de libre comercio: oportunidad o desventaja para la integracin regional social? En la regin los tratados de libre comercio han estado al orden del da. Entre al abanico de tratados sobresale el Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos, Centroamrica y Repblica dominicana (DR CAFTA) y el Acuerdo de Asociacin con la Unin Europea (AdA).
63 A cargo de Lilliana Rojas del Observatorio Laboral Centroamrica y Repblica Dominicana y Guillermo Acua, Consultor.

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Estos tratados no fueron discutidos en los rganos del SICA en lo que respecta a las implicaciones o efectos sobre el mismo proceso de integracin regional. De hecho, estara pendiente un estudio que de cuente de eso, particularmente con el tema de las migraciones por razones laborales entre varios pases del istmo. 3.3.1. El CAFTA El CAFTA considera un captulo especializado en el tema laboral, el captulo IV que versa sobre el respeto a los derechos de los trabajadores y trabajadoras. El captulo sostiene que no se obliga a los pases a realizar reformas en sus legislaciones laborales sino, ms bien, se anima al cumplimiento de las mismas, al mejoramiento de los sistemas de administracin de justicia laboral, al respeto de los convenios fundamentales de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) y a la no disminucin de las garantas a la poblacin trabajadora en aras de beneficiar el comercio. El Tratado establece, adems, disposiciones en caso que alguno de los pases incumpla con el respeto a los derechos laborales que se encuentran contenidos en los procedimientos de solucin de controversias del mismo Acuerdo que podran llegar incluso, a la imposicin de multas al Estado de hasta quince millones de dlares. Asimismo, se establece la creacin de un Consejo de Asuntos Laborales (integrado por los ministros de Trabajo); una Unidad de Contacto y un Comit Nacional de Trabajo Consultivo, formados por representantes del Estado, trabajadores/trabajadoras y empresa privada. Estas instancias tendran a su cargo la revisin de quejas acerca del cumplimiento del captulo. El Acuerdo ha sido acompaado por iniciativas de cooperacin en el reforzamiento de las instituciones de Estado encargadas de vigilar derechos laborales y aplicar justicia laboral tales como Ministerios de Trabajo, tribunales e inclusive sindicatos y organizaciones no gubernamentales. Algunos de los resultados de esta cooperacin se resumen en los informes de proyectos tales como el Proyecto Verificacin de la OIT (OIT, 2010) que dan cuenta de aumento en los presupuestos de los ministerios de trabajo, personal de inspeccin laboral y nmero de visitas de inspeccin a los lugares de trabajo, capacitaciones a funcionarios de ministerios de trabajo, jueces e incluso docentes. El proyecto informa adems de acciones de incidencia con varias instancias estatales, adems de los ministerios de trabajo para promover acciones a favor del empleo decente. Otros proyectos tales como el MECOMAC (SAI, 2008) sos176

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tienen que ha mejorado la capacidad de inspectores e inspectoras de trabajo en la vigilancia de derechos laborales, manejo de seguridad e higiene ocupacional y responsabilidad social empresarial. Pero, sobre todo, las actividades emprendidas bajo este proyecto fomentaron el dilogo social entre sindicatos, y empleadores. En total son cerca de 12 proyectos los que a mediados de 2010 se encuentran en ejecucin en torno al fortalecimiento de derechos laborales, institucionalidad laboral y dilogo social en la regin centroamericana, que se apoyan con fondos de cooperacin provenientes de la Agencia de Desarrollo Internacional de los Estados Unidos de Amrica (USAID) como parte de los acuerdos del CAFTA. El captulo laboral del CAFTA parece ser un avance interesante en la direccin de la proteccin de los derechos laborales y la promocin del empleo decente64 en la regin. Por supuesto que tiene algunas limitaciones importantes tales como el no establecimiento de mecanismos para asegurar la representatividad de las organizaciones laborales y de la sociedad civil en las instancias encargadas de vigilar el cumplimiento del Acuerdo; tampoco se dejan claros los procedimientos de consulta con la sociedad civil acerca de los temas laborales, ni se incluye la aplicacin de algunos derechos bsicos tales como el de la no discriminacin. Quizs, una de las crticas ms fuertes en cuanto a las limitaciones del Acuerdo es el tema de las sanciones. Si bien se establece un procedimiento, ste resulta ser demasiado engorroso y con muchas dificultades para volverse efectivo. Por otro lado, las multas son impuestas al Estado y no a las empresas que han violentado los derechos de su personal. En cierta forma, las sanciones en el CAFTA parecen no ser suficientes para disuadir a las empresas que incumplen con los derechos laborales, al contrario de las sanciones que contenan los Sistemas Generales de Preferencias (SGP) en los cuales, de comprobarse que el pas no estaba vigilando adecuadamente las disposiciones laborales, proceda una sancin consistente en la limitacin de los beneficios del SGP, en concreto, la exoneracin de impuestos. Estas sanciones probaron su efectividad disuasoria en varias oportunidades en Amrica Central provocando modificaciones legales, especialmente en la
64 Para la OIT trabajo decente .resume las aspiraciones de las personas en su vida laboral, aspiraciones en relacin a oportunidades e ingresos; derechos, voz y reconocimiento; estabilidad familiar y desarrollo personal; justicia e igualdad de gnero.. puede ser sintetizado en cuatro objetivos estratgicos: principios y derechos fundamentales en el trabajo y normas laborales internacionales; oportunidades de empleo e ingresos; proteccin y seguridad social; y dilogo social y tripartismo. Estos objetivos tienen validez para todos los trabajadores, mujeres y hombres, en la economa formal e informal, en trabajos asalariados o autnomos; en el campo, industria y oficina; en sus casas o en la comunidad. http://www.ilo.org/global/About_the_ILO/Mainpillars/WhatisDecentWork/lang--es/index.htm

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proteccin al derecho de la organizacin sindical en Costa Rica, limitando las prerrogativas de las asociaciones solidaristas y estableciendo el fuero sindical; en El Salvador, aumentando el nmero de organizaciones sindicales especialmente en la maquila, y en Guatemala promoviendo ms sindicatos y contrataciones colectivas. En cualquier caso, el captulo laboral del CAFTA representa una oportunidad de mejorar en trminos de condiciones de trabajo y cumplimiento de derechos laborales para la poblacin trabajadora, lo cual es un paso adelante en la proteccin al empleo decente. Sin embargo, el CAFTA deja fuera el tema de la generacin de empleos decentes. El cumplimiento de derechos es importante para la poblacin que goza de empleo formal, pero la mayora de las personas empleadas en Amrica Central no se encuentran en esta categora y el desafo de generar empleos de calidad es an un tema que no ha sido abordado apropiadamente. El CAFTA, como casi todos los acuerdos comerciales, deja la generacin de puestos de trabajo como un resultado del desarrollo productivo, pero sin ninguna delimitacin acerca del tipo o nmero de empleos se estaran generando. 3.3.2. El AdA El Acuerdo de Asociacin (AdA), firmado el pasado 19 de mayo de 2010 entre la Unin Europea y Centroamrica representa segn las autoridades de los equipos de negociacin de la regin una buena oportunidad de negocios para la regin centroamericana, un impulso a la integracin regional comercial, un espacio para el fortalecimiento de los derechos laborales consagrados en las legislaciones de cada pas y un marco adecuado para iniciativas de cuido del medio ambiente. El AdA, si bien mantiene los cumplimientos de derechos laborales y ratifica la importancia de los convenios fundamentales de la OIT como un piso en materia de normas, no establece ningn mecanismo para el seguimiento del respeto a estos convenios o procesos para promover quejas de ninguna de las partes. De hecho, se deja muy explcito que esta parte del Acuerdo no est sujeta al mecanismo de solucin de controversias. En contraste con lo establecido en los SGP y especialmente con el SGP+, en donde el cumplimiento de derechos laborales, entre otros temas que promueven un desarrollo sostenible, era vinculante al disfrute de los beneficios de exoneracin de impuestos, el AdA qued limitado en materia de derechos laborales.

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Las disposiciones del SGP+ contribuyeron a que El Salvador lograra aprobar reformas legales que permitieron la sindicalizacin y negociacin colectiva para los empleados pblicos, tema que haba sido reiteradamente negado por los distintos gobiernos y sectores empresariales, desde la firma de los Acuerdos de Paz y dentro de las discusiones del Foro de Concertacin Econmica y Social en 1992. Las sanciones comerciales establecidas en los SGP tanto de la UE como de los EUA han probado su eficacia para el mejoramiento de los derechos laborales en Centroamrica. Los nuevos acuerdos, especialmente el AdA no cuentan de forma explcita con esas herramientas. El AdA instituy un comit denominado Punto de Contacto que tendra como misin el monitoreo de los contenidos del captulo de Comercio y Desarrollo Sostenible. Este comit estara integrado por altos funcionarios. Asimismo, establece un Foro de Dilogo con la Sociedad Civil y un Panel de Expertos para la revisin de los compromisos. Sin embargo, no estableci los procedimientos a seguir en caso de presentarse denuncias o quejas, dado que el captulo completo no est sujeto a los mecanismos de solucin de controversias previstos dentro del mismo AdA. Tampoco hay una definicin de qu sucede si los pases hacen caso omiso a las recomendaciones del Panel y se ofrecen ideas de cmo se llamara a integrar estos cuerpos de dilogo social y de asesora. En suma, ambos Acuerdos abordan el tema laboral; no obstante y considerando la debilidad institucional de los Estados y la sistemtica violacin a los derechos laborales, las ventajas de estos instrumentos de poltica econmica, en lugar de contribuir a fortalecer el vnculo entre la generacin de empleo decente, el comercio y la inversin, podra terminar favoreciendo los intereses de las lites econmicas en perjuicio de los intereses de los sectores laborales. En principio, hay que decirlo con toda la fuerza posible, ambos tratados tienen como finalidad ltima favorecer el intercambio comercial entre pases y regiones y a travs de estos generar ganancias. Su puesta en marcha dinamiza las economas bajo el principio de la competitividad sistmica. Al Estado y al SICA les corresponde garantizar que los beneficios econmicos se traduzcan tambin en beneficios sociales. Las asimetras territoriales y los rezagos sociales son problemas estructurales y la solucin de estos es competencia de los rganos e instituciones pblicas, de la capacidad institucional para hacer respetar las reglas de juego, de la capacidad de fortalecer un rgimen de gobernabilidad democrtica y del desarrollo de una poltica fiscal que permita distribuir con mayor equidad los beneficios del crecimiento econmico. El esquema basado en ganar ganar vigente en estos tratados es una oportunidad para disminuir las ya existentes brechas sociales que generan exclusin
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y pobreza. Sin embargo, en contextos como el que existe en Centroamrica, este esquema tiende a excluir al sector laboral, reducindolo a una relacin entre actores econmicos. En contextos como los EE.UU. y Europa, esto se da mucho menos debido a la existencia de un Estado benefactor y a una poltica fiscal empeada en evitar la concentracin de la riqueza de forma excesiva y desorbitante y en financiar polticas sociales de calidad. Mientras en Centroamrica no se distribuyan los beneficios generados por este tipo de tratados y los estados no se fortalezcan para hacer cumplir los derechos laborales e impulsar polticas fiscales y sociales slidas y sostenibles, la integracin real quedar limitada a un asunto entre lites. Organismos como la CEPAL (2010: 11) propone que en estos tratados se le d an mayor importancia al tema del empleo, especialmente con indicadores relacionados con elementos crticos para los ingresos de las familias tales como remuneraciones y salarios mnimos, pero tambin considerando la seguridad social de la cual dependen condiciones de trabajo favorables, as como de la institucionalidad laboral que se encargue de aplicar y monitorear estas medidas. Textualmente argumenta lo siguiente: Los progresos en materia de institucionalidad deben tender a corregir las asimetras de representacin de los distintos actores del mundo del trabajo en la toma de decisiones y fortalecer las instancias de dilogo social y negociacin colectiva para as generar pactos laborales que mejoren tanto la productividad laboral como la proteccin de los trabajadores.

4. Cohesin social regional: una aproximacin terica para Centroamrica


4.1. El legado europeo La Unin Europea es un mbito privilegiado para estudiar el tema de integracin regional dentro de la esfera ms amplia de la cohesin social. El modelo europeo de integracin, adems de asegurar el desarrollo econmico, ha buscado la equiparacin o convergencia de las naciones y de sus poblaciones, teniendo como horizonte a los pases con mejores indicadores socioeconmicos: renta, riqueza y bienestar social. Es el esfuerzo de vincular el desarrollo econmico con el desarrollo social dentro de un marco de gobernabilidad democrtica. Sigue siendo una lucha constante por eliminar los riesgos de la exclusin social. La cohesin social europea ha estado marcada por la accin gubernamental a escala local, nacional y regional. Esta apuesta de polticas pblicas cuenta
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con un marco jurdico nacional y regional; transferencia de recursos tcnicos y financieros a las regiones menos favorecidas; indicadores de cumplimiento y avance; metas a mediano y largo plazo; instituciones ejecutoras y un presupuesto que permite implementar proyectos concretos. La cohesin social europea es un entretejido que articula en un modelo de mayor complejidad, la productividad, la tecnologa, el empleo, el medio ambiente, el capital humano, el capital social, la innovacin y la competitividad. Este es lo que caracteriza su sello propio y los resultados saltan a la vista. En virtud de la experiencia y conocimiento europeo, es importante abordar y proponer elementos tericos de la cohesin social considerando las particularidades del istmo centroamericano. Este abordaje, de alguna manera preliminar, es el que se presenta a continuacin. 4.2. La dicotoma entre cohesin social y exclusin social El concepto de cohesin social se nutre del enfoque sistmico que busca explicitar los vnculos y relaciones de interdependencia del sistema de actores y de sus intereses en torno al desarrollo econmico, la inclusin social, el bienestar y el sentido de pertenencia cultural y territorial. En primera instancia, la cohesin social es una categora sociolgica que se utiliza para describir y analizar la complejidad de la realidad socioeconmica y poltica a diferentes escalas: local, nacional, regional. Desde la cohesin social se puede estudiar y analizar el funcionamiento de los sistemas sociales considerando para ello la estratificacin social y las relaciones de poder. En segundo lugar, la cohesin social es una situacin buscada y se comporta como medio y como fin, es decir, se proyecta como una condicin para asegurar el desarrollo humano y como un resultado del mismo. Esta combinacin le otorga a la cohesin social una nota sistmica y holstica, con lo cual se pone distancia a las discusiones que abordan de manera diferenciada los contenidos que la sustentan, a saber: inclusin, identidad, capital social, capital humano, institucionalidad, entre otros. Segn este enfoque, la cohesin social queda representada como un sistema conceptual que integra los contenidos anteriores dentro de un proceso continuo de fusin territorial, gubernamental y de identidad cultural, dirigido a alcanzar, sostener y mejorar un estadio de vida en el que la poblacin en general logre satisfacer las necesidades humanas fundamentales, aprovechando las potencialidades societales y ambientales propias y del entorno y superando sistemticamente las asimetras y desequilibrios generados principalmente por el impulso econmico, por la distancia geogrfica y la presencia diferenciada del Estado a nivel territorial, particularmente en lo que se refiere a inversin pblica.
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La anttesis de la cohesin social es la exclusin. La dicotoma entre ambas dimensiones provoca niveles de entropa en el sistema territorial, afectando en todas las escalas la integracin real y a la armonizacin entre la economa, la poltica, lo social y lo ambiental. La dicotoma aqu expresada es una situacin permanente que dinamiza y estructura la manera de comprender y hacer desarrollo, gobierno, institucionalidad, democracia. El peso especfico de los actores presentes en todas las escalas territoriales y las formas de asegurar, promover y defender sus intereses en el sistema de relaciones e interacciones de poder determinaran la magnitud de esta dicotoma. Al ser la exclusin social una de las vertientes de esta dicotoma, se manifiesta como una dinmica societal que responde a un tipo de racionalidad econmica y al ejercicio de las relaciones de poder del conjunto de actores procedentes de todos los mbitos de la realidad. En trminos prcticos se comporta como carencias que afectan a importantes sectores sociales, limitado las oportunidades y beneficios econmicos, sociales, polticos y culturales que se desprenden del proceso mismo de desarrollo (PNUD, 2010). Estas carencias, al acentuarse en el tiempo, se convierten en parte de la estructura y funcionamiento del sistema poltico y socioeconmico, limitando el acceso a los recursos tangibles e intangibles requeridos para satisfacer las necesidades humanas fundamentales. Segn FLACSO la exclusin implicara una membresa social desigual y una negacin gradual y diferenciada a la ciudadana en todas sus dimensiones. Mora y Prez (2007:24) enfatizan su carcter estructural: La exclusin, en tanto que representa la forma extrema de las desigualdades sociales, remite a una comprensin relacional de la sociedad basada en el poder (...) Postula la fractura de la comunidad apuntando la existencia de sectores que han sido dejados fuera de sta y, por tanto, dualizacin de la sociedad. Es decir, pobreza habla de ciudadana social deficiente mientras que exclusin denuncia su ausencia. De este planteamiento se concluye que la exclusin social es multidimensional. Afecta al ser humano en tanto sujeto individual y colectivo en sus medios de vida y en el desarrollo de las sociedades. El tpico abordaje de las polticas de reduccin de la pobreza tiende a centrarse fundamentalmente en proporcionar subsidios y ayudas econmicas condicionadas a aquellos grupos en condiciones de pobreza extrema. Ciertamente estas polticas contribuyen a mejorar los indicadores asociados a los Objetivos del Milenio, pero son insuficientes, si luego no se cuenta con polticas integrales de educacin, salud, trabajo, vivienda, seguridad social, entre otras.

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Por lo general, estas polticas no afrontan de manera directa las causas estructurales que generan la exclusin y a pesar de que en efecto muchas de las personas y sus familias salen del umbral de la pobreza extrema, no dejan por ello de ser afectadas por la falta de oportunidades, por la falta de empleo, por la mala calidad de los que existen, por la poca presencia del Estado en sus territorios, por el dficit fiscal y por la inadecuada distribucin del ingreso nacional, entre otros factores. En suma, la exclusin social desde la perspectiva sistmica no debe reducirse a un tema de pobreza como carencia de ingresos. Sus manifestaciones, al ser multidimensionales, corroen el tejido social, el tejido institucional, el tejido productivo, con lo cual, se afectan las estructuras societales sobre las que se construye le cohesin social que requieren las sociedades para impulsar sistemticamente el desarrollo. La distancia entre esta dicotoma determinar el potencial endgeno y exgeno de los territorios y de las naciones de generar sinergias que conduzcan a mayores niveles de inclusin e integracin. 4.3. La cohesin social como poltica Segn la CEPAL (2007:12): la cohesin social se refiere, entonces, tanto a la eficacia de los mecanismos instituidos de inclusin social como a los comportamientos y valoraciones de los sujetos que forman parte de la sociedad. Los mecanismos incluyen, entre otros, empleo, los sistemas educacionales, la titularidad de derechos y las polticas de fomento a la equidad, el bienestar y la proteccin social. Los comportamientos y valoraciones de los sujetos abarcan mbitos tan diversos como la confianza en las instituciones, capital social y sentido de pertenencia y solidaridad, la aceptacin de las normas de convivencia, y la disposicin a participar en espacios de deliberacin y proyectos colectivos. De este enfoque conceptual se derivan dos componentes, uno de carcter endgeno y el cual est directamente vinculado a la inclusin social y otro de carcter exgeno que alude a la integracin territorial regional. Ambos componentes deben ser considerados en el diseo de una poltica de cohesin social, al menos, esto es lo que proponen los autores de este ensayo. El siguiente esquema expone sus componentes.

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Figura 1: Cohesin social como poltica


Inclusin social Desarrollo humano sostenible

Cohesin social

Poltica

Gubernamental

Intergubernamental

Equiparamiento

Cohesin social

Integracin territorial regional

Armonizacin de instrumentos de poltica o bienes pblicos

Fuente: Elaboracin propia

La cohesin social como poltica est planteada aqu como una relacin din mica entre el nivel gubernamental propio de cada pas de la regin y el nivel intergubernamental propio del SICA, estableciendo en cada nivel las competencias para aplicar instrumentos de inclusin social y de integracin territorial regional. Bajo la ptica de una primera aproximacin explicativa sobre las implicaciones de esta relacin dinmica, se puede decir que los instrumentos de inclusin social estaran enfocados fundamentalmente a superar las brechas que genera las causas estructurales de la exclusin social en los territorios y pases que la sufren. El rol gubernamental a nivel local y nacional aqu es prioritario y fundamental. Luego los apoyos en asistencia tcnica y financiera proveniente de actores de la cooperacin internacional y de organismos e instituciones del SICA son subsidiarios y deben ser coordinados a fin de lograr mayor impacto a escala local y nacional. El carcter subsidiario debe de respetarse en el sentido de que no podr suplantar las obligaciones y responsabilidades de los estados nacionales con respecto a responder a las demandas societales. Por su parte los instrumentos de integracin territorial estaran enfocados en dotar al sistema poltico de aquella divisin funcional y territorial del ejercicio del poder que permita la armonizacin de enfoques y estrategias de polticas de inclusin, teniendo en consideracin la bsqueda de sinergias y el diseo de bienes pblicos regionales con capacidad real de generar mayor valor agregado y mayores ventajas a la poblacin, a las sociedades y pases que se integran territorial y regionalmente. El rol intergubernamental aqu es prioritario y fundamental. La vinculacin con el sistema poltico de cada pas ser vital para avanzar sistemticamente en la equiparacin entre territorios, base importante para lograr convergencias para la integracin real entre pases. Los instrumentos de poltica de inclusin social tienen como objetivo la gene racin de mayores niveles de bienestar social a travs del involucramiento del
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conjunto de actores en la construccin de un nuevo tejido social caracterizado por una mayor pertenencia social y poltica de los individuos, grupos y sectores hacia sus comunidades, territorios, naciones y regiones (CEPAL, 2007). Implica adems que los gobiernos locales y nacionales y los organismos e instituciones regionales basen su actuacin en el reconocimiento y respeto a la diversidad cultural, a la valoracin y usufructo de la cultura cvica y poltica, al respeto y aplicacin de los derechos humanos y a la existencia de un ambiente apropiado donde las instituciones generan confianza y legitimidad y la ciudadana se ejerce en el marco de un rgimen de gobernabilidad democrtica65. En efecto, las polticas de inclusin social asumidas de esta forma fortalecen la democracia. A mayor cohesin social, mayores niveles de democracia. Territorios y sociedades con mayor nivel de cohesin social tienen la capacidad de aplicar mecanismos efectivos de participacin y de coordinacin interinstitucional e intersectorial, tanto en el mbito pblico, en el mbito de lo privado, como entre ambos. Tambin en el funcionamiento oportuno y concienzudo de sistemas de informacin, monitoreo y evaluacin de los impactos derivados de las polticas pblicas e iniciativas privadas y en la existencia de una cultura de la calidad que estimula a los tomadores de decisiones, a los operadores y a los beneficiarios a generar y aprovechar las buenas prcticas y a gestionar el conocimiento. Las polticas de integracin territorial y regional bajo la perspectiva de la cohesin social se nutren sin lugar a dudas de la experiencia europea. El aspecto clave sealado por Romero (2010: 122), es la bsqueda de la equiparacin o convergencia de las distintas regiones que integran la UE en trminos de renta y riqueza. Para este autor, la equiparacin vendra a ser el fruto de: la solidaridad financiera dirigida a proporcionar beneficios concretos a los ciudadanos y regiones menos favorecidas. Desde su perspectiva, el resultado de este tipo de instrumentos sera generar una fuerza poderosa para afianzar la integracin econmica.

65 El Foro de colectividades locales Unin Europea Amrica Latina y el Caribe reconoce como factores principales de la cohesin social: i) pertenencia: que supone el predominio compartidos de valores fundamentales y el sentido de formar parte de una misma comunidad; ii) inclusin: que supone una capacidad generalizada de insercin econmica y de acceso homogneo a los servicios fundamentales y a la infraestructura bsica; iii) participacin: que supone una amplia implicacin de los ciudadanos en la vida pblica; iv) reconocimiento: que supone pluralidad y respeto a las diferencias; v) legitimidad: que supone la existencia de instituciones pblicas y privadas con capacidad, reconocida y aceptada, de gestin y mediacin de conflictos; y vi) equidad: que supone un compromiso sistmico y efectivo a favor de la justicia distributiva en el mbito de la riqueza, el ingreso y el poder.

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Al margen de los acentos propios que tiene la poltica de cohesin social de la UE, lo cierto es que apunta a la eliminacin de las desigualdades geogrficas y societales que genera la exclusin social. Esta orientacin programtica tiene el propsito de corregir los desequilibrios regionales que amenazan el mismo proceso de desarrollo y la estabilidad poltica sobre la base de la solidaridad financiera. Sin esta, difcilmente se podr avanzar hacia estos objetivos superiores. La apuesta clave en este enfoque es la bsqueda de la equiparacin. Las distancias en infraestructura, bienestar social y competitividad econmica, constituyen en su conjunto un obstculo para la integracin territorial y regional. Equipar territorios en bsqueda de conseguir objetivos superiores se convierte en el factor clave para avanzar en la integracin territorial y regional. Conseguirla implica necesariamente que un conjunto de territorios y pases interesados acuerden, asuman y se apropien de unos mismos objetivos y fines de desarrollo sobre los que trabajaran programticamente para disminuir los desequilibrios territoriales y con ello lograr un umbral de desarrollo humano sostenible. La equiparacin as entendida, viabiliza la homologacin de estndares de poltica en aquellas reas en las que es necesaria conseguirla a fin de disminuir las asimetras que generan obstculos para aprovechar al mximo las ventajas comparativas y competitivas de aquellos territorios y pases que conforman una comunidad regional. La equiparacin en este planteamiento es una constante a mantener en el tiempo a fin de lograr que la integracin territorial y regional se consolide, dando como resultado la construccin y apropiamiento de una nueva realidad poltica supranacional: la comunidad entre estados nacionales. Partiendo de estas consideraciones, la integracin territorial y regional estara enfocada a impulsar iniciativas y polticas graduales y ascendentes tendientes a lograr convergencias polticas, econmicas, sociales e identitarias entre los estados nacionales que quieren regionalizarse. Lograrlo requerir de una institucionalidad poltica fundamentada en una estructura supraterritorial dotada de los recursos suficientes para operar. No sera realista apostar, en trminos polticos, sociales, econmicos, ambientales y culturales, a la disminucin de los desequilibrios y asimetras territoriales, sin la existencia de un diseo poltico e institucional que trabaje para esos fines, proporcionando instrumentos de solidaridad financiera. El sistema de actores pblico privados y su capacidad de negociar y establecer alianzas que permitan converger intereses particulares con intereses

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pblicos en funcin de este tipo de integracin se convierte a todas luces en otras de las apuesta estratgicas de la integracin social de la regin. El convencimiento absoluto de que las manifestaciones multicausales de la exclusin social afectan a la calidad de la vida y producen ascendentes niveles de inestabilidad poltica, social, econmica y ambiental, debe convertirse en el acicate de una nueva forma de construir cohesin social, articulando los instrumentos de polticas de inclusin propios de cada territorio o pas con los instrumentos de poltica de integracin territorial y regional. Tal y como ya se ha expresado, solo de esta forma, los territorios y pases parte de una regin polticamente constituida podrn beneficiarse de las potenciales ventajas de serlo. En este enfoque, el rol del sistema poltico y la capacidad de construir diseos institucionales acordes a estos fines es clave en todas las escalas territoriales comprometidas. Sin este giro, no sern efectivas las iniciativas que articulen la inclusin social con la integracin territorial, ni se llegar en el tiempo a la equiparacin entre territorios y pases. 4.4. Propuesta operativa de la cohesin social como poltica en el marco de la Integracin Social Centroamericana Una poltica de cohesin social de alcance local, nacional y regional tiene que tener una fuerte dosis de pragmatismo poltico que efectivamente la lleve a buen puerto. Este pragmatismo debe ser de largo aliento y para ello requiere encajar todas las piezas claves en funcin de una propuesta operativa capaz de ejecutarse en el corto, mediano y largo plazo. A continuacin se presenta un esquema y la explicacin para su puesta en marcha. Secuencia de pasos operativos de una poltica de cohesin social
Actores gubernamentales y no gubernamentales Marco operativo de una poltica de cohesin social intrarregional (1) Denicin de objetivos superiores (2) Armonizacin de enfoques y diseo de polticas Actores gubernamentales e intergubernamentales del SICA (3) Montaje de estructura organizacional acorde con los objetivos superiores (4) Funcionamiento ptimo de la estructura organizacional Actores gubernamentales y intergubernamental es del SICA Actores gubernamentales y no gubernamentales (5) Sistema de evaluacin y monitoreo

Actores gubernamentales y intergubernamental es del SICA

Fuente: Elaboracin propia

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En definitiva, el primer paso para avanzar en esta direccin es que los actores, particularmente los polticos institucionales presentes en cada territorio y pas definan con precisin los objetivos superiores que fundamentarn la construccin de una regin supranacional. El siguiente paso tendr que estar encaminado a la armonizacin de enfoques y diseo de polticas pblicas para lograr estos fines. El tercer paso ser el montaje de la estructura organizacional basada en un diseo institucional acorde con los objetivos superiores. El cuarto paso ser la puesta en marcha, asignndole los recursos humanos, materiales y financiaros para su adecuado funcionamiento. El ltimo paso es el establecimiento de un sistema de evaluacin y monitoreo. Todos estos pasos definidos no deben de verse bajo un esquema lineal, sino sistmico. Todos se afectan, se retroalimentan y se adecuan en funcin del logro de aquellos objetivos superiores. Partiendo de estas premisas, se puede elaborar una primera aproximacin de los alcances que debe contener una propuesta operativa de la cohesin social como poltica en el marco de la integracin social centroamericana, considerando los siguientes contenidos: a. La compleja e interdependiente realidad de la regin caracterizada por la existencia de mltiples territorios, mltiples culturas, mltiples intereses, mltiples asimetras y, en trminos generales, por una dbil institucionalidad pblica. b. La construccin y apropiamiento de un enfoque social que reconozca las interdependencias entre las causas y manifestaciones de la exclusin social y sus afectaciones territoriales. c. La articulacin de los instrumentos de poltica de inclusin social con los instrumentos de integracin territorial y regional, teniendo como objetivo de mediano y largo plazo la equiparacin regional, como una condicin sociopoltica para dinamizar el desarrollo desde la perspectiva endgena, sabiendo aprovechar las oportunidades exgenas o del entorno globalizado. El diseo de una poltica de cohesin social necesariamente debe contener una estrategia de redistribucin de la renta y riqueza enfocada a enfrentar desde sus races las asimetras sociales, econmicas, institucionales y fundamentalmente territoriales que afectan al desarrollo y la mejor calidad de la vida de su poblacin. Sobre la base de contar con territorios estables y dinmicos se puede avanzar en el proceso de integracin social a diferentes escalas territoriales y regionales. A su vez, debe impulsar e institucionalizar mecanismos de coordinacin interinstitucional e intersectorial que enfrenten con eficacia las brechas sociales
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mediante polticas que fomenten la produccin, distribucin y consumo de bienes y servicios; el fortalecimiento del tejido social; el arraigo cultural territorial y el fortalecimiento de la institucionalidad y gobernabilidad democrtica. Al respecto, es importante enfatizar que este planteamiento va ms all de los abordajes focalizados y sectoriales de polticas pblicas dirigidas a la reduccin de la pobreza mediante la aplicacin de programas de acceso a una canasta bsica de bienes y servicios dirigidos a poblaciones focalizadas y en condiciones de extrema pobreza. La evidencia emprica demuestra que los impactos logrados con este tipo de programas, ciertamente mejoran los indicadores de desarrollo humano, pero no son suficientes para lograr mayores niveles de cohesin social y consecuentemente de equiparacin regional. La poltica de cohesin social requiere en su diseo de planes, programas y proyectos basados en un mismo enfoque epistmico y de una coordinacin intersectorial e interinstitucional que genere sinergias con el fin de fortalecer y sostener un sistema de bienestar que proporcione permanentemente bienes pblicos y proteccin social efectiva a escala local, nacional y regional. Este diseo demanda de la participacin activa del sector pblico, de la sociedad civil y del sector privado, dentro del marco de un contrato social multinivel (local, nacional y regional) o de una alianza pblica privada dirigida a generar valor agregado, disminuir costos e incrementar y optimizar recursos y oportunidades. Esta dinmica de armonizacin tendra que converger en el diseo de bienes pblicos regionales dotados de fondos financieros para su ejecucin en el tiempo. Sin embargo, su xito est estrechamente vinculado a la definicin concreta de los objetivos superiores que animarn al sistema de actores a trabajar en funcin de la armonizacin de los instrumentos de poltica desde adentro de los territorios, hacia la construccin de una comunidad regional y desde esta, hacia la equiparacin de los territorios y pases. La integracin regional hay que verla como una inversin pblica privada en donde la mayor parte de los fondos financieros deben provenir de las contribuciones propias de los actores. Sin inversin sostenida la integracin seguir siendo solo parte de la retrica de los actores. Este aspecto es uno de los ms crticos que afectan al istmo centroamericano. Su viabilidad requiere una profunda transformacin de la base fiscal, su ausencia, har depender este proceso del financiamiento externo, tanto a escala nacional como a escala regional. El diseo y ejecucin de polticas de cohesin social tambin requiere de la participacin amplia de ciudadanos y actores; a su vez, constituye un insumo valioso para fortalecer an ms la cultura poltica sustentada en la gobernabilidad democrtica.
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El proceso planificado de las polticas de cohesin social y su correspondiente armonizacin, alineacin y apropiamiento con las agendas municipales, nacionales y regionales es una tarea no realizada en la historia de la integracin centroamericana. Al no contar con esta experiencia, utilizar los mecanismos y marcos jurdicos existentes ser un reto poltico de gran envergadura. La resistencia proviene de mltiples actores, pero los que siguen teniendo mayor provienen de las lites polticas y econmicas. El avance en esta direccin es necesario y hasta cierto punto urgente, razn por la cual, requiere de una estrategia de corto y mediano plazo que facilite la participacin, negociacin, bsqueda de consensos y bsqueda de resultados, teniendo como marco y horizonte la realizacin de aquellos objetivos superiores que permiten articular en el mismo proceso de desarrollo las polticas de inclusin con las polticas de integracin territorial y regional. 4.4.1. Lo especfico y complementario del mbito de actuacin nacional y regional Las razones anteriormente expuestas implican un salto de calidad en el posicionamiento poltico de la cohesin social, como eje articulador de la inclusin social y la integracin territorial y regional. En esta direccin, la cohesin social demanda precisar y priorizar sus contenidos programticos y redefinir y fortalecer la institucionalidad existente para desarrollarla. Este aspecto medular requiere del involucramiento poltico del ms alto nivel por parte del sistema de actores. Expertos en el tema de la integracin regional, y en particular de la integracin centroamericana, sealan que el SICA, sus rganos e instituciones, son un instrumento diseado para fortalecer los vnculos entre los pases que comparten una misma geografa e historia. La integracin regional, sealan, no tiene como objetivo superior sustituir la accin propia de los actores nacionales y territoriales frente a los retos de desarrollo, sino complementarla. En tal sentido, la integracin regional no es la panacea instrumental para resolver todos los problemas estructurales que aquejan a mltiples territorios y pases y que, los propios Estados nacionales no han logrado solucionar. En efecto, la integracin regional en tanto instrumento de poltica debe fundamentarse en objetivos superiores que permitan a cada uno de los pases aprovechar el potencial derivado de la conformacin de un conjunto o comunidad regional. Sin embargo, debe de cuidarse que esta comunidad funcional no termine agudizando la exclusin y deteriorando la cohesin social de sus pases miembros, como consecuencia de unas maneras de actuar y de organizarse.

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De igual forma que la integracin regional no debe concebirse como un instrumento de poltica dirigido a solucionar todos los problemas endgenos de cada pas miembro, tampoco debe permitirse que su aplicacin los fomente. En virtud de lo anterior, las ventajas de la integracin regional deben, en primera instancia, plasmarse en mayores niveles de equiparacin territorial. La clave es potenciar a los territorios y pases aprovechando las ventajas de la integracin regional. No obstante, estas ventajas deben de distribuirse entre todos los sectores, todos los actores y entre todos los territorios. De lo contrario, la integracin regional ser un instrumento sesgado y sectorializado. La primera ola de la integracin centroamericana tuvo como nico motor la integracin econmica favoreciendo a las lites de este sector. A pesar del dinamismo que gener en trminos positivos, no se puede ocultar sus efectos nocivos en trminos sociales y ambientales. La integracin econmica potenci las estructuras de exclusin propias de cada pas y acento los desequilibrios territoriales y nacionales. La integracin econmica gener pases ganadores y lites ganadoras y pases perdedores y lites perdedoras. Las ventajas de su dinamismo no se distribuyeron y lejos de contribuir a equiparar a los pases, los distanci ms entre s y como bloques norte - sur.

5. Valoracin de la Agenda Estratgica Social del SICA desde el contexto regional e internacional
5.1. El contexto actual y su repercusin en el proceso de implementacin de la Agenda Estratgica Social del SICA Los pases miembros del SICA no desconocen los impactos que generan el incremento de las vulnerabilidades sociales, tales como la situacin crtica alimentaria y nutricional, la desproteccin social de los sectores sociales mayoritarios, la ausencia de programas de desarrollo infantil temprano, la inseguridad ciudadana, el desempleo, la mala calidad de trabajo, la falta de vivienda digna, entre otros temas. No obstante, los gobiernos de cada uno de los pases de la regin alegan la falta de recursos financieros para la inversin en gasto social, situacin que se ha hecho ms crtica por la situacin del dficit fiscal en todos los pases. Esta realidad ha llevado a depender de la cooperacin internacional el financiamiento, parcial o total de las polticas sociales. Esta medida poltica no es una alternativa sostenible para incrementar la cohesin social a nivel nacional y regional. La instrumentalizacin partidaria de la inversin en polticas sociales es otro factor que sigue minando la credibilidad en la institucionalidad pblica local y
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nacional. Uno de los aspectos claves de la cohesin social es la confianza de la poblacin en las instituciones del gobierno, independientemente del partido oficial de turno. Esta confianza est tambin vinculada a los mecanismos de rendicin de cuentas y a la auditora social. Su ausencia se traduce en desinformacin y esto no contribuye a que la poblacin se sienta identificada con sus respectivos gobiernos. En el mbito regional, el desconocimiento de la existencia de rganos e instituciones del SICA, as como de las gestiones y resultados obtenidos no basta para que la poblacin perciba las ventajas de sus gestiones en el desarrollo de programas e iniciativas dirigidas a impulsar la integracin de Centroamrica. Por otra parte, la ausencia o dbil aplicacin de los mecanismos de coordinacin supranacional ha generado la atomizacin de las iniciativas bajo el liderazgo del SICA y consecuentemente ha inyectado en su interior una lgica de actuacin similar a la de las ONG y de las agencias de cooperacin al desarrollo. 5.2. Los contenidos programticos de la Agenda Estratgica Social En el mbito social, el SICA cuenta, como ya se ha expuesto anteriormente en este ensayo, con un instrumento de poltica: la AES-SICA. Dicho instrumento prioriza una serie de contenidos temticos con los que pretende contribuir a mejorar las condiciones de vida de la poblacin y a impulsar la integracin regional. A continuacin se presenta una breve sntesis de estos: a. Soberana, seguridad alimentaria y nutricional Dirigido al fortalecimiento de los componentes productivos alimentario-nutricionales de los programas nacionales de proteccin social. Se busca adems que los programas nacionales cuenten con instrumentos regionales que fortalezcan sus capacidades de operacin. Hay dos que destacan: (a) el apoyo a la Estrategia Centroamericana de Desarrollo Rural Territorial y (b) la puesta en marcha de los instrumentos regionales para la negociacin y compra conjunta de insumos agrcolas para la soberana alimentaria. b. Desarrollo infantil temprano Busca disear programas que contengan un conjunto de intervenciones sistemticas e integrales en educacin, nutricin, salud, as como de estimulacin emocional, afectiva y social para la niez entre los 0 y 6 aos. A nivel regional se apostar por la definicin de un bien pblico regional en Desarrollo infantil temprano que contribuya a la reduccin, a largo plazo, de la marginalidad, la violencia y la inseguridad, considerados como los principales factores que amenazan el avance del desarrollo humano sostenible en la re-

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gin. Esto implica un proceso de coordinacin regional bajo la responsabilidad institucional del binomio CIS-SISCA. c. Poblacin sana El nfasis se sita en la atencin multisectorial de los determinantes sociales de la salud de la Agenda de Salud del Consejo de Ministros de Salud de Centro Amrica (COMISCA). A s mismo se reafirma el tratamiento de la salud como un derecho humano a nivel individual, familiar y comunitario. En el mbito regional est trabajando en la aplicacin de un instrumento diseado para la negociacin y compra conjunta de medicamentos. d. Educacin para el desarrollo La universalizacin de la educacin primaria y el mejoramiento de la calidad de la educacin con equidad, es el objetivo del Plan Estratgico Regional de Desarrollo Educativo elaborado por la Coordinacin Educativa y Cultural Centroamericana (CECC). Adems busca la democratizacin del acceso a los bienes y servicios culturales con el fin de fortalecer las identidades propias de cada territorio y de la regin. e. Acceso al agua potable y de calidad El acceso universal a los servicios de agua potable y saneamiento, disminuyendo la inequidad, del Plan Plurianual del Foro Centroamericano y de Repblica Dominicana de Agua Potable y Saneamiento (FOCARD-APS). f. Manejo integral de recursos hdricos La gestin integrada del recurso hdrico visualizada como prioridad en la agenda sobre agua que el Consejo Regional de Recursos Hidrulicos (CRRH) impulsa en la regin. g. Acceso a una vivienda social digna El establecimiento de lineamientos estratgicos para el mejoramiento del acceso a la vivienda y la creacin de un programa regional para la vivienda en condiciones de riesgo y emergencia de la Estrategia Centroamericana de Vivienda y Asentamientos Humanos (ECVAH), que el Consejo Centroamericano de Vivienda y Asentamientos Humanos (CCVAH) ha aprobado en mayo de 2009. h. Derecho humano al deporte y a la recreacin La promocin de actividades deportivas y recreativas como medio, tanto para mejorar las condiciones de salud de la poblacin en general, como para contribuir a prevenir la violencia social en nios/as, adolescentes y jvenes, con
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perspectiva de gnero y pertinencia cultural, en alianza con el Consejo del Istmo Centroamericano de Deportes y Recreacin (CODICADER). i. Gestin integral del riesgo El fortalecimiento de las capacidades ciudadanas, a todo nivel, para gestionar el riesgo y reducir las vulnerabilidades fsicas, sociales, econmicas y ambientales, que plantea la propuesta de poltica que a este respecto lidera el Centro de Coordinacin para la Prevencin de Desastres Naturales de Amrica Central (CEPREDENAC). j. Equidad de gnero La incorporacin de la dimensin de equidad de gnero en las acciones de combate de la pobreza, en alianza con el Consejo de Ministras de la Mujer de Centroamrica (COMMCA) y su Plan Plurianual de la Secretara General del SICA. El desarrollo de acciones, con dimensin de gnero, para eliminar la trata de seres humanos; en alianza con la Comisin de Seguridad, el Consejo Centroamericano de Turismo (CCT) y de manera conjunta con el Consejo de Ministros de Trabajo; entre otros actores. k. Atencin a grupos vulnerables El fortalecimiento de las acciones multisectoriales que favorezcan el desarrollo infantil temprano y que contribuyan a erradicar el trabajo infantil, la discriminacin en el empleo y otras violaciones a los derechos de trabajadores inmigrantes e indgenas, en conjunto con el Consejo de Ministros de Trabajo de la regin. 5.3. Los aspectos crticos de la Agenda Estratgica Social Sin menoscabo del valor poltico que tiene esta Estrategia y de su contribucin para orientar el trabajo de los rganos e instituciones del subsistema social, se hace necesario realizar una lectura crtica de este instrumento con el fin de identificar los nudos gordianos que, desde la perspectiva de los autores de este estudio, condicionarn su ejecucin y alcance. En trminos generales llama la atencin que la AES-SICA aborde el tema del empleo de forma superficial a la hora de pensar en estrategias de provisin servicios de bienestar y proteccin social. Ningn analista serio pondra en cuestin los beneficios de la universalidad de los servicios sociales y de los mecanismos de proteccin social, sin embargo, subsidiar recursos a la poblacin vulnerable con el propsito de que logren una mayor integracin social y una vida con menos carencias, no podra ser sostenible si se deja de lado el
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vital tema de los recursos econmicos que la poblacin requiere fundamentalmente con base en su empleo. As, la propuesta de la AES-SICA resulta interesante, novedosa y atrevida, pero estructuralmente planteada en trminos muy difusos y obviando temas tan vitales como el del empleo, que no deberan soslayarse en el planteamiento de una integracin social que busque atender a los grupos afectados por la exclusin social. En segundo lugar, se echa de menos la definicin precisa de un eje articulador que le d direccin a la implementacin de este instrumento a travs de la armonizacin de los planes, programas y proyectos que de sus lneas se deriven. Cmo evitar la dispersin, la dualidad en contenidos y territorios de las acciones o iniciativas que ejecutan diferentes instancias del SICA? Con qu mecanismos de coordinacin interinstitucional e intersectorial trabajan para lograr los objetivos de este instrumento? En la prctica, el CIS y a la SISCA cuentan con la facultad y recursos para garantizar dicha coordinacin? Ambas instancias tienen la capacidad normativa para corregir las distorsiones generadas de la prctica institucional de las instancias del subsistema social en relacin con esta Agenda? En segundo lugar, la AES-SICA no define claramente la articulacin entre las polticas de desarrollo social y las polticas de integracin regional social (inclusin integracin). Sin esta precisin, el horizonte o punto de llegada se desdibuja en trminos de resultados e impactos. En trminos generales da la impresin que esta Agenda es fundamentalmente un instrumento de polticas de desarrollo social que tiene, como objetivo ltimo, resolver o contribuir a resolver las demandas no satisfechas de la poblacin en sus territorios y pases, ms all de si esto efectivamente contribuye a fortalecer la cohesin social en cada pas y consecuentemente permite avanzar en la integracin de la regin. Qu peso tiene este instrumento en el diseo de las polticas sociales en cada uno de los pases miembros? Cul es la correlacin entre el enfoque propio de esta Agenda y los enfoques de poltica social en cada pas? Qu nivel de articulacin hay entre los rganos e instituciones del subsistema social del SICA y los gabinetes sociales de cada pas miembro? Qu tipo de sistema de evaluacin y seguimiento se utiliza para conocer sus resultados e impactos? Qu mecanismos existen para garantizar una gestin de la calidad y la gestin del conocimiento? No s logro encontrar evidencia emprica que responda en profundidad a las anteriores interrogantes planteadas. En los pases que conforman la regin centroamericana, los actores del sistema poltico no han desarrollado e institucionalizado una cultura de planificacin y ejecucin de largo plazo. Las prio195

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ridades, los enfoques y las metodologas tienden a cambiar a la velocidad con que lo hacen los mandatarios y equipos de gobierno. La agenda electoral siga primando sobre la agenda estratgica. Por otra parte, la AES-SICA es un instrumento poco conocido en estas importantes esferas de toma de decisiones y esto hace pensar en su poca utilidad prctica. As las cosas, est claro que desde el SICA y desde los rganos e instituciones del subsistema social se desarrollan una importante cantidad de acciones e iniciativas dirigidas a mejorar las condiciones de vida de la poblacin, particularmente la que vive en condiciones deplorables, en cada pas. Sin embargo, no existe hasta el momento una evaluacin pormenorizada de los resultados e impactos logrados. El subsistema social y el binomio CIS-SISCA dependen fuertemente de la cooperacin al desarrollo para impulsar programas y proyectos. Algunos actores dentro del mismo SICA, de los sistemas polticos, de la sociedad civil y del sector privado de cada pas miembro, han expresado su preocupacin por la dispersin de esfuerzos que esto est generando. El nudo gordiano aqu se puede expresar en forma de preguntas: Estas iniciativas del SICA y del subsistema social, responden a unos objetivos superiores relacionados con el mismo proceso de integracin regional? Son claramente identificables las ventajas o valor agregado de esta forma de actuacin para avanzar en el mismo proceso de integracin regional? Se prioriza el financiamiento para su aplicacin funcional y operativa por parte de los Estados miembros? Se optimizan los escasos recursos financieros en funcin de las prioridades de los territorios? La evidencia actual del mismo avance de la integracin social en la regin invita a estudiar las causas de esta enorme dispersin que los rganos e instituciones del subsistema social del SICA generan en su afn por contribuir con aquel objetivo. Al revisar los ejes temticos de la AES-SICA se evidencia que prcticamente abarca todas las reas de la realidad social. En este sentido, cada accin que provenga de cualquier instancia del subsistema social contribuir a su abordaje; no obstante, este hecho, en s mismo, no es causante de esta dispersin. La causa de fondo de esta dispersin hay que buscarla en el enfoque que fundamenta sus contenidos y en la estructura organizacional que tiene el subsistema social y el resto del SICA para su implementacin. En relacin con el enfoque, esta Agenda da por sentado que apostar por el desarrollo social de los pases llevar a estos a su integracin regional. En principio este postulado resulta coherente, sin embargo requiere probar la correlacin entre las variables desarrollo social e integracin regional. Un aspecto a considerar en esta comprobacin es el comportamiento del ndice de desarrollo humano, en efecto, se observa que en todos los pases del SICA este
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ndice ha avanzado a niveles superiores, reduciendo la brecha en relacin a Costa Rica que a principios de los ochenta, superaba en promedio por 0.20 puntos a los pases del CA-4, mientras que en el 2007, la distancia promedio se haba reducido a 0.13 puntos. Esta reduccin debera traducirse en mayor capacidad para impulsar la integracin regional, no obstante, esto no es as. El desarrollo social de los pases no necesariamente lleva a que estos se interesen por ser parte de un proceso de integracin regional. Por otra parte, los tres ejes programticos enfocados al fortalecimiento de la institucionalidad del subsistema social, a promover la provisin de servicios sociales bsicos y a fortalecer las iniciativas pblicas de proteccin social, con miras a lograr un mayor bienestar social y desarrollo humano, no estn coherentemente articulados dentro de un enfoque conceptual slido de la integracin social de la regin. La agenda, en el apartado en el que expone sus alcances, alude a categoras clave, a saber: pobreza, vulnerabilidad, exclusin, desigualdad y cohesin social, pero su abordaje es puntual, desagregado y hasta cierto punto puede terminar afectando al mismo proceso de la integracin social de la regin en su concepto como en su mbito de accin. Bajo esta ptica la integracin social de la regin estara enfocada, desde un abordaje sectorialista, a disear polticas que combatan a la pobreza o minimicen los niveles de vulnerabilidad social y ambiental. El rol del sistema poltico y de los rganos e instituciones del subsistema social sera fundamentalmente gestionar y transferir recursos para el logro de estos fines. En cuanto a la estructura organizacional del subsistema social, se observa una desarticulacin entre los rganos e instituciones que lo integran. En ninguno de los portales de cada rgano e institucin, con excepcin de la SISCA, se encontr dicha Agenda. Este panorama pone en cuestin la capacidad poltica, tcnica y administrativa para trabajar en funcin de ella. El subsistema social carece de una definicin sistmica clara que establezcan los niveles de vinculacin y de toma de decisiones entre sus rganos e instituciones. Los vasos comunicantes son dbiles y eso limita la coordinacin. A simple vista se observa una lgica organizacional de compartimentos estancos con mltiples niveles de organizacin: Consejo de la Integracin Social; Consejos del rea social; secretaras generales; secretaras ejecutivas; secretaras tcnicas; e instituciones como el Instituto de Nutricin de Centroamrica y Panam (INCAP), entre otras.

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Cuadro 2. rganos e instituciones del subsistema social del SICA


1. 2. Consejo de la Integracin Social Centroamericana (CIS). Secretara de la Integracin Social Centroamericana (SISCA).

3. Consejos de Ministros del rea Social: a. b. c. d. e. f. 4. Consejo Centroamericano de Vivienda y Asentamientos Humanos (CCVAH). Consejo del Istmo Centroamericano de Deportes y Recreacin (CODICADER). Consejo de Ministros de Salud de Centroamrica (COMISCA). Foro Centroamericano de Agua y Saneamiento de Centroamrica y Repblica Dominicana (FOCARD). Consejo de Ministras de la Mujer de Centroamrica (COMMCA). Consejo Centroamericano de Ministros de Trabajo.

Secretaras sectoriales especializadas: a. b. c. d. Secretara Ejecutiva del Consejo de Ministros de Salud (SE-COMISCA). Secretara Tcnica del Foro Centroamericano de Agua y Saneamiento (ST-FOCARD). Secretara Tcnica del Consejo de Ministras de la Mujer de Centroamrica (STCOMMCA). Secretara General del Consejo Educativo y Cultural Centroamericano (SG-CECC).

5.

Instituciones: a. Instituto de Nutricin de Centroamrica y Panam (INCAP). b. Banco Centroamericano de Integracin Econmica (BCIE). Instituto Centroamericano de Administracin Pblica (ICAP).

Fuente: Agenda Estratgica Social del SICA. Versin ampliada: www.sica.int/sisca

Segn el Tratado de la Integracin Social Centroamericana (TISCA), el CIS tiene, entre otras, la funcin de: coordinar e impulsar el Subsistema Social (Art.11, literal b) y Formular, evaluar y actualizar la poltica social regional, con miras a lograr la conformacin de una agenda de trabajo, que permita racionalizar y coordinar los esfuerzos para el desarrollo social (Art.11, literal c). Ambas funcionen requieren que los miembros del CIS sean nombrados de conformidad a lo dispuesto en el Artculo 11, numeral 1: El Consejo de la Integracin Social estar conformado por el Ministro Coordinador del Gabinete Social de cada pas y en su defecto por el Ministro Alterno. Desde los orgenes de este tratado convendra estudiar la conformacin del CIS y determinar si se cumple con lo estipulado en el mismo. La concepcin
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de un consejo superior del subsistema social, apoyado administrativa y tcnicamente por la SISCA pareciera ser lo adecuado en el diseo institucional del SICA, pero ha sido as? Tiene El CIS el liderazgo necesario para cumplir con las funciones estipuladas en el tratado? Los otros rganos e instituciones del subsistema reconocen su autoridad? El CIS y la SISCA tienen la capacidad de responder y darle seguimiento a las resoluciones presidenciales? En cuanto a la SISCA el mismo Tratado le determina, entre sus funciones: Velar a nivel regional por la correcta aplicacin del presente Tratado y dems instrumentos jurdicos de la integracin social regional, as como por la ejecucin de las decisiones de los rganos del Subsistema Social (Art. 14, numeral 1). En sntesis, sus principales funciones frente al subsistema social son velar por la correcta aplicacin del Tratado y ejecutar las decisiones del subsistema social. En principio este mandato se refuerza con lo estipulado en el artculo 8 del Protocolo de Tegucigalpa que establece que los rganos e instituciones del SICA: gozarn de autonoma funcional en el marco de una necesaria y coherente coordinacin intersectorial que asegure la ejecucin eficiente y el seguimiento constante de las decisiones emanadas de las Reuniones de Presidentes. En suma, la compleja estructura institucional del subsistema social, la heterogeneidad de mando entre los rganos e instituciones y los mecanismos de coordinacin interinstitucional al interior del subsistema social y de este con la Secretara General y con los otros subsistemas, al ser confusos y ambiguos, dificultan que esta Agenda pueda contribuir eficiente y eficazmente a la integracin regional social a travs de polticas pblicas de desarrollo social.

6. Insumos para un replanteamiento de la integracin social de la regin centroamericana


La apuesta estratgica de la AES-SICA debera considerar la necesaria articulacin entre las polticas de inclusin social e integracin territorial y regional. Su horizonte poltico debera ser la disminucin de los desequilibrios territoriales y la equiparacin entre pases como condicin necesaria para fortalecer la cohesin social y el funcionamiento de una comunidad regional centroamericana que garantice el desarrollo equilibrado y armnico de los sectores econmico, social, cultural y poltico, tal y como lo estipula el Protocolo de Tegucigalpa en su artculo 8. La mejor opcin para vitalizar este proceso es la revisin y adecuacin de sus enfoques, de sus instrumentos y de su estructura organizacional e institucional.
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6.1. Revisin y adecuacin de sus enfoques e instrumentos Segn el enfoque conceptual planteado en este estudio, la visin poltica debe estar orientada a la inclusin social abordando integralmente las causas y efectos de las actuales brechas sociales que corroen el tejido social e institucional en los territorios, en los pases y en la regin. Esto implica superar las visiones sectorialistas enfocadas a enfrentar prioritariamente los efectos de la pobreza. Supone adems, asumir un enfoque de gobernabilidad democrtica capaz de promover y densificar el sistema de actores, el tejido social y fortalecer las redes sociales locales, nacionales, transfronterizas y regionales. En coherencia con el enfoque de cohesin social, el binomio CIS-SISCA deber considerar un quiebre epistemolgico, procurando incidir para que las polticas sociales bajo esta perspectiva se conviertan en una poderosa herramienta de desarrollo alternativo que apuesta por la universalidad de la calidad de la vida, como un principio para contrarrestar radicalmente el problema estructural de la exclusin social. Este giro de visin poltica requiere necesariamente la bsqueda de consensos entre los actores poltico institucionales del nivel local, nacional y regional. La construccin de las condiciones materiales para estos fines pasa por comprender y visibilizar las lgicas de actuacin y los intereses que representan dichos actores en cuestin. Luego se debern garantizar mecanismos de participacin que permitan asegurar mltiples interacciones sociales, definir los mejores arreglos institucionales, considerando para ello las pautas culturales y las relaciones de poder inherentes al proceso de toma de decisiones, en el marco de una gobernabilidad democrtica que propicia el aprovechamiento de los mecanismos institucionales y los aprendizajes colectivos. La definicin de un enfoque poltico de la integracin centroamericana pasa tambin por que los pases miembros del SICA definan su propia poltica nacional de integracin. Esta poltica debe contener la estructura, el proceso y resultados que esperan obtener y a los que estn dispuestos a comprometer su propio sistema poltico. La integracin regional no se construye por decreto, no avanza aplicando nicamente los mecanismos definidos para que los actores de cada mbito se renan de forma ordinaria o extraordinaria. La integracin es en s misma multidimensional, tanto a nivel de pas como de regin. En el mbito nacional esta tiene sus propias prioridades y por lo tanto deben de trasladarse al mbito regional. En el mbito regional, una vez se tenga clara la visin poltica de cada pas, cada subsistema adecuar los instrumentos con los que cuenta para avanzar en la integracin territorial y regional en las escalas y dimensiones donde los pases miembros lo demanden. As las cosas, los rganos e instituciones del
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SICA y del subsistema social debern responder, apoyando los procesos de inclusin social de cada pas e impulsando los procesos de integracin entre pases, considerando las relaciones e interdependencias entre todos sus componentes. La cumbre extraordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno realizada en julio de 2010 en San Salvador pretende iniciar estos cambios, con un nuevo relanzamiento de la integracin. Un aspecto interesante de esta reunin fue el reconocimiento de la dependencia que tiene el SICA del financiamiento externo. Este comportamiento ha generado distorsiones en relacin con las agendas estratgicas de trabajo de cada una de sus instancias debido, entre otros factores, a que se termina por aceptar las prioridades establecidas por el cooperante y estas prioridades no siempre coinciden con las definidas en los instrumentos regionales, particularmente en las agendas de trabajo regional, de ah la urgente necesidad de priorizar aquellas reas en donde los propios pases procurarn asegurar el financiamiento. De llevarlo adelante, significara un nuevo enfoque de trabajo. La estrategia de trabajo, combinando los tres ejes programticos de la AESSICA con el planteamiento de la cohesin social como poltica, es una tarea pendiente y requerir de un anlisis ms profundo sobre el papel de la integracin social en la regin. En este ensayo se presenta un pequeo esbozo de los elementos que debera incluir. El siguiente cuadro presenta sus principales contenidos:

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Cuadro 3. Esbozo de propuesta operativa


Ejes programticos de la AESSICA Fortalecimiento de la institucionalidad del subsistema social centroamericano. Inclusin Social De lo gubernamental a lo intergubernamental Construccin de enfoques compartidos de polticas de inclusin social en reas claves. Formacin de capacidades del recurso humano. Establecimiento de modalidades de descentralizacin. Establecimiento de mecanismos de participacin y de redes. Establecimiento de mecanismos de rendicin de cuentas. Asignacin presupuestaria directa para el funcionamiento de los rganos e instituciones que conforman el subsistema social. Asignacin presupuestaria directa / indirecta para constituir el Fondo Estructural de Cohesin Social del SICA. Integracin territorial regional De lo intergubernamental a lo gubernamental Dilogo poltico que lleve a la armonizacin de enfoques de polticas de inclusin social. Cooperacin horizontal que lleve a la homologacin de del peso poltico de los gabinetes sociales y a la armonizacin de metodologas de trabajo. Establecimiento de mecanismos de coordinacin intergubernamental e intersectorial, aplicando las modalidades de descentralizacin establecidas por los pases miembros y Segn una escala territorial. Gestin del conocimiento y aprovechamiento de buenas prcticas. Gestin de alianzas estratgicas con la cooperacin internacional en bsqueda de cooperacin tcnica y financiera. Homologacin de sistemas de informacin, evaluacin y monitoreo. Investigacin aplicada. Observatorio de polticas sociales. Impulso de iniciativas binacionales, transfronterizas y subregionales.

Promover la ampliacin y calidad de los servicios sociales bsicos.

Plan nacional de aceleramiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Plan nacional de ordenamiento territorial. Poltica nacional de proteccin de la poblacin migrante.

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Ejes programticos de la AESSICA Fortalecer poltica, tc- nica y financieramente las iniciativas pblicas de proteccin social para las personas que viven en condiciones de pobreza, vulnerabilidad y exclusin, con miras a lograr un mayor bienestar social y desarrollo humano.

Inclusin Social De lo gubernamental a lo intergubernamental

Integracin territorial regional De lo intergubernamental a lo gubernamental Poltica regional de seguridad alimentaria nutricional con enfoque de desarrollo infantil temprano. Poltica regional de atencin a las poblaciones mviles que migran por razones de empleo. Poltica regional de prevencin de la violencia en todas sus formas. Poltica regional de construccin de la identidad regional.

Programas focalizados para combatir la exclusin social. Programas focalizados de proteccin social para sec- tores vulnerables: jvenes, mujeres y adultos mayores.

Fuente: Elaboracin propia

Los contenidos programticos de la nueva estrategia de la Integracin Regional Social tendran que considerar los siguientes insumos: a. Asimilar un enfoque operativo de la cohesin social que combine de forma concreta los instrumentos de poltica de inclusin social propios de cada pas miembro del SICA con los instrumentos de poltica de integracin territorial y regional propios de los rganos e instituciones del subsistema social. b. Homologar el diseo institucional encargado del rea social entre los pases miembros de la integracin que permita la cooperacin horizontal, la gestin del conocimiento y la aplicacin de la gestin por resultados. c. Disear los instrumentos normativos y operativos a escala nacional y articulados a escala regional. Lo que demanda una revisin, actualizacin y adecuacin del acervo jurdico existente a nivel nacional y regional. d. Articular los mecanismos de coordinacin intersectorial e interinstitucional a escala nacional y regional claramente definidos y con capacidad de institucionalizarlos a nivel nacional y en los rganos e instituciones del SICA y del subsistema social. e. Construir sistemas de informacin homologados en trminos cuantitativos y cualitativos segn los tres ejes programticos de la AES-SICA

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y en el marco del enfoque conceptual de cohesin social propuesto en este estudio. f. Construir sistemas de monitoreo, evaluacin y seguimiento en trminos cuantitativos y cualitativos que permitan medir el avance, los resultados y los impactos del proceso de integracin social en la regin. g. Construir los sistemas de rendicin de cuentas por parte de las instituciones y rganos que integran el SICA. h. Establecer los sistemas de contralora social por parte del consejo consultivo conformados por los diferentes actores afines a cada uno de los subsistemas del SICA. i. Establecer un nuevo pacto fiscal que contenga una estructura y una carga tributaria con mayor impacto redistributivo que garantice la sostenibilidad del gasto social. Esta accin poltica es impostergable y necesaria para la sostenibilidad financiera del desarrollo social. j. Definir polticas sociales de largo plazo con clara vocacin universalista y redistributiva. k. Proveer de bienes pblicos regionales dirigidos a promover y fortalecer redes de proteccin y asistencia social supranacionales en la regin. Un bien pblico regional tiene mayor valor agregado y la capacidad de posicionar aquellos programa con alta capacidad detonante (como marca) que la poblacin pueda identificar como resultado de la coordinacin, cooperacin e integracin centroamericana.

Para concluir este epgrafe, incluimos como ejemplo el tratamiento de una de las problemticas que ms afectan a la regin, como lo son las migraciones laborales. Estn en relacin con los efectos sociales de la crisis econmica mundial, con la capacidad de las familias para enfrentarlos y con el debate entre la regin y los pases receptores para garantizar condiciones de trabajo y vida dignas. A continuacin se presentan algunas consideraciones al respecto. El binomio CIS-SISCA puede promover un encuentro de la Conferencia Regional de Migraciones (CRM) para discutir con Mxico, Canad y Estados Unidos, as como entre los pases del SICA, la agenda de garanta de los derechos de los trabajadores migrantes y sus familias; para suscribir convenios de portabilidad de derechos y para gestionar la firma de los instrumentos internacionales como la Convencin Internacional de los Derechos de los Trabajadores Migrantes y sus Familias o el Convenio Interamericano de Seguridad Social.
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Las tareas regionales en materia de proteccin y promocin del empleo deben desarrollarse en mayor medida, a tono con las acciones desarrolladas por la Unin Europea para estimular actividades econmicas de proyeccin regional (facilitando recursos financieros y haciendo expeditos procedimientos de contratacin), junto con la expansin de acuerdos para la libre movilizacin de los trabajadores (especialmente en el tringulo norte). Con estas iniciativas se pueden fortalecer y complementar los programas nacionales ya en marcha. Asimismo, es necesario considerar la promocin de buenas y mejores prcticas de proteccin social y la aplicacin de la Responsabilidad Social Empresarial (RSE), de manera que se refuerce el compromiso de los diversos actores privados y pblicos en el contexto de crisis y ms all de esta. 6.2. Revisin y adecuacin de la estructura organizacional e institucional La estructura actual se basa en un esquema de cooperacin reforzada en reas de desarrollo. Dicha estructura carece de una clara precisin de las competencias para el ejercicio del Sistema de la Integracin Centroamericana en relacin a los poderes y soberana de la que est dotada. Esta imprecisin debilita a las instituciones y rganos del SICA en tanto instancias supranacionales, al no contar con la facultad normativa para que sus decisiones vinculantes se conviertan en normas de estricto cumplimiento y se apliquen en el conjunto de los Estados miembros. El SICA est llamado a construir una comunidad centroamericana; y esto va ms all de las relaciones intergubernamentales entre los pases miembros. Adems, provoca la desarticulacin y la fragmentacin de las acciones de los subsistemas que integran el SICA, tanto de ste hacia los pases miembros, como de estos ltimos hacia el SICA. El resultado de esta dinmica de trabajo ha sido la construccin de una cultura organizacional de compartimentos estancos.

7. Conclusiones
La dimensin social en el proceso de la integracin regional ha estado presente desde los orgenes de la ODECA. En aquella poca su abordaje fue implcito y subordinado a la lgica econmica. Despus de que el MERCOMUN entr en crisis, la dimensin social entr en escenario: las precarias condiciones de vida, la pobreza urbana y rural, la falta de garantas sociales y la capacidad de la sociedad de organizarse, llevaron a Centroamrica a un perodo de conflictos, entre los que sobresalen los armados en Guatemala, El Salvador y Nicaragua. En este marco influenciado por el conflicto geopoltico este oeste, surgieron aportes importantes
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de pases vecinos buscando caminos de paz y justicia. Estos hechos motivaron a los presidentes de la regin a impulsar una nueva ronda de la integracin, quedando plasmada en el Protocolo de Tegucipalga. La integracin social centroamericana cobr relevancia con el Tratado que le defini un marco jurdico, unos rganos e instituciones y unas funciones. La paz no es la simple ausencia de conflictos armados, la paz tambin es desarrollo y ste, al ser humano, no puede ser solo econmico. Este tratado le dio vida al Consejo de la Integracin Social y a la Secretara de la Integracin Social Centroamericana. Los primeros diez aos de existencia, ambos entes se dedicaron a disear y ejecutar proyectos especficos, sin que estuvieran orientados por unos lineamientos estratgicos de desarrollo social e integracin regional. No fue sino hasta el 2008 que el CIS y la SISCA dieron un paso importante y decidieron elaborar su agenda estratgica social. Con este instrumento se abrieron las posibilidades de que la dimensin social se instalara de mejor manera en las agendas presidenciales y del SICA. Es un primer paso, pero a pesar de que sus logros aun no pueden ser evaluados por el poco tiempo de estar vigente, en el ambiente intelectual y poltico se percibe que hace falta trabajar mucho ms para garantizar un desarrollo sostenible en la regin. El panorama social de la regin es crtico. El desarrollo social sigue siendo an una deuda pendiente, a pesar de que desde el mbito regional y nacional se ha venido trabajando en mejorar las polticas sociales. El problema de fondo es que el sistema poltico nacional y regional no tiene la fuerza institucional para saber aprovechar y distribuir los beneficios econmicos y para compensar a aquellos sectores que siguen relegados. Sin este liderazgo, las lites econmicas continuaran promoviendo la concentracin de la renta y la riqueza a favor suyo y en detrimento de las mayoras sociales. El dinamismo econmico nacional e intrarregional hay que asumirlo como un medio eficaz para lograr el desarrollo. Las brechas sociales y ambientales sitan a la regin en una situacin de mayor vulnerabilidad. Centroamrica no lograra el desarrollo humano y la integracin entre pases si no se resuelven las causas estructurales que provocan la exclusin social, la desigualdad y la pobreza. No es bueno que en el tiempo actual la poblacin que pertenece a los sectores sociales mayoritarios sigan viendo en las migraciones la nica salida para sobrevivir. No es bueno que los ndices de violencia social destruyan el dbil tejido social que existe en los pases. Esta realidad debe llevar a la construccin de un nuevo enfoque y planteamiento de la integracin que sea coherente con el carcter sistmico de sus rganos e instituciones nacionales y regionales.
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En la dimensin social un enfoque conceptual y operativo que se propone es asumir la cohesin social como el paradigma que puede integrar la economa con la poltica, con lo social, con el medio ambiente y con la identidad cultural. La cohesin social alude a dos temas claves que estn sobre la base de cualquier propuesta de desarrollo humano: las polticas de inclusin y las polticas de integracin territorial y regional. Ms all de elaborar un planteamiento terico, lo que se busca con la cohesin social es lograr vitalizar el proceso mismo del desarrollo y de la integracin. Esto demanda redefinir el diseo institucional de los sistemas polticos nacionales y del SICA, especificando los niveles de articulacin, de cooperacin, de compromiso y obligatoriedad jurdica, tcnica y financiera. Trabajar en funcin de la integracin regional social es una misin de grandes proporciones. Los sistemas polticos y las lites econmicas siguen resistindose a darle verdaderamente un lugar protagnico a la agenda y poltica social. Pero a pesar de estas dificultades, el CIS y la SISCA han venido avanzando y al parecer tienen visin de futuro. Tomando en cuenta estas circunstancias, se ha querido proponer para la discusin de una propuesta secuencial que permitira hacer ms operativa la ejecucin de una poltica de cohesin social a escala local, nacional y regional. Mientras no se avance en esta direccin. Con esta propuesta o con otra, lo cierto es que las polticas sociales regionales seguirn careciendo de concrecin por la falta de armonizacin de los actores regionales, nacionales y locales. En la mayora de los casos estas polticas se quedan en el nivel de proyecto focalizado y financiado con la cooperacin externa. En el subsistema social impera la atomizacin y la descoordinacin al interior del SICA. Cada una de los rganos e instituciones operan con una lgica de compartimento estanco, dejando por fuera la capacidad y la cultura sistmica de actuacin. Las polticas laborales en la regin demuestran que los factores econmicos pesan ms que los factores sociales. A pesar de que existe un marco jurdico que protege los derechos de los trabajadores migrantes, en la prctica, los empleadores tienden a no cumplir con sus obligaciones patronales, dejando desprotegida a esta mano de obra. La exclusin social imperante sigue siendo el principal factor de la descohesin social que afecta a la regin. A pesar de que la SISCA ha previsto crear y fortalecer un fondo de cohesin social, hasta el momento se ha visto imposibilitado por la falta de inters de los gobiernos miembros del SICA.

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Los aportes de este estudio deben de verse como preliminares. A lo largo del estudio se logr elaborar una batera de preguntas para futuras investigaciones. Estas preguntas pueden agruparse en funcin del marco legal e institucional, en funcin del diseo organizacional, en funcin de las relaciones entre lo nacional y regional y en relacin con el mismo SICA. Sera interesante que futuras investigaciones pudiesen considerarlas con la finalidad de seguir aportando en el impulso de este proceso de integracin regional

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Participacin de la sociedad civil en el marco de la integracin regional centroamericana. Estudio de dos casos.

Captulo 8

Participacin de la sociedad civil en el marco de la integracin regional centroamericana. Estudio de dos casos: el Foro de mujeres por la integracin centroamericana y la Iniciativa mesoamericana por el comercio, la integracin y el desarrollo sostenible
Mario J. Snchez Gonzlez (coord.), Hloreley Osorio Mercado, Marissa Olivares Morales, Luis Gustavo Murillo, Migdalia Herrera Baca, Gabriela Espinosa Bolaos

Sumario: Parte I. Introduccin. 1. Planteamiento del problema. 2. Objetivos. 3. Marco terico: integracin regional y sociedad civil en Centroamrica. 4. Marco jurdico institucional de la integracin regional en Centroamrica. 5. Metodologa. Parte II. Principales hallazgos del estudio. 1. Perfil de las organizaciones de sociedad civil regional con incidencia en la integracin centroamericana (FMICA e INICIATIVA CID). 2. Participacin de las organizaciones de sociedad civil regional en la integracin centroamericana (FMICA e INICIATIVA CID). 3. Conclusiones. 4. Bibliografa. 5. Siglas y acrnimos. 6. Anexos. Parte I. Introduccin
Es importante mirar de un nuevo modo no slo el modo en que funciona el mundo en que vivimos, sino tambin cmo hemos llegado a pensar acerca de este mundo. I. Wallerstein

Centroamrica ha sido una regin con mucha efervescencia poltica y social, expuesta a intensos procesos histricos que le han marcado sin arrebatarle la esperanza a sus protagonistas; como han sido los regmenes de las dictaduras militares, los conflictos armados y las recientes e inacabadas transiciones hacia las democracias formales. A pesar de estos grandes hitos, la historia, la
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identidad y, hasta cierto punto, el porvenir compartido continan fragundose en los distintos mbitos de convivencia, desde el nivel local hasta el regional. Uno de los procesos que ha mostrado una trayectoria con variado dinamismo y con importantes consecuencias para las sociedades centroamericanas, ha sido y seguir siendo con muchas probabilidades la integracin regional ante el contexto de mundializacin y globalizacin, sin perder de vista los alcances reales que puede dar de s esta compleja realidad multidimensional. Obviamente, esto depender de la apuesta poltica y el giro que le impriman sus principales protagonistas: los Estados miembros y el universo heterogneo de actores de la sociedad civil regional. Como se podr constatar en esta investigacin, el actual Sistema de la Integracin Centroamericana (SICA) introduce un cambio sustancial en la apuesta del modelo, dado que se transita del economicismo a la multidimensionalidad. A juicio de Pedro Caldentey el trnsito de la dcada de los ochenta a los noventas produjo cambios radicales en el entorno internacional que fomentaron una revisin de los conceptos y estrategias de integracin regional (Caldentey, 2003: 267). Desde esta perspectiva, es importante no slo contribuir a la actualizacin conceptual de la integracin y a la comprensin de las nuevas formas de organizacin e interaccin de la sociedad civil con los Estados y la institucionalidad propia del SICA, sino generar progresivamente un pensamiento propio que madure la visin del proyecto integracionista y, por consiguiente, la fortalezca. A este propsito se orienta el objetivo del presente estudio: comprender la dinmica de las organizaciones de la sociedad civil centroamericana en el marco del proceso de integracin regional y sus desafos, para el trnsito hacia un modelo de integracin regional ms participativo. La investigacin denominada, la participacin de la sociedad civil en el marco de la integracin regional centroamericana, consistir en la realizacin de dos estudios casos: el Foro de Mujeres para la Integracin Centroamericana (organizacin miembro del Comit Consultivo del Sistema de la Integracin Centroamericana CC-SICA) y la Iniciativa Mesoamericana por el Comercio, la Integracin y el Desarrollo Sostenible (organizacin que realiza incidencia desde su propia plataforma). Se espera que esta investigacin contribuya al debate, la reflexin y la generacin de conocimientos sobre la integracin regional entre las universidades participantes66, para que sean incorporados al proyecto curricular interuniversitario en el mediano y largo plazo.

66 Universidad Jos Simen Caas de El Salvador, Universidad Centroamericana de Nicaragua, Fundacin ETEA para el Desarrollo y la Cooperacin (Crdoba).

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Participacin de la sociedad civil en el marco de la integracin regional centroamericana. Estudio de dos casos.

El estudio se llev a cabo bajo un enfoque de la sociedad civil como un actor que demanda y propone (as lo estipula el marco institucional del SICA) a los tomadores de decisin. Tambin se utiliz el enfoque de integracin regional integral, es decir, ms all de la mirada de la integracin econmica. El enfoque metodolgico de la investigacin fue cualitativo, de alcance descriptivo. Se realiz anlisis documental y se aplicaron alrededor de 11-13 entrevistas semi-estructuradas por cada estudio de caso, las cuales estuvieron dirigidas a informantes claves (expertos en el tema, investigadores/as, funcionarios/as de la cooperacin y de gobiernos nacionales en los casos que fue posible), directivos de la organizacin de la sociedad civil (OSC) en estudio y funcionarios del nivel intermedio de las OSC (representantes de organizaciones que integran la organizacin de sociedad civil regional). El informe est dividido en dos captulos con sus respectivos subcaptulos. El primer captulo denominado Introduccin contiene el diseo de la investigacin: planteamiento del problema, objetivos, marco terico y metodologa. El segundo captulo se refiere a los principales hallazgos del estudio, es decir, expone el anlisis e interpretacin de resultados, las conclusiones y la lista de referencias. Finalmente se exponen los anexos: lista de referencias, lista de entrevistas realizadas, instrumentos. Finalmente queremos agradecer a los/as miembros/as de las organizaciones de sociedad civil estudiadas y a los informantes claves quienes mostraron disponibilidad para compartir sus puntos de vista y experiencias. De igual forma, expresar nuestra sincera gratitud a Sandra Ruiz, Jos Juan Romero, Francisco Santos, Pedro Caldentey, Nicols Mariscal y Vicente Gonzlez, por su generoso y sabio acompaamiento a lo largo de este proceso investigativo. Sus aportes y sugerencias enriquecieron la calidad del trabajo y sus resultados.

1. Planteamiento del Problema


Desde el ao 2004, el proceso de integracin regional ha convocado con mayor mpetu a los actores de la sociedad civil de Centroamrica. Este hecho nos obliga a realizar un anlisis de los espacios, los intereses, estrategias y fines de los actores. En trminos de espacios de participacin de la sociedad civil en el proceso de integracin centroamericana, identificamos espacios institucionalizados y no institucionalizados. La legitimidad y representatividad de la sociedad civil en el SICA, se ha promovido con la constitucin de tres espacios: el Comit Consultivo del Sistema de la Integracin Centroamericana (CC-SICA), el Comit Consultivo de la Secretaria de Integracin Econmica Centroamericana (CCIE) y el Foro de Sociedad Civil Centroamericana de Ambiente y Desarrollo
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(FOSCAD) miembro de la Comisin Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (SE-CCAD). Por otro lado, estn las iniciativas regionales de organizaciones de la sociedad civil que hacen incidencia en el proceso de integracin regional a travs de su propia plataforma y de forma no permanente. Respecto a los comits consultivos, encontramos que al igual que el CC-SICA existen otros comits consultivos (CCIE, FOSCAD) sin que se resuelva definitivamente la cuestin de las competencias, jurisdiccin y la gestin de los comits consultivos con los diferentes sectores del CC-SICA que en ellos estaran representados. Esto se complejiza cuando el espacio sectorial resulta ms atractivo para las organizaciones empresariales o ambientales, que el CC-SICA (CC-SICA-Fundacin ETEA, 2008, p. 10). Otra de las dificultades que tiene el CC-SICA, esta vez a nivel interno, es la insuficiente comunicacin entre el Directorio y las organizaciones miembros, la inexistencia de canales de informacin adecuados y continuos, o la falta de continuidad en la participacin por parte de las organizaciones. Adems, en el CC-SICA existen algunas organizaciones o algunos sectores ms comprometidos que otros con el proyecto integracionista y puede haber conflicto de intereses entre las distintas organizaciones que se hallan en su seno. Tambin hace falta credibilidad del CC-SICA, por cuanto las organizaciones de la sociedad civil que participan en dicho comit no se articulan con el resto de actores a nivel nacional a travs de captulos nacionales. Cabe resaltar que existe una alta incidencia de la cooperacin internacional, un dato que sugiere la dependencia del proceso de los actores externos (Santos, 2010). A nivel de los actores, el debate gira alrededor de los intereses sectoriales especficos que tienen las distintas organizaciones que participan en el SICA: los comits consultivos tienen fines ms duraderos, mientras que las iniciativas de otras redes de la sociedad civil tienen fines ms especficos y cortoplacistas. Tambin encontramos el hecho de la duplicidad de membresa; algunos actores de la sociedad civil, se encuentran participando a la vez en dos comits consultivos distintos, por ejemplo, en el CC-SICA y en el CCIE, provocando la superposicin de unos intereses sobre otros. Alrededor de los distintos espacios en que participa la sociedad civil en el proyecto integracionista, puede haber dos lecturas. La presencia de otros espacios de participacin acta como un elemento que resta credibilidad y legitimidad al CC-SICA o ms bien la fortalece, dada la complejidad de la sociedad civil centroamericana. Desde esta perspectiva, es importante que las universidades jesuitas desarrollen esfuerzos de investigacin de manera concertada e interdisciplinaria en torno al proceso de integracin regional, enfatizando en este caso, en la
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dimensin poltica de la misma. Esto permitir iniciar un proceso de debate y reflexin interuniversitario que pueda desembocar en estudios a mayor profundidad. Con base a lo anterior, la pregunta de investigacin es Cul es la dinmica de organizaciones de la sociedad civil centroamericana en el marco del proceso de integracin regional? De forma concreta, trataremos de responder a cuatro cuestiones especficas: Cules son los roles, intereses y acciones estratgicas de dos organizaciones de la sociedad civil en el proceso de integracin centroamericana?, qu oportunidades y conflictos tienen las distintas organizaciones de la sociedad civil en el marco de la integracin regional?, cules son los factores que facilitan y limitan la participacin efectiva y legtima de las organizaciones civiles en estudio?, qu retos tienen las organizaciones de la sociedad civil para una participacin protagnica en el proceso de la integracin centroamericana?

2. Objetivos
2.1. General Comprender la dinmica de organizaciones de la sociedad civil centroamericana en el marco del proceso de integracin regional y sus desafos para el trnsito hacia un modelo de integracin regional participativa, mediante dos estudios de casos. 2.2. Especficos a. Describir el rol, intereses, acciones estratgicas, espacios y mecanismos de participacin de dos organizaciones de la sociedad civil en el proceso de integracin centroamericana. b. Analizar los factores facilitadores y las oportunidades que tienen las distintas expresiones de la sociedad civil en el marco de la integracin regional. c. Identificar los factores limitantes y las tensiones para la participacin efectiva de las organizaciones civiles en estudio. d. Establecer los resultados alcanzados y los retos que tienen las organizaciones de la sociedad civil para una participacin protagnica en el proceso de la integracin centroamericana.

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Situacin y perspectiva del proceso de integracin centroamericana

3. Marco Terico: Integracin Regional y Sociedad Civil en Centroamrica


Histricamente el concepto de sociedad civil ha atesorado relevancia en el campo de la teora poltica de la democracia por su potencialidad analtica para los estudios sobre transiciones democrticas; sin embargo, en el nuevo contexto de globalizacin, ha cobrado mayor importancia en la identificacin y discernimiento de nuevas esferas susceptibles de profundizacin o reivindicacin democrtica en el seno de los procesos de integracin regional. Esto obedece al desarrollo significativo de los movimientos sociales y ciudadanos a escala global con aspiraciones profundas de influir sobre los procesos regionales y contribuir al impulso de un desarrollo sostenible, participativo y equitativo en la regin (Serbin, 2004, 163-4). Desde esta ptica, se constata en las demandas de mayores espacios de participacin en la toma de decisiones, por parte de estos nuevos actores sociales, el hecho de que los procesos de la integracin regional an tienen una deuda social, en especial con los sectores ms vulnerables y excluidos histricamente, dado que no han constituido una plataforma eficaz al servicio del desarrollo integral, incorporando indisolublemente crecimiento econmico, justicia social y climtica, construccin de paz y democracia participativa: la integracin debe ser, en primer lugar, un instrumento para lograr el crecimiento y el desarrollo econmico integral de los pases de la regin, incrementar el bienestar para sus pueblos, favorecer la mejor insercin de la regin en la economa mundial de manera dirigida y responsable, intensificar la cooperacin poltica entre los pases de Amrica Latina y que sea un mecanismo que favorezca la consolidacin de la democracia y la sociedad civil de la zona (Laredo, 1991,24). Asumiendo la compleja y virtuosa relacin de coexistencia entre ambos trminos, integracin regional y sociedad civil, se precisar el enfoque conceptual de los mismos a fin de disponer del instrumental terico pertinente para el anlisis comparativo de los estudios de casos en la presente investigacin que coadyuven a la formulacin de propuestas y nuevas lneas de investigacin encaminadas al fortalecimiento y democratizacin del proceso de integracin regional en Centroamrica. En primer lugar se conceptualizar el complejo proceso de integracin regional y posteriormente el de sociedad civil de forma correlativa al primero.

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Participacin de la sociedad civil en el marco de la integracin regional centroamericana. Estudio de dos casos.

3.1. Integracin Regional 3.1.1 Consideraciones previas

La integracin regional ha sido un fenmeno histrico y multidimensional estudiado ampliamente a partir de la segunda mitad del siglo XX y ms an en la ltima dcada. Su debate ha estado nutrido por una intensa discusin gubernamental y terica desde distintas perspectivas, con un claro predominio de la economa y en un menor grado de la poltica. Ininterrumpidamente, su estudio se ha caracterizado por el estrecho vnculo con las teoras del desarrollo econmico tanto en Europa como en Amrica Latina diferenciadamente. Los planteamientos tericos se han desarrollado fundamentalmente desde dos mbitos: el econmico y el poltico. 3.1.2 Teoras sobre la integracin regional

A efectos del presente estudio, se esbozarn los principales planteamientos con sus respectivos postulados en el cuadro 1, a fin de identificar los elementos ms importantes de la integracin regional centroamericana en lo que respecta a su comportamiento institucional, facilitando la comprensin de su proceso histrico y los elementos que la han configurado.

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Cuadro 1. Teoras econmicas y polticas de la integracin regional

TEORAS ECONMICAS

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Teora Desarrollo como modernizacin

Principales postulados Constituida por la teora de la modernizacin a travs de la industrializacin, como una forma de superacin del subdesarrollo hasta llegar al estadio de sociedad moderna como los pases industrializados. La integracin regional se asume como un medio que facilitara la modernizacin, el desarrollo y el crecimiento econmico. Se cimenta en la apertura comercial como la mejor estrategia para generar el bienestar de la sociedad. Bajo esta lgica el desarrollo hacia fuera detonara el proceso de industrializacin. La integracin regional se plantea como una plataforma al servicio del libre comercio en reas especficamente sujetas a prcticas proteccionista.

Situacin y perspectiva del proceso de integracin centroamericana

Comercio internacional

A este planteamiento se formulan serias crticas desde dos formulaciones tericas: estructuralismo que apela a un anlisis de sistema que estudia el conjunto de relaciones econmicas y sociales. Prebisch (1998, 65-72) al igual que Singer67, plantean teoras opuestas en las que afirman que la relacin real de intercambio comercial (exportaciones e importaciones) produce mejora en los pases industrializados-productores especializados y deterioro en los subdesarrollados-productores primarios. En esta misma lnea, el modelo centroperiferia al explicar el comportamiento global del sistema capitalista bajo la dialctica de las relaciones entre pases industrializados con estructuras productivas diversificadas y especializadas (el centro), y pases con rezago en su estructura productiva (periferia) constata que la mejora en el centro, lejos de contribuir a la superacin del rezago en la periferia, lo agrava.

Partiendo de esta constatacin se intent en Amrica Latina impulsar el modelo de desarrollo de industrializacin por sustitucin de importacin (ISI), que combinaba polticas de intervencin y proteccin de la industria con el propsito de retener y aprovechar los beneficios del desarrollo tecnolgico, adems de disminuir la dependencia. Desde esta filosofa, la integracin regional se concibe con la finalidad de propiciar mercados ms amplios que permitan el aumento de la oferta y la demanda de productos industriales. Se pasa del proteccionismo nacional al regional, suprimiendo los obstculos comerciales intrarregionales y asumiendo aranceles externos comunes. La integracin, segn Prebisch, deba ser una poltica de largo plazo con carcter progresivo. Iniciativas impulsadas bajo esta lgica por la CEPAL fueron la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio y el Mercado Comn Centroamericano.

67 Citado por Santos Carrillo, F. (2010 b: 79)

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Teora

Principales postulados

TEORAS ECONMICAS

Integracin econmica

El enfoque de Viner se centra en el estudio de los efectos estticos de la creacin de uniones aduaneras en las economas de los pases socios de un acuerdo de integracin regional. Para el anlisis de efectos desarroll dos conceptos bsicos: creacin y desviacin de comercio. El primero es un efecto beneficioso que favorece la eficiencia de la economa al fomentar la especializacin y el aprovechamiento de las ventajas comparativas de la economa de un pas. En cambio, la desviacin contrae el comercio internacional al verse perjudicados los productores ms eficientes por el mero hecho de situarse fuera del mbito de integracin. Lo interesante de este planteamiento es que los efectos de la unin aduanera dependern del predominio de la creacin sobre la desviacin de comercio y los alcances de las mismas estn determinados por el tipo de economa en el que se implemente.
Participacin de la sociedad civil en el marco de la integracin regional centroamericana. Estudio de dos casos.

Actualmente, este planteamiento an pervive en el debate de los que abogan por globalizacin y liberalizacin de los mercados mundiales y los que reivindican las reas de libre comercio y uniones aduaneras a nivel regional, es decir, la controversia en torno a los acuerdos de integracin regional en un contexto globalizado. La conceptualizacin del proceso segn Balassa (1999): La integracin es vista como un proceso gradual que parte del eslabn del rea o zona de libre comercio hasta llegar al nivel de la integracin econmica total. Segn Francisco Santos, un proceso de integracin que ilustra este modelo ha sido la experiencia centroamericana (Santos, 2010 b: 83-90).

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TEORAS ECONMICAS

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Principales postulados

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Teora

FASE DE NUEVO REGIONALISMO Nuevo planteamiento latinoamericano de la CEPAL 1990. Parte de la preocupacin ante los riesgos sociopolticos que implica el agravamiento de la brecha desigualitaria provocada por las polticas de liberalizacin y los programas neoliberales de reforma se propone desde la estrategia de Transformacin productiva con equidad (TPE). Con una visin de largo plazo combina aspectos polticos (fortalecimiento de las democracias), elementos econmicos (polticas de ajuste, estabilizacin y modernizacin del sector pblico, incremento del ahorro y desarrollo tecnolgico), sociales (erradicacin de la pobreza y redistribucin del ingreso) y ambiental (desarrollo sostenible). Su principal desafo le apostaba al abordaje analtico de las relaciones entre crecimiento, empleo y equidad como factores del desarrollo.

Situacin y perspectiva del proceso de integracin centroamericana

Transformacin productiva con equidad y regionalismo abierto (TPE)

Es un planteamiento ms moderador del neoliberalismo. La integracin regional articula dos procesos directamente relacionados: apertura comercial generalizada de los mercados nacionales orientados a una mayor insercin en la economa internacional y el desarrollo de polticas explcitas de integracin, con su respectiva formulacin de trato preferencial de una naciones socias con respecto a otras. Se trata del regionalismo abierto: Proceso creciente de interdependencia econmica a nivel regional, impulsado tanto por acuerdos preferenciales de integracin como por otras polticas en un contexto de apertura y desreglamentacin, con el objetivo de aumentar la competitividad de los pases de la regin y de constituir un cimiento para una economa internacional ms abierta y transparente (CEPAL, 1994: 3). Caldentey advierte que el regionalismo abierto consagra como su objetivo principal la creacin de la zona de libre comercio hemisfrica, coincidiendo con la propuesta neoliberal.

Actualmente es uno de los planteamientos que ms caracteriza y est determinando el regionalismo centroamericano en trminos de paradigma econmico. Paradjicamente, Esta propuesta no aporta soluciones a corto y mediano plazo ni a los desequilibrios sociales de los pases de la regin centroamericana, ni a los problemas estructurales de sus economas. (Caldentey, 2003: 83) Coincide con una nueva oleada de propuestas que apuntan a una redefinicin del regionalismo y la integracin. Se caracteriza por la primaca de la agenda poltica y una menor atencin a la agenda econmica y comercial. Se aprovecha el retorno de la agenda de desarrollo en el marco de agendas econmicas del post-consenso de Washington, Regionalismo post- distancindose de las estrategias neoliberales del regionalismo abierto. Confieren mayor protagonismo a los actores estatales y una modulacin del liderazgo de los actores privados y las fuerzas del mercado. En trminos polticos, liberal hay una apuesta a la agenda positiva de la integracin centrada en la creacin de instituciones y polticas comunes y una cooperacin ms intensa en mbitos socioculturales y polticos como el tema de la paz y seguridad, indigenismo, etc. Mayor preocupacin por las asimetras en cuanto a niveles de desarrollo y por la vinculacin entre la integracin regional y la reduccin de la pobreza y la desigualdad.

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Teora

Principales postulados

Funcionalismo, neofuncionalismo y supranacionalidad

TEORAS POLTICAS

Se enmarca en la tradicin internacionalista liberal inspirada en Mitrany (1996); propone un sistema de red de transacciones que, en colaboracin con los gobiernos y la ciudadana, lograra satisfacer las necesidades bsicas del ser humano. Segn Dougherty y Pfaltzgraft (1993), la colaboracin funcional exitosa en un sector generara necesidad de colaboracin funcional en otros sectores producindose as una ramificacin en cadena. (Citados en Oyarzn 2008: 2). Haass (1958) a partir de su estudio de la Comunidad Econmica del Carbn y Acero (CECA), formula el neofuncionalismo, cuya tesis principal afirmaba que una cooperacin tcnica exitosa en un rea generara un efecto de desbordamiento (spillover) hacia otras esferas que podran incorporar mbitos socioculturales y polticos. Mariscal seala que en este modelo los diversos actores adecuan sus trayectorias y actividades estatales y sociales hacia un nuevo centro emergente cuyas instituciones adquieren jurisdiccin sobre los Estados nacionales, la supranacionalidad, un concepto clave que representa un espacio jurdico-poltico que supera al de las organizaciones internacionales (Mariscal, 2003: 206). Esta propuesta terica, reconoce la multidimensionalidad de la integracin. Una de las experiencias destacables del neofuncionalismo, aparte de la Comunidad Econmica Europea, fue el Mercado Comn C.A. Valorada como una de las tradiciones realistas, el intergubernamentalismo define a los Estados como los actores indiscutibles de la integracin, son stos los que deciden soberanamente su inclusin, pertenencia, perduracin o exclusin en un determinado proceso de integracin, limitando paradjicamente sus alcances y la autonoma colegiada de sus proyectos integracionista.

Participacin de la sociedad civil en el marco de la integracin regional centroamericana. Estudio de dos casos.

Intergubernamentalismo institucional y liberal

En un esfuerzo de equilibrar y flexibilizar este planteamiento se propone el intergubernamentalismo institucional que acepta la no concesin y transferencia de soberana en determinados asuntos, pero s el hecho de poner en comn reas que no son claves para el inters nacional de los Estados miembros. Las instituciones supranacionales son aceptables en tanto consolidan los acuerdos interestatales o incrementan el poder de los gobiernos nacionales. La posibilidad de cooperacin entre los Estados est supeditada al inters nacional, que sera el factor prioritario.

Posteriormente Moravcsick y Nicolaidis (1993) integran en el intergubernamentalismo liberal herramientas del racionalismo institucional de la teora de negociacin internacional - anlisis de costos-beneficios, medios-fines definen la racionalidad de los Estados-y dan relevancia a la formacin de preferencias estatales, influenciables por parte de los actores y grupos de presin de la sociedad civil (Mariscal 2003: 213-214).

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El modelo de institucionalismo liberal intergubernamental ha prevalecido en las experiencias de regionalismo latinoamericano, desarrollando paralelamente algunas estructuras supranacionales con un perfil modesto o bastante limitado. Entre los factores que impiden la construccin de instituciones supranacionales dotadas de liderazgo, pertinente para la implementacin de un mayor nmero de polticas comunes, han sido: pervivencia de gobiernos con administraciones an muy centralizadas, la priorizacin de las estrategias nacionales, el recelo y desconfianza frente al supranacionalismo y desde la perspectiva histrica se conserva la idea de que los Estados generan ms conflictividad que armona por mltiples razones.

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Teora

Principales postulados

TEORAS POLTICAS

TEORAS POLTICAS

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Principales postulados

Transaccionalismos y sistema de concordancia

Originalmente planteado por Deutsch (1957) sin mucho xito, luego desarrollado por Puchala, quien subraya el carcter multidimensional de la integracin, bajo el modelo de construccin comunitaria en dos fases: a) fusin de comunidades nacionales en una comunidad multinacional (pluralismo); incremento de volumen de transacciones en diversas dimensiones: social, econmica, comercial y b) fusin de gobiernos nacionales en un gobierno supranacional (amalgama); construccin de instituciones que sirvan de canales para los flujos de las transacciones polticas (Santos, 2010 b: 105).

Finalmente, Puchala desarrolla el sistema de concordancia, en el que los actores conscientemente hallan posible armonizar sus intereses, lograr compromisos en sus diferencias y obtener mutuas gratificaciones de sus interacciones (1972: 277).

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Oyarzn considera que el institucionalismo constituye una alternativa y puente entre los enfoques intergubernamentales y neofuncionalistas. Esta corriente terica se centra en las instituciones como el medio donde las organizaciones y entidades estatales negocian cambios de carcter sistmico; por ello no se pueden considerar como neutrales ni pasivas, dado que estructuran el acceso de las fuerzas polticas al proceso poltico y pueden desarrollar agenda propia.

Segn Sandholtz, estas instituciones no slo conforman intereses, sino que pueden convertirse en actores polticos autnomos, ofrecer nuevas alternativas e incentivos para los actores que gestionan sus intereses y alianzas frente a nuevos escenarios de integracin.

Situacin y perspectiva del proceso de integracin centroamericana

Institucionalismo

Armstrong y Bulmer (1998) advierten que el institucionalismo constituye ms que una teora de la integracin una metodologa investigativa, que permite identificar el rol de las instituciones en la configuracin de las pautas de integracin, dado que stas inciden en las acciones de las fuerzas econmicas, polticas y sociales que entran, actan y deciden en la integracin (Santos,2010 b: 106-108). De ah, la importancia de los procedimientos, normas, smbolos y sistemas de conexiones entre los actores, grupos de poder y de las instituciones. Esta metodologa resulta idnea para el anlisis de los procesos de integracin tanto latinoamericano como centroamericano; en concreto ayuda a comprender por qu la integracin avanza diferenciadamente en uno sectores que en otros.

La integracin se define como un sistema multinivel en el que las instituciones se convierten en un elemento destacado en las estructuras de gobernanza y dan lugar a una determinada pauta de comportamiento poltico generada por la dinmica de las fuerzas polticas. Armstrong y Bulmer (1998) distingue cinco componentes en el anlisis de los subsistemas de gobernanza de la integracin: lmites del subsistema, mapa de actores participantes en la poltica, comparacin dinmica subsistmica e implementacin e impacto de los resultados sobre la distribucin del poder (Santos, 2010b: 108).

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Teora

Principales postulados

TEORAS POLTICAS

Este enfoque terico estudia la incidencia directa del contexto internacional sobre la formacin y desarrollo del modelo institucional de los diferentes acuerdos de integracin, con especial nfasis en los procesos gestados por pases en vas de desarrollo. Distingue dos tipos de procesos: los de primera clase, en el que participan los grandes bloques econmicos (EEUU, Japn y Europa) y los de segunda clase, pases en vas de desarrollo que se caracterizan Globalizacin y con- por su dependencia hacia el primer bloque, su frgil exposicin a las dinmicas de la economa mundial, sobre todo texto internacional a la influencia de las estructuras polticas y econmicas internacionales y multilaterales.

Desde la ptica de este modelo de anlisis, un acontecimiento de naturaleza hemisfrica que ha incidido de alguna manera en el proceso de integracin regional en Centroamrica ha sido el seguimiento que han dado los gobiernos a los principios de la Declaracin y Plan de Accin aprobado y propuesto por la Cumbre de Miami, realizada en diciembre de 1994, segn la cual, entre otras propuestas, se deba crear el rea de libre comercio de las Amricas para el ao 2005. Sin duda alguna el CAFTA-DR se circunscribe en este proceso de liberacin comercial que de alguna manera le ha impreso un giro a la integracin centroamericana, ms hacia fuera, en la lgica de cmo se insertan las economas en el mercado mundial.

Es importante dejar claro que la apertura comercial o la suscripcin de este tipo de acuerdos comerciales no siempre significa el fortalecimiento de la integracin regional.

Participacin de la sociedad civil en el marco de la integracin regional centroamericana. Estudio de dos casos.

Fuentes: Caldentey, Pedro (2003). El desarrollo Econmico de Centroamrica en el marco de la integracin regional. Banco Centroamericano de Integracin Econmica (BCIE). Tegucigalpa. CEPAL, (1994). El Regionalismo Abierto en Amrica Latina y el Caribe. Integracin econmica al servicio de la transformacin productiva con Equidad. CEPAL, Santiago de Chile. Mariscal, Nicols. (2003). Teoras polticas de la integracin europea. Tecnos, Madrid Martnez, Pea, Vsquez (2009). La Estrategia de Regionalismo abierto (1990-2005): Alcance y condicionantes. Anuario de Integracin Regional de Amrica Latina y el Gran Caribe. N 7, ao 2008-2009. CRIES, Buenos Aires. Nef, Jorge. (2000) Los procesos de integracin y la globalizacin. En Revista Diplomacia N 82, Academia Diplomtica Andrs Bello, Enero-marzo, 2000, Chile. Oyarzn, Lorena. (2008). Sobre la naturaleza de la integracin regional: Teoras y debates. Revista de Ciencia Poltica. V. 28, n 2, 2008, 95-113. Santiago de Chile. Santos, Francis. (2010). La Integracin Regional Centroamericana y la Participacin de la Sociedad Civil. Tesis Doctoral. Universidad de Crdoba. Facultad de Ciencias Econmicas y Empresariales. Fundacin ETEA.

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Situacin y perspectiva del proceso de integracin centroamericana

Concluido el recorrido por los distintos abordajes tericos sobre las experiencias de integracin regional, se asume en el presente estudio las siguientes caractersticas: a. No existen experiencias puras de integracin regional; por consiguiente, empricamente su anlisis no puede restringirse ni agotarse exclusivamente desde un modelo terico. Aunque es importante reconocer que hay propuestas tericas de anlisis que son ms pertinentes en su aplicacin a experiencias concretas. b. La integracin regional es un complejo proceso que adoptan deliberadamente los gobiernos de una determinada regin a fin de incrementar y fortalecer su interdependencia de forma gradual segn las distintas dimensiones: econmica, poltica, social, cultural, etc. c. Se trata de un proceso dinmico condicionado por el contexto histrico, las estructuras y fuerzas polticas y econmicas de los entornos nacional, regional e internacional. d. Aunque la finalidad de la integracin sea contribuir al desarrollo de los pases miembros, su marco institucional y jurdico, y la administracin de los mismos, no siempre garantizan los beneficios y opor tunidades de forma equitativa entre los actores que interactan en este proceso. Es decir, no todos los actores resultan favorecidos o perjudicados en las mismas condiciones. En este sentido, los actores podrn incidir en la agenda regional y/o gestionar sus proyectos con mayor eficacia en dependencia por un lado de la base legal y jurdica de la integracin y, por otro, de las fortalezas institucionales, las alianzas estratgicas, la capacidad instalada a nivel financiero, tecnolgico y de incidencia. e. Sin duda alguna, lo anterior hace de la integracin un proceso conflictivo, en parte por la heterognea diversidad de actores que interactan en ella, las complejas relaciones de poder que se entretejen, la competencia de proyectos e intereses que se reivindican. Desde la perspectiva de construccin de paz68, la integracin podra constituirse en una oportunidad para el desarrollo de capacidades para el dilogo, la concertacin, la negociacin y la cooperacin en el sistema de relaciones entre los actores, ya sean estos gubernamentales, sociedad civil y organismos internacionales o supranacionales.
68 Segn la perspectiva de construccin de paz, el conflicto es una realidad humana, un fenmeno social que segn sea su abordaje tendr repercusiones positivas o negativas. El conflicto es visto como una oportunidad para el cambio y la humanizacin del sistema de relaciones entre las personas y los colectivos.

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Participacin de la sociedad civil en el marco de la integracin regional centroamericana. Estudio de dos casos.

f. Esto ayuda a entender el hecho que los procesos de integracin regional han desarrollado de manera diferenciada unas dimensiones con relacin a otras. Es decir, que ha sido un proceso desequilibrado, en el que se han favorecido unas reas en detrimento de otras. Por lo general ha sido la econmica, como se puede constatar en la experiencia centroamericana, como bien seala Pedro Caldentey: No todas las dimensiones han respondido a las expectativas pese a su evidente potencialidad e importancia, la integracin social, tal como se defini y como ha sido atendida por los pases Centroamericanos y sus instituciones, no ha resultado un mbito propicio para la actuacin regional (Caldentey, 2010,9). Partiendo de estas consideraciones, se formula la definicin conceptual de integracin regional asumida en el presente estudio, teniendo de trasfondo la experiencia centroamericana. 3.1.3. La integracin regional como proceso Asumiendo las consideraciones del apartado anterior y parafraseando a Cohen (1981), la integracin regional se concibe, en el presente estudio, como un proceso gradual en el que los gobiernos adoptan libre, consciente y voluntariamente, con el apoyo de instituciones comunes, polticas, medidas, procedimientos y valores para incrementar su interdependencia, adems de gestionar beneficios de forma recproca en una determinada regin (Cohen, 1981: 154). A travs de este proceso se generan intercambios comerciales, relaciones de solidaridad y cooperacin en los campos econmicos, sociopolticos y culturales, que sobrepasan el mbito intergubernamental para afectar al mbito societal. Las condiciones socio-histricas y econmicas que manifiestan cierto nivel de interdependencia entre las naciones son las que legitiman y le dan espesor social e histrico a los acuerdos suscritos por los Estados. En este sentido, la integracin es un proceso que se institucionaliza y formaliza mediante acuerdos entre Estados sobre la base histrica de prcticas y dinamismos sociales, econmicos, culturales y polticos en los que interactan diferentes actores. Por tanto, no se restringe a una dimensin jurdica, es decir, la suscripcin de acuerdos oficiales interestatales, sino que es un proceso que tiene y que hace historia, a cuyo acto fundacional le anteceden dinmicas histricas del pasado y desencadena una serie de acontecimientos hacia el futuro de las relaciones entre Estados y sus sociedades (Delgado, 2004: 6). El proceso de integracin tiene el propsito de aumentar el bienestar de los pases miembros que lo forman, constituirse en una plataforma institucional de desarrollo multidimensional. Obviamente, no puede negarse los efectos
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Situacin y perspectiva del proceso de integracin centroamericana

negativos y las limitaciones reales que implican sus resultados como ya se ha sealado en el literal d del apartado anterior. En la experiencia centroamericana, Caldentey advierte que la integracin (ha sido) un camino lento y difcil en el que conviven beneficios y costes, sectores favorecidos y perjudicados, lo que dificulta la definicin de sus efectos (Caldentey, 2003: 250-51); adems ha generado conflictos entre los distintos actores que interactan y participan en ella. A pesar de esta naturaleza compleja y conflictiva de la integracin, se ha observado un proceso de recreacin de nuevas formas de organizacin social y de participacin dentro del Sistema de la Integracin Centroamericana, en la que la sociedad civil ha jugado un papel estratgico, dando aporte no slo en asuntos propios del mbito regional, sino en dinmicas extrarregionales como ha sido en los procesos de acuerdos comerciales del CAFTA y el AdA, a pesar de las injusticias y limitaciones inherentes de dichos acuerdos como ya se ver en los estudios de casos. Desde esta ptica, es oportuno precisar el concepto de sociedad civil que se asumir en esta investigacin sobre integracin regional en Centroamrica. 3.2. Sociedad Civil El concepto de sociedad civil ha sido un trmino ampliamente debatido en las ciencias sociales, en parte por su imprecisin y los abusos ideolgicos que se han hecho de este concepto, que lo han permeado de ambigedades y contradicciones. (Cfr. Arato (1996), Meschkat (1999) y Santos (2010 b y c) Incluso posiciones polticas tan diversas y opuestas han empleado la misma palabra, siempre en un sentido positivo, gracias a su desdiferenciacin aparente entre inconciliables perspectivas polticas. (Arato, 1996: 10). Como bien resume Francisco Santos, el significado de la sociedad civil ha dependido de la opcin terica-ideolgica en la que se ha situado su abordaje. Otro elemento crtico, es el hecho que tanto en Europa como en Amrica, han surgido movimientos que rebasan la capacidad explicativa de las teoras clsicas (Johnston, Laraa y Gusfield, 1994: 3). Concretamente la desbordante y creciente complejidad con que emergen las nuevas relaciones y formas de organizacin social, econmica y poltica en el mundo actual, requieren de una teora de la sociedad civil ms coherente y, por consiguiente, el desarrollo de agendas investigativas orientadas a examinar los problemas y dinmicas inditas que plantean fenmenos como la mundializacin y la regionalizacin de la sociedad civil, por lo general estimuladas por los procesos de integracin adoptados por los Estados. A juicio de Serbin (2008), es importante re-

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Participacin de la sociedad civil en el marco de la integracin regional centroamericana. Estudio de dos casos.

conceptualizar la sociedad civil, porque los pblicos civiles genuinos tiene cada vez una naturaleza internacional sin perder su arraigada identidad territorial: la globalizacin de los derechos humanos y del derecho internacional impulsa, especialmente a partir de la dcada del ochenta, vinculaciones con redes internacionales ms amplias y se refleja en el desarrollo de movimientos y organizaciones sectoriales que legitiman su accionar desde la perspectiva de una serie de valores universales y de bienes pblicos globales, tales como la equidad de gnero, la lucha contra la discriminacin y la equidad racial, la defensa y proteccin del medio ambiente, la promocin del desarrollo sustentable y la erradicacin de la pobreza, frecuentemente en interaccin con organismos internacionales, agencias de cooperacin internacional y ONGs del Norte, ampliando significativamente los derechos a que aspira la ciudadana y localizndolas, con frecuencia, en un mbito que supera los lmites del Estado territorialmente definido () Estas vertientes distintas marcan tambin estrategias diferentes de relacin con los gobiernos (Serbin 2008: 49-53). El estudio de la interaccin entre estos espacios sociales y de redes regionales con los Estados nacionales y las organizaciones gubernamentales internacionales, contribuye a una mejor compresin sobre el significado de la propia accin (Arato, 1996: 17) sobre todo en complejos procesos como la participacin de la sociedad civil en la integracin regional, que ha sido el tema central en la presente investigacin. 3.2.1. La sociedad civil como espacio de interaccin social Recientes investigaciones (Olvera, Panfichi y Dagnino (2006), Santos (2010b y c) evidencian que la sociedad civil est constituida por una gran heterogeneidad de actores civiles, con formatos institucionales diversos y una gran pluralidad de prcticas y proyectos polticos. En palabras de Walzer, citadas por Olvera, se define la sociedad civil como un conjunto heterogneo de mltiples actores sociales con frecuencia opuestos entre s, que actan en diferentes espacios pblicos y que por regla tienen sus propios canales de articulacin con los sistemas polticos y econmicos () la sociedad civil est entrecruzada por mltiples conflictos, que es en todo caso una arena de arenas (Walzer 1992) y no un territorio de la convivencia pacfica y no conflictiva (Olvera, 2003: 28). Esta naturaleza heterognea describe la diferenciacin interna existente en la sociedad civil en trminos de actores sociales, sus formas de accionar colectivamente, configuracin de sus identidades, proyectos polticos y las variadas formas de relacionarse con el Estado a nivel local, nacional e incluso con espacios interestatales a nivel regional, en algunos casos dentro de las estruc229

Situacin y perspectiva del proceso de integracin centroamericana

turas formales, como miembro insider y en otros, como un actor externo, outsider. Otro aspecto importante, que nos indica la heterogeneidad de la sociedad civil, es que sta representa una expresin de la pluralidad poltica, social y cultural inherente al desarrollo histrico y a los procesos de democratizacin en Amrica Latina, con los matices de cada uno de los pases y regiones. En trminos generales, los contextos polticos, econmicos y socioculturales han dado origen a la diversidad de actores y han configurado sus intereses, agendas y proyectos polticos69. 3.2.2. La sociedad civil como campo de la accin poltica En sus orgenes el trmino de sociedad civil ha sido un concepto relativo al Estado y diferenciado de la esfera poltica, incluso de la sociedad poltica tradicional, destacndose su rasgo de autonoma mediante la no injerencia en dicha esfera e incluso pretendiendo demostrar su complementariedad con las polticas de partido. A este planteamiento subyace una visin dicotmica de la realidad social. Posteriormente se deslig la sociedad civil del mbito mercantil, segn Santos, con el objeto de alejar de ella toda sospecha con la versin marxista que identificaba plenamente la sociedad civil con el mercado (Santos, 2010a: 12). Esta separacin del Estado y de la economa es la que denominan el enfoque tripartito que, a pesar de sus bondades, no deja claras algunas implicaciones de la sociedad civil en los nuevos escenarios y complejas realidades, que permitan distinguir el Estado interventor y agente econmico de la propia economa (Giner, 2003: 164-170). A fin de evitar estas dificultades, se considera pertinente asumir la sociedad civil como un espacio de interaccin social en el que intervienen actores colectivos, asociaciones civiles y movimientos sociales que expresan y reivindican sus intereses, valores y proyectos, cuyos mecanismos de representacin trascienden las instituciones del Estado propiamente dicho. Esta accin colectiva es una forma de hacer poltica, disputando espacios de poder con el propsito de orientar e influir en la poltica pblica. En este sentido, la sociedad civil es un terreno de poder y por lo tanto campo de la accin poltica (Dagnino, Olvera y Panfichi, 2006: 40), lo que a su vez lo convierte en espacio de conflictividad. Dicho en otros trminos, las organizaciones de la sociedad civil no son simplemente actores sociales, sino que son actores polticos en mbitos ms dinmicos y complejos, condicionados por los contextos socio-polticos nacional e internacional (Serbin 2008), sin que esto signifique que se susti69 Segn Dagnino, Olvera y Panfichi, la nocin de proyecto poltico designa los conjuntos de creencias, intereses, concepciones del mundo y representacin de lo que debe ser la vida en sociedad, los cuales orientan la accin poltica de los diferentes sujetos.

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tuyan los actores polticos tradicionales (partidos polticos, parlamentarios, entre otros). En esta lnea, Santos reconoce el creciente protagonismo que la sociedad civil ha adquirido como referente moral de la democracia, con capacidad no slo de debate y contralora, sino de influencia en la economa y en la poltica (Santos, 2010 a: 25). Se trata de la expansin de la ciudadana a travs de la democratizacin social y poltica, que incluso su accionar y reorganizacin han traspasado las fronteras del Estado-nacin, a partir de su articulacin en redes sociales transnacionales. 3.2.3. Sociedad civil regional e integracin La articulacin de organizaciones de la sociedad civil en redes transnacionales ha sido posible gracias a la sostenida comunicacin, la permeabilidad entre las dinmicas domsticas e internacionales y, en definitiva, a la accin colegiada y articulada entre los diversos grupos u organizaciones a nivel local, nacional e internacional a fin de superar problemticas que transcienden las fronteras. Estas redes de la sociedad civil transnacional, ampliaron sus referentes o interlocutores desde el Estado hasta las diferentes formas de articulacin interestatal e internacional del poder (Serbin, 1998: 18), entre las que se encuentran las nuevas instituciones de integracin regional. Segn Serbin (2002: 10-12), la sociedad civil regional, se caracteriza por los siguientes rasgos: Consiste en un entramado de redes de actividades organizadas por grupos o individuos que proporcionan ciertos servicios o tratan de influenciar y mejorar la sociedad en su conjunto, sin ser parte del gobierno (Jorgensen, 1996: 36). Implica espacios y mbitos de interaccin diferentes, modalidades distintas de incidencia y de hacer poltica y formas particulares de vincularse a partidos polticos, sindicatos, legislaturas nacionales y regionales en el marco de la democracia representativa. Entraa una dimensin eminentemente sociopoltica en funcin de la interaccin, el dilogo y la confrontacin con otros actores polticos relevantes del sistema internacional en torno a temas transnacionales y a una agenda regional de carcter social, que adems genera el desarrollo de espacios polticos interconectados ms all de las fronteras nacionales y territoriales, por lo tanto, no estn contenidas, a diferencia de la sociedad civil domstica o local, por el Estado nacional, ni por una territorialidad definida. Como espacios polticos interconectados a nivel global y regional, apuntan en su desarrollo a una gobernabilidad democrtica transnacional.
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Situacin y perspectiva del proceso de integracin centroamericana

No es homognea, sino que est constituida por un entramado muy complejo de redes y actores, no necesariamente convergentes, sino que muchas veces se trata de articulaciones de organizaciones con especializaciones temticas diversas: sindical, ambiental, de desarrollo econmico, de gnero, etc. Incluye por lo tanto redes diversas, frecuentemente con contornos poco precisos: movimientos sociales nuevos y viejos, ONG, comunidades epistmicas, etc. A la vez, es contradictoria, heterognea y cargada de tensiones propias, ya que contiene a diversos actores y sectores, que abordan objetivos que escapan a una negociacin nacional. Tiende a privilegiar como forma de accin poltica el cabildeo (lobbying) y la accin cupular (incidencia); no buscan acceder al poder pero s cmo incidir sobre l. Es ms transnacional que global, porque incluye redes y entramados subregionales y regionales que no necesariamente se asocian con planteamientos globales, que articulan de manera particular lo global con lo transnacional, sea regional o sea global. Esta articulacin diferencial, a distintos niveles y en distintos mbitos, es guiada por objetivos y temticas regionales, en especial en relacin con los procesos de integracin, impulsados frecuentemente en torno a la creacin de reas de libre comercio pero orientados por la bsqueda de participacin e incidencia poltica sobre las agendas sociales. En este marco se plantean temas y agendas sociales regionales, no necesariamente compatibles con las globales, que se impulsan, en algunas ocasiones, en contextos antagnicos a los gobiernos, buscando incidir sobre las agencias nacionales a cargo de la poltica exterior y sobre los organismos intergubernamentales, particularmente referidos a temas regionales. Segn Santos, en Amrica Latina las redes regionales de la sociedad civil an comportan ciertas debilidades estructurales, limitada capacidad de gestionar conflictos a lo interno y poca pluralidad en su seno. Por otro lado, estas redes se caracterizan por la dbil participacin en los procesos de integracin, debido a los esquemas polticos escasamente permeables a la intromisin de agentes sociales, como pueden ser una marcada tendencia intergubernamental y una clara orientacin hacia objetivos exclusivamente econmicos. Sin embargo, la apertura de las instancias regionales y la presin de las organizaciones civiles han dado lugar a la creacin de espacios participativos en los distintos marcos integracionistas en el continente: Comit Consultivo del SICA
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en Centroamrica, el Comit Consultivo del CARICOM en el Caribe y el Comit Consultivo empresarial y laboral de la Comunidad Andina. En la ltima dcada, se han conformado una serie de organizaciones y redes insider y outsider, que proponen temas especficos en torno a la agenda de integracin y, en funcin de ello, se constituyen en interlocutores de los procesos intergubernamentales (Santos, 2010 c: 181) a nivel regional y extrarregional, como ha sido el caso en Centroamrica con el CAFTA y AdA. Precisamente es lo que se pretende explorar en la presente investigacin a partir del estudio de dos casos, el Foro de Mujeres para la Integracin Centroamericana (FMICA) y Iniciativa Mesoamericana de Comercio, Integracin y Desarrollo Sostenible (Iniciativa CID), con el propsito de discernir algunas luces y claves que enriquezcan el proceso de integracin regional en Centroamrica desde la perspectiva de la participacin de la sociedad civil, como socia del Sistema de Integracin a travs del Comit Consultivo y adems, desde la praxis de una iniciativa externa a dicho sistema. Para esto ser necesario describir sucintamente el marco jurdico e institucional de este rgano de carcter consultivo del Sistema de la Integracin Centroamericana.

4. Marco Jurdico e Institucional del Comit Consultivo del Sistema de la Integracin Centroamericana (ccsica)
Antes de abordar el fundamento jurdico y el marco institucional del Comit Consultivo, es importante caracterizar brevemente el Sistema de la Integracin Centroamericana, a fin de situarlo dentro de esta instancia regional. El actual sistema de integracin fue creado mediante el Protocolo de Tegucigalpa en 1991, fruto y continuidad de un largo proceso de pacificacin y democratizacin de las naciones en Centroamrica conocido como Proceso de Esquipulas, mediante el cual se concretaban en la regin los esfuerzos diplomticos latinoamericanos por la paz, la reconciliacin nacional y el desarrollo del istmo, impulsados en un inicio por el Grupo de Contadora70 y respaldado por el grupo de Apoyo71. Adems, el SICA es consecuencia de un proceso histrico de integracin que hunde sus races en los esfuerzos e iniciativas integracionistas de los aos 50 y 60 del siglo pasado, concretamente con la puesta en marcha la Organizacin de Estados Centroamericanos (ODECA)72 y posteriormente con el inicio del Mercado Comn Centroamericano (MCCA)73 respectivamente.

70 71 72 73

Colombia, Venezuela, Mxico y Panam. Brasil, Argentina, Per y Uruguay. Guatemala, Honduras, El Salvador, Nicaragua, Costa Rica y Panam. Guatemala, Honduras, El Salvador, Nicaragua y Costa Rica.

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Sin embargo, es pertinente sealar que la integracin regional en C.A. experiment un proceso de renovacin y relanzamiento gracias a varios elementos de carcter internacional y otros propios de la regin, como se ha mencionado y lo ilustra Caldentey (2003: 267): El trnsito de la dcada de los ochenta a los noventa produjo cambios radicales en el entorno internacional que fomentaron una revisin de los conceptos y estrategias de integracin regional. Cuadro 2. Factores dinamizadores de la integracin en C.A.
mbito Internacional Detonantes histricos Negociaciones en torno a la Ronda de Uruguay del GATT y las dificultades de los acuerdos ligados a la adopcin unilateral de integracin. Las decisiones de la UE de progresar hacia el mercado nico y de los EEUU de crear una zona de libre comercio con Canad legitimaron la estrategia de integracin subregional. La creacin de la OMC ayud a vislumbrar que los acuerdos de integracin no constituan un obstculo, sino un proceso a la multilateralizacin de las relaciones comerciales. La mejora de la situacin econmica gener expectativas optimistas en los pases subdesarrollados que fomentaron en ellos esfuerzos de incorporacin a la economa mundial, para lo que la integracin subregional pareca una estrategia adecuada. Adems la necesidad de unir esfuerzos para garantizar niveles de competitividad que propiciaran una insercin ventajosa. Coincidencia de los gobiernos civiles con la crisis econmica de los 80 que los oblig a implementar polticas de ajuste estructural bajo el condicionamiento del acceso a los crditos internacionales. Esto facilit la inesperada homogenizacin de las polticas econmicas que han propiciado la adopcin de acuerdos de integracin, la liberalizacin comercial, etc. El proceso de superacin de los conflictos armados en la regin.

Regional


Fuente: Caldentey 2003

Otro caracterstica del proceso de integracin centroamericano es el hecho de que no ha estado exento de dificultades ni interrupciones74, sin embargo ha sido un marco relativamente eficaz para la solucin de ciertos problemas que han afectado a la regin y ha dado sus frutos como se puede apreciar en el cuadro 2, sin sobredimensionar sus posibilidades reales. Algunos de estos beneficios constituyen bienes pblicos regionales75, dado que se pueden dis74 El reparto desigual de los costos y beneficios de la integracin dividi al istmo en por un lado Costa Rica, El Salvador y Guatemala, los ms favorecidos del proceso y por el otro a Nicaragua y Honduras, los que menos aprovecharon las medidas de integracin. Luego la guerra de 1969 entre Honduras y El Salvador. Por ltimo los conflictos armados en la regin: Guatemala, El Salvador y Nicaragua. 75 Segn estos autores, los bienes pblicos deben satisfacer dos criterios: sus beneficios tienen grandes cualidades de carcter pblico y son casi universales en lo que respecta a pases, personas y generaciones.

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frutar gratuitamente y sin rivalidad: como la paz, la democracia, el desarrollo, etc. (Kaul, Grunberg y Stern 2001: xxiii) Cuadro 3. Problemticas y alcances del proceso de integracin en Centroamrica
Problemticas Rezago industrial, comercial y desarrollo. Resultados Incremento de la participacin del comercio intra-regional de forma considerable, del 7% al 25 % en dos dcadas (CEPAL, 2001: 11). Implementacin del arancel externo comn en un 90% (Briceo y lvarez, 2006: 78). Desarrollo industrial de los pases de la regin, sobre todo Guatemala, El Salvador y Costa Rica. Creacin de instituciones comprometidas con la integracin regional: Banco Centroamericano de Integracin Econmica (1961), Cmara de Compensacin Centroamericana (1961), el Consejo Monetario Centroamericano (1964). Solucin negociada de los conflictos armados en la regin. El xito del proceso de pacificacin y transicin hacia las democracias impuls el proceso de renovacin de la integracin en Centroamrica. Establecimiento y profundizacin de la relaciones de cooperacin entre los pases. Ambos factores, dieron lugar al proceso de refundacin e institucionalizacin de la integracin en lo que hoy se conoce como el SICA.

Contexto de conflictos armados y regmenes de gobiernos autoritarios

Fuente: elaboracin propia con base a informacin de CEPAL (2001), Briceo (2006) y Romero y Caldentey (2009).

Adems de los beneficios que se han gestionado desde la integracin regional, es importante destacar que el actual sistema de integracin (SICA) introduce dos innovaciones importantes: a. Un cambio sustancial en la apuesta del modelo, dado que se transita del economicismo a la multidimensionalidad sobre cuatro ejes: el poltico, econmico, social y cultural-educativo. Posteriormente se agregar la dimensin ambiental. b. La indita apertura a la participacin de la sociedad civil en el proceso de integracin a travs del CC-SICA. Obviamente, este espacio se estableci sobre la base de un sistema jurdico e institucional76 que es importante describirlo a fin de entender algunas de
76 Vase el estudio de la lnea 1: Regulacin Constitucional de Estados miembros y proceso de formacin de los actos normativos del Sistema de la Integracin Centroamericana en esta publicacin.

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Situacin y perspectiva del proceso de integracin centroamericana

las dificultades que entraa este rgano de carcter consultivo de cara a la participacin de la sociedad civil en el proceso de integracin. 4.1. Marco jurdico del Comit Consultivo del Sistema de la Integracin Centroamericana (CCSICA) El CC-SICA es uno de los ocho rganos constitutivo del Sistema de la Integracin Centroamericana77, establecido en el Art. 12 del Protocolo de Tegucigalpa de 1991, cuyo mandato establecido es asesorar a la Secretara General sobre la poltica de la organizacin en el desarrollo de los programas que lleva a cabo. Segn este artculo, el CC-SICA se concibe como un espacio que Estara integrado por los sectores empresariales, laboral, acadmico y otras principales fuerzas vivas del Istmo Centroamericano, representativas de los sectores econmicos, sociales y culturales comprometidos con el esfuerzo de integracin stmica. Es as, que el Protocolo de Tegucigalpa da soporte jurdico a la participacin de las organizaciones de la sociedad civil en el proceso de integracin regional, sin embargo la determinacin de sus miembros, compromiso, componentes y funciones, se formulan a grandes rasgos. (Santos, 60: 2009). Adems de este documento jurdico fundacional del CC-SICA, la Agenda de Guatemala de la XIV Reunin de Presidentes (1993), en su numeral 34 se formulan lineamientos a la Secretara General para que sta desarrolle las acciones pertinentes en relacin a la conformacin de dicho comit, el cual se llega constituir, de forma definitiva, hasta noviembre 1995. Desde entonces, el CC-SICA, se ha enfrentado a un complejo proceso de construccin orgnica y de creacin de la base social para llevar a cabo su proyecto institucional integracionista. Segn estudios realizados por Santos, el CC-SICA acab por reunir a redes sociales regionales representativas de todo el espectro social centroamericano, organizaciones campesinas, cooperativas, organizaciones de derechos humanos, indgenas, medio ambiente, mujeres, incluso municipalidades, empresarios y organizaciones no gubernamentales. Su nacimiento fue producto del trabajo de una Comisin ad hoc, que integr a los foros surgidos de la sociedad civil en Centroamrica: Comit Centroamericano de Coordinacin Intersectorial (CACI) y la Iniciativa Civil para la Integracin Centroamericana (ICIC) (Santos, 2009: 72). Es importante destacar, que el CC-SICA dispone de manera tarda su primer reglamento constitutivo aprobado en Costa Rica el 15 de enero del 2003,
77 El SICA tiene una compleja estructura integrada por cinco Subsistemas, ocho rganos, cinco secretaras y 26 instituciones especializadas, foros e instituciones ad hoc.

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ocho aos despus de haberse constituido. Posteriormente fue reformado en Managua, el 31 de agosto del 2007. Segn este reglamento, en el art. 3, el CCSICA se define como El rgano de la sociedad civil organizada regionalmente en el marco del Sistema de la Integracin Centroamericana (SICA) el cual asegura la participacin democrtica regional con propsitos integracionistas. Luego, en el art. 7 se establece como misin la promocin de la participacin activa de la sociedad civil en el proceso de integracin, a fin que dicho proceso responda efectivamente a la realidad, necesidades e intereses de la poblacin de la regin, contribuyendo a la observancia y ejecucin de los propsitos, objetivos y principios del Protocolo de Tegucigalpa. Sobre su membresa, el Art. 12 del Captulo III del estatuto constitutivo del CC-SICA, los criterios de elegibilidad para que una organizacin de la sociedad civil sea miembro de dicho comit, una vez que haya demostrado su actividad institucional por un periodo no menor a tres aos, debe cumplir los siguientes requisitos: Ser una organizacin de origen centroamericano y de otro pas que se incorpore al SICA, activa, con proyeccin y composicin regional y contar con su acta constitutiva y estatuto propio. Tener fines y propsitos que no se contrapongan con los objetivos, propsitos y principios del Sistema de la Integracin Centroamericana. Tener carcter regional centroamericano, exigencia que se cumple si est integrada por entidades procedentes de, por lo menos, cuatro estados miembros del SICA y facultada para ejercer la plena representacin de dichas entidades. Tener una trayectoria reconocida y representar a un significativo nmero de entidades nacionales asociadas en el sector en que ejerza sus funciones regionales; y que, a su vez, stas representen a un considerable nmero de individuos (Protocolo del Estatuto Constitutivo, CC-SICA, 2007: 5). La estructura y las funciones de cada una de los rganos del CC-SICA quedan normados en el captulo V del Estatuto Constitutivo, as como sus mecanismos de toma de decisin, captulo VI y el financimiento, captulo VII. Por ltimo se regulan los mecanismos de consulta, sus criterios y procedimiento. Segn el art. 44 queda bajo la responsabilidad del Directorio del CC-SICA la elaboracin de un reglamento procesal de consulta, a paritr de una metodologa, que debe ser aprobado por la Asamblea General. Finalmente, a pesar que se ha desarrollado un esfuerzo por normar y regular de la mejor manera el CC-SICA, un reto an pendiente y ms complejo, es el establecimiento de mecanismos de articulacin y coordinacin de este rgano
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Situacin y perspectiva del proceso de integracin centroamericana

con el resto de los comits consultivos sectoriales que han ido surgiendo pos teriormente como el Comit Consultivo de la Integracin Econmica (CCIE), Comit Consultivo de la Integracin Social (CCIS) y el Foro Permanente de la Sociedad Civil en la Comisin Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (FOSCAD), de tal forma que se revierta el desorden y la enorme confusin que genera el solapamiento de los diversos espacios de participacin y con sulta que lejos de fortalecer la incidencia de la sociedad civil en el sistema de integracin la complejizan dado que se refuerza la descoordinacion y la fragmentacin de la participacin de los diversos actores (Santos 2009: 66 y 2010 b).Ver cuadro 4. Cuadro 5. Comits y espacios consultivos sectoriales del SICA
Secretara General CC-SICA Amplio sector heterogneo SIECA CCIE CCIE SISCA CCIS Sectores comprometidos con la integracin social CCAD FOSCAD Diversos sectores

Fuente: SICA

4.2. Marco institucional del Comit Consultivo del Sistema de la Integracin Centroamericana (CCSICA) Como se ha mencionado, el CC-SICA est compuesto por sectores econmicos, sociales y culturales, comprometidos con el esfuerzo de la integracin stmica. En la actualidad cuenta con 27 organizaciones miembros agrupadas en 6 sectores segn el cuadro 5.

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Cuadro 6. Miembros del CCSICA


Sectores Organizaciones de Pro- ductores y de Servicios Organizaciones del sector laboral Cmaras empresariales Organizaciones del sec- tor acadmico Organizaciones de Gru- pos poblacionales Organizacin del Sector descentralizado Organizaciones miembros Asociacin de Organizaciones de Productores Agrcolas Centroamericanos para la Cooperacin y el Desarrollo Confederacin Centroamericana de Pescadores Artesanales Asociacin Latinoamericana de Pequeos Caficultores - Frente Solidario Asociacin Coordinadora Indgena y Campesina de Agro-floristera Comunitaria Centroamericana. Unin de Pequeos y Medianos Productores de Caf de Mxico, C.A y el Caribe Cmara Centroamericana y del Caribe de la Micro, Mediana y Pequea Empresa Confederacin Centroamericana de Trabajadores Consejo Centroamericano de Trabajadores de la Educacin y la Cultura Coordinadora Centroamericana de Trabajadores Coordinadora Sindical de Amrica Central y el Caribe Federacin de Cmaras y Asociaciones de Exportadores de Centroamrica y el Caribe Federacin de Entidades Privadas de Centroamrica y Panam Federacin de Cmaras y Asociaciones Industriales Centroamericanas Cmaras de Turismo de Centroamrica Federacin de Cmaras de Turismo de Centroamrica. Federacin Centroamericana de Transporte Consejo Superior Universitario Centroamericano Asociacin de Universidades Privadas de Centroamrica y Panam Confederacin de Entidades Profesionales Universitarias de Centroamrica Consejo Indgena de Centroamrica Fundacin para la Defensa de los Derechos Humanos en Centroamrica Foro de Mujeres para la Integracin Centroamrica Organizacin Negra Centroamericana Federacin Red Pro-personas con Discapacidad Federacin de Municipios del Istmo Centroamericano.

Fuente: Caldentey, Romero, Carrillo, & col., 2009: 6

Como se puede apreciar la membresa del CC-SICA evidencia una heterognea composicin de redes sociales regionales de la sociedad civil, cada una de ellas reivindicando y luchado por sus derechos e intereses sectoriales desde una perspectiva regional, en algunos momentos con sinergias y en otros con posiciones encontradas. Precisamente, este es una de las riquezas del espacio plural pero tambin uno de los motivos de su inherente conflictividad. Uno
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de los mecanismos orientado a canalizar de la mejor manera estas dinmicas sociales es el marco institucional. 4.3. rganos del CCSICA Para llevar a cabo su misin el CC-SICA se ha dotado de una estructura articulada en cuatro instancias: Plenaria, Directorio, Fiscala y Secretara Ejecutiva, que desarrollan sus funciones de asesoramiento y consulta a travs de la elaboracin de informes, opiniones y recomendaciones que deben ser aprobadas al menos por dos terceras partes de la Plenaria y se desarrollan bajo los principios de oportunidad, informacin, autenticidad, pluralidad, divulgacin e inclusin (Martn Carreto, 2008: 22). En el ao 2005, se incorporan los Captulos Nacionales a nivel institucional y se reforman los estatutos para darle soporte jurdico78 a este nuevo espacio de vinculacin entre el CC-SICA con las organizaciones del mbito nacional o local que por su naturaleza propio no podran formar parte del mismo. Se trata de una plataforma de informacin con objeto de recabar las demandas de la sociedad civil en su mxima expresin. Segn el estatuto constitutivo del CC-SICA, los captulos nacionales se conciben de la siguiente manera: Instancia de apoyo y colaboracin del CC-SICA en el mbito nacional Enlace entre directorio, asamblea plena del CC-SICA con organizaciones nacionales de la sociedad civil. Vnculo y espacio para la reflexin y promocin de la integracin centroamericana en cada pas. Con facultad de desarrollar, en perspectiva nacional, estudios y anlisis sobre la integracin. Elabora y gestiona al directorio y plenario propuestas que fortalezcan la integracin en Centroamrica. En la prctica, los captulos nacionales se han instalado en los pases miembros79 a excepcin de Honduras. Su dinamizacin ha sido reciente y diferenciada en cada uno de los pases, hay captulos nacionales ms activos y beligerantes en sus propuestas que otros, segn Haydee Castillo, coordinadora del Captulo Nacional de Nicaragua y miembro de FMICA. Adems, poco se ha sistematizado sobre sus alcances, sin embargo este espacio de articulacin entre el directorio del CC-SICA y la sociedad civil nacional podra enriquecer y fortalecer el papel de la sociedad civil en el proceso de integracin regional.
78 Art. 18 del Reglamento Constitutivo aprobado con las reformas del 2007. 79 Guatemala, El Salvador, Nicaragua, Costa Rica y Panam.

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No hay duda que la participacin de las organizaciones de la sociedad civil en el proceso de integracin es ineludible y necesaria para su buen funcionamiento, transparencia y autenticidad. Ahora bien, para valorar mejor el alcance de la participacin de la sociedad civil en el proceso de integracin en Centroamrica, y dada la imposibilidad material de analizar todas las organizaciones del CC-SICA, se han realizado dos estudios de casos de iniciativas sociales regionales comprometidas con la integracin regional desde distintas perspectivas: una insider, como miembro activo del CC-SICA; el Foro de Mujeres para la Integracin Centroamericana y otra, outsider, actor externo del CC-SICA; la Iniciativa Mesoamericana de Comercio, Integracin y Desarrollo Sostenible (Iniciativa-CID).

5. Metodologa
El estudio es de carcter cualitativo-descriptivo. Se utilizaron dos tcnicas de recopilacin de informacin y una tcnica de procesamiento de datos. Una de las tcnicas de recopilacin de informacin fue la investigacin documental que incluy la revisin de estudios sobre la participacin de la sociedad civil en el proyecto de la integracin centroamericana. En segundo lugar, se analizaron textos y discursos oficiales acerca del tema de inters. Esto nos permiti elaborar el diseo de investigacin y analizar la informacin emprica de nuestra investigacin. El trabajo de campo mediante entrevistas semi-estructuradas consisti en la realizacin de dos estudios de casos, los cuales representan distintas expresiones o formas en las que participa la sociedad civil en el proyecto de la integracin centroamericana. Una organizacin miembro del CC-SICA, a saber, el Foro de Mujeres para la Integracin Centroamericana (FMICA); y una organizacin de la sociedad civil centroamericana que ha tenido influencia en el proyecto integracionista, que cumple con los requisitos para estar dentro del CC-SICA, pero que no lo est: es el caso de la Iniciativa CID. Se trata entonces de una organizacin que es parte del marco institucional donde participa la sociedad civil, una organizacin insider (el caso del FMICA) y otra organizacin que se ha posicionado desde sus propias plataformas, una organizacin outsider (el caso de la Iniciativa CID). Para cada estudio de caso, se realizaron entre 11 y 13 entrevistas semi-estructuradas divididas de la siguiente manera: 6 a informantes claves (expertos en el tema, investigadores/as, funcionarios/as de la cooperacin y de gobiernos nacionales en los casos que fue posible), 2 a directivos (co-coordinadores en el caso de la Iniciativa CID o coordinadoras de los captulos nacionales y regional con mayor participacin en el caso del FMICA), 3-5 a los representantes
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del nivel intermedio (representantes de organizaciones que integran la organizacin de sociedad civil regional). Finalmente, el procesamiento de la informacin primaria se realiz en matrices analticas. El anlisis de la informacin se hizo en virtud de los objetivos del estudio. Parte II. Principales Hallazgos del Estudio En el presente apartado, se presentan los principales hallazgos del estudio que est referido al perfil de las organizaciones de sociedad civil regional con incidencia en la Integracin Centroamericana y la Participacin. Como ya se ha indicado, las organizaciones de la sociedad civil regional que constituyen los dos estudios de casos son: Foro de Mujeres para la Integracin Centroamericana (FMICA) y la Iniciativa Mesoamericana de Comercio, Integracin y Desarrollo Sostenible (Iniciativa CID). La primera se ha seleccionado por ser una organizacin representativa del CC-SICA en virtud de su liderazgo y aportes al debate y propuestas en este espacio de participacin regional y, la segunda, por ser uno de los espacios de la sociedad civil regional que ha tratado de incidir en el desarrollo de la regin a travs de sus estudios, propuestas y acciones de incidencia en el marco de las negociaciones de los dos ltimos tratados comerciales (CAFTA y AdA).

1. Perfil de las organizaciones de sociedad civil regional con in cidencia en la integracin centroamericana
La Iniciativa CID se caracteriza por el grado de especializacin alcanzado en los temas que trabaja, y el FMICA por el posicionamiento en la agenda de la integracin de las necesidades e intereses de las mujeres centroamericanas, principalmente de aquellos grupos de mujeres que han sido excluidas de las oportunidades del desarrollo y han estado limitadas en el ejercicio de la ciudadana. Se trata de espacios que renen a diversas iniciativas con presencia en el nivel local, nacional y regional. En consonancia con su perfil de sociedad civil regional, el FMICA es un actor que aglutina a una amplia gama de organizaciones de mujeres, mientras que la Iniciativa CID es un espacio que integra un nmero reducido de instituciones especializadas en temas como medio ambiente, desarrollo econmico, cooperativismo, derechos laborales y sindicales, etc. El FMICA est integrado mayoritariamente por organizaciones de mujeres, aunque tambin rene a mujeres a ttulo individual. Integra asociaciones de mujeres indgenas, afro descendientes, sindicalistas, acadmicas, cooperativistas, productoras, empresarias, entre otras. La Iniciativa CID integra institu242

Participacin de la sociedad civil en el marco de la integracin regional centroamericana. Estudio de dos casos.

ciones de Centroamrica tales como federaciones, foros, cooperativas, ONGs, movimientos sociales. Estas organizaciones se han venido fortaleciendo como actores regionales y posicionando en temas relacionados con sus especialidades en espacios locales y nacionales desde los aos 90. Los actores en estudio disponen de captulos nacionales (tal como los llama el FMICA) o con organizaciones miembros en cada uno de los pases de la regin centroamericana (el caso de la Iniciativa CID) que debaten los problemas nacionales que tienen alcance regional. Tal como dijera uno de los miembros de la Iniciativa CID Cada organizacin por conviccin poltica, por conviccin propia, asume compromisos, trabaja sobre los temas neurlgicos que decidimos empujar, nos repartimos responsabilidades y compartimos permanentemente nuestros posicionamientos polticos. Respecto a la estructura organizativa, encontramos la tradicional Junta Directiva y Asamblea en el caso del FMICA. Por su parte, la Iniciativa CID funciona con el esquema de co-coordinacin, es decir, dos representantes de distintas organizaciones (actualmente uno por el Centro Humboldt de Nicaragua y otra por la Fundacin Nacional para el Desarrollo de El Salvador). Estas personas toman la decisin poltica y con el resto de miembros (un representante de cada organizacin de la sociedad civil que la integra) concertan la planificacin estratgica, los planes operativos anuales, los anlisis de coyuntura nacionales y regionales. Estos espacios trabajan los temas nacionales con un enfoque regional. Las reas temticas de estas organizaciones son: comercio, integracin y desarrollo sostenible (Iniciativa CID), integracin centroamericana desde un enfoque de igualdad de gnero (FMICA). Ms en concreto, los temas en los que ha trabajado la Iniciativa CID son derechos laborales, comercio, propiedad intelectual, medio ambiente. En el caso de FMICA, han abordado los temas de economa y derechos laborales, migracin, cambio climtico desde la perspectiva de gnero. La Iniciativa CID hace investigacin, formula propuestas tcnicas, realiza incidencia poltica y formacin. Por su parte, el FMICA realiza incidencia poltica y capacitacin, y en menor medida, investigaciones y propuestas tcnicas. Cabe resaltar que, an cuando la Iniciativa CID se considera una organizacin outsider y el FMICA se denomina organizacin insider, hay organizaciones de sociedad civil que participan en ambos espacios. Un ejemplo de esto es la Confederacin Sindical de Trabajadores Jos Benito Escobar y el Centro Humboldt. Ambas organizaciones de la sociedad civil nicaragense, asisten a la Iniciativa CID, al FMICA y al CC-SICA captulo Nicaragua. La Confederacin Sindical de Trabajadores Jos Benito Escobar, tambin es parte del CC-SICA.

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Situacin y perspectiva del proceso de integracin centroamericana

Ambas organizaciones tienen el compromiso de hacer llegar a las instancias del Sistema de la Integracin Centroamericana, los intereses y miradas de actores, sectores que tradicionalmente no han participado en el proceso de integracin regional conducida principalmente desde las instituciones gubernamentales, el sector empresarial y organismos internacionales. Para lograr este propsito, han venido realizando una labor sostenida de fortalecimiento de la capacidad propositiva de las organizaciones de la sociedad civil en los temas de desarrollo e integracin regional y la perspectiva de gnero. Tanto la iniciativa CID como el FMICA son actores reconocidos por las instancias gubernamentales, los sectores empresariales y la cooperacin internacional, por su capacidad de negociacin e incidencia poltica, destacando la iniciativa CID por su labor propositiva y el FMICA por el posicionamiento poltico en la defensa de los derechos de las mujeres. Dichas organizaciones regionales han reivindicado el cumplimiento de un enfoque de integracin que incluya las dimensiones econmica, poltica y social, as como una integracin para los pueblos centroamericanos. Una vez mencionados algunos rasgos generales diferenciales de estas dos organizaciones, se presentar el perfil de cada uno de stas en una matriz. 1.1 Foro de Mujeres para la Integracin Centroamericana (FMICA) Presentamos a continuacin el perfil del Foro de Mujeres para la Integracin Centroamericana (FMICA), destacando el mbito de trabajo, las organizaciones que lo constituyen, fundacin y desarrollo, misin y visin, objetivos, estructura orgnica, reas de trabajo, grupos metas, lneas de accin, fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas, financiamiento, relacin con el gobierno, alianzas con otras organizaciones o movimientos, organizaciones opositoras, espacios o redes locales, nacionales o regionales en los que participa.

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Cuadro 7. Caracterizacin de la Organizacin de Sociedad Civil Foro de Mujeres para la Integracin Centroamericana (FMICA)

Aspectos del perfil

Direccin de la sede de la Organizacin civil

mbito de trabajo

Participacin de la sociedad civil en el marco de la integracin regional centroamericana. Estudio de dos casos.

Organizaciones que la constituyen por pas

Descripcin Cuenta con dos sedes, una ubicada en el departamento de Nueva Segovia y otra en el departamento de Managua. En el caso de Nueva Segovia, el Movimiento de Mujeres del Istmo Centroamericano funciona en la Fundacin para el Desarrollo de las Mujeres y la Niez (FUNDEMUNI) y el Instituto de Liderazgo de Las Segovias. La Direccin es del centro de salud, 1 cuadra al oeste. Ciudad de Ocotal. En el caso de Managua, el FMICA tiene sus oficinas en el Centro de Asesoras y Servicio Mujer y Familia. Dicha organizacin est ubicada en Colonia Centroamrica, del busto de Salvador Mendieta, 1c. Arriba y 4 al sur, en la Rotonda Managua. Local, Nacional y Regional. Constituida por 145 organizaciones de mujeres y 20 mujeres que participan a ttulo individual. La distribucin de las organizaciones por pas es la que sigue: 36 organizaciones de Guatemala, 38 organizaciones en Nicaragua, 27 organizaciones en Honduras, 33 organizaciones en Costa Rica y 11 organizaciones en Panam.

En trminos de la representacin, en sus captulos nacionales y en el espacio regional, integra asociaciones y organizaciones de mujeres indgenas, afro descendientes, sindicalistas, acadmicas, cooperativistas, productoras, empresarias, entre otras. Esto contribuye de manera significativa a que estos grupos poblacionales puedan verse fortalecidas, tanto en su capacidad de incidencia, visibilidad, acceso a informacin y en sus posibilidades de articulacin y establecimiento de alianzas con otros actores.

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Aspectos del perfil

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Descripcin A inicios de los aos 90, un conjunto de organizaciones de mujeres, por iniciativa propia, reflexionan sobre dos temas que estaban siendo postergados: integracin centroamericana y empoderamiento econmico de las mujeres. Esto explica la constitucin del FMICA en 1996 en San Salvador, El Salvador, en 7 captulos nacionales, desde Belice hasta Panam. Actualmente slo estn activos 5 captulos (Guatemala, Nicaragua, Honduras, Panam y Costa Rica). Es as como las mujeres centroamericanas inician esfuerzos para lograr una participacin articulada en los procesos de integracin, respondiendo as a la falta de expresin y representacin de las mujeres en la institucionalidad de la integracin centroamericana, y a la necesidad de incidir polticamente en los espacios formales donde se define y construye el desarrollo regional.

Fundacin y desarrollo

En 1997, el FMICA se integra al Comit Consultivo de Integracin Centroamericana (CC-SICA). En ese mismo ao, realiza un diagnstico sobre la participacin e incidencia poltica de las mujeres en las organizaciones regionales y en el proceso de integracin regional. Tambin elabora la Agenda de Mujeres hacia la Integracin Centroamericana, la cual sirve de base para promover la perspectiva de gnero en la definicin de estrategias de reconstruccin de la regin post huracn Mitch.

Situacin y perspectiva del proceso de integracin centroamericana

A finales de los aos noventa, de cara a los procesos de apertura comercial, el FMICA realiz un intercambio para conocer las experiencias de Tratado de Libre Comercio entre Mxico y Canad y para tomar algunas lecciones aprendidas respecto del impacto de los tratados en las mujeres. Luego de este perodo de auge del FMICA, se pasa a un estancamiento de su actividad por asuntos de organizacin interna (la entonces coordinadora regional decide ser candidata a diputada en las elecciones de Costa Rica) y falta de infraestructura institucional y de financiamiento.

Misin y Visin

En los ltimos aos, el FMICA ha aportado al fortalecimiento del CC-SICA ampliando sus niveles de representacin y fortaleciendo su capacidad de incidencia en la regin centroamericana y a escala internacional. Adems, durante el Acuerdo de Asociacin entre Centroamrica y la Unin Europea (AdA), logr que se incorporara en la propuesta del CC-SICA ante la comisin negociadora de dicho acuerdo la perspectiva de gnero y las necesidades de las mujeres centroamericanas. En la actualidad contina un fuerte cabildeo ante instancias gubernamentales y de la Unin Europea con los mismos propsitos (Vanderschaeghe, 2010). Misin: El FMICA es un espacio de encuentro de organizaciones de mujeres diversas para participar de manera activa en el desarrollo regional incidiendo en la formulacin, ejecucin y evaluacin de polticas pblicas impulsadas desde la integracin regional; pero adems, pretende integrar en la agenda regional las necesidades y prioridades de gnero de las mujeres centroamericanas.

Visin: Contribuir a la apuesta de la construccin de una estrategia de desarrollo regional pensada por sus pueblos y las diferentes fuerzas econmicas, sociales, culturales, polticas y ambientales, en la cual ineludiblemente debe estar la voz y el protagonismo de las mujeres y que desde all pueda visualizarse, transformarse el SICA y la integracin desde lo comunitario, desde su tejido socioeconmico, pensarse desde adentro, con un modelo ideado por su gente y para su gente.

Aspectos del perfil Valores

Objetivos

Estructura orgnica

Descripcin tica, solidaridad de gnero, transparencia, compromiso, respeto, Visibilizar las demandas y propuestas de las mujeres centroamericanas en las diferentes instancias y procesos de la integracin. Promover el empoderamiento econmico y poltico de las mujeres para el logro de su autonoma y construccin como sujetos. El FMICA dispone de una estructura organizativa, a nivel regional y nacional, definida en sus estatutos80. 1. Nivel regional Asamblea: integrada por las representantes de las 145 organizaciones miembros y las 20 mujeres que participan a ttulo individual. Se renen anualmente para conocer el informe de trabajo y acordar el plan del siguiente ao. La Asamblea elige a los miembros del Comit de Coordinacin Regional. Comit de Coordinacin Regional. Integrado por las lderes de los captulos de cada pas. rgano ejecutivo, compuesto por 7 mujeres, electas cada dos aos. En total son 7 miembros: coordinadora, vice-coordinadora, secretaria, tesorero, fiscal y 4 vocales. Mesas de Trabajo Regional. Espacio para compartir, debatir y construir conocimiento y posicionamiento entre las mujeres alrededor de temas especficos. Las mesas de trabajo son tres: mesa gnero, economa y desarrollo sostenible; mesa gnero, desarrollo social y cultural; y mesa gnero, poltica y derechos.

Participacin de la sociedad civil en el marco de la integracin regional centroamericana. Estudio de dos casos.

reas de trabajo

2. Nivel nacional Comit de Coordinacin Nacional. Integrado por las lderes de las organizaciones miembros del pas electas para ejercer los cargos. rgano ejecutivo, compuesto por 7 mujeres, electas cada dos aos. En total son 7 miembras: coordinadora, vice-coordinadora, secretaria, tesorero, fiscal y 4 vocales. Mesas de Trabajo Nacional. Espacio para compartir, debatir y construir conocimiento y posicionamiento entre las mujeres alrededor de temas especficos. Las mesas de trabajo son tres: Mesa Gnero, Economa y Desarrollo Sostenible; Mesa Gnero, Desarrollo Social y Cultural; y Mesa Gnero, Poltica y Derechos. La integracin centroamericana desde un enfoque de igualdad de gnero. Concretamente, el FMICA ha trabajo los temas de economa y derechos laborales, migracin, cambio climtico, propiedad intelectual.

Han realizado investigaciones, propuestas, incidencia poltica, divulgacin y talleres de formacin alrededor de los temas antes mencionados.

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80 No obstante, en la actualidad, el FMICA se encuentra redefiniendo sus estatutos conforme los desafos que plantea el Plan Estratgico 2009- 2014. La eleccin de las representantes, de igual manera entrar en un proceso de actualizacin. Estas modificaciones estarn en dependencia de los recursos econmicos de que disponen, dada la complejidad que implica el sesionar peridicamente (se estn buscando formas alternas como las videoconferencias).

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Descripcin

Aspectos del perfil

Grupo meta

Mujeres del Istmo centroamericano

Lneas de accin

El FMICA dispone de una Propuesta Estratgica 2010-2015 en la que se establecen las siguientes lneas estratgicas de accin: Aporte a la construccin de una institucionalidad regional democrtica y participativa con equidad. Fortalecimiento de la ciudadana plena y activa de las mujeres en el contexto de la integracin centroamericana. Hacia un nuevo contrato social, econmico y ambiental con las mujeres centroamericanas. Promocin de la educacin y la cultura para la igualdad, la libertad y el buen vivir en la regin centroamericana. Fortalecimiento de los mecanismos de articulacin, representacin e incidencia de las mujeres centroamericanas.

Fortalezas

Situacin y perspectiva del proceso de integracin centroamericana

Acumulado capital social y aprendizaje significativo en el ejercicio de la incidencia. nica organizacin regional de mujeres que participa de manera activa dentro de la institucionalidad del SICA. Representa los intereses de un amplio universo de organizaciones de mujeres en el proceso de integracin regional. Respeto ganado por su legitimidad y apertura a sus planteamientos dentro del CC-SICA, a nivel nacional ante los gobiernos centroamericanos y a nivel internacional frente a la cooperacin internacional (el caso del AdA). Desarrollada capacidad de articular las demandas, intereses y expectativas de las mujeres con la integracin centroamericana. Propuestas concertadas desde el mbito local, nacional y regional, a travs del debate y la participacin de las organizaciones miembros. Comunicacin fluida entre el Comit de Coordinacin Regional del FMICA y los captulos nacionales del mismo. Desarrollada la capacidad de prever escenarios propios de la integracin C.A. y de realizar propuestas frente a stos. Valores interiorizados como la solidaridad y el voluntariado en la praxis de sus miembros han permitido la sostenibilidad del FMICA. Capacidad tcnica desarrollada para la formulacin de propuestas por parte de sus miembros.

Aspectos del perfil

Descripcin

Debilidades

Escasos recursos econmicos para el funcionamiento administrativo y tcnico. Carencia de un proyecto para el fortalecimiento interno de la organizacin, realizacin de actividades y divulgacin de las mismas. Falta de infraestructura y equipamiento propio del Foro. La coordinadora regional del Foro no trabaja a tiempo completo para el mismo, es un trabajo voluntario. Los captulos nacionales tienen distintas dinmicas: Guatemala y Nicaragua son los ms participativos, Honduras y Panam son medianamente participativos y Costa Rica prcticamente no participa. Poco conocimiento de las mujeres de la base sobre los temas econmicos, comerciales y de integracin centroamericana Al no ser parte del directorio del CC-SICA no dispone de informacin inmediata de lo que sucede en el espacio de concertacin regional.

Oportunidades

Participacin de la sociedad civil en el marco de la integracin regional centroamericana. Estudio de dos casos.

Ser miembro CC-SICA le abre la oportunidad de ejercer la incidencia en materia de poltica regional desde una perspectiva de gnero en beneficio de las necesidades de las mujeres. Participacin en los captulos nacionales del CC-SICA le ha permitido construir alianzas con otros sectores, sobre todo con los sindicalistas, indgenas, universidades y cooperativas. Alianzas con redes de sociedad civil internacional, con funcionarios de la cooperacin europea y de los gobiernos nacionales. Dispone de los aportes tcnicos y econmicos de aliados de la cooperacin. La plataforma del Consejo de Ministros de Asuntos de la Mujer (COMMCA) representa un espacio de incidencia en materia de poltica de la mujer.

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Descripcin

Aspectos del perfil

Amenazas

Predominio de la cultura patriarcal en algunos actores de los gobiernos nacionales, de los rganos del SICA y de la sociedad civil, no son sensibles a la perspectiva de equidad de gnero en los temas de la integracin. El proceso de integracin regional es an frgil, no dispone de mecanismos necesarios para el seguimiento a los acuerdos de las cumbres de presidentes, los funcionarios desconocen el funcionamiento del SICA. Tambin es incipiente la solidaridad entre los pases que componen la integracin centroamericana, lo que hace que cada gobierno empuje una agenda de pas que regional. El CC-SICA no es considerado un espacio representativo por un sector de organizaciones de la sociedad civil. Falta de cultura democrtica en la mayora de funcionarios pblicos, que no ven a las organizaciones de sociedad civil, en especial del Movimiento de Mujeres, como actores sociales con derecho a la opinin en asuntos de la poltica pblica y de Estado. Poca apertura con relacin a la informacin de las negociaciones oficiales. Los Estados de la regin no destinan fondos para el fortalecimiento de las distintas expresiones de la sociedad civil del CC-SICA como un actor clave para los planes de pas o de la regin, a pesar que los otros comits consultivos disponen de este tipo de fondos. Muchas organizaciones de mujeres, que no integradas al FMICA no han incorporado dentro de sus agendas propias el tema de la integracin.

Situacin y perspectiva del proceso de integracin centroamericana

Financiamiento

Desde su fundacin hasta la actualidad, FMICA ha recibido financiamiento de la cooperacin canadiense, de la Unin Europea a travs del Programa de Apoyo a la Integracin Centroamericana de la Unin Europea (PAIRCA) y de la Agenda Econmica de las Mujeres (AGEM) del Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer (UNIFEM) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).

Circunstancialmente de la Fundacin Ebert (financi talleres, la formulacin del plan estratgico de FMICA a escala regional), MS Dinamarca, Kepa y Forum Syd.

Recientemente, para el tema del cambio climtico, ha recibido recursos de RUTA - un programa regional de cooperacin tcnica en el rea agrcola-rural, con sede en Costa Rica y de la Unin Internacional para la Conservacin de la Naturaleza (UICN)-. Sustancialmente el FMICA se sostiene de los aportes de las organizaciones que lo integran, de su trabajo militante y voluntario en cada uno de los captulos nacionales.

Aspectos del perfil

Descripcin

Relacin con los gobiernos nacionales

La relacin con los gobiernos nacionales est orientada a la incidencia poltica, negociacin y cabildeo. En concreto, han interactuado con los/as diputados/as de la Asamblea Nacional, Ministerios de Relaciones Exteriores, Cancillera de la Repblica, Ministerios de Industria y Comercio de los pases centroamericanos.

Prximamente se prev coordinar esfuerzos con los Ministerios de Ambiente y Recursos Naturales para el tema del cambio climtico.

Alianzas con otras organizaciones / movimientos

FMICA forma parte del Consejo de Direccin del Programa Agenda Econmica de las Mujeres que coordina el Foro de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer (UNIFEM) y el Programa de las Naciones Unidades en Nicaragua (PNUD). Adems, es integrante de la Alianza Nacional en Nicaragua para el Cambio Climtico, del Comit de Mujeres Sindicalistas, de la Alianza para la Lactancia Materna, Concejo Indgena Centroamericano. Adems ha establecido alianzas con la Universidad de San Carlos de Guatemala.

De cara al tema especfico del AdA entre la Unin Europea y Centroamrica, un aliado estratgico fue el Comit Econmico y Social Europeo (CESE) mediante el CC-SICA.

Participacin de la sociedad civil en el marco de la integracin regional centroamericana. Estudio de dos casos.

Hay dos tipos de organizacin que difieren o disienten al trabajo del FMICA: Las que se oponen rotundamente a los tratados de libre comercio (CAFTA y AdA) y cuestionan la representatividad del CC-SICA, como el Movimiento en Resistencia. Organizacionesinstitucio Organizaciones del movimiento de mujeres, que consideran que la sociedad civil no deben hacer incidencia nes que se oponen a las desde los espacios formales del sistema de integracin ante los tomadores de decisiones porque esto containiciativas que promueve mina su accionar. su OSC. Frente a estas posiciones, el FMICA asume que es imposible y contradictorio tratar de incidir sin interactuar con el

Estado y los representantes de los gobiernos, es decir los tomadores de decisin. Para el FMICA, oponerse a las polticas desde fuera del sistema o incidiendo directamente ante los tomadores de decisiones y los sistemas institucionales son opciones vlidas para fracturar el sistema patriarcal y excluyente de las mujeres.

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1.2. Iniciativa Mesoamericana de Comercio, Integracin y Desarrollo Sostenible.

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Caractersticas de Iniciativa CID

Una vez descritas las principales caractersticas del perfil del FMICA, se presentarn de igual manera en el siguiente cuadro (n 7) las correspondientes al perfil de la Iniciativa Mesoamericana CID a fin de caracterizarla institucionalmente y precisar la naturaleza de su proyectos: misin, visin, objetivos, estructura orgnica, reas de trabajo, grupos metas, lneas de accin, financiamiento, relacin con gobiernos, alianzas con otras organizaciones o movimientos, organizaciones opositoras, espacios o redes locales, nacionales o regionales en los que participa la Iniciativa CID.

Cuadro 8. Caracterizacin de la Organizacin de Sociedad Civil Iniciativa Mesoamericana CID.

Aspectos

Direccin de la sede de la Organizacin civil

Es un espacio de organizaciones cuyas coordinaciones se sitan en El Salvador, Fundacin Nacional para el Desarrollo (FUNDE), Calle Arturo Ambrogi # 411, entre 103 y 105 Avenida Norte, Col. Escaln, San Salvador; y en Nicaragua. Centro Alexander vn Humboldt: Reparto Costa Rica, de los Semforos de El Colonial 2 c. al oeste y 2 c. al Norte. Managua.

Situacin y perspectiva del proceso de integracin centroamericana

mbito de trabajo

Local, nacional y regional.

Organizaciones que la constituyen por pas

La Iniciativa CID, es un espacio abierto, incluyente y participativo, integrado por organizaciones centroamericanas de base social, federaciones, foros, cooperativas, ONGs, movimientos sociales. Actualmente la Iniciativa CID est integrada por 11 organizaciones en cinco pases de la regin (Iniciativa CID 2010, 3).Por pases encontramos: Guate mala: Asociacin Centro para la Paz y la Accin para la Transformacin de Conflictos-PAZCI. El Salvador: Fundacin Nacional para el Desarrollo FUNDE, Organizacin de Mujeres Salvadoreas por la Paz (ORMUSA), Grupo de Monitoreo Independiente de El Salvador (GMIES) y Federacin de Asociaciones de Pescadores Artesanales de El Salvador de Responsabilidad Limitada (FACOPADES de R.L.). Honduras: Foros Social de la Deuda Externa y Desarrollo Sostenible (FOSDEH). Nicaragua: Centro Alexander vn Humboldt, Central de Trabajadores Jos Benito Escobar y Federacin Nacional de Cooperativas Agropecuarias y Agroindustriales (FENACOOP). Costa Rica: Centro Internacional de Poltica Econmica de la Universidad Nacional de Costa Rica. (CINPE).

Aspectos

Caractersticas de Iniciativa CID

Fundacin y desarrollo

Se trata de una iniciativa nutrida por la experiencia acumulada de muchos de sus miembros en otros esfuerzos colegiados de denuncia y reivindicacin de derechos econmicos, sociales y polticos como fue la Red de Organizaciones de la Sociedad Civil conformada por FUNDE, UNES, ASDI, FUNSALPRODESE y el CNI a finales de los aos 90. Este nodo organizativo haba logrado articular, entre varias organizaciones civiles, crticas y posiciones tcnicas frente a hechos histricos que estaban incidiendo negativamente en el conjunto de la realidad centroamericana, como el auge e implementacin de las reformas de ajuste estructural y de estabilizacin econmica de corte neoliberal: el desmantelamiento del Estado, la reduccin de sus funciones frente al mercado, la privatizacin del patrimonio pblico, la dolarizacin de la economa. En este contexto, desarrollaron campaas de informacin, denuncia y rechazo a grandes proyectos de expansin econmica como el Plan Puebla Panam anunciado en septiembre 2000 y aprobado por los Estados de Mxico y Centroamrica el 15 de junio de 2001. Incluso se haban vinculado orgnicamente al movimiento mundial antiglobalizacin de cara a la campaa mundial contra la cumbre de Seatle, E.E.UU (Pineda, 2004, 2).

En marzo de 2002, en el contexto inminente del inicio de las negociaciones para el Tratado de Libre Comercio entre Centroamrica y los Estados Unidos, un heterogneo conjunto de organizaciones centroamericanas y de Mxico, conforman formalmente la Iniciativa CID, con el propsito de construir una ciudadana plena que defendiera y promoviera los derechos humanos, se apropiara de su rol protagnico en el desarrollo de la regin, a travs de la participacin activa en las instancias para la toma de decisiones en torno a las polticas pblicas sobre comercio, integracin y desarrollo sostenible.

Participacin de la sociedad civil en el marco de la integracin regional centroamericana. Estudio de dos casos.

A un mes de su conformacin, la Iniciativa CID lanza su primera y ms emblemtica campaa de incidencia y cabildeo frente al proceso de negociacin del DR-CAFTA. En el marco del debate en torno al proceso de negociacin y las estrategias de incidencia ciudadana, sus miembros desarrollan esfuerzos de anlisis sobre las concepciones mismas de los acuerdos comerciales, las estructuras socioeconmicas y polticas en las que se implementaran, as como los contenidos de sus captulos y apartados (Iniciativa CID, 2002,7). Los posicionamientos crticos y propuestas tcnicas fueron formulados y sistematizados en boletines informativos peridicos y publicaciones de avance de las negociaciones.

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Caractersticas de Iniciativa CID

Aspectos

Fundacin y desarrollo (continuacin)

En el marco de la campaa de incidencia y cabildeo ante el TLC, la Iniciativa CID lleg a integrar ms de 46 organizaciones; sin embargo, a medida que las negociaciones de los TLC se fueron desarrollando, las visiones frente a stas, por parte de las organizaciones de la sociedad civil, se tornaron cada vez ms irreconciliables, producindose de esta manera el desmembramiento y desarticulacin de algunas de ellas. Hubo dos posiciones frente a los TLC: un sector de las organizaciones de la sociedad civil rechazaba los acuerdos, pero consideraban posible y factible realizar modificaciones que redujeran los principales elementos de riesgo. El otro sector optaba por desplegar un rechazo frontal a tales tratados, ya que vendran a agravar an ms las estructuras socioeconmicas desiguales, en este sentido, no deban legitimarse en los espacios de consulta, debate y propuestas. Es as que un universo de organizaciones contina activo en la Iniciativa CID bajo la ptica de la primera visin y otras se suman a otros espacios y foros, como por ejemplo la Red de Accin Ciudadana Sinti Techan, el Bloque Popular Centroamericano, Alliance for Responsible Trade o la Alianza Social Continental cuyas posiciones se define de resistencia y oposicin.

Visin y misin

La Iniciativa CID se autodefine como una instancia de Sociedad Civil para la articulacin y concertacin de acciones y propuestas, que a travs del consenso, persigue objetivos comunes que contribuyan a mejorar la calidad de vida de las personas, el desarrollo econmico y social equitativo en armona con el Medio Ambiente, mediante la democratizacin de las polticas pblicas (Iniciativa CID, 2002 b, 1).

Situacin y perspectiva del proceso de integracin centroamericana

Misin. Incidir en la orientacin, formulacin, puesta en marcha, control y evaluacin de polticas referidas al Comercio e Integracin, a fin de contribuir al desarrollo sostenible y al fortalecimiento de la sociedad civil.

Visin. La Iniciativa Mesoamericana sobre Comercio, Integracin y Desarrollo Sostenible ha contribuido decididamente a que las OSC que la integran se encuentren apropiados de su rol de protagonistas en la construccin del desarrollo regional y un nuevo orden internacional, actuando e influyendo, participando activamente en diversas instancias para la toma de decisiones sobre Poltica Pblicas relacionadas con el Comercio, la Integracin y el Desarrollo Sostenible.

Valores

Humanismo, autonoma, diversidad con equidad, inclusin, dilogo, democracia, autenticidad y transparencia.

Aspectos

Caractersticas de Iniciativa CID

Objetivos

Objetivo general. Facilitar la coordinacin y articulacin de esfuerzos de las OSC de la regin mesoamericana para incidir en la elaboracin y puesta en prctica de polticas pblicas relacionadas con el comercio, la integracin y el desarrollo sostenible, en funcin del cumplimiento pleno de los derechos humanos, el estado de derecho y el desarrollo sustentable. Objetivos especficos. Fortalecer, ampliar o crear mecanismo de participacin ciudadana para la discusin, concertacin e incidencia en polticas pblicas. Contar con informacin, investigacin y propuestas que sirvan de insumo para la negociacin, resultantes de procesos de consultas, discusin y reflexin de diversos sectores sociales involucrados. Generar opinin pblica, nacional y regional sobre los alcances y efectos del libro comercio y el PPP. Generar y divulgar informacin sobre el comercio y la integracin regional de forma accesible para los grupos comunidades de base especialmente hacia los sectores ms vulnerables. Contribuir a la capacitacin de los actores sociales sobre los temas relacionados al comercio, la integracin regional y el desarrollo sustentable.

Participacin de la sociedad civil en el marco de la integracin regional centroamericana. Estudio de dos casos.

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Caractersticas de Iniciativa CID

Aspectos

Cuenta con una instancia de facilitacin regional y rganos referentes.

Estructura orgnica

Facilitacin regional. Est a cargo de FUNDE en El Salvador y el Centro Humboldt en Nicaragua. Sus funciones son: dinamizar la comunicacin, recopilar y diseminar informacin, servir de enlace entre organismos de la cooperacin y las organizaciones referentes, monitoreo y seguimiento a la implementacin del plan de accin, apoyar la formulacin de proyectos y su respectiva gestin, entre otras.

Los rganos referentes. Compuesto por todas las organizaciones miembros. Constituyen la mxima instancia de decisin de la iniciativa. Son a su vez instancias facilitadoras de procesos en sus respectivos pases. Entre sus funciones estn: trabajar coordinadamente con otras OSC en funcin de influenciar otras agendas y espacios, apoyar el trabajo investigativo, de movilizacin y divulgacin, fortalecer las capacidades locales, adecuar a nivel nacional el plan de trabajo, acompaar y dar seguimiento a los esfuerzos de las organizaciones participantes a nivel local y regional, propiciar espacios de discusin y reflexin a ambos niveles. Dicha instancia realiza una asamblea anual en la que se aprueban los planes de trabajo.

Situacin y perspectiva del proceso de integracin centroamericana

reas de trabajo

La Iniciativa CID desarrolla su trabajo desde el mbito local, nacional y regional a partir de seis ejes sectoriales: agrcola, micro-pequea y mediana empresa, laboral, ambiental, democrtica y migratoria (Santos, 2010, 375). Su mayor mandato y competencia es incidir en la orientacin, formulacin, puesta en marcha, control y evaluacin de polticas pblicas referidas al Comercio e Integracin, que contribuyan al desarrollo sostenible y al fortalecimiento de la ciudadana en la sociedad civil (Iniciativa CID, 2002, 1). Para concretar su misin, desarrolla su labor desde cuatros mbitos de trabajo: Investigacin, generacin de informacin, anlisis y formulacin de propuestas. Desarrollo de acciones de cabildeo sobre los temas de integracin, comercio y desarrollo hacia centros de toma de decisin y de opinin pblica, tanto en la regin centroamericana como dentro de los Estados Unidos y Europa. Formacin y sensibilizacin de la opinin pblica respecto a las oportunidades y amenazas de los tratados comerciales entre Centroamrica, Estados Unidos y Europa. Foros pblicos. Organizacin y alianzas: Articular y coordinar estas acciones en torno a los tratados comerciales con otras compaas nacionales, regionales o internacionales.

Grupos metas

Pequeos productores, pescadores, pequea y mediana empresa, organizaciones sociales y comunitarias, sindicatos, foros, comits ambientales, entre otros.

Aspectos

Caractersticas de Iniciativa CID

Proyectos y lneas de accin

Campaa Regional en torno al Tratado de Libre Comercio entre los Estados Unidos y Centroamrica. Su objetivo era incidir en el proceso negociador del Tratado de Libre Comercio entre los Estados Unidos y Centroamrica y favorecer un acuerdo comercial que redundar en beneficio de las mayoras excluidas y marginadas de la regin. (Iniciativa CID 2003, 4) Corredor del Dilogo Mesoamericano. Tena como misin fortalecer las capacidades de las organizaciones integrantes de las redes que trabajan el tema de la integracin regional a travs de un mayor conocimiento de lo que implicaba en trminos de desarrollo para Centroamrica un posible Acuerdo de Asociacin con la Unin Europea.(ALOP y la Iniciativa CID, 2008, 3) Seguimiento del Proceso de Integracin Centroamericano. Su objetivo era precisar lneas de polticas que permitan fortalecer el tema de la integracin regional, a partir del anlisis de los avances y los grandes problemas en materia poltica, econmica y social que afectan a la regin. Programa Ciudadana Rural y Participacin Democrtica y Desarrollo con Equidad. La finalidad era propiciar el acceso a la informacin bsica sobre los tratados comerciales (CAFTA-DR y AdA) y su comprensin y discusin entre amplios sectores de la sociedad civil a fin de generar debate y formulacin de propuestas entre los mismos. (FUNDE 2009,5)

Fortalezas

Reconocida capacidad de anlisis y propuesta en temas de integracin regional, comercio y desarrollo sostenible ante ciertos sectores como instancias de gobiernos y la empresa privada, lo que le ha permitido realizar acciones de incidencia poltica de forma oportuna en los distintos niveles: nacional y regional. Membresa especializada en diversos temas gracias al programa de formacin permanente segn las demandas y desafos: derechos laborales, propiedad intelectual, integracin, agricultura y comercio internacional, pesca, cambio climtico, medio ambiente. Desarrollada una visin integral de los procesos gracias a la buena articulacin de los distintos enfoques y especialidades de cada institucin miembro. Las organizaciones miembros han interiorizado el compromiso con la misin de la Iniciativa CID y han sabido compartir las responsabilidades y apoyar los posicionamientos polticos.

Participacin de la sociedad civil en el marco de la integracin regional centroamericana. Estudio de dos casos.

Debilidades

Reduccin de recursos financieros debido al cambio de intereses de la cooperacin internacional, si no se ajustan a los requerimientos del trabajo complejo y especializado que realiza la Iniciativa CID. Falta de crecimiento de la membreca, no han logrado articularse a redes que tienen un amplio trabajo de base.

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Caractersticas de Iniciativa CID

Aspectos

Oportunidades

El mandato de profundizacin en el proceso de integracin regional, que emana del AdA, representa una oportunidad de incidir y dar seguimiento a la agenda complementaria a travs de los distintos espacios institucionales establecidos por ambas regiones. Existen temticas sociales, econmicas y ambientales (cambio climtico, seguridad alimentaria, agricultura) que siguen siendo vigentes a nivel regional y que son competencias de la Iniciativa CID. Algunos temas de agenda regional pendiente por desarrollar en temas como transparencia, corrupcin, seguridad, etc. Representan posibles espacios de incidencia. El potencial de desarrollo regional que representa la ampliacin del mercado regional desde un enfoque complementario y no competitivo.

Amenazas

Polarizacin poltica de organizaciones de la sociedad civil respecto al proyecto de integracin centroamericana y a los tratados de libre comercio. Ausencia de mecanismos claros participacin y contralora en el proceso de integracin. Inestabilidad poltica de los pases centroamericanos, no abona a la integracin regional. Recientemente la expulsin de Honduras como pas miembro de la integracin centroamericana. Intereses de las transnacionales son divergentes a los intereses del proyecto de la integracin regional. Prevalencia de una visin y procedimiento con carcter bilateral y no tanto regional por parte de gobiernos de la regin.

Situacin y perspectiva del proceso de integracin centroamericana

Financiamiento

Oxfam Internacional, Centro Cooperativo Sueco, Diakona Suecia, Agencia Espaola de Cooperacin Internacional (AECID), KEPA.

Relacin con los gobiernos nacionales.

La relacin con los gobiernos nacionales es ms de cabildeo e incidencia poltica. La interaccin es mayoritaria con los ministerios de economa, agricultura, medio ambiente y recursos naturales.

Alianzas o redes con otras organizaciones/ movimientos

Alianza Social Continental, Confederacin Centroamericano del Trabajo, Centro Amrica por el Dilogo, Alianza el Corredor del Dilogo, Asociacin Latinoamericana de Organizaciones de Promocin (ALOP).

Organizaciones instituciones que se oponen a las iniciativas que promueve su OSC.

Red de Accin Ciudadana Sinti Techan, el Bloque Popular Centroamericano, Alliance for Responsible Trade o la Alianza Social Continental, Mujeres Mesoamericanas en Resistencia. Todas estas organizaciones se definen de resistencia y oposicin a los tratados de libre comercio.

Fuente: Ambos perfiles se han elaborado con base a informacin primaria y secundaria.

Participacin de la sociedad civil en el marco de la integracin regional centroamericana. Estudio de dos casos.

2. Participacin de las organizaciones de sociedad civil regional en la integracin centroamericana


Caracterizados los perfiles de los dos casos de estudio, se analizarn cinco aspectos fundamentales de la participacin de stos en el proceso de integracin regional: Roles, intereses y acciones estratgicas. Espacios y mecanismos de participacin en dicho proceso. Factores facilitadores y oportunidades de la organizacin para la integracin centroamericana. Factores limitantes y tensiones para la participacin efectiva y legtima de las organizaciones. Resultados alcanzados y retos. Sin duda alguna, en este anlisis se retomar aspectos generales del perfil, por lo que se producirn algunas repeticiones de los contenidos de los cuadros anteriores. Por otro lado, a afectos de la presente investigacin, se asume el trmino de participacin como el medio o el mecanismo de socializacin de la poltica y como una forma de ampliar el campo de lo pblico hacia el mbito de la sociedad civil (Cunill, 2003: 4), en este caso a nivel regional considerando la relacin entre esta ltima y el sistema de integracin, como instancia supranacional, a travs del CC-SICA. 2.1. Foro de Mujeres para la Integracin Centroamericana 2.1.1. Rol, intereses y acciones estratgicas del FMICA en el proceso de inte gracin centroamericana El FMICA es la expresin compleja y diversa del accionar poltico y ciudadano de una amplia variedad de grupos, asociaciones, movimientos de mujeres pertenecientes a distintos mbitos y espacios. Ha venido recogiendo y comprometindose con demandas e intereses de las mujeres y tratando de conciliar a partir de ellos una perspectiva regional; as fue sealado por una representante de organizacin integrante del FMICA: las mujeres ven en la integracin algo ms que un asunto de polticas de gobiernos y de comercio, lo ven desde su propia perspectiva, desde sus propias necesidades: desde los derechos humanos, para tener mejores oportunidades, una mejor situacin econmica y un mejor nivel de vida.
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Situacin y perspectiva del proceso de integracin centroamericana

El FMICA ha participado activamente en la elaboracin y/o puesta en marcha de cinco importantes propuestas que contribuyen al proceso de integracin centroamericana, desde la perspectiva de igualdad de gnero. Cronolgicamente, la primera consisti en la Agenda de Mujeres hacia la Integracin Centroamericana (1997-1998), cuyo objetivo es Incorporar los intereses de las mujeres en la agenda de la sociedad civil e incidir en los Estados miembros, las instituciones y los rganos de la integracin centroamericana (Vanderschaeghe, 2010: 8). Dicha agenda es considerada una gua para las actividades de incidencia poltica, negociacin y cabildeo de las mujeres centroamericanas, en tanto haya posibilidades de retroalimentarla y enriquecerla sistemticamente. Dicha agenda se ha actualizado constantemente, de tal manera que la agenda de hoy concibe temas econmicos, polticos, socialesculturales e inclusive ambientales, as fue mencionado por la coordinadora del FMICA captulo Panam: la primera Agenda de Equidad de Gnero no hablaba necesariamente de lo ambiental, ni tampoco de lo tnico-cultural, ni de las mujeres afrodescendientes, ni de las jvenes, ni de las personas con capacidades diferentes, estos intereses los hemos incorporado recientemente. De igual forma, a finales de la dcada de los aos 90, en el marco de la reconstruccin post Mitch de Centroamrica y en calidad de miembro del CC-SICA y de la Iniciativa Civil para la Integracin Centroamericana (ICIC), el FMICA promovi la incorporacin de la dimensin de gnero en los planes y programas que los estados centroamericanos propusieron a la cooperacin internacional en Estocolmo y Madrid. Adems, pretendan incidir en el destino de los recursos. En el perodo 2003-2010, el FMICA participa en el Programa Agenda Econmica de las Mujeres (AGEM). Dicho programa se propone aportar instrumentos y herramientas que permitan generar y potenciar las capacidades de anlisis de gnero en el tema de la macroeconoma en un contexto de integracin centroamericana y apertura econmica. El programa es una iniciativa regional conjunta, que est ejecutndose en seis pases centroamericanos (Panam, Costa Rica, Honduras, El Salvador, Guatemala y Nicaragua). Se trata de una agenda que se ha constituido como un espacio de dilogo entre los actores involucrados (academia, organizaciones del gobierno central, organismos de la sociedad civil y la cooperacin internacional) y ha logrado la incorporacin de dicha agenda en las agendas econmicas regionales y nacionales81. En la actualidad, el FMICA es miembro del Concejo de Direccin de ese programa.

81 Para mayor informacin ver en http://www.undp.org.ni/proyectos/5/33

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All ha hecho aportes sustantivos para el fortalecimiento del movimiento de mujeres y la articulacin de acciones con los gobiernos centroamericanos. En el ao 2004, el FMICA, junto a otros sectores miembros del CC-SICA y a la propia Asamblea Plenaria, desarrollan un proceso de fortalecimiento institucional del CC-SICA con el apoyo de la Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional (ACDI), la Fundacin para la Paz y la Democracia (FUNDAPEM) y el Programa de Apoyo a la Integracin Regional Centroamericana (PAIRCA). El plan de fortalecimiento del CC-SICA busca generar condiciones polticas, institucionales y presupuestarias que permitan el desarrollo y posicionamiento de ese organismo, como lo indica la coordinadora regional de FMICA: dijimos, aqu nosotras podemos mover esta estructura, pues el CCSICA tena una visin un poco lenta, de poco debate poltico, entonces entramos a ver todo lo que tenamos, dinamizamos el CC-SICA y tambin hicimos fuerte gestin econmica en el CC-SICA con la Unin Europea. Este programa de fortalecimiento recomend que se conformen los captulos nacionales del CC-SICA en todos los pases de la regin centroamericana, a excepcin de El Salvador (Martnez, s.f.). Ms recientemente, el FMICA elabor la Agenda de Equidad de Gnero ante el Acuerdo de Asociacin Unin Europea Centroamrica. Dicha agenda fue concertada con organizaciones de mujeres miembros de FMICA, entrevistas a informantes claves y organizaciones y redes del movimiento de mujeres y feministas, incluidas organizaciones de la resistencia. La agenda contiene propuestas en cada uno de los tres pilares del acuerdo: dilogo poltico, cooperacin y comercio (FMICA, 2010). Cabe resaltar que el contenido de la agenda fue incorporado en la propuesta del CC-SICA ante la comisin negociadora del AdA, segn una de las representantes de una organizacin miembro del FMICA: Hayde tuvo que llevar el proceso a nivel de Centroamrica porque las demandas, las necesidades de las mujeres se recogieron en los captulos nacionales, pero despus se articulo a nivel de Centroamrica, recogiendo las miradas, las necesidades y las demandascuando tuvimos la agenda, tuvimos la oportunidad de incorporarla en la propuesta del CC-SICA para que tuviera mayor fuerza. A partir de 2008, la reunin de presidentes orient a la Comisin Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CAAD) a trabajar el tema de cambio climtico. En ese sentido, el FMICA empez a realizar un diagnstico sobre Mujer y Cambio Climtico en la regin centroamericana, tal como lo expresa la coordinadora regional del FMICA:
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hicimos un recorrido por ao de la vida de ellas, de cmo le haban afectado a ellas los cambios climticos, las intensas lluvias, los perodos de sequas, las inundaciones, los cambios de temperatura, todo eso. Para ello se llevaron a cabo talleres binacionales en las fronteras: PanamCosta Rica; en el trifinio, Guatemala-El SalvadorHonduras y NicaraguaHonduras. El resultado fue una propuesta frente al cambio climtico desde la perspectiva de las mujeres del FMICA, propuesta que despus fue debatida con mujeres que no son parte de los captulos nacionales del FMICA. Por ahora, el camino es presentar la propuesta ante los Ministros de Ambiente y de los Recursos Naturales de cada pas y a nivel regional ante la CAAD, de tal manera que puedan incorporar las propuestas del FMICA en la estrategia regional de cambio climtico. Las estrategias del FMICA para ejercer ciudadana en la integracin centroamericana han sido dos. La primera consiste en ser parte del CC-SICA, instancia formal de consulta de la integracin centroamericana. Integrarse en este espacio les ha servido para posicionarse como sujetas de derecho, llevar la voz de las mujeres a la integracin centroamericana, por cuanto los planteamientos del Foro han sido incorporados a las propuestas que presenta el CC-SICA, en palabras textuales se escuch: creo que ellas, en el afn de poder avanzar o de incorporar la problemtica de las mujeres en todos estos procesos de negociacin con Europa, vieron que la nica plataforma en la que ellos realmente podan hacer incidencia , luego irradiar hacia el resto del SICA, era a partir del CC-SICA. Esto permiti no solamente visibilizar porque las mujeres deben de ser consideradas como actoras y protagonistas de los cambios sociales y regionales, sino que ganaron el apoyo de muchas organizaciones mixtas que finalmente tienen un liderazgo ms masculino. La otra estrategia est relacionada con el trabajo de lobby, la interlocucin con los tomadores de decisiones segn sea el caso (ante autoridades nacionales, autoridades del SICA o funcionarios de la cooperacin internacional), para intercambiar informacin y/o presentar propuestas al respecto, as fue mencionado por la coordinadora captulo Guatemala: hicimos un poco de incidencia en los gobiernos para poder incorporar los resultados de las investigaciones del proyecto regional de la Agenda Econmica de las Mujeres para que esto fuera tema de debate tambin a lo interno del sistema y de manera particular en el COMMCA y en el CC-SICA.

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Respecto a esta ltima estrategia, un funcionario de la cooperacin expres que, en ocasiones, las propuestas del FMICA han sido presentadas directamente a la cooperacin internacional como si fuera el actor con ms poder de decisin en la integracin centroamericana. En otras palabras, esta accin representa la dificultad que tiene el FMICA para interactuar con los tomadores de decisiones a nivel nacional, es decir, con los funcionarios de Estado. Recientemente, otra estrategia del FMICA ha estado relacionada con su rol dentro del CC-SICA. As, aunque en la ltima eleccin del directorio del CC-SICA realizada en Marzo de 2010, la coordinadora regional del FMICA fue propuesta para su reeleccin en el directorio del CC-SICA o para ser parte de la fiscala de ese espacio, el FMICA resolvi esperar las prximas elecciones del directorio por tres razones: por una cuestin tica, para democratizar los espacios de la sociedad civil y porque aspiran a la Presidencia de dicho espacio, por cuanto representa una mayor oportunidad para hacer propuestas, tal como mencion la coordinadora regional del FMICA: hubo asamblea donde propusieron que el FMICA tambin se reeligiera, pero yo dije que no porque en Nicaragua estbamos viviendo una crisis de la reeleccin de Daniel, que venamos de la Dictadura de Somoza y que por principios, nosotras no lo veamos bien. Que estaba bien si el presidente se quera reelegir, pero que nosotras no, nos guardamos para ser elegidas como presidentas del directorio. Ahora que el FMICA no es parte del directorio del CC-SICA, la estrategia es incentivar a los miembros del CC-SICA para que hagan propuestas en los temas que van siendo parte de la agenda regional; as fue dicho por la coordinadora regional del FMICA: mand un documento diciendo que ya viene el Consejo de Ministros de Ambiente, que urge pedir una convocatoria, en eso podemos contar para el apoyo para algunas cosas. 2.1.2. Espacios y mecanismos de participacin del Foro de Mujeres para la Integracin Centroamericana en el proyecto integracionista Para las mujeres del FMICA, la incidencia poltica debe de ser una cuestin de abajo hacia arriba, es decir, desde lo local, lo nacional, hasta llegar al nivel regional. Hay experiencias de ello, as fue expresado por una integrante de captulo nacional del FMICA: con el AdA hubo sesiones en cada pas, luego construimos desde la visin de pas, la visin regional, luego la devolvimos, entonces puede ver que hay dinmica nacional y regional de ida y de vuelta.
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El anlisis de los espacios implica reconocer aquellos en los que actualmente participa el FMICA, con los que podra articularse para hacer incidencia y en los que podra hacer mayor incidencia. Dos han sido los espacios a travs de los cuales el FMICA ha posicionado el tema de la igualdad de gnero y los derechos humanos de las mujeres a nivel regional. El primero es el CC-SICA, cuya misin es asegurar la participacin democrtica en el proceso de integracin centroamericana de las organizaciones de sociedad civil organizadas regionalmente con propsitos integracionistas (arto 12, Protocolo de Tegucigalpa, 1991). Los mecanismos de participacin son a dos niveles: por un lado, el FMICA participa en los captulos nacionales del CC-SICA ya sea asumiendo la coordinacin o como un miembro ms; por otro lado, est la participacin directa que tiene el FMICA dentro de dicho espacio. El segundo espacio que ha servido de plataforma y que le ha prestado apoyo tcnico y financiero y donde el FMICA ha hecho propuestas e incidencia, ha sido el Programa Regional de la Agenda Econmica de las Mujeres (UNIFEMPNUD). En cuanto a los espacios con los que el FMICA podra articularse a nivel regional, algunas mujeres entrevistadas dijeron que era posible una coordinacin con la Iniciativa CID, espacio que asume la perspectiva de gnero debido a que es parte del quehacer de una de las organizaciones que la componen (Organizacin de Mujeres Salvadoreas ORMUSA). Adems, es importante destacar que el FMICA podra hacer mayor incidencia en el Consejo de Ministras de la Mujer de Centroamrica (COMMCA)82 por cuanto representara la articulacin entre las organizaciones de sociedad civil que trabajan el tema de la igualdad de gnero a nivel regional y esta instancia creada para articular los esfuerzos de las instituciones gubernamentales que dirigen polticas de gnero para la equidad en la regin. Por otra parte, estn los espacios de redes en los que el FMICA participa a travs de sus organizaciones miembros, lo cual constituye un amplio espectro de intercambio de informacin, consulta y alianzas para el avance de los derechos, demandas e intereses de las mujeres desde una mirada nacional y regional. Un ejemplo de esto es la participacin del Centro Nicaragense de
82 El Consejo de Ministras de la Mujer de Centroamrica (COMMCA), es un rgano de planteamiento, anlisis y recomendaciones sobre asuntos polticos, econmicos, sociales, ambientales y culturales de inters comn, para que se promueva y vincule el desarrollo de los pases que integran el SICA, con la promocin, la elaboracin y propuesta de polticas orientadas a transformar la situacin, posicin y condicin de las mujeres en el mbito regional. Funciona permanentemente y est integrado por la representacin de cada una de las ministras de la mujer de los pases de la regin, incluyendo a Repblica Dominicana. Tambin participa Mxico como observador extrarregional, conforme a las regulaciones y poltica del SICA. Para mayor informacin ver: http://www.sica.int/commca/commca_breve. aspx?IdEnt=303

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Derechos Humanos (CENIDH) en la Alianza Regional por la Biodiversidad que impuls la Ley de Seguridad Alimentaria cuyo reglamento est en construccin, a juicio de la representante del CENIDH: participamos en la Alianza por la Biodiversidad que es una alianza regional tambin, parecida al FMICApor ejemplo, nosotras les trasladamos la informacin a las mujeres del FMICA, le hacemos una presentacin para que conozcan que se est discutiendo a nivel de la regin y que puedan retroalimentarnos. 2.1.3. Factores facilitadores y oportunidades del Foro de Mujeres para la Integracin Centroamericana en el marco de la integracin regional El FMICA es una organizacin regional de mujeres que nace por voluntad propia y con un alto compromiso personal de sus miembros, es decir, el surgimiento no obedeci a ningn proyecto de gobierno o de la cooperacin internacional. En este sentido, existe un inters de las organizaciones de mujeres en trabajar el tema de la integracin regional para el desarrollo integral de las mujeres y han desarrollado una gran capacidad negociadora. De ah el proceso de construccin de una mirada y pensamiento regional. Tambin han sabido definir las estrategias de incidencia, de tal manera que han posicionado a las mujeres como protagonistas de la integracin regional, tal como expres una funcionaria de cooperacin internacional: vieron que la nica plataforma en la que ellas realmente podan hacer incidencia era a partir del CC-SICA y luego irradiar hacia el resto del SICA. El FMICA ha demostrado apertura, disponibilidad para escuchar distintos puntos de vista en la diversidad del movimiento de mujeres, toda vez que ha permitido el enriquecimiento de algunas propuestas (la AGEM y la Propuesta para el cambio climtico) y ha contribuido al dilogo y articulacin en el movimiento centroamericano de mujeres. Pese a que el FMICA es parte del CC-SICA y dispone de pocos recursos econmicos, ha sabido mantener su autonoma como organizacin regional de sociedad civil. Los talleres de capacitacin sobre los temas integracin centroamericana, tratados de libre comercio, derechos laborales y ms recientemente, sobre cambio climtico; han contribuido al empoderamiento de las mujeres y a una mejor fundamentacin de sus propuestas. De manera concreta, el FMICA organiz con apoyo financiero de PAIRCA, talleres sobre el ABC de la integracin centroamericana y los temas comerciales donde participaron unas 800

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mujeres de Centroamrica. Otra iniciativa de formacin ha sido el Diplomado Gnero y Economa propuesto por el FEMICA y apoyado por la AGEM. Entre las oportunidades, estn las alianzas tejidas con algunas organizaciones integrantes del CC-SICA. Estas son: sector sindical, sector indgena, movimiento cooperativo y a veces con el Consejo Superior de las Universidades (CSUCA). Tambin tienen intercambio de informacin sobre la agenda regional con funcionarios de gobiernos de los pases centroamericanos y de la cooperacin internacional. Adems, han ganado el apoyo de muchas organizaciones mixtas en los pases que conforman el FMICA y el reconocimiento del CESE. La agenda econmica de las mujeres y la agenda de las mujeres hacia la integracin centroamericana son dos plataformas para la incidencia construidas desde diferentes espacios y expresiones de las organizaciones de mujeres centroamericanas que han facilitado la concertacin, las sinergias y las alianzas para llevar las voces, intereses y demandas de las mujeres al proceso de integracin regional. 2.1.4. Factores limitantes y conflictos para la participacin efectiva del Foro de Mujeres para la Integracin Centroamericana Los factores obstaculizadores de la incidencia del FMICA podemos ubicarlos en dos niveles. Las dificultades a nivel de su funcionamiento interno y las dificultades con relacin a otros actores (movimiento de mujeres, gobiernos de los pases centroamericanos, la empresa privada). El trabajo del FMICA est limitado por la falta de recursos humanos dedicados a tiempo completo al Foro y por los pocos recursos econmicos de que disponen. Adems, se ha identificado la falta de tiempo disponible de las representantes de organizaciones dentro del FMICA debido a la carga laboral o a su participacin en distintas redes de sociedad civil; as fue mencionado por una de las miembros del FMICA: a veces las agendas mismas de las representantes te quita la posibilidad de estar en todas las acciones, incluso participas no slo en un espacio. Tambin las mesas temticas en las que est organizado el FMICA a nivel nacional y regional, se activan segn la coyuntura, para temas especficos, debido a la escasez de recursos econmicos y a que es un trabajo voluntario de las integrantes de las organizaciones que conforman el Foro; as fue mencionado por la coordinadora del captulo de Guatemala: nosotras trabajamos las mesas si en funcin de la prioridad, de la necesidad de incidir, en qu aspectos es importante incidir en este momento, puede ser un aspecto poltico, social, econmico o ambiental, es que no tenemos mucho dinero.
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Otra dificultad del Foro ha sido la escasa divulgacin de los resultados alcanzados por el FMICA en la regin. A esto se suma que los captulos nacionales del FMICA no tienen el mismo dinamismo; son ms participativos el captulo de Nicaragua y Guatemala debido a los contextos de cada pas, a los liderazgos, a los recursos econmicos de que disponen las organizaciones miembros, y a la experiencia de las organizaciones a nivel regional, entre otras. Adems, hace falta una mayor representacin de las mujeres empresarias, como dice una de las entrevistadas: es necesario nutrir ms este espacio con organizaciones empresariales de mujeres, micro-pequeas y grandesporque cuando hablamos de un desarrollo inclusivo, el vnculo con la micro-pequea y gran empresa puede ser una alternativa, pero eso implica alianzas. Por otra parte, la complejidad que tiene el FMICA se debe a varias condiciones. Se trata de una organizacin de mujeres crtica del accionar poltico, social y econmico de los pases y de la regin en donde predomina una cultura patriarcal, que debe de consensuar intereses y demandas a nivel local, nacional y regional no slo en organizaciones de mujeres, sino mixtas. Especial inters tiene la concertacin de intereses en lo local y nacional, espacios donde el movimiento de mujeres tienen diferencias en algunos pases como el de Nicaragua y ms an, lo difcil que es conciliar las miradas en el nivel regional donde se superponen las propuestas de pas frente a las propuestas como regin, tal como estableci la coordinadora regional del FMICA: es difcil articularnos al movimiento de mujeres en lo local, ms difcil es en lo nacional ponernos de acuerdo entre nosotras, agendas nicas, acuerdos mnimos y eso tiene su nivel de complejidad por la historia y por lo que implica el movimiento de mujeres, ahora imagnese a nivel regional, es ms complejo, porque entonces entran en juego las perspectivas de pas que aunque queremos tener pensamiento regional, a veces uno jala a su realidad de pas. Y es que el movimiento de mujeres no es nico, hay diversas corrientes dentro del mismo. Adems, el tema de la integracin regional centroamericana no es parte de la agenda de un sector del movimiento de mujeres y feministas a nivel nacional y regional, aunque estas trabajen temas regionales. Por tal razn, una parte del movimiento critica la interaccin del FMICA con los funcionarios pblicos, hasta el punto de llegar a concebirla como paraestatal, as fue dicho por la coordinadora regional del FMICA: otras partes del movimiento de mujeres, dicen qu andamos haciendo con los tomadores de decisiones, como si el hecho de estar en el CCSICA que es una instancia institucional, es que somos oficialistas, y que el
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hecho de ser un interlocutor ante los tomadores de decisin, es que vos estas de alguna manera legitimando su accionar y en eso hemos sido bien radicales y bien claras en decir que lo que estamos haciendo es ejerciendo ciudadana. Pese a esto, los captulos nacionales del FMICA se han articulado con otras organizaciones de mujeres (incluido el Movimiento de Mujeres Mesoamericanas en Resistencia) para el dilogo y el debate de algunas propuestas promovidas por el FMICA (la Agenda de las Mujeres para el AdA, la propuesta para el cambio climtico) o por UNIFEM (el caso de la Agenda Econmica de las Mujeres). En esos momentos ha habido tolerancia y respeto a las posturas poltico-ideolgicas de cada una de las partes, aunque cuando se discuti el tema de la propuesta frente el AdA, el resultado segn una de las representantes de captulo nacional del FMICA fue: quedamos como que las mujeres mesoamericanas estbamos en resistencia y las del FMICA estbamos en la propuestaadems, no logramos articular una agenda para ver cmo juntas podamos enfrentar desde nuestras diversas miradas, la oposicin necesaria de algunas agendas polticas. Una situacin crtica refiere a la dbil articulacin del FMICA con la institucin pblica que aborda el tema de gnero y polticas de igualdad en el marco de la integracin centroamericana, a saber, el Consejo de Ministras de Asuntos de la Mujer83. As, aunque el COMMCA invita a reuniones a la coordinadora regional del FMICA, no se ha tenido mucha incidencia en ese espacio, por razones que pueden ser diversas segn la coordinadora del captulo Guatemala: .a veces las personas son las que hacen las sinergias en el tema de las alianzas y por otro lado, puede ser tambin aspectos polticos de Estado o la simple falta de visin, no s cul de las tres interpretaciones podra darle. Adems, el reto es reconocer cmo se pueden traslapar las distintas agendas sobre las mujeres; la que tiene el FMICA: Agenda de Mujeres hacia la Integracin Centroamericana; la que ejecuta UNIFEM: Agenda Econmica de las Mujeres y la que el COMMCA est definiendo. Por otra parte, las organizaciones miembros del FMICA desconocen la dinmica que tienen los ministerios o secretaras de la mujer en los pases cen83 A partir del ao 2005, el COMMCA es parte del SICA, especficamente en el Subsistema de Integracin Social. El COMMCA persigue incluir en la agenda de la integracin centroamericana los temas prioritarios que en materia de gnero y polticas de igualdad, han sido asumidos por los gobiernos centroamericanos.

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troamericanos, la articulacin de estos con el COMMCA, aunque perciben que dichos ministerios no le estn apostando a fortalecerse a travs del SICA, del CC-SICA o del FMICA, pues no ven a este ltimo como un aliado importante en la regin. Adems, se tiene la percepcin que el COMMCA es una instancia dbil no slo por su recin conformacin, la frgil perspectiva de gnero en los rganos del Sistema de la Integracin Centroamericana, sino por la brecha que existe entre el discurso y la prctica de los gobiernos centroamericanos. As fue mencionado por la una de las representantes de captulo nacional del FMICA: el tema del COMMCA, que surge en una de las cumbres de presidentes, no ha tenido todo el apoyo, ni el espacio que merece, ni el respaldo estatal, ms que todava estamos en el discurso de los presidentes o presidentas, hay un discurso ms articulado hacia fortalecer el desarrollo de la mujer, pero en la prctica, en el tema de los recursos y de las acciones no se visibiliza. Otro de los obstculos se debe a que los liderazgos de las organizaciones de sociedad civil regional representadas en el CC-SICA son en su mayora masculinos. Esto dificulta cumplir con los estatutos que disponen la equidad por pas, sectores y gnero en el directorio del CC-SICA, as fue mencionado por una de las miembros del FMICA: en la sociedad civil, en primer lugar, hay un machismo que no se logra resolver, en las elecciones que acabamos de tener hace dos-tres semanas en el CC-SICA, no qued ninguna mujer en el directorio y en esa eleccin, yo solicit que quedara en acta un reclamo histrico del FMICA que esas elecciones no estn conforme con los estatutos. Una de las tensiones ms recientes que ha experimentado el CC-SICA, esta vez con una parte del sector empresarial, tiene que ver con la reeleccin del lder sindical Carlos Molina como presidente del directorio del CC-SICA. Dijeron estar en desacuerdo con los procedimientos (cambio de los estatutos del CC-SICA) para la reeleccin y que los logros del CC-SICA son colectivos y no individuales, por tanto, no se presentaron a la Asamblea para la eleccin de la junta directiva, requisito que no fue necesario porque son la minora dentro del CC-SICA y hubo qurum. Tambin hay conflictos que devienen de la concepcin y naturaleza misma de la integracin regional, pues los mecanismos y los espacios de toma de decisin han sido concebidos desde una visin intergubernamental, dejando a las organizaciones de sociedad civil relegadas. Esto ha permitido que, en ocasiones, los Estados nacionales desconozcan a las organizaciones de sociedad civil como un actor que debe ser consultado y que tenga posibilidades de hacer propuestas y monitorear los acuerdos definidos como regin. Una muestra de
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ello fue el AdA entre la Unin Europea Centroamrica cuando en ocasiones, la participacin del CC-SICA fue relegada, a juicio de la coordinadora regional del FMICA: hubo una ocasin que al jefe negociador de la regin centroamericana, le solicitamos, junto con el directorio del CC-SICA en Bruselas, una reunin para el mecanismo de participacin de la sociedad civil, nos ha dicho que cmo se nos ocurra al CC-SICA pedir espacios privilegiados de participacin cuando ellos eran gobiernos electos legtimamente por el pueblo, como s la representatividad, estaba contrapuesta a la participacin y nosotras estbamos all. Ante esto, el CC-SICA alega que lo importante no es el diseo institucional (ms o menos democrtico), sino la accin ciudadana y la accin poltica de los actores de la sociedad civil y ms an, la accin propositiva. Otra limitante es que entre las organizaciones de sociedad civil y el sector empresarial hay desconfianza. Esto se puso de manifiesto con el tema del Acuerdo de Asociacin entre la Unin Europea y Centroamrica; a este respecto, el Comit Consultivo de la Integracin Econmica (CCIE) que es la instancia consultiva de la Secretara de Integracin Econmica Centroamericana (SIECA), le pidi al Concejo Econmico y Social Europeo (CESE) que ellos fueran los interlocutores directos o que trabajaran junto con el CCIE el tema de comercio, mientras que el CC-SICA deba de encargarse de los pilares dilogo poltico y cooperacin. Ante esto, el CC-SICA tuvo que pedir a la Corte Centroamericana de Justicia una interpretacin sobre el rol del CC-SICA expuesto en el Protocolo de Tegucigalpa, interpretacin que fue remitida a su homologo en la Unin Europea, el CESE; esto se evidencia en la siguiente afirmacin: nosotras, para ejercer ciudadana, le pedimos a la Corte Centroamericana que emitiera un juicio sobre el rol del CC-SICA y con ese juicio escrito, se lo mandamos a todas las cmaras, se lo mandamos al CESE y aqu dice que el CC-SICA tiene que opinar sobre todo el proceso de integracin porque es integral, no es que lo econmico aparte, lo poltico aparte, lo ambiental aparte. Adems, el FMICA alega que los empresarios que dicen no sentirse representados en el CC-SICA, lo que realmente persiguen son espacios privilegiados, pues hay nueve cmaras empresariales dentro de este rgano del SICA. Finalmente, segn la coordinadora regional del FMICA, uno de los factores que limitan la participacin activa del FMICA son las alianzas existentes entre los funcionarios de gobierno, los partidos polticos y el sector de la gran empresa para hacer prevalecer sus intereses. En palabras textuales se escuch:
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el inters partidario, sigue estando por sobre del inters de los pueblos, que son de las lites, de los partidos polticos, yo digo, nombrmoslos juntos con el poder econmico, ya ves la reunin del presidente Daniel Ortega con el COSEP, y miren, en las negociaciones, las grandes cpulas andaban integrados en las delegaciones de gobierno y entraban con ellos a las mesas y les consultaban. Esto ltimo guarda relacin con un problema que se ha venido manifestando en las ltimas dcadas, con respecto a que los sistemas de polticos, como sus lderes muestran una decidida hostilidad y aversin hacia las organizaciones independientes de la sociedad civil, especialmente si reivindican intereses colectivos sensibles o la promocin de polticas sociales (Santos, 2010c: 59). Por otro lado, es preciso reconocer, sin justificar las asimetras reales de participacin, que el sector empresarial fue uno de los primeros sectores organizados de la sociedad civil centroamericana que se involucr en el proceso de integracin regional, lo que le otorg importantes cuotas de oportunidad, legitimidad y concertacin en el sistema de integracin (Santos 2009, 62). 2.1.5. Resultados alcanzados El FMICA ha sido la red regional de mujeres que introduce la perspectiva de gnero en la integracin centroamericana, ms all de la mirada sectorial o temtica. Los resultados conseguidos por dicha organizacin los podemos ubicar en tres niveles. Los logros que ha tenido el FMICA, los que ha conseguido a lo interno del CC-SICA y desde este espacio. A nivel interno, uno de los resultados ha sido la apertura al cambio con relacin a los temas que tradicionalmente han sido parte de la agenda de las mujeres. En este sentido, la coordinadora regional del FMICA expuso: hemos situado en el movimiento de mujeres, la idea que la economa y la integracin, tambin son factores vitales para el empoderamiento de las mujeres, adems de los derechos sexuales y reproductivos y una vida sin violencia que han sido lo que histricamente hemos trabajado. Otro de los logros est referido a la definicin de propuestas que vinculan los temas econmicos con la defensa de los derechos polticos y sociales de las mujeres; adems, son propuestas concertadas pese a la diversidad de intereses de las organizaciones de mujeres que conforman el FMICA en los estados centroamericanos. El FMICA, aunque est compuesto en su mayora por organizaciones de base, ha crecido en trminos de capacidades tcnicas, organizativas y propositivas, aunque le hace falta enriquecer ms estos componentes articulndose con
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centros de investigacin. Adems, a pesar de los pocos recursos econmicos, la voluntariedad de las integrantes del FMICA y de las organizaciones que representan ha posibilitado la comunicacin constante (sobre todo va internet) entre los distintos captulos nacionales y la coordinacin regional para debatir temas de inters. As fue mencionado por una de las coordinadoras de captulo nacional: contamos con esta red de Internet que nos facilita ahora la comunicacin, adems, contamos con algunas organizaciones de mujeres que tienen los recursos, tienen infraestructura, y eso est al servicio de la agenda del FMICA. Han hecho incidencia en los gobiernos nacionales de Nicaragua y Guatemala para que participen en los eventos promovidos por los captulos nacionales del FMICA correspondientes. El caso ms reciente fue la reunin en Nicaragua en la que UNIFEM convoc a distintas expresiones de la sociedad civil y a la viceministra del Ministerio de Fomento, Industria y Comercio (MIFIC) para entablar una discusin sobre la situacin en la que estaba el AdA entre la Unin Europea y Centroamrica. Adems, el FMICA Impuls la creacin de las oficinas para la mujer en los Ministerios de Trabajo en los Estados nacionales centroamericanos. Tambin ha fortalecido en otras organizaciones de mujeres el inters por lo econmico como eje estratgico para el empoderamiento y autonoma de las mujeres (Vanderschaeghe, 2010). Tambin estimul la dinmica local de las organizaciones miembros del FMICA. En definitiva, el FMICA es una red sostenible dado los avances y desarrollos alcanzados, que ha mantenido gracias a la vinculacin nacional y regional. Dentro del CCSICA, el FMICA ha logrado un reconocimiento por su capacidad de propuesta, pero tambin por haber impulsado junto a otros actores la dinamizacin del CC-SICA como rgano de la integracin centroamericana, ampliando sus niveles de representacin y su calidad y capacidad de incidencia en la regin. Adems, el reconocimiento del FMICA no se evidencia nicamente en la incorporacin de las necesidades y demandas de las mujeres en las propuestas del CC-SICA, sino en recomendarlas para los cargos del directorio y en darles poder para representar dicho espacio a escala internacional, segn palabras de la coordinadora regional del FMICA: nos propusieron en la Asamblea Plenaria que asumiramos la reeleccin o la Fiscala, pero les dijimos que nopero me eligieron para la Cumbre de Cambio Climtico en Copenhague, a m me puso el presidente que representara la propuesta del CC-SICA, de todas las redes, ante el cambio climtico.

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Tambin logr el posicionamiento de la Agenda de Gnero en el proceso de negociacin del Acuerdo de Asociacin Unin Europea con Centroamrica, no desde un enfoque sectorial, sino desde un enfoque sistmico y de derechos, pues la propuesta involucra diversos temas relacionados con las mujeres (incluyendo el comercial que histricamente se ha visto como tarea del sector empresarial). Esto provoca que la Unin Europea le llame estratgico al tema de gnero, tpico rara vez considerado en los acuerdos de este tipo, tal como mencion la coordinadora regional del FMICA: por primera vez en la historia de un acuerdo comercial, la Unin Europea le dice estratgico, el tema de gnero se ha puesto en el centro de la discusin al igual que el tema de migracin, al igual que el tema de medidas sanitarias y fitosanitarias, medidas al comercio y todo lo que ese acuerdo implicaba. Otro precedente del FMICA fue la incorporacin de las demandas y necesidades de las mujeres en la propuesta para el Acuerdo de Asociacin entre la Unin Europea y Centroamrica. De manera concreta, el FMICA logr en las negociaciones del AdA84, lo que sigue: dar a conocer a los tomadores de decisin la calidad de vida de las mujeres, el por qu de las demandas de las mujeres y los obstculos que enfrentan para participar activamente en la toma de decisiones; reconocieron la necesidad de capacitarse en temas vinculados con la economa y la integracin regional; ampliaron sus alianzas con otros actores de la sociedad civil (organizaciones sociales mixtas, gremios empresariales, sindicatos, etc.) a travs de su participacin en el CC-SICA (Vanderschaeghe, 2010). Cabe resaltar que, a la hora de redactar este estudio, an se desconoce el impacto de dicha incidencia, pues todava no est listo el documento final del acuerdo. Por ltimo, logr consensuar un mecanismo de participacin efectiva de la sociedad civil centroamericana en el contexto de la negociacin del AdA. 2.1.6. Retos del Foro de Mujeres para la Integracin Centroamericana para una participacin protagnica en el proceso de la integracin cen troamericana El Foro de Mujeres para la Integracin Centroamericana presenta desafos relacionados con la dinmica interna de la organizacin y con la articulacin con otras organizaciones de mujeres, pero tambin con los Estados nacionales e instituciones que conforman el Sistema de la Integracin Centroamericana.
84 El AdA tiene como objetivo ayudar al desarrollo poltico, social y econmico de la regin centroamericana para facilitar su adaptacin a la economa global. El acuerdo tiene tres pilares: comercio, dilogo poltico y cooperacin

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Tambin se vislumbran retos de la integracin centroamericana propiamente dichos. Hace falta profundizar ms el nivel de propuesta del FMICA, de tal manera que se complemente el tema poltico con el econmico, as lo expres la coordinadora regional de dicho Foro: los movimientos sociales debemos de profundizar y construir ms y mejor argumentacin para demostrarles desde nuestros saberes y gran experiencia de vida los vnculos entre la economa y la poltica. Se requiere trabajar ms lo relacionado con la dimensin econmica: el empleo de las mujeres (ver lo relacionado con la doble jornada, el trabajo de calidad y poco remunerado), el acceso al crdito, ya que segn una de las coordinadoras de captulo nacional del FMICA: lo econmico es la base para la autodeterminacin y el empoderamiento, la autonoma de las mujeres pasa fundamentalmente por tener una oportunidad de mejorar sus ingresos, de tener trabajos de calidad y poder administrar sus recursos. Tambin es necesario definir el monitoreo del Acuerdo de Asociacin y el posicionamiento de los planteamientos de las mujeres en procesos regionales (Vanderschaeghe, 2010). Adems, habr que divulgar ms las propuestas y resultados del FMICA, de tal manera que llegue a las mujeres y tomadores de decisiones en la regin centroamericana. Otro desafo est relacionado con el fortalecimiento y sostenibilidad econmica del Foro hacindolo ms operativo con recursos tcnicos a tiempo completo y con la infraestructura y equipamiento necesario y con la comunicacin cara a cara de sus integrantes al menos en 2-3 encuentros anuales. Esto supone la gestin de fondos econmicos para la realizacin del trabajo a nivel nacional y regional. Hace falta fortalecer los captulos nacionales para que sean ms representativos de las mujeres de la regin, eso implica incorporar ms organizaciones de mujeres, incluyendo a las organizaciones de mujeres en resistencia; pero tambin a la juventud, al sector de la gran empresa que este liderado por mujeres. As fue alegado por una miembro del FMICA: el FMICA Nicaragua ha venido dando acompaamiento a otros pases que todava tienen limitaciones, que no han podido unirse, articularse con las organizaciones tambin las redes de la juventud que tenemos que integrar, que no solamente personas adultas y las grandes empresarias no las tenemos dentro.

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Tambin debe involucrar a los centros de investigacin de las universidades lo cual le permitira tener ms capacidad de propuesta. A juicio de una funcionaria de la cooperacin: debe de haber un vnculo muy estrecho entre lo que es el trabajo de investigacin de las universidades y ponerlo en este caso al servicio de organizaciones. Cabe resaltar que una de las organizaciones de sociedad civil regional que tambin puede ser un aliado importante, es la Iniciativa CID por todas las investigaciones y propuestas que han hecho alrededor de la integracin centroamericana. En trminos de formacin, consideran necesario definir un programa de formacin en equidad de gnero y comercio, en anlisis de coyuntura, dirigido a afiliados de los captulos nacionales. De cara al trabajo con los gobiernos nacionales y el SICA, es importante seguir promoviendo la concertacin a escala nacional y regional entre los rganos del SICA y los captulos nacionales del CC-SICA y la coordinacin general del FMICA, as: pese a que el FMICA es parte del CC-SICA a nivel regional y nacional, se ha evidenciado la necesidad de tender un puente que permita articular las acciones del Foro con las instancias del CC-SICA y el SICA, sus captulos nacionales y las diferentes organizaciones de mujeres a nivel de cada uno de los pases de la regin, adems de permitir un mejor flujo de informacin y retroalimentacin entre todas ellas (FMICA, 2010, p.2). Adems, debe potenciarse alianzas y coordinaciones con instancias estratgicas como el COMMCA y a los ministerios o secretaras de la Mujer de los Estados centroamericanos; quizs esa articulacin debera reglamentarse dentro del SICA para que el COMMCA lo asuma como una competencia y una oportunidad de contribuir a la democratizacin del proceso de integracin. Tambin habra que incidir en la eleccin del directorio del CC-SICA para que haya representacin equitativa entre de hombres y mujeres. Otro de los retos est relacionado con el posicionamiento del FMICA dentro del CC-SICA ahora que no es parte del directorio. As, las mujeres del FMICA reconocen que quizs no tendrn la misma posibilidad de incidencia en dicho espacio, sin embargo, consideran que al ser parte de la Asamblea Plenaria (mxima autoridad dentro del CC-SICA), pueden hacer propuestas y planteamientos ms crticos al accionar del CC-SICA y de la integracin en general, tal como lo indica la coordinadora regional del FMICA: es un arma de doble filo, en el sentido de que nosotros somos miembros de la Asamblea Plenaria, entonces, probablemente desde all,
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vamos a poder ejercer ms nuestra incidencia, siempre propositiva, pero ms crticasin embargo, creo que nos era ms fcil estar en el directorio porque la informacin es importante. Sensibilizar y capacitar a los tomadores de decisiones a escala nacional, regional e internacional acerca de la representacin de las mujeres en los espacios pblicos y la importancia de la perspectiva de gnero en las propuestas (de ndole poltica, social, econmica y cultural) y de ser posible, la ejecucin y monitoreo de las polticas. Con relacin a los retos que tiene la propia integracin centroamericana segn las entrevistadas del FMICA, encontramos lo que sigue. Las organizaciones de sociedad civil centroamericana deben demandar y proponer la transformacin del Sistema de la Integracin Centroamericana, de tal manera que persiga los intereses de la mayora, que est destinado para el desarrollo de las comunidades; as fue expuesto en el artculo de Envo por la coordinadora regional del FMICA: el Sistema de la Integracin Centroamericana est cuestionado en su estado actual, requiere transformarlo para que este ms al servicio de los pueblos centroamericanos (Castillo, 2010: 21). Adems, existe una dbil identidad y ciudadana centroamericana. De ah que el FMICA plantea la necesidad de involucrar con mayor fuerza a las universidades para que incorporen en sus currculas, en sus investigaciones y propuestas el tema de la integracin centroamericana. Tambin la sociedad civil organizada en el CC-SICA, debe elevar el nivel tcnico, es decir, el de las propuestas, de tal manera que no se limite nicamente al posicionamiento poltico-ideolgico y tener ms representacin de las mujeres empresarias de la regin. 2.2. Iniciativa Mesoamericana de Comercio, Integracin y Desarrollo Sostenible (Iniciativa CID). La Iniciativa CID ha asumido desde sus orgenes el tema de la integracin y el desarrollo regional como un reto prioritario, debido a que haba sido un proceso que no representaba a los sectores sociales de la regin, en especial a los ms vulnerables, tal como seala uno de los co-coordinadores: estamos convencidos de que no todas las organizaciones de sociedad civil nos sentimos representadas en el CC-SICA y teniendo tambin la certeza de que era sumamente necesario trabajar el proceso de la integracin desde la perspectiva de las negociaciones comerciales, varias organizaciones en Centroamrica nos convocamos y decidimos crear

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esta Iniciativa adems, se tiene una deuda histrica de la integracin de los pueblos. Como en el caso anterior, es importante analizar seis aspectos fundamentales de la dinmica de este espacio de sociedad civil regional en relacin con la integracin centroamericana, a saber: roles, intereses y acciones estratgicas; espacios y mecanismos de participacin en el proyecto integracionista; factores facilitadores y oportunidades de la Iniciativa CID para la integracin Centroamericana; factores limitantes y tensiones para la participacin efectiva y legtima de la Iniciativa CID en la integracin regional; resultados alcanzados y retos. 2.2.1. Roles, intereses y acciones estratgicas de la Iniciativa CID Partiendo de que en Centroamrica prevalece un regionalismo abierto, la Iniciativa CID, como instancia independiente y externa a las instituciones formales del Sistema de Integracin, ha asumido diversos roles a fin de reivindicar mltiples derechos y demandas ciudadanas. Sin embargo, en trminos generales ha fungido como un interlocutor entre la sociedad civil y las instancias de decisin de dicho sistema, como lo hace notar uno de sus coordinadores: Queremos contribuir al proceso de integracin, porque nuestra visin no es fortalecer la institucionalidad como tal, s queremos que est fortalecida, ... que el CC-SICA funcione, pero ms bien nos interesa fortalecer la sociedad civil porque sabemos del divorcio que hay entre las instancias regionales y la sociedad civil, una de las mayores debilidades que tiene el Sistema de Integracin aqu es que aparece desvinculado de necesidades de la gente y la gente no se apropia del sistema de integracin Por otro lado, conscientes y realistas de los riesgos que supona la estrategia de regionalismo abierto impulsada por los gobiernos centroamericanos, sin contar con una agenda de desarrollo regional, frente a los tratados comerciales, la Iniciativa CID se ha propuesto incidir en las decisiones y contribuir al impulso de un desarrollo sostenible y equitativo, a travs de la investigacin, capacitacin, sensibilizacin, formulacin de propuestas, el cabildeo y la articulacin con otras redes y foros. As fue manifestado por un co-coordinador de la Iniciativa: Sentamos la necesidad de valorar los posibles impactos que iba a tener este acuerdo en Centroamrica y priorizamos algunos ejes, principalmente la parte ambiental, el impacto que iba a tener en el sector agropecuario, la parte laboral que es tan sensible en las negociaciones comerciales, todos estbamos convencidos de que una apertura sin una visin estratgica de Centroamrica, ante estos acuerdos comerciales,
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poda implicar no solamente la quiebra de los pequeos productores, la invasin de productos, sino que poda correr un riesgo en la medida que CA no haba trabajado colectivamente una estrategia hacia dnde va la regin como regin porque obviamente, cada uno de estos pases tena su estrategia, en esos momentos tenan un plan de desarrollo. Otra funcin desarrollada, posiblemente una de las ms importantes, ha sido el gestionar demandas sectoriales emanadas de la sociedad civil ante instancias de toma de decisiones y diversos sectores influyentes, a travs del cabildeo, la incidencia poltica e incluso acciones de presin. Segn un representante de una organizacin miembro de la Iniciativa CID: todo este accionar tiene a la base documentos con un anlisis tcnico de alto nivel que ha puesto una postura tcnica a nivel poltico, respaldada en la investigacin. Especial nfasis tiene la incidencia poltica como una de las lneas de trabajo que procura agotar todos los niveles e instancias posibles segn la naturaleza de la demanda, as fue mencionado por uno de los co-coordinadores de la Iniciativa CID: Hacemos incidencia poltica frente a los gobiernos, frente a los que toman decisiones en los pases, llmese sector privado, las cpulas empresariales, los partidos polticos, las asambleas nacionales, hacia los ministerios, si es el tema laboral, ambiental, como el cambio climtico, frente a las instancias de la integracin centroamericana. Tambin hacemos incidencia poltica frente al Banco Mundial, organismos internacionales, como el BID, frente a la Comisin Europea, al Parlamento Europeo, al Comit Econmico y Social de la Unin Europea. Lo anterior explica la participacin activa de la Iniciativa CID en los dos procesos de negociacin de los tratados comerciales de Centroamrica con Estados Unidos y Europa, con el propsito de promover un acuerdo comercial que redunde en beneficio de las mayoras excluidas y marginadas de la regin. Sin duda alguna, el primer proceso ha sido una de las mayores experiencias de protagonismos que ha logrado la Iniciativa CID, como bien lo indica uno de sus miembros del sector sindical: decidimos trabajar en la incidencia como en dos escalas, dos momentos en un mismo sitio. Nmero uno que participbamos en las rondas de negociacin en lo que se denominaba el Cuarto Adjunto y estbamos all, pero tambin estbamos en la protesta porque a la par de cada una de esas reuniones, estbamos afuera en la movilizacin.

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Otra funcin importante de la Iniciativa CID de cara al proceso de integracin ha sido la promocin del trabajo regional. As fue manifestado por uno de los co-coordinadores: en la medida que nosotros trabajamos con la gente, le explicamos la ventaja de actuar regionalmente, estamos contribuyendo a la integracin centroamericana y no tanto porque estemos apuntalando al CCSICA, FECAICA, podramos hacerlo, pero no, es una perspectiva un poco diferente, creemos que la integracin regional tiene que ver ms all que las instancias y los mecanismos establecidos. Para concretar sus roles, la Iniciativa Mesoamericana ha implementado las estrategias siguientes: Exigencia del derecho a la informacin pblica como uno de los niveles bsicos para la participacin ciudadana. Se trata de informacin obtenida de fuentes originarias gracias a la capacidad de interaccin con funcionarios, autoridades de gobiernos de Centroamrica y de la Unin Europea (en el caso del AdA). Dicha informacin es compartida con las redes aliadas y en algunos casos, logran pronunciarse de forma concertada frente a los procesos. Comunicacin efectiva entre las organizaciones participantes en la Iniciativa CID contribuyendo al acceso a la informacin oportuna de los resultados alcanzados en las distintas instancias de participacin e incidencia, especialmente la necesaria para la toma de decisiones. Posicionamiento de propuestas y aportes de las organizaciones de sociedad civil al proceso de formulacin de las polticas pblicas referidas a la democratizacin del comercio y la integracin. Facilitacin a la articulacin entre las diferentes instancias y organismos de sociedad civil, acerca de objetivos, intercambio de experiencias, estrategias de incidencia y acciones y campaas comunes, fortaleciendo la autonoma de las OSC y garantizando la bsqueda de consensos bsicos. Participacin activa en diferentes espacios de negociacin e incidencia nacional y regional y monitoreando permanentemente su efectividad. (Iniciativa CID, 2002b: 3) A pesar del propsito declarado de la Iniciativa CID de trabajar en el proceso de la integracin regional, sta ha sido una instancia que desde sus orgenes se ha mantenido al margen de las instituciones oficiales de la integracin, definindola como outsider. Ahora bien, mucho del xito y la eficacia de sus programas ha sido gracias a su estrategia de articulacin con organizaciones,
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redes y la formacin de alianzas a nivel nacional, regional e incluso continental. Un ejemplo de esto se suscit en el marco del AdA; la Iniciativa CID procur desarrollar su misma metodologa y realiz mayores acercamientos y dilogo con el CC-SICA y con representantes oficiales de ambas regiones a fin de incidir en el proceso de integracin entre Europa y Centroamrica. Concluido el proceso de negociacin del TLC y el AdA, la Iniciativa CID desarrolla esfuerzos de investigacin y evaluacin de impacto de la implementacin de dichos acuerdos comerciales en la regin, adems del seguimiento de las respectivas agendas complementarias. 2.2.2. Espacios y mecanismos de participacin de la Iniciativa CID en el pro ceso de integracin Como hemos indicado, la Iniciativa CID es un actor outsider, es decir, no forma parte de ninguno de los espacios institucionales del SICA. No obstante, ha logrado incidir en el proceso de integracin centroamericana, aprovechando los espacios conformados en el marco de los tratados de libre comercio y los espacios de los captulos nacionales del CC-SICA a travs de sus organizaciones miembros. El actor en estudio ha sabido impulsar desde sus orgenes y desde sus propias plataformas, debates, propuestas y acciones de incidencia, especialmente en temas sensibles de cara a los tratados comerciales, de forma directa ante las instancias tomadoras de decisin al ms alto nivel, como se puede constatar en las palabras de uno de sus co-coordinadores: En el proyecto integracionista nosotros presentamos nuestras propuestas desde muestras propias plataformas, lo hacemos independientemente de las agendas, de las dinmicas o de las realidades del SICA. En algn punto nos vamos a encontrar, pero en otros no, tenemos agendas que si bien pueden ser complementarias, pueden no serlo del todo. Nosotros hablamos con los jefes de negociacin en Centroamrica cuando las rondas eran en cada pas, pedamos audiencia y nos reunamos con los 60 negociadores de los 6 pases de Centroamrica y dbamos a conocer cul era nuestro planteamiento. En el marco del tratado de libre comercio de Centroamrica con Estados Unidos, la Iniciativa CID tuvo un papel protagnico en las rondas de negociacin, a travs de su presencia en el Cuarto Adjunto; por el contrario, el CC-SICA tuvo un bajo perfil porque an no se haba consolidado. Esta realidad cambi en el proceso de negociacin del Acuerdo de Asociacin entre Centroamrica y la Unin Europea, al conferrsele al CC-SICA el rol de interlocutor oficial con su homlogo europeo, el CESE. A partir de este contexto, se nutre ms el es280

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pacio de dilogo entre la Iniciativa CID y el CC-SICA, aunque con cierto recelo y reserva por parte de la primera. As fue manifestado por uno de los representantes de las organizaciones miembros de la Iniciativa CID: Ya con el AdA, creo que se logra mayores niveles de vinculacin. Por un lado, porque la negociacin del AdA reconoce al CC-SICA como la instancia oficial de consulta, aunque en la prctica, la Iniciativa CID se abri espacio ms all del CC-SICA para presentar propuestas, para hacerse escuchar, pero para efectos del seguimiento, el CC-SICA sigue siendo la instancia oficial reconocida por los gobiernos para eso. Las partes nos vimos en la necesidad de establecer cierto nivel de dilogo, de tal manera que lo que no se logr con el CAFTA en trminos de relaciones entre CID y el CC-SICA, esta vez si se logra, aunque la Iniciativa CID ha estado clara que no ha querido ni lo va a hacer en el futuro, el ser parte del CCSICA, porque nosotros somos de la idea que el CC-SICA requiere de una ingeniera fuerte para que sea mucho ms funcional, ms representativo y sobre todo, pueda tener un nivel de interlocucin con los Gobiernos a un mayor nivel. Cabe destacar que la interlocucin de la Iniciativa CID en las instancias consultivas del Sistema de Integracin ha sido ms a travs de los espacios nacionales. Un ejemplo de esto es la participacin de dos miembros de la Iniciativa CID (Centro Humboldt y Central Jos Benito Escobar) en el captulo nacional del CC-SICA Nicaragua, tal como expuso uno de sus co-coordinadores: a nivel regional no hemos podido hacer mayor cosa con el CC-SICA aunque hemos tenido algunas plticas, nos hemos visto en varios espacios o eventos, sin embargo, a nivel nacional somos parte del directorio del CC-SICA, por ejemplo la gente del Centro Alexander Humboldt participa en calidad de invitados en el CC-SICA captulo Nicaragua. Aunque la Iniciativa CID no ha estado integrada o asociada a algunos de los espacios consultivos del SICA, ha sabido gestionar sus propuestas con relativa agilidad de forma directa ante las instancias de toma de decisin. Sin embargo, ha sabido adaptarse a los dinamismos coyunturales para interactuar a nivel de dilogo y trabajo coordinado con el CC-SICA en el marco del proceso de Acuerdo de Asociacin entre Centroamrica y Europa, sin perder de vista el horizonte de oportunidades y el inevitable escenario de conflictividad que suponen la participacin en los complejos procesos de integracin.

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2.2.3. Factores facilitadores y oportunidades de la Iniciativa CID en el marco de la Integracin Regional Uno de los elementos que ha contribuido a que la participacin de la Iniciativa CID sea efectiva en el proceso de integracin es la visin con la que han asumido dicho proceso, como algo que debe trascender a los espacios institucionales, considerar la participacin de la sociedad civil y estar vinculada con las necesidades de la gente. Como indica uno de los entrevistados: la integracin regional tiene que ver ms all que las instancias y los mecanismos que hasta hoy estn establecidosnos interesa fortalecer la sociedad civil porque sabemos del divorcio que hay entre las instancias regionales y la sociedad civil, una de las mayores debilidades que tiene el Sistema de Integracin, es que aparece desvinculada a las necesidades de la gente. Esto explica que uno de los propsitos de los programas impulsado por la iniciativa CID est orientado a fortalecer las capacidades de las organizaciones integrantes de las redes respecto de la integracin regional (ALOP y la Iniciativa CID, 2008, 3). Otros factores facilitadores son: se trata de una organizacin regional que nace por voluntad propia y con un alto compromiso personal de sus miembros; han sabido definir las estrategias de incidencia y de cabildeo; mantiene su autonoma como organizacin regional de sociedad civil respecto al SICA; ha impulsado programas de formacin sobre los temas integracin centroamericana, tratados de libre comercio, derechos laborales, gnero, entre otros. Se suma a ello el nivel de especializacin de las organizaciones miembros, lo cual permite elaborar investigaciones y propuestas con un alto nivel tcnico. Desde la perspectiva histrica y estructural de los procesos de transicin hacia la democracia en la regin, cre nuevos espacios de participacin y contribuy a novedosas formas de protagonismos de organizaciones de carcter nacional que partiendo de posiciones sectoriales, siguieron un proceso hacia arriba, hasta desarrollar acciones a nivel regional (Santos 2010, p 316). Otro precedente que abri nuevas posibilidades de participacin de la sociedad civil al proceso de integracin fue su mismo relanzamiento a partir de la ronda de negociacin de Esquipulas y el posterior dinamismo de reestructuracin y renovacin del Sistema de Integracin. Uno de los desafos que se transform en una de las ms importantes oportunidades de incidencia, fue el trabajo combinado de la Campaa ante el Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos y Centroamrica, que le permitieron posicionarse como un interlocutor a nivel de cpula entre las partes negociadoras y de vaso comunicante con ciertos sectores de la sociedad civil.
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Actualmente, el seguimiento de la Agenda Complementaria emanada del CAFTA constituye otra oportunidad de seguir dando aportes a estos procesos birregionales, a pesar de las limitaciones y de la rigidez de los esquemas y mecanismos de negociacin de los tratados comerciales. Aunque con sus particularidades, el proceso de Acuerdo de Asociacin (AdA) representa otra coyuntura para hacer propuestas de agendas de trabajo y fortalecer las instancias formales del sistema de integracin, tal como expuso uno de los representantes de una organizacin miembro de la Iniciativa CID: otra oportunidad fuerte, es el hecho que la UE para lograr la implementacin y la efectividad del acuerdo de asociacin, va a tener que seguir empujando el proceso de integracin. La Iniciativa CID est retomando la discusin este ao sobre cmo debe de avanzar CA en la Integracin, ms all de la integracin econmica. Conscientes de las limitaciones y problemas del PARLACEN, consideran que una reforma de este rgano del SICA podra ayudar enormemente a dirimir y hacer propuestas sobre temas que abonen al proceso de la integracin. Esta instancia va a legislar, en ciertos mbitos donde habr leyes supranacionales, que alinearn a los otros parlamentos. Otras oportunidades son las alianzas tejidas con algunas organizaciones regionales y continentales, tales como Alianza Social Continental, Confederacin Centroamericano del Trabajo, Centro Amrica por el Dilogo, Alianza el Corredor del Dilogo, Asociacin Latinoamericana de Organizaciones de Promocin (ALOP). Tambin est el intercambio de informacin con funcionarios de gobiernos de los pases centroamericanos y de la cooperacin internacional, con los captulos nacionales del CC-SICA. 2.2.4. Factores limitantes y conflictos para la participacin efectiva de la Iniciativa CID en la Integracin Centroamericana Desde la perspectiva de la Iniciativa CID, instancia outsider del Sistema de Integracin, los principales factores que dificultan la participacin de la sociedad civil en el proceso de integracin aparecen en el cuadro siguiente.

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Cuadro 9. Aspectos que dificultan la participacin de la sociedad civil en el proceso de integracin centroamericana segn opinin de los/as entrevistados/as
Factores que dificultan Ausencia del imaginario centroamericano Descripcin No existe una identidad centroamericana, tal como lo expone una representante de la cooperacin no hay conciencia de que somos ciudadanos de Centroamrica. Realmente de qu hablamos cuando se habla de un proceso de integracin centroamericana. Existe poco ejercicio de ciudadana en los pases que se refleja a nivel regional; as fue expresado por un consultor de AFAM uno de los grandes dficit que tenemos en los pases centroamericanos se llama ciudadana y es parte de la explicacin del porque estamos como estamos y esto se refleja obviamente en el sistema de integracin, en el tipo de participacin y en el poco nivel de participacin. Todava la integracin no termina de verse como un valor agregado en el que todos ganaramos (Experto en desarrollo local). Sin duda alguna, hay conciencia del cambio en el paradigma de la integracin y su incidencia en la agenda de los jefes de Estados, quienes en consonancia con otros actores del sistema de integracin, de la regin y extrarregionales han concentrado la accin colectiva preponderantemente en el perfeccionamiento de una zona libre de comercio de bienes y servicios (Granados, 2001: 36). Sin embargo, a juicio de algunas organizaciones especializadas en temas econmicos de la Iniciativa CID, como FUNDE, consideran que la visin que subyace a estos acuerdos comerciales adolece de serias limitaciones en materia de desarrollo: En los Tratados de Libre Comercio, la actividad comercial no se concibe como un medio para el desarrollo de los pueblos porque las prioridades y dinmicas nacionales se orientan unilateralmente en funcin de objetivos comerciales. Los gobiernos de la regin han estado reduciendo las estrategias de desarrollo a simples estrategias de insercin externa (Iniciativa-CID, 2002: 5-7). Con realismo y una visin crtica, Sinforiano Cceres, Presidente de la Federacin de Cooperativas de Nicaragua (FENACOOP) plantea que estos mecanismos de acuerdos comerciales tienen un alcance limitado: La unin aduanera y el acceso a nuevos mercados no son condiciones suficientes para impulsar el desarrollo de los pases centroamericanos (). Se requieren transformaciones de diferente ndole, tanto econmicas como polticas y sociales, que generen una plataforma adecuada para el desarrollo (Cceres, 2009: 12). Uno de los problemas de fondo es el hecho que La regin an no tiene un plan de desarrollo regional, () creo que las amenazas van ms por la va de que no se disponga de las voluntades polticas, de que no haya en C.A. una visin en la que se pueda avanzar (Fundador y co-coordinador de Iniciativa CID).

Cambio de paradigma de integracin sin una visin del desarrollo regional

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Participacin de la sociedad civil en el marco de la integracin regional centroamericana. Estudio de dos casos.

Factores que dificultan Incorporacin de actores estratgicos

Descripcin La dinmica de la integracin regional est divorciada de los procesos y de los actores estratgicos de la regin y no est respaldada por mecanismos institucionalizados de toma de decisiones (Caldentey 2010 b: 2). Lo que a juicio de experto en desarrollo local no ha permitido avances significativos: se ha avanzado poco, lento, de manera errtica y estamos bastante lejos de una verdadera integracin, cuyo objetivo debe de ser crear una verdadera comunidad de pases con poderes supranacionales reales que logren realmente integrar mercados, sociedades, culturas (Experto en desarrollo local). Hay claridad de algunos representantes de la sociedad civil, de las limitaciones del CC-SICA como mecanismos de participacin para la sociedad civil en el proceso de integracin: Por un lado hay que propiciar un mejor diseo en el SICA y en el CC-SICA que ample y estimule la participacin y eso tiene que ver con los mecanismos, con la metodologa que se utiliza y sobre todo con la certeza de que la sociedad civil va a tener acceso a los proceso donde se toman las decisiones fundamentales de Centroamrica.( Experto en desarrollo local.) Las organizaciones de sociedad civil no estn representados en el CC-SICA por ejemplo la agenda ambiental que es la que ms nos identifica a nosotros. Nosotros no sentimos a un CC-SICA preocupado por el impacto que est teniendo la minera en Centroamrica, las barbaridades salvajes que estn ocurriendo en Guatemala, o en Honduras, aqu mismo en el Ro Mico, entonces all la agenda ambiental no est. Tambin el tema de Riesgo y Desastres no est all, entonces donde lo vas a discutir, cmo lo vas a trabajar, quin toma las decisiones. (Co-coordinador de la Iniciativa CID)

Rol limitado del CCSICA

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Factores que dificultan

Descripcin En cierta manera, las dificultades de acceso a la informacin y participacin en las rondas de los acuerdos comerciales tanto en el CAFTA y AdA, generaron desconcierto y reforzaron en cierta manera desconfianza ante el rol del sector empresarial privado y representantes de los gobiernos. En el AdA ha sido an ms difcil nuestra participacin que en el CAFTA porque ha habido menos informacin. Sin embargo, creo que las organizaciones de la sociedad civil hemos sido ms madura, ms coherentes y propositivas en el AdA que en el CAFTA (Cceres 2009: 15). A pesar del inters de reivindicar ciertos derechos en las negociaciones de acuerdos comerciales, la experiencia de algunas organizaciones de la sociedad civil no fue del todo positiva: Un aspecto clave que revel esta sptima ronda fue la coincidencia de los empresarios y los negociadores centroamericanos y europeos en cuanto a la no participacin de la sociedad civil en lo que suceder despus de que se firme el AdA () les preocupa un eventual monitoreo de la sociedad civil en temas ambientales y laborales, an cuando en el eje poltico y de cooperacin del AdA se expresa que el no cumplimiento de los criterios ambientales y laborales tiene una repercusin negativa en lo comercial. La suerte de la integracin no debe quedar en manos de tecncratas y comerciantes, que no quieren una participacin activa de la sociedad civil organizada ni una poblacin informada (Cceres 2009: 17). Por su parte la participacin de la sociedad civil fue restringida por los gobiernos, aunque es necesario recalcar la difusin que registr todo el proceso, como ningn otro proceso de este tipo en la regin. Las instituciones de la integracin, tanto el SICA como el Comit Consultivo del SICA se mantuvieron relegadas, una debilidad que desacredit de manera importante a este ltimo organismo ante ciertos sectores de las sociedades civiles de la regin (Santos 2010, c: 279). Tambin hay mucha desconfianza hacia los gobiernos, clase poltica y sector empresarial de cara a estos contextos como lo seala un representante del sector sindical: Los que dificultan son los gobiernos, los partidos polticos, los empresarios y la voluntad de las grandes corporaciones porque esas son las que mandan en este pas (Miembro de CST e Iniciativa CID)

Falta de? visin y experiencia ante los acuerdos comerciales

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Factores que dificultan

Descripcin La polarizacin entre la Iniciativa CID y los grupos autollamados de la resistencia con relacin a los TLC, lleg a constituirse en un factor limitante de la capacidad de incidencia de las mismas organizaciones; es decir no supieron integrar sus estrategias en torno a objetivos comunes, tal como seal un representante de cooperacin: el tema de las asimetras, la salvaguardia, propiedad intelectual, unin aduanera, no son temas sencillos, siempre ha habido dentro de CID discrepancias de cmo abordar o qu cosas plantear en estos temas. Por ejemplo, que si el tema ambiental deba de ser un tema vinculante al acuerdo con Estados Unidos, eso le cost a la Iniciativa llegar a un consenso. La incapacidad de articular y complementar posiciones distintas limitan la incidencia: lo que identificbamos, era que si estas dos fuerzas, una de propuesta y otra de presin podan integrarse, podamos tener un instrumento de incidencia fabuloso, pero eso, no lo vimos nosotros. Creo que la Iniciativa CID si lo vio con ms claridad, pero la negativa de los grupos de la resistencia, cerraron toda posibilidad de dilogo. Entonces los dos cuerpos que pudieran haber sido integrados en una fuerza importante, no avanzaron.

Polarizacin social en el seno de la sociedad civil

Fuente: Elaboracin con base a entrevista y revisin bibliogrfica.

Aunque hay una visin bastante madura en torno a la integracin por parte de los miembros de la Iniciativa CID, an pervive en algunas organizaciones cierta dosis de elevada expectativa ante el rol de las instituciones del SICA y sobre los alcances del proceso mismo de la integracin, como bien lo formula Caldentey: No todo problema centroamericano debe ser materia de integracin regional. Prioridades tan indiscutibles como los programas directos de lucha contra la pobreza, el desarrollo de los sistemas educativos o de los sistemas de seguridad social encontrarn pocas soluciones en el escenario regional. Las instituciones del SICA se enfrentan con frecuencia a expectativas desmesuradas (Caldentey, 2010: 9). Sin duda alguna, esta situacin no facilita las relaciones y las posibilidades de concertar esfuerzos entre las organizaciones del universo de la sociedad civil que mantienen posiciones diversas ante el SICA y el proceso de integracin. Otro factor que dificultad la participacin, muy ligado a lo anterior, es el desconocimiento que se tiene sobre el proyecto integracionista y sus instituciones, coadyuvado por un sin nmero de acciones carentes de coordinacin entre s. Segn Caldentey (2010) y Santos (2010c), esto se complica an ms por la complejidad del diseo multidimensional del SICA y su arquitectura institucional, sobre todo por las carencias de coordinacin subsistmica que han
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complicado el problema del solapamiento de funciones y competencias con los comits consultivos sectoriales vigentes en las respectivas secretaras al no haberse delimitado claramente sus vnculos, relaciones y jerarqua entre los mismos. Todo ello ha convertido la participacin de la sociedad civil en el proceso de integracin centroamericana en una constelacin de comits sin una articulacin normalizada que va en detrimento de su credibilidad (Santos 2010c: 273). Precisamente, esto es un problema reconocido por la mayora de los miembros del CC-SICA que participaron recientemente en la tercera edicin del Programa de Formacin: Jornadas de Formacin en Integracin Regional y Sociedad Civil realizado en el 2008 y que ha sido sistematizado por Santos, Caldentey y Romero (2010: 94): La ausencia de un mecanismo de consulta definido y la conformacin existente en torno a la estructura y a la jerarqua de los distintos espacios abiertos a la participacin de la sociedad civil en el seno del SICA son algunos de los problemas institucionales a los que se enfrenta el Comit [Consultivo] Un problema de fondo y que representa un reto a los miembros del sistema de integracin como al conjunto de la sociedad civil en la regin, es la ausencia de un planteamiento terico que pueda explicar globalmente todas las dimensiones de la integracin. No existe una teora comprehensiva de la integracin y hay que buscar explicaciones en disciplinas tan diversas (Caldentey 2010, 21). A pesar de los obstculos y conflictos descritos, la Iniciativa CID ha logrado importantes logros en beneficio de ciertos sectores de la sociedad civil en Centroamrica como se podr apreciar en el siguiente apartado. 2.2.5. Resultados alcanzados A pesar de que la Iniciativa CID no ha sido miembro de instancias formales de participacin y consulta del Sistema de Integracin, ha logrado, en virtud de su capacidad desarrollada a nivel investigativo, de formulacin de propuestas y de incidencia, realizar acciones en beneficio de ciertos sectores de la sociedad civil, incluso hacer de puente entre estos ltimos con dichas instancias, incluso a nivel interregional. La Iniciativa CID ha logrado importantes resultados y aportes al proceso de integracin desde la perspectiva de ciertos sectores de la sociedad civil, sobre todo de los sectores ms vulnerables. Concretamente ha contribuido en los siguientes aspectos: democratizar la agenda de la integracin, formular y gestionar algunas propuestas de sectores e incidir en las negociaciones del tratado de libre comercio entre Estados Unidos y Centroamrica y recientemente en el proceso de Acuerdo de Asociacin de Centroamrica con Europa.
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La democratizacin de la agenda regional ha implicado la ampliacin de los temas e involucrar a ms sectores de la sociedad civil. Los temas que han promovido son: medio ambiente, desarrollo agropecuario, pesca, propiedad intelectual, derechos laborales, entre otros. Adems, han involucrado a productores, pescadores, las mujeres, etc. En palabras de una representante de organizacin de sociedad civil miembro de la Iniciativa CID se escuch: en el tema de la integracin de los pueblos, obviamente ha contribuido a poner en la mesa de discusin de las OSC temas que hemos considerado importantes y bajo los cuales tenemos que juntarnos para lograr que nuestros gobiernos retomen las posturas que estamos proponiendo. La postura de CID ha sido que sea una integracin democrtica e inclusiva y para eso nuestras propuestas van hacia all. Relacionado con lo anterior, pero ms en concreto, en la lnea de la formulacin y gestin de propuestas de sectores, se puede mencionar el impulso de la propuesta de la Federacin Centroamericana de Pescadores Artesanales, que ha sido fruto del fortalecimiento organizativo de este sector, pero tambin de la ardua labor de lobby e incidencia poltica. A juicio de uno de los cocoordinadores de la Iniciativa CID, se ha contribuido a: que esas organizaciones hayan sobrevivido, se mantengan pujante, para nosotros ese es un gran resultado. En el marco de las negociaciones del CAFTA-DR, incorporaron temas complementarios y se impulsaron propuestas orientadas a la proteccin de ciertos sectores de la economa local, de igual forma el impulso de leyes cuya finalidad era Contar con un proceso de reformas y de armonizacin de normativas; contribuir a eliminar factores negativos que se puedan definir como barreras no arancelarias; lo que permitiera a los pases participar y aprovechar un acuerdo comercial, sin tener que utilizar el Mecanismo de solucin de controversias (Iniciativa CID, 2004, p 8). Por ejemplo: en el tema agropecuario, planteamos la exclusin tcnica y en el caso particular de Nicaragua, pedimos la exclusin tcnica de maz blanco; eso prcticamente se logr, se pidi la exclusin tcnica de los servicios de agua para evitar la privatizacin del agua. La Iniciativa, tambin en el tema de acceso al mercado estableci alianzas con los productores de arroz, con los productores de granos bsicos (co-coordinador de la Iniciativa CID) Con relacin al AdA y de cara al medio ambiente, uno de los entrevistados de la Iniciativa CID comenta que otro logro importante es el hecho que:

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el tema ambiental fuera vinculante, los estndares fueran sobre la base de los parmetros ms exigentes de la regin. Obviamente que eso implico revisar la legislacin ambiental en Centroamrica. Muchas de las cosas adoptadas en el captulo ambiental se sustentaron en la Ley Ambiental Nicaragense que creo que es una de las ms avanzadas que hay en la regin, de tal manera que los estndares se movieron hacia arriba. En trminos laborales, y en el caso de Nicaragua, se lograron avances en la legislacin, tal como lo expuso un representante de organizacin miembro de la Iniciativa CID: Hay por ejemplo tres leyes que eran bsicas para nosotros. Una ley que le llamamos la Ley de Derechos Adquiridos, la Ley 517, esta ley establece que por efectos del acuerdo de lo que sea, no puedan retrocederte los derechos que tienes en la legislacin laboral o en la convencin colectiva histrica. Tambin definimos la Ley de Seguridad e Higiene Ocupacional que se aprob a presin de la agenda complementaria y de los sindicatos. Tambin est la Ley de Seguridad Social, es ms, creamos una ley que le llamamos la Ley Creadora del Concejo Nacional del Trabajo, cuyo propsito es tener una instancia donde participen las tres partes: trabajadores, empleadores y gobierno para tratar de empujar la discusin. Adems de estos mecanismos normativos de proteccin se impulsaron instancias de monitoreo con la participacin de representantes de la sociedad civil, as fue manifestado por uno de los entrevistados: luchamos para que se habilitaran los rganos de consulta en la implementacin de los captulos, que la SC tuviera representacin dentro de estos rganos de consulta y seguimiento, la conformacin de los panel de expertos para la discusin de controversias fue otra de las cosas que nosotros luchamos fuertemente, finalmente se lograron. En trminos generales, un valioso aporte que ha realizado la Iniciativa CID ha sido la investigacin, divulgacin de la informacin, sus propuestas y crticas fundamentadas con suficiente soporte tcnico. Esto ha permitido ampliar los espacios de participacin de la sociedad civil ante las instancias de toma de decisin en materia de integracin, comercio y desarrollo de la Regin.

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2.2.6. Retos para la Iniciativa Mesoamericana CID en el proceso de integra cin centroamericana A nivel interno, uno de los retos de la Iniciativa CID es garantizar la sostenibilidad financiera a fin de gestionar los recursos necesarios para la ejecucin de la agenda de trabajo a nivel local, nacional y regional. Sobre todo en un contexto en el que las prioridades geogrfica, temtica y poltica de las agencias cooperantes han ido teniendo cambios significativos, algunos de forma definitiva. Esta situacin representa un enorme desafo, dado que hay muchas prioridades de la agenda complementaria derivada de los tratados comerciales, los retos del cambio climtico, el proceso de gestin de una poltica regional sobre soberana alimentaria, entre otros; lo que representa un trabajo escalonado, con dinmica complejas, personal calificado, en fin, procesos muy costosos que requieren suficientes recursos. Aunque no existe consenso a lo interno de la Iniciativa CID, algunos miembros consideran que dicha organizacin debe ampliar su membresa, es decir, incluir a otros sectores de la sociedad civil, adems de articularse con otras redes que tienen un trabajo de base ms amplio. Esto requerira un proceso de consolidacin interno en torno a posiciones que an no han sido lo suficientemente integradas. Sin duda alguna, ser un ejercicio complejo en un contexto regional en el que la polarizacin poltica y social se est exacerbando de forma continua. Las condiciones actuales de la regin reclaman a los Estados y al conjunto de la sociedad civil, el impostergable reto de construir sociedades en la que se privilegien las culturas de paz en el marco de una gran heterogeneidad, reconociendo en las naciones sus condiciones de pluritnica y multicultural, y su diversidad ideolgica. Este proceso es arduo; la paz y sus culturas deben labrarse con el concurso de las sociedades centroamericanas, a travs de diferentes sectores y con la accin decidida de los Estados, de sus instituciones, de hombres y mujeres, con la participacin amplia de grupos sociales (Snchez 2010; 7-8). De esta manera, se ir sedimentando la tolerancia, la cultura del dilogo y la concertacin que tanta falta hace en muchos espacios de participacin y reivindicacin de proyectos polticos, como es el caso del CC-SICA. De cara al SICA y al CC-SICA, el desafo es mejorar los mecanismos y la metodologa que se utiliza, para ampliar la participacin, para tener acceso a los procesos donde se toman las decisiones fundamentales de Centroamrica. Otro tema es que las organizaciones que estn participando deben de promover que otras instituciones o iniciativas integren en su agenda, en sus intereses y su visin, el tema de la integracin centroamericana, tal como dice un consultor de AFAM:
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te hablo de organizaciones de mujeres, organizaciones de jvenes, de consumidores, organizaciones territoriales, concejos de desarrollo local, las universidades, que no tienen a la integracin centroamericana como parte de su agenda, ni de su inters, ni de su visin. Entonces, aquellas organizaciones que estn ms vinculadas al proceso de integracin deben de convertirse en generadores de sensibilidad, conciencia. Adems, y segn la visin de una de las entrevistadas, el SICA debe tomar en cuenta otros espacios que trabajan el tema de la integracin que enriquezcan los espacios ya existentes como el CC-SICA, a fin de involucrar y comprometer a otros actores sociales en el desarrollo de la regin: una de las necesidades vitales es la democratizacin de los espacios que se han creado, que los espacios respondan a una coyuntura donde no todos estamos conglomerados en el CC-SICA, sino que hay otros espacios muy vlidos tambin que deberan de ser tomados en cuenta. Un reto de la sociedad civil outsider, es canalizar sus distintas propuestas y demandas en el marco de los distintos procesos de integracin, aunando esfuerzo por fortalecer y reorganizar mejor los mecanismos formales de participacin, conscientes de los alcances reales y limitados de la integracin en C.A. Tanto el SICA como el conjunto de la sociedad civil no pueden prescindir la una de la otra en sus compromisos por promover el desarrollo de la regin y la consolidacin de la democracia en un contexto mundializado, donde las problemticas son complejas y gran parte de sus alternativas trascienden las fronteras. En el marco de los tratados comerciales o acuerdos de asociacin, el desafo es dar seguimiento a la Agenda Complementaria derivada de los tratados comerciales, procurando involucrar a un espectro ms amplio y heterogneo de actores estratgicas de la sociedad civil, aprovechando eficientemente sus recursos, experticia, redes, etc., a fin de ser ms eficaces y democrticos. Por otra parte, la Iniciativa CID debe dar a conocer ms la naturaleza del sistema de integracin, la importancia de la regionalizacin del trabajo y el abordaje de los principales problemas y desafos del Istmo, de tal forma que se reivindique la co-responsabilidad ciudadana ante la integracin y se promueva la cultura o el imaginario centroamericano, la importancia de los bienes pblicos de la regin y la transfronterizacin, como formas de integracin desde los territorios a otras escalas locales. Tambin debe fortalecer los mecanismos de contralora ciudadana hacia las instancias de toma de decisin y mecanismos de consulta y participacin del Sistema de la Integracin Centroamericana.

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3. Conclusiones
3.1. Integracin regional como proceso histrico y multidimensional La integracin centroamericana ha sido un proceso histrico y dinmico que ha estado condicionado por el contexto, las estructuras y las fuerzas polticas y econmicas de sus entornos nacionales, regionales e internacionales. Su relanzamiento y renovacin fue detonado por una amplia de gama factores de carcter econmico, poltico y social. Sin duda alguna, uno de los elementos ms importantes, fue el larvado proceso de pacificacin y democratizacin de la regin. Otra caracterstica de la integracin en C.A. es que ha enfrentado dificultades y perodos de interrupcin, sin embargo ha sido una plataforma que ha contribuido de forma directa e indirecta a la bsqueda de alternativas y soluciones frente a problemas como el rezago industrial, comercial y de desarrollo econmico. El actual sistema de integracin (SICA) introduce un cambio sustancial en la apuesta del modelo, dada la transicin del economicismo a la multidimensionalidad sobre los cuatro ejes: el poltico, econmico, social y cultural-educativo. Posteriormente, se ha incorporado la dimensin ambiental. Obviamente, como se ha constatado en los hallazgos de los estudios de casos el proceso de integracin regional ha desarrollado de manera diferenciada unas dimensiones con relacin a otras, prevaleciendo an la econmica. 3.2. Integracin como un espacio heterogneo de conflictividad Segn valoraciones de algunos entrevistados y los resultados de la revisin documental de estudios realizados sobre el tema de integracin por parte de expertos en la materia85, se puede afirmar que la heterogeneidad del campo de la sociedad civil regional choca con la compleja arquitectura institucional del SICA. Ella interactan mltiples actores, en diversos mbitos y a distintos niveles, con el agravante que los distintos mecanismos de participacin para la sociedad civil, tienen el problema estar desarticulados, insuficientemente normado sin jerarquizacin, lo que tensionan an su naturaleza conflictiva86 entre las organizaciones insider y le resta credibilidad a las outsider.
85 Francisco Santos, Pedro Caldentey, Andrs Serbin entre otros. 86 Entendiendo la integracin regional como un mdium multidimensional heterogneo, altamente conflictivo, de creacin y fluctuacin de relaciones de poder, en el que subyacen ideologas, intereses, proyectos polticos y econmicos, muchas veces contrapuestos, donde interactan diferenciadamente actores estatales, organizaciones de la sociedad civil, organismos internacionales y multilaterales, corporaciones transnacionales, entre otros.

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3.3. Participacin de las organizaciones estudiadas en el sistema de integracin En este marco se sitan el Foro de Mujeres para la Integracin Centroamericana y la Iniciativa CID que retoman el tema de la integracin centroamericana desde los aos 90`. El FMICA, como un actor insider, desde las estructuras institucionales del SICA (CC-SICA), mientras que la Iniciativa CID como una organizacin outsider, en otras palabras, desde sus propias plataformas. Sin duda alguna, estos actores son conscientes de que la incidencia en la agenda regional y/o la gestin ms eficaz de sus proyectos , dependern, por un lado, de la base legal y jurdica del sistema de integracin, y por otro, de las fortalezas institucionales, las alianzas estratgicas, la capacidad instalada a nivel financiero, tecnolgico y de incidencia. Ambas organizaciones han desarrollado agendas propias sobre la integracin que entraan un componente econmico (referidas al Tratado de Libre Comercio de Centroamrica con Estados Unidos y al Acuerdo de Asociacin entre la Unin Europea y Centroamrica), pero tambin una dimensin social referida a la perspectiva de gnero, medio ambiente, derechos laborales, propiedad intelectual, entre otros. La definicin de estas agendas responde a la promocin de una visin integral del proceso de la integracin centroamericana, que no se reduce a lo econmico. Adems, implica la incorporacin de los intereses de sectores que han estado relegados en la agenda de la integracin; y, ms an, supone ampliar el abanico de organizaciones (no slo de corte econmico, sino ambiental, social) en la consulta y toma de decisiones sobre los ejes de trabajo de la integracin. Las propuestas de los actores en estudio han tenido una recepcin limitada por parte de los tomadores de decisin del Sistema de la Integracin Centroamericana. Ello obedece al carcter consultivo asignado a la participacin de la sociedad civil en el Protocolo de Tegucigalpa con poca capacidad de incidencia, dado que el CC-SICA funge como asesor de una instancia que carece de carcter resolutivo, como es la Secretara General. Por otro lado, algunos gobiernos han concedido poca atencin a la participacin ciudadana, dado que ha primado una visin de la sociedad civil como sujeto receptor pasivo de medidas y consecuencias que emanan de los mltiples acuerdos regionales y a la cuestionada credibilidad de la naturaleza representativa de la sociedad civil ante la clase poltica. Tambin es justo reconocer que el funcionamiento del sistema de integracin, sus bondades y limitaciones son ampliamente desconocidos por la sociedad civil en la regin. Respecto a las estrategias, han sabido activar y aprovechar los espacios formales e informales, directos e indirectos, nacionales, regionales y extra-regionales. Esto les ha permitido obtener informacin, realizar cabildeo e incidencia
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en el proceso de la integracin. En el caso del FMICA, coadyuvaron a la dinamizacin del CC-SICA a nivel regional y la creacin de los captulos nacionales de dicha instancia, adems han participado en el Cuarto Adjunto del AdA, han tejido alianzas con otras organizaciones y movimientos de mujeres y en el caso especfico del AdA, se aliaron con el Comit Econmico y Social Europeo. Por su parte, la Iniciativa CID, a pesar de resistirse a integrar el CC-SICA regional, participa a travs de sus organizaciones en los captulos nacionales del CC-SICA, en los cuartos adjuntos establecidos en el marco del TLC con Centroamrica y en el AdA. A esto habr que agregar que los directivos de estas organizaciones han tenido interlocucin directa con funcionarios de los gobiernos nacionales y de la cooperacin internacional. Los factores que han facilitado el accionar de los dos espacios es que han podido integrar, hacer sinergia con distintas organizaciones con base social (el caso del FMICA) o con un alto nivel de especializacin (iniciativa CID), lo cual es expresin y sustentacin de la regionalizacin de las organizaciones de sociedad civil. Adems, son espacios democrticos comprometidos con las temticas que trabajan, y han logrado ser interlocutores con las bases sociales lo cual permite sustentar las propuestas. Las oportunidades estn relacionadas con el impulso que ha tenido la regionalizacin de los mercados, de las sociedades civiles y de los procesos polticos. Tambin se han posicionado como actores reconocidos frente a los espacios del SICA y los espacios nacionales, las alianzas que han tejido con organizaciones afines. Las tensiones son de carcter interno y externo. A nivel interno, ha sido difcil conciliar los intereses y agendas del nivel local, nacional y regional de las organizaciones miembros, sobre todo alrededor de los temas econmicos versus lo social. A nivel externo, y en el caso del FMICA, no ha logrado reunir a la pluralidad de organizaciones de mujeres debido a que aun cuando comparten la lucha por los derechos de las mujeres, no coinciden con las estrategias definidas para ello, ms en concreto, una parte de las organizaciones de mujeres creen pertinente la interlocucin con los gobiernos y la participacin en el CCSICA, mientras que otras mantienen una desconfianza y oposicin abierta a los gobiernos. En el caso de la Iniciativa CID, el conflicto es con el denominado grupo en resistencia y gira en torno a la posicin frente a los acuerdos comerciales. En cuanto a los resultados, el FMICA ha logrado posicionar el enfoque de gnero en las instituciones del SICA, pasando a ser un actor con capacidad de incidencia. Adems, han ido ms all de los tpicos que principalmente han integrado la agenda de las organizaciones de mujeres (por ejemplo, derechos
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sexuales y reproductivos), pues han incorporado el tema de la integracin y la economa. La Iniciativa CID tiene un elevado nivel de investigacin, propuesta e incidencia. En particular, logr que se incorporaran algunos intereses de los sectores pesca, y temas importantes como los derechos laborales y socioambiental. Desde esta perspectiva, ambas iniciativas, le han apostado de manera sistemtica al impulso de demandas y propuestas encaminadas al enriquecimiento de la agenda en trminos de bienes pblicos regionales. 3.4. Desafos y cuestiones pendientes El enfoque de los bienes pblicos constituye una importante lnea de investigacin para otros estudios y la generacin de pensamiento propio en materia de integracin que brinde contenidos a la visin de desarrollo de la regin. Por otro lado, podra constituirse en un recurso para sensibilizar y comprometer a sectores de la sociedad civil an renuentes al proyecto integracionista o con poco conocimiento de sus bondades y retos. As como los males pblicos trascienden las fronteras de los pases de la regin, sus alternativas o soluciones sostenibles requieren de la comunin de los diversos actores en los niveles locales, nacionales y regionales. La seguridad democrtica, la paz cimentada en la justicia y la equidad, el estado de derecho, el desarrollo, son desafos humanos y bienes pblicos nacionales y regionales que la sociedad civil y los Estados deben impulsar en el SICA conscientes de las limitaciones reales de dicha plataforma. Aunque no se profundiz de manera explcita, el enfoque de bienes pblicos regionales puede constituirse en un tema que ayude a promover el dilogo, la cooperacin, la necesidad de gestionar conflictos de intereses entre los diversos actores insider como outsider del sistema de integracin. Sin duda alguna, este proceso debera nutrirse desde los captulos nacionales, y seguir aunndose al proceso de democratizacin y contralora de la integracin regional. Finalmente, un reto para ambos casos, es el fortalecimiento de la capacidad de seguimiento, monitoreo y evaluacin a los procesos y la agenda detonados a partir de los acuerdos comerciales (CAFTA y AdA) y otros procesos de regionalizacin. Esto supondr la gestin de recursos financieros que garantice la operatividad institucional, el desarrollo de capacidades de propuesta a nivel tcnico y de dilogo poltico hacia sectores reticentes al Sistema de Integracin a fin de comprometerles con los principales desafos que supone el desarrollo de la regin.

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Situacin y perspectiva del proceso de integracin centroamericana

5. Siglas y Acrnimos
ACD AdA AECID ALCA ASDI ALOP BID BM CA CAD CESE CCIE CCSICA CCT CINPE CNI COMMCA CST DRCAFTA EU ETEA FACOPADES de R.L FENACOOP FOSDEH FUNDE FUNSALPRODESE GEMIES ICA Iniciativa CID KEPA Alianza el Corredor del Dilogo Acuerdo de Asociacin entre Centroamrica y Unin Europea Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo rea de Libre Comercio de las Amricas Agencia Sueca de Desarrollo Internacional Asociacin Latinoamericana de Organizaciones de Promocin Banco Interamericano de Desarrollo Banco Mundial Centroamrica Centroamrica por el Dilogo Comit Econmico y Social Europeo Comit Consultivo de la Secretaria de Integracin Econmica Centroamericana Comit Consultivo del Sistema de la Integracin Centroamericana Confederacin Centroamericana de Trabajadores Centro Internacional de Poltica Econmica de la Universidad Nacional de Costa Rica Consejo Nacional de Iglesias de El Salvador Secretara Tcnica del Consejo de la Mujer Centroamericana Central Sandinista de Trabajadores Jos Benito Escobar de Nicaragua Dominican Republic-Central America Free Trade Agreement Estados Unidos de Norteamrica Fundacin ETEA para el Desarrollo y la Cooperacin Federacin de Asociaciones de Pescadores de El Salvador de Responsabilidad Limitada Federacin Nacional de Cooperativas Agropecuarias y Agroindustriales de Nicaragua Foro Social de la Deuda Externa y Desarrollo Sostenible de Honduras Fundacin Nacional para el Desarrollo Fundacin Salvadorea para la Promocin Social y el Desarrollo Econmico Grupo de Monitoreo Independiente de El Salvador Integracin Centroamericana Iniciativa Mesoamericana de Comercio, Integracin y Desarrollo Sostenible Centro de Servicios de la Cooperacin para el Desarrollo de Finlandia

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Participacin de la sociedad civil en el marco de la integracin regional centroamericana. Estudio de dos casos.

ONG ORMUSA OSC PAIRCA PARLACEN Red SAPRIN SGSICA SICA TLC TLCCAN UE UICN UNES UNIFEM RUTA

Organizaciones no Gubernamentales Organizacin de Mujeres Salvadoreas por la Paz Organizaciones de la Sociedad Civil Programa Apoyo a la Integracin Centroamericana Parlamento Centroamericano Red de Organizaciones de la Sociedad Civil conformada por FUNDE, ASDI, FUNSALPRODESE y el CNI Secretara General del Sistema de la Integracin Centroamericana Sistema de la Integracin Centroamericana Tratado de Libre Comercio Tratado de Libre Comercio Comunidad Andina Unin Europea Unin Internacional para la Conservacin de la Naturaleza Unin Nacional Ecolgica de El Salvador Foro de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer Programa Regional de Cooperacin Tcnica en el rea Agrcola-Rural

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Situacin y perspectiva del proceso de integracin centroamericana

6. Anexos
Anexo 1: Listado de Personas Entrevistadas segn Institucin y Cargo. Se realizaron aproximadamente de 11-13 entrevistas semiestructuradas para cada estudio de caso. Estas se dividen de la siguiente manera: 6 a informantes claves (expertos en el tema, investigadores/as, funcionarios/as de la cooperacin y de gobiernos nacionales en los casos que sea posible) 2 entrevistas a directivos (co-coordinadores en el caso de la Iniciativa CID o coordinadoras de los captulos nacionales con mayor participacin en el caso del FMICA), 3-5 entrevistas a los del nivel intermedio (representantes de organizaciones que integran la OSC regional). En el cuadro que sigue se concretizan los datos de las personas que colaboraron en el estudio. Cuadro 4. Listado de personas entrevistadas segn cargo, institucin y cargo.
Nombre y apellidos Institucin Cargo Informantes claves: investigadores/as, funcionarios estatales, expertos en el tema. (4 en cada pas donde est la sede de la OSC) Francisco Santos Fundacin ETEA Programa de Formacin Pedro Caldentey del Pozo Sistema de la Integracin Centroame- Asesor Principal. Fondo ricana (SICA) Espaa-SICA Alberto Enrquez Villacorta Afan Consultores Internacionales. El Consultor Salvador. Gestin Territorial y Empresarial Pedro Martn Garca Diakona. El Salvador Representante Nacional para El Salvador Carlos Molina Comit Consultivo del Sistema de Secretario del CC-SICA la Integracin Centroamericana CCSICA Palma Cruz Velsquez Instituto Centroamericano de Estu- Dpto. de Anlisis Poltico. dios Polticos Miembro de FECAICA Guatemala. Aneliessen Buimestir Instituto Centroamericano de Estu- Dpto. de Formacin Poldios Polticos. Guatemala. tica.

Hugo Novales Contreras Nicols Bultein

Instituto Centroamericano de Estu- Dpto. de Anlisis Poltico dios Polticos. Guatemala. Unin Europea Nicaragua Encargado de poltica y negociador en el AdA

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Participacin de la sociedad civil en el marco de la integracin regional centroamericana. Estudio de dos casos.

Nombre y apellidos Institucin Cargo Informantes claves: investigadores/as, funcionarios estatales, expertos en el tema. (4 en cada pas donde est la sede de la OSC) Maria Rosa Renzi. UNIFEM , PNUD, Nicaragua Coordinadora del Proyecto UNIFEM Bernardo Gonzlez Cancillera Nicaragua Negociador adjunto AdA Vernica Rojas Ministerio de Fomento, Industria y Vice ministra Comercio MIFIC Miguel Ruiz Confederacin Sindical de Trabajado- Lder sindical res Jos Benito Escobar. Miembro del Directorio del CC-SICA Directivos de OSC: directores ejecutivos y representantes de la organizacin ante los espacios de la integracin regional (2 en cada OSC) Hayde Castillo FMICA Coordinadora Regional Andrea Morales Confederacin Sindical de Trabajado- Coordinadora del Comit Nacional de Mujeres Sinres Jos Benito Escobar dicalistas FMICA Captulo Nicaragua. FMICA Nicaragua Vice coordinadora FMICA Captulo Nicaragua Jos ngel Tolentino Fundacin Nacional para el Desarro- Coordinador de Programa llo. Integracin y Comercio Iniciativa CID Co-coordinador de la Iniciativa CID Amado Ordoez Meja Centro Humboldt Director Ejecutivo de Iniciativa CID Humboldt Co-coordinador de la Iniciativa CID Nivel intermedio de las OSC: representantes de OSC miembros de la Red Regional de OSC. (35 en cada OSC) Ledy Moreno Organizacin de Mujeres Salvadore- Coordinadora del Prograas. ma de Derechos HumaIniciativa CID nos, Laborales y Acceso a la Justicia. Miembra de la Iniciativa CID Astrid Valencia Grupo de Monitoreo Independientes Directora Ejecutiva de de El Salvador (GMIES) GMIES Iniciativa CID Miembra de la Iniciativa CID Roger Barrantes Confederacin Sindical de Trabajado- Miembro de la Iniciativa res Jos Benito Escobar. CID Iniciativa CID Miriam Maldonado FMICA Guatemala Coordinadora Guatemala nacional.

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Situacin y perspectiva del proceso de integracin centroamericana

Nombre y apellidos Institucin Cargo Nivel intermedio de las OSC: representantes de OSC miembros de la Red Regional de OSC. (35 en cada OSC) Georgina Ruiz FMICA Nicaragua Representante CENIDH Cecilia Moreno Centro de la Mujer Panamea. Directora Ejecutiva y PreFMICA Panam sidenta del Centro de la Mujer Panamea. Coordinadora Nacional de FMICA. Panam. Juliana Francis Centro de Estudios e Informacin de la Mujer Multitnica (CEIMM). Sede Nueva Guinea FMICA Nicaragua Mujer y Familia FMICA Nicaragua Coordinadora del CEIMM Miembro de FMICA captulo Nicaragua Directora Ejecutiva de la Org. Mujer y Familia. Miembro de FMICA captulo Nicaragua Diputada del PARLACEN

Xantis Surez

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Participacin de la sociedad civil en el marco de la integracin regional centroamericana. Estudio de dos casos.

Anexo 2: Entrevista a Informantes claves: expertos en el tema, investigadores/as, funcionarios/as de la cooperacin y de gobiernos nacionales en los casos que sea posible. Facultad de Humanidades y Comunicacin Social-Facultad de Ciencias Econmicas y Empresariales. Investigacin: Participacin de la Sociedad Civil en el marco de la Integracin Regional Centroamericana. Estudio de dos casos: FMICA e Iniciativa CID. Introduccin. Presentacin personal, institucional, proyecto de investigacin y objetivos de la entrevista. Agradecimiento por el tiempo concedido. 1. Cmo valora el proceso de Integracin Centroamericana? Logros, limitantes, oportunidades y amenazas 2. Qu opina sobre la participacin de la Sociedad Civil en el proyecto integracionista? 3. Cules han sido los factores facilitadores y obstaculizadores de la participacin de la SC en la integracin regional centroamericana? 4. Quines son los actores de la sociedad civil que se constituyen en actores estratgicos y por qu? Por ej. Aspectos tcnicos o de gestin o polticas pblicas (economa, gobernabilidad, medio ambiente, servicios pblicos, etc.). 5. Quines han sido los actores de la sociedad civil aliados en el proceso de integracin? 6. Qu actores de la sociedad civil deben de participar en el proyecto de integracin regional centroamericana? Por qu? En qu temas? Cmo puede establecerse las alianzas? Ventajas y limitaciones 7. De qu manera la participacin de la sociedad civil en el mbito regional de la integracin influye en la promocin de la participacin ciudadana a nivel nacional? 8. Cmo se podra potenciar a nivel local la participacin de la sociedad civil en el marco de la integracin? 9. Qu perspectivas tienen las OSC en el proceso de integracin regional?

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Situacin y perspectiva del proceso de integracin centroamericana

Anexo 3: Entrevista a representantes de organizaciones de sociedad civil nacionales miembros de las organizaciones de sociedad civil regional. Facultad de Humanidades y Comunicacin Social-Facultad de Ciencias Econmicas y Empresariales. Investigacin: Participacin de la Sociedad Civil en el marco de la Integracin Regional Centroamericana. Estudio de dos casos: FMICA e Iniciativa CID. Introduccin. Presentacin personal, institucional, proyecto de investigacin y objetivos de la entrevista. Agradecimiento por el tiempo concedido. Tema 1: Contexto Organizacional A. Involucramiento Personal 1. Hace cuanto tiempo que UD. se integr a esta Organizacin de la Sociedad Civil (OSC)?. 2. Por qu razones se integr a esta OSC? 3. Cul es su cargo actual y sus funciones? 4. Cul ha sido su experiencia como miembro de esta OSC? Beneficios y costos B. Perfil de la Organizacin de la Sociedad Civil 5. Cmo ha sido la fundacin y el desarrollo de la OSC? 6. Cul es la visin y misin de la OSC? 7. Cules son los principales valores de la OSC? 8. Cules son los objetivos o fines de la OSC? 9. Cules son las reas de trabajo de la OSC?. Econmica, Social, poltica, derechos humanos, etc. 10. Cul son los grupos metas con los que trabaja la OSC? 11. Cul es el nivel de incidencia: local, nacional, regional? 12. Cules son sus principales demandas? 13. Cmo est organizada (estructura orgnica) la OSC? 14. Defina los proyectos y lneas de accin de la OSC? 15. Cules son las principales actividades que realizan actualmente (por proyectos si los hubiere)? 16. Cules son las principales fortalezas de esta OSC?
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Participacin de la sociedad civil en el marco de la integracin regional centroamericana. Estudio de dos casos.

17. Cules son las principales debilidades de esta OSC? 18. Cules son las principales oportunidades de esta OSC? 19. Cules son las principales amenazas de esta OSC? 20. Origen de los fondos econmicos de la OSC? 21. Qu tipo de relacin tienen con el Estado (coordinacin, cooperacin, incidencia)? En qu temas? Logros que han tenido de esa coordinacin? 22. Qu tipo de alianzas tienen con otras organizaciones/movimientos? 23. Quienes son sus principales aliados? 24. Existen organizaciones-instituciones que se oponen a su OSC? Cmo manejan esta situacin? 25. En qu espacios o Redes locales, nacionales o regionales participa la OSC? Tema 2: Participacin de la OSC en el Proceso de Integracin Centroamericana 26. Cmo surgi la participacin de la OSC en el proceso de integracin centroamericana? 27. Por qu razones (inters) su OSC ha decidido participar en el proyecto integracionista? 28. Cules son los espacios y los mecanismos que tiene su OSC para influir en el proyecto integracionista? Por ej. Concejo Consultivo (distinguir simple informacin, consulta o participacin real) 29. De qu manera (rol) ha participado la OSC en la integracin regional Centroamericana? Cules son sus estrategias? Ha tenido otras OSC aliadas en ese proceso? Cules han sido?Cmo lo han hecho? 30. Cmo ha contribuido su OSC con el proceso de la integracin centroamericana? 31. Cules de las OSC que conforman su OSC son las que participan ms activamente? Por qu? 32. Cules de las OSC que conforman su OSC son las que participan menos en el proyecto de integracin regional centroamericana? Por qu? 33. Cules son los resultados alcanzados y las limitantes que ha tenido su OSC en la participacin en el proceso de integracin? 34. Cul es el nivel de interlocucin que tienen los representantes de su OSC ante el SICA y/o redes y espacios regionales con su membresa?
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Situacin y perspectiva del proceso de integracin centroamericana

35. De qu manera la participacin de la sociedad civil en el mbito regional de la integracin influye en la promocin de la participacin ciudadana a nivel nacional? 36. Cmo se podra potenciar a nivel local la participacin de la sociedad civil en el marco de la integracin? 37. De qu recursos (organizativos, tcnicos, financieros) dispone la OSC para participar e incidir en la integracin centroamericana? 38. Ha habido conflictos a lo interno de la OSC relacionados con la participacin en el proyecto integracionista? En qu han consistido? Cmo se han tratado-resuelto? 39. Su OSC ha tenido conflictos con otras OSC u otros espacios consultivos del SICA? En qu han consistido? Cmo se han tratado-resuelto? 40. Cules son los factores que facilitan y dificultan la participacin efectiva de su OSC en el proceso de integracin regional? Ver los factores de orden interno (propio de la organizacin) y aquellos de carcter externo. 41. Qu recomienda para mejorar la participacin de su OSC en el proyecto de integracin regional? 42. Cules son los retos que tiene su OSC para una participacin protagnica en el proceso de integracin centroamericana? 43. Cules cree son los principales retos del proceso de integracin regional? Preguntas particulares para el estudio de caso de la Iniciativa CID. 1. Por qu su OSC no participa en el CC-SICA? Beneficios y Costos 2. Han valorado la posibilidad de estar en el CC-SICA? Por qu? 3. En caso de no concebir la idea de participar en el CC-SICA, cmo piensan la integracin al margen del CC-SICA?

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Situacin y perspectiva del proceso de integracin centroamericana 313 Conclusiones y recomendaciones como marco para el desarrollo de la regin: una aproximacin interuniversitaria

Conclusiones y recomendaciones
Sumario: 1. Sobre el propio proceso de investigacin. 2. Sobre las lneas de investigacin. 2.1. Lnea jurdica. 2.2. Lnea poltica. 2.3. Lnea comercial. 2.4. Lnea social. 2.5. Sociedad civil.

Captulo 9.

1. Sobre el propio proceso de investigacin


Este programa de cooperacin interuniversitaria, auspiciado por la AECID, y llevado a cabo mediante la estrecha colaboracin de tres instituciones: la UCA de El Salvador, la UCA de Managua y la Universidad de Crdoba (Espaa) a travs de ETEA, se ha mostrado productivo y generador de sinergias tanto en el rea de investigacin como en el de formacin. Se ha producido, sin duda, un reforzamiento de la ya preexistente red de colaboracin, pero en esta ocasin para profundizar en una lnea prioritaria como es la problemtica, viva y actual, de la integracin centroamericana como marco para el desarrollo de la regin. La renovacin, mediante un nuevo PCI de la AECID87, de este programa permite asegurar la continuidad y profundizar en las lneas de investigacin emprendidas y reforzar los lazos de colaboracin interinstitucional, sin contar con el avance en la formulacin y puesta en marcha de un postgrado regional en integracin que constituira el broche de oro del proyecto.

2. Sobre las lneas de investigacin


2.1. Lnea jurdica El estudio jurdico, que se incluye en el captulo 4 de esta publicacin, abord el interesante tema de la regulacin constitucional de la integracin centroamericana y del proceso de formacin de los actos normativos del SICA. Sus conclusiones, ms all del resumen del contenido del captulo, recogen algunas cuestiones pendientes que resumimos a continuacin.

87 Cfr. Resolucin de 20 de diciembre de 2010, de la Presidencia de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo, por la que se conceden ayudas para la realizacin de las diversas modalidades que conforman el Programa de Cooperacin Interuniversitaria e Investigacin Cientfica. En el Boletn Oficial del Estado BOE, n 22, de 26 de enero de 2011, p. 8105 ss.

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Situacin y perspectiva del proceso de integracin centroamericana

Otilio Miranda SJ Vicente Gonzlez Jos J. Romero SJ

En primer lugar se sugiere la conveniencia de establecer las reformas constitucionales pertinentes para tratar de forma clara e inequvoca el tipo de integracin que los Estados miembros desean para Centroamrica. Se aclararan as no pocas dudas jurdicas, y se pondran lmites a determinadas decisiones polticas por ejemplo anti-integracionistas- que se saldran del marco constitucional. Se espera as construir -a partir de la Constitucin como mxima norma interna en cada Estado miembro- un ms slido Derecho Comunitario tanto primario como derivado. Se proponen en segundo lugar algunas reformas al Reglamento sobre actos normativos del SICA. Se tratara de proveer al SICA de legitimacin activa para instarle a producir actos, mediante procedimientos definidos y de carcter plural, abierto y deliberativo. En el futuro, la integracin debera avanzar en la lgica de incluir a las personas, sin perder de vista uno de sus principios fundamentales como es la tutela, respeto y promocin de los Derechos Humanos. Por ltimo, el estudio defiende que la sistematizacin de los procedimientos reglados acerca de cmo se crean los actos normativos en el proceso de la integracin as como la participacin institucional y los efectos jurdicos de estos han de ser elementos necesarios para fortalecer la integracin. La carencia de los mismos merma la transparencia del proceso y lo hace inseguro desde el punto de vista jurdico. Por el contrario, un procedimiento reglado sobre el tema reforzara la seguridad jurdica de los actos, legitimando y consolidando el proceso de la integracin. 2.2. Lnea poltica En el captulo 5 se ha llevado a cabo un abordaje de la integracin centroamericana desde la perspectiva de la teora poltica, un mbito todava poco explorado por la academia. Se han considerado tres dimensiones fundamentales del anlisis poltico de la integracin: la estructura, el proceso y el resultado. En la estructura se considera primordial el estudio de las reglas e instituciones que determinan los actos en el sistema poltico, en este caso dentro del esquema de la integracin. La indagacin realizada permite cuestionar si la distribucin del poder dentro del SICA est diseada para que exista un balance de poderes o por el contrario facilita la concentracin del mismo para evitarse impasses con otras instancias dentro del sistema y favorecer sus funciones decisorias. En consecuencia aparece como propuestas de investigacin la reforma del PARLACEN que ya algunos autores han explorado- como expresin de un asunto ms de fondo: el diseo institucional del sistema de integracin donde se reparta el poder entre diversas instancias de corte comunitario que permitan disponer de los pesos y contrapesos con mecanismos de toma
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Situacin y perspectiva del proceso de integracin centroamericana 315 Conclusiones y recomendaciones como marco para el desarrollo de la regin: una aproximacin interuniversitaria

de decisiones balanceados entre el consenso y la mayora. Se tratara, por un lado, de mantener gobernabilidad, pero a la vez de avanzar en democracia para alcanzar los resultados. En la misma lnea se situaran los mecanismos de rendicin de cuentas como un elemento fundamental de la estructura. De la dimensin proceso se considera importante especializarse en el estudio de los actores polticos que se movilizan en el mbito centroamericano, con especial referencia a los grupos de presin y movimientos sociales. Se deberan obtener resultados interesantes al observar cmo se movilizan los actores interesados ante las instancias que deciden en el SICA, tanto en el nivel nacional como en el nivel regional, las alianzas que se crean o la capacidad de cabildeo para promocionar sus demandas polticas88. En esta misma dimensin habra que ubicar el estudio ms profundo de la cultura poltica acerca de la integracin centroamericana: hasta qu punto la ciudadana conoce y en qu medida valora la realidad del SICA, de sus instituciones, de sus funcionarios, y se sienten representados por stos. Finalmente, desde el punto de vista de la dimensin resultados, el captulo 5 se cierra con una propuesta de investigacin de algunos casos de polticas pblicas regionales, aplicando el esquema del ciclo de las polticas. Se pretendera apreciar inicialmente los escenarios donde se realizan los actos, quines participan, bajo qu modalidades y los recursos empleados para el desarrollo de ese plan, programa o proyecto emanado del SICA. 2.3. Lnea comercial La orientacin de este captulo el 6 de la presente obra- fue claramente analtica y descriptiva. Partiendo de la base de datos de la SIECA sobre comercio exterior de los pases centroamericanos, tanto a nivel extra-regional como intra-regional, se pudo aportar una abundante evidencia emprica de algunas caractersticas del comportamiento del comercio en los ltimos 15 aos. Nos aproximamos as en primera instancia a un estudio que debe ser profundizado- acerca del impacto comercial de la Unin Aduanera en los pases que forman parte de ella: Costa Rica, El Salvador, Honduras, Guatemala y Nicaragua. De esta primera observacin se desprenden algunos hechos muy significativos: Para concretar las propuestas y recomendaciones sobre investigaciones posteriores, se hace indispensable el contar primero con una base de datos estadstica ms completa. Se recomienda que la base de datos corresponda a la informacin detallada del Sistema de Estadsticas de Comercio de Centroamrica,
88 La lnea 5 de investigacin, centrada en la participacin de la sociedad civil en la integracin centroamericana, constituye un excelente complemento de esta dimensin.

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Otilio Miranda SJ Vicente Gonzlez Jos J. Romero SJ

que permita realizar los cruces pertinentes y que pueda arrojar la siguiente informacin para los ltimos 15 aos: Cules son los bienes con ventaja comparativa dentro del comercio intrarregional para los diferentes pases de la regin centroamericana? Cul es la participacin de la micro, pequea y mediana empresa en el comercio intrarregional? Cul es la participacin relativa en el conjunto de exportaciones de Centroamrica hacia Europa? Cules son las estrategias visibles -a travs de las cifras- de los diferentes pases de la regin para generar valor agregado y, por tanto, desarrollar ms a un pas, superando la especializacin en los bienes primarios? Existen diferencias en el nivel de las exportaciones e importaciones de aquellos pases de la regin centroamericana que poseen ms tratados comerciales en relacin a los que poseen menos? Cules son las ventajas comparativas de los bienes o productos que se exportan fuera de la regin centroamericana? En la segunda fase de la investigacin, hecha posible por la renovacin del PCI, habr que avanzar en la determinacin de los factores causales o explicativos para conocer el porqu de los fenmenos comerciales ms importantes detectados en esta primera fase. En la segunda fase de la investigacin, hecha posible por la renovacin del PCI, habr que avanzar en la determinacin de los factores causales o explicativos para conocer el porqu de los fenmenos comerciales ms importantes detectados en esta primera fase. 2.4. Lnea social Desde la ptica de este programa conjunto de investigacin, se pretende valorar la integracin por sus impactos en el desarrollo de la regin; ello equivale a priorizar los efectos del proceso sobre la cohesin social, es decir, sobre la superacin de las graves lacras sociales que siguen atenazando a Centroamrica. De ah la importancia de este captulo. A la luz del texto correspondiente del captulo 7, nada mejor en este apartado conclusivo que retomar textualmente las conclusiones de dicho estudio. La dimensin social en el proceso de la integracin regional ha estado presente desde los orgenes de la ODECA. En aquella poca su abordaje fue implcito y subordinado a la lgica econmica. Despus
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de que el MERCOMUN entro en crisis, la dimensin social entr en escenario: las precarias condiciones de vida, la pobreza urbana y rural, la falta de garantas sociales y la capacidad de la sociedad de organizarse, llevaron a Centroamrica a un perodo de conflictos, entre los que sobresalen los armados en Guatemala, El Salvador y Nicaragua. En este marco influenciado por el conflicto geopoltico este oeste, surgieron aportes importantes de pases vecinos buscando caminos de paz y justicia. Estos hechos motivaron a los presidentes de la regin a impulsar una nueva ronda de la integracin, quedando plasmada en el Protocolo de Tegucipalga. La integracin social centroamericana cobr relevancia con el Tratado que le defini un marco jurdico, unos rganos e instituciones y unas funciones. La paz no es la simple ausencia de conflictos armados, la paz tambin es desarrollo y ste, al ser humano, no puede ser solo econmico. Este tratado le dio vida al Consejo de la Integracin Social y a la Secretara de la Integracin Social Centroamericana. Los primeros diez aos de existencia, ambos entes se dedicaron a disear y ejecutar proyectos especficos, sin que estuvieran orientados por unos lineamientos estratgicos de desarrollo social e integracin regional. No fue sino hasta el 2008 que el CIS y la SISCA dieron un paso importante y decidieron elaborar su agenda estratgica social. Con este instrumento se abrieron las posibilidades de que la dimensin social se instalara de mejor manera en las agendas presidenciales y del SICA. Es un primer paso, pero a pesar de que sus logros aun no pueden ser evaluados por el poco tiempo de estar vigente, en el ambiente intelectual y poltico se percibe que hace falta trabajar mucho ms para garantizar un desarrollo sostenible en la regin. El panorama social de la regin es crtico. El desarrollo social sigue siendo an una deuda pendiente, a pesar de que desde el mbito regional y nacional se ha venido trabajando en mejorar las polticas sociales. El problema de fondo es que el sistema poltico nacional y regional no tiene la fuerza institucional para saber aprovechar y distribuir los beneficios econmicos y para compensar a aquellos sectores que siguen relegados. Sin este liderazgo, las lites econmicas continuarn promoviendo la concentracin de la renta y la riqueza a favor suyo y en detrimento de las mayoras sociales. El dinamismo econmico nacional e intrarregional hay que asumirlo como un medio eficaz para lograr el desarrollo.

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Las brechas sociales y ambientales sitan a la regin en una situacin de mayor vulnerabilidad. Centroamrica no lograra el desarrollo humano y la integracin entre pases si no se resuelven las causas estructurales que provocan la exclusin social, la desigualdad y la pobreza. No es bueno que en el tiempo actual la poblacin que pertenece a los sectores sociales mayoritarios sigan viendo en las migraciones la nica salida para sobrevivir. No es bueno que los ndices de violencia social destruyan el dbil tejido social que existe en los pases. Esta realidad debe llevar a la construccin de un nuevo enfoque y planteamiento de la integracin que sea coherente con el carcter sistmico de sus rganos e instituciones nacionales y regionales. En la dimensin social un enfoque conceptual y operativo que se propone es asumir la cohesin social como el paradigma que puede integrar la economa con la poltica, con lo social, con el medio ambiente y con la identidad cultural. La cohesin social alude a dos temas claves que estn sobre la base de cualquier propuesta de desarrollo humano: las polticas de inclusin y las polticas de integracin territorial y regional. Ms all de elaborar un planteamiento terico, lo que se busca con la cohesin social es lograr vitalizar el proceso mismo del desarrollo y de la integracin. Esto demanda redefinir el diseo institucional de los sistemas polticos nacionales y del SICA, especificando los niveles de articulacin, de cooperacin, de compromiso y obligatoriedad jurdica, tcnica y financiera. Trabajar en funcin de la integracin regional social es una misin de grandes proporciones. Los sistemas polticos y las lites econmicas siguen resistindose a darle verdaderamente un lugar protagnico a la agenda y poltica social. Pero a pesar de estas dificultades, el CIS y la SISCA han venido avanzando y al parecer tienen visin de futuro. Tomando en cuenta estas circunstancias, se ha querido proponer para la discusin de una propuesta secuencial que permitira hacer ms operativa la ejecucin de una poltica de cohesin social a escala local, nacional y regional. Mientras no se avance en esta direccin. Con esta propuesta o con otra, lo cierto es que las polticas sociales regionales seguirn careciendo de concrecin por la falta de armonizacin de los actores regionales, nacionales y locales. En la mayora de los casos estas polticas se quedan en el nivel de proyecto focalizado y financiado con la cooperacin externa. En el subsistema social impera la atomizacin y la descoordinacin al interior del SICA. Cada una de los rganos e instituciones operan
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con una lgica de compartimento estanco, dejando por fuera la capacidad y la cultura sistmica de actuacin. Las polticas laborales en la regin demuestran que los factores econmicos pesan ms que los factores sociales. A pesar de que existe un marco jurdico que protege los derechos de los trabajadores migrantes, en la prctica, los empleadores tienden a no cumplir con sus obligaciones patronales, dejando desprotegida a esta mano de obra. La exclusin social imperante sigue siendo el principal factor de la descohesin social que afecta a la regin. A pesar de que la SISCA ha previsto crear y fortalecer un fondo de cohesin social, hasta el momento se ha visto imposibilitado por la falta de inters de los gobiernos miembros del SICA. Los aportes de este estudio deben de verse como preliminares. A lo largo del estudio se logr elaborar una batera de preguntas para futuras investigaciones. Estas preguntas pueden agruparse en funcin del marco legal e institucional, en funcin del diseo organizacional, en funcin de las relaciones entre lo nacional y regional y en relacin con el mismo SICA. Sera interesante que futuras investigaciones pudiesen considerarlas con la finalidad de seguir aportando en el impulso de este proceso de integracin regional. Esos son, por tanto, los retos de las futuras investigaciones a las que esta primera aproximacin dar sin duda lugar. 2.5. La sociedad civil Como se recordar, el estudio de la participacin de la sociedad civil en la integracin centroamericana que aparece en el captulo 8, tena como objetivo fundamental: Comprender la dinmica de organizaciones de la sociedad civil centroamericana en el marco del proceso de integracin regional y sus desafos para el trnsito hacia un modelo de integracin regional participativa, mediante dos estudios de casos. Fiel a ese propsito, aparte del estudio terico, se llev a cabo un exhaustivo anlisis emprico del Foro de mujeres por la integracin centroamericana y de la Iniciativa mesoamericana por el comercio, la integracin y el desarrollo sostenible.

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Para concluir el captulo, el equipo investigador propona algunas primeras reflexiones pertinentes acerca de la Integracin regional como proceso histrico y multidimensional; a continuacin se resumen las ideas principales sobre el fenmeno de la integracin considerado como un espacio heterogneo de conflictividad; en tercer lugar, se exponen los principales hallazgos acerca de la participacin de las dos organizaciones estudiadas en el sistema de integracin. De cara a futuros trabajos de investigacin, el captulo terminaba con un oportuno breve apartado sobre Desafos y cuestiones pendientes que transcribimos textualmente: El enfoque de los bienes pblicos constituye una importante lnea de investigacin para otros estudios y la generacin de pensamiento propio en materia de integracin que brinde contenidos a la visin de desarrollo de la regin. Por otro lado, podra constituirse en un recurso para sensibilizar y comprometer a sectores de la sociedad civil an renuentes al proyecto integracionista o con poco conocimiento de sus bondades y retos. As como los males pblicos trascienden las fronteras de los pases de la regin, sus alternativas o soluciones sostenibles requieren de la comunin de los diversos actores en los niveles locales, nacionales y regionales. La seguridad democrtica, la paz cimentada en la justicia y la equidad, el estado de derecho, el desarrollo, son desafos humanos y bienes pblicos nacionales y regionales que la sociedad civil y los Estados deben impulsar en el SICA conscientes de las limitaciones reales de dicha plataforma. Aunque no se profundiz de manera explcita, el enfoque de bienes pblicos regionales puede constituirse en un tema que ayude a promover el dilogo, la cooperacin, la necesidad de gestionar conflictos de intereses entre los diversos actores insider como outsider del sistema de integracin. Sin duda alguna, este proceso debera nutrirse desde los captulos nacionales, y seguir aunndose al proceso de democratizacin y contralora de la integracin regional. Finalmente, un reto para ambos casos, es el fortalecimiento de la capacidad de seguimiento, monitoreo y evaluacin a los procesos y la agenda detonados a partir de los acuerdos comerciales (CAFTA y AdA) y otros procesos de regionalizacin. Esto supondr la gestin de recursos financieros que garanticen la operatividad institucional, el desarrollo de capacidades de propuesta a nivel tcnico y de dilogo poltico hacia sectores reticentes al Sistema de Integracin a fin de comprometerles con los principales desafos que supone el desarrollo de la regin.
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