Equidad, calidad y derecho a la educacin en Chile: Hacia un nuevo rol del Estado

La Presidenta Michelle Bachellet ha enviado un Proyecto de Ley al Congreso que crea la Ley General de Educacin. Este proyecto no modifica la relacin del Estado con la educacin, pero termina con la discriminacin de ingreso y el lucro de los establecimientos particulares subvencionados. Se abre, entonces, el debate sobre calidad, equidad y libertad de enseanza, del cul tienen mucho que decir los intelectuales, los partidos polticos y la ciudadana.

Serie Estudio N 9 / 2007 Mauricio Amar D. mgamar@bcn.cl Fecha de publicacin: 22-05-2007, Santiago

Tabla de Contenidos
Introduccin ..................................................................................................... 1 1. Los conceptos importantes para el debate ................................................... 3 1.1 El Derecho a la educacin ....................................................................... 3 1.2 Equidad en la educacin .......................................................................... 4 1.3 Libertad de enseanza ............................................................................ 7 1.4 Calidad de la educacin ........................................................................... 9 1.5 Calidad y equidad como conceptos relacionados ................................... 11 1.6 La percepcin de los ciudadanos respecto a la calidad y la equidad en educacin en Chile ...................................................................................... 15 2. Antecedentes de la educacin en Chile ....................................................... 22 2.1 El rol histrico del Estado ...................................................................... 22 2.2 La Ley Orgnica Constitucional y la municipalizacin de la educacin .... 29 3. El Mensaje N 55-355 como propuesta de Ley general de la Educacin...... 33 3.1 El proyecto al debate pblico ................................................................ 33 3.2 El proyecto y el debate poltico ............................................................. 39 Conclusiones .................................................................................................. 41 Bibliografa ..................................................................................................... 43

ndice de cuadros, figuras, tablas

Tabla 1. Puntaje y variacin 2005-2006, de la Prueba SIMCE segn grupo socioeconmico en cuarto ao de enseanza bsica ....................................... 12 Tabla 2. Puntaje y variacin 2005-2006, de la Prueba SIMCE segn grupo socioeconmico en segundo ao de enseanza media .................................... 13 Tabla 3. Gasto pblico anual por alumno (medido en pesos al ao 2000). ..... 26

Figura 1. Puntaje promedio en Lectura para Chile y una seleccin de pases en la Prueba PISA ............................................................................................... 14 Figura 2. Nota que la ciudadana le pondra a la calidad de la educacin en Chile. ............................................................................................................. 16 Figura 3. Problemas al interior de los establecimientos .................................. 17 Figura 4. Aspectos importantes a la hora de decidir un colegio....................... 18 Figura 5. A igual costo, preferencia de colegio ............................................... 19 Figura 6. Quien debe administrar los colegios? ............................................. 20 Figura 7. Preferencia de establecimiento MINEDUC o Particular Subvencionado21 Figura 8. Evolucin del gasto fiscal en educacin y alumnos entre 1965 y 2003 (personas y millones de pesos 2005) ............................................................. 26 Figura 9. Gasto pblico y privado en educacin por alumno 1990 2003 (miles de pesos 2005) .............................................................................................. 27 Figura 10. Gasto en educacin 2003 (millones de pesos) ............................... 28

ii

Introduccin
El ao 2006 estuvo marcado por las importantes protestas estudiantiles que buscaron el mejoramiento de una serie de factores condicionantes de los niveles de calidad de la educacin. Lo que se inici como una serie de tomas de liceos termin con sucesos como el cambio de ministro de educacin, la creacin de un Consejo Asesor de la Presidencia en materia de Educacin y el compromiso formal de las autoridades para cambiar la situacin actual, marcada, fundamentalmente, por la Ley Orgnica Constitucional de Enseanza (LOCE), Ley N 18.962, de 1990, ltima en ser aprobada por el gobierno militar de Augusto Pinochet. Para prcticamente todos los actores que confluyeron en el debate, la solucin pasaba por la modificacin de la LOCE en distintos grados. Para unos lo esencial era la derogacin de esta Ley por una que asegurara la participacin del Estado en todas las instancias educativas, mientras otro sector propona que la LOCE deba ser slo modificada, sin variar una parte esencial de su propuesta que es la defensa del principio de libertad de enseanza. Este ltimo es el punto que gener mayor confrontacin para quienes participaron del Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educacin (CAP), pues lo que est en juego es el rol del Estado y la compatibilidad posible entre equidad y libertad en la educacin. Finalmente, el 9 de abril del presente ao, la Presidenta Michelle Bachelet envi un Mensaje con el que se inicia el Proyecto de Ley que establece la Ley General de Educacin. All se realizan importantes modificaciones al sistema educacional chileno, cosa que ha motivado la intervencin de distintos sectores polticos, de la Concertacin de Partidos por la Democracia, de la Alianza Por Chile y de la Izquierda extraparlamentaria. Cada uno de ellos defiende posiciones divergentes frente al rol que debe cumplir el Estado en esta materia, as como tambin respecto a la capacidad de este proyecto de

ley de enfrentar de manera correcta los problemas que la educacin necesita resolver.

1. Los conceptos importantes para el debate

1.1 El Derecho a la educacin

El derecho a la educacin ha sido un tema de gran relevancia para nuestro pas desde su conformacin. Actualmente, nadie podra discutir la necesidad de considerar a la educacin como un derecho, sin embargo s existe debate sobre qu elementos conforman ese derecho, lo que est estrechamente vinculado con el rol que el Estado debe jugar en la educacin. UNICEF ha planteado que Concebir la educacin como un derecho implica garantizar a cada nio y joven (independiente de su origen social, el nivel econmico de su familia o su lugar de residencia) acceso y permanencia en la Educacin Bsica y Media (cobertura), niveles de aprendizaje satisfactorios (calidad) y un trato no discriminatorio, acorde con su dignidad humana (respeto)1. Pero esta definicin no niega ninguna de las posturas divergentes que han salido a la palestra a propsito del Mensaje N 55-355. Una de las posturas que plantea el debate considera que Es en funcin de este objetivo superior, esencial para una sociedad democrtica que aspira a eliminar orientarse crecientemente la libertad de la desigualdad grupos y socioeconmica, por abrir que y debiera mantener

personas

establecimientos educacionales y el ejercicio por parte del Estado de sus facultades de promocin y regulacin2. Aqu lo relevante es comprender la libertad de enseanza como principio a travs del cul se hace posible la superacin de los problemas socioeconmicos y la propia democratizacin del proceso educativo, donde el Estado juega el rol que ha venido realizando

1 Bellei, Cristin; Prez, Luz Mara. Tensin entre derecho a la educacin y libertad de enseanza, UNICEF, p. 7. Chile, 2000. 2 Ibd.

desde 1973, es decir, de regulador de un mercado educacional, donde existe una oferta amplia que garantiza la libertad de enseanza. Una segunda visin, ya planteada en 1999 por el Premio Nacional de Historia Gabriel Salazar, es que el problema de la libertad de enseanza es atingente a la oferta de la educacin, pero la realidad de la demanda es otra. Cuando se revisa este problema desde la perspectiva de la vida social, la vida comunitaria y cotidiana de las familias populares, la cuestin se plantea de otra forma: los derechos del nio se pueden o no ejercer? y si se ejercen hasta dnde pueden ejercerse? Segn lo que hemos estudiado en poblaciones marginales, en la mayor parte de los casos estos derechos casi no se pueden ejercer. Se quisieran ejercer, se presiona y los nios hacen un tremendo esfuerzo, pero al final no pueden. Por qu? Porque el derecho a la educacin est

entremezclado y obturado por el derecho al trabajo. El derecho al trabajo empieza atacando a los padres con empleos precarios, flexibilizacin del empleo, gran rotacin en el trabajo y al final esto determina una crisis familiar muy notoria3. Esta posicin demanda un Estado que se haga cargo de la educacin, entendiendo que la libertad de enseanza es una falacia si slo cumple con la libertad de ofrecer pero no de elegir, factor condicionado por la aplicacin de polticas integrales que permitan una transformacin de la estructura social como principal fuente de transformacin de la educacin.

1.2 Equidad en la educacin

En cuanto a los elementos que constituyen el debate actual sobre la educacin, un primer concepto que debemos tener en cuenta es el de equidad. Si bien es comn la tendencia a confundirlo con el de igualdad, en realidad estos conceptos (equidad-igualdad) son distintos por cuanto la equidad reconoce la diversidad existente en un contexto determinado. Para el profesor
3 Salazar, Gabriel. En Bellei, Cristin; Prez, Luz Mara. Tensin entre derecho a la educacin y libertad de enseanza, UNICEF, p. 18. Chile, 2000.

Sergio Nilo la equidad se refiere al uso de recursos pblicos para redistribuirlos con el propsito de dar satisfaccin a necesidades humanas dispares. Desde un punto de vista econmico se la entiende como la obligacin del Estado de proveer igualdad de oportunidades4. Existe equidad horizontal cuando, por ejemplo, dos personas tienen el mismo nivel de ingresos tributan exactamente la misma cantidad. Hay equidad horizontal cuando habiendo diferencia de ingresos tributan ms los que ganan ms. Esta ltima se sustenta necesariamente en un vnculo de la ciudadana con el Estado y de la ciudadana con ella misma, basado en la solidaridad. Por otra parte, la Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) plantea que la equidad en educacin implica educar de acuerdo a las diferencias y necesidades individuales, son que las condiciones econmicas, demogrficas, geogrficas, tnicas o de gnero supongan un impedimento para el aprendizaje. Respecto al rol que puede asumir el Estado en garantizar la equidad, el mismo Nilo dice que este puede ser docentista cuando la educacin se entiende como una provisin homognea de educacin. Un ejemplo de este tipo de participacin estatal es el modelo francs, donde se imparte un solo tipo de educacin a lo largo de todo el pas y su currculum es responsabilidad absoluta del Estado. Otro tipo de rol posible es el del Estado Democrticoemergente, donde la provisin educativa es sensible a la diversidad y discriminativa a favor de los ms vulnerables de la sociedad. Finalmente, y segn Nilo es el caso chileno, el Estado puede ser Modernista-mercadista, donde la equidad se entiende como acceso a una oferta escolar y los problemas se resuelven a travs de la focalizacin del gasto fiscal hacia los sectores ms pobres. En esta lgica, el mercado juega un rol preponderante

4 Campos, Nelson. El concepto de equidad en educacin. En: http://www.filosofiadelaeducacion.cl/Joomla/index.php?option=com_content&task=category&se ctionid=4&id=25&Itemid=27

en promover a un determinado ofertante, lo que perjudica a quienes no pueden acceder a sus servicios por razones econmicas. Por este motivo, la idea de equidad en la educacin ha estado concebida durante los gobiernos de la Concertacin en consideracin a tres prioridades fundamentales. La primera de ellas es la ampliacin de la cobertura, que se logr con xito; la segunda el aumento de las horas de clases, que en teora permitira a los jvenes de familias de menores ingresos tener un

reforzamiento mayor para la nivelacin de conocimientos; finalmente, el aumento de los aos de escolaridad obligatoria a 12. A este respecto, el acadmico de la Universidad de Chile, Jess Redondo plantea que ms aos de escolaridad (cobertura, retencin, doce aos) parece un bien indiscutible para todos; pero las condiciones de inequidad en que ocurre la escolarizacin, mas bien justifican el xito escolar de los ya destinados socialmente (desde sus familias) para el xito, y culpabilizan el fracaso escolar de los desfavorecidos; convirtindose en una instancia de psicologizacin de los problemas sociales y de legitimacin de un orden social, econmico inequitativo, injusto y antidemocrtico5. Por su parte, Jos Joaqun Brunner, profesor de la Escuela de Gobierno de la Universidad Adolfo Ibez, plantea, desde otra ptica, que en cuanto a la equidad, hay tres polticas imprescindibles. Primero, garantizar atencin de calidad para todos los nios de tres a seis aos provenientes de hogares ubicados en los tres primeros quintiles. La evidencia internacional muestra que sta es la poltica ms costo-efectiva para cerrar brechas y mejorar aprendizajes a lo largo de la vida. Segundo, incrementar la subvencin escolar para todos los alumnos, hasta doblar su valor actual. Como primer paso, aumentarla para los alumnos de condiciones ms vulnerables, cuyo costo de formacin es ms alto. Tercero, terminar con la discriminacin social del acceso a establecimientos subvencionados, asegurando as que las escuelas
5 Redondo, Jess M. El experimento chileno en educacin: Conduce a mayor equidad y calidad en la educacin?. Ultima dcad., ago. 2005, vol.13, no.22, p.95-110. ISSN 0718-2236.

compitan en igualdad de condiciones. Slo si los padres eligen escuelas sin que sus hijos sean sometidos a procedimientos discriminatorios ser posible cumplir con el mandato de iguales oportunidades para todos6. Bajo esta perspectiva el Estado debe profundizar su rol subsidiario y terminar con la discriminacin de ingreso para corregir la desigualdad de base que ya planteamos. Slo as existira un correcto funcionamiento de la lgica de mercado en la enseanza, lo que sin embargo no considera la influencia de las desigualdades de las familias en la eleccin de un establecimiento educacional para sus hijos, como plantea Gabriel Salazar.

1.3 Libertad de enseanza

Respecto al concepto de libertad de enseanza, defendido fundamentalmente por la derecha poltica y la Iglesia Catlica en Chile, este puede ser entendido como la constitucin jurdica del inters de los particulares en ensear lo que quieran y como quieran, sin que el Estado pueda legtimamente impedirlo7. Desde esta perspectiva, la libertad de enseanza es un derecho de la propia comunidad de educadores y se encuentra en oposicin a la intervencin del Estado. Este ltimo no puede imponer otras limitaciones al derecho de abrir, organizar y mantener establecimientos educacionales que aquellas que imponen la moral, las buenas costumbres, el orden pblico y la seguridad nacional, expresadas por ley, y aquellas que impone la ley orgnica constitucional para obtener reconocimiento estatal8. Evidentemente, la libertad de enseanza rara vez se da en un estado puro. De hecho, en Chile, pas que ha protegido este concepto, existen importantes regulaciones, sobre todo en cuanto a entregar subvenciones a los

6 Jos Joaqun Brunner. Paro estudiantil y reforma educacional. En: http://mt.educarchile.cl/MT/jjbrunner/ 7 Correa, Rodrigo. Sobre la libertad de enseanza y el derecho a la educacin, Universidad Adolfo Ibez, 6 de junio, 2006. En: http://www.uai.cl/prontus3_newsletter/site/artic/20060602/pags/20060602103853.html 8 Ibd.

establecimientos educacionales que lo requieran. La Constitucin Poltica de la Repblica de Chile establece que el Estado tiene los deberes de promover el desarrollo de la educacin en todos sus niveles (art. 19 N 10 inc. 6), incluida la parvularia (art. 19 N 10 inc. 4) y de financiar un sistema gratuito que asegure la cobertura de toda la poblacin (art. 19 N 10 inc. 5). Otro instrumento es la Ley Orgnica Constitucional de Educacin (LOCE), que media la relacin entre el Estado y los privados, y define las obligaciones de cada uno a fin de que se cumpla la libertad de enseanza bajo parmetros de medicin de calidad. Para Redondo (2005), en el caso chileno, durante los aos 80s, bajo una pretendida descentralizacin se ocult una precarizacin de la educacin pblica y un traslado de la responsabilidad del Estado (la poltica) a los establecimientos privados y a los municipios (ciudadanos). Ms bien la evidencia emprica del propio experimento chileno viene a probar lo contrario: el mercado no existe en educacin. O mejor dicho, existe mercado de la educacin en su sentido verdadero: existe negocio posible con la educacin. Pero no existe en el sentido de que, el dejar que la educacin funcione como mercado: eleccin, competencia, etc., logre ahorros reales de inversin y logre mejor calidad de aprendizajes rea-les de los alumnos9. Bajo esta perspectiva, el negocio en la educacin ni siquiera permite convertir a los usuarios en consumidores de acuerdo a la lgica del mercado, pues existe una desigualdad estructural que impide a estos tomar decisiones libres,

comenzando por la desigualdad de acceso a una correcta informacin. La libertad de enseanza, en realidad no es otra cosa que la permisividad del Estado respecto a la introduccin de agentes econmicos en un espacio que histricamente haba concebido como propio. Una mirada distinta presenta Jos Joaqun Brunner, quien no encuentra dilema en la participacin del mercado en la enseanza. Los problemas de Chile
9 Redondo, Jess M. El experimento chileno en educacin: Conduce a mayor equidad y calidad en la educacin?. Ultima dcad., ago. 2005, vol.13, no.22, p.95-110. ISSN 0718-2236.

seran otros, el Estado carece de las capacidades, los instrumentos y la voluntad necesarios para operar con efectividad dentro de este diseo (de libertad de enseanza). No ha definido un marco de regulaciones que sea legtimo y suficiente. El financiamiento de los proveedores pblicos y privados no es congruente con el costo de una enseanza de calidad y est lejos de cubrir las necesidades de los alumnos ms pobres. Al rgimen curricular le faltan estndares que permitan exigir ms a las escuelas. El rgimen laboral docente es rgido y entraba la autonoma de los establecimientos municipales, imponindole a sus sostenedores gastos que no estn en condiciones de cubrir. No existe un rgimen que permita acreditar a los establecimientos y supervisar su desempeo pedaggico. Y los programas de apoyo para establecimientos rezagados son dbiles y limitados10.

1.4 Calidad de la educacin

Pero qu entendemos por calidad de la educacin? Este es un concepto difcil de definir porque est ntimamente ligado al contexto en el cul se desarrolla el proceso educativo. UNESCO estableci en 2005 que una educacin de calidad estaba relacionada a una importante competencia profesional de los docentes, a currculums actualizados y relevantes y a sistemas de

administracin efectivos y provistos de suficientes recursos. Profundizando an ms en el concepto de calidad de la educacin, el acadmico de la Universidad Metropolitana de Ciencias de la Educacin (UMCE), Juan Urrutia, plantea que existen al menos dos dimensiones para que se cumpla este concepto en Chile11:

10 Brunner Jos Joaqun. Estado y educacin, Artes y Letras, El Mercurio, 24 de septiembre de 2006. 11 Urrutia, Juan. Fundamentos tericos para la construccin de estndares de calidad en la educacin, Revista Temas Pedaggicos, N 6, Universidad Metropolitana de Ciencias de la Educacin. En: http://www.umce.cl/revistas/temaspedagogicos/temas_pedagogicos_revistas.html

A. El derecho a la educacin. El derecho a la educacin desde el punto de vista de la calidad, involucra tanto el acceso como al logro de una escolaridad mnima requerida por el medio social en todas sus dimensiones cognitivas, valorativas, habilitivas, etc. Desde esta nueva mirada se deriva: A.1 Focalizacin de situaciones y ncleos problemticos para el desarrollo de la educacin, como un ente organizador de las polticas y estrategias educacionales. A.2. Revisin de la estructura escolar y curricular, considerando las nuevas demandas del modelo de desarrollo con una visin proyectista de continuidad e integracin del sistema escolar. A.3. Disposicin de recursos mnimos para obtener una

enseanza con logros satisfactorios para lograr calidad y equidad. A.4. La formacin del personal idneo para la realizacin de actividades educativas. A.5. Reorganizacin de la institucin mediante un proceso de modernizacin, lo que permite una descentralizacin sin perder resultados mnimos ni condiciones comunes para el desarrollo educativo. B. La educacin como servicio pblico y no como asunto privado: La educacin como servicio pblico, se constituye en el fundamento del ejercicio efectivo al derecho a la educacin. El sistema educativo debe ser una instancia abierta a todos, atenta a las necesidades de la sociedad, organizada y controlada por el estado. El Estado en su preocupacin por la educacin y el mbito social debe identificarse en los siguientes aspectos: B.1. Un papel fundamental en la construccin de la nacionalidad, con ese rol la educacin aparece como instrumento insustituible.

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B.2. Asumir un liderazgo en lo que respecta al crecimiento econmico, proveyendo educacin tecnolgica, esto se concreta en escuelas de artes y oficios y la educacin tcnica y profesional. B.3. Construccin democrtica para un acceso a la educacin, elaboracin de edificios educacionales, formacin de docentes, elaboracin y edicin de textos. B.4. Estructuracin del pas (salud, vivienda, educacin, servicios bsicos, etc.) B.5. Planificacin realizada desde el Estado para que haya congruencia entre crecimiento y desarrollo. Como vemos, los requerimientos para la consecucin de una educacin de calidad van ms all de la propia educacin y guardan profunda relacin con el tipo de sociedad en la cul se lleva a cabo el proceso educativo. El elemento fundamental destacado por Urrutia es la democratizacin del proceso, lo que implica una apertura de los actores implicados hacia nuevos actores en igualdad de condiciones. La familia, el recinto educacional, los docentes, los alumnos y el Estado son algunos de los actores relevantes que deben participar en la construccin de la educacin chilena.

1.5 Calidad y equidad como conceptos relacionados

La pregunta es, sin duda, de qu manera se pueden compatibilizar los tres conceptos descritos. Se plantea este dilema principalmente tomando en consideracin el hecho de que la libertad de enseanza sera un escollo para la equidad en la educacin, sin embargo, en ambos casos (educacin equitativa y educacin libre) es posible alcanzar criterios de calidad. La diferencia es que en el primero esa calidad es construida democrticamente por los actores implicados, lo que significa necesariamente calidad para todos, mientras que en la libertad de enseanza, tal y como ha sido planteada la educacin en los

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ltimos 17 aos, existe un sistema de competencia en el mercado que an cuando genera establecimientos de buen nivel educacional, otros se quedan atrs y es precisamente en aquellos donde estudia la gran mayora del alumnado. Ahora bien, en Chile, al igual que en muchos pases, se aplican pruebas de medicin de conocimiento que permiten establecer el nivel educacional de los estudiantes en distintas etapas del desarrollo y comparar la realidad nacional con la internacional. El Sistema de Medicin de Calidad de la Educacin (SIMCE) es el principal de ellos y junto con la Prueba de Seleccin Universitaria (PSU) permiten adems medir las desigualdades existentes entre los distintos tipos de establecimientos educacionales. Tanto la calidad como la desigualdad resultan evidentes segn los ltimos resultados de la prueba SIMCE. A continuacin mostramos los correspondientes a los cuartos bsicos y segundos medios, donde debemos fijarnos en dos detalles: la clara diferencia de puntajes segn grupo socioeconmico y la variacin (VAR) decreciente o crecimiento marginal respecto de la anterior medicin en todos los niveles.
Tabla 1. Puntaje y variacin 2005-2006, de la Prueba SIMCE segn grupo socioeconmico en cuarto ao de enseanza bsica
ESTUDIANTES GRUPO SOCIOECONMICO N % BAJO MEDIO BAJO MEDIO MEDIO ALTO ALTO 20.769 75.321 95.138 46.420 18.392 8% 29% 37% 18% 7% LENGUAJE PROM VAR 235 235 252 275 297 5 -2 -4 -6 -4 MATEMTICA PROM VAR 220 227 248 272 297 -1 -2 0 -1 0 COMPRENSIN DEL MEDIO PROM 229 237 258 283 305 VAR 3 1 1 -1 -1

Fuente: www.simce.cl

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Tabla 2. Puntaje y variacin 2005-2006, de la Prueba SIMCE segn grupo socioeconmico en segundo ao de enseanza media
ESTUDIANTES GRUPO SOCIOECONMICO N % BAJO MEDIO BAJO MEDIO MEDIO ALTO ALTO 47.035 99.444 60.061 25.135 16.464 19% 40% 24% 10% 7% LENGUA CASTELLANA PROM VAR 228 241 267 290 306 3 0 0 0 2 MATEMTICA PROM VAR 218 234 267 302 327 4 5 8 5 4

Fuente: www.simce.cl

En cuanto a la realidad de la educacin chilena comparada con la de otros pases, hemos tenido sendas pruebas de que el proceso educativo de nuestros jvenes en la actualidad es deficiente, incluso en los niveles socioeconmicos altos, lo que agudiza la crisis de la educacin actual. Un ejemplo de esta situacin son los resultados del Programme for Internacional Student Assessment (PISA) que evala cada tres aos las destrezas en comprensin de lectura, matemticas y ciencias de los jvenes de 15 aos. En 2001 se llev a cabo la prueba de lectura en la cul Chile aparece con nivel de desempeo 410 puntos, muy por debajo del promedio de los pases desarrollados que alcanza los 500 puntos.

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Figura 1. Puntaje promedio en Lectura para Chile y una seleccin de pases en la Prueba PISA

Resultados Prueba PISA de Lectura 2001

504 410 418 396 422 327 395 546 470 500

Fuente: www.simce.cl12

De la misma manera, el Estudio Internacional de Tendencias en Matemticas y Ciencias (TIMSS en ingls), aplicada en 2003 en estudiantes de 8 bsico, muestra una situacin bastante preocupante. Mientras en matemticas el promedio internacional es de 467 puntos, Chile llega slo a los 387, por debajo de Palestina y Marruecos. Esta misma medicin mostr que el 0% de los alumnos chilenos alcanzaron un nivel avanzado en matemticas, mientras que el promedio internacional fue de 7%; y slo un 3% se ubic en un promedio alto, comparado a un promedio internacional de 16%. En cuanto al puntaje obtenido en ciencias, la situacin no es mejor, pues Chile lleg a un promedio de 413 frente a los 474 de promedio internacional. Aqu Chile se ubica debajo de palestina, Egipto e Indonesia, todos pases con situaciones sociopolticas problemticas. La prueba TIMSS mostr adems que el 1% de los alumnos chilenos se ubican en un nivel de conocimiento avanzado en esta materia,

12 OCDE es la sigla de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico, de la cul Chile no forma parte.

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frente a un promedio internacional de 5%. En el nivel alto se ubica el 4% de los estudiantes de Chile, mientras el promedio internacional es de 19%13. La idea de graficar la situacin de la educacin chilena en el mbito internacional nos permite comprender que la mala calidad de la educacin es un fenmeno que no slo repercute en la estructura interna del pas, sino tambin en sus posibilidades de insertarse en un mundo cada vez ms interconectado. Esta es, quizs, la prueba ms concreta de que el sistema chileno no ha asegurado ni siquiera una calidad educacional para los sectores que s pueden elegir como consumidores dentro del mercado, lo que nos lleva a pensar cada vez ms en la inseparabilidad, al menos en la educacin, de los conceptos de calidad y equidad.

1.6 La percepcin de los ciudadanos respecto a la calidad y la equidad en educacin en Chile

Siempre que un concepto es construido para ser aplicado en las polticas pblicas, corremos el peligro de que este no represente los intereses de la poblacin o simplemente sean parte de la teorizacin de algn grupo de lite. Por eso es necesario tener en cuenta los instrumentos que se han aplicado, tendientes a medir la opinin de las propias personas que al fin y al cabo son quienes construyen el proceso educativo. El Centro de Estudios Pblicos (CEP) realiz a fines de 2006 una encuesta aplicada a 1.500 personas pertenecientes a 150 comunas y con probabilidad de error del 5%. Exponemos aqu los principales grficos que muestran, de acuerdo a las preguntas planteadas, la percepcin de las personas respecto a distintos mbitos de la educacin.

13 www.simce.cl

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Figura 2. Nota que la ciudadana le pondra a la calidad de la educacin en Chile.

Fuente: Centro de Estudios Pblicos, 2006.

La Figura 2 nos muestra una insatisfaccin de los ciudadanos con la educacin en general. Si la muestra es representativa, esto evidencia la realidad de la gran mayora de los alumnos chilenos que asisten a colegios municipales o particulares subvencionados, lo que han obtenido de manera diferenciada entre ellos, los peores puntajes en las pruebas de rendimiento nacional, internacional y de aceptacin en las universidades.

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Figura 3. Problemas al interior de los establecimientos

Fuente: CEP 2006.

La Figura 3 muestra que las personas tienen relativamente claro que el problema de la infraestructura de los colegios afecta directamente las posibilidades de que los alumnos reciban una educacin adecuada. Como la encuesta es de finales de 2006, tambin se puede apreciar un aumento del conservadurismo respecto a la disciplina de los alumnos, lo que se vio reforzado por las movilizaciones estudiantiles del ao pasado.

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Figura 4. Aspectos importantes a la hora de decidir un colegio

Fuente: CEP, 2006.

La Figura 4 nos vuelve a mostrar la importancia de la infraestructura de los establecimientos, pero tambin hace hincapi en la calidad de la educacin impartida. Dentro del debate del CAP se plante la necesidad de capacitar de manera adecuada a los docentes en ejercicio y a los que estn en formacin.

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Figura 5. A igual costo, preferencia de colegio

Fuente: CEP, 2006.

La figura 5 nos muestra la clara diferencia que existe entre la preferencia por colegios municipales y particulares subvencionados. Explica entre otras cosas, la importante migracin que existi desde las escuelas municipales hacia los particulares subvencionados desde que estos comenzaron a existir.

19

Figura 6. Quien debe administrar los colegios?

Fuente: CEP, 2006.

La figura 6 nos muestra una idea que, como discurso y demanda, ha presentado solamente el sector estudiantil a travs de las movilizaciones de 2006 y de la defensa de la educacin estatal en el CAP. Que el 67% de los encuestados considere que la educacin municipal debiera pasar a manos del Ministerio de Educacin, revela que esta medida lejos de ser impopular, tiene fuerte arraigo en la ciudadana.

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Figura 7. Preferencia Subvencionado

de

establecimiento

MINEDUC

Particular

Fuente: CEP, 2006.

Por ltimo, la figura 7 nos muestra una importante realidad de opinin. Lejos de estar deslegitimada la presencia del Estado en la educacin, la ciudadana le pide a este mayor participacin, pero no como algo ajeno a ella misma, para solucionar el problema de otros, sino que incorporndose en las polticas estatales. Si bien no es cientfico apoyarse en una encuesta, resultados como estos deben ser profundizados a fin de considerar la voluntad de la ciudadana en el debate sobre la educacin, principalmente porque son ellos (nosotros) los que participan del proceso educativo y que adems eligen a sus autoridades, que hasta la fecha no han sido capaces de cambiar un sistema

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educacional que es ineficiente, como lo demuestran los indicadores nacionales e internacionales.14

2. Antecedentes de la educacin en Chile

2.1 El rol histrico del Estado

El papel que le cabe al Estado en materia de educacin ha estado en el debate, sobre todo en los ltimos treinta aos en los cules este se ha redefinido para dar cabida a una mayor participacin a la lgica del mercado. Si reconocemos este proceso como un cambio real en la manera de entender la educacin por parte del Estado, es porque su rol histrico haba sido el de proveedor principal de la educacin. La Constitucin de 1933 plante importantes reformas a la educacin de Chile, definiendo los lineamientos de un Estado Docente, que hasta 1973 fue el principal actor en materia educacional. La Constitucin de 1833 dictaba en su art.153 que La educacin pblica es una atencin preferente del Gobierno. El Congreso formar un plan general de educacin nacional; i el ministro del despacho respectivo le dar cuenta anualmente del estado de ella en toda la Repblica. As mismo, el art. 154 planteaba que Habr una superintendencia de educacin pblica, a cuyo cargo estar la inspeccin de la enseanza nacional, i su direccin bajo la autoridad de Gobierno. A partir de este momento el Estado se converta en actor principal en materia educacional, para lo cual se dict la Ley General de la Educacin Pblica. En la Constitucin de 1925 qued reafirmada la condicin del Estado respecto a la educacin. En su artculo 7 se establece que existe libertad de enseanza (modelo pblico y privado); la educacin pblica es una atencin preferente del Estado; La educacin primaria se establece como obligatoria; se crea una
14 La encuesta entrega muchos ms datos al respecto y puede ser encontrada en www.cep.cl.

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nueva Superintendencia de educacin pblica, a cuyo cargo estar la inspeccin de la enseanza nacional y su direccin, bajo la autoridad del gobierno. Las municipalidades cumplan un rol importante en cuanto cuidar de las escuelas primarias y dems servicios de educacin que se paguen con fondos municipales. Ya en 1927 el Estado da un importante paso al fundar el Ministerio de Educacin (MINEDUC), en el marco de un paso desde el Estado Oligrquico, con rgimen parlamentario, hacia un Estado de Compromiso configurado por la Constitucin de 1925 que abri el camino para que este fuese de creciente tamao y capacidades: empresario y regulador de la economa; protector de los sectores medios y pobres, mediante polticas sociales; y Estado con formas de democracia poltica en gradual ampliacin hasta 197315. Un problema histrico que present la educacin chilena fue el paralelismo y la desconexin entre las administraciones de las diversas ramas encargadas del proceso educativo (educacin primaria y normal, secundaria y tcnico profesional). Desde la fundacin del MINEDUC el esfuerzo estuvo puesto en lograr establecer una estructura de gestin integrada que permitiera planificar en conjunto el proceso educativo. Un documento oficial de 1962 refleja bien esta problemtica: El Ministerio posee organismos tcnicos en las tres Direcciones de Educacin. Estos organismos ven limitadas sus funciones especficas, porque algunos de ello son absorbidos por funciones de carcter administrativo y porque operan aisladamente, sin relacionarse entre s, lo que es antieconmico y contribuye a la desorientacin y a la desintegracin de las ramas." "Por otra parte, la desconexin de las Direcciones entre s da origen al crecimiento de cada una de ellas, invadiendo el campo de las otras, de modo

15 Nuez, Ivn. El Ministerio de Educacin en Chile: Instrumento del rol estatal en educacin, 1927-1997. Ministerio de Educacin y Universidad de Humanismo Cristiano, 1998. En: http://www.piie.cl/

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que cada Direccin ha creado bajo su dependencia establecimientos que corresponden a otras Direcciones16 Un intento de respuesta a esta problemtica fue la fundacin de la Superintendencia de Educacin Pblica en 1953, avalada constitucionalmente en 1833 y 1925. Si bien nunca tuvo xito en lograr la integracin de los actores, el haber creado al Consejo Nacional de Educacin, donde s existi amplia participacin, permiti abrir caminos de consenso y negociacin entre las partes. Podramos, quizs, ver una similitud entre las pretensiones del Consejo Nacional de Educacin y el CAP que recientemente conform la Presidenta Michelle Bachelet. El gobierno de Jorge Alessandri plante como propuesta el planeamiento integral de la educacin que intentara superar el problema de la parcelacin de la toma de decisiones a travs de una oficina de planificacin con amplias atribuciones. Esto, sin embargo qued solamente en el plano discursivo. La llegada de la Democracia Cristiana al gobierno, con Eduardo Frei Montalva a la cabeza, le dio al MINEDUC una mayor capacidad de planificacin integrada debido a que este partido era el nico gobernante, dando un importante respaldo a los organizamos centrales del Ministerio. El gobierno militar iniciado en 1973 marca el inicio de un quiebre en el sistema educacional chileno. Entre 1973 y 1980 el Estado fue agente de

desmantelamiento del Estado de compromiso lo que se consolida en 1980 con la promulgacin de la Constitucin Poltica, la cul termin de caracterizarlo como un Estado Subsidiario, lo que, al igual que en muchas otras reas de competencia estatal, abrira las puertas del mercado hacia la educacin. La reforma del sistema educacional chileno, iniciada sin contrapeso en la dcada de los ochenta, en la cual se pasa de un rgimen funcionario subsidiado desde oferta a un rgimen subsidiado por la demanda, signific
16 Conferencia Interamericana sobre Educacin y Desarrollo Econmico y Social para la Amrica Latina, UNESCO-CEPAL-OEA, Documento presentado por el Gobierno de Chile, UNESCO-CEPALOEA, Documento presentado por el Gobierno de Chile, p. 60, Santiago de Chile, Marzo de 1962.

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aumentar crecientemente el gasto privado en educacin al mismo tiempo que se privatiz una parte importante de los establecimientos educacionales17. Con esto, el gasto pblico en educacin tuvo un brusco descenso, situacin que slo vara una vez que asume la Concertacin de Partidos por la Democracia, que sin cambiar el modelo de participacin privada en la educacin, ampla significativamente la cobertura. Si consideramos los primeros diez aos de los gobiernos de la Concertacin, en los cuales la principal preocupacin fue la ampliacin de la cobertura, vemos que hay un crecimiento sostenido pasando de un 20,9% en 1990 a un 30% en 200018. Esta cifra es baja en relacin a la cobertura de los pases desarrollados, sin embargo se ve influida

fundamentalmente por la educacin preescolar que slo llega a un 32%. En el siguiente grfico podemos apreciar el gasto fiscal en educacin y la relacin con el aumento del alumnado desde 1965 hasta el 2003.

17 Riesco, Manuel; Paiva, Cristin. Financiamiento de la Educacin en Chile: La necesidad de retomar el ritmo de recuperacin de gasto pblico, en Visiones Econmicas, Escuela de Ingeniera Comercial, Universidad Arcis, septiembre de 2001. 18 Gemines Consultores. El mercado educativo en Chile: Diagnostico y perspectivas, en: http://www.gemines.cl/p4_gemines/antialone.html?page=http://www.gemines.cl/p4_gemines/s ite/artic/20060830/pags/20060830113036.html

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Figura 8. Evolucin del gasto fiscal en educacin y alumnos entre 1965 y 2003 (personas y millones de pesos 2005)
2.500.000 4.100.000 3.600.000 2.000.000 3.100.000 Alumnos 2.600.000 2.100.000 Personas 1.600.000 1.000.000 Gasto Pblico en Educacin 1.100.000 600.000 100.000 1965 1967 1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 (400.000) Millones de Pesos 2005

1.500.000

500.000

Fuente: Mario Marcel, Director de Presupuestos de Chile, Financiamiento de la Educacin en Chile, Seminario Modelos de Financiamiento Educativo en Amrica Latina, Santiago de Chile, 26 de enero de 2006

A pesar de la importante recuperacin del gasto pblico en los noventa, el gasto por alumno se mantiene por debajo de los niveles alcanzados a principios de los aos 70, tanto en la educacin media como superior, por supuesto considerando que al ser mayor la cobertura actual, se necesitaran muchos ms recursos para igualar el gasto por alumno. Slo en educacin bsica se aprecia un gasto por alumno superior al logrado hace treinta aos, como podemos ver en la Tabla 3.
Tabla 3. Gasto pblico anual por alumno (medido en pesos al ao 2000).

Aos 1971 1972 1990 2000

Educacin Superior 1,113,431 970,594 448,208 575,356

Educacin Media 409,807 381,973 146,403 377,682

Educacin Bsica 246,218 265,101 165,114 375,122

Fuente: Riesco, Manuel; Paiva, Cristin (2001).

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No slo debemos comparar el gasto pblico en su propia evolucin, sino adems con su par privado. El Estado va en paulatino descenso respecto al porcentaje de gasto pblico en comparacin con el gasto privado. La Siguiente figura nos muestra esta relacin desde 1990, momento en que asumen los gobiernos democrticos de la Concertacin hasta 2003. Ntese el importante aumento en ambos sectores.

Figura 9. Gasto pblico y privado en educacin por alumno 1990 2003 (miles de pesos 2005)
1.000 900 800 700 600 500 400 300 200 100 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Gasto Privado Gasto Pblico

Fuente: Mario Marcel, Director de Presupuestos de Chile, Financiamiento de la Educacin en Chile, Seminario Modelos de Financiamiento Educativo en Amrica Latina, Santiago de Chile, 26 de enero de 2006

Para comprender lo que significa la estructura del gasto en educacin actual, veremos el siguiente grfico que muestra la importancia del Estado en el financiamiento y la situacin del aporte familiar en cuanto al gasto en la educacin. En la figura 10 se explica mejor a qu se llama gasto pblico y gasto privado en educacin.

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Figura 10. Gasto en educacin 2003 (millones de pesos)

2.050.000 2.000.000 1.950.000 1.900.000 1.850.000 1.800.000 1.750.000 1.700.000 1.650.000 1.600.000 1.550.000 Gasto Pblico Gasto Privado Familias 1.713.314 G obierno Central 1.933.765 Emp resas 14.595 M unicip ios 70.216 Crdito T ributario 12.922 Gasto T otal: M $ 3,731,890

Fuente: Mario Marcel, Director de Presupuestos de Chile, Financiamiento de la Educacin en Chile, Seminario Modelos de Financiamiento Educativo en Amrica Latina, Santiago de Chile, 26 de enero de 2006

De esta manera, el debate histrico acerca de la integracin de los distintos actores en el proceso educativo se transform por la del rol del Estado que antes de la dictadura militar no estaba en duda. La Concertacin no cambi el sistema de municipalizacin de la educacin decretado por la LOCE, lo que ha significado que un vasto sector del total de recintos educacionales en el pas haya quedado dependiendo de fondos municipales que son insuficientes para competir en la lgica que impuso el mercado, estableciendo una diferencia importante entre el nivel de la educacin privada, la privada subvencionada y la municipal. El resultado del desprendimiento del Estado de su responsabilidad

histricamente asumida es que todava hoy el gasto pblico es la mitad del que el pas lograba hace tres dcadas, como proporcin del Producto Interno Bruto (PIB), y medido por alumno solo supera los niveles de entonces en

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bsica, mientras apenas los iguala en media, y no alcanza a la mitad de los mismos en las universidades19.

2.2 La Ley Orgnica Constitucional y la municipalizacin de la educacin

El da 10 de marzo de 1990, es decir, un da antes de que el gobierno militar hiciera entrega del mando al gobierno democrticamente elegido de Patricio Aylwin, fue publicada en el Diario Oficial la Ley 18.962 del Ministerio de Educacin, llamada Ley Orgnica Constitucional de Enseanza (LOCE). Esta Ley fija los requisitos mnimos que deben cumplir los niveles de enseanza bsica y media, regulando el deber del Estado en cuanto velar por su cumplimiento. Esta definicin encabeza la Ley y muestra cmo el Estado se desprende del rol histrico que le haba cabido hasta 1973, aceptando ser solamente un guardin del cumplimiento correcto de las normas y no como interventor directo en el proceso educativo. La LOCE, de todas maneras, hace legal aquello que vena operando de facto en la educacin chilena como poltica oficial del gobierno militar. La LOCE plantea que la educacin es un derecho de todas las personas y le confiere a los padres de familia la responsabilidad (derecho y deber) de educar a sus hijos mientras el Estado procura asegurar que existan alternativas. En este sentido, un Estado que se asume ajeno el proceso mismo de la educacin no puede por tanto ofrecer calidad de la educacin, que es lo que se ha insistido en asegurar como derecho en el debate actual. Ms controversial an es la afirmacin de que el Estado tiene el deber de resguardar especialmente la libertad de enseanza. Bajo esa premisa, la educacin es entendida como un producto de consumo, regido por la lgica del mercado, y aunque luego se especifica que el Estado debe financiar un sistema

19 Elementos para un diagnstico de la crisis educacional, Centro de Estudios Nacionales de Desarrollo Alternativo (CENDA), septiembre de 2006. En: cendachile.cl/files/Educacion_Diagnostico.doc

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gratuito destinado a asegurar el acceso de la poblacin a la enseanza bsica, al ser traspasado una parte importante del financiamiento a las

municipalidades, diferenciadas en recursos, estas no pueden competir en igualdad de condiciones. Por otra parte, la proteccin de la libertad de enseanza tiene consecuencias para la educacin en tanto concepto reflexivo de nuestra sociedad. En primer lugar, el artculo 6 de la LOCE plantea que la enseanza que se imparta en los establecimientos o instituciones educacionales no tiene otras limitaciones que las impuestas por la moral, las buenas costumbres, el orden pblico y la seguridad nacional. Todos estos son conceptos dinmicos, sujetos a la manipulacin ideolgica y la reconceptualizacin, por lo que este artculo implica renunciar a una propuesta educacional de pas. Si bien se plantea luego que los establecimientos reconocidos oficialmente no podrn realizar propaganda poltica alguna, debemos tener claro que la propia educacin siempre tiene componentes ideolgicos y que nunca es completamente ajena a la realidad poltica, social y econmica del pas y del mundo y que depende por tanto de quien educa. Por lo dems, la educacin posee elementos no visibles donde se promueven ideas de sociedad, siendo un ejemplo de esto la educacin de la tolerancia en las matemticas que forma hoy parte del currculo escolar. La educacin es un proceso a travs del cul se forma personas capaces de interacciones y relaciones sociales, por lo que conceptos amplios como la moral y las buenas costumbres pueden ser definidos desde mltiples pticas sin transgredir marcos tan amplios. No podemos tratar con la rigurosidad necesaria la LOCE sin comprenderla como parte de un proceso que modifica la manera en que el Estado asume su responsabilidad respecto a la educacin, y por consiguiente tambin como un proceso legal que tiene un hito importante en la Ley de Municipalizacin de la Educacin que data de 1981. A travs de ella, el Estado entrega la responsabilidad de financiar la educacin bsica y media a las municipalidades, fomentando adems la creacin de colegios particulares subvencionados y

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privados. Esto provoc una migracin importante de los alumnos desde la educacin pblica hacia los nuevos tipos de establecimientos. Si para 1981 las escuelas pblicas representaban el 78% del total de matriculas en

establecimientos chilenos, para el 2005 lleg a slo el 48%. La migracin fue hacia los establecimientos particulares subvencionados que a su vez pasaron de tener el 15,1% de las matriculas en 1981 al 43,2% en 2005. La educacin privada, que muestra los mejores resultados en las pruebas de conocimiento y acceso a la universidad, siguen representando un 6,9% desde 1981 hasta la fecha20. Desde 1990, momento en que asumen los gobiernos democrticos, la educacin sigui los patrones impuestos por la municipalizacin. De hecho, los colegios particulares subvencionados fueron los beneficiarios de a lo menos la mitad de todo el incremento en el presupuesto de subvenciones a partir de 1990, a pesar que entonces no representaban ms de un tercio de la matrcula total (CENDA, 2006). Evidentemente, esto tiene un impacto directo en la economa familiar que para obtener una mejor educacin debe gastar ms dinero. Para Claudia Serrano, Subsecretaria de Desarrollo Regional, el actual sistema de municipalizacin ha generado problemas que dificultan una gestin de calidad, siendo los principales: la prdida sostenida y constante de matrcula; la rigidez del estatuto docente, que impide modificar las plantas docentes y jubilar a los profesionales de ms edad; y el costo creciente que exigen las remuneraciones con asignaciones por concepto de perfeccionamiento docente21. La Subsecretaria es partidaria de mantener, sin embargo, el sistema municipalizado corrigiendo aquellos factores que hacen que exista competencia desleal entre establecimientos municipales y subvencionados, y aumentando el vnculo entre el MINEDUC y las municipalidades.

20 Fuentes: Mineduc, PUC, INE, Cenda. 21 Serrano, Claudia. La educacin municipal sigue siendo una buena idea, Diario La Segunda, 8 de junio, 2006. p.11.

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El economista Ernesto Tironi hace ver una cuestin interesante. El 70% de los padres cuyos hijos estn matriculados en escuelas municipales est

disconforme con la educacin que recibe su hijo/a, mientras que la cifra en los colegios particulares subvencionados llega a 50%. Esto dara luces de que los padres, que segn la LOCE son los principales responsables de la educacin de sus hijos, han preferido este tipo de establecimientos porque poseen mayores herramientas para entregar educacin de calidad, lo que, por lo dems es corroborado con los resultados. Tironi insiste en que en el nfasis que se le da al combate del lucro, lo que se est haciendo es descalificar y terminar con la participacin del sector privado en un mbito social en que han sido de utilidad22. Para el tambin economista Rodrigo Ketterer, la solucin pasa no por terminar con los colegios particulares subvencionados, sino por mejorar de manera real la calidad de los establecimientos municipales a fin de que los padres elijan por calidad del establecimiento y no por el dinero que cuesta. Para esto propone tambin entregar subvenciones a las familias ms pobres para solventar en mayor grado el costo que tiene actualmente educar a un hijo23. En estas tres ltimas miradas hay una valoracin de la inversin privada en la educacin, sobre todo en la de los establecimientos particulares

subvencionados. Tanto en sectores de la oposicin como del oficialismo, impera fundamentalmente la idea de que la municipalizacin en s misma no es el problema, sino los problemas para fiscalizar la igualdad de competencia. No es un tema menor que la educacin se haya convertido en un producto de consumo, an cuando a travs de esta privatizacin se haya aumentado la cobertura y el nivel de la educacin, que en trminos generales sigue siendo muy deficiente.

22 Tironi, Ernesto. Sobre lucro en la educacin. El Mercurio, 2 de julio de 2006. Cuerpo D. p.13. 23 Keterer, Rodrigo. Educacin: ya se pueden tomar decisiones. La Nacin, 15 de septiembre de 2006, p.10.

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3. El Mensaje N 55-355 como propuesta de Ley general de la Educacin

3.1 El proyecto al debate pblico

Es importante tener en cuenta que el Mensaje que envi la Presidenta de la Repblica Michelle Bachelet al Congreso el da 9 de abril, es producto no de un cambio de la manera en que el Estado ha venido concibiendo la educacin, sino un intento por responder a demandas relativamente claras, planteadas por el Consejo Asesor de la Presidencia para la Calidad de la Educacin, en el cual participaron distintos actores de la educacin y del que finalmente se marginaron los representantes de los estudiantes secundarios. Esto es importante tenerlo presente, pues la aprobacin o no aprobacin del Proyecto de Ley no significa la conformidad del conjunto de actores relevantes para el proceso educativo, an cuando este consejo asesor fue planteado por las exigencias de quienes se marginaron luego. El documento plantea modificaciones slo en la educacin bsica y media, considerando que la educacin superior debe ser reformulada con la participacin del Consejo Superior de Educacin en formacin. Por lo tanto, en lo que compete a la educacin superior, se mantienen los principios establecidos por la LOCE. El Proyecto de Ley pretende la derogacin de la LOCE y sustituye sus dispocisiones a fin de replantear los principios, fines, deberes del Estado, derechos y obligaciones de los actores del proceso educativo y las

dispocisiones generales sobre los tipos, niveles y modalidades del sistema, as como las normas que fijen el ordenamiento de un currculum nacional flexible, moderno, democrtico, y orientado a las necesidades del siglo XXI,

planteamiento mucho ms especfico y pretencioso que el contenido, como ya vimos, en la LOCE.

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En el mensaje se informa de un segundo Proyecto de Ley que propone la creacin de una Superintendencia de Educacin que acte como garante de la calidad de la educacin, complementaria al MINEDUC. Se plantea en el documento la necesidad de compatibilizar la calidad con la equidad en la educacin, para lo cul se propone la creacin de un sistema nacional de evaluacin, tarea correspondiente al MINEDUC, que se har responsable tambin de contar con instrumentos vlidos y confiables para dichas evaluaciones. El nuevo rol del Estado en materia educacional sera asegurar gratuidad desde el primer nivel de transicin, velar por la prctica de una educacin de calidad y asegurar la equidad a travs de la discriminacin positiva, es decir favoreciendo a los sectores ms desposedos del pas para que se integren en igualdad de condiciones al proceso educativo. Este proyecto de Ley busca derogar, en sus artculos finales y transitorios, la LOCE, an cuando no tiene caracterstica de Ley Orgnica. Modifica y especifica el rol del Estado en la educacin, que, en los trminos presentados, claramente es una intervencin estatal a la lgica del mercado que estaba rigiendo la educacin chilena. Por otra parte, se retoma la disposicin histrica del Estado chileno de incorporar a los agentes de la educacin a fin de tomar decisiones integradas. Tal es la idea de cambiar el Consejo Superior de Educacin por un Consejo Nacional de Educacin donde estn representados los actores de la educacin parvularia, bsica, media y superior. Ms all de las especificidades del proyecto, existen ciertas caractersticas que lo hacen especialmente progresista y que generan conflicto para entidades tradicionales de nuestro pas. En el artculo 28, punto g) se plantea la necesidad de comprender la diversidad cultural y de gnero, rechazando prejuicios y prcticas de discriminacin. Como sabemos, el gnero es un concepto amplio que implica mltiples formas de construccin identitaria. No discriminacin por gnero significa necesariamente, aunque no lo plantea de manera textual el documento, la no discriminacin por orientacin sexual.

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Adems, la gran mayora de los colegios religiosos, muchos de ellos son particulares subvencionados, plantean formas de educacin que promueven la diferenciacin de gnero como roles distintos y desiguales en la sociedad, lo que puede acarrear crticas desde este sector al Proyecto de Ley. Pero, aquello que ms afecta a los establecimientos religiosos es la imposibilidad de llevar a cabo, si el proyecto se convierte en Ley,

discriminacin de ingreso. Una discusin permanente al respecto es si los colegios religiosos tienen mejor rendimiento (y lo tienen) debido a la calidad de la educacin impartida, los valores cristianos como fundamento de esa educacin o bien por las normativas de ingreso que plantean exigencias valricas, entendidas como forma de discriminacin. Para el socilogo, experto en educacin, Cristian Bellei, Hay algo intrnsecamente violento en el acto de seleccionar nios, sin embargo, muchas escuelas y liceos lo practican regular y sistemticamente. () En algunos casos aduciendo razones religiosas se hace cargar al nio las consecuencias de las creencias de sus padres; en otros el filtro son los montos de las cuotas de incorporacin y mensualidades, en donde los nios cargan con las consecuencias directas de la cantidad de recursos econmicos de sus familias. () Pero, con todo, no son stos los casos educativamente ms aberrantes, sino cuando los procedimientos de seleccin se basan en el diagnstico de caractersticas del propio nio. Muchos colegios aplican pruebas de conocimientos y capacidades para seleccionar a sus alumnos24. Pero qu es lo que ha resultado ms controversial del Proyecto de Ley enviado por la Presidenta al Congreso? Sin duda alguna, la siguiente frase: se propicia la mantencin del sistema mixto actual, permitindose la incorporacin de sostenedores tanto pblicos como privados, establecindose, sin embargo, la necesidad que stos ltimos se organicen como personas jurdicas sin fines de lucro, con giro educacional de carcter exclusivo. ()
24 Bellei, Cristin. En Bellei, Cristin; Prez, Luz Mara. Tensin entre derecho a la educacin y libertad de enseanza, UNICEF, p. 22. Chile, 2000.

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Habida consideracin que la educacin es un bien pblico, en caso alguno puede ser un negocio. Por ello, se resguarda la calidad de la educacin y se regulan las obligaciones mnimas que deben acreditar los sostenedores () Es por esta naturaleza social del derecho a la educacin que se entiende como ajeno a esta actividad la obtencin del lucro. Aqu es donde se evidencian los mayores cambios respecto a la tutora de los colegios. Esta situacin queda consagrada en el artculo 44 del proyecto de Ley que establece que: Sern sostenedores las personas jurdicas de derecho pblico, tales como Municipalidades y otras entidades creadas por ley, y las Corporaciones y Fundaciones cuyo objeto social nico sea la educacin. El sostenedor educacional. Se terminara as, con un principio fundamental de la Ley de municipalizacin y de la LOCE que es ofrecer, dentro de una lgica de mercado, un espacio intermedio entre la educacin privada y la pblica. Y aunque no se elimina la figura del sostenedor, lo cierto es que limita la pretensin de lucro de estos, que es el pilar fundamental de su constitucin. El espacio queda abierto slo a la participacin de entidades sin fines de lucro, fundaciones, lo que plantea un serio desafo de cobertura para un nmero importante de establecimientos que seguramente cerrarn sus puertas. Beneficia esta medida a los sectores ms desposedos de la sociedad? Esa es la interrogante que hoy estn tratando de develar los partidos polticos y la sociedad civil que participan activamente del debate. Para Jos Joaqun Brunner Ms que preocuparnos de la forma jurdica que adopta un sostenedor, de lo que debemos preocuparnos es de que existan regulaciones claras para los sostenedores, y estas debieran incluir al menos 1) la exigencia de cumplir con los estndares curriculares que ahora Chile va a tener que dictar, y 2) reglas de transparencia, de rendicin de cuentas, especialmente en relacin al uso de los recursos que las escuelas reciben del estado, ser responsable del funcionamiento del establecimiento

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independientemente de si son de gestin pblica o privada.25 Con una opinin divergente en algunos aspectos, Juan Garca Huidobro, doctor en ciencias de la educacin, plantea que Cuando uno tiene una empresa, es eficiente en la medida en que gana ms plata y desde ese punto de vista como aqu tenemos un ingreso fijo que es la subvencin, la manera ms fcil de ganar ms plata es obtenerla de esa subvencin, recortando gastos educativos para maximizar esa ganancia, entonces ah hay un peligro que se ha visto en algunas instituciones privada26. Esta posicin refleja el peligro de mantener el lucro en la educacin y revela ciertas prcticas que el CAP ya haba venido evaluando. La posicin del Instituto Libertad y Desarrollo, ligado a la derecha poltica, hace hincapi tambin en una situacin legal. La abogada del instituto, Paula Pinedo, plantea que es objetable constitucionalmente que se pretenda afectar a los actuales sostenedores, toda vez que ellos tienen garantizado su derecho de propiedad sobre la inversin que hacen en materia educativa, lo que comprende el derecho a gozar del mismo, esto es, a obtener los frutos de su ejercicio. La medida, que lo obliga a adecuarse a lo expuesto dentro de los prximos cuatro aos, significa privar, sin indemnizacin alguna, de una facultad que constitucionalmente esta garantizada y respecto la cual nadie puede, en caso alguno, ser privado27. La propia directora del instituto, Carolina Velasco, afirm el ao pasado que Al final del da importa que los nios aprendan, no importa como lo hagan () qu importa que alguien que est a cargo de ese colegio est cobrando por eso, si logra que se imparta una educacin de calidad28. Velasco afirm tambin que el grave problema de la diferencia entre educacin privada y municipal tiene ms que ver con la gestin que con los recursos y a su vez la gestin guarda relacin con el incentivo de participar, lo que queda resguardado por la libertad de enseanza. De manera ms enftica plantea que no se tiene derecho a la

25 26 27 28

www.educarchile.cl Ibd. Paula Pinedo y el Nuevo Proyecto de Ley General de Educacin, en www.lyd.org En Diario Financiero, 2 de junio de 2006.

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educacin si no tienes libertad de enseanza. Si un padre no tiene opcin a elegir colegio, donde est el derecho a elegir educacin de calidad, ambos derechos estn garantizados constitucionalmente29. Pero la justificacin o no del lucro en la educacin no es una pugna entre el oficialismo y la derecha poltica. Tambin dentro de la Concertacin existen posiciones valorativas de la participacin privada en la educacin. De hecho si estas posiciones no hubiesen existido, y con gran fuerza, en diecisiete aos de gobierno algo podra haber cambiado respecto a este tema30. De hecho, parte de la intelectualidad oficialista ha sido agente en la mantencin del lucro en la educacin. Por ejemplo, Eugenio Lahera, director ejecutivo de la Fundacin Chile 21, plantea que la educacin s puede ser un negocio porque si bien la responsabilidad estratgica respecto a la igualdad y la calidad de la educacin corresponde al Estado, la provisin del servicio puede ser perfectamente privada () hay por lo menos tres cosas por hacer: primero est el financiamiento, propiamente tal y, en ese sentido, la subvencin tiene que duplicarse o triplicarse; en segundo lugar, el ministerio debe tener un papel de apoyo muy importante sobre los colegios que se queden atrasados y tambin sobre el trabajo de los profesores y lo tercero, es mantener buenos currculos para el conjunto de la educacin31. Tanto en la posicin del Instituto Libertad y Desarrollo como en la de Chile 21 existe una valoracin de la participacin de los privados que, sin embargo, como hemos visto en los datos comparativos a nivel nacional e internacional, no han sido una ayuda real a la mejora del nivel de educacin en nuestro pas. Debemos considerar, necesariamente, un tercer planteamiento. Si los alumnos se retiraron del CAP fue porque consideraban que no era un aporte sustantivo una modificacin en el sector intermedio de la educacin. La aspiracin del movimiento era cambiar estructuralmente el sistema educativo haciendo que
29 Ibd. 30 Se insiste que respecto a este tema (el lucro), pues la educacin como proceso de enseanza s ha tenido cambios importantes durante los gobiernos de la Concertacin. 31 En Diario Financiero, 2 de junio de 2006.

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el Estado, y no las municipalidades, asumiera el financiamiento de las escuelas actualmente municipalizadas. Esta perspectiva es interesante por cuanto plantea una tercera alternativa que en nada se parece al proyecto enviado por la presidenta, pero que s se asemeja mucho al rol histrico que haba jugado el Estado chileno hasta la dictadura militar (1973-1990).

3.2 El proyecto y el debate poltico

No cabe duda que el debate es sobre la intervencin del Estado en la educacin, frente a lo cual existen ms de dos opiniones. La idea de vincular un rol del Estado fuerte a procesos supuestamente negativos para el pas, contribuye ms bien a fomentar los puntos de desencuentro. En esa lnea el diputado de la Unin Demcrata Independiente (UDI), Jos Antonio Kast, quien es miembro de la comisin de educacin de la Cmara Baja, sostuvo que el proyecto que sustituye a la LOCE se acerca a los principios de la Escuela Nacional Unificada (ENU), impulsado por el gobierno de la Unidad Popular (UP). El diputado plante, que Cuando uno va leyendo el proyecto paso a paso, uno se da cuenta de que la intencin de este es la absoluta estatizacin de la educacin y lo que se hecha de menos es la voz que tena antiguamente la Democracia Cristiana (PDC), en este tipo de temas, donde resguardaba la libertad de enseanza32. El propio presidente de la UDI, Hernn Larran ha considerado que pensar que la libertad de enseanza es causante de mala calidad es un retroceso gravsimo en el debate. Los padres tienen el derecho a elegir la educacin de sus hijos33. Frente a un planteamiento de este tipo, se podra pensar Porqu los padres tienen derecho a elegir la educacin de sus hijos si la educacin es supuestamente para todos por igual? A un punto ms alto de ideologizacin del problema de intereses lleg la portavoz de Renovacin nacional (RN) Lily Prez, quien dijo que cuando
32 Mircoles 11 de marzo de 2007. Sntesis Semanal de Prensa, Biblioteca del Congreso Nacional. 33 En la Nacin, 8 de diciembre de 2006.

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tenemos a una presidente y a una ministra que apuntan al lucro, al bolsillo y no a la calidad, es una reedicin total de temas de lucha de clases en materia de educacin.34 La Concertacin, mucho ms heterognea en su composicin de intereses y aspiraciones, plantea distintas visiones de acuerdo a las lgicas de cada partido. Sergio Bitar, Presidente del PPD y ex Ministro de Educacin plantea que debe hacerse una diferenciacin entre el lucro, en el sentido del negocio que se puede estar realizando, y excedentes, que deben ser invertidos en educacin. Esto, en claro apoyo al proyecto enviado por la Presidenta, que considera convertir a los establecimientos particulares subvencionados en fundaciones. La ex Ministra de Educacin, Mariana Aylwin plantea que la eliminacin del lucro es una provocacin innecesaria, pero que de fracasar la propuesta los estudiantes saldrn nuevamente a la calle. He ah el gran dilema que tiene que enfrentar el gobierno. Dedicamos menos espacio al debate poltico sobre la educacin porque se encuentra enmarcado en ideologas de base, sustentadas por las discusiones acadmicas pero que no alcanzan a profundizar en los posicionamientos a favor o en contra del proyecto de Ley. Lo que es interesante del planteamiento partidista es la heterogeneidad de opiniones mostrada por la Concertacin y el claro posicionamiento de la Alianza por Chile respecto a la defensa de la libertad de enseanza y la existencia del lucro en la educacin.

34 Ibd.

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Conclusiones
Lo primero que debemos tener en cuenta al debatir este proyecto es que, an cuando su intencin es regular el mbito de la educacin, de ninguna manera plantea el retorno de las escuelas al control del Estado ni pone fin a la existencia de los colegios privados. El mbito en que interviene el proyecto de ley es el de los establecimientos particulares subvencionados, sector

intermedio entre los privados y los municipales que ha sido de la preferencia de la gran mayora de las familias de escasos recursos desde su existencia. Por lo tanto no se debe caer en un debate ideologizado que impide ver las virtudes y problemas del proyecto. No se est planteando, a travs del proyecto, que el Estado retome el rol histrico que haba asumido en educacin hasta 1973, sino mas bien se intenta regular que quienes participen de la educacin lo hagan sin la intencin de lucrar con ella. Esto es cuestionable porque la calidad y la equidad, que como vimos son conceptos que deben estar relacionados, no se pueden asegurar con la eliminacin de un sector que para mucha gente representa un paso en la mejor calidad para la educacin de sus hijos, sin considerar la modificacin de la relacin entre el Estado y los establecimientos

municipalizados. La LOCE plantea un dilema estructural para la educacin en cuanto obliga a competir con una oferta amplia, que difiere de manera importante en la calidad, pero que sin embargo tiene una demanda esttica que se mueve solamente entre los establecimientos municipales y los particulares

subvencionados. Esto, fundamentalmente por las diferencias socioeconmicas de la sociedad chilena en su conjunto. Calidad y equidad deben ser entendidas, necesariamente, como parte de cualquier proceso educativo. Las deficiencias en el modelo actual no pueden, por lo tanto, ser suplidas con el fin del lucro y la continuacin del rol subsidiario del Estado. El problema al que se enfrenta el gobierno no es

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menor, en este sentido, por cuanto no refleja las aspiraciones del movimiento estudiantil, pero al mismo tiempo plantea el fin del lucro en un mbito que la derecha poltica busca mantener. El debate debe tener en consideracin las actitudes y opiniones de la ciudadana, que en su amplia mayora preferira que el sistema municipal pasara a manos del MINEDUC. El rol del Estado como administrador no se encuentra, por lo tanto deslegitimado en la opinin pblica, sino por el contrario hay una importante valoracin a su capacidad. Seran los intereses creados en el proyecto educacional los que entramparan entonces propuestas ms estructurales, como las planteadas por los representantes estudiantiles en el CAP. El verdadero debate que debe darse es si la calidad de la educacin est vinculada a la equidad. Los resultados de Chile en las pruebas de carcter internacional reflejan que es la estructura sobre la cual se sustenta la educacin en Chile la causa de los malos resultados. Es decir, que ms que una relacin en la cul la calidad genera equidad, basada fundamentalmente en la libertad de enseanza, la realidad muestra una creciente preponderancia de la equidad como conducto para lograr una calidad administrada desde todos los niveles con igual eficiencia.

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