A AVALIAO DA EDUCAO SUPERIOR NA FRONTEIRA BRASIL-PARAGUAI: CONSIDERAES SOBRE A CONSTRUO DE UM ESPAO COMUM Giselle Cristina Martins Real UFGD

A educao superior na fronteira geogrfica entre Brasil e Paraguai tem apresentado sinais de transformao, notadamente a partir dos anos de 1990, quando se evidencia processo de expanso e diversificao institucional, desencadeado por novos modelos de avaliao, alteraes nos formatos de financiamento e presses por relaes mais estreitas com o setor produtivo, entre outros fatores. Essas questes implicam massificao da educao superior (GOMES, 2002; TRINDADE, 2004; AROCENA, 2004). Esse processo no ocorre apenas na fronteira entre Brasil e Paraguai. observado, tambm, em contextos internacionais, podendo ser relacionado como uma das consequncias da mundializao financeira sobre os sistemas educacionais ou como uma decorrncia da globalizao (MORGADO, 2009). A ttulo de exemplificao, pode-se mencionar que o processo de massificao na educao superior apontado por Neave (1988; 1998) para o leste europeu e por Lamarra (2004), em se tratando dos pases latinoamericanos. No entanto, h algumas peculiaridades da educao superior no eixo geogrfico entre Brasil e Paraguai que merecem ser destacadas, especialmente porque no perodo aps os anos de 1990, houve a efetivao do Acordo do Mercado Comum do Sul Mercosul, que exerceu influncia no setor educacional, particularmente na educao superior. Entre essas peculiaridades podem ser mencionadas: ressignificaes no processo de mobilidade estudantil e a construo de modelos de avaliao e de acreditao. Nesse sentido, observa-se que o Mercosul adota estratgias semelhantes s adotadas pelo Processo de Bolonha. Embora o Mercosul tenha se constitudo em perodo anterior ao Processo de Bolonha, a literatura aponta para um incremento das relaes educacionais a partir das experincias de acreditao e avaliao da educao superior na Europa Ocidental (ALMEIDA JUNIOR; CATANI, 2009). Nesse mesmo sentido, Robertson (2009) informa que: O Processo de Bolonha e a criao do Espao europeu de Educao Superior

claramente inspiraram formas mais estratgicas de pensar sobre as regies e o valor de criar e institucionalizar o papel da educao nas relaes regionais (p. 415). Diante desse contexto, o presente trabalho tem como objetivo explicitar os nexos entre as polticas de avaliao adotadas por Brasil e Paraguai na construo de um espao latino-americano de educao. Para tanto, adotou-se como ponto emprico da investigao a anlise dos instrumentos de avaliao utilizados por Brasil e Paraguai. Nesse sentido, foi necessrio verificar as legislaes formuladas nesse contexto e demais documentos oficiais, procurando explicitar suas congruncias e incongruncias diante da constituio de um espao comum de educao. Para facilitar a exposio dos fatos, o texto est dividido em trs sees, sendo que a primeira contextualiza o processo de avaliao da educao superior adotado por Brasil e Paraguai. A segunda parte descreve tais processos de avaliao, particularizando suas congruncias e incongruncias. Por fim, a ttulo de consideraes finais explicitam-se as estratgias e as dificuldades na construo do espao latino-americano de educao superior.

Caractersticas da avaliao da educao superior: Brasil e Paraguai como partes do espao do Mercosul

Um dos grandes desafios da educao atual est em garantir expanso com qualidade1. com essa preocupao que os gestores educacionais investem em processos avaliativos da educao, tornando-a um importante instrumento de melhoria da qualidade de ensino (SOUSA, 2001). A avaliao, do modo como vem sendo instituda, para muitos estudiosos se constitui em forma de regulao e controle dos sistemas de ensino, possibilitando a constituio de um modelo de Estado Avaliador (GOMES, 2002; AFONSO, 2000; NEAVE, 1988; 1998).

Nesse sentido, ver o documento publicado no contexto do Acordo de Bolonha intitulado Criterios y Directrices para la Garanta de Calidad en el Espacio Europeo de Educacin Superior (ENAQ, 2006) e o documento divulgado pela UNESCO (2009) referente Conferencia Mundial de Educao, intitulado 2009 Word Conference on higher education: the new dynamics of higher education and research for societal change and development.

No Brasil, a partir do governo Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), a educao superior passa a sofrer amplas reformas que objetivaram, especialmente, a expanso desse nvel de ensino (SOUZA, 2005). Para tanto, promoveram-se a elaborao e a aprovao de um arcabouo legal capaz de alterar as diretrizes e bases que sustentavam o modelo que se tinha em curso, o que ocasionou a introduo de mudanas concretas no padro de avaliao (CATANI, OLIVEIRA, 2002). O Decreto n 3.860/2001 altera as competncias do Conselho Nacional de Educao e da Secretaria de Ensino Superior do MEC (SESu/MEC), ampliando, por sua vez, o papel do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (INEP). Dourado, Catani e Oliveira (2003) afirmam que as principais alteraes processadas por esse decreto dizem respeito avaliao e aos procedimentos operacionais para a autorizao, o reconhecimento e a renovao de reconhecimento de cursos e de credenciamento e recredenciamento de instituies, sinalizando para a constituio do INEP como uma agncia avaliadora. Nesse mesmo sentido, observa-se que o Paraguai, em 2003, cria a Agncia Nacional de Evaluacin y Acredtacin de la Educacin Superior (ANEAES), instituda pela Lei n 2.072, de 12 de fevereiro de 2003. Segundo consta no portal eletrnico do Ministrio da Educao e da Cultura do Paraguai, a criao da ANEAES justifica-se pela implantao do MEXA (Mecanismo Experimental de Acreditacin) junto aos pases que compem o Mercosul. A ANEAES, com apoio do BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento), promoveu os primeiros processos de avaliao da educao superior, tendo elaborado instrumentos de avaliao para os cursos de agronomia, engenharia, medicina e direito. O MEXA foi implementado em todos os pases membros do Mercosul, inclusive junto s instituies de educao superior brasileiras, no perodo de 2003 a 2006, com o propsito de promover o reconhecimento recproco de ttulos de graduao universitria nos pases participantes. De acordo com o MEC, o objetivo da avaliao o de estabelecer padro de qualidade, com critrios acordados entre os pases (MEC, 2009). Atualmente, est em processo de implementao o Sistema de Acreditao Regional de Cursos de Carter Universitrio do Mercosul ARCU-SUL, institudo pela Deciso n 17/2008, do Conselho Mercado Comum, que tem como objetivo:
Avaliar de forma permanente a qualidade da educao superior no nvel da graduao nos pases membros do MERCOSUL e associados e o consequente

avano no processo de integrao regional com vistas ao desenvolvimento educacional, econmico, social, poltico e cultural dos pases da regio (CONAES, 2009).

Segundo divulgado pelo INEP, No Plano Estratgico 2001-2005 do Setor Educacional do MERCOSUL foram definidas a acreditao, a mobilidade e a cooperao interinstitucional como as linhas prioritrias para a Educao Superior (INEP, 2009) No entanto, a convalidao dos ttulos universitrios no Brasil tem processo complexo, sendo de responsabilidade das prprias universidades a sua regulamentao, conforme previsto no art. 48 da LDB. H estudos2 que apontam como incipientes as aes educacionais que vm sendo efetivadas no contexto do Acordo do Mercosul, o que aumenta as dificuldades da convalidao dos ttulos de graduao, o que acaba, por sua vez, truncando o processo de mobilidade estudantil pretendido. Ressalta-se, nesse contexto, a existncia de pontos incongruentes entre as polticas educacionais que permeiam os pases da Amrica Latina como um todo, inclusive as polticas entre Brasil e Paraguai, tais como: currculo diferenciado, polticas de avaliaes distintas, normas jurdico-legais particularizadas, entre outros fatores, (LAMARRA, 2004).

Congruncias e incongruncias das polticas de avaliao da educao superior brasileira e paraguaia A avaliao da educao superior tem se constitudo em um instrumento de gesto da educao superior, especialmente com a adoo do MEXA e do ARCU-SUL, no sentido de engendrar um processo convergente entre os pases da Amrica Latina, para a construo de um espao latino-americano de educao superior. importante destacar que a literatura da rea considera que a avaliao tem contribudo para a melhoria da educao superior (DIAS SOBRINHO, 2003), podendo destacar, como pontos positivos e convergentes a construo de uma cultura de avaliao, a adoo da avaliao diagnstica nos processos de acreditao e a conteno da expanso excessiva de instituies (LAMARRA, 2004).

Cabral (2007), Goin (2008).

O Brasil tem um processo mais consolidado de avaliao da educao superior do que o Paraguai, considerando que o Brasil implantou esse processo, de forma mais sistematizada, em 1993, com o PAIUB (Programa de Avaliao Institucional das Universidades Brasileiras). Em 1995, o Brasil adotou o Exame Nacional de Cursos (ENC) e institucionalizou a periodicidade no reconhecimento de cursos e o recredenciamento de instituio, com a Lei n 9.131. O Paraguai implanta sistema de avaliao de cursos, a partir da criao da ANEAES, em 2003, inclusive com o apoio do BID3. A avaliao institucionalizada, especialmente, em virtude do Acordo do Mercosul que, desde 2003, prope a implementao do MEXA para os pases membros. A agncia de avaliao paraguaia, ANEAES, no desenvolveu a avaliao para todas as reas dos cursos, inicialmente procedeu ao processo de avaliao dos cursos de medicina, engenharia, agronomia, arquitetura e direito, criando instrumentos de avaliao especficos para essas reas. Nesse sentido, pode-se perceber a simetria com os cursos avaliados no MEXA que foram: medicina, engenharia e arquitetura4. A ANEAES no tem conseguido avaliar os cursos de graduao na medida da expanso desencadeada no Paraguai, conforme se pode observar do depoimento do viceministro de Educao do Paraguai, Luis Alberto Riart, em entrevista concedida em 15 de maro de 2009, a Jorge Lombardo, do Jornal ltima Hora. Com, que diz:
Se intent hace cinco aos comenzar una discusin sobre la reforma universitria, que era una reforma que se queria realizar a nvel acadmico, donde el gran componente tnia que ser la acreditacin de las facultades, para que puedan estar por lo menos al nvel de sus pares en el Mercosur. Lastimosamente, son pocas las que se han acreditado y la agencia de acreditacin h pasado por momentos dificiles por carecer de recursos, lo cual la hace poco eficaz. [...]. (LOMBARDO, 2009b, p. 1).

Diante desse desenvolvimento anacrnico entre o processo de formulao e de implementao das polticas de avaliao da educao superior entre Brasil e Paraguai,
A participao do BID se deu nos moldes do Ato de Cooperacin Tcnica No Reembolsable ATN/SF 9062 PR. MEC. ANEAES. BID. 4 Nesse sentido, ver a Ata da Reunio Conjunta de Membros da Comisso Regional Coordenadora de Educao Superior e das Agncias Nacionais de Avaliao e Credenciamento ou Equivalentes dos pases membros do Mercosul, realizada em Gramado-BR, no perodo de 2 a 3 de novembro de 2006, que trata da avaliao do MEXA, disponvel em: < http://www.sic.inep.gov.br/index2.php?option=com_docman&task=doc_view&gid=483&Itemid=33 >. Acesso em: 14 jun. 2009.
3

pode-se observar que os instrumentos de avaliao da qualidade de cursos adotados no Brasil foram criados cerca de dez anos antes. Os primeiros instrumentos de avaliao no Brasil foram elaborados em 1997 e os instrumentos de avaliao no Paraguai datam de 2007. No Brasil, no perodo de 1997 a 2002, esses instrumentos eram identificados como Padres de Qualidade, sendo elaborados dois documentos para cada rea especfica do conhecimento: um para a autorizao e outro para o reconhecimento dos cursos. A partir de 2004, com a adoo do SINAES, pela Lei n 10.861/2004, os instrumentos passaram por processo de reestruturao, sendo adotado um instrumento para autorizao e outro instrumento para o reconhecimento e a renovao do reconhecimento de cursos para todas as reas (REAL, 2008). A construo desses instrumentos partiu de um procedimento interno que contou com a participao de membros das instituies de ensino superior brasileiras e de representantes dos rgos responsveis pela avaliao como o INEP, a CONAES (Comisso Nacional de Avaliao da Educao Superior) e a SESu (Secretaria de Educao Superior do MEC). Observa-se que as mudanas nesse processo referem-se particularizao dos instrumentos de avaliao dos cursos em relao aos instrumentos destinados avaliao institucional. De forma geral, as categorias de anlise desses instrumentos centralizam-se na avaliao de insumos (FLETCHER, 1995). Esse procedimento de construo e alterao nos instrumentos de avaliao no existiu no Paraguai, uma vez que os primeiros instrumentos foram elaborados a partir de 2007, constituindo-se em um processo ainda recente. Os instrumentos de avaliao vigentes so identificados como Critrios de Qualidade e foram elaborados especificamente para cada uma das seguintes reas: direito, medicina, agronomia, engenharia e arquitetura. Esses instrumentos trazem, alm dos indicadores e dos critrios de qualidade, os contedos mnimos exigidos para cada rea, com sua respectiva carga horria. O que difere do Brasil, pois os referenciais nacionais, com respectiva carga horria dos cursos so disponibilizados sob a forma de Resoluo do Conselho Nacional de Educao, que se constitui em rgo deliberativo e no como executivo do processo de avaliao, nos moldes

previstos no Decreto n 5.773/2006. Dessa forma, no Brasil, o processo de avaliao se distingue do de regulao da educao superior, o que no se observa no sistema paraguaio. Cumpre destacar que, no Paraguai, a construo dos instrumentos de avaliao foi impulsionada pelo Acordo do Mercosul Educacional, contando ainda com consultoria e participao de outras instituies internacionais, conforme demonstram as transcries extradas dos documentos referentes aos instrumentos de avaliao adotados no Paraguai, a seguir expostas:
La redaccin es el fruto del trabajo de un grupo multidisciplinario conformado por expertos internacionales y consultores nacionales. Para la cual se ha recopilado y analizado varias fuentes bibliogrficas, tanto regionales como internacionales de diversas organizaciones, entre los que cabe mencionar: ANEAES: Agencia Nacional de Evaluacin y Acreditacin de la Educacin superior. MEXA: MECANISMO EXPERIMENTAL DE ACREDITACION DE CARRERAS PARA EL RECONOCIMIENTO DE TITULOS DE GRADO UNIVERSITARIO EN LOS PAISES DEL MERCOSUR, BOLIVIA Y CHILE RIACES: Red Iberoamericana de Agencias de Acreditacin de la Educacin Superior CNAP: Consejo Nacional de Acreditacin de Pre-grado. Chile Proyecto Tuning - Amrica Latina (ANEAES, 2007, p. 3).

La redaccin es el fruto del trabajo de un grupo multidisciplinario conformado por consultores nacionales, donde se ha recopilado y analizado varias fuentes bibliogrficas, tanto regionales como internacionales de diversas organizaciones, entre los que cabe mencionar: ANEAES: Agencia Nacional de Evaluacin y Acreditacin de la Educacin Superior. RIACES: Red Iberoamericana de Agencias de Acreditacin de la Educacin Superior. SISTEMA ARCUSUR: Documento de Criterios e Indicadores para la Acreditacin Regional de Carreras de Grado de Arquitectura, MERCOSUR Educativo. PROYECTO ALFA TUNING-AMERICA LATINA. UIA Unin Internacional de Arquitectos (ANEAES, 2008, p. 2)

A influncia do Acordo do Mercosul, no processo de avaliao institudo no Paraguai, fica evidenciada na medida em que aparecem o MEXA, em 2007, e o ARCUSUL, em 2008, entre as instituies que participaram do processo de elaborao dos instrumentos de avaliao do Paraguai. Ainda, evidenciada a participao do Chile, por meio do CNAP (Consejo Nacional de Acreditacin de Pre-grado). De forma geral, a incongruncia no processo de avaliao entre Brasil e Paraguai mais observada nos aspectos processuais e estruturais do sistema de avaliao. No Paraguai o Congresso Nacional, rgo ligado ao cenrio poltico, que procede ao credenciamento

das instituies, enquanto a ANEAES, rgo tcnico ligado ao Ministrio da Educao, procede avaliao dos cursos, conforme disposto na Ley de Universidades, Lei n. 236/93, e mantido na Ley n. 2529/2006. Em relao s concepes de qualidade h convergncias, uma vez que as categorias e os indicadores utilizados so similares, focados nos insumos educacionais. As categorias de anlise da qualidade adotadas nos instrumentos de autorizao e reconhecimento de cursos no Brasil so: organizao didtico-pedaggica, corpo docente e instalaes fsicas. Os indicadores de qualidade dos cursos no Paraguai tm as seguintes dimenses: organizao e gesto, projeto acadmico, profissionais, recursos e resultados e impactos. A incongruncia observada na concepo de qualidade entre os dois pases incide na adoo da avaliao do produto, observada na avaliao do rendimento dos alunos, utilizada pelo Brasil, desde 1995, por meio do ENC e, atualmente, com o ENADE (Exame Nacional de Avaliao de Desempenho dos Estudantes), implantado pela Lei n 10.861/2004. Destaca-se que, ainda, no h instrumento de avaliao semelhante na poltica paraguaia. Tambm, a autoavaliao no usada no sistema paraguaio.

Consideraes Finais Como resultado, observou-se que, no Brasil, os instrumentos jurdico-normativos vinculam a avaliao e a regulao da educao superior aos seus rgos executivos e tcnicos, enquanto que no Paraguai h uma bifurcao entre esses processos, estando sob a alada do poder judicirio o processo de regulao, enquanto que a avaliao desenvolvida por agncia especfica, a ANEAES. De forma geral, observa-se que o processo de avaliao e de acreditao carecem de normas regulamentadoras e integradoras. Em sntese, pode-se inferir que a poltica de avaliao da educao superior no Paraguai desenvolvida a partir da influncia das aes desenvolvidas pelo Mercosul, no se constituindo em uma construo prpria. Diante desse cenrio, os instrumentos jurdico-normativos que respaldam o processo de avaliao da educao superior em cada pas se constituem em entraves na construo de uma concepo de qualidade comum a esses pases.

De forma geral, pode-se observar que a configurao de um espao latinoamericano de educao superior est longe de ser alcanada nos prximos anos, tendo como parmetro as medidas desencadeadas at o presente momento pelo Setor Educacional do Mercosul, que incluem a constituio do MEXA, ARCU-SUL e o do Programa Marca (Mobilidade Acadmica Regional em Cursos Acreditados), como principais aes nessa direo. Especificamente a concepo de qualidade que vem sendo construda pelas polticas de avaliao no mbito do Mercosul implica em uma discusso do binmio quantidadequalidade, que ainda no vem sendo enfrentada pelas aes implantadas no mbito da avaliao e da acreditao. Outra questo a ser destacada o tempo de implementao dessas medidas, que no acompanham a dinamicidade das relaes interpessoais e institucionais que ocorrem, especialmente nos espaos de fronteira. As aes experimentais de avaliao e acreditao desenvolvidas, especialmente por meio do MEXA, construram expectativas nesse contexto. Assim, no se pode desconsiderar a mobilidade que vem sendo deflagrada pelos jovens brasileiros que procuram as instituies paraguaias para cursar, particularmente, o curso de medicina (REAL, 2009). Essa mobilidade, a cada ano, amplia o nmero de brasileiros que clamam pela regularizao de seus ttulos conquistados no espao latino-americano de educao, ainda no oficialmente constitudo, mas amplamente divulgado.

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