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SOSTENIBILIDAD FISCAL

ESTABILIDAD MACROECONMICA ECUADOR

EN EL

Leonardo Ochoa Pablo Ypez Mayo, 2012

Abstract
Esta investigacin evala la sostenibilidad fiscal y estabilidad macroeconmica desde el ao 1998 en Ecuador, tomando en cuenta la posicin de pas emergente con recursos no renovables. Adems se contrasta la poltica fiscal ortodoxa1 de los aos previos al 2007 con el nuevo modelo de gasto gubernamental. Primero en base a las condiciones sociales se ofrece una pauta de aproximacin al gasto requerido para maximizar la utilidad de los individuos. A continuacin se revisa la principal literatura sobre sostenibilidad fiscal y mtodos de medicin, los criterios de evaluacin de la estabilidad macroeconmica. Finalmente se concluye. Utilizando un indicador de sostenibilidad fiscal determinista para pases petroleros, que la situacin fiscal del pas se est volviendo insostenible en el mediano plazo y, usando el criterio de euroconvergencia, que las variables macroeconmicas se encuentran en situacin de estabilidad (con excepcin de la tasa de inflacin).

1. El Problema

Debido a los problemas de flujo de caja, la alta volatilidad de los precios del petrleo y dficit global persistente surge la inquietud sobre la sostenibilidad en el largo plazo del creciente gasto pblico. La alta dependencia de dicho gasto respecto a los ingresos petroleros hace que estos cuestionamientos sean aun
1

Llamada as en el Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013.

ms profundos considerando que las reservas de petrleo estimadas en el Ecuador duraran hasta el ao 20302. Aumento del gasto Incremento de ingresos Petroler os Variacin positiva precios Tributario s

2. Revisin Normativa
En la Constitucin 2008 se puede apreciar una poltica fiscal ms clara y definida en contraste con la de 1998. En la nueva constitucin (cuadro 1), aparece por primera vez los objetivos de poltica fiscal que abarcan los artculos del 285 al 288. Cuadro Resumen 1 Votante Mediano (Ciudadano) CONSTITUCIN 2008 Plan Nacional Desarrollo Poltica Fiscal

SENPLAD ES

Eliminar desigualdad e inequidad.

Art. 285.-Objetivos especficos de la poltica fiscal


a) Financiamiento serv., inv., bienes pblicos b) redistribucin ingreso c) generacin incentivos. Art. 286.- Los egresos permanentes para salud, educacin y justicia sern prioritarios.

Podrn ser financiados con ingresos no permanentes.

De manera excepcional

Segn estimaciones del Banco Central (2007).

3. La Demanda de Gasto Gubernamental


El gasto del gobierno es una respuesta a la demanda del ecuatoriano mediano3. De acuerdo a la teora revisada (ver anexo 1), conforme aumenta la brecha entre el ingreso mediano y medio, los votantes demandarn ms gasto del gobierno hasta el punto en que ambos ingresos converjan. Por lo tanto se calcul la brecha que existe entre estas variables. Como se observa en el anexo 2, desde el 2007 la brecha entre los ingresos (mediano y medio) ha continuado aumentando. No obstante, el ingreso no sera necesariamente el nico determinante para el requerimiento del gasto por parte de los ciudadanos. A esto se suma las caractersticas de vida del votante mediano. Por una serie de razones (hasta subjetivas) se contina aprobando un nivel de gasto mayor.

4. Sostenibilidad Fiscal
Para responder a la pregunta planteada anteriormente sobre si se debe continuar la poltica actual de gasto, precisamente se debe realizar una evaluacin de sostenibilidad Una definicin tpica de sostenibilidad fiscal dice que la poltica fiscal es sostenible si satisface la restriccin presupuestaria. No obstante Mendoza (2003) sugiere que esta definicin es imprecisa ya que la restriccin presupuestaria es una identidad contable que por definicin est siempre satisfecha; porque un gobierno puede optar por satisfacer su restriccin presupuestaria al no pagar o al inflar su deuda. Una definicin ms precisa sugiere que existe sostenibilidad fiscal si la poltica (fiscal) puede continuar indefinidamente en el tiempo (Izquierdo, 2004). De no ser as an puede estarse maximizando el bienestar, pero en el largo plazo provocar una acumulacin de pasivos que lleve a un cambio forzoso de poltica (Chalk, 1998). En el cuadro 2 a continuacin se presentan algunos indicadores de sostenibilidad fiscal.

Considerndolo tericamente como el votante mediano ecuatoriano. El teorema del votante mediano predice que con elecciones mayoritarias, las opiniones de los funcionarios electos reflejan la opinin del votante mediano.

Cuadro 2
INDICADORES DE SOSTENIBILIDAD FISCAL

Brecha FiscalCrecimiento Econmico

Brecha Tributaria de corto plazo de Blanchard (1990):

Brecha Tributaria de mediano plazo de Blanchard (1990):

Indicador de Sostenibilidad Fiscal de Talvi y Vgh (1998):

d= resultado fiscal /PIB y= tasa de crecimiento del PIB b= deuda/PIB

d= resultado fiscal primario/PIB r= tasa de inters real = tasa de crecimiento econmico

CRITERIOS
Si d - d* 0, no existe evidencia de insostenibilidad de la poltica fiscal. El gobierno puede aumentar el gasto y/o reducir los impuestos en (d-d*). Si d - d* < 0, existe evidencia en insostenibilidad de la poltica fiscal. El gobierno

CRITERIOS

t= ingresos fiscales/PIB g=gasto pblico/PIB (excluyendo intereses) r= tasa de inters rea = tasa de crecimiento econmico bo= deuda/PIB inicial

Si no existe evidencia de insostenibilidad Si existe evidencia de insostenibilidad

CRITERIOS
, la poltica fiscal planeada a partir es sostenible. , la poltica fiscal planeada da muestras de

r= tasa de inters rea = tasa de crecimiento econmico bt-1 = deuda /PIB

La mayora de indicadores de sostenibilidad fiscal, estn basados en responder a la pregunta si la poltica fiscal llevar a un presupuesto balanceado en trminos de valor presente, o desencadenar en una acumulacin de deuda explosiva. Esto implica que el valor presente de la deuda debe estar compensado por el valor presente de los supervits pblicos futuros. El planteamiento inicial de Blanchard (1990), en cambio calcula el dficit o supervit necesarios para mantener la proporcin deuda-ingresos actual, de esta forma es posible incluso observar el ajuste de impuestos necesario dado las proyecciones de gasto para estabilizar la proporcin enunciada. No obstante, no cualquier indicador puede ser usado indistintamente, por lo 4

que se recurrir a un modelo con fundamentos microeconmicos para sustentar esta afirmacin:

Modelo Sostenibilidad Fiscal Pases con Recursos no Renovables (Chalk, 1998) Generaciones traslapadas de un pas dotado de recursos naturales agotables El pas est dotado stock s0 Se asume que el gasto del gobierno representa el gasto de consumo y que las transferencias al sector privado son una proporcin exgena t (no necesariamente constante)

Ingreso est dado por retornos de inversiones y venta recurso natural Vende y usa una porcin para realizar transferencias netas a la poblacin Se agota por una produccin per cpita yt

El precio de los recursos est representado por pt

El modelo revela que la sostenibilidad fiscal en un pas petrolero puede resultar engaosa. Por ejemplo, un pas puede usar sus ingresos petroleros para incrementar la productividad futura y generar ingresos por inversiones y hasta reducir dficits futuros, pero la experiencia histrica muestra que los rditos por inversin son bajos y hasta negativos en pases en desarrollo (Murphy, 1982). Adems la explicacin de la determinacin exgena de t se debe a que esta proporcin no es constante en los pases petroleros, que aumentan su gasto cuando aumenta el precio del recurso pero cuando baja no readaptan sus polticas de gasto, por la inconveniencia poltica. Esta ltima es la razn fundamental que genera la insostenibilidad fiscal en pases con recursos no renovables, generalmente petrleo. Los indicadores convencionales de bienestar fiscal no son confiables para la valoracin de las polticas de gasto de los pases con ingresos por recursos no renovables sujetos a variaciones de precios exgenas. Por ejemplo la posicin fiscal de un pas productor de petrleo medida por el dficit como porcentaje del PIB puede verse como sostenible por razones fortuitas como subida de precios del petrleo4 o un aumento de la produccin. No obstante el aumento de la produccin puede tener repercusiones futuras debido a que tambin aumenta la tasa de agotamiento del recurso. En estos pases los indicadores tpicos de
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De hecho un aumento del precio del recurso no renovable puede hacer parecer que el pas se acerca a la sostenibilidad fiscal cuando no ha existido cambio de poltica o incluso sta est provocando el efecto opuesto.

sostenibilidad fiscal pueden ser engaosos. Los indicadores tpicos intentan mostrar inconsistencias entre las polticas presentes y su continuidad en el mediano y largo plazo. Por lo tanto se recurrir a un indicador construido a partir del planteamiento de Blanchard pero creado para pases cuyos ingresos se derivan principalmente de la explotacin de recursos no renovables. Pero primero veamos cual es el resultado de la evaluacin fiscal utilizando indicadores de sostenibilidad tpicos: 5. Indicadores de Sostenibilidad Fiscal Cabe recalcar que no es prudente comparar mltiples indicadores de sostenibilidad fiscal, ya que toman en cuenta diferentes variables y realidades. A continuacin el resumen de los resultados para Ecuador desde 1998. Para los datos completos ver anexo 3.

Indicador
Brecha FiscalCrecimiento Econmico

Situacin Fiscal
Existe una situacin de insostenibilidad fiscal en todo el perodo de estudio; pero disminuye desde el 2007 cuando aument el dficit y el precio del petrleo. La poltica fiscal es insostenible en 1999 y el 2009; es decir cuando el PIB decreci; coincide con la crisis financiera y la crisis econmica mundial respectivamente. Existe insostenibilidad fiscal desde 2007.

Para uso en:


Pases de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (agrupa a 34 Estados desarrollados).

Brecha tributaria de corto plazo de Blanchard (1990)

Pases desarrollados.

Indicador de Blanchard para pases con recursos no renovables.

Pases emergentes con ingresos por recursos no renovables.

Los indicadores calculados son de carcter deterministas, es decir dan como resultado ya sea la existencia de sostenibilidad o insostenibilidad fiscal. No obstante resulta difcil dar un juicio de valor conclusivo ya que pese a tener calculado el indicador determinista ms apropiado, los valores en la serie desde 1998 son muy cercanos a cero. Se puede ver una tendencia cclica y adems el valor positivo ms alto para 2011, por lo que en fin, la poltica fiscal ecuatoriana se est volviendo insostenible en el mediano plazo.

6. Estabilidad Macroeconmica El trmino describe una economa nacional que ha reducido al mnimo la vulnerabilidad a los shocks externos, que a su vez aumenta sus perspectivas de crecimiento sostenido (Ocampo, 2005). La estabilidad macroeconmica en pases de desarrollo acta como amortiguador frente a la moneda y las fluctuaciones de inters en el mercado mundial (Sirimaneetham, 2009). Se trata de un requerimiento necesario, pero insuficiente para el crecimiento (Foro Economico Mundial, 2006). El criterio de euro-convergencia establece ciertos valores mximos considerados para la estabilidad macroeconmica (ver anexo 4).

Para el periodo analizado, las variables que se toman en cuenta para determinar la estabilidad econmica, no sobrepasan los lmites establecidos, con la excepcin de la inflacin (ver anexo 5). Para el 2008 la inflacin acumulada aumento a 8,83% a diciembre de ese ao; para el 2011, presenta una inflacin acumulada de 5,41% a diciembre. Para el 2009 el dficit como % del PIB fue de 5,1%, sobrepasando el lmite. Aunque la relacin Deuda/PIB ha tendido a disminuir desde la crisis de 1999.

Conclusiones
Se ha disminuido la relacin entre ingreso mediano y medio, por lo que por ese lado la demanda de gasto de gobierno tericamente debera disminuir. No obstante el ingreso no es el nico determinante para el requerimiento de gasto. El ndice de Blanchard tiene valores positivos para el periodo desde el 2007, por lo que la poltica de gasto se est volviendo insostenible en el mediano plazo (ya que el IB est aumentando). La evidencia en cuanto a las principales variables macroeconmicas determinan que no existe inestabilidad. Las condiciones del cambio estructural que est enfrentando Ecuador a travs de las polticas propuestas, no permiten hacer un anlisis determinante de estabilidad. Como se vio en el modelo, la sostenibilidad fiscal en un pas petrolero (medido tpicamente con un indicador basado en el valor presente de la deuda) puede resultar engaosa, debido a que la determinacin de los ingresos del gobierno estn en funcin de una variable exgena como es los precios del recurso. De acuerdo a la revisin terica: el principal generador de insostenibilidad

fiscal en pases con recursos no renovables es el no ajuste de la poltica de gasto cuando los precios del bien caen. Estas polticas inicialmente implementadas cuando los precios estaban altos para compartir la riqueza, no son suprimidas o reajustadas por el costo poltico.

Recomendaciones
Se debe calcular un indicador de sostenibilidad fiscal probabilstico que permitir construir un intervalo de confianza para la evaluacin del bienestar del gasto. De la literatura revisada, existen estos indicadores tanto para pases desarrollados como emergentes y con recursos no renovables, no obstante rebasa el alcance de este trabajo. Para tres ndices probabilsticos ver: Izquierdo (2004) y Kopits (2003). Dada la tendencia a cero del indicador del indicador de sostenibilidad para pases con recursos no renovables, es importante ver tambin el Balance Estructural (Global y Primario). La tendencia que sigue el indicador como las variables pueden aclarar de mejor forma la existencia o no de sostenibilidad fiscal.

Referencias Bibliogrficas
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Anexo 1 1. Equilibrio del Votante Mediano en el Modelo Simple de Finanzas Pblicas (Persson & Tabellini, 2000). En este modelo, se considera a una sociedad poblada por un gran nmero de ciudadanos, los cuales son diferentes y estn representados por i. Cada tipo de i tiene la misma forma simple y cuasi linear de preferencia sobre consumo privado c y los bienes de provisin pblica g (puede interpretarse como el gasto del gobierno per cpita).

Esta preferencia es cncava en la poltica, esto significa que cada ciudadano tiene una preferencia nica; esto implica que gi es decreciente con el ingreso mediano.

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Ahora, si el ingreso promedio es y y el ingreso mediano ym. El equilibrio del votante medio sugiere que la poltica de gasto g finalmente implementada ser gm por lo que:

Al aproximarse ms ym a y, la demanda de gasto del gobierno disminuir (dado que la carga impositiva sobre su ingreso aumentar). Un votante mediano con menor salario prefiere un g mayor. Anexo 2 Ahora se calcular una aproximacin de ym/y para los ltimos 5 aos. Tomando los datos para los ingresos de la ENEMDU, se obtiene la razn entre ingreso mediano e ingreso medio; los datos obtenidos contienen los ingresos de la actividad principal y secundaria, y transferencias (bonos o intereses ganados). Cuando, la razn entre el ingreso mediano y medio es igual a uno, de acuerdo a Persson y Tabellini (2000: 49), se da ptimo social, ya que la distribucin del ingreso sera simtrica. Tabla 1: Resultados de ingresos

Ao
2006 2007 2008 2009 2010 2011

Ingreso medio en Dlares


593,8 599,4 631,7 616,7 695,2 724,2

Ingreso Mediano en dlares


385 366 415 415 470 510

ym/y
0,648 0,611 0,657 0,673 0,676 0,704

Brecha de Ingresos $
208,8 233,4 216,7 201,7 225,2 214,2

Fuente: Sistema Nacional de Informacin (SNI) Elaboracin: Autores

Anexo 3 Brecha Fiscal-Crecimiento Econmico Este indicador mide el ajuste necesario en el resultado fiscal, como porcentaje del PIB, necesario para mantener constante la relacin deuda/PIB. Por

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lo tanto, su principal ventaja es que permite calcular el tamao del ajuste. La desventaja del indicador es que en los clculos no incluye la tasa de inters real ni la tasa de crecimiento del producto, por lo que los resultados no son directamente comparables con aquellos que se sustentan en la restriccin intertemporal del gobierno.

Fuente: Banco Central del Ecuador Elaboracin: Autores

El criterio para la evaluacin dice que la poltica fiscal es sostenible cuando el indicador es positivo. Se observa que hasta el ao 2007 la poltica cada vez se acercaba hacia la sostenibilidad (bajo los criterios antes descritos). A partir del 2008, la resta entre el resultado fiscal/PIB observado menos el terico se hace cada vez ms negativo. De acuerdo a este indicador, la poltica de gasto actual es ms sostenible desde el 2007 que en el periodo anterior de gasto ortodoxo, precisamente cuando en el actual periodo el dficit fiscal aumenta cada vez ms. Esta es la inconsistencia que se esperaba obtener con indicadores de sostenibilidad para pases desarrollados. Brecha tributaria de corto plazo de Blanchard (1990) La ventaja de la brecha tributaria de corto plazo es que se fundamenta en la restriccin presupuestaria intertemporal dinmica del gobierno, lo cual indica si la trayectoria esperada de corto plazo del ingreso tributario/PIB viola o no dicha restriccin. La desventaja es que si existe alta volatilidad en la trayectoria esperada de la brecha entre la tasa de inters real y la tasa de crecimiento econmico, y del resultado fiscal primario/PIB, los resultados pueden sesgarse de los verdaderos requerimientos de viabilidad de la poltica fiscal.

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A o
1998 1999 2000 2001 2002 2003

Blanchard corto plazo 0,06 0,22 0,00 -0,11 -0,05 -0,04

Indicador de Blanchard

Este indicador est construido a partir de la propuesta inicial de Blanchard (1990). Mide el ajuste en el balance primario necesario para garantizar la sostenibilidad de la poltica fiscal. -0,05 2004 Talvi y Vegh (1998) recomiendan sustituir el balance primario -0,05 2005 por el balance estructural primario con el objetivo de descontar -0,05 2006 el efecto de las fluctuaciones tanto en el ciclo econmico como -0,04 2007 en el precio de los commodities de exportacin. Adems se -0,06 2008 sustituye la tasa de crecimiento del PIB (variable originalmente en el modelo) por la tasa de crecimiento real del PIB potencial 0,07 2009 no petrolero. Si es negativo la poltica fiscal es sostenible; si es -0,01 2010 positivo, la poltica fiscal es insostenible. -0,01 2011 Fuente: Banco Central del Ecuador rt= Tasa de inters real de la deuda De donde se puede obtener: Elaboracin: Autores
gt= Tasa de crecimiento real del PIB Potencial No petrolero dt-1= Stock de deuda total del periodo anterior/ PIB Nominal pset+n= Balance estructural primario (como % del PIB Nominal)

Dnde:

Ao 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Indicador de Blanchard

0,031 -0,028 -0,047 -0,003 0,010 0,010 0,007 -0,005 -0,008 -0,014 0,020 0,037 0,028 0,040

Anexo 4: Criterio de Euro-convergencia INSOSTENIB LE Entre los criterios para la convergencia europea. Est basado en el anlisis histrico y la visin futura de una serie de indicadores, los cuales son considerados tiles para examinar la sustentabilidad de la convergencia. La lgica de este principio es la necesidad de un nivel de estabilidad que constituya coherencia en cuanto a la administracin tanto de las finanzas pblicas, como de los diferentes instrumentosSOSTENIB de poltica. LE Fuente: Reporte de Consistencia Macroeconmica. PUCE 2012. Elaboracin: Autores

13 2011

Cuadro 3 Criterio de Convergencia Marco del Anlisis Disposiciones del Tratado - Balance fiscal - Porcentaje deuda Estabilidad y sostenibilidad econmica Anlisis histrico serie de indicadores - Intervalo de pasado - Indicadores futuros

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Anexo 5 En el siguiente grafico se muestra la representacin histrica, las lneas punteadas son los limites para cada criterio. Entonces hay estabilidad en las variables macroeconmicas (excepto la inflacin). Ecuador segn criterio de euro convergencia

La lnea punteada representa el criterio de estabilidad macroecon mica (por debajo es estable)

Fuente: Banco Central del Ecuador. Elaboracin: Autores

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