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20 mai 2010

Pour un parquet indpendant

Lindpendance du ministre public constitue un corollaire indispensable lindpendance du pouvoir judiciaire . Article 3 de la dclaration de Bordeaux du Conseil Consultatif des Juges Europens et du Conseil Consultatif des Procureurs Europens 8 dcembre 2009

En guise dintroduction ...


Au cours des derniers mois, la focalisation du dbat sur le statut du parquet a exacerb dans le corps de la magistrature des tensions que nous ressentons tous au quotidien, et tout particulirement dans les relations globales entre magistrats du sige et magistrats du parquet, mme si localement et sur le plan personnel, les relations restent en gnral inchanges. Paralllement, nous avons conscience que certaines prises de position, notamment des organisations syndicales, sur lindpendance des magistrats instructeurs compare la dpendance de magistrats du parquet prsents trop frquemment comme tant systmatiquement aux ordres du Ministre ont pu heurter, dailleurs assez lgitimement, nos collgues du parquet. A lUSM, nous navons eu de cesse de dire que ce qui importait, dans une dmocratie, ctait une autorit denqute indpendante et que pour pouvoir transfrer lensemble des prrogatives des juges dinstruction aux magistrats du parquet, il fallait leur accorder, ce que nous revendiquons depuis 35 ans, leur indpendance, via lalignement de leur statut sur celui des magistrats du sige. Ainsi, lunit du corps, laquelle lUSM est depuis toujours attache, serait enfin pleinement conforte : une mme formation, un seul corps, les mmes garanties statutaires. Face cette situation, cette crise qui secoue la magistrature, mais peut tre plus encore les magistrats du parquet, l'USM se devait de s'interroger sur les raisons du mal-tre et de rflchir des solutions qui pourraient y tre apportes. *** Une analyse complte du Ministre Public passerait par une approche historique dveloppe. On constaterait alors que le parquet est une institution typiquement franaise et que le modle d'un accusateur public institutionnel a inspir dans le cours du XIX sicle d'autres tats europens (cf. histoire du parquet - Jean Michel CARBASSE - collection Droit et Justice dition PUF- 2000). Une tude de droit compar (cf. figures de parquet - Christine LAZERGES les voies du droit PUF 2006 ) permet de dresser trois constats : - la permanence du parquet : la ncessit dun ministre public a fini par s'imposer dans la majorit des pays, y compris dans des pays de droit anglo-saxon, comme le prouve la cration en Grande-Bretagne du Crown Prosecution Service en 1985. - le caractre tnu du lien entre statut et fonction : ...un transfert de comptence du sige au parquet devrait obligatoire-

Sommaire
En guise dintroduction Le malaise du parquet La dgradation du statut du parquet dans le projet de rforme du code de procdure pnale Principes europens pour la refondation du parquet Les propositions de lUSM pour un parquet indpendant et impartial En guise de conclusion 1 2 5 6
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ment s'accompagner de garanties statutaires accrues pour le parquet , mme si cette universitaire mentionne qu'en dfinitive, le degr d'indpendance des magistrats du ministre public ne dpend pas uniquement de leur statut juridique. - la grande diversit des parquets dans le monde : les variables,

qui permettent de diffrencier les parquets dans le monde, sont la qualit de magistrat ou non de ses membres, le type de procdure pnale du pays, les modes de dclenchement de l'action publique, les relations entre les procureurs et le ministre de la Justice, l'tendue des fonctions.

Le malaise du parquet
Le sentiment trs largement partag par ceux qui exercent ou ont exerc les fonctions de magistrats du parquet s'avre paradoxal. D'un ct, ils sont heureux d'exercer une mission d'intrt gnral, d'uvrer pour le bien de la socit, ravis de travailler en quipe. Ils sont fiers de partager un esprit de solidarit au sein de services dynamiques. Cette fonction ne laisse pas indiffrent et beaucoup l'exercent avec passion, avec entrain. D'un autre ct, surgissent rapidement les dolances relatives aux conditions de travail et au cadre statutaire de leur mtier. Les annes passant, les charges personnelles augmentant, arrive le temps o de nombreux parquetiers raccrochent les gants . Par volont ou ncessit de ne plus tre d'astreinte, ils quittent ces fonctions pour en exercer d'autres avec lesquelles ils peuvent plus aisment matriser leur emploi du temps.

Un dvoiement des fonctions


Les parquetiers revendiquent raison leur qualit de magistrat et rament contre le flot de l'histoire qui semblerait les emporter loin des rives de la Justice. Magistrats, les parquetiers constatent que le caractre juridictionnel, voire judiciaire, de leur fonction a tendance samenuiser. Ils ont le sentiment de devoir de plus en plus se proccuper de l'application de telle ou telle directive au dtriment de l'application de la loi. Il semble aujourdhui plus important de maintenir un taux de rponse pnale lev que de suivre les enqutes sur le long cours. Il est plus urgent de faire un rapport sur une affaire sensible (c'est dire une affaire sur laquelle la presse risque de faire un article!) que de diriger effectivement la dite enqute. Le temps mdiatique et hirarchique l'emporte trop souvent sur le temps judiciaire; l'urgent chasse l'important ! Les magistrats du Ministre Public dplorent de perdre le premier de leur pouvoir juridictionnel, le pouvoir d'opportunit. Laccroissement des recours contre les classements sans suite risque terme de substituer le principe de lgalit des poursuites celui de lopportunit. Depuis la loi Perben II et la prminence des indicateurs de la LOLF (le fameux taux de rponse pnale!), il devient inconcevable de procder des classements en opportunit, quitte tre trs approximatif sur les motifs de classement sans suite. L'avant projet de rforme du code de procdure pnale imposerait mme de motiver les classements sans suite d'opportunit. Il leur faut grer des injonctions paradoxales entre lradication de la rcidive, le prononc des peines planchers et le dveloppement des amnagements de peine. Les parquetiers constatent qu'ils sont dsormais contraints de travailler de plus en plus vite, submergs qu'ils sont par les flux de procdures et les urgences, au risque damoindrir la qualit de leur travail.

Les symptmes du malaise


Ce malaise, car il faut bien employer ce mot, est illustr par quelques donnes objectives. Pour une fonction reprsentant 25% du corps des magistrats, il apparat, la sortie de l'ENM, que 45% des postes offerts sont des postes au parquet que les mouvements n'arrivent pas pourvoir. De nombreux postes de l'encadrement intermdiaire (Vice-procureur) restent vacants. Malgr l'attractivit du passage au premier grade, certains postes en avancement restent en consquence occups par des magistrats du second grade. D'une manire gnrale, le faible nombre de candidats pour le parquet dtonne avec les longues listes des postulants pour certains emplois du sige.

Des conditions de travail dvalorisantes


Constater les symptmes est une chose, en dterminer les causes et proposer des solutions pour y remdier en est une autre. Le quotidien d'un magistrat du parquet, il y a vingt ans, tait trs proche de celui d'un juge du sige, avec beaucoup de travail rdactionnel (courrier, rglements,...) et d'audiences. La ralit actuelle est trs souvent diffrente. Le parquetier d'aujourd'hui ressemble plus souvent un standardiste, avec un casque tlphonique riv sur les oreilles qu' un avocat gnral tonnant aux assises. Avec le TTR gnralis et la ncessit de tout traiter en urgence, les parquetiers rencontrent souvent les limites physiques de leur exercice professionnel. Fonction puisante quand une semaine de TTR succde un week-end de permanence qu'il faut souvent affronter seul et sans le renfort d'un secrtariat.
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Peut-on tre satisfait de faire son courrier l'audience ? Peuton admettre de se rendre un dbat contradictoire sans connatre pleinement le dossier d'instruction en cause ? Combien de fois le magistrat se trouve-t-il contraint de faire le travail dun bureau dordre dfaillant par manque de personnel de greffe ! Le dveloppement du TTR, avec ses avances indniables, comporte nanmoins une drive inquitante : un affaiblissement de la direction des enqutes ralises par des OPJ ou des APJ. Malgr les amliorations envisages, la supervision des procdures en temps rel n'est pas satisfaisante. Le contrle des mesures de garde vue, au cur mme de la lgitimit de la mission du procureur, apparat souvent comme un exercice virtuel, quand l'avis de placement en garde vue, transmis par fax la nuit, n'est suivi que d'un appel tlphonique tardif au magistrat dans la journe. De plus en plus, l'exercice de l'action publique est dlgu aux forces de police qui sont dlivres des instructions gnrales d'orientation des poursuites. Le dveloppement inluctable du TTR et l'insuffisance des moyens du parquet pour exercer ses missions amnent, doucement mais srement, un moindre contrle de la police judiciaire par les parquets, le danger tant qu' terme, la bascule se fasse et que le ministre public ne soit plus qu'un agent poursuivant du Ministre de l'Intrieur. A cot de cela, le ministre public se voit contester sa mission de reprsentation de l'intrt gnral qui pourrait, terme, tre revendique par une partie citoyenne quelconque, pour reprendre la terminologie de l'avant projet de rforme.

Limpact du TTR
Un ouvrage rdig par des sociologues et paru en 2007 livre une tude intressante du TTR. Il rappelle que le TTR est n de la pratique de certaines juridictions avant dtre thoris et dvelopp sur tout le territoire. Les auteurs constatent que le TTR ne garantit pas la qualit du travail denqute et inverse les priorits de laction publique, en privilgiant souvent les petites affaires, le contentieux de masse, sur les affaires plus complexes. Louvrage souligne la dpendance qui sinstaure ainsi vis vis de la police. Le TTR, en voulant faire face une gestion globale des affaires pnales dans de brefs dlais, gnre une diffusion de normes de pratique et le souci de lhomognisation des dcisions. Cette taylorisation de laction publique passe par lautomaticit de la rponse pnale. Le TTR nest donc pas quun amnagement fonctionnel. Il bouleverse larchitecture de linstitution judiciaire et les principes fondamentaux qui la rgissent. Le TTR apparat comme une forme de standardisation et rduit lautonomie professionnelle des magistrats.
une justice dans lurgence le traitement en temps rel des affaires pnales - Benot BASTARD et Christian MOUHANNA coll. Droit et Justice PUF dition 2007

Une situation statutaire inquitante


Il faut ajouter, ce malaise fonctionnel, un malaise plus existentiel, une interrogation plus substantielle sur le statut du parquet. Les parquetiers sont trs attachs leur qualit de magistrat et ce qu'elle porte en terme dimpartialit, d'indpendance, et de garanties pour les liberts individuelles. Il ne suffit pas d'tre impartial, il faut en avoir l'apparence aux yeux de nos concitoyens pour en finir avec toutes les suspicions. Cette impartialit reconnue ncessite l'vidence des garanties statutaires renforces et de bonnes pratiques. Concernant le statut juridique, le non-respect des avis dfavorables du CSM sur des projets de nominations de parquetiers (les passer outre du ministre de la Justice) jette une suspicion dommageable sur les candidats ainsi nomms, quelles que soient leurs qualits. Ne pas respecter les avis du CSM-parquet remet en outre clairement en cause l'utilit de cette formation ! De mme pourquoi avoir un rgime disciplinaire distinct de celui des magistrats du sige alors que tous les magistrats sont soumis la mme dontologie? Il ne faut pas par ailleurs que de mauvaises pratiques renforcent la suspicion. Le Ministre de la Justice ne doit pas par des directives ou des dclarations laisser croire que les parquets sont aux ordres. Les pratiques des limogeages de procureurs gnraux ou les propos de Rachida DATI se dclarant la chef des procureurs sont lvidence proscrire. Les parquetiers doivent enfin pouvoir revendiquer, dans leurs paroles et leurs actes leur qualit de magistrats. Les juges, les avocats et les autres acteurs du monde judiciaire ne doivent pas confondre l'impartialit des magistrats du parquet, qualit qu'ils revendiquent juste titre, et l'apparence d'impartialit qui peut faire dfaut pour des raisons qui leur sont trangres. En plus des dpendances verticales envers le Ministre de la Justice, il faut aussi dnoncer les dpendances horizontales, la difficult dexercer pleinement sa mission au milieu des partenariats locaux et des enchevtrements institutionnels, notamment avec la Prfecture, dans des rapports de force qui ne sont pas toujours en faveur de la Justice. Tous les procureurs admettront la difficult d'imposer leurs orientations de police judiciaire lorsque d'autres choix sont op-

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USM - FLASH INFORMATION rs par le Ministre de l'Intrieur et relays par les prfets. Les parquetiers regrettent de subir le flux des procdures plus qu'ils ne parviennent le diriger. La crainte ultime des magistrats du parquet est de devoir choisir un jour entre leurs fonctions parquetires et leur statut de magistrat. Ils sont attachs l'unit du corps, non pas seulement car elle permet une mobilit professionnelle accrue, mais parce que cette unit leur garantit leur qualit de magistrat. Si on devait scinder la magistrature en deux, cela ne serait pas pour crer deux corps de magistrats, mais bien pour priver les parquetiers de garanties statutaires auxquelles ils sont viscralement attachs. Un tel scnario catastrophe doit demeurer inconcevable et l'USM s'attache en prvenir l'apparition.

Le coup de semonce de larrt Medvedyev


LUSM avait indiqu en 2008 que le parquet franais risquait dtre la victime indirecte dune bataille navale, livre en haute mer le 13 juin 2002, et qui a donn lieu un arrt de la Cour Europenne des Droits de lHomme du 10 juillet 2008. Laffaire avait commenc, en effet, telle une bataille navale, le 13 juin 2002 6 h 00, par larraisonnement dun navire de commerce, le Winner , suspect de transporter une cargaison de stupfiants. Le cargo avait refus le contrle et le chargement fut jet par-dessus bord par les membres de lquipage. Une embarcation rapide de la marine nationale rcupra les colis jets la mer et le prfet maritime donna lordre de tirer. Une quipe dintervention sempara par la force du Winner. Un remorqueur fut dpch pour prendre en charge le cargo et le drouta vers Brest. A 11h 00, le Procureur de Brest avait saisi lOCTRIS de lenqute de flagrance. Le 24 juin 2002, une instruction fut ouverte. Le 26 juin suivant, 8 h 45, le Winner entra dans le port de Brest sous escorte et les membres de son quipage furent placs immdiatement en garde vue par les OPJ agissant sur commission rogatoire du juge dinstruction. Dans le cadre du contentieux ultrieur de cette affaire, les mis en cause soulevrent notamment lirrgularit de leur dtention bord pendant treize jours. La Cour Europenne avait d abord considr que la rtention des mis en cause tait place sous le contrle du procureur de la Rpublique. Larticle 5 de la convention dispose que toute personne arrte doit aussitt tre traduite devant un juge ou un autre magistrat habilit par la loi exercer des fonctions judiciaires. La Cour mentionnait : force est cependant de constater que le procureur de la Rpublique nest pas une autorit judiciaire au sens que la jurisprudence de la Cour donne cette notion. Il lui manque en particulier lindpendance vis--vis du pouvoir excutif pour pouvoir tre ainsi qualifi. Nous avions soulign les consquences videntes de cet arrt sur le parquet franais, son statut et lunit du corps des magistrats, ainsi que sur la procdure pnale fonde sur la qualit de magistrat des membres du ministre public, seule qualit pouvant lgitimer le rle de plus en plus important qui lui est reconnu. Le gouvernement franais a saisi la Grande Chambre de la Cour. La Cour de Strasbourg, dans son arrt du 29 mars 2010 ,
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condamne la France sur le fondement de larticle 51 de la convention au motif que la base juridique de la privation de libert des prvenus en mer navait pas les qualits requises pour satisfaire au principe gnral de scurit juridique (prvisibilit, accessibilit). En un mot, la France est punie car son dispositif lgal ntait pas assez prcis dans le cas de lespce. En revanche, la Cour ne condamne pas la France sur larticle 53 de la convention, qui dispose que toute personne arrte ou dtenue, doit tre aussitt traduite devant un juge ou un autre magistrat habilit par la loi exercer des fonctions judiciaires ... . La Cour considre que la France ne doit pas tre condamne car, une fois arrivs sur le sol franais, les prvenus ont t dfrs devant un juge, un juge dinstruction qui offre les garanties prvues par la Convention en permettant un contrle rapide et automatique de la mesure privative de libert. La Cour prcise que pour tre un magistrat habilit par la loi exercer des fonctions judiciaires, le magistrat doit prsenter les garanties requises d'indpendance l'gard de l'excutif et des parties, ce qui exclut notamment qu'il puisse agir par la suite contre le requrant dans la procdure pnale, l'instar du ministre public, et qu'il doit avoir le pouvoir d'ordonner l'largissement, aprs avoir entendu la personne et contrl la lgalit et la justification de l'arrestation et de la dtention. A cela s'ajoutent, une exigence de procdure et une exigence de fond. A la charge du magistrat , la premire comporte l'obligation d'entendre personnellement l'individu traduit devant lui ; la seconde, celle d'examiner les circonstances qui militent pour ou contre la dtention, de se prononcer selon des critres juridiques sur l'existence de raisons la justifiant et, en leur absence, d'ordonner l'largissement, soit, en un mot, que le magistrat se penche sur le bien-fond de la dtention. Le contrle automatique initial portant sur l'arrestation et la dtention doit donc permettre d'examiner les questions de rgularit et celle de savoir s'il existe des raisons plausibles de souponner que la personne arrte a commis une infraction, c'est--dire de vrifier si la dtention se trouve englobe par les exceptions autorises numres l'article 5 1 c. S'il n'en est pas ainsi, ou si la dtention est illgale, le magistrat doit avoir le pouvoir d'ordonner la libration.

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La Grande Chambre ne dit pas expressment, comme lors du premier arrt, que le procureur nest pas une autorit judiciaire mais, dans un silence tourdissant, ne parle pas du procureur. Si la Cour avait estim satisfaisant le contrle effectu, par le procureur, de la retenue pralable louverture dinformation, elle naurait pas manqu de le dire. Cet arrt est intressant par le rappel des principes effectu qui, trs explicitement, mentionne que le procureur nest

pas un magistrat habilit par la loi exercer des fonctions judiciaires car, comme larrt le prcise, le magistrat doit prsenter les garanties requises d'indpendance l'gard de l'excutif et des parties, ce qui exclut notamment qu'il puisse agir par la suite contre le requrant dans la procdure pnale, l'instar du ministre public . Donc, bien loin de se rjouir de cet arrt, il y a lieu dy voir un srieux coup de semonce dont il faut tirer trs rapidement les leons constitutionnelles et les consquences sur nos pratiques professionnelles.

La dgradation du parquet dans le projet de rforme du code de procdure pnale


Le projet de rforme, en supprimant le principe dopportunit des poursuites au profit dun principe de lgalit des poursuites tempr, affaiblit de fait la position des parquets au profit des services denqute, tendance aggrave par le transfert de fait des pouvoirs denqute du juge dinstruction aux services denqute. Or, aucune rflexion autre que celle de lnonc de la tolrance zro na jamais prsid lrection du taux de rponse pnale en alpha et omga du travail du parquet. De la mme manire, aucune rflexion ne vient lappui du quasiabandon du principe de lopportunit des poursuites au profit du principe de lgalit des poursuites. Pourtant, lexprience italienne dmontre quil nest pas matriellement possible de donner de relles suites pnales toutes les infractions releves, aussi tnues soient-elles, sauf donner la justice des moyens sans doute incompatibles avec les ressources daucun tat existant. Lopportunit des poursuites, expulse par la porte, revient donc par la fentre de la prescription, les parquets italiens laissant notoirement prescrire les procdures qui auraient auparavant t classes en opportunit, qui devraient tre poursuivies en application du principe de lgalit des poursuites, mais que les juridictions nont pas la capacit matrielle de juger. Au del de limpossibilit matrielle de donner une relle rponse pnale toute infraction releve, se pose la question de la justification du choix de la lgalit des poursuites. Selon Merle et Vitu, dans le cas de la lgalit des poursuites, le ministre public nest que linstrument de la loi, qui prsume que lintrt gnral exige des poursuites ; dans le cas de lopportunit des poursuites, la loi laisse au contraire aux autorits daccusation le soin dapprcier lutilit concrte de la rpression et lintrt de la socit voir punie linfraction commise . Il apparat donc clairement que, dans le systme que la rforme propose dinstaurer, les magistrats du parquet, qui perdent lopportunit des poursuites, sans gagner en indpendance statutaire, se trouvent affaiblis par rapport aux services denqute, les rles des deux institutions se trouvant extrmement rapprochs. De surcrot, la suppression des juridictions dinstruction, au suppos profit du parquet, amnera de fait un transfert des comptences du juge dinstruction aux dits services denqute, aggravant laffaiblissement des parquets au profit de ces services.

Vers la fin de lopportunit des poursuites ?


L'avant projet prvoit un quasi-abandon du principe de lopportunit des poursuites, au profit de celui de la lgalit des poursuites : en effet, larticle 331-5 dispose que, lorsqu'existent des charges lencontre dun auteur identifi, le procureur dcide (et non peut dcider ) soit de la saisine dune juridiction, soit dune mesure alternative. Les possibilits de classement pour motifs de droit sont ensuite numres par larticle 331-7, larticle 331-8 subordonnant la possibilit dun classement pour raisons de fait lexigence dune motivation lie des circonstances de fait particulires. Ces textes tent donc peu prs compltement lopportunit des poursuites aux parquetiers, faisant ainsi disparatre ce qui constitue une part importante de leur identit professionnelle, savoir la facult de dcider de la mise en mouvement et de lexercice de laction publique. On pourra nous rpondre que le fonctionnement actuel des parquets, qui tendent sur les injonctions de la chancellerie prsenter le taux de rponse pnale le plus lev, ne sera que peu modifi par ces textes, voire pas modifi. Les parquetiers, en acceptant dans leur pratique professionnelle de revtir des oripeaux des mesures alternatives aux poursuites la majorit des classements en opportunit (en cochant sur le formulaire de classement sans suite une case 51 57 plutt quune case 41 48...), ont sans doute commis collectivement une erreur de stratgie qu'ils payent aujourdhui. A leur dcharge, il faut rappeler qu'il leur a t impos un march de dupes : laugmentation du sacro-saint taux de rponse pnale tant la condition, non pas de la cration de postes supplmentaires, mais de labsence de suppression de postes de parquetiers dans le parquet concern.
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Vers un transfert de facto des comptences du parquet aux services denqute


Contrairement ce que veut laisser croire la prsentation du projet, la ralit de sa mise en uvre se traduira par un transfert des attributions du juge dinstruction, non au parquet, mais aux services denqute. En effet, le projet tend appliquer aux affaires simples qui sont traites actuellement de manire rapide et globalement efficace par les parquets par voie de CI ou de COPJ, la procdure beaucoup plus lourde et complexe drive de la procdure actuelle dinstruction. Cette procdure suppose par exemple que la qualit de partie pnale soit attribue la personne suspecte loccasion de son interrogatoire de notification de charges ralis par le procureur assist dun greffier (art 3129). Or, il est certain que les parquets ne disposeront jamais des normes moyens en personnel que suppose la mise en uvre de cette nouvelle procdure : quel parquetier de terrain peut imaginer que son parquet aura la possibilit matrielle de notifier les charges dans toutes les affaires quil poursuit quotidiennement ? En consquence, larticle 312-10 du projet, pass bien inaperu, trouvera sappliquer de manire massive : or, ce texte prvoit que linterrogatoire de notifications de charge peut tre ralis par un OPJ agissant sur instructions crites du parquet. Les articles suivants dtaillent le droulement de cet interrogatoire, qui est lquivalent de lactuel interrogatoire de premire comparution. Il sen dduit que lenquteur, qui dans la majeure partie des cas recevra un crit du parquet pour procder linterrogatoire de notifications de charges, jouera le rle actuel du juge dinstruction, notifiant les droits en prsence de lavocat, qualifiant les faits, et attribuant le statut de partie pnale ou partie assiste. Il doit tre not que lenquteur se voit donner le droit dintervenir au stade du rglement, larticle 331-21 prvoyant par exemple que lenquteur peut recueillir la renonciation des parties aux dlais prvus, en prsence de son avocat. Il se dduit de cet article que les attributions du parquet en phase de fin denqute peuvent galement tre dlgues aux enquteurs! Il est bien vident qu terme, aprs quelques annes de fonctionnement, sera souleve la question de lutilit du parquet dans ce systme. Tant les syndicats de policiers que certains lus de la majorit soutiennent dores et dj que lenquteur, le DDSP, reprsentent la socit tout autant que le parquet. Ils ajoutent que, ds lors que la personne suspecte sera dfendue par son avocat pendant la garde vue et que lenquteur sera charg de lui notifier les charges, le rle du parquet pourrait se limiter soutenir laccusation laudience. Imaginer que la suppression du juge dinstruction se traduira par un rehaussement du rle du parquet est un leurre car la rforme se traduira finalement par une diminution globale du rle des magistrats, du parquet comme du sige, qui se trouveront confins la phase de laudience, sans plus aucun contrle sur toute la phase antrieure. A titre dexemple de cette logique dlimination des magistrats de toute la phase antrieure au procs, il doit tre not que le dossier de lenqute restera matriellement aux mains du service denqute, y compris lorsque les investigations se poursuivront : or, le systme du bureau des enqutes, mis en uvre depuis plusieurs annes dans quelques juridictions, na jamais donn satisfaction, prcisment pour la raison centrale que les services denqute, ayant la mainmise sur les dossiers, semparent de fait de la direction denqute. La gnralisation du systme aura ncessairement pour consquence que les parquets, en sous-effectifs chroniques, surchargs de tches indues, ne pourront quabandonner la direction des enqutes aux enquteurs, dtenteurs tout la fois des dossiers et des prrogatives des juges dinstruction. Contrairement ce qui est soutenu lappui du projet, nous nous trouvons bien face une drive vers un systme de type anglo-saxon, dans lequel les services denqute deviennent peu ou prou lautorit de poursuite. Cette drive est confirme par lextension prvue du plea bargaining , introduit dans notre systme judiciaire sous lintitul comparution sur reconnaissance pralable de culpabilit , qui pourrait dsormais concerner tous les dlits. Communiqu commun USM / CNB du 3 mars 2010 Le Conseil national des barreaux et lUnion syndicale des magistrats constatent que le texte propos ne rpond pas aux exigences constitutionnelles et conventionnelles de respect du procs quitable et des droits de la dfense. Lindpendance indispensable des magistrats du ministre public nest pas assure par le projet.

Principes europens pour la refondation du parquet


Alors que la jurisprudence de la Cour Europenne des Droits de lHomme fait vaciller notre organisation judiciaire, les institutions europennes ne sont pas hostiles, contrairement une ide gnralement rpandue, ce que le Ministre Public soit considr comme un acteur judiciaire part entire, y
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compris dans notre systme issu du droit latin. Sous rserve, bien sur, de veiller au respect de principes et de garanties statutaires desquels la France, pays des droits de lhomme semble parfois sloigner

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La recommandation du 6 octobre 2000 du Comit des Ministres du Conseil de lEurope sur le rle du Ministre public dans le systme de justice pnale
Cette recommandation na pas de force obligatoire, mais donne un cadre devant permettre aux tats dadapter leurs lgislations dans le respect des principes dfinis par la Convention Europenne des Droits de lHomme. La recommandation dfinit ce que doivent tre le ministre public, ses missions, les garanties statutaires minimales de ses membres, ses rapports avec les autres pouvoirs et avec les justiciables: Dfinition du Ministre Public: Autorit charg de veiller, au nom de la socit et dans lintrt gnral, lapplication de la loi lorsquelle est pnalement sanctionne, en tenant compte, dune part, des droits des individus et, dautre part, de la ncessaire efficacit du systme de justice pnale . Missions communes tous les systmes juridiques: Le Ministre Public engage et continue les poursuites, exerce les poursuites devant les tribunaux, peut former des recours contre les dcisions de justice. Autres missions, dans certains systmes de justice pnale: -mise en uvre de la politique pnale nationale, en ladaptant aux ralits locales ; -conduite, direction ou supervision de lenqute; -assistance aux victimes; -mise en uvre des mesures alternatives aux poursuites; -supervision de lexcution des dcisions de justice. La recommandation dfinit ensuite de manire relativement dtaille ce que devraient tre les garanties statutaires du Ministre Public, ainsi que ses relations avec les autres institutions, les pouvoirs excutif, lgislatif, les juges, la police et enfin les justiciables. Garanties reconnues au Ministre Public pour lexercice de ses activits: En prambule, le Comit des Ministres rappelle que : Les tats doivent prendre toutes mesures utiles pour permettre aux membres du ministre public daccomplir leurs devoirs et responsabilits professionnelles dans des conditions de statut, dorganisation et avec les moyens, notamment budgtaires, appropris. Ces conditions doivent tre dtermines en concertation troite avec les reprsentants du ministre public . A ce titre et en ne sarrtant quaux passages les plus significatifs de la recommandation, on retiendra que les tats doivent veiller ce que : - le recrutement soit mis en uvre selon des procdures impartiales, permettant dviter lintervention de tout lment partisan et dexclure toute discrimination ;
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- le droulement de carrire soit fond sur des critres connus et objectifs, tels que la comptence ou lexprience ; - la loi garantisse des conditions raisonnables pour lexercice des fonctions, avec un statut, une rmunration conforme limportance des missions ; - la loi prvoit une procdure disciplinaire garantissant une valuation et des dcisions justes et objectives soumises un contrle indpendant et impartial ( comparer avec le systme franais dans lequel le Ministre prend seul la dcision de sanction disciplinaire aprs avis du CSM); - les membres du ministre public ont un droit effectif la libert dexpression, de croyance, dassociation et de runion. Ils ont notamment le droit dadhrer ou de constituer toute organisationet de participer des runions sans pour cela subir aucune entrave dans le droulement de leur carrire du fait de leur appartenance une organisation reconnue par la loi . Le texte europen insiste particulirement sur la formation des membres du ministre public, dtaillant son contenu en prenant soin de placer en tte: les principes et les exigences thiques inhrents leurs fonctions ; la protection garantie par la loi aux suspects, aux victimes et aux tmoins ; les droits de lhomme et les liberts tels que dfinis par la CEDH, et notamment les droits noncs aux articles 5 et 6 de cette convention . On ne saurait mieux rappeler que le Ministre Public, garant des liberts individuelles, a sa place part entire dans le processus judiciaire ! Enfin, nayant pas peur de simmiscer dans des rgles et des pratiques nationales parfois peu respectueuses des exigences dmocratiques, la recommandation indique que : - lorganisation et le fonctionnement interne du ministre public doivent rpondre des conditions dimpartialit et tre exclusivement guides par le souci du bon fonctionnement du systme de justice pnale - tout membre du ministre public a le droit de demander que les instructions qui lui sont adresses le soient sous une forme crite. Au cas o une instruction lui paratrait illgale ou contraire sa conscience, une procdure interne adquate devrait permettre son remplacement ventuel.

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Rapports entre le ministre public et les pouvoirs excutif et lgislatif : Aprs avoir rappel les exigences lies la sparation des pouvoirs dans tout tat dmocratique, la recommandation dfinit avec prcision ce que devraient tre les relations entre l'Etat et le parquet, lorsque le gouvernement est habilit donner des instructions de poursuite dans une affaire spcifique. Les instructions de poursuites saccompagnent de garanties suffisantes de transparence et dquit, dans les conditions prvues par la loi nationale, le gouvernement tant par exemple astreint: - solliciter au pralable lavis crit du ministre public comptent ou de lorgane reprsentatif du corps ; - dment motiver ses instructions crites tout particulirement lorsquelles ne concordent pas avec cet avis ; - avant laudience verser au dossier les instructions et les avis et les soumettre au dbat contradictoire ; - le ministre public conserve le droit de soumettre la juridiction tout argument juridique, mme quand il a t dans lobligation de la saisir par crit en fonction des instructions reues. La recommandation noublie pas de traiter des instructions de classement, dans des termes clairs : Ces instructions sont en principe prohibes et ne peuvent tre admises qu titre exceptionnel. Dans ce cas, elles devront non seulement respecter la procdure nonce pour les instructions de poursuite, mais encore tre soumises un contrle spcifique appropri dans le but notamment de garantir la transparence. Nul doute que le respect par notre procdure de ces mcanis-

mes dmocratiques permettrait de mettre un terme aux doutes rgulirement exprims sur les raisons de laction ou de linaction du parquet franais dans telle ou telle affaire dlicate Rapports entre le ministre public et les juges : Pour des raisons videntes les statuts doivent garantir que nul ne puisse la fois exercer les fonctions de procureur et de juge, nanmoins les tats doivent prendre des mesures concrtes afin de permettre une mme personne doccuper successivement des fonctions de ministre public et de juge, ou inversement. Ces changements de fonction ne peuvent intervenir qu la demande expresse de la personne concerne . Le corps unique de la magistrature franaise est donc totalement compatible avec la recommandation europenne. A linverse, les mutations parfois brutales de membres du parquet la discrtion de lexcutif sont proscrites! Enfin, la recommandation dtaille ce que devraient tre les rapports du ministre public avec la police et ses devoirs et responsabilits vis--vis des justiciables . Ce passage consacre lvidence une conception europenne dun ministre public qui ne peut-tre confondu avec un simple corps de fonctionnaires, et est tenu de respecter et de faire respecter les principes de lgalit et de libert noncs par la CEDH avec notamment pour obligations : - dagir de faon quitable, impartiale et objective - de vrifier la lgalit des enqutes de police et le respect par celle-ci des droits de lhomme ; - de lui-mme respecter et faire protger les droits de lhomme ; - de veiller lgalit de chacun devant la loi ;

La dclaration de Bordeaux du 8 dcembre 2009 adopte conjointement par le CCJE et le CCPE


Le Conseil Consultatif des Procureurs Europens, actuellement prsid par le Procureur Gnral dAmiens, M. de Baynast, a t cr en 2005, afin dassocier les ministres publics nationaux la mise en uvre de la recommandation du 6 octobre 2000. De concert avec le Conseil Consultatif des Juges Europens, il a publi le 8 dcembre 2009 un avis sur les relations entre les juges et les procureurs dans une socit dmocratique , constitu notamment dune dclaration dite de Bordeaux . L'objet de cet avis est, en tenant compte de la diversit des systmes nationaux, de rappeler que ceux-ci doivent respecter pleinement les droits de lhomme et les liberts fondamentales.
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Pour atteindre cet objectif, les deux conseils consultatifs posent les bases dun systme judiciaire quilibr et conforme aux exigences europennes. Au-del de lavis lui-mme qui porte des valeurs et des principes essentiels, dont nos gouvernants devraient sinspirer, les magistrats europens fournissent des lments dexplication dont nous ne pouvons que nous fliciter, tant ils sont conformes ce que lUSM dfend avec opinitret depuis 35 ans
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Rle complmentaire des juges et procureurs


Avis 3 : Le rle distinct mais complmentaire des juges et des procureurs est une garantie ncessaire pour une justice quitable, impartiale et efficace. Si les juges et procureurs doivent tre indpendants dans lexercice de leurs fonctions, ils doivent ltre et apparatre ainsi galement les uns vis--vis des autres. Note explicative 9 et 10 : Si la mission du juge est diffrente de celle du ministre public, leurs missions nen restent pas moins complmentaires, lindpendance du ministre public constitue un corolaire indispensable lindpendance du pouvoir judiciaire. Le Procureur ne joue jamais aussi bien son rle dans laffirmation et la dfense des droits de lhomme tant des personnes mises en cause que des victimes que lorsquil prend des dcisions indpendamment des organes excutifs et lgislatifs et que juges et procureurs exercent correctement leurs fonctions respectives .

Extrait flash parquet USM - octobre 2007 Parce que nous sommes convaincus quun juge indpendant ne suffit pas faire une justice indpendante et que les magistrats du parquet doivent tre en mesure dexercer leurs fonctions de faon autonome par rapport au pouvoir politique, Parce que nous militons pour une justice indpendante et respecte, dans lintrt gnral, Parce que nous ne pouvons accepter la volont rcurrente du pouvoir excutif de transformer les procureurs gnraux en prfets judiciaires, suspendus chaque mercredi au bon vouloir dun conseil des ministres, et de fomenter la sparation institutionnelle du sige et du parquet; Parce que nous ne devons pas accepter une fonctionnarisation des parquets, qui soyez en assurs ne bnficiera aucun dentre nous Nous lanons un plaidoyer pour une dfense sans faille de lunit de notre corps ainsi que pour la dfense du respect du statut des magistrats dans leur ensemble .

Indpendance des procureurs


Avis 6 : Lapplication de la loi et, le cas chant, le pouvoir dopportunit des poursuites par la ministre public pendant la phase pralable au procs, exigent que le statut des procureurs soit garanti par la loi, au plus haut niveau, linstar de celui des juges. Les Procureurs doivent tre indpendants et autonomes dans leur prise de dcision et doivent exercer leurs fonctions de manire quitable, objective et impartiale Note explicative 26 et 27 : Le Ministre public est une autorit indpendante qui doit se fonder sur la loi, au plus haut niveau. Dans un tat dmocratique, ni le Parlement, ni aucune instance gouvernementale ne doivent chercher influencer indment les dcisions du ministre public relatives telle ou telle affaire pour dterminer la manire de conduire les poursuites dans un cas prcis, ou contraindre le ministre public modifier sa dcision Lindpendance du ministre public est indispensable pour lui permettre de remplir sa mission. Elle renforce le rle de celui-ci dans un Etat de droit et la socit et est galement une garantie pour que le systme judiciaire fonctionne avec impartialit et efficacit et pour que tous les bnfices attendus de lindpendance des juges soient effectifs. A linstar de lindpendance accorde aux juges, lindpendance du ministre public nest pas une prrogative ou un privilge octroy dans lintrt de ses membres, mais une garantie pour une justice quitable, impartiale et efficace et protge les intrts publics ou privs des personnes concernes

bordination une autorit hirarchique judiciaire indpendante (On voit combien le systme judiciaire franais est loin de ces exigences europennes !) Revenant de manire prcise sur les procdures souhaites par la recommandation du 6 octobre 2000, il dcrit le fonctionnement dun ministre public hirarchis : Dans un tat de droit et lorsque le ministre public est hirarchis, lefficacit des poursuites est, en ce qui concerne les procureurs, indissociable de la ncessit dinstructions transparentes manant de lautorit hirarchique, de lobligation de rendre compte celle-ci et de la responsabilit. Les instructions envers les procureurs doivent tre faites par crit, dans le respect de la loi et, le cas chant, conformment des directives et critres pralablement publis. Toute rvision, autorise par la loi, dune dcision de poursuite ou de non poursuite doit tre faite de manire impartiale et objective.

Garanties statutaires
Avis 8 : Lavis dfinit ensuite ce que devraient tre les principes de base du statut dindpendance des procureurs : - ils ne doivent pas tre soumis dans lexercice de leurs fonctions des influences ou des pressions d'origine extrieure au ministre public ; - leur recrutement, leur carrire, leur scurit de fonction, y compris le dplacement de fonctions qui ne peut tre effectu que conformment la loi ou soumis leur consentement, ainsi que leur rmunration, doivent tre protgs par la loi.

Indpendance et principe hirarchique


Lavis, se rfrant la jurisprudence europenne qui affirme lexigence dindpendance vis--vis de lexcutif et des parties pour tout magistrat exerant des fonctions judiciaires, prcise que cette indpendance nexclut toutefois pas la suPage 9

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Note explicative 37 : Le respect des principes qui prcdent implique que le statut des procureurs soit, linstar de celui des juges, garanti par la loi au plus haut niveau. La proximit et la complmentarit des missions de juge et de procureur imposent des exigences et garanties semblables sur le plan du statut et des conditions demploi, en particulier en ce qui concerne le recrutement, la formation, le dveloppement de la carrire, la discipline, le dplacement de fonctions (qui ne peut tre effectu que conformment la loi ou soumis leur consentement), la rmunration, la cessation de fonctions

et la libert de crer des associations professionnelles . Le partage des principes juridiques et de valeur thiques communes par tous les professionnels impliqus dans le processus judiciaire est essentiel pour une bonne administration de la justice peut on lire en conclusion. Autant de valeurs qui doivent nous donner lespoir dvolutions majeures en France. Autant de valeurs que lUSM sattachera porter dans les annes venir.

Les propositions de lUSM pour un parquet indpendant et impartial


Les revendications de lUSM relatives au statut et aux rgles de fonctionnement du parquet sont connues de longue date. Elles sappuient sur notre tradition dun corps unique de la magistrature judiciaire, dans lequel le parquet, mme hirarchis, joue pleinement un rle de gardien des liberts individuelles. LUSM sinscrit totalement dans le cadre des principes europens, fonds sur la Convention Europenne des Droits de lHomme ainsi que sur les travaux et recommandations du Conseil de lEurope. Elle sappuie dsormais sur la jurisprudence de la Cour Europenne des Droits de lHomme, en exigeant son intgration dans notre systme judiciaire, peine notamment de voir le ministre public franais vid de sa substance, dans une volution sloignant des standards dmocratiques. aspects de lenqute, notamment pendant la phase de garde vue? Comment assurer le rle minent dassistance auprs des victimes, prconis par la recommandation du Conseil de lEurope et consacr par la loi, sans disposer des moyens humains et matriels ncessaires cette prise en charge? Comment agir de manire quitable, impartiale et objective dans les dcisions dorientation des procdures, quand doit sappliquer chaque jour davantage une logique de justice productiviste voue au culte de la statistique? Comment dvelopper des logiques denqutes efficaces et se donner tous les moyens utiles la manifestation de la vrit, quand les budgets de fonctionnement et de frais de justice scroulent au point qu chaque fin de trimestre les juridictions sont en cessation de paiement? Cette question des moyens porte galement sur des conditions de travail des magistrats du parquet de plus en plus dgrades : - en raison de la pression impose par un systme dans lequel la dcision doit intervenir toujours plus rapidement et de manire simultane dans de nombreux dossiers en cours ; - par une organisation du travail marque par la pnurie et des audiences toujours nombreuses et tardives ; - par des astreintes nocturnes et de week-end qui constituent en ralit des phases de travail effectif, sans possibilit de rcupration dans la plupart des juridictions.

Les moyens humains et matriels


La question des moyens est un pralable au fonctionnement efficace dun parquet indpendant et impartial et reste donc au centre des revendications de lUSM. Comment sassurer de lgalit de tous devant la loi, comment sassurer du respect par la police des droits fondamentaux, sans disposer des moyens effectifs de contrler la totalit des Extrait dune lettre dAndr BRAUNSCHWEIG, prsident et fondateur de lUSM au Ministre de la Justice - Septembre 1974 Vous savez combien les membres du Ministre public souffrent dtre prsents sans cesse, et injustement, comme de simples agents de lexcutif obissant servilement aux ordres quils reoivent. Je rappelais nagure que cest une garantie fondamentale pour le justiciable, que le procureur et le juge, parce quils appartiennent au mme corps, aient la mme formation, le mme statut, les mmes proccupations morales, le mme souci de lquit, en un mot la mme optique judiciaire et que les parquetiers franais, par tradition et par conviction, ont toujours su concilier, grce au respect raisonnable du lien hirarchique, leur sens de lEtat, et grce la rigueur de leur conscience, leur sens de lhumain ...
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Un corps unique de magistrats


Les ministres de la justice europens lont proclam il y a bientt 10 ans, la Cour Europenne des Droits de lHomme vient de le rappeler, il ny a pas dautorit judiciaire sans indpendance et impartialit. Lorganisation hirarchique ncessaire lapplication de la politique pnale nationale et la mise en uvre dune justice efficace ne peut tre acceptable que si son fonctionnement savre transparent et respectueux des rgles de la dmocratie.

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A cet gard, les processus dinstructions dans les dossiers individuels savrent dans la pratique entachs par lambigut et le non-dit. LUSM recommande linterdiction pure et simple des instructions dans les affaires individuelles et rappelle que les standards europens en la matire passent au minimum par linstauration de procdures lgales respectant lindpendance du ministre public. Notre institution souffre depuis trop longtemps du cordon ombilical le reliant au pouvoir excutif par lintermdiaire de son pouvoir de nomination. LUSM ne cesse de revendiquer que soit enfin mis en uvre des processus de nomination et de droulement des carrires des membres du parquet garantissant leur indpendance et leur impartialit. Elle prconise que les nominations soient effectues sur avis conforme du CSM, tout en regrettant que le Conseil issu de la rforme constitutionnelle de 2008 ne prsente plus lui-mme les indispensables garanties de sa propre impartialit ! De mme, le rgime disciplinaire des magistrats du parquet doit tre align sur celui des magistrats du sige.

des magistrats. Elle est cet gard une garantie pour les magistrats, quils soient du sige ou du parquet, comme pour les justiciables. Extrait de la note de lUSM dpos au parlement loccasion de la rforme constitutionnelle de 2008 Sil est certain que les parquets doivent appliquer la politique pnale dfinie par le gouvernement dans un cadre hirarchis, il nen reste pas moins que les membres du ministre public sont des magistrats qui doivent agir de faon quitable, impartiale et objective. La monte en puissance des prrogatives du procureur de la Rpublique dans le cadre de lenqute, la cration de nouveaux outils de poursuite font de lui le seul arbitre dune grande partie du contentieux pnal. Lindpendance de la justice ne peut se concevoir du seul ct de lindpendance du juge du sige, elle irradie galement les magistrats du parquet. Pour exclure tout doute lgitime de la part du justiciable, toute suspicion de politisation de laction publique et restaurer la confiance des franais dans leur justice, les conditions de nomination des magistrats du parquet doivent offrir des garanties suffisantes et objectives. Ladoption dans la loi constitutionnelle dun dispositif de nomination de magistrats du parquet sur avis conforme du Conseil suprieur de la magistrature, permettrait tout la fois de laisser linitiative et le choix de la proposition au garde des Sceaux et daccorder aux justiciables les garanties offertes par un contrle effectif du Conseil. Ce dispositif avait dailleurs t retenu et adopt en terme identique par lAssemble nationale et le Snat, et avait t propos au congrs le 24 janvier 2000 avant que le Prsident de la Rpublique ne renonce quelques jours avant sa prsentation. Il rpondrait aux recommandations mises par le Conseil consultatif des juges europens .

Un statut protecteur des magistrats du parquet


LUSM ne peut que se fliciter des positions adoptes par le Conseil de lEurope, celui-ci reconnaissant, au-del des spcificits des organisations judiciaires des pays membres, que juges et procureurs partagent des valeurs communes dthique et de protection des droits de lhomme. Cette culture judiciaire, doit tre prserve, ce qui passe par le maintien dun corps unique de magistrats, et par le maintien de la formation commune dispense par lEcole Nationale de la Magistrature. Lunit du corps est le seul moyen de prserver la qualit de magistrat des parquetiers et de sassurer que la phase antrieure au jugement continuera tre dirige et contrle par

En guise de conclusion provisoire ...


Depuis 35 ans que lUSM existe, ses dirigeants successifs nont Pour le statut, la rforme constitutionnelle inaboutie de 1998 eu de cesse de dfendre les magistrats du parquet, tant sur le avait consacr lalignement du statut des magistrats du sige plan indemnitaire que sur le plan statutaire. sur ceux du parquet. Cest ainsi que sur le plan matriel, lUSM sest beaucoup battue pour linstauration des indemnits dastreintes et dsormais pour la revalorisation de leurs montants. Paralllement, lUSM a t lorigine des arrts et circulaires qui imposent dans tous les grands parquets des priodes de rcupration aprs les permanences (cf la fiche technique n1 sur le temps de travail)
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Cette exigence est plus que jamais dactualit. Aujourdhui comme hier et assurment comme demain, l'USM est et restera le syndicat de TOUS les magistrats, quils soient du parquet ou du sige et continuera se battre pour l'unit du corps.