Segundo Congreso Argentino de Administracin Pblica.

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Estado y polticas pblicas: acerca de la especificidad de la gestin de polticas para la economa social y solidaria Susana Hintze* [..] no queremos sobrevalorar la economa social o hacer de ella un fetiche o un gheto, perdiendo de vista sus interfaces dialcticas con el Estado, el mercado y el sector domstico. Al contrario, lo que nos interesa, es la contribucin de la economa social, en el contexto de la crisis del Estado Benefactor, a la renovacin y democratizacin de las polticas pblicas. (Vaillancourt, Aubry, Jett y Tremblay, 2002). 1. Las polticas sociales del ajuste estructural Las polticas de ajuste estructural aplicadas en la Argentina en las ltimas dcadas han generado un enorme crecimiento de la pobreza y la exclusin, como consecuencia de la distribucin regresiva del ingreso y el incremento del desempleo, la subocupacin y precarizacin del trabajo. En un pas en que la brecha entre el sector ms rico y ms pobre de la poblacin del pas es de casi 30 veces, unas pocas cifras dan idea de la magnitud del problema: la ltima medicin oficial disponible (Instituto Nacional de Estadstica y Censos, mayo 2003) muestra que un 55% (unos 13, 5 millones de personas en aglomerados urbanos) tiene ingresos por debajo de la lnea de pobreza, y el 26% (alrededor de 6,3 millones) es considerada estadsticamente indigente, en tanto sus ingresos no alcanzan a cubrir el costo de una canasta de alimentos bsicos. La desocupacin a nivel nacional llega al 16% y la subocupacin al 19%. De manera similar a otros pases de la regin, las polticas de ajuste estructural se basaron en una estricta aceptacin de las propuestas de los organismos internacionales de financiamiento en lo que hizo a la desregulacin de la economa y los mercados, apertura externa, privatizacin de las empresas pblicas de servicios de uso econmico masivo y productivas estratgicas, cambios profundos en la legislacin laboral tendientes a la flexibilizacin, modificacin de la orientacin de las polticas pblicas y del rol social y econmico del Estado (Lo Vuolo y otros, 2002; Federico Sabat, 2002). Las polticas sociales contribuyen a la reproduccin de la vida de la poblacin y, en ese sentido, se orientan al bienestar y el mejoramiento de sus condiciones de vida. En Amrica Latina hasta los 80 se desarrollaron sistemas de bienestar que intentaron aproximarse - con mayor o menor xito segn los casos nacionales- a los modelos sobre los que se inspiraron1.
Investigadora-docente Instituto del Conurbano, Universidad Nacional de General Sarmiento (shintze@ungs.edu.ar). Arreglos especficos entre estado-mercado-familia han dado lugar a distintos regmenes de bienestar segn EspingAndersen (1993). Su anlisis le permite distinguir entre el modelo institucional, universalista de base pblico-estatal, cuyo exponente ms importante son los pases escandinavos, el residual basado en la provisin de servicios por el mercado, bsicamente desarrollado en EEUU y en pases de tradicin anglosajona y el continental europeo de seguro social relacionado a la insercin laboral. Otros autores incorporan un cuarto modelo correspondiente a los pases del sur de Europa. Hasta las ltimas dcadas del siglo XX, en general los pases de Amrica Latina se han orientado a un mix entre el segundo y tercer modelo, sin haberse acercado nunca los niveles de los pases capitalistas desarrollados. Durante el perodo de las polticas de ajuste estructural lo han hecho hacia una aplicada y en algunos pases fundamentalista- aceptacin de la versin del modelo privatista anglosajn, aggiornada para el Tercer Mundo por los organismos internacionales de financiamiento. 1
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Durante varias dcadas la provisin de salud y educacin en la Argentina se efectu a travs de polticas universalistas o sistemas de seguridad social relacionados con el empleo, esquemas que se correspondieron con sistemas que expresaban el reconocimiento de algn derecho (ciudadano o del trabajador). De hecho los sistemas de proteccin social se generaron y desarrollaron en relacin con el empleo formal, lo cual hizo que los cambios en el mercado de trabajo y las condiciones del empleo los afectaran fuertemente. En un contexto de dficit fiscal agravado por la deuda externa, a fines de los 80 el deterioro de los servicios pblicos, el desfinanciamiento del sistema previsional, la creciente oposicin empresarial a los sistemas de proteccin del trabajo, se constituyen en justificativos de las reformas de las polticas sociales (Grassi, 2003b, Corts y Marshall, 1999). En los aos de ms crudo neoliberalismo de la dcada del 90, las polticas sociales se transforman tanto en sus formas de financiamiento, funcionamiento y administracin, como en el rgimen de acceso y el tipo de beneficios con la finalidad de reducir el gasto pblico y abrir al sector privado nuevos campos de actividad (educacin, salud, obras sociales, jubilaciones y pensiones, riesgos del trabajo, entre los principales). La visin resultante de tales reformas considera como objetivo fundamental de la poltica social atender las situaciones de pobreza extrema, lo cual implica el abandono de otros objetivos como la reduccin de la incertidumbre, la distribucin progresiva de los ingresos y la movilidad social (Lo Vuolo y otros, 2002), finalidades presentes en las polticas con pretensin universalista de las dcadas anteriores. As el pasaje de las polticas universales a polticas orientadas exclusivamente a resolver situaciones de pobreza a travs de la provisin de bienes y servicios muy bsicos implica no slo cambios en el alcance de la gestin de lo pblico y el desarrollo de instrumental tcnico para focalizar las intervenciones en los merecedores, sino fundamentalmente cambios en las formas y reglas de distribucin del excedente social a partir de la prdida de vigencia de los principios de solidaridad en los que descansaba la promocin estatal del bienestar en aos anteriores. Estas transformaciones han implicado cambios de fondo en trminos de la posibilidad de equilibrar, a travs de la redistribucin de recursos materiales, la inherente inequidad del sistema capitalista (Oszlak, 1994). Los cambios ocurridos han incluido junto con la focalizacin de las intervenciones, la descentralizacin de polticas y programas sociales desde el nivel central a los subnacionales (provinciales y municipales) y un replanteo de responsabilidades respecto del mercado por medio de la configuracin de complejos arreglos pblico privados para la prestacin de los servicios sociales y la provisin de bienes. La intervencin de ONGs en la gestin de recursos pblicos, la inclusin de agentes del sector privado en distintas alternativas de gestin de la salud y la educacin son algunas de las expresiones de la privatizacin de las polticas sociales. Tambin la imposicin de criterios de gerenciamiento privado y de eficiencia mercantil en la administracin gubernamental (Oszlak, 1994, Coraggio, 1999). En sntesis, en el proceso de constitucin de las actuales modalidades de polticas sociales, se considera relevante destacar los siguientes aspectos referidos a: El mbito en el cual se realizaron las transformaciones ms importantes: tal como observan acertadamente Corts y Marshall (1999), los mayores cambios fueron realizados en los sectores de polticas ligadas al xito de la estrategia econmica neoliberal, que por un lado reducan la proteccin y los costos laborales y por el otro permitan la expansin del capital privado en la prestacin de servicios sociales (jubilaciones y pensiones, riesgos del trabajo, obras sociales).
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Su contenido poltico y cultural2: independientemente de su significatividad en relacin con la magnitud total del gasto publico social (9,5% en el 2002)3, los programas focalizados en la atencin de los problemas de mayor criticidad social de la dcada, condensan simblicamente los contenidos ms emblemticos de la transformacin de las polticas durante estos aos: el pase desde una intencionalidad de universalismo igualitario (en la prctica ms ligada a los derechos de los trabajadores que a los de ciudadana) a una de asistencialismo compensatorio (Hintze, 2003)4. El punto de vista organizativo: las nuevas polticas sociales contaron con financiamiento externo y fueron gestionadas en forma de proyectos o programas especiales, por fuera de las estructuras de lnea de los ministerios nacionales y provinciales. Propuestas como el modelo de la nueva gestin (giles, flexibles, no burocrticas, altamente profesionalizadas) han terminado constituyendo de hecho unidades permanentes con personal contratado de larga duracin, mejor remunerado que el de planta pero sin beneficios sociales y sujeto a condiciones de inestabilidad, situacin especialmente sensible en coyunturas de cambios electoral (Hintze, 2003).

2. Estrategias alternativas de poltica social En oposicin a lo reseado hasta aqu, las propuestas recientes de estrategias sociales alternativas, tanto en Argentina como en Amrica Latina, coinciden en plantear la necesidad de superar la exclusin social generando actividades econmicas que permitan la autosustentacin. La conjuncin de lo econmico y lo social demanda el quiebre de prcticas asistencialistas y paternalistas va la construccin de independencia y ciudadana, y requiere polticas activas que simultneamente a la atencin de necesidades sociales bsicas, aumenten la produccin y el ingreso en la sociedad (Kapron y Fialho, 2003). Emprendimientos sociales insertos en circuitos de produccin y circulacin de bienes y servicios seran los encargados de asegurar, junto a las redes de actividades locales, la finalidad expresa de autosostenibilidad de una poltica social basada en el trabajo solidario y el asociacionismo. As se plantea la necesidad de transformar las polticas sociales compensatorias, focalizadas y asistencialistas propias del modelo neoliberal en polticas socioeconmicas, cuyo objetivo sea el desarrollo desde las bases de la sociedad. Esto requiere, tanto un incremento como la reorientacin de los recursos pblicos, los cuales actuando sinrgicamente con las organizaciones de la sociedad civil promuevan el desarrollo de estructuras socioeconmicas sustentables, para lo cual sera necesario construir nuevas formas econmicas para la accin conjunta desde el Estado y la sociedad (Coraggio, 1999).

Sobre este punto ver Grassi (2003 y b) quien realiza un minucioso anlisis de este proceso durante el perodo menemista. Segn datos del SIEMPRO, durante el ao 2002, la Nacin habra transferido a las provincias un total de $5.760 millones en concepto de programas sociales focalizados y fondos especficos de ayuda social, entre entre los que se cuentan: el programa Jefes de Hogar Desocupados y otros programas de empleo ($2.335 millones); los Fondos Especficos de Ayuda Social ($1.247 millones) y otros programas sociales focalizados ($2.182 millones), entre ellos las Pensiones No Contributivas, el Seguro de Desempleo, el Programa de Emergencia Alimentaria, Programas Asistenciales del PAMI, Becas Escolares y el Programa Federal de Salud, etc. (SIEMPRO: Distribucin de Fondos Sociales Nacionales a Provincias Ao 2002, Programas Sociales Focalizados y Fondos Especficos de Ayuda Social, Bs.As, agosto 2003). 4 En consonancia con el nfasis en la atencin de la pobreza, durante la primera mitad de la dcada de los 90 las polticas focalizadas en grupos social y biolgicamente vulnerables (las de apoyo nutricional ligadas a acciones de control y prevencin de la salud materno-infantil,por ejemplo) fueron las intervenciones pblicas asistenciales de mayor visibilidad. En la segunda mitad, los planes de empleo se presentaron como respuesta al acuciante problema de la desocupacin. Con variaciones, constituyeron en general subsidios directos a desocupados (sujetos a capacitacin o contraprestacin laboral), creacin de empleo pblico temporario (bajo modalidades de pasantas) y subsidios a la generacin de empleo en el sector privado (Hintze, 2003)
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Cabe sealar, sin embargo, que sta no es slo una preocupacin de los pases capitalistas atrasados, ni tampoco es nueva en trminos histricos5. Desde una perspectiva europea Eme, Laville y Marchal (2001) sealan que a pesar de una riqueza en crecimiento tendencial, las sociedades de economa de mercado no logran impulsar una dinmica de progreso integradora del conjunto social. Si los treinta gloriosos fueron aos, en los pases industrializados, en los cuales el aumento del Producto Interno Bruto de los Estados de Bienestar se traduca en la elevacin del nivel medio de vida, y tambin en una compresin del abanico de los salarios (o al menos en una progresin del poder adquisitivo de casi todos), el principio de los aos 70 marca el comienzo de un fenmeno de profundizacin de las desigualdades, proceso iniciado en los Estados Unidos que se propagar al conjunto de las economas avanzadas. El crecimiento ya no se traduce mecnicamente en un fenmeno de desarrollo, esto es, en una mejora general de las condiciones de vida, tendencia que va acentundose y agravando las desigualdades, como puede verse entre miembros de una misma profesin, entre profesiones, entre grupos sociales y entre los pases del Norte y los del Sur. Ante esta situacin se han constituido redes de economa solidaria, que pretenden democratizar la economa desde el compromiso de los ciudadanos y cuyas estrategias se despliegan, segn los autores, en tres ejes: (1) la incorporacin de reglas de proteccin de los productores, de los consumidores y del medio ambiente en los intercambios internacionales, propias del comercio equitativo, cuya finalidad es incorporar las reglas sociales y ambientales en el funcionamiento de la economa de mercado; (2) la creacin de redes de intercambio no monetario o apoyadas en otros tipos de moneda, preocupacin prioritaria de los actores de la autoproduccin y de los promotores de las redes de intercambios recprocos de saberes y de sistemas de intercambios locales y (3) la emergencia de nuevos servicios inmateriales y relacionales que no estn basados sobre una base lucrativa y de competencia, denominados servicios de proximidad. En este caso, el desarrollo asociativo que se persigue tiende a articular empleos regidos por el derecho comn con compromisos voluntarios, sin rechazar la monetarizacin pero descartando la generalizacin de un mercado de lucro competitivo en la esfera de los servicios. (Eme, Laville y Marchal, 2001). En un trabajo posterior, Laville (2003) agrega a las experiencias europeas de los ltimos 30 aos, las finanzas solidarias que posibilitan a los individuos que no consiguen crditos en los bancos, la oportunidad de desarrollar pequeos negocios. Propuestas de este tipo han generado tambin nuevas formas de reflexin sobre el rol del Estado en los pases del capitalismo avanzado. Desde la perspectiva del Tercer Sector, Donati (2002) indica: Si la poltica de welfare quiere mantener y adems aumentar, ese grado de conexin y solidaridad social que es necesario para no acabar con el Welfare State, sta tiene que cambiar radicalmente sus bases ticas y, a partir de ello, modificar sus relaciones con la economa y la esfera de integracin social.6
Como seala de Souza Santos, la historia del capitalismo desde su aparicin en el siglo XVI es tambin la historia de la resistencia y la crtica al capitalismo. La economa social y solidaria es un movimiento de largo plazo iniciado en el siglo XIX en Europa entre cuyos antecedentes en el pensamiento crtico al capitalismo puede mencionarse a Saint-Simon, Owen, Fourier y ciertas vertientes del marxismo. Segn este autor, el resurgimiento de la temtica y la necesidad de desarrollar alternativas econmicas concretas que operen como propuestas para una globalizacin contra-hegemnica es urgente, porque al contrario de lo ocurrido durante los siglos XIX y XX, la economa socialista planificada ha dejado de constituir un modelo viable de alternativa sistmica al capitalismo (de Souza Santos, 2002). Sin desconocer los matices conceptuales, en este trabaja se utiliza en similar sentido economa social en la versin de Coraggio y economa solidaria en Laville y los autores de habla portuguesa citados. 6 La economa social y solidaria se diferencia de la concepcin del Tercer Sector en tanto no considera que el mercado sea la solucin a los problemas sociales y cuando ste fracasa se pasa al Estado o a un tercer sector, el de las organizaciones de la sociedad civil. Seala Laville (2003) que desde el abordaje de la economa solidaria se reconocen una pluralidad de principios en la economa real, que se articulan y entran en conflicto en diferentes pocas, sin que uno de ellos sea necesariamente dominante, como expresa la jerarqua implcita en la denominacin anterior. Basndose en Paul Lamy 4
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Para el caso de Amrica Latina, en el contexto del capitalismo excluyente caracterstico de esta etapa de globalizacin, los sectores medios en cada, como los carenciados, pobres estructurales o marginales sobreviven como resultado de una mirada de soluciones parciales, improvisadas, limitadas, ms o menos espontneas, a sus problemas. Caracterizables en general como predominantemente subordinadas a la satisfaccin de sus necesidades y a la calidad de los vnculos socioculturales y no a la lgica de la explotacin del trabajo ajeno. (Hintze, Federico Sabat y Coraggio, 2003). Es as como, con mayores o menores niveles de organizacin, existen centenares de experiencias, apoyadas algunas por programas pblicos de promocin, semi espontneas otras, luchando por su mantenimiento, intentando dar solucin a la exclusin social: formas asociativas comunitarias, de produccin conjunta de grupos de desocupados, sociedades de ayuda mutua, servicios pblicos autogestionados, ONGs y fundaciones privadas con aplicacin de trabajo voluntario, talleres semi artesanales y artesanales apoyados por investigadores de la universidad pblica, microemprendimientos, mutuales y cooperativas de trabajo formadas por los trabajadores de empresas que estaban en quiebra, mercados de trueque solidario, iniciativas de reproduccin y trabajo autnomo de unidades domsticas de la ciudad y el campo, banca tica, organizaciones de crdito solidario, etc. (Hintze, Federico Sabat y Coraggio, 2003). En Argentina se han realizado anlisis de experiencias de estos emprendimientos buscando su caracterizacin, considerando sus actores y operatoria. Tales estudios constituyen, sin embargo, iniciativas an fragmentarias y sin el intento de establecer una estrategia de organizacin de un subsistema de economa social, capaz de hacer converger sinrgicamente acciones, de mltiples organizaciones sociales y econmicas, as como de instancias del Estado, orientadas por dichos objetivos de reproduccin social ampliada de la vida. En ese contexto, tampoco se ha avanzado mucho en la discusin de cul debera ser el papel del Estado en el desarrollo de polticas que apoyen estas iniciativas y contribuyan a la promocin de una economa de base solidaria.7 La democratizacin del poder poltico necesario para un cambio social de este tipo que asuma el trnsito de las polticas compensatorias del ajuste estructural a polticas socioeconmicas como las aqu reseadas, requerira modificar no slo la orientacin sino tambin los procedimientos tanto polticos como tcnicos de elaboracin, implementacin y evaluacin de intervenciones pblicas de modo tal de lograr su democratizacin va la efectiva participacin de los sujetos en las distintas etapas. 8
menciona los siguientes principios: el de mercado, el de redistribucin asegurada por el poder pblico (tpico de los estados sociales) y el de reciprocidad, que la antropologa registra desde las sociedades arcaicas hasta las modernas. Otros autores diferencian estas concepciones por el peso de la filantropa y el trabajo voluntario y el no objetivo de la autosostenibilidad que caracteriza al Tercer Sector, en especial en la literatura norteamericana, cuya versin acadmica ms conocida proviene de la Universidad Johns Hopkins. Predomina tambin en el Tercer Sector un enfoque operacional que acenta el tema de la gestin profesionalizada de las organizaciones civiles, que busca para este sector patrones de eficiencia gerencial semejantes al del campo empresarial (de Melo Lisboa, 2003). 7 Con este propsito se est trabajando en el Proyecto de Investigacin Los emprendimientos sociales de la economa del trabajo: actores y estrategias en la promocin de actividades productivas, Instituto del Conurbano/Universidad Nacional de General Sarmiento, en el cual se basa este apartado. 8 Se est aceptando aqu una concepcin fuerte de la participacin, en el sentido de Brugu, Font y Gom (2001): [..] entendemos a la participacin ciudadana como aquella actividad que nos involucra, de una u otra forma, en las decisiones polticas que afectan a la comunidad. Participacin, por lo tanto, comporta tomar parte en la definicin de escenarios de futuro, en fijar prioridades y optar por formas alternativas de hacer las cosas. Hay mltiples formas de vehiculizar estas capacidades, pero en definitiva se trata siempre de mejorar la relacin entre gobernantes y gobernados de forma que stos tengan la oportunidad de incidir efectivamente en los asuntos colectivos que les afectan. En ese sentido, consideramos 5

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Desde esta ptica, si se considera a estas polticas como construccin social basada en una genuina intervencin colectiva, el concepto de participacin debera referirse a la intervencin sistemtica y autogestiva de los sectores populares en los programas sociales, no como destinatarios de una oferta cerrada sino como gestores colectivos de una demanda por bienes y servicios en nuevas modalidades de polticas, que los incluya tanto en el diagnstico de los problemas que el programa apunta a resolver, en la definicin de sus objetivos como en la gestin y la evaluacin de sus resultados a partir de efectivos mecanismos de control social. Reiterando lo expresado ya hace varios aos, aunque la necesidad de acuerdos polticos e ideolgicos respecto de lo que se considera como deseable en materia de poltica social constituye una condicin imprescindible, no es suficiente para el desarrollo de polticas sociales democrticas y participativas [..] dicho de otro modo: no se resuelve slo con voluntad poltica. La constitucin de polticas sociales efectivamente democrticas demanda el desarrollo de nuevos aportes tericos, metodolgicos y tcnicos, lo suficientemente flexibles e integradores, como para captar las diferentes determinaciones del problema que se propone enfrentar (Hintze, 1996). Este trabajo es un intento de aporte preliminar en esa direccin. 3. Estado y polticas para la economa social y solidaria Como se ha sealado respecto del caso de Qubec, Canad, donde experiencias de este tipo se estn realizando, el tema de las relaciones de la economa social con las polticas pblicas conduce frecuentemente a la cuestin de las relaciones difciles entre los actores de la economa social y los integrantes del sector pblico (Vaillancourt, Aubry, Jett y Tremblay, 2002). Desde una versin de la economa social que no es anti-Estado, se postula la necesidad de intervenciones pblicas que, cambiando de signo sus procesos de reforma, se democraticen junto con los sistemas de representacin poltica y social (Coraggio, 2002; Kapron y Fialho, 2003). En un plano ms operativo y desde la experiencia de Brasil, Kapron y Fialho (2003) consideran que el proceso de elaboracin e implementacin de polticas pblicas para la economa social permite la ampliacin de espacios de interaccin entre Estado y sociedad organizada, extrapolando los lmites de actuacin de la esfera estatal a travs de la construccin de asociaciones de inters mutuo (parceras) entre instituciones gubernamentales y entidades civiles (ONGs, iglesias, universidades, institutos de investigacin, centrales sindicales). En cualquier caso, la intervencin del Estado para la economa social suscita demandas diferentes de sus intervenciones de tipo asistencial mencionadas ms arriba. Se lo mostrar a partir de experiencias empricas de distinto signo: una poltica pblica implementada en Brasil y propuestas desde la sociedad civil en el caso de Argentina. El Programa de Economa Popular Solidaria9 (Manetti, 2003), radicado en la Secretara de Desarrollo Econmico de Ro Grande do Sul, formaba parte de la poltica estadual de desarrollo y se plante como finalidad: (a) crear nuevas oportunidades de trabajo y mantener las ya existentes; (b) consolidar, a travs de emprendimientos colectivos, prcticas solidarias de grupos que se organizan para buscar autonoma y sobrevivencia y (c) buscar la valorizacin del ser humano y del medio ambiente.
dbiles otras aproximaciones a la participacin que se limitan a su dimensin informativa, consultiva o cooperativa en la prestacin de servicios pblicos. 9 Poltica desarrollada entre 1999/2002 bajo el gobierno del Partido de los Trabalhadores (PT) en el estado de Rio Grande do Sul, Brasil (Kapron y Fialho, 2003). 6

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Para ello se fij los siguientes objetivos especficos: capacitar a los trabajadores para la autogestin, financiar el acceso a medios de produccin, organizar el consumo solidario, constituir estructuras de distribucin y comercializacin, establecer lazos de cooperacin entre los productores y entre stos y los consumidores, consolidar valores de cooperacin, solidaridad y justicia en las relaciones de produccin. El Programa era ejecutado regionalmente (en 26 centros regionales) a travs de parcera con organizaciones como la ANTEAG (Asociacin Nacional de Empresas de Autogestin y Participacin Accionaria), ONGs y universidades10. Coincidentemente con los objetivos mencionados, sus acciones priorizaron cinco ejes fundamentales: (a) formacin y capacitacin para la autogestin (a travs de monitores distribuidos en todo el estado para el acompaamiento y sensibilizacin de los trabajadores en la gestin colectiva); (b) capacitacin en el proceso productivo (por medio de tcnicos y profesionales que realizaban un contrato con el emprendimiento para elaborar diagnsticos, proyectos econmicos, de financiamiento y presentaciones a las entidades financieras, etc.); (c) financiamiento (va el Banco del Estado y seis instituciones comunitarias de crdito apoyadas por el gobierno); (d) constitucin de incubadoras tecnolgicas (para la constitucin del espacio fsico y el acceso a nuevas tecnologas); (e) apoyo a la comercializacin (desarrollo de ferias, organizacin de las actividades de los consumidores, aporte de recursos para la construccin de espacios de comercializacin). El Programa estaba dirigido a grupos dispuestos a organizarse colectivamente que presentaran proyectos con viabilidad econmica que permitieran mejorar las condiciones de vida de los integrantes, reconociendo como fundamental para los emprendimientos la forma en que organizan internamente su forma de gestin, de remuneracin al trabajo y de distribucin de poder (Manetti, 2003). Para el caso de Argentina, un ejemplo del tipo de demandas al sector pblico que implica el desarrollo de polticas para la economa social, se encuentra en un estudio emprico realizado a finales del 2001 sobre 30 empresas sociales establecidas en la dcada del `90 en la Regin Metropolitana de Buenos Aires11. Los integrantes de las empresas encuestadas plantearon las siguientes instancias de intervencin pblica: 1) un marco normativo que legalice la conjuncin entre sus diversos objetivos y prevea un tratamiento fiscal especial; 2) mecanismos que prioricen la compra de bienes y servicios a estos emprendimientos; 3) programas que orienten recursos disponibles en materia de polticas sociales hacia esos sujetos colectivos de modo de garantizar la reproduccin del capital social;
Hasta diciembre del 2001 acompa 300 emprendimientos y 15 mil trabajadores, 3 mil portadores de deficiencias. Un ao despus los datos referan a 520 emprendimientos y 25 mil trabajadores en cooperativas y asociaciones y algunas empresas del sector industrial que producian como empresas colectivas con el apoyo del gobierno del estado (Manetti, 2003). 11 Operativamente para realizar la seleccin de casos a relevar, se consider empresa social a los emprendimientos que, teniendo como razn de ser el cumplimiento de objetivos sociales, den respuesta a necesidades concretas de sectores vulnerables de la poblacin y produzcan bienes o servicios que se destinan al mercado, con el objetivo de lograr su autosostenimiento. E incluyan algunos de los siguientes rasgos: asignar los beneficios econmicos obtenidos en funcin de la consecucin de los fines sociales; adoptar un modelo democrtico y participativo en su gestin y toma de decisiones y/o vincularse con la comunidad local, comprometindose en su desarrollo. Los fines sociales ms relevantes en relacin con los motivos que impulsaron la actividad productiva estn principalmente vinculados con el trabajo que es valorado por su capacidad de inclusin social y fundamental para la supervivencia. La muestra abarc diez talleres protegidos de produccin, siete cooperativas de trabajo o servicios, cuatro hogares para nios y ancianos en situacin de riesgo y nueve emprendimientos con finalidad productiva econmica y social (una mutual, empresas que emplean personas sin techo, enfermos psiquitricos, ONGs que incorporan o promueven con continuidad actividades productivas, etc.) (Abramovich y otros, 2003). 7
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4) aprovechamiento de las capacidades del Estado poniendo recursos tcnicos al servicio del fortalecimiento institucional y favoreciendo la vinculacin de los centros acadmicos con las organizaciones sociales; 5) programas que promuevan la articulacin entre emprendimientos para la bsqueda de mercados (consumo solidario) y para el ahorro de costos (compras colectivas de insumos y bienes de capital); 6) instituciones que permitan el funcionamiento de una banca social que, entre otras cosas, otorgue crdito a organizaciones no lucrativas, o estmulo para la apertura de nuevas lneas de crdito en los bancos comerciales. Se seala en definitiva la necesidad de que el Estado movilice recursos, capacidad de demanda, de formacin, de articulacin, de negociacin con el sector de la economa empresarial, etc., en funcin de promover un sector de economa social que contemple la lgica de funcionamiento de las empresas sociales, que es asegurar la reproduccin con calidad creciente de la vida de sus miembros y sus comunidades de pertenencia (Abramovich y otros, 2003). De manera similar, aunque con un enfoque ms macrosocial se expresa la Central de Trabajadores Argentinos (CTA) cuando se plantea discutir el rol del Estado y su desempeo en polticas pblicas en el marco de la economa social. En este punto sita como ejes del debate para el momento actual en la Argentina los siguientes: (a) el marco legal (legislaciones generales y especficas que se deben impulsar para el sector, as como el marco ms amplio de la poltica impositiva); (b) banca pblica, papel del crdito y de los subsidios, (c) poder de compra del Estado (generacin de mercados internos y papel de la exportacin) y (d) papel del Estado en la integracin regional en la constitucin de circuitos econmicos de emergencia y luego en proyecto de desarrollo regional (CTA, 2003). Otro ejemplo argentino, que se ubica no en el campo de las propuestas, sino en el de las prcticas concretas de los nuevos actores sociales en relacin con la construccin de la economa social, lo constituye la resignificacin que los Movimientos de Trabajadores Desocupados han hecho de las polticas pblicas de subsidio al desempleo. Estos movimientos, una de las formas de organizacin de la protesta social ante el brutal incremento de la desocupacin que ocurre a mediados de la dcada del 90,12 postulan la necesidad de independencia socioeconmica para ser sujetos socialmente valorados y lo manifiestan en la reivindicacin de formas de produccin y autoconsumo que contribuyan a mejorar las condiciones de reproduccin de las familias. El carcter asistencialista de las polticas sociales es cuestionado por su carcter de ddiva clientelar en oposicin al de derechos ciudadanos. Los movimientos desarrollan emprendimientos productivos, huertas y comedores para atender las necesidades alimentarias de los vecinos, utilizando para ellos los planes asistenciales de empleo que en distintas versiones han implementado los gobiernos nacionales y provinciales como respuesta a la desocupacin. As el subsidio del programa actual - el Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados- que alcanza a unos dos
Cabe recordar que la tasa de desempleo abierto para el total de aglomerados urbanos del pas pas del 12% al 17% entre octubre de 1994/96 y en algunas ciudades del interior alcanz al 20% (Instituto Nacional de Estadsticas y Censos/ INDEC). Los Movimientos de Trabajadores Desocupados reconocen como antecedente las protestas populares que en 1996 y 1997 tienen lugar en el interior del pas y que por su masividad constituyeron verdaderas puebladas. En sus inicios se dan en localidades pequeas (Cutral-C y Plaza Huincul en la Patagonia; General Mosconi en la provincia de Salta en el norte del pas) organizadas alrededor de grandes empresas estatales que fueron privatizadas (Yacimientos Petrolferos Fiscales, actualmente REPSOL-YPF, Altos Hornos Zapla respectivamente) o de grandes ingenios azucareros o empresas privadas que redujeron drsticamente su personal o cerraron. Utilizan como metodologa de lucha los cortes de ruta, que en una reivindicacin del carcter de trabajadores fueron denominados piquetes en referencia a las acciones sindicales llevadas a cabo en la entrada de las fbricas durante las huelgas. 8
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millones de beneficiarios en todo el pas, es utilizado por estos movimientos para desarrollar emprendimientos productivos y generar las bases de lo que denominan una economa social alternativa.13 La inclusin de los ejemplos anteriores refuerza las consideraciones de Coraggio (2002) cuando seala que una estrategia de economa social requiere otro estilo de poltica pblica, otra complejidad de intervenciones, una efectiva articulacin entre sociedad civil y Estado y la superacin del sectorialismo de las intervenciones de cada ministerio y reparticin, que ha marcado tanto la accin pblica como las demandas sociales y para ello insiste en la necesidad de redireccionar el uso de recursos hacia la generacin de nuevas fuentes de empleo, ingreso y de calidad de vida. 4. Aproximacin a los problemas de la gestin de polticas para la economa social Cules son los problemas especficos de la gestin de polticas de este tipo? Cmo se genera conexin y solidaridad social entre organizaciones pblicas y emprendimientos sociales? Qu capacitacin y profesionalizacin es necesaria para que los funcionarios pblicos acepten y contribuyan a los nuevos cambios en su organizacin y en sus relaciones con la sociedad que esto implica (tanto en trminos de nuevos enfoques de polticas como de articulacin horizontal y cooperativa entre actores pblicos y de la sociedad civil)? En los trminos en que se ha venido desarrollando la argumentacin, el punto de observacin del problema no puede ser ya el Estado o, ms precisamente en este caso, la organizacin pblica, sino que requiere un enfoque que se site en la interaccin de ambas instituciones: la estatal y las de la sociedad civil y tome en cuenta las caractersticas de cada una de ellas y la forma en que stas inciden en esa interaccin. En ese marco, cabe preguntarse qu tipo de gestin -entendida en sentido amplio como planificacin, diseo, implementacin, ejecucin, evaluacin y monitoreo- permitira desarrollar con mayor eficacia social, pero tambin eficiencia operativa, polticas pblicas para la economa social? Sin detenerse en la especificidad de cada uno de tales componentes de la gestin, en lo que sigue se discutir la incidencia de las pautas culturales de los integrantes de organizaciones pblicas y de la sociedad civil en la conformacin de estas nuevas polticas. Tomando como punto de partida el reconocimiento de la concepcin asistencialista predominante en los ltimos aos, la falta de integralidad y la fragmentacin de los programas sociales, los problemticos procesos de desconcentracin y descentralizacin realizados, la limitada capacidad institucional de los niveles subnacionales, es necesario preguntarse: qu tipos de obstculos subyacen en los valores y comportamientos que caracterizan la cultura de los agentes institucionales, pero tambin de los actores sociales que promueven emprendimientos de la economa social?

Los Movimientos de Trabajadores Desocupados (MTD) se insertan en un doble sentido en la sociedad: como nuevos movimientos sociales que luchan por la reivindicacin de sus derechos frente al Estado y como promotores de desarrollo comunitario a travs del trabajo territorial en los barrios, convirtiendo los planes sociales en trabajo autogestivo. Para ellos se relacionan con otras experiencias similares como las fbricas recuperadas, cooperativas indgenas, etc. En este proceso fue importante que, durante el gobierno De la Rua, el plan de subsidio al desempleo vigente (Plan Trabajar III, con apoyo del Banco Mundial) incluyera la opcin de proyectos susceptibles de financiamiento que podan ser presentados por organismos pblicos (nacionales, provinciales y municipales), ONGs y organizaciones sin fines de lucro con personera jurdica. A partir de ese momento los MTD comenzaron a presentarse como contraparte del plan (Bottaro, 2003). 9

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Un tema recurrente en la literatura sobre economa social y solidaria refiere al necesario cambio cultural que requiere el desarrollo de una estrategia social de este tipo. En esta lnea resulta frtil mirar las organizaciones (tanto pblicas como privadas) como mbito de produccin cultural (Rami, 1999a). De acuerdo con Schein (1996) la cultura se compone de normas, valores y asunciones sobre los cuales funcionan las organizaciones14. Basada en un conjunto de principios compartidos, modos tcitos de percibir, pensar y reaccionar, es para este autor- una de las ms poderosas y estables fuerzas que operan en las organizaciones. Esto posibilita que, una vez internalizada por sus miembros, conforme un soporte bsico en la construccin de identidades organizacionales (Andrews, Basler y Coller, 2002). Pero tambin que constituya un lastre duro de remontar en procesos de cambio organizacional. El tipo de gestin que se considera deseable para polticas de este nuevo tipo se caracteriza -por lo menos- por los siguientes atributos: flexibilidad (en oposicin a burocrtico, lento, procedimentalmente complejo para los actores sociales); participacin; integralidad (en oposicin a las intervenciones pblicas fragmentarias de las polticas sociales tpicas que desagregan la atencin de necesidades en un conjunto de ventanillas a las cuales se debe acudir para resolver los problemas). Atributos que no pueden implicar prdida de eficiencia y eficacia en el uso de los recursos y los resultados de las acciones. Para su desarrollo es necesario la institucionalizacin de valores, normas y asunciones compartidas que operen como soportes de una nueva forma de entender/actuar la relacin entre los funcionarios pblicos y los sujetos de derecho de las polticas para la economa social. Una nueva cultura compartida, generada a travs de procesos de interaccin regular entre ambos a partir del desarrollo de proyectos de inters comn, requiere la construccin de una relacin basada en la confianza y respeto mutuo como base de la cooperacin. En principio esto demanda una reconstruccin de la imagen del Estado en la cultura de los distintos agentes sociales. Por ejemplo, en lo que se ha dado en llamar nuevos actores sociales (asamblestas, movimientos de trabajadores desocupados, pequeos emprendedores, trabajadores de empresas autogestionadas), que son los ms permeables e interesados en la propuesta de la economa social, se manifiesta una visin crtica de la accin pblica considerada corrupta, manipuladora de las necesidades populares, estigmatizante, discrecional en sus intervenciones, condescendiente con los poderosos e intervencionistamente controladora con las actividades de los sectores populares. Esto lleva, por ejemplo, a que muchos sectores de las redes de trueque defiendan su carcter privado y rechacen cualquier intento de legislar sobre el tema.15
Si bien las normas son las manifestaciones visibles de la cultura, por debajo de ellas se encuentran profundos conjuntos de presunciones que la mayora de los integrantes nunca cuestiona o examina, lo cual hace que los miembros no sean concientes de su propia cultura hasta que se encuentran con otra (Schein, 1996). De manera coincidente aunque analizado desde la antropologa, Brumann (1999) entiende por cultura a clusters de conceptos, emociones y prcticas (pensamientos, sentimientos y acciones) comunes que aparecen cuando la gente interacta regularmente. A su vez Rami considera que la cultura organizativa es el ambiente que se respira en una organizacin, resultado de un proceso dinmico por el cual los miembros de una organizacin aprenden las respuestas que deben dar a situaciones problemticas, proceso que se desarrolla mediante la articulacin de mitos, valores e ideologa (Rami, 1999a). Perspectivas interesantes se encuentran en Di Maggio (1997) quien relaciona la psicologa cognitiva con la sociologa de la cultura en el anlisis de aspectos como memoria colectiva, identidad y lgicas de accin y en la articulacin que Fantasia (1995) realiza entre clase, organizacin social y cultura. 15 Testimonios sobre este punto aparecen en las intervenciones de los participantes en la Jornada sobre Trueque y Economa Solidaria registrados en el libro del mismo nombre (Hintze, editora, 2003). 10
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El proceso inverso, el reconocimiento por parte del sector pblico de las capacidades y saberes de sus potenciales asociados, es un camino que ayud a recorrer en la Argentina un doble fenmeno: por un lado, la valoracin de las asociaciones de la sociedad civil como depositarias de funciones ante el repliegue del Estado, sumado a la prdica anti-estatal proveniente de la poltica neoliberal del menemismo. Y por el otro, en un proceso de signo muy distinto pero confluyente, la dinmica que ha tomado el mencionado conjunto de nuevos actores, los cuales sumado a su rol de cuestionadores de las prcticas estatales, han demostrando capacidad de organizacin y gestin, lo cual los convierte en interlocutores reconocidos. Sujeto a una reflexin mayor que requera adems ordenarlas de acuerdo con su importanciase presenta a continuacin algunas ideas sobre las transformaciones necesarias para la instauracin de tal cultura compartida: El cambio, hacia una mayor transparencia, en las prcticas pblicas de gestin de programas sociales y el reconocimiento de lo que cada uno puede aportar en el desarrollo de programas de gestin conjunta, debe sostenerse en los aportes de recursos legtimos (proyectos, innovacin, saberes, capacidades, habilidades, financiamiento, recursos materiales, informacin, etc.) en oposicin a los que derivan de prcticas paternalistas y clientelares. Lo cual lleva al tema de la forma predominante de gestin de programas sociales en la Argentina en relacin con las polticas de acumulacin de poder en particular en los procesos electorales- y sus efectos en el funcionamiento del sector pblico. Es casi una obviedad postular que desde el sector pblico, la superacin de orientaciones clientelsticas de las polticas pblicas (sumada a una cultura organizativa poco burocratizada y jerrquica, con mecanismos decisorios participativos) son condiciones para romper la relacin de asimetra y subalternidad entre sujetos de derecho y agentes institucionales que en general caracteriza a las polticas sociales. Lo cual, a su vez posibilitara establecer relaciones horizontales y de cooperacin entre programas pblicos y emprendimientos de la economa social. No es tan obvia la discusin respecto a cmo se crea, institucionaliza y difunde a todos los niveles tal cultura y mecanismos. Se podra conjeturar que, desde el lado de los emprendimientos de la economa social, al quiebre de esta relacin contribuira su conformacin con integrantes dotados de compromiso, disposicin a la participacin y a la relacin dialgica; niveles educativos, formacin, disponibilidad de saberes y de informacin, as como experiencia organizativa previa. Tales capacidades, actitudes, recursos y disposiciones -que no se estimulan desde el Estado cuando predominan prcticas clientelares- si estn presentes en los integrantes de emprendimientos pueden contribuir a elaborar un vnculo simtrico, mucho ms de iguales que la relacin actual de proveedor/dador vs receptor pasivo de los bienes y servicios de los programas pblicos asistenciales; relacin sostenida, adems, por una supuesta distancia cultural (entendiendo cultura como bagaje en este caso) entre funcionarios pblicos y beneficiarios de planes sociales. Desde el sector pblico contribuira a este proceso la configuracin de una tica de lo pblico, que requiere el diseo y difusin amplia de estrategias que tengan como objeto revitalizar valores pblicos como la lealtad institucional, la integridad, la objetividad e independencia, la competencia profesional, la confidencialidad, el respeto a las personas (Rami, 1999b).
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La conformacin de tales vnculos simtricos, y la valoracin del sentido de emprender asociaciones pblico-privadas con identidades propias y autonoma, puede contribuir a alejar el riesgo de isomorfismo institucional, bastante trabajado en estudios sobre el Tercer Sector. Existen experiencias que muestran cambios organizativos debido a tal proceso por el cual a partir del intercambio de informaciones, el crecimiento de la interaccin, el desarrollo de estructuras de prestigio, etc.- las organizaciones adquieren pautas y comportamiento organizativos similares a las organizaciones del sector pblico (en aquellas que interactan en procesos de contrataciones con el Estado) o a las empresas privadas donantes o clientes cuando de estas depende su principal fuente de financiacin, que en muchos casos las aleja de sus misiones sociales originales (Herrera Gmez y otros, 2000; Rami, 1999b; Donati, 1997)16.

Contribuira tambin a la instauracin de una cultura compartida, la existencia de mecanismos adecuados de coordinacin entre actores pblicos y de la sociedad civil. De acuerdo con Echavarra (2001) la coordinacin puede definirse genricamente como el proceso de creacin o utilizacin de reglas de decisin por el que dos o ms actores se ocupan colectivamente de un entorno de trabajo compartido. Se piensa para este caso en sistemas no jerrquicos de coordinacin, basados en la adaptacin mutua. Son tiles para entender los mecanismos de construccin de coordinacin (y la aceptacin cultural de la coordinacin como un valor necesario en la gestin de polticas para la economa social) algunas de las afirmaciones de este autor: (a) la necesidad de coordinacin surge de la interdependencia (en este caso, de que unidades de diferentes organizaciones compartan un entorno de trabajo); (b) la interdependencia como factor desencadenante de la coordinacin depende de la percepcin de las unidades como mutuamente dependientes, lo cual no es un proceso espontneo, sino que requiere desarrollar la capacidad de visualizar la coincidencia con otras en un trabajo conjunto, as como el reconocimiento de los actores intervinientes; (c) la existencia de diversos grados de interdependencia entre unidades organizativas y los diferentes factores de contingencia que rodean su trabajo (como el grado de estabilidad y complejidad del entorno), obligan a pensar en trminos de alternativas y posibilidades de coordinacin y no de soluciones ideales y universales (Echavarra, 2001). Claramente esto es un problema emprico que deber resolverse en trminos de las caractersticas de los actores y las situaciones en juego en la construccin de polticas para la economa social.

Finalmente, se debera fortalecer efectivamente (y no de manera retrica como es usual en el discurso de las polticas pblicas en la Argentina) una cultura de la participacin. Manteniendo el concepto fuerte de participacin al que se hizo referencia ms arriba, se acuerda con Subirats (2001) que la participacin enfrenta el reto de demostrar que no es contradictoria con la eficiencia17. Pero adems que, desde los sectores populares, su sentido no es constituirse en un instrumento de acumulacin de poder que tiende a despegarse del colectivo (contracara de las prcticas clientelares de las organizaciones pblicas) sino la forma imprescindible de hacer efectiva la posibilidad de una cultura basada en vnculos simtricos, revalorizacin de lo pblico, autonoma y gestin coordinada de las polticas para la economa social.

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Sobre este proceso en el trueque en la Argentina, ver Hintze, Federico Sabat y Coraggio (2003). Desde esta perspectiva, eficiencia y participacin no son contradictorias sino absolutamente complementarias y cada vez se irn convirtiendo en ms y ms inseparables. Todas las crticas a la lentitud, a los costos, a la falta de valor aadido, al cortoplacismo, a la erosin de las instituciones representativas, etc., que hemos ido desgranando, pierden peso si se comprende que es precisamente la falta de participacin o de implicacin sobre aquello que hay que hacer- la que acaba provocando precisamente estos efectos ahora sealados (Subirats, 2001). 12

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